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Ciencia, tecnología e innovación para un desarrollo inclusivo en Colombia

Authors:
  • Technopolis Group
1
Editoras
Gabriela Dutrénit y Judith Sutz
1
SISTEMAS de
INNOVACIÓN para
un DESARROLLO
INCLUSIVO
La experiencia latinoamericana
Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
2
Foro Consultivo Científico y Tecnológico, A.C.
Insurgentes Sur No. 670, Piso 9
Colonia del Valle
Delegación Benito Juárez
Código Postal 03100
México, Distrito Federal
www.foroconsultivo.org.mx
foro@foroconsultivo.org.mx
Tel. (52 55) 5611-8536
Responsables de la edición:
Gabriela Dutrénit
Patricia Zúñiga
Editores:
Gabriela Dutrénit
Judith Sutz
Coordinadores de edición:
Mariana de Heredia
Marcela Suárez
Corrección de estilo:
Ma. Areli Montes Suárez
Traducción:
TRADUKO
Diseño de portada e interiores:
Víctor Daniel Moreno Alanís
Tania Saldivar Martínez
Cualquier mención o reproducción del material de esta publicación puede
ser realizada siempre y cuando se cite la fuente.
DR Octubre de 2013, FCCyT
ISBN: 978-607-9217-28-0
Impreso en México
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SISTEMAS de
INNOVACIÓN para
un DESARROLLO
INCLUSIVO
La experiencia latinoamericana
Editoras
Gabriela Dutrénit y Judith Sutz
Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
4
DIRECTORIO FCCyT
Dra. Gabriela Dutrénit
Coordinadora General
Fís. Patricia Zúñiga-Bello
Secretaria Técnica
MESA DIRECTIVA
Dr. José Franco López
Academia Mexicana de Ciencias
Dr. Humberto Marengo Mogollón
Academia de Ingeniería
Dr. Enrique Ruelas Barajas
Academia Nacional de Medicina
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Asociación Mexicana de Directivos de la
Investigación Aplicada y Desarrollo Tecnológico
Dr. Enrique Fernández Fassnacht
Asociación Nacional de Universidades e
Instituciones de Educación Superior
Sr. Francisco J. Funtanet Mange
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los Estados Unidos Mexicanos
Sr. Benjamín Grayeb Ruiz
Consejo Nacional Agropecuario
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Confederación Patronal de la República
Mexicana
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Transformación
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Red Nacional de Consejos y Organismos
Estatales de Ciencia y Tecnología
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Universidad Nacional Autónoma de México
Dra. Yoloxóchitl Bustamante Díez
Instituto Politécnico Nacional
Dr. J. P. René Asomoza Palacio
Centro de Investigación y de Estudios
Avanzados del IPN
Dr. Jaime Labastida Ochoa
Academia Mexicana de la Lengua
Dr. Andrés Lira González
Academia Mexicana de Historia
Dr. Sergio Hernández Vázquez
Sistema de Centros Públicos de Investigación
Dr. Óscar F. Contreras Montellano
Consejo Mexicano de Ciencias Sociales
Dra. Ana María López Colomé
Dr. Ambrosio F. J. Velasco Gómez
Dra. María Teresa Viana Castrillón
Investigadores electos del SNI
5
Índice
Introducción
Gabriela Dutrénit y Judith Sutz
1. Innovación y democratización del conocimiento como
contribución al desarrollo inclusivo
Rodrigo Arocena y Judith Sutz
2. Estrategias y gobernanza del Sistema Nacional de Innovación
Mexicano: Retos para un desarrollo incluyente
Rosalba Casas, Claudia De Fuentes, Arturo Torres y Alexandre O. Vera-Cruz
3. Sistema Nacional de Innovación de Brasil: Desafíos para la
sostenibilidad y el desarrollo incluyente
José Eduardo Cassiolato, Helena Lastres y María Clara Soares
4. El sistema argentino de innovación: Determinantes micro y
desarticulación meso-macro
Diana Suárez, Gabriel Yoguel, Verónica Robert y Florencia Barletta
5. Ciencia, tecnología e innovación para un desarrollo inclusivo en
Colombia: Programas piloto desarrollados por Colciencias
Mónica Salazar, Marcela Lozano-Borda y Diana Lucio-Arias
6. Perú: avances y desafíos de los sistemas de innovación para el
desarrollo inclusivo
Mario Bazán y Francisco Sagasti
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19
35
65
97
125
155
Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
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7. Políticas de conocimiento para un desarrollo inclusivo:
Aprendizajes desde Uruguay
Santiago Alzugaray, María Goñi, Leticia Mederos y Sofía Robaina
8. Innovación institucional y crecimiento inclusivo: Lecciones del
sector cafetalero y del sector de aceite de palma en Costa Rica
Jeffrey Orozco
9. Educación superior, innovación y desarrollo local: Experiencias
en Cuba
Jorge Núñez Jover, Isvieysys Armas Marrero, Ariamnis Alcázar Quiñones
y Galia Figueroa Alfonso
10. Interacciones macro-microeconómicas y desarrollo económico:
Un estudio comparativo a nivel internacional
Jorge Katz y Rodrigo Astorga
11. Crecimiento económico, innovación y desigualdad en América
Latina: Avances, retrocesos, y pendientes post Consenso de
Washington
Gabriela Dutrénit, Juan Carlos Moreno-Brid y Martín Puchet Anyul
12. La construcción de sistemas nacionales para la innovación:
Un análisis comparativo entre Argentina y Canadá
Jorge Niosi
13. El posible rol dinámico de las redes basadas en recursos
naturales para las estrategias de desarrollo en América Latina
Carlota Pérez, Anabel Marín, Lizbeth Navas-Alemán
181
201
227
253
279
319
347
7
En los últimos años se ha desarrollado una amplia literatura sobre los sistemas de innovación,
a partir de los trabajos seminales de Freeman (1987), Lundvall (1992) y Nelson (1993).
Esta literatura ha privilegiado un enfoque empírico, pero ha contribuido a fortalecer el marco
analítico. La trayectoria de la construcción teórica se ha movido de la aplicación del concepto
a nivel nacional hacia los sectores y tecnologías, y hacia los niveles regionales y locales, y se
ha retornado hacia un enfoque nacional que recoge el aprendizaje de diferentes dimensiones.
El enfoque de los Sistemas Nacionales de Innovación (SNI) se centra en los actores, las
instituciones y sus relaciones, y contribuye a una mejor comprensión tanto de la dinámica
intrínseca de la innovación, así como de sus conexiones con los procesos de desarrollo. La
mayor parte de la literatura existente en todo el mundo analiza las estructuras institucionales
asociadas con el SNI, concentrando la atención en su idoneidad para mejorar el desempeño
innovador y la competitividad. Esto conduce a la generación de políticas de ciencia, tecnolo-
gía e innovación (CTI) que se centran en la mejora de la innovación.
El vínculo entre el conocimiento, la innovación y el desarrollo ha ocupado la reflexión lati-
noamericana durante décadas. Muchos autores han utilizado el enfoque de los SNI para des-
cribir la estructura de actores y vínculos para la innovación en los países de América Latina, y
los insumos y productos del sistema (Katz y Bercovitz, 1993; Cimoli, 2000; BID, 2001; Cassio-
lato, Lastres y Maciel, 2003; López, 2007; Dutrénit et al., 2010; Lemarchand, 2010; Llisterri y
Pietrobelli, 2011). La conceptualización del desarrollo ha integrado elementos relacionados
con la calidad de vida que la gente podría disfrutar –el desarrollo es visto como la expansión
de las libertades, de acuerdo con Amartya Sen, lo que trae a la discusión qué es lo que hay
Introducción
Introducción
Gabriela Dutrénit y Judith Sutz
Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
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que medir y cómo se debe medir lo que caracteriza el avance hacia el desarrollo. En contras-
te, la literatura basada en el enfoque del SNI ha prestado menos atención a estos problemas
relacionados con el desarrollo, en particular a la inclusión social, un problema central en la
realidad latinoamericana. De hecho, la inclusión social como un objetivo explícito del SNI se
ha incorporado recientemente a la agenda de investigación. (Arocena y Sutz, 2012; Cozzens
y Sutz, 2012; Johnson y Andersen, 2012; Couto et al., 2013).
Por lo tanto, las dificultades experimentadas por los procesos de desarrollo de la región,
por un lado, y los nuevos enfoques teóricos, por otro, exigen una revisión de los vínculos fun-
damentales entre el conocimiento, el SNI, el desarrollo y la inclusión social.
América Latina es una región muy heterogénea en términos de los niveles de desarrollo
de los países y la madurez de sus SNI. Sin embargo, la región tiene una característica común
que cruza desde la Patagonia hasta el Río Grande y desde el Pacífico hasta el Atlántico: es
muy desigual socialmente hablando. Después de décadas de esfuerzos por avanzar más rá-
pidamente en la senda del desarrollo, América Latina sigue siendo la región más desigual del
mundo. Diferencias importantes persisten entre los países en cuanto a los niveles de bienes-
tar medido por el ingreso per cápita y la igualdad en la distribución del ingreso. Incluso en los
países que han alcanzado al grupo de las economías de ingreso medio alto y construido SNI
más articulados, prevalece la desigualdad y grandes grupos de la población quedan excluidos
de los beneficios del proceso de desarrollo.
Este libro trata sobre la inclusión, los sistemas de innovación y el desarrollo. Se ocupa de
algunas de las preguntas clave de la región: ¿Cómo acelerar el proceso de desarrollo y ser
capaces de incluir a los sectores menos beneficiados? ¿Cómo construir SNI que conducen a
procesos de desarrollo inclusivos? ¿Qué podemos aprender de las experiencias recientes de la
formulación de políticas en estos temas?
La inclusión es uno de esos conceptos que parecen evidentes y por eso mismo se convier-
ten en difusos. Como dijo Max Weber: “[...] la definición aparentemente laboriosa de estos
conceptos es un ejemplo de que lo que es ‘evidente’ rara vez se piensa con claridad por la
sencilla razón de que parece obvio” (Weber, 1993: 98). Es importante entonces tratar de
pasar de la obviedad a una conceptualización más explícita de la inclusión. Dado el amplio
alcance del concepto, este libro se centra en la cuestión de lo que significa inclusión cuando
está relacionada con el desarrollo.
Se podría pensar que después de los resultados sombríos de las recetas del Consenso de
Washington en América Latina, no sería necesario recordar que el crecimiento económico
no se puede equiparar con el desarrollo. Por otra parte, un crecimiento económico desigual,
aunado a políticas sociales correctivas tampoco pueden conducir al desarrollo. Los efectos
sociales disruptivos de un crecimiento liderado por la desigualdad suelen ser más fuertes y
más rápidos que el remedio que pueden ofrecer las políticas sociales redistributivas, esto es,
al menos, lo que revela la experiencia de muchos países latinoamericanos. Pero la conjunción
de la verdad evidente de que es necesario un crecimiento económico para el desarrollo con
el hecho de que el crecimiento económico en un mundo globalizado tiene sus propias reglas
que involucran intereses poderosos, hace que a veces se olvide que este crecimiento debe ser
un medio para el desarrollo y no un fin en sí mismo. Cuando esto se reconoce, lo que significa
simplemente que el crecimiento económico per se es insuficiente, surge la pregunta de qué
más se necesita para alcanzar un nivel satisfactorio de desarrollo.
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Una de las principales fuentes de insatisfacción en cuanto a los resultados obtenidos en
materia de desarrollo es la dificultad para reducir los niveles de desigualdad dentro y entre
países (Milanovic, 2010). Por otra parte, algunas situaciones excepcionales de crecimiento
económico acelerado reciente están acompañadas por una creciente desigualdad; China es
quizás el ejemplo más claro. Por lo tanto, el crecimiento económico es supuestamente ne-
cesario para incluir a las personas excluidas, pero aun si se combina con políticas sociales
reparadoras parece ser insuficiente. Tal vez por eso el desarrollo inclusivo es un concepto que
está recibiendo cada vez más atención en diversos entornos: las políticas públicas, los movi-
mientos sociales, las organizaciones internacionales y las ONG.
Un primer punto relacionado con el desarrollo inclusivo es una doble cuestión a atender:
que todos puedan involucrarse en las decisiones relacionadas con su bienestar y que las accio-
nes que se tomen permitan a todos disfrutar de los avances que traen consigo los procesos de
desarrollo. Como el enfoque del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
sobre el desarrollo inclusivo plantea, “el desarrollo puede ser incluyente –y reducir la pobre-
za– sólo si todos los grupos de personas contribuyen a la creación de oportunidades, compar-
ten los beneficios del desarrollo y participan en la toma de decisiones. El desarrollo inclusivo
sigue el enfoque de desarrollo humano del PNUD e integra los estándares y principios de dere-
chos humanos: la participación, la no discriminación y la rendición de cuentas”(UNDP, 2013).
