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Organización social del cuidado y desigualdad:... Págs. 103-134
Revista Perspectivas de Políticas Públicas Año 4 Nº 8 (Enero-Junio 2015) ISSN 1853-9254
Organización social del
cuidado y desigualdad:
el déficit de políticas públicas de cuidado en Argentina
Social organization of care and inequality: the public policies of care deficit in Argentina
Corina Rodríguez Enriquez
Investigadora Adjunta del Conicet en el
Centro Interdisciplinario para el Estudio
de Políticas Públicas (Ciepp). Miembro
del Comité Ejecutivo de la Asociación
Internacional de Economía Feminista
(IAFFE) y de Development Alternatives
with Women for a New Era (DAWN).
crodriguezenriquez@ciepp.org.ar
Gabriela Marzonetto
Doctoranda en Ciencia Política,
Universidad Nacional de San Martin.
Becaria Doctoral Centro Interdisciplina-
rio para el Estudio de las Políticas Públi-
cas (Ciepp)-CONICET
gmarzonetto@ciepp.org.ar
Fecha de recepción:
11.11.14
Fecha de aceptación:
9.2.15
Resumen
La manera en que se organiza socialmente el cui-
dado que permite la reproducción cotidiana de la
vida de las personas tiene implicancias determi-
nantes para los niveles de desigualdad social, sien-
do afectada y afectando la estraticación social y
la situación de (in)equidad de género. El presente
trabajo estudia esta cuestión para el caso de Argen-
tina. Discute la situación de la organización social
del cuidado, haciendo foco en la dimensión del
cuidado de niños y niñas en la primera infancia.
Identica los elementos que la transforman en un
vector de reproducción de desigualdades, analiza
los avances y décits de las políticas públicas en la
materia a nivel nacional, y propone estrategias de
política pública para mejorar la atención del pro-
blema.
Palabras clave: organización social del cuidado,
equidad de género, desigualdad social, políticas del
cuidado, políticas públicas
Abstract
The way care is socially organized impacts upon everyday
life reproduction has implications for determining the
levels of social inequality. It is both aected and aects
social stratication and gender equity. This paper aims
to discuss the state of the social organization of care in
Argentina, focusing on child-care in early childhood.
The paper identies those elements that make of social
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organization of care a path to the reproduction of
inequalities. For this purpose, it analyses progresses and
decits in care policies at the national level and suggests
public policy strategies to address the problem.
Key words: social organization of care, gender equity,
social inequality, public policies, care policies.
Introducción
La manera en que las sociedades organizan el cuidado que permite la reproducción
cotidiana de la vida de las personas ha sido una preocupación histórica de los estudios
de género, y en particular de los desarrollos desde distintas vertientes feministas. En las
últimas décadas, este tema se ha revitalizado desde la mirada especíca que se concentra
en el rol que el trabajo de cuidado tiene en el sostenimiento del sistema económico
y social, y de las implicancias que su organización tiene en la estraticación social y la
equidad de género.
En particular se sostiene que la organización social del cuidado es injusta y se convierte
en sí misma en un vector de reproducción de la desigualdad socio-económica y de
género. Por eso mismo, y más particularmente en el marco de sociedades desiguales, se
sugiere la necesidad de promover políticas públicas que redistribuyan las responsabilida-
des de cuidado, consiguiendo de esa manera desmantelar los obstáculos que su injusta
distribución produce a la participación económica (especialmente de las mujeres) y con
ello alcanzar mayor justicia distributiva.
En América Latina este tema ha venido ganando impulso tanto en materia de visibili-
zación del trabajo de cuidado no remunerado como en el debate y el diseño e imple-
mentación de políticas públicas para su redistribución (cfr OIT-PNUD 2013; Montaño
Virreira y Calderón Magaña 2010). En Argentina la discusión es aún embrionaria, y se
promueve más desde algunos sectores académicos, organizaciones de la sociedad civil
y espacios lesgislativos, que desde los ámbitos de gobierno con capacidad para la eje-
cución de políticas públicas (cfr por ejemplo Rodríguez Enríquez 2007; Lupica 2010;
Rodríguez Enríquez y Pautassi 2014).
Por lo mismo, el presente artículo se propone contribuir discutiendo el estado de situa-
ción de la Organización Social del Cuidado en Argentina (con foco en la dimensión
del cuidado de niños y niñas en la primera infancia), analizando cuáles son los décits
actuales en la materia y sugiriendo estrategias de políticas públicas que podrían aten-
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derlos. El texto se organiza de la siguiente manera: en la primera sección se presentan de
forma sintética las principales nociones conceptuales que permiten abordar el problema.
En la segunda, se describe el carácter injusto de la organización social del cuidado en
Argentina, en lo referente al reparto de responsabilidades al interior de los hogares. En
la tercera, se analizan en particular los décits existentes en materia de provisión de ser-
vicios de cuidado. Y en la cuarta sección se presentan algunas sugerencias de estrategias
de política pública posibles para atender la situación.1
1. Organización social del cuidado y justicia distributiva: conceptos
básicos2
La noción de cuidado reere a las actividades indispensables para satisfacer las necesi-
dades básicas de la existencia y reproducción de las personas, brindándoles los elemen-
tos físicos y simbólicos que les permiten vivir en sociedad. Incluye el autocuidado, el
cuidado directo de otras personas (la actividad interpersonal de cuidado), la provisión
de las precondiciones en que se realiza el cuidado (la limpieza de la casa, la compra y
preparación de alimentos) y la gestión del cuidado (coordinar horarios, realizar tras-
lados a centros educativos y a otras instituciones, supervisar el trabajo de la cuidadora
remunerada, entre otros). El cuidado permite atender las necesidades de las personas
dependientes, por su edad o por sus condiciones/capacidades (niños y niñas, personas
mayores, enfermas o con discapacidades) y también de las personas que podrían auto-
proveerse dicho cuidado (Rodríguez Enríquez, 2005; Esquivel, 2011; ELA, 2012; Pau-
tassi y Zibecchi, 2013).
La organización social del cuidado (en adelante OSC) se reere a la manera en que
inter-relacionadamente las familias, el Estado, el mercado y las organizaciones comuni-
tarias, producen y distribuyen cuidado. La noción de OSC se emparenta con la de dia-
mante de cuidado (Razavi, 2007) como representación de la arquitectura a través de la
cual se provee el cuidado. El diamante de cuidado (Figura 1) indica la presencia de estos
cuatro actores, pero también las relaciones que se establecen entre ellos: la provisión de
cuidados no ocurre de manera aislada o estanca, sino que resulta de una continuidad
donde se suceden actividades, trabajos y responsabilidades.
Figura 1. Diamante de cuidado.
Fuente: Razavi (2007)
ESTADO
MERCADOCOMUNIDAD
FAMILIA
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En este sentido, Pérez Orozco (2007) sugiere hablar de redes de cuidado aludiendo a
los encadenamientos múltiples y no lineales que se dan entre los actores que participan
en el cuidado, los escenarios en los cuáles esto sucede, las interrelaciones que establecen
entre sí y, en consecuencia, lo densa o débil que resulta la red de cuidados. Las redes de
cuidado las conforman las personas que dan cuidado y las que los reciben (es decir, todas
las personas en nuestros roles de cuidadoras y cuidadas) así como los actores institucio-
nales, los marcos normativos y las regulaciones, la participación mercantil y también la
comunitaria. Esta red de cuidados es dinámica, está en movimiento, cambia y, por ese
mismo motivo, puede ser transformada.
La evidencia existente demuestra que la OSC, en su conformación actual en América
Latina en general y en Argentina en particular, es injusta porque las responsabilidades
de cuidado se encuentran desigualmente distribuidas en dos niveles distintos. Por un
lado, hay una inequitativa distribución de las responsabilidades de cuidado entre hoga-
res, Estado, mercado y organizaciones comunitarias (Rodríguez Enríquez y Pautassi,
2014). Por otro lado, la desigualdad en la distribución de responsabilidades se verica
también entre varones y mujeres (OIT-PNUD, 2009; Salvador, 2007, Rodríguez En-
ríquez, 2007a; Lupica, 2010; Esquivel et al, 2012; Marco y Rico, 2013). La evidencia
muestra que el trabajo de cuidado es asumido mayormente por los hogares y, dentro de
los hogares, por las mujeres. Esto deviene de la concurrencia simultánea de una serie
diversa de factores.
El primer lugar, de la división sexual del trabajo, por la cual el trabajo productivo y
reproductivo o de cuidado se distribuye desigualmente entre varones y mujeres. La di-
visión sexual del trabajo es la expresión de las relaciones de género en el mundo del tra-
bajo y por tanto muestra relaciones de subordinación de las mujeres, cuya manifestación
es su concentración en las responsabilidades de cuidado y su menor y peor participación
en el mercado laboral (Pautassi, 2007a; Rodríguez Enríquez, 2007b).
