BookPDF Available

Vertrouwen en Betrouwbaarheid II - een ontwerp voor de innovatie van het systeem van bouwtechnische regelgeving

Authors:
  • Real Capital Systems

Abstract and Figures

Na bijna twintig jaar ervaring met het Bouwbesluit zijn de nodige lessen geleerd. In veel opzichten is deze Algemene Maatregel van Bestuur succesvol gebleken. Maar in de huidige vorm is het regelgevingsysteem als geheel niet toekomstbestendig. Er zijn meerdere knelpunten gesignaleerd die gegroepeerd kunnen worden in twee clusters.
Content may be subject to copyright.
‘Vertrouwen en
betrouwbaarheid’ –
Deel II
Een ontwerp voor de innovatie van het systeem
van bouwtechnische regelgeving
2
Algemeen 3
Managementsamenvatting 5
Bouwinnovatie door kennis en risicobeheersing 7
1. Inleiding 7
2. Hoe het huidige systeem is ontstaan 8
3. Motivatie voor herziening van het systeem 9
3.1 Regelgeving is onderdeel van een kennissysteem 9
3.2 De kenniscyclus 9
4. Hoe kan het beter? 16
4.1 Uitgangspunten 16
4.2 Drie niveaus van toetsing 16
4.3 Structurele verbetering 17
4.4 Organisatorische en procesmatige verbetering 19
4.5 Methodische verbetering 20
5. Economische en maatschappelijke relevantie 22
5.1 Huidige kosten van het regelgevingsysteem 22
5.2 Verbeteringen door systeeminnovatie 22
Nawoord 23
Lijst van betrokkenen 24
Bijlage 1 25
Inhoudsopgave
Colofon
Uitgave: ERB, september 2010
Grafisch vormgeving: Vers Ontwerp, Schiedam
Fotografie: Theo van Pelt, Schiedam
Drukwerk: PrintItDesign, Maasdijk
© Stichting Expertisecentrum Regelgeving Bouw
Delft, september 2010
3
De publiekrechtelijke bouwregelgeving dient het algemeen maatschappelijk
belang. Het schept vertrouwen en rechtszekerheid, en biedt bescherming aan
gebruikers die geen partij zijn in het bouwproces. Het is ook een noodzakelijk
hulpmiddel voor de overheid bij het bereiken van haar maatschappelijke
doelen.
Om goede regelgeving te maken, te onderhouden, toe te
passen en te handhaven is een heldere en begrijpelijke
systematiek nodig. De Stichting Expertisecentrum Regel
geving Bouw (ERB)  nu vijf jaar actief om partijen in de
bouw te ondersteunen bij het begrijpen en toepassen van
de bouwtechnische regelgeving  moet vaststellen dat er
structurele verbetering mogelijk is.
Gedreven door haar maatschappelijke betrokkenheid
heeft het Expertisecentrum begin 2009 een eerste globale
analyse en visie gepubliceerd onder de naam: “Vertrouwen
en Betrouwbaarheid, Een visie op de functionaliteit van
de bouwregelgeving”. Geconcludeerd werd onder meer
dat de eindgebruiker – de afnemer van bouwwerken, die
wettelijk gezien ook verantwoordelijk is voor het voldoen
aan de regels – onvoldoende vertegenwoordigd is, en niet bij
besluitvorming betrokken is. De eindgebruiker dreigt ‘het
kind van de rekening’ te worden.
Aansluitend hierop heeft ERB opdracht gegeven aan een
groep experts en wetenschappers om de problematiek nader
te onderzoeken, en een aanzet te geven voor een oplossing.
Het resultaat is in februari 2010 besproken met een 25tal
betrokken deskundigen uit vele sectoren van de bouw. De
reacties zijn verwerkt en het resultaat treft u aan in het nu
voorliggende Deel II.
Vanuit de uitgevoerde analyse en de ontwikkelde visie
heeft het ERB in de periode maart tot en met mei 2010
tevens publiekelijk aandacht gevraagd voor de op handen
zijnde verandering van de bouwregelgeving. Opnieuw
bleek onvoldoende rekening gehouden te zijn met de
eindgebruiker. De nieuwe regelgeving zal bijvoorbeeld
alleen al voor de ziekenhuissector tot circa 1 miljard euro
extra lasten leiden, zonder aantoonbare verbetering van
veiligheid of gezondheid. De volksvertegenwoordiging
heeft die signalen opgepakt en, gesteund door de kennis
van het ERB, haar verantwoordelijkheid genomen. Waar
dat uiteindelijk toe leidt, ligt nog in de schoot der toekomst
verborgen.
De opstellers van het voorliggende rapport concluderen
dat, naast de wenselijke verbetering van de focus op de
eindgebruiker, de regelgeving aanmerkelijk beter zou
kunnen aansluiten op het kennisproces in de bouw  dit wil
zeggen de keten van wetenschap, onderwijs, normalisatie,
ontwerpen, bouwen, beheren en gebruiken. De beleving
van ‘regeldruk’ is hier een direct gevolg van. Regeldruk kan
worden verminderd door dit kennisproces te verbeteren,
niet door het ondoor dacht schrappen van regels. Voorts is
gebleken dat het huidige systeem thans onvoldoende in
staat is om de maatschap pelijke doelstellingen betreffende
veiligheid, gezondheid en duurzaamheid te borgen.
Algemeen
4
De opstellers geven een aantal aanbevelingen op hoofdlijn
die betrekking hebben op praktische toepasbaarheid,
gewenste structuur van de regelgeving, mogelijke organi
satorische en procesmatige verbeteringen, en methodische
verbeteringen.
Met alleen aanbevelingen kan deze visie niet gerealiseerd
worden. Een ontwikkelingsprogramma is noodzakelijk.
Een plan hiervoor zal als vervolg op dit deel worden
gepubliceerd in “Vertrouwen en Betrouwbaarheid Deel III”.
5
Managementsamenvatting
Na bijna twintig jaar ervaring met het Bouwbesluit zijn de nodige lessen
geleerd. In veel opzichten is deze Algemene Maatregel van Bestuur succesvol
gebleken. Maar in de huidige vorm is het regelgevingsysteem als geheel
niet toekomstbestendig. Er zijn meerdere knelpunten gesignaleerd die
gegroepeerd kunnen worden in twee clusters.
De eerste betreft de aansluiting van de regelgeving op het
kennissysteem van de bouw. Daarmee wordt bedoeld de
gehele keten van wetenschap, onderwijs, normalisatie,
ontwerpen, bouwen, beheren en gebruiken. De publieke en
private kennisontwikkeling sluit niet goed op elkaar aan.
Sommige regels en normen zijn wetenschappelijk niet on
derbouwd, of worden niet goed begrepen en/of toegepast.
Daarnaast leiden sommige regels, of de onjuiste interpre
tatie hiervan, tot onnodig hoge maatschappelijke lasten, in
het bijzonder voor gebruikers en eigenaren. Hierbij moet
onder meer gedacht worden aan te hoge bouwkosten en aan
onnodige juridische procedures. Ook worden innovaties
soms ten onrechte tegengehouden. Een goede invlechting in
het kennissysteem is van belang voor het praktisch toepas
baar zijn en betaalbaar houden van de regelgeving. Datgene
wat momenteel ervaren wordt als ‘regeldruk’ is vooral een
gevolg van het niet goed functioneren van deze koppeling.
De overheid probeert regeldruk momenteel te verminderen
door het schrappen van regels. Dit is niet de goede weg. Het
brengt het bouwbedrijfsleven en de eindgebruiker aantoon
baar in problemen en leidt niet tot de beoogde lastenver
lichting. Elke goede regel op regelgevingniveau (rationalisa
tie, standaardisatie, normalisatie, industrialisatie) vermijdt
duizenden discussies ( = verspilling) op uitvoeringsniveau.
De tweede cluster betreft de aansluiting op de maatschappe
lijke doelstellingen. Het huidige Bouwbesluit vertaalt deze
voor een aantal stereotype bouwwerken in richtlijnen en
grenswaardes. Hierbij zijn aannames gedaan voor gebruik
en omgevingscondities. Omdat deze aannames niet altijd
van toepassing zijn op een concrete situatie worden soms
te hoge of te lage eisen gesteld aan bouwwerken. In som
mige gevallen worden bouwplannen afgekeurd hoewel ze
prima voldoen aan de maatschappelijke doelstellingen, in
andere gevallen wordt ten onrechte goedkeuring verleend.
Omdat toetsing plaats vindt aan de hand van bouwplannen
is het vaak onduidelijk of de daadwerkelijk gerealiseerde
bouwwerken voldoen aan de doelstellingen. Afwijkingen
van bouwplannen kunnen ontstaan door voortschrijdend
inzicht (wat leidt tot afwijkend bouwen) maar ook door
afwijkend gebruik en veranderende omgevingscondities.
In dit document wordt een concept voor verbetering van het
regelgevingsysteem geschetst, met als belangrijkste pijlers
de aansluiting op het kennissysteem van de bouw en doel
gerichte, risicogestuurde regelgeving.
Concreet betekent dit het volgende. Circa 80 % van de bouw
kan tot stand worden gebracht via standaardoplossingen
die met een eenvoudige toetsing kunnen worden afgedaan.
Circa 15 % van het bouwvolume en de bestaande voorraad
kan worden beoordeeld met behulp van een verbeterd stel
sel van prestatieeisen zoals wij dat kennen uit het Bouw
besluit 2003. Innovatieve of ongebruikelijke oplossingen,
die buiten de bestaande regelgeving vallen, zullen gebaseerd
worden op een nieuwe, op kansberekening gebaseerde
regelgeving. Hooguit 5% van de bouwproductie en de
6
bestaande voorraad valt binnen deze categorie. Deze zal
worden begeleid op hoog wetenschappelijk niveau, zowel
aan de ontwikkelende als aan de beoordelende kant. Nieuwe
oplossingen die veel navolging krijgen kunnen uiteindelijk
standaardoplossingen worden. Zo ontstaat een dynamisch
systeem dat de ontwikkelingen in de markt op natuurlijke
wijze volgt. Uiteraard zal van elk voorschrift de achterlig
gende doelstelling en argumentatie volledig in een toegan
kelijke vorm worden gedocumenteerd.
Risicogestuurde regelgeving kan gekoppeld worden aan het
verzekerbaar maken van bouwwerken, c.q. aan de hoogte
van de verzekeringspremie. Dit kan een belangrijke bijdrage
leveren aan de vermindering van nodeloze kosten.
Voorts worden voorstellen gedaan voor methodische verbe
teringen, zoals het computerinterpreteerbaar maken van
bouwregelgeving en de aansluiting van het regelgevingsys
teem op ontwerphulpmiddelen zoals die gebruikt worden
in de ontwerp en bouwpraktijk.
Om inzicht te krijgen in het maatschappelijkeconomisch
belang is door SEO Economisch Onderzoek, een onder
zoeksbureau gelieerd aan de universiteit van Amsterdam,
een quick scan gedaan. De kosten van ontwikkeling, op
peil houden en toepassen van de bouwregelgeving bij de
overheid en de diverse bouwsectoren sluit op meer dan 1,2
miljard euro per jaar. Als de mogelijkheden voor effici
encyverbetering in het systeem conservatief geschat worden
op 10  20 % (waarschijnlijk is dat substantieel méér) dan
levert dit een besparing op van 120240 miljoen euro per
jaar. De indirecte maatschappelijke en economische voor
delen voor bouw, beheer en gebruik zijn hierbij nog buiten
beschouwing gelaten, maar zullen naar verwachting enkele
ordes hoger liggen.
7
Bouwinnovatie door kennis en
risicobeheersing
De bouwtechnische regelgeving is al decennia onderwerp
van discussie. Het is een belangrijke, zo niet onmisbare
schakel tussen bouwpraktijk en maatschappij, met als
belangrijkste doel de beschikbaarheid van veilige, gezonde,
bruikbare en duurzame bouwwerken. De effectiviteit ervan
wordt echter mede bepaald door praktische toepasbaarheid,
betaalbaarheid en het toelaten van bouwinnovatie.
Met de introductie van het Bouwbesluit in 1992 is een be
langrijke eerste stap gezet op weg naar systeemvernieuwing.
Het Bouwbesluit schrijft niet in detail voor hoe er gebouwd
moet worden, maar geeft aan aan welke prestatieeisen een
bouwwerk of bouwdeel moet voldoen. Dit biedt de moge
lijkheid voor de introductie van nieuwe, innovatieve oplos
singen.
Nu, bijna twintig jaar later, is het tijd om het concept te eva
lueren. Hoewel het Bouwbesluit in menig opzicht succesvol
is gebleken, worden toch diverse problemen gesignaleerd
die een structurele oorzaak lijken te hebben.
Het Expertisecentrum Regelgeving Bouw heeft in 2009 een
eerste globale analyse en visie gepubliceerd. Geconcludeerd
werd onder meer dat de eindgebruiker – de afnemer van
bouwwerken, die wettelijk gezien ook verantwoordelijk
is voor het voldoen aan de regels – onvoldoende vertegen
woordigd is, en niet bij de besluitvorming betrokken is. De
eindgebruiker dreigt hierdoor ‘het kind van de rekening’ te
worden.
