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LA NECESIDAD DE LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS COMO
HERRAMIENTA DE IMPULSO A LA CALIDAD DEMOCRÁTICA
Daniel Catalá Pérez
Facultad de Administración y Dirección de Empresas
Universitat Politècnica de València
María de Miguel Molina
Dpto. de Organización de Empresas
Universitat Politècnica de València
Roberto Cervelló Royo
Dpto. de Economía y Ciencias Sociales
Universitat Politècnica de València
1. Introducción
Las sociedades actuales exigen, cada vez con más fuerza, respuestas de los gobiernos
ante los problemas sociales y las nuevas necesidades que surgen en entornos muy
complejos. Esto supone uno de los mayores retos a los que se enfrentan hoy en día los
responsables públicos, teniendo en cuenta que la transparencia y la responsabilidad
deben convertirse en el eje básico de toda acción política y que la austeridad y la
eficiencia son la base de una buena gestión y una obligación en un contexto de crisis
económica como el actual.
Los síntomas de esos problemas sociales a los que se ha hecho referencia, son el punto
de partida de la toma de conciencia sobre la necesidad de una política pública como
respuesta del sistema político-administrativo a una situación de la realidad social que es
juzgada como políticamente inaceptable. Es decir, tal y como establecen Subirats et al.
(2012), toda política pública apunta a la resolución de un problema público reconocido
como tal en la agenda gubernamental. No todos los problemas sociales generan
respuestas gubernamentales en forma de políticas públicas, aunque la falta de respuesta
o inacción podría considerarse como una política pública (si se escoge deliberadamente
dicha opción) teniendo en cuenta que para Dye (2013) “una política pública es lo que
los gobiernos deciden hacer o no hacer”.
De cualquier forma, como se apuntaba, ciertos problemas no generan necesariamente
políticas públicas, sobre todo porque no están articulados debido a la falta de visibilidad
de sus consecuencias, por la falta de voz o representación política de los afectados o
porque sus efectos serán observables únicamente a largo plazo. También existe la
posibilidad de que las alternativas de intervención pública no sean viables o no gocen
del consenso necesario. Por otra parte, ciertas políticas públicas pueden interpretarse no
como una acción colectiva para tratar de resolver un problema social, sino como un
instrumento para el ejercicio del poder. Por tanto, como afirma Subirats et al (2012) se
debe situar al Estado “en un punto intermedio entre la visión del Estado-ventanilla
neutro y atento a todas las reivindicaciones sociales, y la del Estado cautivo y
manipulado por un grupo organizado”. En definitiva, se podría decir que el volumen
total de problemas que preocupan a la sociedad es más amplio que el de problemas que
reciben atención por parte de las administraciones públicas. No todos los problemas
detectados tienen la misma prioridad para los decisores públicos y sólo algunos de ellos
tienen la entidad suficiente para convertirse en problemas públicos y pasar por tanto a
formar parte de la agenda política (Tamayo Sáez 1997). Se convierten los problemas, de
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La necesidad de la evaluación de políticas públicas como
herramienta de impulso a la calidad democrática
esta forma, en construcciones políticas cuya conceptualización dependerá de la
percepción e intereses de los diferentes actores que participen en el proceso de
definición de los mismos.
Desde esta perspectiva de las políticas públicas como el conjunto de decisiones y
acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar unos determinados problemas, se
entiende la existencia del proceso que se inicia cuando un gobierno o un directivo
público detecta la existencia de un problema que, por su importancia, merece su
atención y termina con la evaluación de los resultados que han tenido las acciones
emprendidas para eliminar, mitigar o variar ese problema (Tamayo Sáez 1997).
Tradicionalmente se ha definido un modelo clásico de este proceso, el modelo
heurístico (ver
Figura 1), ciertamente limitado, pero que sirve para tener una perspectiva global del
proceso de elaboración de políticas públicas.
Figura 1: El ciclo de las políticas públicas
Fuente: Elaboración propia
El ciclo o proceso de las políticas públicas establece, en definitiva, el camino de la
acción pública y si se tiene en cuenta que Mény y Thoenig (1992) definen el análisis de
políticas públicas como el estudio de la acción de los poderes públicos en el seno de la
sociedad, se deduce que la evaluación, que forma parte del ciclo, está incluida dentro
del campo de estudio del análisis de políticas públicas. Esta idea es compartida por una
gran parte de los autores que se han especializado en el tema, en gran medida por el
carácter multidisciplinar del análisis de políticas públicas. Wildavsky (1980) por
ejemplo, afirma:
“El análisis de políticas públicas es un campo aplicado cuyos contenidos no
pueden precisarse a través de lo que serían los limites propios de las
disciplinas científicas, sino que será la naturaleza del problema planteado la
que determinará los instrumentos que será necesario utilizar”.
216
La regeneración del sistema
Sin embargo, aunque la evaluación es una disciplina intrínsecamente unida al análisis de
las políticas públicas, hasta el punto que forma parte de su corpus doctrinal (Ruiz
Martínez 2012), en los últimos tiempos, la evaluación ha ido ganando relevancia como
área de estudio particular, cuyo objeto de conocimiento es la acción pública, entendida
ésta como el conjunto de decisiones, el proceso por el que se adoptan y su
materialización. De hecho, Subirats et al. (2012) distinguen tres grandes corrientes del
análisis de políticas públicas que persiguen finalidades diferentes sin ser por ello
mutuamente excluyentes. La primera corriente de pensamiento relaciona el análisis de
políticas públicas y la Teoría del Estado; la segunda se centra en el funcionamiento de la
acción de los poderes públicos; la tercera y de más reciente desarrollo, se centra en
explicar los resultados de la acción pública y sus efectos en la sociedad basándose en los
objetivos que persigue y/o a sus efectos indirectos o no previstos, situándose claramente
en la perspectiva de la evaluación.