Desde la perspectiva de los sistemas de innovación, esta definición plantea un desafío
importante, ya que hace hincapié no sólo en compartir los beneficios del desarrollo, sino
también en la participación para darle forma al proceso de desarrollo. En términos de Amar-
tya Sen, para que se produzca un desarrollo inclusivo, las personas deben ser tratadas como
agentes más que como pacientes. Pero esto significa que los sistemas de innovación tendrán
que incorporar a personas que saben cosas muy diferentes y modos de diseño que permitan
a estas personas interactuar. Elinor Ostrom propone un término útil para esto: “coproduc-
ción”. “Por coproducción me refiero al proceso mediante el cual los insumos utilizados para
producir un bien o servicio son aportados por personas que no están ‘en’ la misma organi-
zación” (Ostrom, 1996: 1073). La coproducción del conocimiento es un proceso que no va
a ocurrir de forma natural, no es nada fácil darle cabida a las personas para coproducir los
conocimientos asociados a las innovaciones introducidas de manera efectiva en la sociedad;
esto implica formas heterodoxas de pensamiento, y una gran cantidad de innovación en el
diseño de políticas.
Un segundo punto relacionado con el desarrollo inclusivo tiene que ver con su importancia
política. El concepto de “desarrollo inclusivo” no trata sólo de la reducción de la pobreza, sino
también de la reducción de las desigualdades. Albert Hirschman acuñó la expresión “efecto
túnel” para describir lo que sucede en una sociedad cuando prevalece la desigualdad. El ar-
gumento es el siguiente: “Imagínese que usted está manejando en un túnel de dos carriles
con dos carriles dirigidos en la misma dirección. Todo el tráfico está atascado, hasta lo que
Ud. puede ver –lo cual no es muy lejos. De repente, el carril de al lado empieza a moverse.
Inicialmente Ud. se siente mejor, a pesar de que todavía está atascado, ya que esto indica
que el atasco se ha terminado y su propio carril pronto comenzará a moverse. Pero después
de esperar en una parada y ver el otro carril en movimiento por algún tiempo, cambian sus
sentimientos. Usted se convierte en envidioso y está furioso. Usted y otros atrapados en el
carril comienzan a sospechar que hay un juego sucio. Comienza a buscar una manera de
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Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
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hacer frente a la injusticia de la situación con medidas drásticas, incluyendo la realización de
movimientos ilegales, tales como cruzar la doble línea que prohíbe pasar de un carril a otro”
(Muthoo, 2013).
La innovación puede ser la razón por la que una línea comience a moverse, mientras que
la otra línea es incapaz de moverse: la innovación en las sociedades desiguales, sobre todo si
está relacionada con el consumo de los ricos, pueden exacerbar las desigualdades (Rogers,
2005). De hecho, las empresas no están interesadas en una mejor distribución de los ingre-
sos, ellas buscan su propio interés. Por el contrario, los sistemas de innovación pueden esti-
mular los movimientos de ambas líneas y contribuir a la reducción de las desigualdades, pero
deben ser diseñados para ese fin. Una vez más nos encontramos con una dimensión política
cuando el desarrollo inclusivo se asocia con la innovación.
Un tercer punto relacionado con el desarrollo inclusivo tiene que ver con el cambio estruc-
tural, sobre todo con los cambios en el papel que desempeña el conocimiento en la sociedad.
Una de las características del subdesarrollo es el débil nivel de la demanda de conocimiento
derivada tanto del sector privado como de la esfera pública. El desarrollo inclusivo sólo se
puede lograr si la producción de conocimiento y la innovación se hacen más fuertes y están
dirigidas a resolver el tipo de problemas que impiden a las personas ser incluidas socialmente.
Esto requiere de una fuerte demanda por este tipo de soluciones; dado que la demanda priva-
da será seguramente débil, en este caso la política pública tendrá que ser fuerte y sostenible
para poder iniciar un círculo virtuoso en el que la producción de conocimiento y la innova-
ción queden entrelazadas alrededor de problemas asociados con la exclusión social. Como la
CEPAL argumentó, un cambio estructural capaz de promover la igualdad necesita colocar a
la política en el centro con su papel insustituible de priorizar, orientar y coordinar (CEPAL,
2012). El espacio en el que las innovaciones dirigidas al desarrollo inclusivo pueden florecer
es precisamente un tipo muy especial de sistema de innovación moldeado por un cambio
estructural del tipo que se acaba de mencionar.
Sobre la base de esta discusión teórica, este libro se centra en el tema de la construcción
de sistemas de innovación que conducen al desarrollo inclusivo en América Latina. Se enfoca
en el papel de la política pública, en particular de la política de CTI, en la priorización y coordi-
nación hacia un desarrollo inclusivo, en los retos que esto implica para el diseño de políticas,
en el cambio estructural que es necesario para construir SNI donde se utiliza el conocimiento
para la sociedad, y en la participación de los actores interesados en este proceso. La dimen-
sión de las políticas atraviesa todos los capítulos que abordan las experiencias de diferentes
países. Algunos capítulos discuten experiencias concretas de políticas para vincular la inno-
vación y la inclusión social, mientras que otros realizan una reflexión más general sobre las
sendas de desarrollo que podrían conducir a la disminución de la exclusión social.
Los capítulos sobre Colombia, Cuba, Perú y Uruguay exploran el proceso de diseño de los
instrumentos destinados a fomentar la producción de conocimiento y la innovación para la
inclusión social. Estos capítulos no están comprometidos con el análisis de sectores o pro-
blemas específicos conocidos de antemano, sino que, con una mirada local, buscan la misma
identificación de los problemas. Tales esfuerzos reconocen explícitamente la necesidad de
involucrar a una amplia variedad de actores interesados en el proceso de diseño. Por el con-
trario, el capítulo de Costa Rica sigue un enfoque sectorial, y estudia el sistema de innova-
ción de los sectores del café y la palma para comprender las innovaciones que dieron lugar
11
a una dinámica más incluyente. En los capítulos sobre Argentina, Brasil y México se ofrece
un análisis general del SNI para el conjunto del sistema productivo, tratando de entender los
cambios en el diseño de políticas que son necesarios para orientar el SNI hacia un desarrollo
inclusivo. Cuatro capítulos abordan los problemas del cambio estructural: uno se refiere a la
articulación de los niveles micro y macro de las políticas productivas y de innovación, otro
explora las relaciones entre los patrones de crecimiento, el SNI y los indicadores de bienestar
de economías; un tercero analiza las oportunidades que se abrieron a la región por el extraor-
dinario comportamiento de la demanda de recursos naturales; y el último reflexiona sobre las
diferencias entre la dinámica de los SNI de Argentina y Canadá.
El Capítulo 1 proporciona un marco para el análisis de la innovación y el desarrollo inclusivo
como parte de un proceso más amplio de democratización del conocimiento. Rodrigo Aroce-
na y Judith Sutz afirman que en la sociedad global que el capitalismo ha establecido, el cono-
cimiento avanzado es una infraestructura fundamental del conjunto de la dinámica del poder,
la dinámica productiva de mayor gravitación y desestabilización tiene como motor principal
a la innovación tecnológica. Estos procesos interconectados afectan profundamente quién
gana o pierde en la distribución de los beneficios y daños de la expansión de la ciencia. Por lo
tanto, la democratización del conocimiento parece ser uno de los requisitos necesarios para
el desarrollo, entendido como una mejora en la calidad de vida material y espiritual de las
personas, visto no como pacientes sino como agentes, como argumenta Amartya Sen. Los
autores proponen repensar el tema del desarrollo combinando: (i) un enfoque normativo
basado fundamentalmente en las premisas de Sen, (ii) un enfoque fáctico-teórico que tenga
en cuenta el carácter estructural de la desigualdad en la sociedad del conocimiento capita-
lista, (iii) un enfoque prospectivo, que explore las perspectivas de avanzar hacia el horizonte
normativo de acuerdo con las restricciones y potencialidades establecidas por los hechos y,
finalmente, y (iv) un enfoque propositivo, centrado en la democratización del conocimiento,
una base fundamental para que se produzca un desarrollo inclusivo. Aunque están separados
analíticamente, estos cuatro enfoques están mutuamente interrelacionados y condicionados;
se basan en sus premisas; la inclusión social puede convertirse en parte de los objetivos y ca-
racterísticas de las políticas de innovación y de los SNI.
El Capítulo 2 de Arturo Torres, Rosalba Casas, Claudia de Fuentes y Alexandre Vera-Cruz
analiza la evolución del SNI mexicano a la luz de sus agentes, las interacciones, la gober-
nanza y el desempeño, de las concepciones que subyacen a las políticas que han diseñado e
implementado, y de las oportunidades y desafíos que enfrentan las políticas comprometidas
con el desarrollo inclusivo bajo las políticas económicas imperantes. A partir de la evidencia
observada, el capítulo analiza hasta qué punto el problema de la pobreza, la marginación y la
exclusión pueden ser abordados con las capacidades científicas, tecnológicas y de innovación
construidas en el país, y qué políticas se necesitan para reorientar esas capacidades y cons-
truir otras nuevas orientadas hacia problemas sociales. Hasta ahora México ha seguido el mo-
delo de las políticas de CTI que prevalece a nivel internacional, centrado en la explotación de
los conocimientos científicos y tecnológicos para la competitividad y el crecimiento económi-
co. Sin embargo, esto no se traduce necesariamente en el desarrollo, el bienestar social y en
una sociedad más inclusiva. El SNI se enfrenta a un triple reto, que es desarrollar capacidades
científicas y tecnológicas, fomentar la innovación y la competitividad empresarial, y satisfa-
cer las necesidades sociales. El SNI mexicano ha mostrado avances significativos en el des-
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empeño, y las políticas han avanzado gradualmente hacia una visión sistémica. También hay
que considerar los cambios que se han introducido en el sistema de incentivos y las nuevas
herramientas que se han introducido para articular la infraestructura y los recursos humanos
existentes en los centros de investigación y en las universidades, con las demandas sociales
asociados con problemas de exclusión. Los autores sostienen que los planes de gobierno para
la inclusión social exigen una mayor participación de los beneficiarios, en los que los usuarios
de conocimientos no sólo se comporten como receptores pasivos de información, sino que
éstos estén involucrados en la generación de soluciones a sus problemas.
El Capítulo 3 discute algunos de los rasgos esenciales del SNI brasileño y las posibilidades
que tiene para enfrentar los desafíos socio-ambientales y del desarrollo, a saber, la sustenta-
bilidad y el desarrollo inclusivo. Brasil desarrolló su infraestructura de CTI en la década de los
50 de manera significativa. A partir de esos esfuerzos, Brasil cuenta con una base de recursos
humanos calificados en constante crecimiento, algunas de sus universidades e instituciones
de investigación son reconocidas internacionalmente y, en ciertos contextos, como la inves-
tigación agrícola, la salud, el área espacial y el petróleo, se está realizando investigación y
desarrollo (I+D) de frontera, incluyendo al sector privado. Adicionalmente, se han creado
sistemas locales de innovación en diferentes ámbitos (en la agricultura, la industria, la cultura
y los servicios) que están siguiendo caminos virtuosos de acumulación tecnológica e innova-
ción, los que utilizan diferentes mezclas de conocimientos tradicionales locales combinados
con nuevas tecnologías de la información. Sin embargo, la evolución del SNI no ha logrado ar-
ticular la lógica del bienestar y la sustentabilidad con la lógica del desarrollo económico. José
Eduardo Cassiolato, Helena Lastres y María Clara Soares sostienen que el Estado debe ejercer
un papel de fundamental importancia, no sólo para el diseño de políticas activas, selectivas y
sistemáticas para fortalecer la base tecno-productivo nacional, sino también para garantizar
la convergencia con las objetivos de desarrollo social, superar el atraso en áreas críticas para
combatir la exclusión social y atenuar las desigualdades regionales.