En segundo lugar, y relacionado con lo anterior, la injusta distribución de las responsa-
bilidades de cuidado se vincula con la naturalización de la capacidad de las mujeres para
cuidar. Así como en tantos otros aspectos de las relaciones de género, en este campo se
construyó una idea social a partir de las características biológicas de los sexos. En parti-
cular, esto sucede cuando se considera que la capacidad biológica exclusiva de las muje-
res de parir y amamantar las dota de capacidades superiores para otros aspectos del cui-
dado (como higienizar a los niños y niñas, preparar la comida, limpiar la casa, organizar
las diversas actividades de cuidado necesarias en un hogar). Lejos de ser una capacidad
natural, se trata de una construcción social sustentada por las relaciones patriarcales de
género, que se sostiene en valoraciones culturales reproducidas por diversos mecanismos
como la educación, los contenidos de las publicidades y otras piezas de comunicación, la
tradición, las prácticas domésticas cotidianas, las religiones, las instituciones.
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Un tercer factor explicativo se encuentra en los recorridos históricos de los regímenes
de bienestar, donde la cuestión del cuidado fue considerada como responsabilidad prin-
cipal de los hogares (y dentro de ellos, de las mujeres). De este modo, la participación del
Estado quedó reservada para aspectos muy especícos (por caso la educación escolar) o
como complemento de los hogares allí cuando las situaciones particulares lo ameritaran
(por ejemplo, para el caso de hogares en situaciones de vulnerabilidad económica y social).
Finalmente, la experiencia socio-económicamente estraticada de la organización del
cuidado es otra fuente de injusticia. Los hogares pertenecientes a distintos estratos eco-
nómicos cuentan con diferentes grados de libertad para decidir la mejor manera de
organizar el cuidado de las personas. Por ejemplo, una mujer que pertenece a un hogar
de ingresos medios o altos cuenta con la oportunidad de adquirir servicios de cuidado
en el mercado (salas maternales o jardines de infantes privados) o de pagar por el trabajo
de cuidado de otra mujer (empleada de casas particulares). Esto alivia la presión sobre su
propio tiempo de trabajo de cuidado no remunerado, liberándolo para otras actividades
(de trabajo productivo en el mercado, de autocuidado, de educación o formación, de
esparcimiento). Estas opciones se encuentran limitadas o son directamente nulas para la
enorme mayoría de mujeres viviendo en hogares pertenecientes a los sectores más bajos
en la distribución de recursos. En estos casos, la presión sobre el tiempo de trabajo de las
mujeres puede ser superlativa y las restricciones para realizar otras actividades (entre ellas
la participación en la vida económica) pueden ser severas. De este modo, la OSC resulta
en sí misma un vector de reproducción y profundización de la desigualdad.
En tanto la OSC es injusta y profundiza diversas dimensiones de la desigualdad, re-
sulta también un espacio de vulneración de derechos. En este sentido, la problemática
del cuidado y la determinación sobre quién lo provee (para sí o para otros) remite a
un problema de ejercicio de derechos; derechos que pueden estar contemplados en
distintos cuerpos normativos o, si no lo están, su abordaje es requisito para la disminu-
ción de desigualdades como condición de una política pública. En uno y otro caso, la
OSC remite a un debate en el que se entrecruzan derechos, desigualdades y políticas
públicas (Pautassi, 2007b). La consideración del cuidado como derecho remite a la idea
de derecho universal, independientemente del estado de necesidad que eventualmente
esté transitando la persona. A su vez, implica analizar el cuidado como obligación de-
mandable con las múltiples implicancias y derivaciones que trae aparejada. Implica un
conjunto de obligaciones negativas, características de los derechos económicos, sociales
y culturales (DESC), tales como no entorpecer los servicios de salas maternales o no
impedir el acceso de un adulto mayor al sistema de salud. Pero también incluye obli-
gaciones positivas que se enrolan en proveer los medios para poder cuidar y derivar el
cuidado, para garantizar que el cuidado se lleve adelante en condiciones de igualdad y
sin discriminación. En el marco de sociedades desiguales, para este logro es imprescin-
dible la vigencia de políticas públicas.
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Asimismo, características propias de la arquitectura de las políticas públicas pueden dis-
minuir, reproducir o incrementar la estraticación y segregación social, según sea su
nivel de articulación, diferenciación, características y calidad de los servicios y de las
prestaciones que proveen, dependiendo de su carácter de corte asistencial o de tipo
universal, y del tipo de reglas operativas, nivel y tipo de coordinación (ya sea con otras
políticas públicas como entre instituciones y niveles jurisdiccionales).
¿Cuál es la forma que adopta la OSC en Argentina, y cuáles son sus implicancias en
términos de desigualdad? En las próximas dos secciones abordamos esta cuestión para el
caso particular del cuidado de niños y niñas.
2. La organización social del cuidado en Argentina: la desigual
distribución del cuidado al interior de los hogares
Las necesidades de cuidado de niños y niñas son atendidas al interior de los hogares a través
de dos tipos de arreglos: por un lado, el trabajo de cuidado no remunerado que realizan los
propios integrantes de los hogares (o familiares o allegados que no forman parte del hogar) y
por el otro, el trabajo de cuidado remunerado que realizan personas contratadas para tal n.
Para conocer cómo se distribuyen las responsabilidades de cuidado al interior de los
hogares, se utilizan las encuestas de uso del tiempo (o los módulos de uso del tiempo
o trabajo no remunerado de las encuestas a hogares). En Argentina se ha aplicado re-
cientemente un módulo de trabajo no remunerado (MTNR) en la Encuesta Anual de
Hogares Urbanos (EAHU) del INDEC.3 Esta fuente de información permite conr-
mar la presunción de la desigual distribución de trabajo no remunerado entre varones
y mujeres. Como se observa en la Tabla 1, las mujeres tienen una tasa de participación
en las actividades de cuidado treinta puntos porcentuales mayor a la de los varones, y
dedican a estas tareas el doble de tiempo diario.4
Tabla 1. Tasa de participación y tiempo promedio (horas diarias) dedicado al
Trabajo No Remunerado. Total Aglomerados Urbanos. 2013
Varones Mujeres
Tasa de
Participación Tiempo Promedio Tasa de
Participación Tiempo Promedio
Quehaceres
domésticos 50,9 2,4 86,6 3,9
Apoyo
escolar 6,9 1,9 19,3 2,1
Trabajo de
cuidados 16,8 3,8 31 5,9
Total 58,2 3,4 88,9 6,4
Fuente: Elaboración propia en base a Informes de Prensa del Módulo de Trabajo No Remunerado y Uso del
Tiempo - 2013 - INDEC.
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Cuando se observa en la desagregación de las actividades, se conrma que las mayores
brechas en el uso del tiempo se da especícamente en las tareas domésticas y de cuidado
(los varones destinan a estas tareas menos del 65% del tiempo que le destinan las mu-
jeres), mientras se reduce en las tareas especíca de apoyo escolar (ayudar a los niños/
as a hacer las tareas).
La presencia de niños/as, sobre todo de menor edad, afecta el tiempo dedicado al cui-
dado. En efecto, la información del MTNR muestra que tanto los varones como las
mujeres casi duplican su tiempo de trabajo no remunerado en actividades de cuidado
ante la presencia de niños y niñas menores de 6 años en el hogar. Los primeros pasan
de casi 3 horas a 4,5 horas diarias de TNR y las segundas pasan de 5 a 9,3 horas diarias
en promedio. Adicionalmente, la brecha en el uso del tiempo entre varones y mujeres
se amplía cuando hay presencia de niños/as menores en el hogar (en los hogares sin
niños/as menores de 6 años, los varones destinan casi un 60% del tiempo que destinan
las mujeres al trabajo no remunerado; esta dedicación se reduce a menos 50% cuando
hay presencia de niños/as).
A su vez, la brecha en el tiempo destinado a tareas de cuidado entre varones y mujeres
no se ve afectada por la participación en el mercado laboral de las personas. Según la
información del MTNR, las mujeres siguen destinando casi el doble de tiempo a este
tipo de trabajo que los varones, más allá que estén simultáneamente ocupadas en el
mercado laboral (Rodríguez Enríquez, 2015). Más aún, las mujeres siempre destinan
una cantidad de horas apreciables al cuidado, siendo algo mayor el tiempo cuando no se
encuentran ocupadas en el mercado laboral (6,8 horas diarias cuando no están ocupadas,
y 5,8 horas diarias cuando sí lo están). Por el contrario, a los varones no parece afectarles
su participación en el mercado laboral, ya que destinan casi el mismo tiempo estando
ocupados (3,5 horas diarias) o no ocupados (3,2 horas diarias).