2. Conceptualización
La disciplina de evaluación proviene de los países anglosajones, donde aparece bajo la
rúbrica de dos acepciones sinónimas: assessment, cuyo uso se refiere a personas y
evaluation, cuyo uso está referido a referido a políticas, intervenciones, programas,
proyectos, etc... En español no se han mantenido estas distinciones de la lengua inglesa
y se ha impuesto, con carácter general, tanto para personas como para cosas, el término
evaluación.
Pero en cualquier caso, la disciplina de la evaluación va bastante más allá de la acepción
genérica y común que se puede atribuir comúnmente al término. Tal y como hace Pérez-
Durántez (2008), tal vez la mejor forma de definir el concepto de evaluación sea
empezar por decir lo que no es o no debería ser. En el contexto de la acción pública,
desde luego la evaluación no debería ser un mero trámite adicional, más burocracia que
añadir a la gestión pública. La evaluación no es una forma de medir o una colección de
indicadores definidos aleatoriamente. La evaluación tampoco es un control de legalidad,
ni fiscalización, ni una auditoría, ni una investigación, ni un seguimiento; aunque esté
íntimamente relacionada con estas técnicas y en muchas ocasiones pueda integrarlas.
Entonces ¿cómo se puede definir la evaluación? Una de las definiciones de evaluación
más ampliamente aceptadas, es la que ofrece la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos (OCDE) (2002) según la cual, la evaluación es la
“apreciación sistemática y objetiva de un proyecto, programa o política en
curso o concluido, de su diseño, su puesta en práctica y sus resultados. El
objetivo es determinar la pertinencia y el logro de los objetivos, así como la
eficiencia, la eficacia, el impacto y la sostenibilidad para el desarrollo. Una
evaluación deberá proporcionar información creíble y útil, que permita
incorporar las enseñanzas aprendidas en el proceso de toma de decisiones de
beneficiarios y donantes. La evaluación también se refiere al proceso de
determinar el valor o la significación de una actividad, política o programa”.
La aceptación de esta definición es muy amplia, pues se trata de una definición que
recoge muchos aspectos y matices de la evaluación. Un aspecto importante es que habla
de apreciación, lo que implica la presencia de un cierto juicio de valor en el proceso de
evaluación. Esto es algo fundamental pues, como afirma Merino Cuesta (2010) sin
juicio de valor no hay evaluación, siempre que se trate de un juicio elaborado a través
de un proceso cognitivo riguroso, que implique la movilización de un aparato crítico
217
La necesidad de la evaluación de políticas públicas como
herramienta de impulso a la calidad democrática
coherente y lo más pertinente posible. Al calificar esa apreciación de sistemática, la
convierte en un proceso formalizado y respetuoso con una deontología particular que la
distingue de trabajos afines. Define como objeto de la evaluación cualquier tipo de
intervención y además en cualquier momento de la vida de la misma y también
establece unos criterios de evaluación (pertinencia, logro de los objetivos, eficiencia,
eficacia, impacto y sostenibilidad), fundamentales porque determinan los referentes para
establecer el juicio de valor y enfocar la evaluación en un sentido determinado.
Tomando como base la definición de evaluación de la OCDE pero desarrollándola un
poco más, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) (2005) la define como
“una valoración, lo más sistemática e imparcial posible, de una actividad,
proyecto, programa, estrategia, política, tópico, tema, sector, área operativa,
desempeño institucional, etc. Incide principalmente sobre los logros
esperados y alcanzados, examinando la cadena de resultados, los procesos,
los factores contextuales y la causalidad, a fin de entender los logros o la
ausencia de éstos. Su objetivo es determinar la relevancia, el impacto, la
efectividad, la eficiencia y la sostenibilidad de las intervenciones y
contribuciones de las organizaciones (…). Una evaluación debe suministrar
información basada en evidencia que sea creíble, fiable y útil, facilitando la
incorporación oportuna de los hallazgos, recomendaciones y lecciones en los
procesos de toma de decisiones de las organizaciones (…)”.
La Comisión Europea, a través de los trabajos realizados por Monnier y Toulemonde
(1999) para su programa MEANS (Métodos para Evaluar las Actuaciones de Naturaleza
Estructural), definía la evaluación como el
“juicio sobre el valor de una intervención pública con referencia a criterios y
normas explícitos (por ejemplo, su pertinencia, su eficiencia). Dicho juicio se
refiere principalmente a las necesidades que han de satisfacerse por la
intervención y los efectos producidos por la misma. La evaluación se basa en
información especialmente recogida e interpretada para producir el juicio de
valor”.
Vemos que, ya en este caso se insistía en la necesidad de existencia de un juicio de valor
y también en la importancia de la definición de unos criterios de evaluación. Para
finalizar este recorrido de definiciones la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas
Públicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL) (2010) define la evaluación de políticas
públicas como
“un proceso integral de observación, medida, análisis e interpretación
encaminado al conocimiento de una intervención pública, norma, programa,
plan o política, que permita alcanzar un juicio valorativo basado en
evidencias respecto a su diseño, puesta en práctica, efectos, resultados e
impactos. La finalidad de la evaluación es ser útil a los decisores y gestores
públicos así como a la ciudadanía “.
A través del recorrido a las diferentes definiciones planteadas podrían establecerse una
serie de características y requisitos que debería cumplir la evaluación:
Las evaluaciones de las políticas públicas pueden referirse a distintas fases de
una intervención pública: diseño, implementación, resultados e impacto.