1. Inleiding
Aansluitend hierop heeft ERB opdracht gegeven aan een
groep experts en wetenschappers om de problematiek nader
te onderzoeken, en een voorstel te doen voor een oplossing.
Naast de ontbrekende focus op de eindgebruiker wordt
geconcludeerd dat de kennisontwikkeling in de publieke en
private sectoren niet goed op elkaar aansluit, en dat het sy
steem als geheel onvoldoende waarborgt dat de maatschap
pelijke doelstellingen gerealiseerd worden. Het voorlopige
resultaat van analyse en toekomstvisie is in februari 2010
besproken met een 25tal deskundigen uit vele sectoren van
de bouw. Het eindresultaat ligt nu voor u als ‘Vertrouwen
en betrouwbaarheid deel II’.
Kort voordat dit rapport gepubliceerd zou worden, in het
voorjaar van 2010, heeft de overheid een voorlopige versie
laten circuleren van het toekomstige Bouwbesluit 2011, ook
wel Bouwwerkbesluit genoemd. Het bouwt voort op de
bestaande systematiek, en het was dan ook niet verrassend
te moeten concluderen dat de eerder genoemde problemen
zich ook hier voordeden. De nieuwe regelgeving zal bij
voorbeeld alleen al voor de ziekenhuissector tot 1 miljard
euro extra lasten leiden, zonder aantoonbare verbetering
van veiligheid of gezondheid1. De volksvertegenwoordiging
heeft die signalen opgepakt en, gesteund door de kennis
van het ERB, haar verantwoordelijkheid genomen. Waar
dat uiteindelijk toe leidt ligt nog in de schoot der toekomst
verborgen.
1 Brief ERB aan de Tweede Kamer der Staten Generaal, 5 maart 2010. Zie:
www.bouwregelwerk.nl/beheer/media/TK_verzoek_5-10-2009.pdf
8
Als reactie op de abominabel slechte huisvesting van stads
immigranten in de tweede helft van de 19e eeuw is in 1901
de Woningwet aangenomen. Deze maakte gemeenten ver
antwoordelijk voor het opstellen en handhaven van regels
in de vorm van lokale bouwverordeningen. De Woningwet
bevorderde in de jaren 20 en 30 van de vorige eeuw de
bouw van kwalitatief goede – en nog steeds in trek zijnde –
woningen.
Na de tweede wereldoorlog gingen bouwondernemingen
steeds meer landelijk opereren. Zij werden geconfronteerd
met een woud aan lokaal verschillende en inconsistente
voorschriften. Om rationalisatie van het bouwproces
mogelijk te maken hadden zij behoefte aan uniformiteit.
Dit heeft in eerste instantie geleid tot de modelbouwver
ordening, uitgegeven door de Vereniging Nederlandse
Gemeenten. Maar omdat het gemeenten nog altijd vrij
stond hier van af te wijken werd de roep om landelijk uni
forme regelgeving steeds groter.
Kabinet Lubbers 1 heeft hiertoe het initiatief genomen,
wat uiteindelijk resulteerde in het Bouwbesluit 1992. In de
Woningwet werd bepaald dat gemeenten, brandweer en
nutsbedrijven geen aanvullende of van het Bouwbesluit
afwijkende voorschriften meer mochten uitgeven.
Met het eerste Bouwbesluit werd ook een andere structuur
van regelgeving ingevoerd. In de voormalige bouwveror
deningen stonden toegestane oplossingen voor veel voor
komende bouwproblemen centraal. Dit belemmerde echter
de invoering van innovatieve oplossingen. Daarom is het
Bouwbesluit gebaseerd op prestatiegerichte regelgeving,
gericht op het bouwwerk als geheel. Naast aspectgerichte
standaardoplossingen die samen leiden tot een gebouw
laat het Bouwbesluit ook nieuwe, gelijkwaardige (of betere)
oplossingen toe.
2. Hoe het huidige systeem is ontstaan
Hoofdstuk 2 schetst in het kort hoe het bestaande regelge
vingsysteem is ontstaan. Hoofdstuk 3 bespreekt de belang
rijkste knelpunten. Hoofdstuk 4 schetst de contouren van
een mogelijke oplossing, en hoofdstuk 5 de maatschappe
lijke en economische relevantie.
Het gepresenteerde concept dient verder uitgewerkt en
getoetst te worden op haalbaarheid. Dit document is dan
ook bedoeld als startnotitie voor een programma voor
onderzoek naar en ontwikkeling van een kostenbesparend,
toekomstbestendig systeem, dat in lijn is met de nieuwste
wetenschappelijke, technologische en bedrijfskundige
inzichten.
9
Het Bouwbesluit dekt niet het hele spectrum van voor de
bouw relevante regelgeving af. Voor brandveilig gebruik
fungeert het Gebruiksbesluit. Voor het slopen en gebrui
ken van een bouwwerk bepalen gemeenten nog altijd bij
verordening de inhoud van de voorschriften. Voor specifieke
bouwwerken beheren vakdepartementen eigen technische
voorschriften. Gericht op vrij verkeer van goederen is de EU
met voorschriften voor bouwproducten gekomen.
Om regeldruk en organisatorische fragmentatie te vermin
deren heeft de overheid recent besloten tot vier belangrijke
maatregelen:
(a) De invoering van één loket voor de afhandeling van om
gevingsvergunningen voor het bouwen  het zogenaam
de omgevingsloket  als onderdeel van de Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
(b) Bundeling van kennis op handhavingniveau door uit
voeringsdiensten op regionaal niveau samen te voegen;
een maatregel die voortkomt uit het advies van de com
missie Mans (2008)2.
(c) Regionalisering van de brandweer door het instellen van
de Wet op de veiligheidsregio’s.
(d) Deregulering (door het schrappen van 25% regels) en
samenvoeging van Bouwbesluit 2003, Gebruiksbesluit,
sloopvoorschriften van de bouwverordening en voor
schriften Besluit aanvullende regels veiligheid wegtun
nels (BARVW) in het Bouwbesluit 2011, waarvoor het
voornemen bestaat deze op 1 januari 2012 van kracht te
laten worden.
Vermeldenswaard is tevens het advies van de commissie
Dekker (2008) om te onderzoeken of (een substantieel deel
van de) preventieve publieke handhaving van de bouw
technische regelgeving achterwege kan blijven door meer
verantwoordelijkheid naar de private sector te verschuiven3.
In 2010 zullen, zo is het voornemen, daartoe enkele pilot
projecten van start gaan. Zie voor een uitgebreide beschrij
ving van het huidige systeem Bijlage 1.
2 Commissie Herziening Handhavingstelsel VROMregelgeving; De tijd is rijp; Juli 2008.
3 Rapport commissie Dekker; Privaat wat kan, publiek wat moet – vertrouwen en verantwoordelijkheid in het bouwproces; 14 mei 2008.
3.1 Regelgeving is onderdeel van een kennis-
systeem
De vier recente maatregelen zijn administratieve en orga
nisatorische antwoorden op problemen die feitelijk veel
dieper wortelen. De publieke regelgeving en het privaat ont
wikkelde stelsel van normbladen zijn beiden onderdeel van
een kennissysteem dat noodzakelijk is om veilige, gezonde
en duurzame bouwwerken te realiseren en te beheren. De
doelstellingen van de regelgeving zullen daarom pas gerea
liseerd worden als dit systeem als geheel goed functioneert.
Hier wringt de schoen, zoals in dit hoofdstuk zal worden
toegelicht.
De effectiviteit van de regelgeving wordt bepaald door
de aansluiting op – en de invlechting met  dit kennissy
steem. Concreet gaat het erom dat regels goed begrepen,
geïnterpreteerd en toegepast worden. Kennis is niet alleen
van belang voor de toepassing van regels, maar ook voor de
aanpassing en ontwikkeling van nieuwe regels. Ook gaat het
er om dat regels aansluiten op de praktijk van het ontwer
pen, bouwen en gebruiken. Dit vereist niet alleen aandacht
voor kennisdiffusie, maar ook een herstructurering van de
regelgeving zelf.
3.2 De kenniscyclus
De kunde van het ontwerpen en maken van goede en be
trouwbare bouwwerken is geworteld in de bouwtechnische
wetenschap. Deze is deels op empirische wijze tot stand
gekomen en wordt voortdurend doorontwikkeld. Om de
met wetenschap opgedane kennis in de praktijk te kunnen
toepassen zijn ontwerpregels ontwikkeld die deels vastge
legd zijn in overheidsvoorschriften en normbladen. In het
3. Motivatie voor herziening
van het systeem
10
algemeen mag aangenomen worden dat als ontwerpers deze
regels in acht nemen, het te realiseren bouwwerk in vol
doende mate veilig, gezond en duurzaam zal zijn. Dat geldt
ook als eigenaren en gebruikers de voorschriften in acht
nemen bij het beheer en de exploitatie van hun onroerend
goed. Blijkt dat niet het geval, dan kan dat aanleiding zijn
hetzij de voorschriften aan te passen, hetzij het hanteren van
de voorschriften als bedoeld te stimuleren. Het is daarnaast
soms best mogelijk om af te wijken van de in de voorschrif
ten opgenomen detailuitwerkingen zonder de doelstellin
gen betreffende veiligheid, gezondheid en duurzaamheid in
gevaar te brengen. Dat kan incidenteel gebeuren, maar ook
als gevolg van een technologische innovatie.
Het geschetste proces kan als kenniscirkel in beeld worden
gebracht:
Figuur 1 geeft deze kenniscyclus in twee sporen weer:
het publieke kennisspoor (groen) waarin maatschappe
lijke behoeften via wetgeving worden vertaald in wetten
en voorschriften, welke publiekrechtelijk gehandhaafd
worden door middel van een vergunningstelsel, algemene
regels of door sanctiemogelijkheden vastgelegd in de
Woningwet, Gemeentewet en de Algemene wet Bestuurs
recht;
het private kennisspoor (rood) dat loopt van onderzoek
en wetenschap, via technische specificaties en gekende
oplossingen die worden gedoceerd in opleidingen, door
naar de beroepspraktijk. Sommige van die specificaties en
afspraken worden vastgelegd in normbladen en beoorde
lingsrichtlijnen.
De bouwtechnische regelgeving vormt het kruispunt van
beide sporen. Kennis van de normbladen en de achtergron
den daarvan is ook van belang voor handhaving, en kennis
van wetten en voorschriften is evenzo van belang voor oplei
ding en beroepspraktijk.
Het geschetste ideaalmodel maakt het mogelijk om in ver
volg op “Vertrouwen en Betrouwbaarheid Deel I” helder aan
te geven waar in de praktijk de haperingen aanwezig zijn.
Figuur 2 brengt deze in kaart.
Allereerst is er het algemene probleem dat de verschillende
actoren in het privaatrechtelijke kennisspoor geheel onaf
hankelijk van elkaar werken. Universiteiten, onderzoeksin
stellingen, instellingen voor beroepsonderwijs, opdracht
gevers, ontwerpers, ingenieursbureaus, bouwbedrijven,
installateurs, toeleveranciers en consumentenvertegen
woordigers voeren verschillend en onsamenhangend beleid,
meestal gericht op het directe eigenbelang.
In deze “kennismarkt” levert de ontwikkeling van afspra
kenstelsels, die nodig zijn ter verbetering en/of structu
rering van de communicatie in deze zo gefragmenteerde
sector, op korte termijn geen concurrentievoordeel. Het
krijgt daarom meestal geen prioriteit. Een “centrale markt
meester” voor de sector is niet aanwezig.
Voorts (met verwijzing naar de letters in de zwarte cirkels in
figuur 2):
a. Aangezien de publiekrechtelijke wet en regelgeving en
de privaatrechtelijke afspraken op elkaar aan dienen te
sluiten zou er sprake moeten zijn van kenniswisselwer
king in het linkerdeel van de twee kennissporen. Deze
wisselwerking ontbreekt momenteel.
Als eerste voorbeeld wordt verwezen naar de in voor-
bereiding zijnde, en vrijwel afgeronde norm NEN 6089
(Bepaling van de opvang- en doorstroomcapaciteit ten
behoeve van veilig vluchten). Dit normblad, waarover
in de private sector consensus is bereikt, bepaalt onder
meer het toelaatbare aantal personen in gebouwen
met grote gebruiksintensiteit. In het ontwerp Bouw-
besluit 2011 wordt deze norm echter genegeerd en
komt de regelgever met een eigen, niet gevalideerde
bepalingsmethode.
Als tweede voorbeeld kan worden genoemd NEN-EN
1634-3. Dit normblad betreffende de bepalingsme-
thode voor rookwerendheid is vastgesteld in het kader
van de CE-markering voor deuren. Het sluit aan op
Europese ontwikkelingen. In het ontwerp Bouwbe-
sluit 2011 gaat de wetgever hier geheel aan voorbij en
komt met eigen, wetenschappelijk niet onderbouwde
voorstellen die bovendien inconsistent zijn met an-
dere voorschriften.