En denitiva, la organización del cuidado al interior de los hogares se ajusta en base a la
intensidad en el uso del tiempo de las mujeres. Cuando las mujeres participan en el mer-
cado laboral, agregan a la jornada de trabajo de cuidado que históricamente asumían, la
jornada de trabajo para el mercado. Razonablemente, y tal como lo muestra la tabla 2, el
tiempo que las mujeres destinan al cuidado se reduce a medida que aumenta la jornada
en el mercado laboral (mientras el de los varones se mantiene prácticamente inalterado).
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Tabla 2. Tasa de participación y tiempo promedio (horas diarias) dedicado al
Trabajo No Remunerado según tiempo de trabajo remunerado.
Total Aglomerados Urbanos. 2013
Varones Mujeres
Jornada Labotal
Remunerada
Tasa de
Participación
Tiempo
Promedio
Tasa de
Participación
Tiempo
Promedio
Hasta 14 horas 65,1 3,8 89,7 7,7
15 a 34 horas 61,3 3,5 91,9 6,1
35 a 45 horas 59,1 3,3 87,7 5,2
45 a 60 horas 57,9 3,4 88,3 4,7
61 y más horas 49,7 3,5 83,8 5,6
Fuente: Elaboración propia en base a Informes de Prensa del Módulo de Trabajo No Remunerado y Uso del
Tiempo - 2013 - INDEC
La contracara de esta desigual distribución de las responsabilidades de cuidado son las
dicultades que las mujeres enfrentan (respecto de los varones) para la participación
económica. Todos los indicadores del mercado laboral dan cuenta de esta brecha, que
varía levemente en el tiempo y se sostiene, con matices, tanto en épocas de crecimiento
como de retracción económica (cfr Castillo, et al 2007; Lupica 2010; Rodríguez Enrí-
quez y Mendez 2013).
Para decirlo sintéticamente:
• Las mujeres participan menos que los varones en el mercado laboral. Mientras la tasa
de actividad de las primeras alcanza al 47,1% la de los varones se eleva a 71,9%.5
• Las mujeres tienen más probabilidad que los varones de sufrir situaciones de desempleo
cuando se incorporan al mercado laboral. En efecto, la tasa de desempleo abierto de las
mujeres se ubica en 8,6% mientra la de los varones es de 6.5%.
• La participación de las mujeres en el mercado laboral está afectada por determinantes
socio-económicos (lo que demuestra la interrelación entre las cuestiones de género
y clase). Las mujeres con mayor nivel educativo (terciario o universitario completo)
tienen una tasa de participación notablemente superior (84,7%) a las mujeres con poca
educación formal (hasta secundaria incompleta, 39,9%). De la misma forma, las mujeres
que viven en hogares de bajos ingresos tienen una tasa de participación notablemente
inferior a las mujeres de los estratos socio-económicos más altos.
• La segregación ocupacional se sigue vericando tanto a nivel horizontal como
vertical. Las mujeres concentran su participación en actividades vinculadas con trabajo
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de cuidado (servicio doméstico, educación, salud, actividades comerciales minoristas,
actividades de servicios), mientras los hombres tienen una mayor participación relativa
en las actividades manufactureras, de la construcción y de servicios de transporte y
energía. Asimismo, las mujeres se encuentran sobre-representadas en tareas de menor
calicación y tienen mucho menor acceso a puestos altos en la escala de jerarquía de
las ocupaciones.
• Las mujeres tienen una tasa de participación en el empleo no registrado (36,3%)
superior a la de los varones (32,2%).
• Como consecuencia de todo lo anterior, persiste la brecha de ingresos laborales,
explicada por la menor cantidad de tiempo que en promedio las mujeres pueden
trabajar para el mercado, sumado a que lo hacen en mayor medida que los hombres en
actividades de bajos salarios y poca protección social. En promedio, el ingreso laboral de
las mujeres resulta un 13,3% inferior al de los hombres.
En síntesis, la desigual distribución de responsabilidades de cuidado al interior de los
hogares sostiene la brecha de participación económica entre varones y mujeres. Esto
es central para explicar las dicultades de autonomía económica de las mujeres, que se
encuentra en la base de su subordinación económica. No solamente esto opera en la
reproducción de las desigualdades de género, sino también de las desigualdades socio-
económicas. La debilidad de los ingresos laborales de las mujeres es una explicación
central a las dicultades para la superación de situaciones de pobreza o vulnerabilidad
económica de muchos hogares.6
3. La organización social del cuidado en Argentina: los déficits de las
políticas de cuidado
La posibilidad de que los hogares deriven responsabilidades de cuidado a instituciones
extradomésticas depende de la envergadura y características de la oferta de servicios, en-
tre los cuales, en el marco de una sociedad desigual, es clave la participación del Estado
a través de políticas públicas. En el caso de Argentina, la participación del Estado en la
OSC se expresa en: (1) la regulación y garantía del derecho a las licencias por mater-
nidad y paternidad en el mercado laboral, (2) la provisión de servicios educativos de
corte universal donde se incluyen los jardines maternales y de infantes, y (3) programas
de corte asistencialista, especícamente orientados a niños y niñas que viven en hogares
en situación de vulnerabilidad social. Como se verá a continuación, las diferentes carac-
terísticas y coberturas de estas intervenciones se vinculan con la estraticación social y
en algún sentido contribuyen a la reproducción de las desigualdades socio-económicas
y de género.
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3.1. La regulación y garantía del derecho a las licencias por maternidad y
paternidad para los trabajadores y trabajadoras
Para dar cuenta de la importancia del Estado como regulador y garante del derecho
al cuidado, podemos realizar un análisis desde el punto de vista normativo. La Cons-
titución Nacional contiene dos artículos (art. 14 bis. y art. 75, incisos 22 y 23) que se
vinculan con el derecho al cuidado.
El art. 14 bis brinda herramientas imprescindibles para el despliegue de esas actividades
al asegurar la protección del trabajo y establecer la obligación del Estado de otorgar los
benecios de la seguridad social, la protección integral de la familia y la compensación
económica familiar. El art. 75 inciso 22 encomienda al Congreso de la Nación la apro-
bación o el rechazo de los tratados internacionales y otorga jerarquía constitucional a
los tratados de derechos humanos, entre los que se encuentran aquellos vinculados al
derecho al cuidado:
– Declaración Universal de los Derechos Humanos, que establece que “la maternidad y
la infancia tienen derecho a cuidados y asistencias especiales” (art. 25, inc. 2);
– El Pacto Internacional por los Derechos Económicos Sociales y Culturales (PISDEC)
que dispone que “se debe conceder especial protección a las madres durante un período
de tiempo razonable antes y después del parto. Durante dicho período, a las madres que
trabajen se les debe conceder una licencia con remuneración o prestaciones adecuadas
a la seguridad social” (art. 10 inc. 2);
– El Pacto de San José de Costa Rica, que dispone que la familia debe ser protegida por
la sociedad y el Estado, y que los Estados parte deben tomar medidas apropiadas para
asegurar la igualdad de derechos y la adecuada equivalencia de responsabilidades de los
cónyuges en cuanto al matrimonio (art.17);
– La CEDAW (Convención para la Eliminación de todas las formas de Discriminación
contra la Mujer), que en su artículo 11º manda a los Estados parte a tomar medidas
adecuadas para:
“prohibir […] el despido por motivo de embarazo o li-
cencia de maternidad y la discriminación en los despi-
dos sobre la base de estado civil; implantar la licencia de
maternidad con sueldo pagado o con prestaciones sociales
comparables sin pérdida del empleo previo, la antigüedad
o beneficios sociales; alentar el suministro de los servi-
cios sociales de apoyo necesarios para permitir que los
padres combinen las obligaciones para con la familia con
las responsabilidades del trabajo y la participación en la
vida pública […]; prestar protección especial a la mujer
durante el embarazo en los tipos de trabajos que se haya
probado puedan resultar perjudiciales para ella” (art. 11);
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– La Convención de los Derechos del Niño (CDN), que dispone que el Estado “debe
asegurar la atención sanitaria prenatal y posnatal apropiada de las madres” (art. 24, inc. d).
El art. 75, inc. 23 de la Constitución Nacional también ordena al Congreso a
“Legislar y promover medidas de acción positiva que ga-
ranticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el
pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta
Constitución y por los tratados internacionales vigentes
sobre derechos humanos, en particular respecto de los ni-
ños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapaci-
dad”. También a “Dictar un régimen de seguridad social
especial e integral en protección del niño en situación de
desamparo, desde el embarazo hasta la finalización del
período de enseñanza elemental, y de la madre durante
el embarazo y el tiempo de lactancia”.