Los mejores resultados se obtienen si se adopta una perspectiva integral, que
contemple las distintas fases, y concibiendo la evaluación como una práctica
institucional habitual.
218
La regeneración del sistema
Debe garantizarse un proceso de generación de conocimiento sistemático y
razonado, apoyado en evidencias, incluyendo un juicio valorativo.
El juicio valorativo debe realizarse sobre la base de unos criterios explícitos
(como pueden ser la eficacia, eficiencia, sostenibilidad o cohesión social entre
otros) y con una finalidad de utilidad práctica que ayude a mejorar las decisiones
políticas.
La metodología de evaluación facilita el proceso de conocimiento y avala sus
conclusiones.
El proceso de evaluación debe aspirar a promover cambios en las intervenciones
públicas que en última instancia reviertan en una mejora para los ciudadanos.
Además de los requisitos planteados, en el proceso de evaluación destaca la necesidad
de una buena planificación, gestión y difusión de las evaluaciones. Un diálogo efectivo
con retroalimentación con los gestores de las políticas y los solicitantes de la evaluación
es uno de los puntos esenciales, pues promueve que estos actores se sientan
identificados con la evaluación y por tanto acepten las conclusiones y consideren la
aplicación de las recomendaciones de la evaluación (Pérez-Durántez Bayona 2008).
A modo de resumen, se muestra a continuación una definición de evaluación de
políticas públicas, propuesta por Merino Cuesta (2010), que recoge la práctica totalidad
de aspectos reflejados en el presente apartado:
“La evaluación de políticas públicas se concibe como un proceso institucional
que deberá adoptarse en todas las fases de la intervención pública, aplicando
métodos sistemáticos y rigurosos de recogida de información, con el énfasis
puesto en la comprensión integral de relación con los objetivos trazados, a fin
de servir, tanto al aprendizaje y a la mejora gerencial de los servicios
públicos como a la estrategia sobre decisiones futuras, fundamentándose este
proceso sobre el juicio de valor respecto a la acción pública evaluada y
basándose en criterios establecidos por los principales actores implicados,
con la finalidad última de mejorar la sociedad y rendir cuenta de la acción
pública a la ciudadanía”.
Internacionalmente, sobre todo en el ámbito de la cooperación y ayuda al desarrollo, la
evaluación va íntimamente ligada al seguimiento (o monitoreo, como se conoce en
América Latina), de forma que ambas prácticas en conjunto forman los llamados
Sistemas de Evaluación y Seguimiento (S&E, o más comúnmente, M&E). De cualquier
forma, no se deben confundir ambos términos pues el seguimiento tal y como lo define la
OCDE (2002) es la
“función continua que utiliza una recopilación sistemática de datos sobre
indicadores especificados para proporcionar a los administradores y a las
partes interesadas principales de una intervención para el desarrollo,
indicaciones sobre el avance y el logro de los objetivos así como de la
utilización de los fondos asignados”.
La ONU (2005) matiza mínimamente la definición y habla de seguimiento como el
“examen permanente por parte de la gerencia, del progreso alcanzado por la
intervención, durante el período de ejecución, para establecer si se está
cumpliendo con la planificación y tomar las decisiones necesarias para
mejorar el desempeño”.
219
La necesidad de la evaluación de políticas públicas como
herramienta de impulso a la calidad democrática
Básicamente, el seguimiento es una actividad sobre el progreso de los elementos de una
política o programa para obtener datos sobre su marcha en base a un sistema de
indicadores. Se trata por tanto de un proceso continuado en el tiempo y no puntual como
suele ser la evaluación. Generalmente se realiza internamente por los gestores del
proyecto y tiene un carácter informativo y menos holístico que la evaluación.
Por lo que se refiere a la investigación, la ONU (2005) la define como un “examen
sistemático diseñado para desarrollar o contribuir al conocimiento”. La evaluación
tiene carácter práctico y aplicado, por lo que no trata específicamente de desarrollar una
teoría en abstracto como hace la investigación. Así, aunque la investigación y la
evaluación se realizan para generar conocimiento, la evaluación tiene como objetivo
ofrecer conocimiento práctico sobre la intervención evaluada, mientras que la
investigación tiene como finalidad principal generar conocimiento teórico y relevante
para la comunidad científica sobre un problema. Los destinatarios, consecuentemente,
son diferentes.
Otra diferencia importante es que los investigadores pueden indagar por iniciativa
propia, sin un cometido externo particular, mientras que los evaluadores, al contrario,
trabajan por encargo y para un fin práctico inminente. Además, los plazos de tiempo, la
retroinformación y la utilización de los resultados son mucho más cruciales en
evaluación que en la investigación académica (AEVAL 2010).
Por último, las técnicas de auditoría y/o control se fundamentan básicamente en el
respeto a un conjunto de normas preestablecidas, explícitas y conocidas por todos los
actores concernientes a los que se les impone. Ese conjunto de normas puede referirse a
leyes y reglamentos, principios y criterios, estándares, etc… El control constata, mide
las desviaciones respecto de la norma y rinde cuenta. Puede revelar irregularidades en la
acción de los individuos, de no conformidad material o de disfunciones patentes en la
organización colectiva. La actividad de control, pone en cuestión a las personas y puede
entrañar sanciones, lo que implica un tipo de relación particular entre controladores y
controlados (AEVAL 2010).