El Capítulo 4 de Diana Suárez, Gabriel Yoguel, Verónica Robert y Florencia Barletta analiza
la evolución del SNI argentino desde una perspectiva histórica. Los autores afirman que la fuer-
te turbulencia económica, social y política recurrente en los últimos 100 años ha influido en el
comportamiento productivo e innovador de los agentes, y ha marcado los patrones estructu-
rales que determinan un proceso poco virtuoso. Se analizan las organizaciones, instituciones
y relaciones que en cada periodo han determinado la dinámica de la acumulación de conoci-
mientos y el crecimiento, y proporcionan evidencia a nivel de empresa y sectorial, así como a
nivel de los sistemas locales. Afirman que la estructura productiva generada en estos procesos
presenta una de las principales características de los países en desarrollo: la dualidad. Hay,
por una parte, un conjunto de actividades relacionadas principalmente con el sector primario,
altamente competitivo, y, por el otro, un sector manufacturero fuertemente heterogéneo, no
competitivo, y dependiente de las divisas generadas por el sector primario. Ambos sectores
son muy dependientes de la tecnología extranjera. Esta dualidad estructural, junto con las
tensiones políticas y distributivas que genera, impidió un desarrollo económico armonioso y
provocó una serie de cambios e inconsistencias en la política tecnológica que alimentan la dua-
lidad observada. Los autores sostienen que a pesar de los hechos estilizados desalentadores
que se observan, la evidencia de una fuerte heterogeneidad micro es la base para identificar
casos de éxito sobre los cuales basar una estrategia nacional de desarrollo sostenible.
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Colombia ha incluido el concepto de innovación social en la agenda de las políticas públicas
desde el año 2010; un tema que también ha estado presente en los objetivos de las políticas de
CTI por varios años en el país. Los organismos públicos están tratando de definir su papel en
torno a la innovación social, identificando los distintos actores que pueden y deben participar
en estos procesos. Sobre la base de esta experiencia, el Capítulo 5, por Mónica Salazar, Marcela
Lozano-Borda y Diana Lucio-Arias, analiza las recientes iniciativas de Colciencias (la agencia de
CTI), diseñadas para incorporar el desarrollo inclusivo en las actividades de fomento a la CTI. Se
incluye una descripción del SNI colombiano y de las políticas de CTI, que muestra la base sobre
la cual se han desarrollado programas dirigidos a un desarrollo incluyente. El documento exami-
na tres programas piloto desarrollados por Colciencias que buscan integrar a la sociedad civil a
las redes de producción, usar y apropiarse del conocimiento y contribuir a la solución de los pro-
blemas sociales planteados por la comunidad. Los autores afirman que el papel de Colciencias
debe centrarse en el diseño de políticas, programas e instrumentos que promuevan la creación
de capacidades de adquisición, uso y difusión del conocimiento y la innovación, apoyando la
generación de conocimientos que respondan a los problemas sociales, y el establecimiento de
los escenarios necesarios para la el uso adecuado de los conocimientos generados.
El Capítulo 6 discute la experiencia del SNI peruano para abordar los objetivos de des-
arrollo inclusivo. Francisco Sagasti y Mario Bazán sostienen que la inclusión social es un ob-
jetivo explícito de las políticas públicas y articula el discurso entre diferentes instancias de
los gobiernos centrales y regionales, así como las autoridades locales. Sin embargo, el SNI
peruano es todavía muy fragmentado y carece de las condiciones necesarias para promover
el desarrollo inclusivo en el país. De hecho, muy recientemente el gobierno ha comenzado
a reconocer que las políticas relacionadas con la CTI pueden contribuir a generar una mayor
inclusión. En este capítulo se analiza la innovación como mecanismo de inclusión y se exami-
nan tres ejemplos de intervenciones de agencias públicas y organismos, numerosas funda-
ciones privadas, organizaciones de la asociación civil e instituciones académicas orientadas
a promover la innovación enfocada a mejorar la calidad de vida de las personas en situación
de pobreza, exclusión o vulnerabilidad. Los autores sostienen que la inclusión social requiere
de un enfoque integral. Los proyectos que tienen por objeto reducir la exclusión económica y
tener un impacto positivo en términos de una mayor inclusión social deben coordinarse con
proyectos orientados a la reducción de la exclusión cultural, política o ambiental, ya que esos
problemas podrían poner en riesgo lo que se ha logrado.
El Capítulo 7 analiza el papel central que puede y debe jugar el conocimiento en los procesos
de apoyo al desarrollo inclusivo. María Leticia Mederos, Santiago Alzugaray, María Goñi y Sofía
Robaina ponen un énfasis especial en la contribución directa del conocimiento en la solución de
los problemas que afectan a la inclusión social, más allá de la contribución que puede generar
al crecimiento económico y las derramas posteriores hacia los sectores más desfavorecidos. Se
analizan dos programas que incorporan la inclusión social dentro de sus principales objetivos.
El primero es el Plan Estratégico Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, introducido en
2010, que se basa en un concepto de doble desarrollo que integre el crecimiento económico y
la igualdad. Se analiza este Plan Estratégico a la luz de su aplicación, a través de los instrumentos
de política, examinando la correspondencia entre el discurso y la práctica, y su posible contri-
bución para el desarrollo inclusivo. El segundo es el Programa de Investigación e Innovación
Orientadas a la Inclusión Social presentado por la Universidad de la República. El capítulo analiza
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Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
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los principales logros y las lecciones aprendidas de la aplicación de este instrumento durante la
última década, así como las principales dificultades encontradas. En particular, se identifican los
actores y vínculos cuya presencia (o ausencia) pueden limitar la solución de los problemas que
afectan a la inclusión social con la participación activa de los conocimientos pertinentes. Los
autores sugieren una propuesta de política orientada hacia la formación de un sistema nacional
de investigación e innovación orientado hacia un desarrollo inclusivo, y abogan por un papel ac-
tivo de los ministerios de áreas “sociales” en la definición e implementación de políticas de CTI.
Jeffrey Orozco analiza la contribución de algunas innovaciones institucionales para un des-
arrollo más inclusivo en los sectores de café y de aceite de palma en Costa Rica. Basándose en
la idea de que el desarrollo es algo más que el crecimiento, el autor afirma que es necesario
tener en cuenta una serie de retos (económicos, sociales y ambientales), así como las venta-
jas y desventajas entre ellos (trade-off). También sostiene que el enfoque en las innovaciones
tecnológicas es limitado para impulsar el desarrollo inclusivo, por lo que se deben introducir
cambios institucionales. El debate sobre el desarrollo sostenible pone de manifiesto la com-
plejidad de los procesos, no sólo porque incluye nuevas dimensiones de análisis, sino también
porque pone en evidencia la existencia de ventajas y desventajas o conflictos con el fin de al-
canzar simultáneamente los diferentes objetivos. Este tipo de conflictos se plantean también
a nivel sectorial. La estructura de mercado en los sectores, así como muchos aspectos institu-
cionales son factores fundamentales que determinan el nivel de contribución del crecimiento
a un desarrollo incluyente. A menudo, más que innovaciones de naturaleza “nuevas para el
mundo”, se requieren cambios institucionales para generar innovaciones que sean “nuevas
para la empresa” o “nuevas para el mercado”, para contribuir más al desarrollo inclusivo. En
el caso de los sectores de aceite de palma y de café en Costa Rica, es evidente que algunas
innovaciones institucionales han contribuido históricamente a que estos sectores se hayan
convertido en pilares para el desarrollo inclusivo, como la regulación de los precios y un siste-
ma de I+D con una difusión de la tecnología para todos los participantes.
En el Capítulo 9, Jorge Núñez Jover, Isvieysys Armas Marrero, Ariamnis Alcázar Quiñones
y Galia Figueroa Alfonso argumentan que a partir de los años 90, la educación superior en
Cuba orientó sus esfuerzos, en gran medida, hacia la innovación. El llamado “giro a la inno-
vación” propone aumentar el papel de las instituciones de educación superior en la recupe-
ración económica del país y la solución de los problemas sociales. Hacia 2006, las institucio-
nes de educación superior comenzaron a orientarse más decididamente hacia el desarrollo
local, a través de lo que hemos llamado el “giro territorial”. En este documento se analiza la
capacidad de la educación superior para convertirse en un agente clave en el despliegue de
redes que permitan el flujo de conocimientos y tecnologías que el desarrollo local requiere,
transformándose en pivotes para los sistemas locales de innovación emergentes. A través de
metodologías de estudio de caso, los autores discuten un conjunto de prácticas relacionadas
con la producción de fuentes alternativas de energía, la producción de alimentos a través de
la agroecología y la producción de materiales ecológicos para la construcción de viviendas,
siempre prestando atención a la cuestión de si estos desarrollos socio-técnicos favorecen los
objetivos de la inclusión, la cohesión y la integración social. La evidencia muestra el papel de
las instituciones de educación superior como promotores tecnológicos, que ayudan a resol-
ver los problemas sociales y conecta directamente con las necesidades diarias de las perso-
nas, apoyando la dinámica de inclusión, justicia y bienestar.
15
Jorge Katz y Rodrigo Ignacio Astorga afirman en el Capítulo 10 que la teoría del creci-
miento no es de mucha ayuda cuando se busca examinar a través de su lente por qué los
países, industrias o regiones crecen de manera diferente a través del tiempo, y se preguntan
cómo diseñar e implementar políticas públicas para inducir un mejor desempeño del creci-
miento a largo plazo. Los países no avanzan a lo largo de una trayectoria de crecimiento de
equilibrio óptimo utilizando en cualquier punto en el tiempo los recursos que tienen a su
disposición. A pesar de que un algoritmo de equilibrio estilizado que examine las “fuentes”
de crecimiento en términos de la acumulación de factores y el progreso técnico es, en cierto
sentido, útil como una primera aproximación, esto está, no obstante, muy lejos de lo que se
necesita –tanto analíticamente como con fines de política– si queremos hacer frente de for-
ma adecuada a muchas de las preguntas que se plantea la Economía del Desarrollo. Además
de un mayor ingreso per cápita, el desarrollo económico significa, en un sentido fundamen-
tal, cambios en la estructura de la economía, la construcción de instituciones, mercados y
capacidades tecnológicas, y la construcción gradual de nuevas formas de interacción entre
los agentes económicos, autoridades gubernamentales, y una larga lista de organizaciones
sociales –universidades, sindicatos, partidos políticos, entre otras– algunas de las cuales no
funcionan normalmente sobre la base de las reglas convencionales de mercado. No todo lo
que se observa en la economía es el resultado de los procesos de mercado. La transforma-
ción gradual de la estructura productiva ocurre naturalmente en el proceso de crecimiento
económico, por lo que una condición sine qua non para mantener la economía en rápido cre-
cimiento es que se vuelva más sofisticada, estructuralmente más compleja y mejor insertada
en el mercado mundial. En este trabajo, Jorge Katz y Rodrigo Ignacio Astorga sostienen que
a pesar de la mejora en el desempeño económico que han logrado la mayoría de los países de
América Latina en la última década, todavía carecen de un enfoque macro-micro integrado
y coherente para la formulación e implementación de políticas, lo que les permita alcanzar
a los países industriales más desarrollados, tanto en términos de eficiencia de la producción
como de la equidad en el acceso a los beneficios del crecimiento. En este trabajo se compara
el rendimiento a largo plazo de cuatro economías muy diferentes –Corea, Irlanda, Finlandia
y Dinamarca– que han realizado un exitoso “catching up” con la frontera internacional de la
productividad, y cuatro países de América Latina –Argentina, Brasil, Chile y México– que no
se han desempeñado tan bien en este sentido. A pesar de lo anterior, estos países latinoa-
mericanos muestran que una cierta fracción de su población (una tercera parte) ha logrado
ganancias muy significativas por la transición a un régimen de política macroeconómica más
abierto y desregulado. Desafortunadamente, esto ha ocurrido en un contexto de creciente
exclusión social, dotación insuficiente de bienes públicos, alta incidencia de pobreza y degra-
dación ambiental.
El Capítulo 11 analiza la evolución de las economías latinoamericanas entre 1990-2011. El
principal objetivo del trabajo es identificar las relaciones entre los patrones de crecimiento,
los sistemas de innovación y los indicadores de bienestar de las economías. Es decir, tratan
de determinar si las trayectorias observadas en el largo plazo muestran la configuración de
regímenes de desarrollo en la región. Para ello analizan tanto las modificaciones en el peso
relativo de los componentes de la demanda agregada en el crecimiento económico, como las
repercusiones de la inversión en investigación y desarrollo experimental sobre el sistema de
innovación. A la vez, Gabriela Dutrénit, Martín Puchet y Juan Carlos Moreno buscan estable-
Introducción
Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
16
cer cuáles son los efectos de esas modificaciones y repercusiones sobre el bienestar medido
por los cambios en el ingreso per cápita y en la igualdad en la distribución del ingreso. Identi-
fican dos patrones de crecimiento de las economías de la región que no tienden a converger
en el período: (i) un patrón de crecimiento bajo que se caracteriza por una contribución
predominante de las exportaciones –respecto de otros componentes de la demanda– a la
expansión económica, un balance comercial dinámico relativamente menos deficitario, y ta-
sas de acumulación y de crecimiento del PIB bajas o medias; y (ii) un patrón de crecimiento
alto que se caracteriza por una contribución predominante de la inversión a la expansión de
la economía, un balance comercial dinámico, por lo general, mucho más deficitario, y ma-
yores tasas de acumulación y de crecimiento del PIB. Se detectó una relación entre el peso
relativo de los componentes de la demanda en el crecimiento de las diferentes economías y
el perfil de sus sistemas de innovación. Se detectó una relación entre el peso relativo de los
componentes de la demanda en el crecimiento de las diferentes economías y el perfil de sus
sistemas de innovación. Los patrones de crecimiento orientados por las exportaciones tienen
SNI con menos inversión en CTI y con un sesgo hacia las exportaciones de alta tecnología.