Pese a que Argentina adhiere a los pactos y convenios arriba mencionados, y consagra
en la Constitución Nacional estos derechos, la corresponsabilidad del cuidado ha sido
tibiamente incluida en el corpus normativo del derecho argentino (Rodríguez Enrí-
quez y Pautassi, 2014). En términos generales, las disposiciones que regulan el ámbito
del trabajo remunerado incluyen licencias con goce de haberes relativos a maternidad,
paternidad, adopción, atención de hijos/as menores o con discapacidad y atención del
grupo familiar. Además, existen benecios tales como reducción de jornada laboral para
madres de lactantes, y adecuaciones o cambios en el puesto de trabajo por motivo de
gravidez. La extensión de estas licencias y benecios con goce de haberes varía en los
distintos regímenes laborales y por sector de ocupación y rama de actividad, los cuales
también permiten prórrogas por períodos más prolongados pero sin goce de haberes.
Una de las principales consecuencias del hecho de que la protección de la maternidad,
la paternidad y los permisos parentales para el cuidado de niños y niñas se encuentren
vinculados con los diversos regímenes laborales, es que sólo quedan cubiertas por estas
normas las personas en relación de empleo suscripta a través de un contrato de trabajo
formalmente registrado. Las personas que trabajan de manera no registrada o informal,
así como quienes están comprendidas bajo las modalidades de monotributo o autóno-
mo (cuentapropistas, profesionales y trabajadoras/es independientes) quedan por fuera
de cualquier régimen de licencias para cuidado.
En lo que respecta a las normas vigentes para trabajadores y trabajadoras del sector
privado registrados, aplicable a todo el territorio del país, las licencias y los benecios
son los previstos en la Ley 20.744 de Contrato de Trabajo (LCT), la Ley 24.716 que
establece licencias maternas especiales en caso de hijos/as con Síndrome de Down y la
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Ley 24.714 de Asignaciones Familiares, que incluye a todos los trabajadores registrados
en la seguridad social, tanto del sector público como privado.7
La LCT constituye el piso mínimo de protección de derechos de las/os trabajadoras/es en
relación de dependencia, que puede ser ampliado por los diversos convenios colectivos
de trabajo de cada sector. Además de las licencias (cuyas características son sintetiza-
das en la tabla 3) el artículo 179 de la LCT indica que en los establecimientos donde
preste servicios un número mínimo de trabajadoras (actualmente establecido en 50)
el empleador deberá habilitar salas maternales y guarderías. Por su parte, y en caso de
que los empleadores no cuenten con esas instalaciones, el art. 103 bis inc. f) los obliga
a reintegrar los gastos por guardería y/o sala maternal en que incurran los trabajadores
varones o mujeres con hijos de hasta seis (6) años de edad. También obliga a proveer
útiles escolares y guardapolvos para los hijos de los trabajadores.
Tabla 3. Características de las licencias de la LCT.
Benecios LEY DE CONTRATO DE TRABAJO
Maternidad
90 días corridos, divididos en un período de 45 días
anterior al parto y otro igual posterior al parto. Se podrá
reducir la licencia anterior al parto, que no será inferior a
30 días.
Paternidad 2 días corridos
Adopción No establece ninguna licencia ni benecio.
Excedencia Mínimo 3 meses y máximo 6 meses, sin goce de haberes
Reducción horaria para
madres de lactantes
2 descansos diarios de media hora por un período no
superior a 1 año posterior a la fecha de nacimiento
Gravidez
Cuando una mujer fuera despedida dentro del plazo de
siete y medio (7 y 1/2) meses anteriores o posteriores
a la fecha de parto, se presume que es en razón de su
embarazo y dará lugar a una indemnización especial,
equivalente a un año de remuneraciones (indemnización
agravada).
Hijos discapacitados
(síndrome de down)
6 meses posteriores a la licencia por maternidad, según
establece la ley 24.716.
Atención de hijos menores No establece ningún benecio respecto a este criterio.
Atención grupo familiar No establece ningún benecio respecto a este criterio.
Adaptación escolar No establece ningún benecio respecto a este criterio.
Visitas c/ nes de adopción No establece ningún benecio respecto a este criterio.
Fuente: Elaboración propia en base a la Ley 20744 de Contrato de Trabajo.
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Como se puede observar, la LCT contiene importantes omisiones en relación al derecho
al cuidado y la conciliación. En primer lugar cabe enfatizar su cobertura parcial, en la
medida que excluye de los benecios a las personas ocupadas de manera no registrada (el
42,1% de la población ocupada, según datos elaborados por el CITRADIS -Centro de
Investigaciones en Trabajo, Distribución y Sociedad- a partir de la EPH para 2013).
Sumado a esto, en el país existe una gran disparidad de normativas, y por ejemplo, mien-
tras que quienes trabajan en el sector privado cuentan con licencias por maternidad de
90 días, las mujeres que trabajan en el sector público nacional cuentan con 100 días, y las
que trabajan en el empleo público provincial oscilan entre 90 y 210 días dependiendo
de la jurisdicción.8
Dos aspectos no menos importantes son, por un lado, que el actual régimen de licencias
coloca a las trabajadoras que adoptan en una situación desventajosa, ya que las mismas
no perciben licencia por maternidad. Por otro lado, el rol de los padres es mínimo en la
legislación existente, teniendo licencias de entre 2 días (para el sector privado) y 15 días
(en el sector público de algunas jurisdicciones). Esta situación abona la reproducción
cultural de determinados roles donde se perpetúa la imagen de la mujer cuidadora y el
varón proveedor, y no se estimula una división del trabajo más equitativa al interior de
los hogares.
El régimen actual de licencias ha demostrado quedar obsoleto también frente a los cam-
bios acontecidos en la sociedad argentina del último lustro: con el reconocimiento del
matrimonio igualitario, numerosas familias compuestas por parejas del mismo sexo que
tienen hijos no cuentan con la equiparación de los derechos que les otorga el régimen
de licencias a las familias tradicionales.
Adicionalmente, la legislación vigente solo contempla las licencias por nacimiento pero
no así por cuidado en caso de enfermedad de hijos/as y grupo familiar, y adaptación
escolar, entre otros aspectos que comprenden el conjunto de actividades de cuidado. Es
decir, deja librado el problema del cuidado a las familias y a las posibilidades de estas de
encontrar estrategias de conciliación por fuera de lo que regula la ley.
Ante esto, se advierte que el Estado como regulador y garante del derecho al cuidado, se
muestra incapaz de dar respuestas integrales y que permitan la igualdad entre géneros en
el mercado laboral. Esta situación tiene tanto consecuencias sobre las trabajadoras que
ven obstaculizadas sus carreras laborales por la incapacidad de conciliación, y sobre los
padres varones que ven restringido su derecho a cuidar, como sobre los niños y niñas,
que ven restringidos sus derechos a recibir cuidados de ambos padres en la primera
infancia.
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3.2. Servicios de cuidado de niños y niñas: las opciones universalistas
El sistema educativo ocupa un rol central en la OSC, y más allá de su obligatoriedad (ley
26.206), padres y madres lo perciben como un espacio de cuidado para sus hijos/as, que
además de brindarles contención pedagógica y contenidos educativos, se constituye en
un mecanismo de conciliación entre la vida laboral y familiar de las madres y los padres.
Es por su importancia institucional para el cuidado y el desarrollo integral de los niños/
as, que consideramos al sistema educativo como uno de los pilares de la oferta pública
de cuidados ofrecida por el Estado.
Normativamente, los servicios educativos están regulados por la Ley Nacional de Edu-
cación (Ley 26206, y la Ley 27045 que modica los artículos 16,18 y 19 de la ley
26206) que ratica la obligatoriedad de asistencia escolar para los niños y niñas a partir
de los cuatro años, y asimismo establece la obligación del Estado de garantizar el acceso
universal a los niños y niñas de tres años de edad.
Dicha ley regula tanto los establecimientos de gestión estatal como los de gestión pri-
vada y comunitarios.
La organización de la educación inicial, de acuerdo con el artículo 24 de la Ley 26.206,
tiene las siguientes características:
• Los Jardines Maternales atienden a los/as niños/as desde los cuarenta y cinco (45) días
a los dos (2) años de edad inclusive y los Jardines de Infantes a los/as niños/as desde los
tres (3) a los cinco (5) años de edad inclusive.
• En función de las características del contexto se reconocen otras formas organizativas
del nivel para la atención educativa de los/as niños/as entre los cuarenta y cinco (45)
días y los cinco (5) años, como salas multi-edades o pluri-salas en contextos rurales o
urbanos, salas de juego y otras modalidades que pudieran conformarse.