Unas de las áreas donde más se desarrollan las técnicas de control en el sector público
son la económica, financiera, presupuestaria y contable. Generalmente se habla de
control externo o de control interno en función de quienes controlan y del mismo modo
existen diferentes herramientas según el tipo de control que se haga. A nivel nacional, el
control interno de las administraciones públicas es llevado a cabo por la Intervenciones
Generales estatal, autonómicas o locales, a través de las funciones de intervención,
control financiero permanente y auditoría. Mientras que el control externo es ejercido
por el Tribunal de Cuentas y los Órganos de Control Externo de las Comunidades
Autónomas (OCEX) a través de la función de fiscalización y la jurisdiccional (Vela
Bargues et al. 2013).
Como se ha comprobado, la auditoría es una técnica de control pero por su importancia
dentro de las mismas, se trata por separado. La OCDE (2002) define la auditoría como
la
“actividad de control independiente y objetiva que tiene como fin añadir valor
y mejorar las operaciones de una organización. Ayuda a la organización a
lograr sus objetivos aportando un enfoque sistemático y disciplinado para
evaluar y mejorar la eficacia de la gestión de riesgos, el control y los procesos
de dirección”.
220
La regeneración del sistema
Pero además se realiza una interesante puntualización al definir diferentes tipos de
auditorías en función del objeto de la auditoría y de quién la realiza:
“Se debe distinguir entre la auditoría de regularidad (financiera), que se
centra en el cumplimiento de los estatutos y regulaciones aplicables, y la
auditoria de resultados, que se ocupa de la pertinencia, la economía, la
eficiencia y la eficacia. La auditoría interna constituye una evaluación de los
controles internos realizados por una unidad que rinde cuentas a la dirección,
en tanto que la auditoría externa es realizada por una entidad independiente”.
También la ONU (2005) realiza una interesante aportación a la conceptualización de la
auditoría al definirla como la
“evaluación de la idoneidad de los controles gerenciales para asegurar el uso
económico y eficiente de los recursos; la salvaguarda de los activos; la
confiabilidad de la información financiera y de otra índole; la observancia de
los reglamentos, normas y políticas establecidas; la eficacia de la gestión de
riesgos; y la idoneidad de las estructuras, sistemas y procesos
institucionales”.
Por último, la Comisión Europea (2004) habla sobre la amplia gama de actividades que
cubre la auditoría, que van desde el tradicional de auditoría financiera, que se concentra
en las entradas y salidas, a la auditoría de gestión, que puede abarcar algunas de las
características de una evaluación, y entre las que puede surgir cierta superposición en
determinados casos. Afirma la Comisión que evaluación y auditoría de gestión implican
el estudio de los procesos de implementación y sus consecuencias para proporcionar una
evaluación de economía, eficacia y eficiencia de una organización y/o sus actividades.
Sin embargo, la auditoría de gestión tiende a estar más centrada en la puesta en práctica
de una actividad y sus efectos inmediatos, mientras que la evaluación se centra
principalmente en los efectos de una intervención. Además, la gama de temas cubiertos
por la práctica de la evaluación es más amplia que en la auditoría, así como los criterios
a tener en cuenta que pueden incluir además de los comunes de economía, eficacia y
eficiencia, los de relevancia, utilidad, equidad o sostenibilidad. En la Figura 2 se
muestra una interesante comparación del alcance de la evaluación, el seguimiento y la
auditoría. Se puede observar que las diferentes formas de evaluación cubren toda la
gama de la lógica de intervención.
Figura 2: Alcance de la auditoría, el seguimiento y la evaluación
Fuente: Gobierno Vasco (2012) adaptado de la Comisión Europea (2004)
221
La necesidad de la evaluación de políticas públicas como
herramienta de impulso a la calidad democrática
3. Funciones y tipos de evaluación
La evaluación de políticas públicas no debe ser considerada como un fin en sí misma
sino como un instrumento cuyo objetivo fundamental es la mejora de las políticas
públicas y con ello de la gestión pública. Pero para ello, dependiendo de las
circunstancias, se puede necesitar un tipo de información u otro y esto es lo que se debe
definir al plantear una evaluación. Es decir, tener en cuenta los propósitos concretos que
puede tener una evaluación facilita la toma de decisiones para emprender este tipo de
proceso. Para establecer las funciones, fines o propósitos que se persiguen con la
práctica de la evaluación se partirá de las premisas que la ONU (2005) establece a este
respecto en sus Normas de evaluación:
“Los propósitos de la evaluación incluyen comprender por qué y en qué
medida se logran resultados intencionales y no intencionales, así como su
impacto sobre las partes interesadas. (…). La evaluación contribuye
asimismo, de manera significativa, a desarrollar conocimientos y al
aprendizaje institucional. La evaluación es un agente del cambio importante
que tiene una función esencial y creíble en apoyar la rendición de cuentas.
(…) La evaluación alimenta los procesos de gestión y toma de decisiones y
realiza una contribución fundamental a la gestión por resultados. (…) Su
objetivo es mejorar la relevancia institucional y el logro de resultados,
optimizando el uso de los recursos, ofreciendo satisfacción al cliente y
maximizando el impacto de la contribución del sistema (…) Aunque la
evaluación se utiliza para evaluar intervenciones, debería proveer valor
agregado para que los procesos orientados a decisiones contribuyan a
mejorar las actividades, proyectos, programas, estrategias y políticas
presentes y futuros. Por consiguiente, la evaluación contribuye a la
formulación de políticas institucionales, a la efectividad del desarrollo y a la
efectividad organizacional”.