11
Figuur 1
Figuur 2
12
b. Normalisatie dient veelal gebaseerd te zijn op onder
zoek. Een prestatieeis dient immers gebaseerd te zijn
op een meet, bepalings of berekeningsmethode. Maar
door het ontbreken van financiering heeft regelgeving
methodologie nauwelijks enige belangstelling op uni
versitair niveau. Ook de grote technologische instellin
gen als TNO zijn afhankelijk van incidentele opdrachten
van overheid en bedrijfsleven, en missen daardoor de
lange adem die nodig is om bij te dragen aan de tot stand
koming van voorschriften of normbladen. Er zijn diverse
gevallen bekend van voorschriften en normbladen die
onvoldoende wetenschappelijk onderbouwd zijn.
Voorbeelden van onvoldoend wetenschappelijk onder-
bouwde normen zijn:
(i) NEN 6068, het stralingscriterium ter bepaling van
het brandoverslagrisico naar bovengelegen compar-
timenten, welke niet gebaseerd is op metingen of
simulaties. Dit criterium is niettemin zeer bepalend
voor ontwerp en uitvoering van gevels.
(ii) NEN 6098, de CFD voorspelling ‘zicht op brand’ in
parkeergarages welke bepalend is voor de brandventi-
latiecapaciteit en die natuurlijk geventileerde garages
onmogelijk maakt.
(iii) Beheersbaarheid van Brand (1995). De maximale
compartimentomvang wordt bepaald door de totale
vuurlast; brandwerendheid van gevels inclusief draag-
constructie wordt bepaald door ‘maatgevende vuur-
belasting’. Deze niet getoetste en in internationaal
opzicht uitzonderlijke criteria hebben grote invloed
op de uitvoering en plaatsing van industriegebouwen.
(iv) NEN-EN 1990 en de daarin vervatte robuust-
heid van bouwconstructies: als het bezwijken van een
individueel element niet meer in verhouding staat
tot de gevolgen voor de constructie als geheel, zul-
len maatregelen moeten worden genomen tegen dit
bezwijken. Kennis van mogelijke oorzaken van dat
bezwijken bepaalt mede met welke agentia rekening
moet worden gehouden.
(v) NEN-EN 1990 met betrekking op duurzaamheid
van constructies: gedurende de ontwerplevensduur
moet een constructie met een vooraf afgesproken
betrouwbaarheid functioneren zonder dat het gedrag
van die constructies onder invloed van externe fac-
toren voldoende doorgrond is. Ook de economische
afwegingen spelen hierbij een rol.
(vi) NEN-EN 1990 met betrekking op de deformatie-
capaciteit van constructies; het gaat in de praktijk om
de constructie in zijn totale samenhang en hoe bij
vervormingen een constructie in zijn geheel zich ge-
draagt als gevolg van niet-lineair gedrag van onderde-
len van de constructie.
c. De kennis die ten grondslag heeft gelegen aan de ont
wikkeling van voorschriften en normbladen wordt thans
onvoldoende vastgelegd of beheerd. Na het succesvol
voltooien van een regelgevingproject zou de achter
grondinformatie transparant beschikbaar moeten zijn
ter ondersteuning van eenduidige interpretatie en ter
onderbouwing van gelijkwaardigheid. Zelfs de voor
regelgeving verantwoordelijke instanties begrijpen de
regels soms niet meer.
Een voorbeeld van onvoldoende kennis van zaken bij
de regelgever is de recente verlaging van de construc-
tieve veiligheidseisen bij aanpassing van bestaande
bouwconstructies (Stb. 2009, 393). Waar veranderingen
van bestaande constructies in het verleden moesten
voldoen aan de criteria voor nieuwbouw zijn deze nu
verlaagd tot een niveau dat gelijk staat aan afkeuring
wegens te hoge onveiligheid. Zie ook: www.bouwre-
gelwerk.nl
d. Individuele privaatrechtelijke voorschriften, zoals norm
bladen, zijn vanuit verschillende disciplinaire achter
gronden geschreven, bijvoorbeeld door constructeurs,
brandveiligheidsexperts, bouwfysici of materiaaldeskun
digen, en sluiten daarom niet altijd netjes op elkaar aan.
Dit uit zich onder meer in verschillend en inconsistent
taalgebruik. Door vanuit het Bouwbesluit (2003) daar
naar te verwijzen dreigt het ontstaan van inconsistente
regelgeving. Het taalgebruik van de wetgever is niet het
taalgebruik van de normalisatiecommissie, en beiden
spreken niet de taal van de werkvloer. De prestatiebena
dering vraagt om een niveau van abstract denken dat bij
deskundigen met niet meer dan een middelbare oplei
13
ding vaak ontbreekt. Wanneer de regelgeving echter wel
consistent zou zijn, en toegesneden op aan de werkvloer
toegeschreven informatie, zou dat een wezenlijke bijdra
ge leveren aan de correcte toepassing van de regelgeving.
Een voorbeeld van inconsistente terminologie is die
tussen de Eurocodes, die aansluiten op het taalgebruik
in de constructie- en bouwwereld, en het Bouwbesluit,
dat geformuleerd is in juridische termen en in termen
van gebruiksfuncties. In de Ministeriële Regeling
Omgevingsrecht (MOR) is vastgesteld dat een bouw-
aanvraag geformuleerd dient te zijn in termen van het
Bouwbesluit. Dit leidt tot twee inconsistente begrip-
penkaders.
Waar inconsistente terminologie toe kan leiden wordt
nog eens onderstreept door het streven van de over-
heid om 25 % regels te schrappen. Ter wille van dit
laatste is het onderscheid tussen gewone stroom-
voorzieningen en noodstroomvoorzieningen in het
ontwerp Bouwbesluit 2011 komen te vervallen; beide
worden nu aangeduid als voorzieningen voor elektri-
citeit. Voor noodstroomvoorzieningen gelden echter
andere voorschriften dan voor gewone stroomvoorzie-
ningen. Dit zal tot verwarring bij het bedrijfsleven en
de handhavende overheid leiden.
e. Het toepassingsgebied van de bouwregelgeving zal naar
alle waarschijnlijkheid verder uitgebreid moeten wor
den. Oorspronkelijk is deze gericht op de veiligheid en
gezondheid van de gebruikers van een bouwwerk, zoals
vastgelegd in de Woningwet. Het is later uitgebreid met
voorschriften voor bruikbaarheid, energiezuinigheid
en duurzaamheid. Economische en culturele aspecten
komen nog in beperkte mate aan bod. Voorschriften
gericht op het welzijn van werknemers in de bouw en
van hulpverleners zoals brandweerlieden vallen onder
de Arbowetgeving, maar zijn niet expliciet uitgewerkt
in de bouwregelgeving. De bouwnijverheid zelf behoort
echter tot de onveiligste, meest ongezonde, en meest
energievretende economische sectoren.
De bouw is na de sector landbouw en visserij de meest
onveilige en ongezonde economische sector4. Het
bouwproces, inclusief de productie van bouwmateria-
len, kost 10 tot 15 % van de mondiale energieconsumptie
en draagt in gelijke mate bij aan de emissie van CO2.
Het gebruik en beheer van gebouwen draagt het dub-
bele hiervan bij5. Aan dit laatste wordt thans uitgebreid
aandacht besteed door middel van energiebesparings-
maatregelen, maar aan het eerste nog vrijwel niet.
Voorts wordt aan onderhoud, renovatie en sloop thans
beperkt aandacht geschonken. Tenslotte wordt opgemerkt
dat momenteel meerdere wetten van belang zijn voor een
bouwaanvraag of voor het bouwproces zoals de Warenwet
(liften en toestellen), Wet milieubeheer, Kernenenergiewet
(ionisatiemelders), Politiewet, Archiefwet en Arbowet.
Het is dit complexe geheel dat bijdraagt aan de perceptie
van regeldruk.
f. Kennis over de regelgeving wordt slechts beperkt ge
doceerd aan scholen voor middelbaar of hoger beroeps
onderwijs en aan de universiteiten. Dit veroorzaakt een
belangrijke kennislacune binnen het bedrijfsleven en de
handhavingorganisaties van de overheid. Aandacht voor
de relatie tussen bestuursrecht, bouwrecht en technische
regelgeving ontbreekt.
In het curriculum van de TU’s en de Hogescholen komt
het vak bouwregelgeving wel voor, maar de technisch-
juridische inhoud en de achtergrond daarvan wordt in
het geheel niet gedoceerd. Er wordt evenmin weten-
schappelijk onderzoek gedaan naar gebruiksmodel-
len en functiemodellen die zo bepalend zijn voor de
regelgeving.
g. Omdat de voorschriften vaak niet eenduidig interpreteer
baar zijn en er vaak onvoldoende kennis aanwezig is bij
indieners van bouwplannen en beheerders van gebouwen,
alsook bij instanties die verantwoordelijk zijn voor hand
having en certificering, ontstaan er onnodige geschillen
die regelmatig uitmonden in kostbare en tijdrovende
juridische procedures. Omdat er geen formele erkenning
bestaat van onafhankelijke technischjuridische deskun
digen ziet de rechter vaak geen mogelijkheden om een
geschil op inhoudelijke gronden te (laten) beoordelen. In
14
de praktijk betekent dit dat goede, vernieuwende ont
werpvoorstellen soms ten onrechte worden afgekeurd, of
dat onjuiste ontwerpvoorstellen worden goedgekeurd.
Vertaald naar de bestaande voorraad betekent dit dat aan
passingen worden afgedwongen die niet altijd nodig zijn,
of dat bouwwerken met een onvoldoende prestatie ten
onrechte ongemoeid worden gelaten.
Een voorbeeld van een ten onrechte afgekeurde oplos-
sing is de vluchtrouteaanduiding Tritium Lights. Dit
innovatieve product werkt als permanent verlichte
vluchtrouteaanduiding zonder dat daarvoor een electri-
citeits- of noodstroomaansluiting voor nodig is. Het is
daardoor goedkoper dan traditionele oplossingen. Hoe-
wel het voldoet aan de prestatie-eisen zoals vastgelegd
in het Gebruiksbesluit waren er op het moment waarop
het op de markt kwam nog geen hiermee corresponde-
rende normbladen. Dit was voor sommige brandweer-
korpsen reden voor afkeuring. De normbladen waar
het Gebruiksbesluit naar verwijst doen onnodig aan
marktbescherming van bepaalde producten. De Neder-
landse Vereniging van Fabrikanten van Noodverlichting
gebruikte dit dan ook als argument om het product te
weren van de Nederlandse markt. Op grond van onder-
zoek door TNO en adviesbureau Licht en Zicht advies
heeft het Expertisecentrum Regelgeving Bouw inmid-
dels een gelijkwaardigheidsverklaring voor Tritium
Lights afgegeven.
Een voorbeeld van een ten onrechte goedgekeurd ge-
bouw is het cellencomplex op Schiphol-Oost. De Onder-
zoeksraad voor Veiligheid heeft een onderzoek naar de
brand in 2005 gehouden. De conclusies, gepresenteerd
op 21 september 2006, waren vernietigend. De Dienst
Justitiële Inrichtingen (van het Ministerie van Justitie),
de Rijksgebouwendienst (van het Ministerie van VROM)
en de gemeente Haarlemmermeer hebben te weinig
aandacht aan brandveiligheid gegeven en de bestaande
regels onvoldoende nageleefd en gehandhaafd.
De Onderzoeksraad ging zelfs zover de brand aan te
merken als “het gevolg van het tekortschieten van de
drie instanties”. Ook stelde de raad vast dat de bouw
van het complex in strijd was met het Bouwbesluit en
dat er dus geen vergunning voor had mogen worden
gegeven. Doordat deze instanties zich niet aan de re-
gels hielden, zijn onnodig veel slachtoffers gevallen.
De Onderzoeksraad stelde onder meer6 :
De bedrijfshulpverleningsorganisatie van de Dienst
Justitiële Inrichtingen had beter doordacht, voorbe-
reid en getraind moeten zijn, inclusief de samenwer-
king en afstemming met de brandweer.
De vleugels J en K van het cellencomplex hadden door
de Rijksgebouwendienst gebouwd dienen te worden
volgens het Bouwbesluit.
De gemeente Haarlemmermeer had haar verantwoor-
delijkheid als vergunningverlener, toezichthouder en
handhaver meer inhoud moeten geven.
h. Publiekrechtelijke preventieve toetsing vindt slechts
plaats op het ontwerp van een bouwwerk. Het is dus niet
zeker dat gerealiseerde bouwwerken ook echt voldoen
aan de voorschriften.
Een voorbeeld van een bouwwerk dat niet gerealiseerd
is conform het ontwerp is de dakconstructie van de
parkeergarage aan het Bos en Lommerplein in Amster-
dam. Deze constructie diende tevens als marktplein.
Als gevolg van ernstige scheurvorming en instortings-
gevaar zijn plein, garage en aanliggende winkels en
woningen op 2 februari 2006 ontruimd. Nader onder-
zoek wees uit dat de nokken waar de dakconstructie
op rustte niet conform het ontwerp van voldoende
wapening waren voorzien7. Er was dus afgeweken van
de bouwvergunning. Primair is het de verantwoorde-
lijkheid van de opdrachtgever/bouwer om te bouwen
conform vergunning. De gemeente kan hierop toe-
zicht uitoefenen.