Respecto a la cobertura de los servicios, los mismos varían por edad y por jurisdicción.
Por lo general, la cobertura es elevada para la edad obligatoria dentro del nivel inicial,
con una cobertura promedio para los niños de 5 años, del 91,4% para el total del país,
siendo Chaco una de las provincias con menor cobertura (82,7%) y la Ciudad Autóno-
ma de Buenos Aires la que cuenta con mayor cobertura (96,7%).
A partir de allí, la cobertura de las distintas salas del nivel inicial, varía sustantivamente.
Para los 4 años son relativamente altas en el total del país (69,8%), lo que podría estar
explicado por la inclusión en la ley de la obligatoriedad del Estado de generalizar el
acceso a la educación para los niños y niñas de esta edad (a lo que se suma la reciente
extensión de la obligatoriedad de asistencia a este nivel). Aún con este nivel promedio
para el total del país, se puede observar que la cobertura es mucho más alta en la Ciudad
de Buenos Aires y en la Provincia de Buenos Aires (con cobertura superior al 90% y
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80,7% respectivamente) pero resulta marcadamente más baja en las provincias del norte
(Chaco presenta un nivel de cobertura del 43,5% y Jujuy de 61,9%).
Estas diferencias se extreman para los niños y niñas de menor edad. Para el total del país,
la cobertura educativa de los niños de 3 años apenas alcanza al 40%. Este promedio es
superado también en la Ciudad de Buenos Aires (75,8%) y la Provincia de Buenos Aires
(54,6%). En contraste, en las provincias del norte, la cobertura es muy baja, en torno o
inferior al 20% del total de niños y niñas de esta edad.
La cuestión se agrava severamente para los niños y niñas más pequeños, ya que para el
tramo de edad de 0 a 2 años la cobertura del servicio escolar (salas y jardines maternales)
es menor al 4% (tabla 4).
Tabla 4. Asistencia y cobertura educativa de niños y niñas total del país
(0 a 12 años)
Edad Población Matrícula escolar total
(público y privado) Cobertura
0 a 2 2029712 78553 3,9
3648071 261498 40,4
4659869 460653 69,8
5676130 617709 91,4
6 a 12 4794340 4741255 98,9
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Censo 2010 y la Dirección Nacional de Información y Eva-
luación de Calidad Educativa. Ministerio de Educación de la Nación.
En síntesis, el acceso a servicios de cuidado en el ámbito escolar se incrementa con la
edad de los niños/as, vinculado a tres motivos: i) la preferencia social de que los niños
y niñas permanezcan al cuidado dentro del hogar en los primeros años; ii) el estableci-
miento de la edad de educación obligatoria; y iii) la diferencia en la oferta de servicios
de cuidado por edad, siendo decreciente justamente con la edad de los mismos.
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Tabla 5: Matrícula de alumnos de nivel inicial por jurisdicción, por ciclo y
tipo de gestión.
Total País
Total 1.610.845
Gestión Estatal 66,65%
Gestión Privada 33,34%
Ciclo
Jardín maternal
Total 91.739
Gestión Estatal 44,34%
Gestión Privada 55,65%
Jardín de infantes
Sala de 3 años
Total 273.450
Gestión Estatal 58,25%
Gestión Privada 41,74%
Sala de 4 años
Total 552.040
Gestión Estatal 68,35%
Gestión Privada 31,64%
Sala de 5 años
Total 693.616
Gestión Estatal 71,55%
Gestión Privada 28,44%
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Relevamiento Anual 2012 de la Dirección Nacional de Infor-
mación y Evaluación de Calidad Educativa. Ministerio de Educación de la Nación
Otra característica importante de la provisión del servicio educativo es la participación
de establecimientos de gestión pública y privada. Como se observa en la tabla 5, la ma-
tricula escolar en primera infancia crece a medida que se acerca a la edad obligatoria
de escolaridad, siendo la matricula de jardines maternales solo el 5,6% del total de la
matricula de nivel incial, mientras que la de sala de 5 años es el 43,05% de la matricula
de nivel incial total. Esta situación se agrava cuando se observa que de los niños y niñas
que asisten a jardines maternales, más de la mitad lo hace en establecimientos privados,
lo que evidencia la falta de servicios educativos de gestión estatal para este tramo etario,
situación que se va revirtiendo para los otros grupos etários y a medida que se acerca a
la edad de escolaridad obligatoria.
Por su parte, estas diferencias en las matriculas y tipo de establecimiento al que asisten
los niños y niñas, también presenta diferencias por jurisdicción, lo que permite observar
que desde la descentralización educativa, no todas las provincias han dado respuestas
similares al problema de la educación en primera infancia. Esto adquiere notoriedad
cuando se observa que la Ciudad de Buenos Aires y la provincia de Buenos Aires (sobre
todo en el conurbano) son las jurisdicciones con mayor participación en el sector de
gestión privada en todos los años del nivel inicial, mientras que provincias como Chu-
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but, Corrientes y Mendoza, son las que muestran mayor presencia de establecimientos
estatales.
Otro aspecto fundamental reere a la característica de la oferta educativa en relación a
la duración de la jornada, lo que es clave toda vez que las instituciones educativas suelen
ser uno de los mecanismos más habituales de conciliación entre la vida laboral y fami-
liar. Según la información disponible, el 10,34% de los jardines maternales y el 2,76%
de los jardines de infantes ofrecen servicios de doble jornada, lo que demuestra el décit
de esta oferta como mecanismo de conciliación.
La tasa de asistencia escolar, sobre todo en los niños y niñas más pequeños, diere mar-
cadamente por estrato socio-económico. Como se evidencia en la tabla 6, la tasa de
asistencia de los niños y niñas de entre 0 y 2 años es baja para todos los grupos, pero
aún menor para los niños y niñas que viven en hogares de los quintiles de ingresos más
bajos. De la misma manera, para el rango de edad de 3 años, solo el 25,3% de los niños
y niñas de hogares de menores ingresos asisten a establecimientos educativos, mientras
que entre los niños y niñas de hogares con mayores ingresos la asistencia se aproxima
al 50%. Las desigualdades persisten, aunque incrementándose las tasas y reduciéndose
las brechas, para los niños y niñas de mayor edad (tramo de edad de educación inicial
obligatoria).
Tabla 6. Asistencia a jardines maternales y jardines de infantes, por edad y
quintil de ingresos per cápita familiar. 2012.
ASISTEN
ESCUELA 12345
0-2 años 0.42 3.61 14.94 7.73 7.42
3 años 25.26 40.22 53.01 45.40 47.68
4 años 64.39 69.77 81.87 81.89 95.84
5 años 90.54 96.56 96.81 95.58 100.00
Fuente: Elaboración propia en base a Microdatos EPH 2012.
En materia de garantía del derecho a la educación, puede decirse que el marco legal de
la Ley Nacional de Educación 26.206 deviene de un legado institucional marcado por
la relevancia histórica de la educación básica en Argentina, desde el temprano estableci-
miento de la misma como pública, gratuita, laica y obligatoria.
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Puede decirse, además, que en los últimos años en la Argentina se han experimentado
avances en materia educativa, como el incremento del porcentaje del gasto social des-
tinado a educación y su sostenimiento en el tiempo, la extensión de la obligatoriedad
de la escolaridad hasta la nalización del secundario, la extensión paulatina de la edu-
cación inicial a los 4 años y su reciente sanción como nivel también obligatorio, y la
incorporación de la modalidad de jornada completa en algunas escuelas. No obstante,
se observan falencias en relación a la garantía de acceso a la educación y la insuciencia
de información en lo que respecta a la calidad educativa, uno de los aspectos donde las
desigualdades parecen ser más notorias.
En este sentido, las mayores debilidades en materia de garantía del derecho a la edu-
cación, como componente del cuidado, deviene de la baja tasa de escolarización en
las edades no obligatorias, lo que es especialmente relevante en los niños y niñas en la
primera infancia (y muy centralmente en el rango de edad de 0 a 3 años). Esta ar-
mación general encierra diferencias marcadas por estrato socio-económico. Como se
mencionó, estas diferencias devienen de la combinación de décits de oferta pública en
este nivel, costo de la oferta privada, desigualdad de recursos para acceder a estos últi-
mos, conformación de los hogares, y peso de las pautas culturales (Rodríguez Enríquez
y Pautassi, 2014). Otro aspecto relevante que marca una debilidad, es la escasa cobertura
de establecimientos públicos que ofrezcan servicios de doble jornada. Este, como se
mencionó más arriba, es un aspecto fundamental cuando el derecho a la educación
se pone en diálogo con el derecho a la conciliación de la vida laboral y familiar de las
madres y los padres.