Tradicionalmente se han considerado tres funciones básicas o principales de la práctica
de la evaluación de políticas públicas, establecidas por Stufflebeam y Shinkfield (1989,
citados por, Bustelo Ruesta 2003) y que se ven reflejadas en la anterior cita. Estas tres
funciones, tal cual fueron enunciadas son: improvement (perfeccionamiento o mejora),
accountability (rendición de cuentas o responsabilidad) y enlightenment
(ejemplificación o iluminación para acciones futuras). Esta lista de funciones básicas de
la evaluación se ha ido ampliando con nuevas aportaciones de autores que plantean
otros propósitos o fines perseguidos por la evaluación, aunque en muchos casos se
puedan englobar en alguna de las tres citadas. En la Tabla 1 se enumeran las principales
funciones de la evaluación y una breve descripción, partiendo de las tres básicas o
principales.
Tabla 1: Funciones de la evaluación
FUNCIÓN
BÁSICA
FINES O
PROPÓSITOS
CONCRETOS
DESCRIPCIÓN
Improvement
Perfeccionamiento,
mejora del programa
o política.
Permite la retroalimentación y el aprendizaje sobre la propia
práctica y garantiza la calidad del programa. (Baixauli Cubells
2014).
Ayudar a tomar una
decisión
Hay evaluaciones que tienen una función instrumental muy
directa: se trata de dar información relevante a una persona o
unidad que debe tomar una decisión determinada. (Blasco,
Subirats 2009).
222
La regeneración del sistema
Utilizar la
evaluación como
instrumento de
gestión
La evaluación se puede emplear como parte de un instrumento de
gestión (Blasco, Subirats 2009).
Accountability
Rendición de
cuentas,
responsabilidad
sobre la gestión y
resultados de un
programa o política
La rendición de cuentas debe formar parte indiscutible del sistema
democrático y debe darse a varios niveles, incluyendo de forma
especial a la ciudadanía (Bustelo Ruesta 2003).
Promover el uso
racional de los
recursos
Reforzar la consistencia en la toma de decisiones, favoreciendo
una mejor asignación de recursos y un mejor servicio, y en último
término, una mayor productividad y competitividad de la
economía así como mejoras en el bienestar (Pérez-Durántez
Bayona 2008).
Evaluación como
generadora de
información
La evaluación es una herramienta útil para satisfacer las
exigencias de información y transparencia de cuantos actores
participan en el proceso socioeconómico (Osuna et al. 2000).
Control
administrativo, de
legalidad y
financiero
La práctica del control se ha tratado en el apartado anterior como
algo diferente de la evaluación, pero como también se ha
comentado, en ocasiones puede estar integrada dentro de la propia
evaluación.
Implementación de
un requerimiento
formal
Determinadas evaluaciones dan cumplimiento a condiciones de
una subvención o de la normativa que regula el programa o la
política pública (Blasco, Subirats 2009).
Enlightenment
Ejemplificación,
iluminación para
acciones futuras
La evaluación contribuye a construir conocimiento desde los
aportes teóricos, técnicos y metodológicos y orienta sobre un
modo de afrontar los problemas sociales. (Bustelo Ruesta 2003).
Contribuir al
aprendizaje de la
organización
El propósito de la evaluación es la introducción de conceptos
nuevos y alternativas nuevas, la comprobación de la veracidad de
determinadas intuiciones y la detección de evidencias contra-
intuitivas (Blasco, Subirats 2009).
Técnica de reforma y
modernización de las
prácticas de la
Administración
La evaluación debe proporcionar las herramientas necesarias para
continuar el proceso de reforma y modernización de la
Administración hacia una gestión más eficaz y eficiente (Osuna et
al. 2000).
Conocimiento básico
sobre las políticas
públicas
Hay evaluaciones que tienen el propósito de entender mejor el tipo
de programa o el contexto que mejor funciona para cambiar las
condiciones sociales (Blasco, Subirats 2009).
Medio para la
formación de los
implicados en el
programa
Los responsables de programas aprenden a administrarlos,
gestionarlos y adaptarlos a las necesidades del momento y del
contexto, que se modifica constantemente (Osuna et al. 2000).
Fuente: Elaboración propia a partir de VV.AA. (ver referencias en la propia tabla)
La clasificación de los diferentes tipos de evaluación existentes se puede realizar
atendiendo a múltiples criterios y así lo han hecho la mayoría de autores. Entrar a revisar
con detenimiento todas las posibles clasificaciones planteadas queda fuera del alcance del
presente trabajo pero, sí se presentarán aquellas clasificaciones más comúnmente
aceptadas. En la Tabla 2 se muestran las clasificaciones de los diferentes tipos de
evaluación atendiendo a los criterios más habituales.
Pero antes, y fuera de dicha tabla, es importante realizar una primera distinción de la
evaluación en función del tipo de intervención pública evaluada. Un proceso de
evaluación puede referirse a programas, proyectos o políticas en general de los que se
quiera conocer algún aspecto sobre su funcionamiento o rendimiento. Es necesario
223
La necesidad de la evaluación de políticas públicas como
herramienta de impulso a la calidad democrática
realizar esta distinción pues para cada caso las preguntas de evaluación se adaptarán en
mayor grado según sea la naturaleza de la intervención evaluada. Además se debe tener
en cuenta que una intervención compleja no se evalúa con los mismos métodos que una
intervención simple. La propia OCDE diferencia la evaluación de programas y
proyectos de la de políticas (OECD-DAC Evaluation Network 2002).
Tabla 2: Tipos de evaluación
CRIT
ERIO
TIPO DE
EVALUACIÓ
DESCRIPCIÓN/DEFINICIÓN
Momento
temporal
Ex ante Evaluación crítica del valor potencial de una intervención antes de tomar la
decisión de llevarla a cabo
Intermedia Evaluación, a mediados del período de implementación, de los impactos que se van
generando.