4 zie o.a. UK HSE Health and Safety Statistics 2008/09 en Eurostat
5 Zie o.a. UNEP report Buildings and Climate Change 2007.
6 Brand cellencomplex SchipholOost  Eindrapport van het onderzoek naar de brand in het detentie en uitzetcentrum SchipholOost in
de nacht van 26 op 27 oktober 2005. Onderzoeksraad voor de Veiligheid (21 september 2006).
15
7 Parkeergarage Bos en Lommerplein, TNO rapport 2006DR0226 (26 april 2006).
i. In het huidige bouwproces speelt de eindgebruiker,
die veelal ook eigenaar is of wordt van een bouwwerk,
vrijwel geen rol. De eindgebruiker is niet altijd de eerste
gebruiker of opdrachtgever voor een gebouw. Wet en
regelgeving behoren daarom ook de belangen van de
eindgebruiker te beschermen als deze niet in staat is
het individueel belang zelf in voldoende mate te behar
tigen. De eerste eigenaar heeft vaak geen belang bij tal
van aspecten die maatschappelijk in lengte van jaren
aanwezig zouden moeten zijn, zoals de toegankelijkheid
van gebouwen voor personen met een functiebeperking
of de bruikbaarheid van een gebouw voor verschillende
doeleinden. Door aandacht te schenken aan deze aspec
ten kan het risico van leegstand of vroegtijdige sloop
door onbruikbaarheid worden teruggedrongen. Het
maatschappelijk belang dat door de minimum voor
schriften moet zijn afgedekt zal toch door de overheid
moeten worden behartigd.
In 2003 zijn de verplichtingen voor een buitenruimte
en een buitenberging afgeschaft. De veronderstelling
was dat het marktmechanisme er wel voor zou zor-
gen dat deze voorzieningen werden aangeboden. Dit
bleek een misvatting. Er ontstonden maatschappelijke
problemen rond huishoudelijk afval, het bergen van
fietsen en het opslaan van spullen.
Om dezelfde reden komt duurzaam bouwen onvol-
doende van de grond. De meest toegepaste aanbeste-
dingswijze in de bouw leidt er toe dat de goedkoopste
aanbieder de meeste opdrachten verwerft, en niet
degene die het meest milieuvriendelijk of gebruiks-
vriendelijk bouwt. In landen om ons heen (Duitsland,
België) is duurzaam bouwen populairder omdat de
opdrachtgever in de meeste gevallen ook de toekom-
stige gebruiker is. Deze wordt daarom ook geconfron-
teerd met exploitatie en beheerskosten.
Het invulling geven aan de maatschappelijke behoefte
om zo lang mogelijk zelfstandig te kunnen blijven
wonen met een minimum aan noodzakelijke over-
heidsinvesteringen voor aanpassing van de woning-
voorraad is een derde voorbeeld. Het individueel
belang van gezonde mensen vereist geen doorgangen
waar een rolstoel door heen kan, maar om de woning-
voorraad toekomstbestendig te maken of toegankelijk
te maken voor bezoekers met een handicap is sturing
en investering vooraf nodig.
Dit geldt ook voor installaties. Per 21 mei 2009 zijn de
voorschriften met betrekking tot het minimum aantal
stopcontacten per ruimte afgeschaft. Dit doet de vei-
ligheid geen goed.
Door de voorgenomen verlaagde eisen voor aanpassin-
gen van bestaande bouw in het Bouwbesluit 2011 zal
het bevoegd gezag voor alle aspecten met een te laag
veiligheids-, gezondheids- en bruikbaarheidsniveau
genoegen moet nemen. Hierdoor zal de kwaliteit en
de toekomstwaarde van de bestaande voorraad dalen.
16
4.1 Uitgangspunten
Uitgangspunt is het handhaven van regels waarvan het
maatschappelijk nut is aangetoond. Om regeldruk te ver
minderen wordt voorgesteld om bouwplannen, per beoor
delingsaspect, in te delen in drie verschillende niveaus van
bewijsvoering. Het middelste niveau komt globaal overeen
met het huidige bouwbesluit, dat prestatiegericht is. Maar
daarnaast komt er een niveau voor ‘standaardoplossingen’
die eenvoudig te beoordelen zijn. Verwacht wordt dat het
overgrote deel van de bouwplannen (geraamd wordt 80%)
hiertoe behoort. Een derde niveau biedt ruimte voor onal
ledaagse en vernieuwende oplossingen.
Indien indiener en handhavingsorganisatie van mening ver
schillen over de kwaliteit van een voorstel op de eerste twee
niveaus, biedt het derde de mogelijkheid om het alsnog te
laten toetsen aan de maatschappelijke doelstellingen betref
fende veiligheid, gezondheid en duurzaamheid. Hiermee
kan voorkomen worden dat een technischinhoudelijke
discussie ten onrechte ontaardt in een juridisch dispuut.
Deze twee aanvullingen zullen de perceptie van regeldruk
aanmerkelijk doen verminderen. Het eerste niveau biedt
immers sterk vereenvoudigde regelgeving in vergelijking
met het huidige Bouwbesluit, terwijl het derde niveau
de mogelijkheid biedt om innovaties waarin de huidige
regelgeving niet voorziet te toetsen aan de maatschappelijke
doelstellingen.
De voorgestelde aanvullingen maken het systeem van de re
gelgeving makkelijker toepasbaar. Het doel van de wetgever
is het handhaven van veiligheid, gezondheid en duurzaam
heid, niet om het handhaven van regels die onvoldoende
begrepen worden. Het hele systeem van regelgeving wordt
daarom ‘opgehangen’ aan de doelstellingen. Het bewaken
van de consistentie tussen de verschillende beoordelingsni
veaus kan methodisch worden opgelost.
4. Hoe kan het beter?
Behalve deze structurele vernieuwing, die in 4.2 nader
wordt toegelicht, wordt voorgesteld om het proces van
kennisborging, waar de regelgeving deel van uitmaakt, te
verbeteren. Toetsing van bouwplannen door de overheid
is niet voldoende. Het gaat erom dat alle actoren die in het
bouwproces betrokken zijn, van wetenschap, kennisinstel
lingen, onderwijs, architecten en ingenieursbureaus, tot en
met de uitvoerende bouw en de vastgoedsector, een geslo
ten kennisketen vormen met goed op elkaar aansluitende
deelprocessen. Een goed functionerend kennissysteem is een
randvoorwaarde voor het autonoom realiseren van de maat
schappelijke doelstellingen door de bouwsector. De beno
digde procesmatige vernieuwingen komen aan bod in 4.3.
Ook de methodische aspecten verdienen aandacht. Het is
mogelijk om regels zodanig te formuleren dat zij inter
preteerbaar zijn door computers. Hierbij kan aansluiting
gevonden worden op de nieuwste generatie computer
hulpmiddelen zoals die inmiddels door het bedrijfsleven
gebruikt worden. Methodische vernieuwing is eveneens
noodzakelijk voor het beheersbaar houden van het steeds
complexer wordende regelgevingsysteem; zie voor een toe
lichting sectie 4.4.
De mogelijke voordelen voor overheid en maatschappij
worden nader toegelicht in 4.5.
4.2 Drie niveaus van toetsing
De voorgestelde drie niveaus van beoordeling zijn:
a) Standaard. Bouwplannen worden getoetst aan (veel voor
komende) standaardmodellen. Deze sterk vereenvou
digde beoordeling, die weinig ruimte voor interpretatie
biedt, kan geschieden door deskundigen met een mid
delbare opleiding. Het overgrote deel van alle bouwplan
nen, naar schatting 80%, zal hiertoe behoren.
17
b) Prestatiegericht: beoordeling van bouwplannen conform
het prestatiebeginsel. Dit is in overeenstemming met de
toetsing aan het huidige Bouwbesluit. Naar schatting zal
15% van de bouwplannen hiertoe behoren. Gelet op de
benodigde vertaalslag tussen ontwerp en regelgeving is
dit een taak voor hoger opgeleiden.
c) Uniek. Aangezien niet alle bouwplannen indeelbaar zijn
in categorieën (a) en (b) is er een separate categorie nodig
van unieke, weinig voorkomende gevallen (circa 5 %). De
toetsing vindt dan plaats op basis van de doelstellingen
die ten grondslag liggen aan de bouwtechnische regelge
ving. Deze geschiedt door erkende specialisten met een
hogere of academische opleiding.
Bouwplannen, waarvan aangetoond wordt dat ze voldoen
aan de maatschappelijke doelstellingen, kunnen via catego
rie (c) gehonoreerd worden; ook als ze niet letterlijk voldoen
aan de regels zoals geformuleerd onder (a) en (b).
Deze structuur bevordert innovatie. Nieuwe bouwconcep
ten die aanvankelijk getoetst zijn aan de criteria conform
categorie (c) maar die vervolgens veel navolging krijgen,
kunnen uiteindelijk, door uitbreiding van het stelsel van
toelaatbare oplossingen, deel uitmaken van de categorieën
(b) en (a).
Figuur 3. Drie niveaus van bouwplantoetsing waarbij de middelste over-
eenkomt met het huidige Bouwbesluit. Voor veel voorkomende standaard-
oplossingen wordt een vereenvoudigde procedure voorgesteld (rechts),
terwijl voor unieke, innovatieve oplossingen waarin de regelgeving nog
niet voorziet een aparte procedure wordt voorgesteld waarin toetsing
plaatsvindt aan de maatschappelijke doelstellingen.
4.3 Structurele verbetering
De drie beoordelingscategorieën zoals geschetst in figuur 3
behoren op elkaar afgestemd te zijn. De toegelaten stan
daardmodellen (a) zullen beoordeeld worden aan de hand
van de prestatieeisen zoals vastgelegd in categorie (b), en de
vraag of de prestatieeisen voldoen aan de doelstellingen zal
beantwoord worden door middel van de risicobenadering
die gebruikt wordt voor categorie (c).
Daarnaast is het noodzakelijk om de gemeenschappe
lijke elementen vast te leggen op generiek niveau. Tot die
gemeenschappelijke elementen behoren doelstellingen,
risicomodellen, gebruiksmodellen, functionele modellen en
prestatieeisen.
Doelstellingen. Het spreekt voor zich dat het gehele
systeem van regelgeving afgeleid behoort te zijn van één
samenhangend stelsel van maatschappelijke doelstellingen.
Het is daarom raadzaam deze in een apart onderdeel van het
regelgevingsysteem vast te leggen.
Dit is nu nog niet het geval. Bij wijze van voorbeeld staat
in het huidige Bouwbesluit (2003) het volgende:
Een te bouwen bouwwerk heeft een zodanige voorziening
voor luchtverversing van een verblijfsgebied, een ver-
blijfsruimte, een toiletruimte en een badruimte, dat het
ontstaan van een voor de gezondheid nadelige kwaliteit
van de binnenlucht voldoende wordt beperkt.
Uit dit voorschrift is niet af te leiden welke kans, op jaar-
basis gezien, wordt geaccepteerd, dat nominale ventilatie
niet tot stand kan komen. Ook ligt niet vast welke mate
van welbevinden in termen van toelaatbare p’s CO2 nu
het uitgangspunt is. Achtergronden zoals vastgesteld
door de Gezondheidsraad komen in het bovenstaande
thans niet terug. Evenmin als het feit dat bij de aan te
houden ventilatie de vermindering van de kwaliteit van
het binnenklimaat als gevolg van emissies uit bouwma-
terialen en gebouwinrichting geen uitgangpunt is omdat
daarvoor regelgeving uitgaande van bronbestrijding
functioneert.
Het ontbreken van duiding van de achtergronden leidt
bijvoorbeeld tot discussie over vraaggestuurde ventila-
tiesystemen die mede zijn ontwikkeld onder impuls van
18
aangescherpte energiezuinigheideisen. Zijn die systemen
wel toelaatbaar, en wat is dan de bijdrage aan de verlaging
van de epc? Welk gebruiksmodel van een gebouw moet
daarvoor het uitgangspunt zijn?
De samenhang tussen spuiventilatie en een nominaal
aanwezige ventilatie om piekverontreinigingen op te van-
gen, zoals in scholen en sportzalen, zijn uit dit voorschrift
evenmin te herleiden.
Risicomodellen. Veiligheid, gezondheid en duurzaamheid
kunnen nooit in absolute zin gegarandeerd worden. Doel
stellingen gaan daarom over kans en risico. Ze gaan over de
kans op instorting, het risico van blijvend menselijk letsel of
overlijden, en de kans op milieuschade. In de huidige regel
geving zijn deze kansen en risico’s veelal vertaald in harde
grenswaardes. Maar dat wil niet zeggen dat overschrijding
van die grenswaardes tot onveiligheid, ongezondheid of
beperkte duurzaamheid leidt. Als aangetoond kan worden
dat een ontwerp, mede als gevolg van situationele omstan
digheden of gebruik, voldoet aan de doelstellingen, dan kan
deze geaccepteerd worden.