En contraste, los orientados por la inversión tienen SNI con mayor inversión en CTI, con un
sesgo a incrementar la cantidad de personal calificado en CTI. Sin embargo, los resultados
muestran que no existe una relación entre los patrones de crecimiento y los perfiles de los
SNI que caracterizan a las diferentes economías, con la desigualdad o con la velocidad de
crecimiento del PIB per cápita. En otras palabras, los autores argumentan que el bienestar,
medido por el alza del PIB per cápita y la distribución más igualitaria del ingreso, no se asocia
mecánicamente ni con el crecimiento económico ni con la innovación. Este resultado tiene
implicaciones de política que cuestionan las, por así decirlo, recetas de paquetes de políticas
que han predominado en América Latina. Se propone contribuir a la reflexión sobre las mejo-
ras, retrocesos y temas pendientes relacionados con los reformas de mercado que se aplica-
ron en consonancia con el Consenso de Washington y los políticas económicas que siguieron
y se alejaron de esta orientación.
Jorge Niosi en el Capítulo 12 explora dos países con similitudes en los indicadores sociales,
como muy bajas tasas de natalidad, baja densidad de población, esperanza de vida bastante
alta, alta tasa de alfabetización, alta, inmigración y gastos de similar naturaleza en educación
y salud, en términos de porcentaje del PIB. Sin embargo, los países difieren en sus resultados
económicos. El autor sostiene que las instituciones y el cambio institucional son cruciales
para explicar estas trayectorias, particularmente las principales instituciones relacionadas
con la industria, la innovación, la ciencia y la tecnología (las instituciones de CTI). La creación
de instituciones en el ámbito de la CTI en Argentina quedó muy por detrás de la observada
en Canadá. Afirma que durante y después de la Segunda Guerra Mundial, Argentina no prestó
atención a las instituciones que deberían haber aumentado su productividad a través de la
incorporación de capital humano avanzado y tecnología, y la expansión de nuevos sectores.
El Capítulo 13 explora el potencial de las redes basadas en recursos naturales para servir
como plataforma para las estrategias de desarrollo en la región. El principal argumento en
contra de este uso potencial es la afirmación de que tienen bajo dinamismo tecnológico.
Carlota Pérez, Anabel Marín y Lizbeth Navas-Alemán sostienen que si ése fuera el caso, los
recursos naturales serían efectivamente incapaces de servir como base de un esfuerzo de
desarrollo. El trabajo argumenta que los cambios inducidos por el paradigma de las TIC en la
17
organización de las corporaciones globales, en el proceso de globalización de la producción
y de la hiper-segmentación de los mercados, han modificado profundamente las condiciones
en todos los sectores, incluidos los recursos naturales. Analizan las fuerzas recientes y futuras
que conducen la innovación hacia la “decommoditisation” de los propios recursos naturales,
así como las condiciones que hacen que sea más probable tejer redes de innovación aguas
abajo y aguas arriba, así como lateralmente a partir de recursos naturales, construyendo una
red de producción e innovación, que se toma como unidad de análisis. Por último, analizan
las condiciones bajo las cuales se podría tomar el máximo provecho de este potencial, tanto
para las estrategias de reducción de la pobreza como de desarrollo. El documento utiliza evi-
dencia de estudios de casos para ilustrar cómo algunas de estas transformaciones ya se están
llevando a cabo en América Latina.
Este libro fue financiado por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT)
de México en 2012 bajo el proyecto titulado “Construcción de red latinoamericana sobre
aprendizaje, capacidades y políticas de CTI para el desarrollo inclusivo (LALICS)” (proyecto
189070), realizado en la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco. Estamos
muy agradecidas por el apoyo invaluable recibido de la Mtra. Mariana de Heredia y la Dra.
Marcela Suárez en diferentes etapas del proceso de edición.
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19
Resumen
En la sociedad global que el capitalismo ha configurado, el conocimiento avanzado se cons-
tituye en infraestructura fundamental del conjunto de las relaciones de poder; las dinámicas
productivas más gravitantes y desestabilizantes tienen como motor principal a la innovación
tecnológica; el capital financiero hace sentir su duro dominio. Esos tres procesos interconec-
tados inciden profundamente en quienes ganan o pierden con el crecimiento económico y la
globalización, en la distribución de beneficios y perjuicios de la expansión de la ciencia, en las
posibilidades de manejar la problemática ambiental.
Por consiguiente, la democratización del conocimiento aparece como uno de los requisi-
tos insoslayables para el desarrollo entendido como mejora de la calidad de vida material
y espiritual de la gente, vista no como pacientes sino como agentes, tal como lo plantea
Amartya Sen (2000).
Aquí se justifica la necesidad de repensar la cuestión del desarrollo combinando: (i) un
enfoque normativo basado fundamentalmente en las premisas de Sen; (ii) un enfoque teóri-
co-fáctico, donde se toma en cuenta el carácter estructural de la desigualdad en la sociedad
capitalista del conocimiento; (iii) un enfoque prospectivo, que explora tendencias y caracte-
riza las perspectivas de avanzar hacia el horizonte normativo en función de las restricciones
y potencialidades marcadas por lo fáctico y, finalmente, (iv) un enfoque propositivo, cuyo eje
es la democratización del conocimiento, requisito imprescindible para un desarrollo inclusivo.
1
Innovación y democratización del conocimiento como contribución al desarrollo inclusivo
Innovación y democratización del
conocimiento como contribución al
desarrollo inclusivo
Rodrigo Arocena y Judith Sutz
“Knowledge-based inequality prevails in the contemporary world”
Charles Tilly (2005: 123)
Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
20
Aunque analíticamente separados, estos cuatro enfoques se entrelazan y condicionan mu-
tuamente. Las políticas de innovación son el resultado no sólo del enfoque propositivo sino
también de los otros tres, aunque no pocas veces estos últimos queden escasamente explici-
tados. Pero cuando de lo que se trata es de mostrar la necesidad y analizar la viabilidad de un
cambio de paradigma en las políticas de innovación que les permita contribuir directamente
a un desarrollo inclusivo, se requiere abordar la cuestión desde el conjunto de enfoques.
Prólogo: desarrollo inclusivo y conocimiento
Para discutir y hacer, cierto acuerdo básico es necesario. En la cuestión del desarrollo ese
acuerdo elemental se formula, reduciéndolo al máximo, como una descripción y una prescrip-
ción: se constata una gran disparidad en las condiciones promediales de vida entre distintas
regiones del mundo y se postula que deberíamos tratar de cambiar esa situación, sobre todo
en lo que tiene que ver con los seres humanos más postergados. Por esa vía se puede avanzar
hacia una concepción sintética: “El desarrollo humano tiene que ver con la expansión de las
libertades y las capacidades de las personas para llevar el tipo de vida que valoran y tienen
razones para valorar” (PNUD, 2011: 1).
Esa concepción fue expuesta de manera más extensa en el primer Informe de Desarrollo
Humano de 1990: “El desarrollo humano es el proceso de expansión de las oportunidades del
ser humano, entre las cuales las tres más esenciales son disfrutar de una vida prolongada y
saludable, adquirir conocimientos y lograr un nivel de vida decente. Otras oportunidades in-
cluyen la libertad política, la garantía de los derechos humanos, el respeto a sí mismo y lo que
Adam Smith llamó la capacidad de interactuar con otros sin sentirse ‘avergonzados de apare-
cer en público’” (PNUD, 2010: 12). Esta caracterización más extensa es menos satisfactoria
que la anotada antes, por más de un motivo; por ejemplo, cabe discutir que “la garantía de
los derechos humanos” sea menos esencial que “adquirir conocimientos”. Preferimos, pues,
trabajar a partir de la concepción sintética del desarrollo humano, originada en Sen (2000) y
citada al final del párrafo precedente.
Sin desmedro de ello, la caracterización más extensa colabora a especificar la noción de
desarrollo. Al destacar las oportunidades, por ejemplo, de “disfrutar de una vida prolonga-
da y saludable” y de “lograr un nivel de vida decente”, recuerda que, justificadamente, la
noción de desarrollo surgió vinculada a la expansión de la producción de bienes y servicios,
que debe ser considerada en términos cuantitativos y cualitativos. Incluye pues al desarrollo
productivo, caracterizado como la combinación del incremento de la producción con la in-
novación tecnológica.
Pero la expansión de la producción ha puesto en cuestión la sustentabilidad ambiental de
la vida en el planeta Tierra. Por eso se elaboró la noción de desarrollo sustentable, entendido
como el conjunto de procesos que permiten atender las necesidades de las generaciones
actuales sin dañar las posibilidades de las generaciones futuras de atender a las suyas. La
sostenibilidad del desarrollo depende también de una relación inversa entre presente y fu-
turo: se trata de construir hoy las capacidades y las condiciones que permitirán promover el
desarrollo de mañana. Cabe pues pensar en términos de desarrollo (auto) sustentable, don-
de la auto-sustentabilidad del proceso se relaciona con lo ambiental, con el conocimiento
requerido para afrontar los múltiples problemas que afectan a los seres humanos y con las
condiciones sociales.
21
La exclusión que hoy padecen tantas personas a niveles que para apreciarlos no requieren
una definición elaborada de esa noción les impide e impedirá cada vez más “llevar el tipo de
vida que valoran y tienen razones para valorar”. Por consiguiente, el desarrollo humano pasa
por combatir la exclusión y no puede sino ser desarrollo inclusivo: Inclusive development is
a process of structural change, which gives voice and power to the concerns and aspirations
of otherwise excluded groups. It redistributes the incomes generated in both the formal and
informal sectors in favor of these groups and it allows them to shape the future of society in
interaction with other stakeholder groups (Globelics Thematic Report 2012, 10).
Las sugerencias para la acción presuponen siempre una cierta interpretación de la realidad,
una manera de mirarla. En lo que sigue se esboza un punto de vista que pone en el centro de
la atención las relaciones entre conocimiento y (des)igualdad.
1. Aproximación a la cuestión del desarrollo y del subdesarrollo
Fin del desarrollo como “lugar”
Antaño, “desarrollo” designaba tanto un “lugar” como un “camino”. Como lugar o conjunto
en una cierta clasificación de países, era el que ocupaban los países llamados “desarrollados”.
Como camino o proceso era el que transitaban (o debían transitar) otros países, denomi-
nados frecuentemente “en desarrollo”. Estos últimos, por definición, no eran desarrollados,
o sea, conformaban un conjunto disjunto con el de los países desarrollados. La dualidad de
significados se justificaba porque se asumía que el “camino” del desarrollo conducía al “lugar”
o “nivel” del desarrollo.
Se discutía cuál era el camino que realmente llevaba al lugar ansiado, cómo caracterizar el
lugar del desarrollo y cuáles países realmente lo ocupaban. Pero las posiciones prevalecientes
tenían importantes rasgos en común: todas creían conocer los caminos; todas consideraban
que esos caminos pasaban por el crecimiento económico y la industrialización; todas ofrecían
ejemplos concretos de países que, habiendo recorrido los caminos recomendados, habían
llegado a la meta y estaban ya en el lugar del desarrollo, donde ciertos grandes problemas
estaban definitivamente resueltos.
Esto último no implicaba el ingreso en un estado estacionario: los países “desarrollados”
seguían afrontando desafíos y experimentando cambios, pero se consideraba que sus cam-
bios no eran parte de lo que se denominaba un proceso de desarrollo y que se desplegaban
sin perder los principales logros conseguidos durante el camino, vale decir, sin salirse del des-
arrollo como lugar. En suma, el desarrollo constituía un camino viable para llegar a un lugar
deseable y estable.
La concepción doble del desarrollo, a la vez como lugar y como camino, sigue teniendo
respaldos amplios, particularmente de tipo implícito, pero en realidad ha perdido vigencia.