Ex post Evaluación una vez concluida la intervención, para identificar factores de éxito o
fracaso, evaluar la sostenibilidad de los resultados y extraer conclusiones útiles.
Contenido
Conceptual o
de diseño
Analiza la racionalidad y coherencia del diseño de la política para la consecución
de sus objetivos.
De gestión o
proceso
Pretende mejorar la gestión de la política aportando más conocimiento sobre su
funcionamiento interno.
De resultados
o impactos
Aporta información sobre los resultados e impactos de la política, intentando
indagar qué efectos son realmente debidos a la acción de la política y no debidos a
factores externos. Evalúa el grado de eficacia y de eficiencia.
De calidad Juzga si se producen los beneficios esperados por parte de la población objetivo de
la política. Se establece la efectividad de la política en relación con las expectativas
de los destinatarios.
Meta
evaluación
Evaluaciones cuyo objeto es sintetizar constataciones de un conjunto de
evaluaciones. También evaluación de otra evaluación a fin de juzgar su calidad y/o
medir el desempeño de los evaluadores.
Evaluador
Interna Evaluación de una intervención realizada por una unidad y/o personas que
dependen de la gerencia o dirección de un organismo donante, asociado o de
ejecución.
Externa Realizada por personas que no participan en la formulación, la implementación y/o
la gestión de la política.
Mixta Realizada por personal de la entidad que gestiona la intervención con el apoyo de
un equipo externo.
Autoevaluació
n
Evaluación por parte de los responsables del diseño y la implementación de una
intervención.
Independiente Evaluación realizada por entidades y personas que no están bajo el control de los
responsables del diseño y la implementación de la intervención para el desarrollo.
Promotor
Conjunta Evaluación promovida, gestionada o financiada conjuntamente por varias entidades
que participen en todo o parte del ciclo de la evaluación.
Individual Promovida por una única entidad u organismo.
Evaluación
participativa
Método de evaluación en la que los representantes de entidades y partes interesadas
(incluidos los beneficiarios) trabajan conjuntamente en el diseño, implementación e
interpretación de una evaluación.
Propósito
De
necesidades
Intenta identificar los puntos fuertes y débiles del planteamiento de una política, en
el momento de formular o redefinir nuevas políticas, para aportar más información
respecto al problema que se quiere resolver o la necesidad que se quiere atender.
Formativa o
correctiva
Evaluación cuyo objeto es mejorar el desempeño y que generalmente se realiza
durante la fase de implementación de un proyecto o programa.
Sumativa Se realiza al final de una intervención para determinar en qué medida se produjeron
los resultados previstos. El objetivo es proporcionar información sobre el valor del
programa.
Fuente: OCDE (2002), ONU (2005), Govern de les Illes Balears (2009)
224
La regeneración del sistema
4. La importancia de la institucionalización de la evaluación de políticas
públicas
Generalmente se identifica institución con organización, lo que es correcto solo en
parte, puesto que en muchas ocasiones el concepto institución no se corresponde con
ningún espacio concreto sino que se refiere, por ejemplo, a conjuntos de normas y
costumbres, a hechos sociales contingentes o incluso al aprecio o consideración que se
pueda tener hacia algo o alguien. Por tanto, teniendo en cuenta esta idea, parece claro,
como afirma Ruiz Martínez (2012) que la creación de organizaciones públicas cuya
misión es la evaluación de la acción pública es una condición necesaria, pero no
suficiente para garantizar una implantación de la evaluación como una práctica
interiorizada y sistemática en las organizaciones públicas, que es, al fin y al cabo, el
objetivo que se persigue con la institucionalización.
Partiendo de este planteamiento se podría decir que existen dos enfoques básicos a la
hora de aplicar la evaluación:
Como una actividad puntual, impulsada por motivaciones y circunstancias de
muy diversa índole (justificación de recursos utilizados, exigencia de una
entidad superior, planteamiento de la decisión de continuar o no con el servicio
o intervención…)
Como aquella práctica sistemática y periódica, dentro del ciclo de las
intervenciones públicas, fruto de la existencia previa de un proceso de
aprendizaje para la apropiación por parte de la organización de este instrumento,
rutinario y reglado bajo un marco común normativo y metodológico.
Parece claro que la visión de la evaluación como una actividad puntual, en cierto modo
ajena al resto de fases del ciclo de programación y ejecución de las políticas públicas,
impide el enriquecimiento interadministrativo y la efectiva consecución de muchos de
los objetivos y propósitos de la evaluación, puesto que no existe un marco común que
articule las experiencias abordadas por las organizaciones y dificulta el uso de los
resultados de las evaluaciones. Es necesaria por tanto, una transición de la visión de
actividad puntual a la de práctica interiorizada y sistemática, iniciando un proceso de
institucionalización, fundamentalmente incidiendo en tres aspectos fundamentales:
Para que la evaluación pueda ser institucionalizada de manera efectiva es
necesario trabajar en actuaciones que motiven e impulsen el crecimiento de la
demanda de evaluaciones. Es fundamental crear una necesidad de evaluar por
parte de las organizaciones públicas, motivada por la toma de conciencia de las
utilidades y beneficios del uso de esta herramienta.
Se debe incidir en la oferta de evaluación facilitando la profesionalización del
sector a través de medidas como la definición de estándares y criterios que
certifiquen la calidad y rigor de los trabajos, el establecimiento de un lenguaje
común que guíe la relación entre los distintos actores implicados en el proceso
de evaluación (evaluadores, gestores, beneficiarios, etc.); la configuración de un
modelo permanente de análisis que defina los principios y valores en los que
sustentar la evaluación; o la definición de recursos técnicos, normas,
metodologías, etc. que hagan de la evaluación de las políticas públicas un
proceso riguroso, transparente y de calidad, al servicio de los ciudadanos.