Ante lo expuesto, se puede armar que la conformación actual de la oferta educativa,
en particular en la primera infancia, donde el componente de cuidado se vuelve más
sustantivo, se convierte en sí mismo en un reproductor de desigualdades, vulnerando
aspectos fundamentales del derecho a la educación.
3.3. Servicios de cuidado de niños y niñas: las alternativas asistencialistas
El Ministerio de Desarrollo Social de la Nación cuenta con dos programas especícos
para la primera infancia, que por sus componentes y objetivos principales, se pueden
considerar políticas que se aproximan a la provisión de cuidados desde una perspectiva
asistencialista focalizada en la población de menores recursos, y en situación de vulne-
rabilidad social. Estos son los programas Primeros Años y Creciendo Juntos.
El Programa Nacional de Desarrollo Infantil “Primeros Años” depende del Consejo
Nacional de Políticas Sociales, y tiene por objetivo establecer como política pública el
abordaje integral del desarrollo de niñas y niños de 0 a 4 años, en su contexto familiar
y comunitario, desde una perspectiva de integración social, institucional y territorial de
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las acciones de gobierno para la construcción de entornos contenedores y protectores
de los derechos de niñas y niños.9
Las actividades que se realizan en el marco del programa son:
• Desarrollo de Proyectos Participativos Locales: que centrados en los niños y niñas más
pequeños, promueven actividades que involucren a la comunidad y las familias.
• Constitución y Fortalecimiento de Redes de Actores Sociales: se conforman en cada
localidad mesas locales (se encuentran en funcionamiento 250 mesas locales en todo el
país), orientadas a la construcción de entornos que sostienen a las familias en la crianza
y promueven el desarrollo infantil temprano.
En el marco del programa se organizan espacios de encuentro y reexión entre familias,
para la consulta y apoyo en temas relacionados a prevención en salud, nutrición y edu-
cación sexual integral. Asimismo el programa también cuenta con espacios de lectura,
juego y recreación.
En base a los criterios y objetivos del programa, se da cuenta que el mismo pretende
abordar el desarrollo integral infantil desde una perspectiva familiarista, donde la familia
–y en particular la madre- atienda a estas capacitaciones que le permitan abordar el
proceso de crianza de sus hijos contenida por la comunidad y el Estado. Este progra-
ma sólo se enfoca en el fortalecimiento del lazo familiar en relación al cuidado de los
niños y niñas, a diferencia del programa “Creciendo Juntos” que cuenta con objetivos
socioeducativos.
En efecto, el programa Creciendo Juntos se desarrolla desde la SENAF (Secretaría Na-
cional de Niñez, Adolescencia y Familia), en conjunto con el Ministerio de Educación,
en articulación con los gobiernos municipales y las mesas de gestión que se organizan
en cada localidad. El programa se propone la articulación e integración de políticas
socioeducativas y de infraestructura social a nivel federal con el n de promover y for-
talecer el proceso de crecimiento y desarrollo de los niños y niñas de 0 a 4 años, a través
de los Centros de Desarrollo Infantil Comunitarios (en adelante CDIs) (SENAF, 2013).
En los CDIs, se llevan a cabo actividades de cuidado, apoyo nutricional, juegos, prepa-
ración para la escuela y fortalecimiento de las familias. Se fomenta el trabajo en red de
instituciones públicas y comunitarias de todo el país que ofrecen servicios de cuidado
y educación para la niñez, vinculadas al sistema educativo formal, o impulsadas por
organizaciones sociales, por grupos de madres o por áreas especícas de gobierno. Al
mismo tiempo, en estos centros se atiende el cumplimiento del objetivo estratégico de
expandir y extender la Educación Inicial (SENAF, 2013). Así, los CDIs funcionan en la
práctica como un sustituto de los establecimientos de educación inicial, para sectores
de población particulares.
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La SENAF dene como población potencialmente destinataria de los CDIs a aquellos
niños y niñas que sean destinatarios de la AUH o hijos de padres que perciban la Pen-
sión no Contributiva y/o la Asignación Familiar por Seguro de Desempleo. Este con-
junto de niñas y niños de 0 a 4 años alcanza a un total de 1.416.912, lo que representa
un 52,9% de la población total de niños de esta franja etaria (SENAF 2013).
Según proyecciones de la SENAF (2013), realizadas sobre un total estimado a nivel
nacional de 6.000 CDIs, y con un promedio de 80 niñas y niños atendidos por CDI,
se puede estimar que la cobertura actual a nivel nacional en los CDI de todo el país
alcanzaría aproximadamente a 480.000 niños y niñas, es decir al 33,9% de la demanda
potencial estimada. Por lo tanto, habría casi 1 millón de niños y niñas potencialmente
destinatarios sin cobertura. Aquí se presenta uno de los décits de esta política pública.
Adicionalmente es importante dar cuenta de las diferencias en la calidad del servicio
de cuidado que puede advertirse entre los distintos CDIs. Es que debido al tamaño y
diversidad del territorio argentino, garantizar el mismo servicio en todas las localidades
es un desafío no resuelto para el programa. Esto se debe a que para que los CDIs pres-
ten sus servicios básicos es necesario contar con infraestructura edilicia, red de gas, agua
potable, cloacas, acondicionamiento para amortiguar las altas y las bajas temperaturas,
entre otras cuestiones. Como el programa trabaja desde los centros de cuidado y de
desarrollo infantil pre-existentes a la creación del programa, y los convierte en CDIs,
no todos los CDIs tienen las mismas características ni cuentan con los mismos recursos.
Estas situaciones dicultan el normal funcionamiento de los espacios socio-educativos,
y como consecuencia impactan en la calidad de los servicios a los que acceden los niños.
Trabajar en centros infantiles pre-existentes, desde un enfoque centrado en la eciencia,
implica ahorrar esfuerzos en materia presupuestaria y de capacidad instalada; pero a su
vez genera diferencias de acceso y calidad del servicio dependiendo del tipo de centro,
ya que no es lo mismo trabajar sobre la base de un centro infantil comunitario que sobre
un centro infantil estatal.
Respecto al acceso, la mayoría de los CDIs se encuentran en los grandes conglomerados
urbanos (Gráco 1). Se podría argumentar que la mayor concentración de CDIs en las
grandes ciudades tiene su fundamento en la densidad poblacional, y por tanto en la ma-
yor demanda de estos servicios. No obstante, esto también supone que en provincias de
menor densidad poblacional pero de amplia extensión territorial, la existencia de pocos
CDIs implica dejar por fuera de estos servicios (y con ello, no garantizar el derecho al
desarrollo integral infantil) a muchos niños y niñas. Es por esto que el principal décit a
atender es el de garantizar el acceso igualitario de los servicios a todos los niños y niñas
que integran la población objetivo del programa.
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Gráco 1. Distribución de CDIs en el territorio nacional.
Fuente: Elaboración propia en base a SENAF (2013).
Esta situación también saca a relucir el problema de la superposición del programa con
otros programas locales que ofrecen servicios socioeducativos para la misma población
destinataria, como en los casos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires donde coe-
xisten los CDIs con los Centros de Primera Infancia,10 o de la provincia de Buenos
Aires, donde también se cuenta con un programa de Unidades de Desarrollo Infantil.11
Se ponen evidencia aquí dos problemas. Por un lado, la parcial atención del décit de
cobertura en algunas provincias a partir de estos programas complementarios, solución
ausente en otras. Por otro lado, la segmentación en la atención de la población infantil,
que es cubierta parcialmente a partir de la suma de servicios con distintas características
y calidades en sus prestaciones.
Otro problema que evidencia la complejidad de la ejecución del programa por igual en
todo el territorio nacional, es la diversidad del recurso humano y de la composición de
los CDIs dependiendo de las localidades. Según información de la SENAF (2013), el
57% de los CDIs es de carácter público mientras que el 35% es de carácter comunitario
y el resto es mixto.
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Una gran diferencia entre un centro de carácter público y otro de carácter comunitario
radica en la formación y especialización del personal que en ellos trabaje. Aunque los
centros comunitarios cuentan con mayores recursos simbólicos, representación e iden-
ticación comunitaria, por lo general no cuentan con especialistas (psicopedagogos,
docentes de nivel inicial, auxiliares de nivel inicial) para brindar los servicios, mientras
que los CDIs públicos sí cuentan con profesionales.
Los CDIs comunitarios, son centros que fueron creados en barrios humildes y villas de
emergencia para ayudar a las mujeres que debían salir a trabajar remuneradamente y no
tenían con quién dejar a sus hijos/as bajo cuidado. Por lo general estos centros están a
cargo de mujeres “cuidadoras” que en algunos casos se capacitan para ser asistentes de
nivel inicial, y en otros casos son las mujeres de la comunidad con mayor experiencia
en el ámbito ya sea por la cantidad de años desempeñando tareas en la organización
comunitaria o por ser madres (Zibecchi, 2013, Pautassi y Zibecchi, 2010).