Het gehele stelsel van regels, normbladen en te hanteren
grenswaardes dient daarom geijkt te worden aan de doel
stellingen via risicomodellen en kansberekeningen. Deze
modellen behoren onderdeel van het regelgevingsysteem te
zijn.
De introductie van deze elementen biedt tevens kansen voor
verdere vereenvoudiging van de regelgeving.
Bij wijze van voorbeeld kan voor constructieve veiligheid
in de regelgeving worden volstaan met het vastleggen
van de betrouwbaarheidsindices, zoals bedoeld in NEN-
EN 1990 (Eurocode 0). Dat is niet meer dan één tabel.
De uitwerking daarvan krijgt het karakter van een NPR
(Nederlandse Praktijk Richtlijn) buiten de regelgeving.
Dat bespaart binnen de regelgeving een noodzakelijke
verwijzing naar 58 Eurocode-delen, voorwaar een sterke
vermindering van het aantal voorschriften, terwijl het in-
novatievermogen van de regelgeving navenant toeneemt.
Gebruiksmodellen. Aangezien doelstellingen niet zomaar
vertaald kunnen worden naar specificaties van gebouwen,
zonder kennis te hebben van het gebruik en de gebruikers
van die gebouwen, is het raadzaam om eveneens een aantal
veel voorkomende gebruiksmodellen in de regelgeving op
te nemen. De projectie van deze gebruiksmodellen op het
model van een bouwwerk, welke begrippen omvat zoals
vloeren, verblijfsruimtes en ruimtescheidende elementen,
resulteert dan vervolgens in functionele en prestatieeisen.
Functionele modellen en prestatie-eisen. Functionele
modellen beschrijven een bouwwerk in functionele zin. De
prestatieeisen die aan een bouwwerk en aan onderdelen er
van worden gesteld zijn afhankelijk van functie en gebruik.
Bij wijze van voorbeeld kennen de constructieve belas-
tingsvoorschriften voor een bijeenkomstfunctie (omvat-
tend gebouwen als vergaderruimten, eetcafés, bioscopen
tot dancings waar gehost en gedanst wordt) thans slechts
één aan te houden vloerbelasting die alleen bij dancings
onder extreme omstandigheden zullen voorkomen.
In voorkomende gevallen zou gemotiveerd met lagere
vloerbelastingen kunnen worden gerekend om een meer
economisch gebouw te krijgen.
Het omgekeerde kan ook. Als men in een kantoorgebouw
een bepaalde ruimte als archief hanteert kan de vloerbe-
lasting wel eens veel hoger zijn dan volgens de voorschrif-
ten behoeft te worden aangehouden. De vraag spitst zich
toe op de kwestie of het normaal tot een kantoor beho-
rend archief in dat geval als kantoorfunctie moet worden
beoordeeld.
Veranderbaarheid. Het regelgevingsysteem is onderhavig
aan voortdurend veranderende maatschappelijke inzich
ten. In het laatste decennium bijvoorbeeld zijn terrorisme,
klimaatverandering en duurzaamheid hoog op de agenda
komen te staan. Ongetwijfeld zullen er de komende decen
nia nieuwe behoeften en inzichten bijkomen. Aangezien
het niet altijd mogelijk is om op toekomstige behoeften te
anticiperen dient het hele systeem zodanig ingericht te zijn
dat veranderingen mogelijk zijn, maar wel zodanig dat deze
minimale economische gevolgen hebben voor gebruikers en
beheerders van gebouwen, en zodanig dat eerder verworven
rechten gerespecteerd worden.
19
Kennis. Veel regels spreken voor zich. Maar het is niet altijd
duidelijk wat de herkomst van een bepaalde regel is, en
welke overwegingen een rol hebben gespeeld. Dat geldt ook
voor het bewust niet regelen van bepaalde zaken, en voor
de ontwikkeling van een specifiek begrippenkader. Deze
achtergrondkennis zit vaak wel in de hoofden van mensen,
maar is niet of niet goed toegankelijk voor derden. Daarom
kan het vastleggen van kennis – niet behorende tot de regel
geving zelf  van belang zijn voor de juiste interpretatie en
voor het in de toekomst aanpassen van regels.
De gemeenschappelijke structuur van de regelgeving zoals
hier besproken is in figuur 4 geschetst in de vorm van een
grijze driehoek. Dit deel van de structuur blijft onzichtbaar
voor de indiener van een bouwplan, maar is van belang om
het gehele systeem consistent te maken en te houden, ook
indien de maatschappelijke doelstellingen veranderen en
vernieuwingen zich voordoen. De voor de indiener en toet
ser relevante delen zijn aangegeven in blauw.
De voorgestelde structurele wijzigingen staan los van de inhoud. Ze
hebben daar in principe ook geen invloed op. Wel zal de nieuwe structuur
onvolledigheden of inconsistenties blootleggen waardoor de regelgeving
verbeterd kan worden. Vooral zal dit het geval zijn in de aansluiting op de
door de overheid vastgestelde maatschappelijke doelstellingen. Voorts zal
de nieuwe categorie (a) ‘conform standaardmodellen’ leiden tot vereenvou-
diging van de indiening van bouwplannen (‘minder regels’) en vereenvou-
diging van de handhaving. Categorie (c) ‘conform doelstellingen’ draagt
bij aan vernieuwing in de bouw, het versneld toelaten van oplossingen
waar de prestatiegerichte regelgeving nog niet in voorziet, en het reduceren
van juridische procedures die het gelijkwaardigheidprincipe betreffen.
4.4 Organisatorische en procesmatige
verbetering
De overheid wil graag terugtreden uit markten die evengoed
aan het bedrijfsleven kunnen worden overgelaten. Dit is nog
eens onderstreept in het rapport van de commissie Dekker
“Privaat wat kan, publiek wat moet”.
De bouwsector wijkt echter af van de meeste andere indu
striële sectoren door de verbrokkeling van haar kennispro
ces, zoals al geschetst in figuur 2. De meeste partijen nemen
slechts verantwoordelijkheid voor het eigen deel van het
proces, maar niemand voelt zich verantwoordelijk voor het
geheel. Het stelsel van regels en normbladen vormt nu een
essentiële schakel, maar vraagt wel om investeringen in
ontwikkeling en onderhoud. Deze zijn thans onvoldoende,
zoals in hoofdstuk 2 geconstateerd is. In figuur 5 zijn diverse
verbeterpunten in de kenniscyclus aangegeven. Kan de over
heid zich wel permitteren om dit aan de markt over te laten?
Een mogelijke suggestie is om, naast het huidige publieke
stelsel van toetsing aan bouwregels welke gericht zijn op het
verlenen van een omgevingsvergunning, door de verzeke
ringswereld een erkend privaat toetsingssysteem te laten
ontwikkelen dat zich uitstrekt tot en met de oplevering. Een
verzekeraar is in dit scenario alleen bereid dekking te verle
nen aan de opdrachtgever als een dergelijke toetsing vooraf
is uitgevoerd. Daarmee nemen de risico’s voor de verzeke
raar af en nemen de garanties op geleverde kwaliteit voor de
consument toe. Voor veel bouwopgaven is een dergelijke ga
rantie niet noodzakelijk in welk geval de opdrachtgever kan
kiezen voor bouwen met of zonder garantie. Dit idee biedt
de mogelijkheid om het huidige systeem te transformeren
naar een gecombineerd publiek/privaat stelsel.
Figuur 4. Visie van een toekomstbestendige structuur van de regelgeving.
Voor de praktijk is uitsluitend het blauwe deel (onder) van belang, met
daarin drie niveau’s van toetsing. De grijze driehoek bestaat uit de maat-
schappelijke doelstellingen zoals bepaald door de wetgever, en ondersteu-
nende modellen. Deze zijn nodig om de regelgeving integraal consistent
te houden en om te borgen dat deze traceerbaar gekoppeld is aan de maat-
schappelijke doelstellingen. Daarnaast is er een methodische systematiek
nodig voor de wijze waarop regelgeving is vastgelegd en wordt beoordeeld,
inclusief de vastlegging van achtergrondkennis (rechts).
20
Het private systeem zou zich desgewenst ook kunnen
uitstrekken tot arbotechnische zaken. Het bevoegd gezag
zou er voor kunnen kiezen om, als er wordt gebouwd met
een dergelijke garantie, korting te geven op de leges of zelfs
van publiekrechtelijke toetsing af te zien. Ook vereist deze
oplossing minder inspanning ten behoeve van de publiek
rechtelijke buitencontrole.
In organisatorische zin dient er een erkenning te komen
voor onafhankelijke technischjuridische arbitrage. Hier
door heeft een aanvrager, bij een technisch inhoudelijk
geschil met het bevoegde gezag, de mogelijkheid om dit
binnen korte tijd op technischjuridische gronden te laten
beslechten. Dit zonder de formele weg van bezwaar en be
roep uit de Algemene Wet Bestuursrecht te hoeven bewan
delen.
In procesmatige zin is het verder van belang dat kennis
toegankelijk gemaakt wordt en overgedragen wordt aan
(professionals in) de bouwketen en in de handhavende orga
nisaties, bijvoorbeeld via opleidingen, geschriften, internet
en kennissystemen.
Daarnaast zou er een accentverschuiving kunnen plaats
vinden van plantoetsing naar procestoetsing, en eventueel
procescertificering. Dit strekt zich dan uit van ontwerp tot
bouwproces, inclusief kwaliteitszorg en kwaliteitsgarantie
na oplevering. Een dergelijke benadering is gangbaar in vele
takken van industrie als onderdeel van het kwaliteitsden
ken (ISO 9001). De vraag is echter wat dit betekent voor de
organisatorisch zo versnipperde bouwsector. Het kwaliteits
denken wordt getoetst aan klanttevredenheid, maar in de
Nederlandse bouw is de eigenlijke klant, de eindgebruiker,
meestal geen partij in het bouwproces. Daarnaast hebben
ontwerpers, uitvoerende bouwbedrijven, toeleveranciers en
overheden gedeelde verantwoordelijkheden, en voelt nie
mand zich verantwoordelijk voor het geheel. De stijgende
populariteit van geïntegreerde contracten is mede te danken
aan de behoefte aan integrale verantwoordelijkheid, maar
deze vormen nog slechts een klein deel van de markt.
De ontwikkeling van computerinterpreteerbare regelge
ving en kennisregels, in combinatie met numerieke ana
lysemethoden, biedt de mogelijkheid om ontwerpen die
gebaseerd zijn op Bouwinformatie modellen (BIM) vooraf
gaand aan een vergunningsaanvraag automatisch te toetsen.
aanbevolen
werkwijzen
Figuur 5: Visie op toekomstige
bouwtechnische regelgeving
in gesloten en gekoppelde
publiekrechtelijke en privaat-
rechtelijke kennisketens.
21
wordt de kans op directe acceptatie of terechte verwerping
vergroot.
Bovengenoemde uitdagingen vereisen in alle gevallen een
verdergaande formalisatie van regels. Figuur 6 laat sche
matisch zien dat computer–interpreteerbare regels zowel
gebruikt kunnen worden voor de productie van ‘fitfor
purpose’ documenten, zoals aangepaste (vereenvoudigde)
voorschriften voor specifieke gebouwtypen (linkerzijde),
alsook voor computergesteunde beoordeling (rechterzijde).
Hoewel dit de kans op fouten in een plan zal verkleinen,
ontslaat dit de indiener en de handhavende organisatie uit
eindelijk niet van hun eindverantwoordelijkheid. Er zal nog
altijd kennis over de volle breedte bij bouwer en indiener
aanwezig moeten zijn om te zorgen dat het gerealiseerde
bouwwerk ook in de praktijk daadwerkelijk voldoet aan de
regelgeving.
4.5 Methodische verbetering
Het huidige systeem van wetten, besluiten, regelingen,
normbladen en andere technische specificaties bestaat
uit delen die niet goed op elkaar aansluiten. De gebruikte
bouwkundige begrippen kunnen in verschillende docu
menten een andere betekenis hebben. De verschillen zijn
vaak subtiel, maar significant. Bovendien zijn veel specifi
caties voor twee of meer interpretaties vatbaar, of bevatten
zelfs fouten, waardoor ze in de ene gemeente anders worden
toegepast dan in de andere.
Moderne kennis en informatietechnologie kunnen moge
lijk een uitkomst bieden. Bijvoorbeeld door het gebruik van
moderne semantische technologie en formele logica in (de
len van) regelgeving en technische specificaties. Daarnaast
kan een grotere flexibiliteit worden bereikt door in plaats
van met harde kentallen met probabilistische modellen te
werken.
Dit sluit aan bij recente ontwikkelingen in de bouw en
ontwerppraktijk. Zo worden de meeste ontwerpen tegen
woordig met computerprogramma’s gemaakt waarbij een
onmiskenbare ontwikkeling waarneembaar is van 2di
mensionale tekeningen naar 3dimensionale gebouwmo
dellen, de zogenoemde Bouw Informatie Modellen (BIM).
Dit maakt deels geautomatiseerde beoordelingsmethoden
mogelijk voor gekende oplossingen. Verwezen wordt hierbij
naar het initiatief van de Singaporese overheid voor compu
tergesteunde beoordeling van bouwplannen (Corenet).