Evidentemente, no se puede obviar que la evaluación es una actividad que debe
realizar alguien en algún espacio físico por lo que la institucionalización
conlleva la definición y estructuración de espacios e instancias de las
administraciones a las que encargar la función de evaluación y el apoyo en
225
La necesidad de la evaluación de políticas públicas como
herramienta de impulso a la calidad democrática
organismos, infraestructuras y recursos creados ad-hoc para apoyar y orientar los
procesos de trabajo.
Con todo esto se entiende que la evaluación es una actividad institucional que tiene
vocación de integrarse en la gestión pública y en el funcionamiento del sistema político,
que sólo alcanza su sentido una vez que se inserta como una fase más del desarrollo de
las intervenciones públicas y cuyo diseño y aplicación ha de estar supervisado y bajo la
responsabilidad de una autoridad pública, con el propósito de que sus resultados den
respuesta a objetivos de aprendizaje y mejora al servicio de los ciudadanos. Tal como la
define Garde Roca (2006), la institucionalización de la evaluación es
“el proceso político por el que se legitima un marco normativo adecuado para
el desarrollo de la función de evaluación a partir de la estructuración de
espacios e instancias de las administraciones públicas a las que encargar tal
función, ubicándolos en distintos niveles de gobierno y según las distintas
actividades o sectores a evaluar”.
En definitiva, como afirma Ruiz Martínez (2012), por institucionalización de la
evaluación se debe entender tanto su regulación como la asignación de dicha función a
organizaciones públicas concretas, así como la generación en dichas organizaciones
públicas de un modelo cultural y organizativo que la posibilite.
En el siguiente apartado se comentará la importancia que tiene la evaluación para el
impulso de la rendición de cuentas, la transparencia y la participación y con ello el
fomento y profundización de la democracia que lleva aparejada una creciente
institucionalización de la evaluación de políticas públicas. En este sentido se podría
decir que la institucionalización de la evaluación de políticas públicas se encuadra en el
marco de la gobernanza, pues la gestión de los gobiernos bajo este enfoque,
“deberá aplicar una evaluación con criterios de legitimidad política y social
que implica necesariamente la participación de los diferentes actores
gubernamentales y no gubernamentales presentes en el modo de gobierno”
(Aguilar, Bustelo 2010).
Feinstein (2012) incide en la importancia de la institucionalización al introducir su
enfoque de Gestión Pública Innovadora (GPI) por el que defiende una gestión pública
que puede y debe introducir innovaciones que permitan una acción más eficaz y
eficiente del sector público. Teniendo en cuenta esta idea, la evaluación cobra gran
importancia dentro de la GPI. Con la institucionalización de la evaluación en el marco
de la GPI se puede capitalizar la experiencia evaluativa, reduciendo el tiempo necesario
para planear y conducir las evaluaciones mediante un adecuado aprovechamiento de las
evaluaciones ya realizadas, lo cual permitirá reducir los costos de las siguientes
evaluaciones (Feinstein 2012).
5. Conclusiones
El análisis del contexto socioeconómico actual obliga a una reflexión necesaria acerca
de la toma de conciencia sobre los acelerados cambios, la baja previsibilidad, la
diversidad de nuevas situaciones y la complejidad de problemas y necesidades
interrelacionados a los que tratan de aportar solución las políticas públicas. En este
sentido, el grado de exigencia ciudadana ha aumentado considerablemente, favorecida
por la mayor disponibilidad de información facilitada por los medios y las nuevas
tecnologías, si bien la opacidad sigue siendo un problema en muchos aspectos. La
226
La regeneración del sistema
actitud crítica de la ciudadanía exige a los poderes públicos mayor responsabilidad y
competencia para resolver sus problemas (Pérez-Durántez Bayona 2008).
Los gobiernos no pueden basar su legitimidad únicamente en su elección mediante
sufragio, sino que deben demostrar competencia para afrontar y resolver las cuestiones
que preocupan a los ciudadanos. Es decir, la legitimación tanto política como social de
la acción pública radica en gran medida en su propia eficacia y eficiencia, por lo que
como afirma Ruiz Martínez (2012) el proceso de aprendizaje que se genera a partir del
conocimiento fruto de la evaluación de las intervenciones públicas es un factor crítico
para la gestión pública. Es patente, según la misma autora, la relevancia que
actualmente ha alcanzado la evaluación, al menos desde el punto de vista teórico y la
preocupación por cómo deben abordase los procesos de evaluación. Varias son las
circunstancias que han contribuido a agudizar la percepción de la necesidad de
confrontar la acción pública con su puesta en práctica y con sus resultados:
La situación de crisis fiscal y financiera añadidas a la recesión económica de los
últimos años y la exigencia de cubrir necesidades sociales crecientes con
recursos públicos aún más escasos requiere una mayor eficiencia de la acción
pública y ello, conduce a la necesidad de evaluar de manera sistemática los
resultados que ésta produce para promover el uso racional de los recursos.
La consolidación de un enfoque de reforma administrativa que concibe la
evaluación como un proceso permanente que permite la adecuación de la acción
pública en sus distintos niveles (políticas, servicios u organizaciones), a
circunstancias y necesidades cambiantes.