Las diferencias en los niveles de profesionalización del recurso humano de estos centros
impacta en la calidad de los servicios que reciben los niños que acuden a éstos. Si toma-
mos en cuenta los hallazgos de investigaciones sobre el impacto de servicios pre-esco-
lares públicos de alta calidad en niños y niñas (Heckman, 2006 y Felfe, Nollenberger y
Rodríguez Planas, 2012), estas diferencias en los servicios adquieren mayor relevancia.
Los estudios demuestran que este tipo de servicios públicos de cuidado tiene efectos
positivos en el desarrollo cognitivo de los niños/as, sobre todo entre los niños/as con
padres y madres con menor nivel educativo (Felfe, et al., 2012: 33). Esto implica que la
inversión en la primera infancia genera oportunidades en los niños/as que se pueden
reejar en mejores capacidades y mayores alternativas para la generación de ingresos y
el mejoramiento de la calidad de vida a futuro. Por lo mismo, la inversión en primera
infancia puede ser un elemento importante contra la reproducción intergeneracional de
la pobreza (Esping-Andersen y Palier, 2011).
En breve, si bien en materia de garantía del derecho al cuidado, Creciendo Juntos pro-
pone una mirada integral del desarrollo infantil y busca ampliar la cobertura de aten-
ción socioeducativa al conjunto de la población de 0 a 4 años que hoy no se encuentra
cubierta por ninguna instancia, la ejecución del programa también supone un conjunto
de desafíos en términos de coordinación, si se toma en cuenta la integralidad propuesta
desde sus objetivos (Repetto, 2010). Debido al carácter interministerial y el alcance
federal del programa, también requiere coordinar actividades y recursos de manera ver-
tical y horizontal con diferentes actores estatales.
El diseño y ejecución de políticas públicas que buscan dar respuestas integrales a proble-
mas de una población determinada –en este caso el desarrollo integral infantil de niños
y niñas en situación de pobreza- debería ser abordado de manera integral desde todos
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los espacios institucionales que intervienen para el cumplimiento de los objetivos de
las mismas. Es por ello que se torna indispensable la coordinación institucional (Licha y
Molina, 2006; Martínez Nogueira, 2010). Este tipo de coordinación implica lograr no
sólo eciencia en el uso de los recursos, sino también un abordaje amplio de los proble-
mas que la política pública busca solucionar. Dado el signicativo espectro de este tipo
de políticas, es importante entender dos dimensiones de la coordinación institucional
que deben ser tomados en consideración: la coordinación intersectorial (u horizontal)
que básicamente es la capacidad de articular la acción de las distintas agencias sectoriales
(Licha y Molina, 2006:12); y la coordinación intergubernamental (o vertical) que reere
a la necesidad de articulación por razones de autoridad, recursos y rendición de cuentas,
pero también por la necesidad de resolver tensiones y asegurar la responsabilidad en la
coordinación horizontal (Licha y Molina 2006).
Las dicultades de coordinación en el caso de las prestaciones vinculadas con el cuidado,
que se atienden desde programas con distintas características, desiguales recursos y di-
ferentes niveles de responsabilidad jurisdiccional, da cuenta que, pese al esfuerzo estatal
para dar respuestas a la población en situación de vulnerabilidad social, las desigualdades
sociales persisten, y son en buena medida reproducidas desde el Estado al momento
de diseñar y ejecutar estas políticas. Puesto que podemos observar que por el décit
de jardines maternales e infantiles estatales, los niños de menos recursos sólo acceden
a centros de tipo asistenciales con mínimos componentes educativos. Sumado a esto,
también la reproducción de las desigualdades sociales, y con ello de la estraticación
social y segregación espacial (Kaztman y Filgueira, 2001) se da entre la población en
vulnerabilidad social, ya que dependiendo de la localidad en la que vivan, los niños y
niñas de menores recursos accederán a servicios socio-educativos asistenciales de dife-
rente calidad.
Los dos programas del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación que atienden el
cuidado en primera infancia, abordan el tema desde la perspectiva del desarrollo integral
infantil dejando de lado la otra arista del cuidado: la conciliación entre familia y trabajo
de las mujeres, ya que los servicios que prestan requieren de la participación casi per-
manente de las madres (Primeros Años), y los CDIs brindan servicios de media jornada.
3.4. Las políticas de cuidado: justicia y eciencia económica
Como hemos señalado, en el marco de una OSC injusta que reproduce la desigualdad,
las políticas públicas que ofrecen servicios de cuidado, como elemento clave de esta
OSC, resultan insucientes, poco adaptadas a las necesidades de los hogares y en mu-
chos casos apenas complementarias o subsidiarias de las responsabilidades de cuidado
que asumen éstos. En el marco de sociedades desiguales, el fortalecimiento de estas
políticas resulta imprescindible para transformar la OSC en un sentido positivo.
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Adicionalmente queremos aquí enfatizar que existen argumentos económicos en favor
del fortalecimiento de este tipo de políticas. En breve, puede armarse que las políticas
públicas de cuidado son necesarias desde un punto de vista de eciencia económica.
Al respecto, Rodríguez Enríquez (2013) arma que existen dos dimensiones donde la
injusta OSC tiene consecuencias económicas. Por un lado, la que se expresa en el nivel
macro a través de la sub-utilización de la fuerza de trabajo femenina como consecuencia
de las dicultades de conciliar la vida laboral con las responsabilidades de cuidado. Por
otro lado, la que se expresa a nivel micro, en el menor rendimiento en el trabajo y la
consecuente menor productividad resultante de la tensión sufrida por las personas en el
esfuerzo por conciliar ambos aspectos de la vida.
La sub-utilización de fuerza de trabajo es problemática en varios sentidos. En primer lu-
gar, porque la economía opera en un nivel sub-óptimo ya que no utiliza completamente
los recursos con los que cuenta (en este caso, fuerza de trabajo femenina) y por lo tanto
produce (y distribuye) menos de lo que podría.12
En segundo lugar, porque la sub-utilización estructural de la fuerza de trabajo profun-
diza las restricciones para superar los problemas de pobreza ya que la imposibilidad de
acceder a empleos de calidad refuerza la exclusión de amplios sectores de la población
del ejercicio de derechos sociales y mantiene sus bajos ingresos. Por eso, la evidencia
demuestra que facilitar el acceso de las mujeres al empleo y a ingresos monetarios es
una estrategia ecaz de superación de la pobreza. De la misma forma, se demuestra que
los ingresos de las mujeres son clave para que los hogares en los que viven no padezcan
situaciones de pobreza.13
Las dicultades para conciliar la vida laboral y familiar de las trabajadoras pueden generar
tensiones que se maniestan en pérdidas de productividad individual: bajo rendimiento
en el trabajo fruto de la tensión así como mayores tasas de ausentismo y rotación. Desde
visiones económicas más ortodoxas, esto se interpretaría como un mal uso del capital
humano contenido en la fuerza de trabajo femenina, esto es, de la inversión educativa,
de calicación y formación asumida por las mujeres. La pérdida de productividad en el
puesto de trabajo no es un problema simplemente individual sino que se agrega a nivel
de la unidad productiva y del sistema en su conjunto.14
El argumento económico central consiste en que las pautas culturales y la lógica eco-
nómica (que distribuyen inequitativamente las responsabilidades domésticas, limitando
la inserción de las mujeres en el empleo) así como los distintos mecanismos de segrega-
ción existentes en el mercado laboral derivan en una sub-utilización del factor produc-
tivo de la fuerza de trabajo femenina. Esto se expresa como pérdida de productividad en
el nivel macroeconómico, con consecuencias negativas en el desempeño de las unidades
productivas y en la dinámica de crecimiento económico de los países.
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4. Hacia una organización social del cuidado justa: políticas públicas para la
corresponsabilidad social
Concluyendo puede señalarse, a partir del análisis del cuidado en la primera infancia,
que el derecho al cuidado está lejos de ser garantizado. Para que ello ocurra, se necesita
cubrir la demanda de jardines maternales y de infantes estatales, garantizar servicios
de calidad homogéneos en todo el país, avanzar en la universalización de la educación
inicial en primera infancia, y en la extensión de la doble jornada, para dar respuestas al
cuidado desde la arista del desarrollo integral infantil.