Intentaremos justificar esta última afirmación y esbozar algunas de sus consecuencias to-
mando como base el Informe sobre el Desarrollo Humano 2011 titulado “Sostenibilidad y
equidad: un futuro mejor para todos” (PNUD 2011). El título de por sí implica una prescrip-
ción para la acción, mientras que una descripción de situación puede presentarse como la
siguiente síntesis del mensaje del mencionado Informe.
Innovación y democratización del conocimiento como contribución al desarrollo inclusivo
Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
22
Recuadro I
Algunos problemas de la sostenibilidad y la equidad de cara al futuro
i. El mundo enfrenta una degradación ambiental generalizada que incluye un po-
sible escenario de desastre;
ii. La degradación ambiental se asocia al crecimiento económico, que es necesario
para revertir la pobreza, planteando un dilema inmenso;
iii. En muchas partes la desigualdad, en particular la desigualdad de ingreso, crece
con el crecimiento económico, suscitando un desafío mayor;
iv. La desigualdad se refleja en los perjuicios de la degradación ambiental, por ejem-
plo porque “la contaminación intradomiciliaria mata 11 veces más habitantes de
los países con IDH bajo que entre quienes viven en otros lugares” (p. 7);
v. La desigualdad de situaciones surge de la desigualdad de poder (p. 9).
Fuente: PNUD, 2011. Elaboración propia.
La afirmación de que el crecimiento económico es necesario pero no suficiente para el des-
arrollo impulsó la elaboración de la noción de “desarrollo humano” y, más específicamente,
del Índice de Desarrollo Humano, que combina al PBI con datos de educación y salud. El des-
arrollo como “lugar” ¿debe restringirse a los países de alto o muy alto Índice de Desarrollo Hu-
mano? A no pocos de ellos es difícil considerarlos “desarrollados” como expresión valorativa.
El recuadro precedente recuerda otra afirmación fuerte que ha ganado amplio respaldo
en las últimas décadas, según la cual el crecimiento económico impulsa una degradación
ambiental generalizada que hace posible un desastre global. ¿El desarrollo como lugar debe
restringirse a los países de los que pueda decirse que han asegurado su desarrollo humano
sustentable? Resultaría un lugar relativamente pequeño o simplemente un conjunto vacío si
se afirma el escenario del deterioro ambiental global.
El desarrollo como lugar definía una meta a la vez viable y deseable: su viabilidad quedaba
plenamente establecida por el hecho de que un conjunto significativo de países la había al-
canzado; su deseabilidad, porque avanzar hacia ella suponía de por sí una mejora sustantiva
de la calidad de vida. Cuando la experiencia “realmente existente” del desarrollo se asocia
mayoritariamente no sólo al deterioro ambiental sino al incremento de la desigualdad, al me-
nos se enciende una luz amarilla.
China es hoy por lejos la presencia mayor en el desarrollo como camino. Su impresionante
expansión capitalista ilustra con elocuencia los problemas anotados en el Recuadro 1. Ha
posibilitado superar la miseria a centenares de millones de personas; probablemente ejem-
plifica a escala incomparable el fenómeno propiamente moderno de regímenes políticos que
construyen su legitimidad ante gran parte de sus poblaciones a partir del crecimiento eco-
nómico. Pero también son inocultables la degradación ambiental (Ferguson, 2011: 293) y la
desigualdad social que jalonan la expansión económica del reconstruido “Imperio del Medio”.
Si se requiere “sostenibilidad y equidad” en la construcción de un “futuro mejor para todos”,
la viabilidad de este último en China luce cuestionada. ¿Cabe asumir con confianza que el
camino que allí se sigue lleva a un lugar deseable y estable?
23
Estados Unidos no ha dejado de ser la presencia mayor en el desarrollo como lugar desde
que la cuestión del desarrollo irrumpió al primer plano. Ya antes las aspiraciones y realidades
del consumo masivo lo ubicaban al tope de la atención mundial. Cabe preguntarse si define
un “lugar” tan deseable en términos de sostenibilidad ambiental, equidad social y calidad de
vida espiritual como para encarnar la meta del “camino”.
Pero una cuestión más básica tiene precedencia para lo que nos ocupa. Se daba por sen-
tado que en el desarrollo como “lugar” nunca habría necesidad de poner el cartel “no hay
vacantes”. Ahora bien, si Estados Unidos es el ejemplo por antonomasia del desarrollo como
lugar, y China lo es del desarrollo como camino, aquel sobrentendido ha caducado. Si el mun-
do todo llega a ser lo que hoy es Estados Unidos y está en camino de ser China, en términos
de consumo e impacto ambiental, el futuro no será mejor para todos y ni siquiera un lugar
dotado de sostenibilidad.
¿En alguna parte del mundo se ha consolidado la expansión de las capacidades y libertades
para vivir de formas que se tenga motivos para considerar valiosas? Ése es el núcleo de la
noción de Sen; asumirla implica reconocer la caducidad de la concepción del desarrollo como
lugar realmente existente en nuestro mundo.
Ello resalta aspectos de la problemática del desarrollo que antes podían darse en buena
medida por resueltas: adoptar una determinada caracterización del desarrollo como “lugar”
conllevaba definiciones de tipo ético, teórico y prospectivo. El “lugar” tenía una serie de ras-
gos fundamentales, relacionados con los niveles de vida y las formas de organización de la
sociedad, que constituían los fines normativos del desarrollo como “camino” o proceso. Ese
“lugar” a alcanzar era viable y, más aún, en muchas concepciones hacia allí se dirigía la histo-
ria, lo cual constituía en términos prospectivos la afirmación central. La misma surgía tanto
en términos empíricos (el “lugar” era ejemplificado por casos realmente existentes) como
interpretativos (ese “lugar” era una etapa necesaria a la luz de una cierta concepción de la
evolución social); ello constituía el eje del enfoque en términos teórico-fácticos (o descripti-
vos y explicativos) de la cuestión del desarrollo.
Si las cuestiones normativas, teórico-fácticas y prospectivas parecían en buena medida re-
sueltas, era natural concentrar la atención y el debate en los aspectos propositivos. Se podía
abordar más o menos directamente la pregunta: ¿Qué hacer? Por eso el centro de las discu-
siones radicó en las vías, las estrategias y las políticas para el desarrollo.
Caracterizado el “lugar” del desarrollo, era también natural concentrar la atención en la
economía: mirando desde ese “lugar” a los países que no estaban allí; una diferencia notoria
tenía que ver con los recursos disponibles para atender las necesidades colectivas, lo que
llevaba a priorizar la multiplicación de las capacidades productivas. Por cierto, no pocos re-
cusaban ese enfoque, siendo Gandhi probablemente el más famoso de una larga lista; pero
Gandhi no quería llevar a la India a un “lugar” que incluyera a la industrialización entre sus
rasgos definitorios, como sí lo querían las concepciones política y académicamente predo-
minantes. Para ellas, dibujar los mapas para el camino era sobre todo tarea de la teoría del
desarrollo económico.
Una fecunda revisión autocrítica de ese enfoque fue presentada bajo el elocuente título
“Essays in Trespassing. Economics to Politics and Beyond” (Hirschman, 1981). En ese “más
allá” corresponde sin duda incluir a los valores. Ellos constituyen el punto de partida de la
concepción de Sen del desarrollo como expansión de las libertades. Hirschman y Sen vienen
Innovación y democratización del conocimiento como contribución al desarrollo inclusivo
Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
24
a sugerir no sólo revisar los mapas sino también el tipo de mapas que necesitamos dibujar.
Por nuestra cuenta, sugerimos que para ello hace falta combinar enfoques normativos, fác-
ticos (o mejor, teórico-fácticos), prospectivos y propositivos, en el entendido de que no de-
ben ser independientes, pero que ninguno está contenido en otro o se deduce directamente
de los demás.
Las propuestas tienen que inspirarse en valores y apuntar a que tengan alguna traducción
práctica para lo cual han de tener en cuenta las restricciones y posibilidades que dibujan las
apreciaciones de los hechos y de sus evoluciones presuntas. La combinación de enfoques nor-
mativo, teórico-fáctico y prospectivo sugiere un enfoque propositivo de cierto tipo, pero no
lo determina, y en ningún caso ofrece recetas sino apenas guías para la acción, eventualmen-
te útiles si se tiene además flexibilidad, talento y suerte para la labor práctica. La autonomía
de ésta no puede ser olvidada por la teoría sin caer en el pecado de orgullosa desmesura.
¿Qué fue del subdesarrollo?
La cuestión que da su título a esta sección surge naturalmente del “cambio de paradigma”
que supone pasar de una concepción del desarrollo como “lugar”, ejemplificado por la reali-
dad de ciertos países, a la concepción inspirada por Sen.
Dentro del primer paradigma, para las escuelas ortodoxas el subdesarrollo simplemente
no existe; hay países “atrasados”, denominación menos amable que la de “países en desarro-
llo” pero más expresiva de la concepción que la inspira. Para esa óptica, en efecto, los países
más o menos atrasados son los que están ubicados en peldaños más bajos o más altos de la
escalera del desarrollo, sin haber completado su ascenso.
Siempre dentro de ese primer paradigma, la noción de subdesarrollo es característica de
ciertas escuelas heterodoxas, particularmente la concepción latinoamericana clásica del des-
arrollo, moldeada por el “estructuralismo cepalino”. Para ella, países subdesarrollados son los
que ven trabado su camino al desarrollo por las relaciones de poder prevalecientes a escala
global, como se manifiestan en la “división internacional del trabajo” forjada en beneficio
de los países desarrollados que constituyen los “centros” del sistema y relegan a los otros a
posiciones periféricas.
En la concepción de Sen la cuestión del subdesarrollo recibe escasa atención. Pero es una
noción a revisitar y actualizar, porque pone de manifiesto los obstáculos “objetivos” más pro-
fundos y perdurables para la expansión de las capacidades y las libertades. En el marco del
“nuevo” paradigma, el enfoque fáctico debe rescatar la noción de subdesarrollo elaborada
por variantes heterodoxas del “viejo” paradigma, partiendo de las diferencias de poder en el
sistema compuesto por centros y periferias, que generan las relaciones de dependencia de las
segundas respecto a los primeros.
Al promediar el siglo XX el mundo estaba dividido entre un pequeño grupo de países
ricos y el resto, que confrontaba variados niveles de pobreza; la especialización de las peri-
ferias en la producción de bienes primarios fue a menudo inducida por vías entre las que se
destaca la desindustrialización forzada (Rodrik, 2011: 136, 141). Cuando el sistema centro
periferia se configuró, ya había cobrado fuerza en el Occidente una segunda oleada indus-
trializadora cuyo vector fundamental era el “matrimonio de la ciencia y la tecnología”. Ello
favoreció la expansión de las capacidades e incluso las libertades en los países centrales pero
no así en la mayor parte de las regiones periféricas.
25
Los “centros” se especializaron, más exactamente que en la producción industrial, en la
expansión de sus “ventajas comparativas” para diversificar la producción de bienes y servicios
con complejidad alta y al alza. Una escuela de pensamiento económico con antecedentes
bastante antiguos ha sostenido que ése es el camino a la riqueza, mientras que las ventajas
comparativas de la producción poco diversificada y de baja complejidad jalonan la ruta para
seguir en la pobreza (Reinert, 2007).
La mayor parte de las periferias fueron cambiando e incluso industrializándose sin real-
mente salir de ese tipo de especialización en la producción de bienes y servicios que deman-
dan comparativamente poco conocimiento. Ella tiende a incrementar las desventajas a escala
internacional, en materia de poder económico, político, militar y aun ideológico; a la inversa,
las asimetrías de poder tienden a mantener la condición periférica. Cabe denominar subdes-
arrollo a la combinación de la condición periférica, en tanto especialización en actividades
de relativamente poco contenido de conocimiento, con la subordinación externa. Los países
subdesarrollados experimentan, pues, un conjunto interconectado de trabas mayores para
(i) la superación de las desventajas externas en materia de condiciones de vida y (ii) la mejo-
ra de la situación interna de la gente más postergada. El subdesarrollo es, pues, un fenómeno
objetivo que constituye, a la vez, un obstáculo principal para la generación de capacidades y
un contexto poco propicio para la expansión de las libertades.
2. La difícil compatibilidad del enfoque normativo con
el enfoque prospectivo
¿Qué impulsa a la gente a trabajar por la superación del subdesarrollo? En las formulaciones
fundacionales, el desarrollo tenía como motor el de la historia misma, en su marcha ya sea
desde la tradición a la modernidad, ya sea hacia la siguiente etapa de la evolución social,
eventualmente a través de la revolución. De una u otra manera, ejemplificaba los “mega rela-
tos” que hoy parecen enterrados. El desarrollo como propuesta sólo puede vivir o revivir bajo
formas que presten cuidadosa atención a las motivaciones.