Als regels computerinterpreteerbaar zijn kunnen ont
werpers, voorafgaande aan indiening, met behulp van de
computer plannen controleren op conformiteit aan de gel
dende regels. Hierdoor worden fouten eerder opgespoord en
Figuur 6: Computer-interpreteerbare regelgeving (midden) maakt het
mogelijk om automatisch regels te genereren voor de beoordeling van
specifieke gebouwtypen (woningen, ziekenhuizen, winkelcentra). Zulks ter
vereenvoudiging van traditionele planbeoordeling (links). Ook is geheel of
gedeeltelijke automatisering van de beoordeling mogelijk met behulp van
computermodellen (rechts).
Figuur 7. Een Amerikaans programma voor het maken van computer-
interpreteerbare regelgeving.
22
5.1 Huidige kosten van het regelgeving-
systeem
De bouwtechnische regelgeving vervult een sleutelrol in
de vertaling van maatschappelijk noodzakelijke eisen naar
de fysieke gebouwde omgeving. En aangezien iedereen bij
voortduring gebruik maakt van die gebouwde omgeving,
of het nu gaat om wonen, werken, recreëren of reizen, is die
regelgeving van groot maatschappelijk belang.
Maar alles heeft zijn prijs. Als specifiek gekeken wordt naar
het opstellen, leren, toepassen, handhaven en uitvoeren van
die regelgeving – wat in figuren 2 en 5 is gesymboliseerd
met de twee kenniscirkels  dan gaat het om een proces waar
duizenden specialisten zich dagelijks mee bezig houden.
Precieze cijfers over de inzet van mensen en kosten bestaan
niet, maar het is wel mogelijk om een ruwe inschatting te
maken.
Geschat wordt dat de jaarlijkse kosten voor opstelling en het
op peil houden van de kennis als gevolg van veranderingen
van de publiekrechtelijke regelgeving (rijksoverheid) en van
de privaatrechtelijke normbladen (normcommissies) bij
elkaar tussen de 15 en 45 miljoen euro bedragen.
Ten behoeve van handhaving is er in 2009 door de gemeen
ten een totaal aan bouwleges geïnd van 507 miljoen euro
(bron: CBS Statline). Er zal minimaal nog een dergelijk
bedrag – maar waarschijnlijk méér  zijn uitgegeven door
de aanvragers van bouwvergunningen. Daarnaast geven
gemeenten substantiële bedragen uit aan repressieve maat
regelen, en worden door zowel publieke als private partijen
geschillen uitgevochten via juridische procedures. De totale
uitgaven voor vergunningverlening en handhaving zullen
daarom naar verwachting tussen 1,2 en 1,6 miljard euro per
jaar bedragen.
5. Economische en maatschappelijke relevantie
Ook de uitvoerende bouw en de sectoren beheer en onder
houd geven substantiële bedragen uit. Behalve uitgaven die
rechtstreeks bijdragen aan de kwaliteit van de gebouwde
omgeving kan men ook denken aan overmatige uitgaven die
nodig zijn om te voldoen aan de regels, maar die niet nodig
zijn om te voldoen aan de maatschappelijke doelstellingen
betreffende veiligheid, gezondheid en duurzaamheid.
Als voorbeeld wordt verwezen naar het voorgenomen
Bouwbesluit 2011. Een analyse voor het deel gezondheids-
zorg en onderwijs door het Expertise Centrum Regel-
geving Bouw wijst er op dat toepassing van dit nieuwe
besluit tot eenmalige kosten in de Bouw- en Vastgoedsec-
tor leidt ter grootte van 5 miljard euro, zonder dat hier
een aantoonbare verbetering van veiligheid, gezondheid
en duurzaamheid tegenover staat9. Meer specifiek wordt
geraamd dat ziekenhuizen voor extra lasten komen te
staan ter grootte van 1 miljard.
Daarnaast zijn er de kosten die ontstaan door het niet
voldoen aan de regels, eenvoudig omdat de regels onvol
doende worden gekend door diegene die verantwoorde
lijk is en doordat het systeem van handhaving te beperkt
is. Handhaving geschiedt nu hoofdzakelijk op basis van
papieren bouwplannen door steekproefsgewijze controle;
onvoldoende op datgene wat werkelijk gebouwd wordt en
onvoldoende rekening houdend met waar de echte risico’s
van het niet voldoen aan de regels liggen.
5.2 Verbeteringen door systeeminnovatie
Het voorstel om circa 80% van de toetsingen te doen aan de
hand van standaard oplossingen kan een forse kostenbe
sparing in de handhaving opleveren. Dergelijke toetsingen
vereisen geen hoog opleidingsniveau, zijn naar verwachting
snel en eenduidig te interpreteren, en zullen het aantal
geschillen doen verminderen. Naar schatting kan 15% van
de bouwplannen niet afgedekt worden door standaard
oplossingen, maar wel door prestatieeisen, analoog aan het
huidige Bouwbesluit 2003. Alle overige plannen kunnen
9 Brief ERB aan de Tweede Kamer der Staten Generaal, 5 maart
2010.
Zie: www.bouwregelwerk.nl/beheer/media/effecten_
bouwwerkbesluit.pdf
23
getoetst worden aan de maatschappelijke doelstellingen
door middel van probabilistische analyses. Dit type bewijs
voering vergt wat meer inspanning, maar maakt veel grotere
kostenbesparingen door middel van product of procesin
novaties mogelijk. Het is aan de indiener van een bouwplan
om het juiste loket voor indiening te kiezen. Probabilisti
sche modellen zullen de fundering vormen voor het gehele
toekomstige regelgevingsysteem – dat in tegenstelling tot
de huidige harde grenswaardes gekoppeld aan “eenvoudige”
bepalingsmethoden. Daardoor zal een dergelijk nieuw sy
steem tot substantiële economische lastenverlichting leiden.
De aanbeveling om te komen tot drie niveaus van toetsing
alsook de aanbeveling om technischjuridische arbitrage toe
te staan in geval van inhoudelijke geschillen zal leiden tot
vermindering van het aantal juridische procedures, terwijl
innovaties niet onnodig worden belemmerd.
Procestoetsing en procescertificering, alsook privaatrech
telijke toetsing van de bouwtechnische aspecten van een
bouwwerk, al dan niet in combinatie met een verzekering,
zijn onderwerpen die nader onderzocht moeten worden op
haalbaarheid.
Tenslotte zijn verdere verbeteringen mogelijk door sector
gericht onderzoek, betere opleidingen en de ontwikkeling
van kennisgereedschappen welke onder meer toegankelijk
zijn vanuit Bouw Informatie Modellen (BIM). Deze laatste
optie biedt de mogelijkheid van verdergaande computeron
dersteuning van plantoetsing, aansluitend op technologie
die al gebruikt wordt door het bedrijfsleven.
Hoeveel deze verbeteringen opleveren is niet nauwkeurig in
te schatten, maar als deze conservatief worden gesteld op 10
20% van de directe kosten, dan zijn uitgaande van het laagste
bedrag van 1,2 miljard besparingen bij overheid en bedrijfs
leven haalbaar in de orde van 120240 miljoen euro per jaar.
De maatschappelijke en economische voordelen voor bouw,
beheer en gebruik zijn hierbij nog buiten beschouwing
gelaten, maar zullen naar verwachting enkele ordes hoger
liggen.
Nawoord
Het bestuur van ERB stelde zich eind 2007 de vraag; “wat
willen we nu eigenlijk met de bouwregelgeving”. Eind 2008
hadden we het begin van een antwoord; een gezamenlijk
visiedocument ”Vertrouwen en Betrouwbaarheid, Deel I”.
Mijn voorganger schreef daarbij “dat we wel wisten dat
er veel aan de bouwregelgeving en de uitvoering ervan te
verbeteren was “. Het concept voor de vernieuwing van
Bouwbesluit 2003 toonde begin 2010 aan dat dat ook bij het
tot stand komen van regelgeving het geval is. Het goede er
van is dat het heeft geholpen de visie uit 2008 te verdiepen
en meer te concretiseren en de urgentie van verandering
aan te tonen. Voor u ligt dan ook Deel II van “Vertrouwen
en Betrouwbaarheid” dat de visie van een analyse en een
oplossingsrichting voorziet.
Ook hier weer hebben zich vele experts uit ERB kring en
daarbuiten over de materie gebogen.
We zijn hen dank verschuldigd voor hun inzet en het
vermogen over hun specialismen heen te kijken en het
eens te blijven over de toch fundamentele analyse en de
daaruit volgende aanbevelingen voor verbetering van
Bouwregelgeving.
Bouwen is niet alleen “just physical distribution”. Het is
een complex proces dat plaatsvindt binnen een context van
regelgeving die in hoge mate de efficiëntie, de basiskwaliteit
en bijvoorbeeld ook de rechtszekerheid van de afnemer
bepaalt. Niet ten onrechte dus dat er met name in tijden van
recessie grote aandacht voor is, eenvoudig omdat er veel aan
rendement te winnen is.
Wij hopen dat het lezen van Deel II u reikhalzend doet
uitzien naar Deel III. In dat deel zal een concreet en
compleet voorstel worden gedaan om de noodzakelijke
veranderingen in bouwregelgeving te schragen.
Drs.R.J. Wijnands.
Voorzitter.
24
Lijst van betrokkenen
Auteurs
Dr.ir. W.F. Gielingh, ERB, redactie
Ir. M. Groosman, ERB, redactie
Dr.ir. J.J. van der Heijden, TU Delft,
faculteit Techniek, Bestuur en Management
Dr.ir. N.P.M. Scholten, ERB, redactie
prof.ir. A.C.W.M. Vrouwenvelder,
TNO Bouw en Ondergrond, TU Delft,
faculteit Civiele Techniek en Geowetenschappen
Drs. D. Willebrands, SEO Economisch Onderzoek
Geraadpleegde experts
Mr. F.H. van den Bercken, BRadvies v.o.f.
Ir. G. van Blokland, NEN
Ing. B.G.W. Bode, Bode adviesburo bouwregelgeving
prof.mr.dr. M.A B. ChaoDuivis,
Instituut voor Bouwrecht (IBR)
Ir. W. de Gids, Ventguide
Ing. A. de Jong, Adviesbureau Nieman bv
Ir. G.M.A. Kusters, ERB
Dhr. O. Lange, Textinfo bv
Ing. J.P.A. Linssen, zelfstandig adviseur brandveiligheid
Ir. P.H.E. van de Leur, DGMR Bouw bv
Ir. R.J.M. van Mierlo, Efectis Nederland bv
Ing. P.Q.J. Paantjens, Vereniging Stadswerk Nederland
Dr.ir. H. Schevers, Strategis bv
Ir. H. Steeghs, NEN
prof.dr. J.J. Theeuwes, SEO Economisch Onderzoek
A.J. Uythoven, Uythoven Bouw Advies bv
Ir.R.Veldhuijsen,
Dienst Milieu en Bouwtoezicht Amsterdam
Ir. H. Vereijken, CURNET
Ing. A. de Vries, Gemeente Amsterdam, Stadsdeel
Centrum
Drs. R.J. Wijnands, ERB
Bestuur ERB
Drs. R.J. Wijnands, voorzitter
Ir. G.M.A. Kusters, vicevoorzitter
prof.mr.dr. M.A B. ChaoDuivis, bestuurslid
Ir. M. Groosman, secretaris/penningmeester
Raad van Toezicht ERB
Ing. A.R. Hanlo, NL Ingenieurs, brancheorganisatie van
advies, management en ingenieursbureaus
Ing. P.Q.J. Paantjens, Vereniging Stadswerk Nederland
prof.ir. A.C.W.M. Vrouwenvelder,
TNO Bouw en Ondergrond, TU Delft
25
Bijlage 1
De bouwtechnische regelgeving is in de voorgaande
paragraaf door middel van het schema gethematiseerd. In
dit deel gaan we vooral in op de vraag waar de verschillende
regels en wetten nu precies voor staan. Daarbij dient
uiteraard het schema als leidraad. We zakken dus af van
mondiaal niveau via Europa naar ons eigen nationale niveau.
Mondiaal
Nog voordat er op Europees niveau met het harmonisatie
werk werd begonnen was bouwregelgeving in wereldwijd
georganiseerde gremia onderwerp van gesprek. Vaak is
dit contact vooral wetenschappelijk van karakter en sterk
gericht op kennisuitwisseling. Goede voorbeelden zijn
in dit kader het CIB (Conseil International du Batiment),
RILEM (International Union of Laboratories and Experts
in Construction Materials, Systems and Structures) en
IABSE (International Association for Bridge and Structural
Engineering). Congressen zijn het bekende vehikel waarin
de uitwisseling zich afspeelt. Zeer resultaatgericht is
de ontwikkeling geweest binnen de ISO (International
Organisation for Standardisation) die “wereldnormbladen”
heeft voortgebracht. Veel kwaliteit en brandveiligheid
terminologie is daarbinnen ontwikkeld en inmiddels
wereldwijd aanvaard. En dan is er ook nog de WTO (World
Trade Organisation). Deze buigt zich de laatste tijd onder
andere over de mondiale energieafspraken en duurzaamheid
vraagstukken.