Asimismo, es evidente la necesidad de reformar el régimen de licencias, para que desde
el plexo legal se pueda garantizar la conciliación familia-trabajo de las personas trabaja-
doras, y la corresponsabilidad familiar entre madres y padres. Ello requiere la extensión
de la licencia por maternidad para equipararla con los estándares internacionalmente
establecidos, la ampliación de la licencia por paternidad y la creación de licencias pa-
rentales que permitan atender las necesidades de cuidado de los primeros tiempos de
la vida de los niños y las niñas, y hacerlo de manera que las responsabilidades puedan
distribuirse equitativamente entre madres y padres.
Adicionalmente estos benecios deberían estar disponibles para todas las personas, in-
dependientemente de su condición de actividad o su situación ocupacional (en térmi-
nos de empleo registrado o no registrado). Es decir, garantizar el derecho al cuidado
y a la corresponsabilidad como un derecho universal y de ciudadanía y no adscripto a
la situación ocupacional, ni al vínculo de las personas con el mundo del trabajo remu-
nerado. Por su parte, por el lado de la oferta de servicios de cuidado, se observa que la
oferta educativa estatal es insuciente para cubrir la demanda total de niños y niñas en
edad escolar inicial, generando así importantes consecuencias para la reproducción de
las desigualdades sociales: por un lado, los niños y niñas de hogares de ingresos medios y
altos pueden dar solución parcial al problema a través de los establecimientos educativos
de gestión privada, y por otro lado, los niños y niñas de hogares de menores ingresos
quedan relegados a la también insuciente y muchas veces inadecuada oferta de jardi-
nes comunitarios y centros de desarrollo infantil, o al cuidado de la madre o de algún
familiar. Esto da cuentas de que el sistema educativo fracasa en su objetivo universalista.
La alternativa asistencialita, también cuenta con una serie de problemas a resolver para
garantizar los servicios de cuidado. Estos problemas son, en gran parte, técnicos y de
gestión. Entre ellos, los más importantes son:
• Las dicultades de coordinación horizontal y vertical, que dan como consecuencia un
sistema de prestaciones fragmentado territorial y jurisdiccionalmente, que no consigue
alcanzar el objetivo de integralidad.
• La falta de sistemas de información unicados que genera superposición de esfuerzos
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y recursos en algunas localidades -generalmente en los grandes conglomerados urbanos-,
y demanda insatisfecha y desprotección en otras.
• La heterogeneidad en materia de infraestructura edilicia que diculta la homogeneidad
del servicio brindado en todos los CDIs.
• Las diferencias en el nivel educativo del recurso humano de los CDIs que imposibilita
la paridad del servicio, reproduciendo las diferencias socio-educativas.
• La remuneración del recurso humano que varía por provincia, en el marco general de
bajos salarios para esta actividad, cuestión que también afecta la calidad de los servicios
brindados desde el programa.
• La cobertura de la población destinataria de los programas resulta insuciente y, en
base a las estimaciones ociales de crecimiento del programa, se puede advertir que aún
se está lejos de revertir signicativamente esta brecha.
Sumado a esto, la oferta de cuidados no toma en consideración el problema de la con-
ciliación entre la vida familiar y laboral de las madres, debido a que la mayoría de los
jardines de infantes, y CDIs brindan servicios de media jornada, y el programa Primeros
Años requiere de la participación casi permanente de las madres en las actividades.
En consecuencia, como se manifestó a lo largo del trabajo, la injusta organización social
del cuidado es un vector de reproducción de desigualdades. Por lo mismo, atender a
esta cuestión debiera ser una prioridad para toda sociedad con aspiraciones de justicia
distributiva. Una estrategia en este camino debiera considerar varios elementos.
En primer lugar, plantearse un abordaje integral y progresivo, que atienda simultánea-
mente los distintos niveles de cuidado y que atienda a las necesidades diversas de las
personas y las familias. En segundo lugar, debiera fortalecer los marcos normativos que
reconozcan el derecho al cuidado como un derecho humano con todas las implicancias
que convella. En tercer lugar, requeriría ubicar a las políticas públicas de cuidado en el
centro, concebidas como un sistema integrado capaz de proveer alternativas y servicios
homogéneos y universales. Para ello se requiere además de garantizar niveles básicos
de infraestructura y velar por las buenas condiciones de trabajo de las personas que se
empleen en la provisión de servicios de cuidado. Finalmente, estas políticas debieran
diseñarse con características que se adapten a las necesidades de conciliación entre la
vida familiar y laboral de las personas, promoviendo la corresponsabilidad entre varones
y mujeres.
Un sistema de políticas públicas de cuidado puede tener múltiples formas, que deberán
concebirse en función de las necesidades y posibilidades diversas, atendiendo además a
la necesidad de trabajar integralmente desde los distintos niveles de gobierno, pero que
debiera partir de la premisa de garantizar el derecho de las personas a elegir la manera
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en que deseen satisfacer sus necesidades de cuidado y la de las personas con las que
conviven.
Los reparos scales al desarrollo de políticas de cuidado debieran evaluarse en relación
al costo en términos de eciencia económica15 y de justicia social de no desarrollarlas.
Impulsar la cuestión del cuidado en la agenda de discusión de política pública, como un
elemento prioritario en el desarrollo de sociedades igualitarias, debiera constituirse en
una responsabilidad compartida por todos y todas.
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1 El trabajo que aquí se presenta recoge los principales hallazgos de la primera etapa del proyecto de investi-
gación “El cuidado en la agenda pública. Estrategias para reducir las desigualdades de género en Argentina”
llevado a cabo por ELA (Equipo Latinoamericano de Justicia y Género)- ADC (Asociación por los Derechos
Civiles)-CIEPP (Centro Interdisciplinario para el Estudio de las Políticas Públicas), con el apoyo de la Unión
Europea.
2 Seguimos aquí a Rodríguez Enríquez y Pautassi (2014).
3 La tasa de participación se define como la proporción de personas que declararon dedicar por lo menos una
hora diaria a estas tareas, respecto del total de la población encuestada. El tiempo está expresado en horas,
como tiempo promedio diario.
4 Los indicadores del mercado laboral presentados están tomados del “Boletín de Estadísticas de Género y
Mercado de Trabajo” del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, que los construye a partir de la
información provista por la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del Indec. Salvo indicación en contrario,
corresponden al tercer trimestre de 2013.
5 Un tema vinculado que no estamos abordando en este artículo refiere al trabajo doméstico y de cuidado
remunerado que se realiza al interior de los hogares, y que también contribuye a una OSC injusta y a la
reproducción de la desigualdad. Al respecto al menos dos observaciones. En primer lugar, que esta opción
para la organización del cuidado (contratar trabajo de cuidado pago) está disponible para una proporción
minoritaria de los hogares que tienen recursos suficientes para pagarlo. En segundo lugar, que las precarias
condiciones de empleo y los bajos salarios de esta actividad, son un rasgo adicional de la discriminación y
desigualdad en la materia.
6 En algún sentido, con la implementación de la Asignación Universal por Hijo para la protección social se
buscó universalizar el beneficio monetario por hijo/a que establece el Programa de Asignciones Familiares.
7
8 Un aspecto a considerar es que la licencia por maternidad vigente en la LCT es menor que la establecida por
convenio 183 de OIT, que establece como piso un mínimo de 14 semanas para las licencias por maternidad,
lo que equivale a 98 días.
9 http://www.primerosanios.gov.ar/
10 Los Centros de Primera Infancia (CPI) pertenecen al programa Primera Infancia que es coordinado por la
secretaría de Promoción Social y por la Dirección de Inclusión Educativa ZAP (Zonas de Aplicación Priori-
tarias) de la Ciudad de Buenos Aires. El programa garantiza la atención alimentaria y nutricional (desayuno,
almuerzo y merienda) y educativa a los niños y niñas de entre 0 y 4 años que asisten diariamente a los CPI.
11 El programa Unidades de Desarrollo Infantil (UDI) es desarrollado por la Subsecretaria de Políticas Sociales
del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires. Las UDIs son jardines maternales comunitarios que no per-
tenecen al sistema educativo formal. Participan en ellas alrededor de 15 mil niños, niñas y adolescentes, que
están a cargo de personas cuidadoras.
12 Rodríguez Enríquez et al (2010) sintetiza las visiones económicas que explican la existencia de sub-
utilización de fuerza de trabajo, la dinámica que la genera y sus implicancias económicas.
13 Rodríguez Enríquez et al (2010) sintetiza las visiones económicas que explican la existencia de sub-
utilización de fuerza de trabajo, la dinámica que la genera y sus implicancias económicas.
14 Rodríguez Enríquez (2013) discute en qué contextos, y para qué sectores sociales en particular, es más
probable que se verifiquen estos argumentos económicos.
15 Argumentos al respecto pueden encontrarse en Rodríguez Enríquez et al (2010).
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