Una formulación “sin complicaciones” puede asumir como motor del desarrollo la aspira-
ción generalizada a multiplicar el acceso a bienes y servicios. En lugar del traspasar fronteras,
sugerido por Hirschman, a la búsqueda de enfoques más satisfactorios por más amplios, la
opción sería proceder en sentido inverso, concentrando la atención en el crecimiento econó-
mico. En los hechos, ésta parece la alternativa prevaleciente. Tiene a su favor la ventaja de la
simplicidad, al menos relativa, tanto en términos de doctrina como de “policies”, lo que no es
nada menor cuando la complejidad luce inmanejable. Además, puede argüirse que eso es lo
que mucha gente realmente quiere, en especial quienes menos tienen, lo que saldaría la cues-
tión normativa. La capacidad para promover el crecimiento económico suele ser un poderoso
factor de legitimidad para un régimen político ante gran parte de su población.
Se ha sostenido (Ferguson, 2011) que el consumo masivo, la capacidad para promoverlo
y posibilitarlo, ha sido una de las claves del predominio del Occidente sobre el resto, que es-
taría llegando a su fin precisamente porque esa clave ha dejado de ser monopolio de quienes
primero la pusieron en obra. Crecimiento económico y consumo masivo se han multiplicado
juntos al punto que, en sus formas actuales, esa combinación no parece sostenible, ni en lo
ambiental, ni en lo social ni en lo ético.
Innovación y democratización del conocimiento como contribución al desarrollo inclusivo
Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
26
La problemática social asociada al crecimiento económico se vincula en particular con la
reiterada comprobación de que el mismo no genera por sí mismo el “derrame” de sus benefi-
cios hacia el conjunto de los sectores postergados; en buena parte del mundo la desigualdad
se incrementa con el crecimiento económico. Un escenario de inequidad al alza puede llegar
a ser, especialmente a través de la violencia y la degradación de la convivencia, poco propicio
para la expansión continuada de las posibilidades de producir y consumir.
La problemática ética se vincula a los valores prevalecientes, que priorizan los intereses
individuales bajo formas difícilmente compatibles con preocupaciones más amplias (Singer,
1993). Ello multiplica la mercantilización de las relaciones sociales con lo cual erosiona la coo-
peración (Heyer et al., 2002), no impulsa formas más austeras de consumo y, en general, es
poco compatible con los esfuerzos colectivos por limitar la degradación del medio ambiente
y de la convivencia. En este sentido, cabe aventurar que las tendencias dominantes adolecen
de sostenibilidad ética.
En suma, los fundamentos normativos del desarrollo, en una perspectiva compatible con
la consigna Sostenibilidad y equidad: un futuro mejor para todos, van contra la corriente
predominante. En ese sentido, la concepción de Sen tiene, desde su propio punto de partida,
un contenido claramente crítico. Lo deseable no tiene de por sí posibilidades importantes de
ser viable. Cuando las buenas intenciones se traducen en una larga lista de recomendaciones,
con viabilidad generalmente dudosa, evidencian en el mejor de los casos rasgos angelicales.
El enfoque normativo tiene que ser el punto de partida para la acción pero, para tener real
valor propositivo, tiene que ubicarse dentro de lo que los hechos permiten y de lo que las
posibilidades no descartan.
En términos fácticos el subdesarrollo y la desigualdad aparecen como obstáculos mayores
para la expansión de las capacidades y las libertades.
En términos prospectivos el “escenario tendencial” no dibuja “un futuro mejor para todos”,
sino algo bastante más matizado, porque incluye fuertes impulsos al incremento de la pro-
ducción, el consumo, la primacía del interés individual, la inequidad y la degradación ambien-
tal. Pero aquí conviene señalar que “escenario tendencial” –el que se configuraría en el futuro
si las tendencias actualmente más gravitantes siguen siéndolo– no equivale necesariamente
a “escenario más probable”. La diferencia entre uno y otro podría evidenciarse si fuera alta
la probabilidad de que algunas de las tendencias predominantes generen consecuencias que
erosionen el accionar del conjunto.
El enfoque normativo y el escenario tendencial tienen rumbos de colisión. Un enfoque
propositivo vertebrado por la expansión de capacidades y libertades tiene que hacer énfasis
en la cooperación, lo que es plenamente compatible con el énfasis de Sen en la agencia. Ello
a su vez nos devuelve al enfoque teórico-fáctico, pues requiere prestar especial atención a
motivaciones e intereses que puedan sostener ese enfoque propositivo. Éste tiene que posi-
bilitar un accionar que vaya ampliando su soporte ético, fortaleciendo las disposiciones a des-
empeñarse como agentes en procesos con dimensiones tanto individuales como colectivas,
privadas y públicas.
Hirschman (1982) ha analizado en profundidad los “compromisos cambiantes” (u osci-
lantes) entre lo público y lo privado. Y ha empleado al respecto una metáfora sugerente, que
parte de la afirmación fundamental de la Declaración de Independencia de Estados Unidos,
según la cual son verdades evidentes por sí mismas que los seres humanos son creados igua-
27
les entre sí y con ciertos derechos inalienables, que incluyen la vida, la libertad y la búsqueda
de la felicidad. Tan importante como esta última es, o puede ser, su recíproca, la felicidad de
la búsqueda (Hirschman 1999), entendida como el involucramiento en diversas actividades
que contribuyen a la mejora de la calidad de vida y son en sí mismas gratificantes. Para que
haya bastante gente que se involucre en la búsqueda de la felicidad para otros, y de esa ma-
nera en la construcción de un futuro mejor para todos, parece necesario que esa búsqueda en
sí misma suponga una mejora en el presente de la propia calidad de vida espiritual. El enfoque
propositivo tiene que prestar especial atención a construir la felicidad de la búsqueda.
Concluimos este numeral con un intento de síntesis:
Recuadro II
Una síntesis mínima de la concepción del desarrollo desde la propuesta de Sen:
i. El desarrollo se define en términos éticos, caracterizándolo como la expansión
de las capacidades y las libertades, individuales y colectivas, para vivir de formas
que se tenga motivos para considerar valiosos, lo cual
ii. Constituye tanto la meta definitoria del desarrollo como su principal herramien-
ta, sobre todo para afrontar los obstáculos mayores del subdesarrollo y la des-
igualdad, e implica
iii. Tratar a la gente no como pacientes sino como agentes, capaces de protagoni-
zar diversas búsquedas de la felicidad, cooperando y encontrando felicidad en
las propias búsquedas.
3. El enfoque teórico-fáctico: la globalización inducida por
la sociedad capitalista del conocimiento
Esbozo de marco conceptual
La expansión de las capacidades y las libertades está condicionada por las interacciones de
la gente entre sí y con la Naturaleza. Buscamos tener en cuenta ambos aspectos, y sus co-
nexiones mutuas. Con tal finalidad, el marco conceptual en el que nos ubicamos parte de una
observación de Daniel Bell (1999) sobre la concepción de Marx, que llama a prestar especial
atención tanto a las fuerzas productivas (o la tecnología) como a las relaciones sociales de
producción, pero a “desacoplarlas”, en el sentido de no asumir que a determinada situación de
las primeras corresponde necesariamente una y una sola situación o estado de las segundas,
sino a considerar la interacción entre ambas dimensiones, sin presuponer que alguna de ellas
determina a la otra y admitiendo que puede haber distintas combinaciones. Como se registró
durante buena parte del siglo XX, sociedades cuyas bases tecnológicas fundamentales son
similares –la industria– pueden tener relaciones de producción muy distintas, de tipo capita-
lista o estatista.
Respecto a las relaciones sociales no es fecundo considerar sólo las de tipo económico
sino que por lo menos hace falta incluir en el análisis lo que Mann (1986, 1993) denomina las
cuatro fuentes del poder social: las relaciones económicas, políticas, militares e ideológicas.
Las necesidades de los seres humanos de hallar las finalidades últimas de la vida, de compartir
Innovación y democratización del conocimiento como contribución al desarrollo inclusivo
Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
28
normas y valores, y de participar en prácticas estéticas y rituales generan redes y organiza-
ciones de poder ideológico. La necesidad de extraer, transformar, distribuir y consumir recur-
sos de la naturaleza genera relaciones de poder económico. La conveniencia de organizar el
uso de la fuerza física, para la defensa de los grupos humanos y por las ventajas que pueda
proporcionar la agresión, genera el poder militar. La utilidad de regular las relaciones entre la
gente de manera centralizada con alcance territorialmente definido da lugar al poder político,
que significa poder estatal (Mann, 1993: 7-9).
En la teoría de Mann la relevancia relativa de esas “fuentes del poder social” tiene direc-
tamente que ver con el poder organizacional que puedan evidenciar en determinadas cir-
cunstancias. Cada una de esas fuentes da lugar a redes de poder (clases sociales organiza-
das, estados, ejércitos, iglesias, empresas, partidos, etc.). Estas redes tienen que ver con las
relaciones que las originan y con las demás: una iglesia, por ejemplo, puede tener influjo no
sólo ideológico sino también económico, político y aun militar. En ese sentido, las redes de
poder organizado son “promiscuas”: aprovechan el poder que les confiere su organización
para actuar más allá de su terreno de origen. Según Mann, el influjo relativo de cada fuente
del poder social depende de la capacidad que evidencie para coordinar y dirigir la actividad
de contingentes significativos de seres humanos, en lo que tiene que ver con esa fuente del
poder y con las otras; una clase social se constituye en la economía, desde la cual su poder
puede extenderse a la política, la ideología y lo militar, donde incidirá en medida altamente
condicionada por su poder organizacional.
El poder en general es la facultad o capacidad de procurar y lograr ciertos propósitos me-
diante el dominio del entorno circundante; para ello los seres humanos necesitan relacionarse
tanto con la naturaleza –lo que constituye la vida material en sentido amplio– como con
otros seres humanos, lo que da lugar a la cooperación social (Mann 1986: 5, 6). Ello parece
consistente con las dos dimensiones “desacopladas” que Bell propone considerar, tecnología
y relaciones sociales, a las que con un poco más de extensión cabe denominar, respectiva-
mente, base tecnológica “material” y relaciones sociales de poder “organizacional”.
Surge poder de la intervención en la naturaleza, de la coordinación social y, también, de
la interacción entre una y otra. El poder en el modelo IEMP (ideológico, económico, militar,
político) de Mann se ubica en redes que son cadenas empíricamente observables de co-
nexiones entre personas concretas; esas redes se expanden tanto por la adición de nuevos
eslabones como la intensificación de los flujos que circulan a través de ellas; por los procesos
inversos, pueden contraerse y aun desaparecer (Collins 2006: 22). El poder de cada red o
subred depende –en una formulación esquemática– de su capacidad organizacional y de su
base tecnológica pero asimismo de la interacción entre ambas. Intentaremos, pues, prestar
atención a los tres aspectos: la tecnología, la organización y la interacción entre lo tecnoló-
gico y lo organizacional.
Las interacciones son “bidireccionales”. Las formas de coordinación social (en particular
las relaciones de producción) pueden favorecer o trabar la expansión de la capacidad material
de acción (en particular las fuerzas productivas). A la inversa, los medios tecnológicos poten-
cial o realmente disponibles pueden impulsar ciertas modalidades organizativas en desmedro
de otras. Las interacciones entre tecnología destructiva y organización para la guerra ofrecen
ejemplos de muy variadas posibilidades. También los ofrecen las interacciones entre tecnolo-
gía comunicacional y organización estatal.
29
Entre las dos dimensiones destacadas por Bell existe interacción, pero no simetría. Por un
lado, el poder radica en las redes organizadas y, por ende, prioritariamente en quienes las
dirigen, coordinando el accionar de personas y el uso de recursos, controlando información
e incentivos. Por otro lado, si bien tanto los cambios organizacionales como los tecnológi-
cos, por lo general entretejidos, son potencialmente relevantes, los segundos parecen tener
carácter especialmente acumulativo, poco reversible, acelerado y cada vez más influyente.
No se vuelve en general de las ametralladoras a las hondas, de los teléfonos a las señales
de humo, de la producción automatizada a la manual. Las diferencias tecnológicas parecen
gravitar más y más pronto. Japón podía impedir la penetración del Occidente comercial y ma-
nufacturero en el siglo XVII, no del Occidente industrial dos siglos después. La Rusia soviética
se industrializó y desafió al Occidente industrial a mediados del siglo XX, pero pocas décadas
después perdió la competencia y llegó a desplomarse, cuando en otras geografías se aceleró
el tránsito hacia la economía basada en el conocimiento y motorizada por la innovación.