In deze bijlage is de beschrijving van de technische regelgeving zoals die
is opgenomen in de publicatie “Vertrouwen en betrouwbaarheid Deel 1”
vrijwel ongewijzigd herhaald.
Voor ons is vooral van belang dat het prestatie denken en
het denken over op risicoafweging gebaseerde regelgeving
hoog op de agenda in deze internationale gremia staat.
Europees (EU)
Harmonisatie
Op Europees gebied is voor onze technische regelgeving
vooral de CPD (Construction Products Directive of
Bouwproducten Richtlijn) van belang. Daarnaast bestaat
er een reeks van richtlijnen die een coördinerende invloed
uitoefenen op een groot aantal aspecten. Het hoofddoel
van de richtlijnen is het bewerkstelligen van vrije handel
(het opheffen van technische handelsbelemmeringen,
en vrij verkeer van diensten en personen). Het gaat om
het op geharmoniseerde wijze (met behulp van hEN’s,
geharmoniseerde Europese Normbladen) vaststellen van
eigenschappen van grondstoffen, materialen, producten
en systemen. Deze eigenschappen zijn van belang om
te kunnen bepalen of het bouwwerk voldoet aan de
publiekrechtelijke fundamentele of minimale eisen,
wanneer een dergelijk product wordt aangebracht of in een
bouwwerk wordt toegepast.
De zwaarte van de eisen aan bouwwerken (veiligheid,
gezondheid, energiezuinigheid, bruikbaarheid, etc.) is
in het Europese beleid overgelaten aan de lidstaten zelf.
Dit geldt ook voor de modellen (nationaal genormeerde
bepalingsmethoden) die het verband leggen tussen
Structuur en organisatie
26
Mondiaal ISO normen ISO
Europees Directives/
Richtlijnen
Harmonised
Standards
CEC/
SCC
CEN
Juridisch Niveaus van
regeling
Producten of
resultaten
Totstand-
koming
Kennis-
overdracht
Handhaving,
Toezicht, en
Verzekering
Beleids-
ruimte
Recht-
spraak
Nationaal Publiek-
recht
wetgeving Wet Woningwet
Min
VROM
Universitair
Postdoc
HBO
MBO
Technisch-
uitvoerend
MVROM
Inspectie
RvS
Amvb Bouwbesluit
2003
Bblb/Biab
Gebruiks-
besluit
Regeling Min.
Regeling
Bestuurs-
rechter
Overige
wetten
Arbo Gemeente Bouw-
toezicht
Gelijk-
waardig-
heid
Bezwaar-
schriftencie
Milieu
Brandweer Onthefng
Raad van
Arbitrage
Awb
BW
Mededinging
en Ordening
VSN
VNG
Gelijk-
waardig-
heid
Kennis-
centrum
brv i.O.
Privaat-
recht
Normalisatie Normbladen
NEN NEN
Norm-
commissies
Euroforum
NPR’s Enz
Erkenning en
Certicatie
BRL’s Beoordelings-
richtlijn
SKG,
IKOB
enz
HCB, SBK, RvC TBB
Uitvoerings-
richtlijn
CvD’s
Kwaliteits-
verklaring/
Certicaat
Erkende
kwaliteits-
verklaring
KeurMerken Gecerticeerde-
bouwaanvraag
Kwaliteits-
systemen
Ver-
zekerings-
systemen
Standaard-en
model over-
eenkomsten
Standaard-
bestekken
UAR
De facto
standaarden
Bedrijfs-
richtlijnen
werk-instruc-
ties
27
de kwaliteit van producten en het daarmee bereikte
niveau van veiligheid, gezondheid etc. in een bouwwerk.
Resultaat van de harmonisatieinspanning is een groot
aantal hEN’s en ondersteunende normbladen waarmee
essentiële eigenschappen van producten door beproeving
of berekening vastgesteld kunnen worden. Privaatrechtelijk
gewenste eigenschappen zijn op Europees niveau niet aan
de orde. Vanuit de consument gezien is er ten aanzien
van de privaat van belang zijnde eigenschappen en de
betrouwbaarheid van de conformiteit daarvan nog veel te
wensen.
De lidstaten zijn bij dit werk op publiekrechtelijk niveau
vertegenwoordigd in het SCC (Standing Comittee for
Construction). Op privaatrechtelijk niveau worden de lid
staten vertegenwoordigd door de Normalisatie Instellingen
in het CEN (Comité Européen de Normalisation).
Erkenning en Certificatie is op Europees niveau vorm
gegeven in de CPD en de Guidance Papers en wordt
organisatorisch belichaamd door de zogenaamde GNB
(Group of Notified Bodies) en de EOTA (European
Organisation for Technical Approvals). Er is een Europese
Regeling in voorbereiding ter vervanging van de CPD. Een
Europese Regeling is algemeen verbindend recht in een
lidstaat. Een deel van het Nederlandse stelsel zal daarom op
korte termijn ingrijpend wijzigen.
Mutaties op Europees vastgestelde “documenten” in
de technische regelgeving lopen via bovengenoemde
organisaties en volgen hun protocollen.
Alle nationaal voorgenomen publiekrechtelijke regelgeving
en normbladen, dus ook die in de bouw, moeten formeel
door de lidstaat worden aangemeld in overeenstemming
met de zogenoemde Informatie Richtlijn (Notification
Directive). Dit om marktverstoringen vroegtijdig te
signaleren en te voorkomen.
Op Europees niveau is verder ook aangegeven hoe het
toezicht op het vrije verkeer van producten moet zijn
geregeld (Market Surveillance). Een essentieel element
is dat producten CE (Conformité Europeen) gemarkeerd
moeten zijn. Een bouwwerk als eindproduct valt hier
uiteraard buiten. Ook al omdat er geen vrij verkeer van
bouwwerken bestaat. De markering, op het product zelf
of op de verpakking, maakt zichtbaar welk niveau de
voor het publiekrecht van belang zijnde eigenschappen
van het product volgens de fabrikant bezitten. Dit
is relevant voor een aangegeven toepassing van het
product in een bouwwerk. Een CE markering is daarom
geen kwaliteitsmerk, maar een informatieetiket
waarvan de inhoud de facto voor juist moet worden
gehouden. Keurmerken gebaseerd op een nationale
beoordelingsrichtlijn zijn overigens wél kwaliteitsmerken.
Wij komen hier later nog op terug.
Diensten
Om te kunnen voldoen aan de wens om ook het diensten
verkeer in Europa vrij te maken is naast het harmoniseren
en bijvoorbeeld het erkennen van opleidingen en diploma’s,
in de ontwerp, en ingenieurswereld nog heel wat meer
nodig. Naast normalisatie van producten kennen we op
Europees niveau bepalingsmethoden van eigenschappen
van bouwwerken die vrijwillig tot stand komen en bij de
implementatie in de lidstaten harmoniserend werken.
Dit type normalisatie, Eurocodes zijn het resultaat daar
van, bevordert het vrije verkeer van diensten. Het ERB
constateert echter, dat harmonisatie van normbladen op
Europees niveau in de lidstaten soms contraproductief
werkt omdat het kan leiden tot ongebruikelijke vormen
van bouwen met opdrijving van kosten zonder nut en
noodzaak. Publiekrechtelijke sturing ontbreekt namelijk bij
de totstandkoming van deze normbladen.
We hebben bijvoorbeeld in Nederland sinds de ont
wikkeling van het Bouwbesluit de normbladen zo ingericht
dat er een strikte scheiding is tussen technische inhoud en
administratieve bepalingen. De Nederlandse normbladen
zijn ook eenduidig geformuleerd en kennen geen
functioneel geredigeerde voorschriften meer die aanleiding
zijn voor tal van discussies. Voorts is er een strikte scheiding
tussen normatieve tekst en opmerkingen en toelichtingen
die geen normstellende inhoud mogen hebben.
Wij zijn van mening dat de ontwikkeling van de Eurocodes
een forse stap voorwaarts is in de ontwikkeling van de
Europese harmonisatie. Echter, met de invoering van de
2828
Eurocodes zal de Nederlandse eenduidige aanpak met
betrekking tot de bepaling van de constructieve veiligheid
van bouwwerken echter in zijn geheel teloor gaan. De
administratieve lasten zullen fors toenemen omdat de
Eurocodes tal van open einden kennen, soms bevoegdheden
neerleggen waar ze niet thuishoren en belangrijke
normatieve elementen slechts onder het kopje opmerkingen
zijn ondergebracht. Deze rekenmethoden gelden in heel
Europa en stellen ontwerpers en ingenieurs in staat om
in iedere lidstaat aan het werk te gaan. Wel gelden er op
nationaal niveau bijlagen die een verdere uitwerking
vormen van parameters die voor nationale invulling zijn
opengelaten. Dit laatste met als doel om aan te sluiten bij
tradities en gewoontes en bij klimatologische verschillen in
het desbetreffende land.
Een ander voorbeeld van het ontbreken van publiek
rechtelijke sturing betreft het vaststellen van normbladen
waarbij de inhoud zo is ingevuld dat producten van
kleine ondernemingen de facto geen bestaansrecht meer
hebben. Of de ondergrens van eigenschappen is gedicteerd,
terwijl daar geen noodzaak toe bestaat of procedures
om eigenschappen te bepalen zijn zonder noodzaak zo
beschreven dat deze alleen tegen hoge kosten zijn uit
te voeren. Ook het omgekeerde komt voor. Men heeft
zelfs in enkele gevallen gesteld dat er eigenschappen van
producten aanwezig zijn, die er de facto niet zijn. De
interne kwaliteitsborging van de Europese organisaties is
onvoldoende toegerust om dergelijke onvolkomenheden te
voorkomen.
Nationaal niveau
Wetgeving
Feitelijk laat regelgeving op nationaal niveau zich een
voudig uitleggen. De Woningwet stelt kaderprincipes;
in besluiten worden die principes nader uitgewerkt. Zo
zijn bijvoorbeeld in de Woningwet vragen beantwoord
zoals: “Waaraan moeten bouwwerken voldoen?”,
“Wanneer heb ik een bouwvergunning nodig?”, “Wat
moeten en mogen gemeenten nog regelen?” “Hoe vraag
ik een bouwvergunning aan?” en “Welke taken heeft een
gemeente?”.
In de Woningwet staat verder dat alle technische
eisen aan een bouwwerk zijn ondergebracht in de
Algemene Maatregel van Bestuur die nu bekend staat
als het Bouwbesluit 2003. Indien nodig kan er nog één
nadere uitwerking worden gegeven in een Ministeriele
Regeling op genoemde onderdelen van het Bouwbesluit
2003. De verschillen tussen deze documenten vinden
meestal hun oorsprong in de wijze van totstandkoming.
Europese Richtlijnen worden in de Nationale regelgeving
geïmplementeerd.
Het Bouwbesluit 2003 bevat de verzameling minimum
voorschriften die maatschappelijk noodzakelijk wordt
gevonden met betrekking tot veiligheid, gezondheid,
bruikbaarheid, energiezuinigheid en duurzaam bouwen.
Daar horen echter ook doelen van andere wetten bij die
doorwerken in bouwtechnische voorschriften die in het
Bouwbesluit 2003 geregeld zijn (artikel 5 Ww).
Technisch gezien zijn daardoor de Arbowet, de Wet milieu
beheer, de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, de Wet
bodembescherming, de Warenwet, de Monumentenwet,
enz. ook inhoudelijk van belang.
Verder is voor het gebruiken van bouwwerken bijvoorbeeld
het Gebruiksbesluit van belang.
Normalisatie
Moderne regelgeving is opgezet vanuit het prestatie
beginsel, met verwijzing naar private normbladen. Het
beginsel “verwijzing naar Normbladen” wordt gebruikt
als het gaat om het “meten” van eigenschappen. Concreet
komt het er op neer dat in het Bouwbesluit 2003 een eis
(een vereiste prestatie) in de vorm van een meetbare waarde
wordt gesteld, bijvoorbeeld een eis aan de energieprestatie
van een bouwwerk. Voor het (in situ) meten, berekenen of
testen (bij ontwerp en toetsing) wordt verwezen naar een
normblad waarin definities, rekenregels, meetafspraken,
toleranties, bandbreedten, klassen, enz. eenduidig zijn
beschreven. Dat geldt ook ten aanzien van de minimum
kwaliteit van de bestaande voorraad.
In Europa wordt, behalve in de bouw, normalisatie als
invulling gezien van functioneel geredigeerde voorschriften.
Het voldoen aan een normblad bewijst dat aan een
Europese richtlijn wordt voldaan; dit wordt Europees
aangeduid als de Nieuwe Aanpak. Dit kan in de bouw
29
echter niet. Want het gaat in de bouw weliswaar om de vrije
verhandelbaarheid van producten, maar de essentiële eisen
betreffende de vijf pijlers die van belang zijn voor de burger,
hebben betrekking op bouwwerken. De vaststelling van het
niveau van deze eisen die aan het bouwwerk worden gesteld
is overgelaten aan de lidstaten.