La necesidad de articular políticas orientadas a resolver problemas globales
interconectados, complejos, difusos y muchas veces contradictorios (Subirats et
al. 2012, citado por Ruiz Martínez 2012). Son cada vez más frecuentes las
interrelaciones e interdependencias entre distintos ámbitos sociales y
económicos que demandan visiones comprehensivas antes de tratar de
solucionar parcelas de un problema. En muchas ocasiones es preciso adoptar una
perspectiva política innovadora, transversal e integral (Pérez-Durántez Bayona
2008).
Fomentar la rendición de cuentas ante los ciudadanos, la exigencia a los
gobiernos de una mayor transparencia y la necesidad de lograr una mayor
participación e implicación de los ciudadanos en lo público. Se promueve que
los ciudadanos puedan conocer y enjuiciar la actuación pública a partir de la
información recopilada y analizada siguiendo métodos aceptados, así como
presentada de forma útil para sus intereses. Asimismo, se refuerza la
responsabilidad de los decisores y gestores públicos, que deben explicar en qué
medida han cumplido con unos objetivos explícitos. Con esta concepción de la
evaluación como una forma de aumentar la rendición de cuentas, la
transparencia y la participación, Aguilar y Bustelo (2010) consideran que la
evaluación se convierte en instrumento de fomento y profundización de la
democracia, lo que conlleva a su vez una creciente institucionalización de la
evaluación de políticas públicas en los gobiernos y las administraciones
públicas.
La descentralización competencial hace necesario establecer cauces de
comunicación y mecanismos de coordinación y corresponsabilidad. La tarea de
gobernar ya no puede entenderse como una imposición jerárquica entre distintos
227
La necesidad de la evaluación de políticas públicas como
herramienta de impulso a la calidad democrática
niveles territoriales o esferas de gobierno. En este sentido es necesaria la
cooperación interadministrativa, pero también la adecuada integración del punto
de vista de los ciudadanos. Se estaría hablando de la evaluación como elemento
favorecedor de la interacción entre los distintos niveles de gobierno y de estos
con los ciudadanos y las organizaciones del sector privado, fomentando la
gobernanza (Pérez-Durántez Bayona 2008). La idea de la evaluación como
elemento fundamental para la refinación y consolidación del enfoque de la
gobernanza también es recogida por Aguilar y Bustelo (2010) por la sintonía
existente entre la función de la evaluación y la transversalidad de la función de
coordinación necesaria entre los diferentes actores que interactúan en el marco
de la gobernanza (obtención de información, conocimiento de resultados,
retroalimentación, etc.)
A partir de estas ideas, la evaluación parece claro que ya no puede concebirse
únicamente como una herramienta técnica útil sólo en el nivel gestor de las
administraciones públicas, sino que es cada vez más necesaria en el nivel político. Tal y
como afirma Finol Romero (2012),
“queda en evidencia hoy más que nunca, el papel preponderante que
desempeña la evaluación de políticas públicas como herramienta de
gobernabilidad necesaria para modernizar y reformar el Estado a través de su
incorporación en el buen funcionamiento de la administración pública”.
En una línea similar el profesor Pinazo Hernándis (2013) enmarca la evaluación de
políticas públicas en una Teoría de la Gobernabilidad sustentada en tres pilares: la
responsabilidad política y la de su exigencia por los actores desde criterios de lealtad
institucional; la implantación en determinados niveles de la metodología de las políticas
públicas; y una gestión pública aplicada desde la innovación y contingencia de los
contextos de actuación. El profesor Pinazo va incluso más allá concretando su
propuesta, muy en la línea del presente trabajo, en
“la creación de una Agencia de análisis y evaluación de las políticas y
programas autonómica, que siga parámetros de meta evaluación y no de
evaluación interesada. Se trataría pues de elegir aquellas políticas más
relevantes o que más inputs consumen y evaluarlas conforme a la metodología
científica del análisis de políticas, en evaluaciones que combinen
fundamentalmente el impacto, la eficacia, el rendimiento y la equidad”.
Ahondando en la propuesta anterior pero en clave estatal el profesor Ramió Matas
(2013), aboga por una renovación institucional y la modernización de las
administraciones públicas a partir de cinco temas críticos: renovar los procesos de
selección de los empleados públicos para preservar los principios de igualdad,
capacidad y mérito; la formulación de un estatuto de la dirección pública profesional; la
consecución de la máxima transparencia; un reenfoque de las tecnologías de la
información; y mejorar los sistemas de gobernanza de los partenariados público-
privados. En el punto de la transparencia, Ramió propone entre otras medidas:
Sistemas absolutos de rendición de cuentas a nivel económico: hay que informar
a los ciudadanos sobre el gasto de hasta el último euro.
Evaluación de todas las políticas públicas mediante una Ley que obligue que
cada proyecto e iniciativa pública tenga un presupuesto razonable para su
evaluación.
Crear organismos parlamentarios que controlen el resultado y el impacto de las
políticas públicas.
Que el entorno del presidente tenga una oficina para evaluar previamente todas
las políticas públicas de su administración.
Visto lo visto, parece evidente la importancia que actualmente tiene y se le da a la
evaluación para, entre otras cosas, la comprensión y transformación de las políticas;
mejorar los procesos de toma de decisiones también en el nivel estratégico; profundizar
en la legitimación social de la acción pública, conocer sus impactos y las posibles
alternativas y mejoras y dotar de mayor transparencia a los gobiernos (Ruiz Martínez
2012).
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I Congreso Internacional sobre Calidad Democrática, Buen Gobierno y Lucha contra la Corrupción
Coordinadores:
Joaquín Marco Marco
Blanca Nicasio Varea
Edita: AVAPOL Asociación Valenciana de Politólogos
ISBN: 978-84-16063-79-6
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