Mirando a la realidad desde el esquema conceptual esbozado antes, parece que la capaci-
dad organizacional para generar, controlar y aprovechar el cambio tecnológico tiene inciden-
cia creciente en los diferenciales de poder. (Una formulación algo menos esquemática de ese
marco conceptual se ofrece en Arocena y Sutz 2012b).
La sociedad capitalista del conocimiento
En los “países centrales”, la economía se basa en el conocimiento y está motorizada por la
innovación (de la Mothe y Paquet, 1996). Pero esa descripción debe ser ampliada. Si se tiene
en cuenta tanto la base tecnológica como las relaciones de poder organizado, a lo que se
asiste, por lo menos a partir de la década de 1980, es a la emergencia de una sociedad capita-
lista del conocimiento, cuyo impacto a escala del planeta entero es el verdadero motor de la
segunda globalización. Factor principal del proceso es la interacción entre la revolución de las
tecnologías de la información y la comunicación, por un lado y, por otro, la reestructura del
capitalismo (Castells, 2000). Esa revolución aceleró un proceso iniciado ya por el matrimonio
de la ciencia y la tecnología, afianzando al conocimiento como núcleo principal de la base
tecnológica en la que se sustentan las relaciones sociales de poder. Su combinación con la
reestructura del capitalismo es la clave explicativa de lo que Halperin (1992) sintetizó como
“la victoria del capital sobre el trabajo y aún sobre el Estado”. Esa victoria, en términos ideoló-
gicos, fue la del neoliberalismo; en términos políticos, la de la erosión del estado de bienestar
y de la legislación social; en términos económicos la de la afirmación del poder de las grandes
redes empresariales transnacionales con el capital financiero en lugares dominantes.
La configuración de una sociedad capitalista del conocimiento potencia naturalmente la ten-
dencia a la privatización del conocimiento. Ejemplo notable de ello es “el segundo cercamiento”
(Boyle, 2003) que, como antaño, el cercamiento de las tierras comunales las convirtió en pro-
piedad privada, convierte a un amplio ámbito de ideas y descubrimientos acerca de la naturale-
za, considerados como bienes comunales del conocimiento, en propiedad privada. Ello fomenta
la capitalización de las diversas actividades ligadas a la educación superior, la investigación y sus
aplicaciones, lo que ha sido denominado capitalismo académico (Slaughter y Rhoades, 2004).
Esa privatización dificulta el uso del conocimiento avanzado para mejorar la calidad de vida de
los más pobres en el subdesarrollo, a un extremo que, en el terreno de la salud, ha sido compa-
rado al efecto de armas de destrucción masiva (Weber and Bussell, 2005: 82).
Innovación y democratización del conocimiento como contribución al desarrollo inclusivo
Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
30
A medida que el conocimiento científico y tecnológico avanzado se fue convirtiendo en
factor de creciente importancia en la base tecnológica de las relaciones de poder, las redes
económicas de tipo capitalista se mostraron como las más aptas para aprovecharlo y con-
trolarlo. Esas redes pudieron ampliar su poder organizacional y hacerlo más gravitante en las
otras relaciones de poder. No sólo se debilitó el poder del Estado sino que se amplió el influjo
del capital sobre las decisiones gubernamentales. Afirmó recientemente Felipe González que
“el desplazamiento del poder real que se ha producido en los últimos 25 años de los repre-
sentantes de la democracia representativa a los centros de decisión financieros del mundo
no se ha revertido” [El País de Madrid, 24-7-2012]. La expansión del poder económico sobre
el poder político le va dando a la democracia liberal, particularmente en Estados Unidos, un
carácter cada vez más acusado de plutocracia. Cabe conjeturar que el renovado peso del
capitalismo financiero tiene mucho que ver con su capacidad acrecentada para coordinar
las actividades económicas cuando éstas se hacen más complejas, involucran una cuota cre-
ciente de información acelerada, se extienden geográficamente y desbordan cada vez más la
capacidad del sector público para controlarlas y dirigirlas. El poder organizacional del capital
financiero afianza su apabullante predominio.
Sobre el efecto Mateo generalizado
En la segunda globalización, la desigualdad parece cada vez más ligada a la posición ocupa-
da en el sistema constituido por “centros” y regiones más o menos periféricas (Milainovic,
2011). En los “centros” se afirman dinámicas económicas demandantes de altas calificacio-
nes y conocimiento avanzado, que constituyen por consiguiente los principales impulsos ha-
cia la expansión de la educación superior, así como de la investigación cada vez más ligada
a la introducción de “nuevas combinaciones” en el conjunto de la producción de bienes y
servicios. Eso resulta directamente de que se trata de economías basadas en el conocimiento
y motorizadas por la innovación. Las economías que no se caracterizan de tal forma son las
“no centrales”, ubicadas en situaciones más o menos periféricas, con menores o mayores
posibilidades de superar la condición periférica.
Esta condición será más aguda cuanto menor sea la demanda solvente de conocimientos,
cuanto más débil sea, en una región o país dado, la demanda que el mercado dirige hacia la
producción endógena de conocimientos, lo que implica escaso impulso a esa actividad y débil
utilización de sus resultados. El problema del conocimiento para las regiones de la periferia es
que lo necesitan para salir de esa situación pero la misma no los impulsa demasiado a gene-
rarlo y a usarlo (Arocena y Sutz, 2010).
En términos generales, el conocimiento es un recurso que se incrementa con su uso y,
simétricamente, que disminuye cuando no se usa, sea por la debilidad de la oferta, sea por la
falta de demanda. Ello recuerda el “efecto Mateo” que Merton (1968) detectó en el sistema
de recompensas para la labor científica, a su entender caracterizable por un versículo del
Evangelio según Mateo, en el cual se afirma que al que tiene mucho se le dará en abundan-
cia y al que tiene poco se le quitará. En una sociedad basada en el conocimiento avanzado,
quienes tienen oportunidades de aprender a alto nivel y acceder a ocupaciones que impul-
san a seguir aprendiendo, afianzan sus vínculos con ciertas claves del poder, mientras que lo
contrario sucede con quienes no tienen tales oportunidades. Un efecto Mateo generalizado
parece operar en lo que hace al conocimiento y al aprendizaje. Si ello es así, la tendencia ge-
31
neral hacia la ampliación de la desigualdad, que se detecta desde los 80 (Held y Kalla, 2007)
no responde sólo a la prevalencia de las políticas neoliberales sino que se basa también, y di-
rectamente, en el creciente papel del conocimiento avanzado, como lo afirma la cita de Tilly
que encabeza este texto.
4. La democratización del conocimiento como hilo conductor
de un enfoque propositivo
Surge de todo lo argumentado hasta aquí, y particularmente de lo afirmado al final de la
sección precedente que los senderos para el desarrollo humano e inclusivo deben pasar por
la democratización del conocimiento. Ese hilo conductor apunta a pensar las políticas de in-
novación como políticas sociales, en tanto aporte a la efectiva construcción en el “Sur” de
Sistemas de Innovación con rasgos inclusivos (Arocena y Sutz, 2012a). La escasa demanda
solvente de conocimiento en el subdesarrollo hace que aun una oferta débil de conocimientos
sea frecuentemente subaprovechada, con lo cual capacidades trabajosamente construidas se
desdibujan. En el caso –por cierto problemático– de que se pueda vincular la investigación
y la innovación con la atención a los problemas de la inclusión social, de modo que sea a la
vez eficaz (contribuyendo en alguna medida a manejar mejor algunos de esos problemas) y
eficiente (haciéndolo con un mejor uso de los recursos que a menudo se malgastan en solu-
ciones caras y compradas de modo que ni son muy adecuadas ni expanden las capacidades
propias), ello constituirá una vía mayor de democratización con expansión del conocimiento.
Entender a la innovación como un proceso social interactivo, distribuido y (deseablemen-
te) sistémico, es introducir a la sociedad civil en el asunto. Ello no simplifica los problemas
–más bien los complica– pero esboza un vínculo entre la expansión de las capacidades y las
libertades desde la “agencia” múltiple de la gente, por un lado, y por otro lado el desarrollo
económico, esquemáticamente entendido como crecimiento (económico) más innovación
(técnico productiva). La vinculación entre Sistemas de Innovación y sociedad civil no nos afi-
lia a una concepción idílica de esta última ni de aquéllos, pero nos parece relevante para pen-
sar la problemática del desarrollo. Ello no puede implicar subvalorar el papel real y potencial
del estado, ni tampoco ignorar la gravitación de las relaciones de mercado ni, mucho menos,
imaginar a la sociedad civil como el ámbito por excelencia de la cooperación virtuosa y des-
interesada. En ciertas circunstancias históricas más bien fugaces no está demasiado lejos de
serlo, o al menos de parecerlo, a consecuencia de confluencias de esfuerzos y esperanzas de
muy variado origen en torno a un fin común, como terminar con dictaduras que han logrado
construir sólidas y grandes mayorías en su contra. Pero siempre la sociedad civil es el espacio
de los intereses particulares y de las contraposiciones entre grupos.
La teoría subyacente al análisis de los Sistemas Nacionales de Innovación (SNI) se refie-
re básicamente a procesos de aprendizaje en los que interactúan organizaciones y actores
(Lundvall 2010: 331). Los resultados de tales interacciones dependen altamente del poder
relativo de quienes participan en ellas. Por eso, particularmente en las condiciones del Sur, la
concepción de los SNI se refiere a situaciones en los que los conflictos están presentes. Los
ejemplos de posibles conflictos incluyen los siguientes: el peso relativo del empresariado, el
gobierno y la academia en la definición de las agendas de investigación; la medida en que se
Innovación y democratización del conocimiento como contribución al desarrollo inclusivo
Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
32
toma en cuenta el impacto en las capacidades nacionales para la innovación de las decisio-
nes de organismos estatales; el grado de participación de los trabajadores en las decisiones
relacionadas con la introducción de nueva tecnología en la producción. La configuración de
los SNI no es socialmente neutral: afecta de manera diferenciada a grupos distintos, eventual-
mente favoreciendo a algunos e incluso amenazando a otros (Arocena y Sutz, 2002).
Los SNI pueden ser considerados como conjuntos de actores (reales o potenciales) y sus
(más o menos fuertes) interacciones. ¿Cuáles son las “fuentes del poder social”, en el senti-
do de Mann, que promueven la consolidación de las redes de poder organizado que dan su
consistencia a los SNI? Primero la económica, sin duda: un SNI existe si redes económicas
relevantes se benefician por la generación de innovaciones y competencias en el marco de la
nación y, por consiguiente, la promueven.
La experiencia histórica de la industrialización sugiere que las dinámicas económicas no
han sido suficientes por sí solas para promover la efectiva construcción de un SNI. En los
casos relativamente exitosos se registran influencias fuertes, si bien altamente dependientes
del contexto, que provienen de lo político, lo ideológico y aún lo militar. Luego, para evaluar
las perspectivas de un SNI, hay que averiguar qué grupos pueden considerar que se verán
beneficiados por la expansión del sistema. Khan y Blankerburg (2009), analizando diversos
ejemplos nacionales de políticas industriales, muestran la incidencia que, en las estrategias
que se implementan efectivamente, tiene la distribución del poder organizacional entre di-
versos grupos propietarios, el sector público y las empresas multinacionales.
Cuando se apunta a construir SNI “inclusivos”, es relevante preguntarse por la distribución
del poder al interior del sistema y, en particular, averiguar cuál es el poder organizacional de
las redes existentes o potencialmente emergentes cuyos intereses materiales y espirituales
apuntan a promover innovaciones y acumulación de capacidades de tipo inclusivo. Los resul-
tados posibles de las políticas de conocimiento dependen en alta medida de las respuestas
específicas de cada país a tales cuestiones.
En particular, las emergentes políticas de innovación consideradas como parte de las po-
líticas sociales tienen fuertes cimientos normativos y movilizan redes embrionarias de aca-
démicos, hacedores de políticas y ONGs. Una pregunta fundamental es si tales políticas se
vincularán ideológicamente con “actores populares” significativos, partidos y movimientos
sociales; una respuesta afirmativa parece requerir una retroalimentación entre esas políticas
y una concepción ideológica más general de la democratización del conocimiento. Dado que
el papel articulador del Estado es, en el caso de las políticas de innovación consideradas como
políticas sociales, todavía más importante y necesita conectar actores más diversos que en
los casos de otras políticas de innovación, la pregunta antes mencionada incluye la de qué
sectores del aparato estatal pueden estar dispuestos a promover tales tareas de conexión
y articulación. Lo anotado plantea la cuestión de cuál puede ser el interés económico que
promueva la emergencia de redes organizadas en torno a estas políticas de innovación. Al
respecto, cabe sugerir una analogía con la protección a las “industrias infantiles”. En este
caso apuntaría a un tipo de especialización en la producción de bienes y servicios, con alto
valor agregado de conocimientos y capacidades, relacionados con la inclusión social. Esta
protección para el aprendizaje podría evaluarse mediante indicadores de éxito en las políticas
sociales, de cantidad y calidad de la I+D relacionada, de los eslabonamientos inducidos por
tales actividades, del volumen y la calidad de la ocupación generada.