Het NEN (Nederlands Normalisatie Instituut) is een
privaatrechtelijke organisatie en ontwikkelt, muteert en
beheert de normbladen waarnaar het Bouwbesluit 2003
en de Regeling Bouwbesluit 2003 en het Gebruiksbesluit
verwijzen. Normcommissies werken in een strikt
gedefinieerd proces aan de realisatie van de betreffende
documenten. Financiering hiervan geschiedt door
belanghebbenden: het georganiseerd bedrijfsleven, de
overheid, individuele bedrijven en instellingen.
Preventief toezicht
Er moet preventief toezicht op de totstandkoming van
bouwwerken worden uitgeoefend, al was het maar om te
voorkomen dat er achteraf moet worden vastgesteld, dat
bouwwerken niet veilig of gezond zijn en om die reden niet
in gebruik mogen worden genomen. Het aanpassen van een
bouwwerk is een kostbare zaak, om nog maar te zwijgen van
het in extreme gevallen moeten slopen van het gebouwde.
Constructieve veiligheid is een goed voorbeeld waarvoor
preventief toezicht nodig is. Er zijn verschillende methoden
en organisatievormen waarin het preventieve toezicht
systematisch vorm kan krijgen. Als basis daarvoor dienen de
rekenregels waarmee “op papier” vooraf wordt vastgesteld of
een bouwwerk wel veilig genoeg is.
Erkenning en Certificatie
Het Bouwbesluit 2003 is, wat erkenning en certificatie
betreft, zeer duidelijk. Als een product op een erkende wijze
gecertificeerd is en in overeenstemming met het certificaat
is toegepast, voldoet het bouwwerk aan het Bouwbesluit
2003 voor zover dat in het certificaat wordt verklaard.
Om niet telkens opnieuw aan te hoeven tonen, dat een
product in zijn toepassing leidt tot een gedeelte van een
bouwwerk dat voldoet aan de daaraan gestelde eisen, is er
in het Bouwbesluit 2003 een erkenningsregeling annex
certificatiesysteem gedefinieerd waar de markt gebruik van
kan maken. Dat wil zeggen dat marktpartijen een instelling
in het leven kunnen roepen die enerzijds kwaliteitseisen
aan haar deelnemers (bedrijven) stelt, en anderzijds aan
de producten en de verwerking daarvan in een bouwwerk,
waarbij dus de wetgeving als bodemniveau fungeert.
Dit stelsel vindt zijn uitwerking in zogenaamde BRL’s en
URL’s (Beoordelings en Uitvoeringsrichtlijnen) die op
zich weer naar het Bouwbesluit 2003 en de aangewezen (en
andere) normbladen verwijzen. De certificatieinstelling
die de betreffende kwaliteitsverklaringen uitgeeft, wordt
op haar beurt gecontroleerd door de RvA (Raad voor
Accreditatie). De inhoudelijke kwaliteit van de BRL’s wordt
bewaakt door een CvD (Commissie van Deskundigen). De
SBK (Stichting Bouwkwaliteit) en de HCB (Harmonisatie
Commissie Bouw) voorkomen dat certificatieinstellingen
die op hetzelfde terrein werken strijdige BRL’s vaststellen.
Het zal overigens duidelijk zijn, dat dit systeem staat
of valt bij de deskundigheid van de betrokkenen. Het
betrekken van partijen bij het toepassen van regelgeving
door middel van certificering en erkenning is en blijft een
goede gedachte. Echter, er is een veelheid aan voorbeelden
voorhanden van producten en diensten die ondanks het
bezit van een certificaat overduidelijk de uitgesproken of
gesuggereerde kwaliteit niet bezitten. Dat betekent dat
het systeem onvoldoende werkt. Omdat de sector veel
profijt heeft van het bestaan van het systeem, lijken de
meeste betrokken partijen niet bereid de tekortkomingen
onder ogen te zien. Als men onvolkomenheden ziet hoopt
men wellicht, dat met de tijd het systeem zijn eigen
tekortkomingen zal opheffen. Bijvoorbeeld omdat mogelijk
de deskundigheid zal groeien door het introduceren dan
wel verbeteren van opleidingen. ERB zet hier vraagtekens
bij en pleit voor een actief, continu beleid van openheid en
zelfonderzoek met als doel het systeem van certificering snel
naar het gewenste niveau te brengen.
Standaard- en modelovereenkomsten
Gaan we een stapje “lager” in de regeltechnische hiërarchie,
dan komen we terecht bij de bestekken. Het bestek
(en de daarbij behorende tekeningen) definieert langs
privaatrechtelijke weg administratief en technisch de
prestatie die door de uitvoerende partijen geleverd moet
worden binnen een bouwovereenkomst.
In vrijwel alle landen bestaat een instelling die, gedragen
door de partijen in de bouw, inclusief de overheid als
30
opdrachtgever en handhaver, zich toelegt op het
standaardiseren van het bestek. Om steeds het opnieuw
uitvinden van het wiel te voorkomen en interpretatie
conflicten te vermijden worden alle (standaard)
omstandigheden, voorwaarden en te leveren diensten
door de aannemer, beschreven in een bestek, gebaseerd
op standaardteksten. De Nederlandse instellingen die
zich met het formuleren van deze teksten bezighouden
zijn de STABU (Stichting Standaardbestek Burgerlijke en
Utiliteitsbouw) en de RAW/CROW in de GWW sector.
Daarnaast zijn er nog de facto industriestandaarden, zoals
Microsoft Windows, maar die laten we hier gemakshalve
buiten beschouwing. Deze standaarden geven geen
uniforme prestaties omdat het niveau van de specificaties in
open standaarden wordt aangeboden die per project moeten
worden ingevuld.
Bedrijfsrichtlijnen
Op het technische uitvoeringsniveau zijn er uiteraard ook
nog werkinstructies. Deze vallen als alles goed verloopt
onder het kwaliteitssysteem dat in een bedrijf wordt
gehanteerd.
Totstandkoming
Als het gaat om het realiseren van de wettelijke documenten
ligt deze taak voor het grootste deel bij de ambtelijke staf
op de betreffende ministeries onder verantwoordelijkheid
van de betreffende ministers. Voorwaarde voor een goed
functioneren is een goede staf. Het ambtenarenkorps laat
zich vaak adviseren door private adviseurs en instellingen
en pleegt gestructureerd consultatie bij het scheppen van
draagvlak voor voorgenomen regelgeving. Zo is daarvoor
het door de minister van VROM, thans WWI, ingestelde
OPB (Overlegplatform Bouwregelgeving), en de daaronder
opererende JTC (Juridisch Technische Commissie) actief. In
die gremia behoort tijd en ruimte te worden gegeven voor
fundamentele discussie tot op detailniveau. Immers, hier
wordt voorafgaand aan de feitelijke regelgeving bepaald
wat van algemeen belang is, wat minimumniveau is en hoe
de prestatie wordt vastgesteld. Daar zijn dan vervolgens de
publiekrechtelijke handhaving, de ontheffingsbevoegdheid
en gelijkwaardigheidbeschouwing op gestoeld.
Kennisoverdracht
Deze kolom in het schema behelst de diffusie van
regelgeving en toepassingskennis. Het onderwijs van
mensen op het gebied van de technische regelgeving
geschiedt primair binnen de reguliere bouwkundige en
civieltechnische opleidingen. Secundair, in de praktijk
veel belangrijker in de vorm van bij en nascholing door
brancheorganisaties, zijn er de professionele commerciële
opleiders en trainers en postdoctorale universitaire
leergangen. ERB vindt dat er een essentiële taak ligt bij
fabrikanten en productleveranciers om zich meer te
verdiepen in de wensen van de markt en die kennis via
heldere brochures en productflyers uit te dragen. In dat
geval komen er ook veel ‘docenten’ in de markt bij.
Handhaving en Toezicht
Als het gaat om handhaving en toezicht spelen op Rijks
niveau de onder de ministeries ressorterende inspectie
diensten hun rol. Op gemeentelijk niveau zijn formeel
B&W (vergunningverlening), maar feitelijk Bouw en
Woningtoezicht (preventie, handhaving en toezicht) en
de Brandweer (advisering t.a.v. gebruiksvergunning/
brandveiligheid) verantwoordelijk voor handhaving en
toezicht. In de praktijk zijn deze taken aan ambtenaren
gedelegeerd dan wel gemandateerd. Gemeenten en
Brandweer vallen onder de verantwoordelijkheid van het
ministerie van Binnenlandse Zaken. Verder is handhaving
en toezicht een terugkerend onderwerp van gesprek
binnen de VNG (Vereniging Nederlandse Gemeenten),
Vereniging van Bouw en Woningtoezicht en Vereniging
Stadswerk Nederland en het NiFV (Nederlands instituut
voor Fysieke Veiligheid en rampenbestrijding, Brandweer).
De daadwerkelijke handhaving door middel van bestuurs
dwang of last onder dwangsom kan alleen door het
bevoegde bestuursorgaan plaatsvinden. Van de roep om
bundeling van kennis en kunde op regionaal niveau
hebben wij kennis genomen. Die roep en de door ons
gevoelde noodzaak wordt alleen maar versterkt als gevolg
van wetgevingsinitiatieven zoals de Wabo (Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht). De bundeling van kennis
en kunde is echter nog niet voldoende, ook capaciteit en
opleiding zijn aan de orde.
31
Verzekering
Een belangrijk mechanisme in onze hoog ontwikkelde
samenleving is de verzekering. De afnemer, in welke
transactie dan ook, moet op de betrouwbaarheid van
de levering kunnen vertrouwen. Maar hij moet ook,
indien mogelijk, risico’s kunnen afwegen en beslissen of
verzekeren een adequaat instrument is om de gevolgen
van aansprakelijkheid en economische schade beheersbaar
te maken. Een noodzakelijke voorwaarde is dan wel dat in
geval van een geschil het gelijk of ongelijk gezaghebbend,
objectief en transparant kan worden vastgesteld en de
verzekering de consequenties aanvaardt en dekt.
In de praktijk vraagt een afnemer een leveringsgarantie van
de leverancier. Hij wil zich verzekeren van levering volgens
de afgesproken specificaties. De leverancier kan economisch
en technisch afwegen of hij een dergelijke garantie
kan geven. Als hij dat wel kan, maar het risico voor de
continuïteit van zijn onderneming te groot vindt, dan kan
hij een beroep doen op een verzekeringsmaatschappij. Een
belangrijke vorm ontstaat als de afnemer niet voldoende
vertrouwen heeft in de garantie van de leverancier en
verzekering van die garantie vraagt.
Op dat moment ontstaat de verzekerde garantie. Dat is
geen gewone risicoverzekering meer, want de verzekeraar
bemoeit er zich inhoudelijk mee: hij stelt eisen aan
de borging van de kwaliteit van de leverancier en zijn
diensten of producten, om daarmee het risico voor de
verzekeringsmaatschappij beheersbaar te maken. Dit
mechanisme kan overigens een belangrijk instrument zijn
om de zelfsturing van de markt in delen (te beginnen met
standaardoplossingen) vorm te geven. In de Nederlandse
bouwpraktijk wordt dit vooralsnog mondjesmaat ingezet.
Rechtspraak en arbitrage
Conflictbeslechting over de toepassing van publiek
rechtelijke bouwtechnische regelgeving is geregeld in de
Algemene wet bestuursrecht en wordt in eerste instantie
behandeld door het bestuursorgaan dat de beslissing
heeft genomen op advies van de gemeentelijke commissie
Bezwaar en Beroep (op de beslissingen van B&W). Wanneer
partijen, na beslissing op bezwaar, van mening blijven
verschillen, zal de rechtbank zich erover buigen. Tot slot
kan de uitspraak van de rechtbank ter beoordeling nog
worden voorgelegd aan de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State. Privaatrechtelijke onenigheid wordt waar
mogelijk opgelost in gestructureerde arbitrageinstituten
of in het reguliere civiele rechtssysteem. Hierbij moet
worden opgemerkt dat de bestuursrechtspaak vaak zwaar
moet leunen op de toelichting van deskundigen. Hierbij
dringt zich de vraag op of de betreffende deskundige in
sommige gevallen wel deskundig genoeg is. Het is daarom
goed om na te denken over een erkenningsregeling voor
deskundigen.
© Stichting Expertisecentrum Regelgeving Bouw
Delft, september 2010
Stichting Expertisecentrum Regelgeving Bouw
Motorenweg 5M • 2623 CR Delft • Mobiel 06 532 387 47
Telefoon 015 256 52 19 • Fax 015 261 70 10
info@bouwregelwerk.org • www.bouwregelwerk.org
KvK Haaglanden 27274620 • BTW 8141.29.225
ResearchGate has not been able to resolve any citations for this publication.
Vereniging Stadswerk Nederland • prof
  • A R Ing
  • Hanlo
  • Ingenieurs
• Ing. A.R. Hanlo, NL Ingenieurs, brancheorganisatie van advies, management en ingenieursbureaus • Ing. P.Q.J. Paantjens, Vereniging Stadswerk Nederland • prof.ir. A.C.W.M. Vrouwenvelder, TNO Bouw en Ondergrond, TU Delft