33
Las políticas de innovación pensadas como políticas sociales pertenecen claramente al
conjunto de políticas democráticas de conocimiento, particularmente porque se orientan
directamente a disminuir ciertos aspectos de la desigualdad y porque deben incluir interac-
tivamente a una diversidad de voces. Si pueden crecer en los intersticios de las tendencias
dominantes, podrán contribuir a la emergencia en los países periféricos de economías de
alguna manera basadas en el conocimiento y motorizadas por la innovación que no sean ne-
cesariamente incompatibles con la democratización del conocimiento.
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35
Resumen
Es comúnmente aceptado que el conocimiento e innovación son componentes estratégicos
para el crecimiento integral y el bienestar social, así como para favorecer el desarrollo susten-
table. Un argumento que se sostiene en este trabajo es que el conocimiento y la innovación
son recursos fundamentales para construir un nuevo modelo de desarrollo que promueva el
desarrollo incluyente. Una de las principales brechas consiste en la identificacion de cómo
orientar la producción, intercambio y transmisión de conocimiento e innovación para lograr
una mayor inclusión social e impactar en la mejoría de los niveles de vida de la población, en
materia de alimentación, salud, vivienda, energía y contribuir a la reducción de la desigualdad
social. Este capítulo busca dar respuesta a las preguntas sobre cómo el Sistema Mexicano de
Innovacion puede contribuir a la solucion de problemas de pobreza, marginación y exclusión
social, y cómo estos problemas pueden ser atendidos mediante las capacidades científicas,
tecnológicas y de innovación construidas en nuestro país. Una de las principales contribucio-
nes de este trabajo consiste en la identificación de algunas medidas necesarias para reorien-
tar las capacidades del Sistema Mexicano de Innovación y construir nuevas que consideren
como un objetivo fundamental los problemas sociales. Se enfatiza la necesidad de lograr la
articulación entre las políticas de innovación y otras políticas nacionales, regionales y locales,
cuyo objetivo sea dar respuesta a necesidades sociales.
2
Estrategias y gobernanza del Sistema
Nacional de Innovación Mexicano:
Retos para un desarrollo incluyente
Rosalba Casas, Claudia De Fuentes,
Arturo Torres y Alexandre O. Vera-Cruz
Estrategias y gobernanza del Sistema Nacional de Innovación Mexicano
Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
36
Introducción
En la era de la economía y de la sociedad del conocimiento, la idea de que éste y la innova-
ción son factores clave para el desarrollo, ha cobrado gran ímpetu. Se ha abierto una amplia
discusión en torno a su papel, no sólo dentro de los procesos económico-productivos, sino en
torno al mejoramiento del bienestar de los grupos sociales, en la solución de necesidades bá-
sicas para mejorar la calidad de vida de la población y en la construcción de procesos sociales
más participativos que ayuden a generar un desarrollo incluyente.
La nueva crisis mundial ha puesto a la población en una situación de pérdida de más em-
pleos, disminución de los ingresos y efectos negativos sobre las capacidades humanas, lo que
refrenda a los estudiosos de la relación entre ciencia, tecnología y sociedad el reto de definir
cuál es la contribución de la generación y distribución del conocimiento a la superación de
esta situación.
En ese contexto, el análisis de la trayectoria que ha seguido el Sistema Mexicano de Inno-
vación (SMI), requiere una reflexión sobre su relevancia para el desarrollo social inclusivo.
Este capítulo analiza el desarrollo del Sistema Mexicano de Innovación a la luz de una discu-
sión crítica sobre las características de su orientación, las concepciones de las políticas que lo
han impulsado y las posibilidades de que éste se comprometa con el desarrollo inclusivo. Se
sostiene que el SMI ha mostrado importantes avances. Sin embargo, se enfrenta actualmente
a un triple objetivo, consistente en: fortalecer el desarrollo de las capacidades científicas,
tecnológicas y de innovación, satisfacer a partir de estas las necesidades sociales y estimular
la innovación y competitividad de las empresas. De ahí que se discutan las posibilidades que
se presentan para orientar el sistema hacia objetivos de carácter nacional que generen un
impacto positivo en la disminución de la pobreza y la inclusión social.
Una de las preguntas centrales de este trabajo es ¿hasta dónde los problemas de la pobre-
za, la marginación y la exclusión, pueden ser atendidos mediante las capacidades científicas y
tecnológicas y de innovación construidas en nuestro país, y qué políticas son necesarias para
reorientar estas capacidades y construir nuevas que consideren como un objetivo fundamen-
tal los problemas sociales, en el marco de las políticas económicas imperantes? Es decir, la
discusión se centra en el papel del conocimiento y la innovación en los procesos de desarrollo
social, ideas que han sido difundidas por numerosos organismos internacionales, pero que
han logrado en la práctica poco impacto en México.
El trabajo se estructura en los siguientes apartados: 1) reflexiones sobre la innovación y el
desarrollo incluyente, y exposición del perfil de la exclusión social en México; 2) caracteriza-
ción crítica del Sistema Mexicano de Innovación, discutiendo los impactos que ha tenido en
el crecimiento económico y la competitividad, así como la consideración de la problemática
social en su concepción; y, 3) conclusiones sobre las oportunidades y problemas para orien-
tar el Sistema Nacional de Innovación (SNI) mexicano hacia el desarrollo de capacidades de
innovación que atiendan los problemas de pobreza y exclusión social.
37
1. La innovación y el desarrollo incluyente
Se ha difundido ampliamente la idea de que conocimiento e innovación son factores estraté-
gicos para el crecimiento integral y el bienestar social, así como para favorecer el desarrollo
sustentable, proteger y mejorar el medio ambiente y fomentar la competitividad. Esta idea
ha sido planteada por muy diversas organizaciones y se utiliza actualmente prácticamente en
todos los discursos políticos (Schilderman and Lowe, 2002; Gault, 2010; Cozzens and Sutz,
2012). Sin embargo, la manera en que pueden articularse los procesos de creación y difusión
del conocimiento e innovación, con la disminución de la pobreza y la exclusión social no es
directa, ni se da automáticamente con el crecimiento económico y la competitividad.
El conocimiento hasta ahora se expresa más nítidamente en repercusiones en la produc-
tividad y la competitividad de los países, asunto que es innegable y de lo cual se tienen in-
numerables ejemplos en los países del Norte, así como en los denominados países de indus-
trialización reciente. No obstante, como se ha argumentado ampliamente, el crecimiento no
genera automáticamente desarrollo social, ni inclusión, ni bienestar. Eso fue ampliamente
reconocido durante los 60 y 70 desde la perspectiva de la escuela Cepalina, y de las teorías
del subdesarrollo, aspecto que ha sido retomado más recientemente por organismos interna-
cionales como el Banco Mundial (2001), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (2001)
y la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) (2012).
Un argumento que se sostiene en este trabajo es que el conocimiento y la innovación, en
una acepción amplia, son recursos fundamentales para construir un nuevo modelo de des-
arrollo. Sin embargo, falta un mayor grado de desarrollo de esa idea sobre cómo orientar la
producción, intercambio y transmisión de conocimiento e innovación para lograr una mayor
inclusión social e impactar en la mejoría de los niveles de vida de la población, en materia de
alimentación, salud, vivienda, energía y contribuir a la reducción de la desigualdad social.
Organismos internacionales como la OCDE (2012), han focalizado su análisis sobre la re-
lación entre innovación y desarrollo incluyente en temas como el emprendedurismo, la vin-
culación de los centros públicos de investigación con las empresas, considerando esquemas
de política pública que no alcanzan a plantear una visión más amplia en torno al papel del co-
nocimiento y la innovación en el combate a la pobreza y el mejoramiento del bienestar social.
La CEPAL (2010: 238) plantea priorizar el desarrollo de los sectores con mayor contenido
de conocimiento, y con ello romper el círculo vicioso en cuanto a la dotación de factores,
centrado en los recursos naturales, lo que supone que los estados desarrollen una nueva ins-
titucionalidad, fiscalidad y estrategia respecto del entramado productivo y sus agentes. Este
organismo ha argumentado también, que no puede eludirse el compromiso de mediano y
largo plazos de incrementar significativamente la inversión pública orientada a la investiga-
ción y desarrollo de la infraestructura. Sin embargo, aún no se planeta con claridad como
interrelacionar conocimiento e inclusión.
Para la Organización de las Naciones Unidas para la Educacion, la Ciencia y la Cultura
(UNESCO), las políticas en ciencia, tecnología e innovación (CTI) son instrumentos funda-
mentales para el desarrollo económico, social y cultural de las sociedades, y pueden ser en-
focadas para mitigar la exclusión. Estas políticas estarían directamente relacionadas con las
necesidades básicas cuando atienden temas como alimentación, salud y medio ambiente. No
Estrategias y gobernanza del Sistema Nacional de Innovación Mexicano
Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
38
obstante, en la actualidad, la relación entre CTI e inclusión social suele presentarse en forma
muy débil dentro de las agendas de los estados (Lemarchand, 2010).
Este debate requiere aún mucha reflexión sobre el papel que puede desempeñar la CTI en
la solución de problemas sociales y cómo podría impactar esto en la reducción de la pobreza
y la consecuente inclusión social. Temas centrales a revisar y discutir bajo esta óptica son los
conceptos de sistema nacional de innovación (SNI) (Freeman, 1982; Lundvall, 1985; Lun-
dvall, 1992; Freeman, 1995; Lundvall et al., 2009), la innovación y las tecnologías sociales
(Westley et al., 2006; Biggs et al., 2010; Thomas, 2008) y el mismo concepto de exclusión-
inclusión social.
1.1 El concepto de innovación: una visión crítica
Esta sección tiene dos objetivos. El primero, es proveer una breve revisión del concepto de
innovación, dando cuenta de su significado y limitaciones. El segundo, es hacer una reflexión
crítica sobre la potencialidad o limitaciones del concepto de innovación para contribuir en el
mejoramiento de los niveles de bienestar social, y avanzar en una propuesta que considere la
interacción de la política de CTI con las políticas sociales como eje transversal.
Los estudios sobre la innovación surgen en referencia específica a la innovación tecnoló-
gica y más tarde a los procesos de innovación técnica. A partir de los años 80 los estudios de
economía política de la innovación mostraron el grado en el cual la estructura institucional
nacional influía en la forma en que los empresarios y otros agentes económicos se compor-
taban y cómo se desarrollaban las empresas (Freeman, 1995; Nelson, 2001; North, 2005),
un insumo que fue posteriormente desarrollado por el enfoque de los SNI (Lundvall, 1992;
Nelson 1993; Freeman 1995; Edquist, 1997).
En la perspectiva de los SNI, las diferencias entre países se derivan de trayectorias históri-
cas y la co-evolución de las instituciones, la naturaleza del sistema financiero y la estructura
de las instituciones científicas y las universidades, y en general de la estructura de los incenti-
vos y del comportamiento de las empresas y del aprendizaje interactivo. El influyente trabajo
de Nelson (1993) enfatizó el estrecho enfoque de las capacidades tecnológicas nacionales.
Más adelante Lundvall et al. (2002) y Edquist y Lundvall (1993), enfatizaron el papel de las
capacidades sociales que no pueden reducirse a la ciencia y la tecnología. En esta literatura
hay un reconocimiento creciente del carácter sistémico de la innovación y del grado en el cual
las empresas se relacionan con instituciones más allá de sus fronteras, actividad que depende
de un contexto nacional distintivo.
Posteriormente, el foco de atención cambió hacia los sistemas regionales de innovación
(DeBresson, 1989; Debresson and Amesse, 1991; Freeman, 1991; Asheim and Isaksen, 2003)
y los sistemas sectoriales de innovación (e.g. Malerba, 2002, 2004). El énfasis está actual-
mente puesto en la retroalimentación sistémica y las interacciones entre la investigación y el
desarrollo en las empresas y los actores involucrados en los sistemas más amplios de produc-
ción y consumo, con gran énfasis en las redes, la confianza, la gobernanza local y la cultura.
El enfoque de SNI tiene méritos claros en el contexto del desarrollo tecnológico y de la
economía formal. Sin embargo, no es suficientemente sensible a aspectos que surgen en el
contexto del desarrollo social y de las condiciones de pobreza, sobre todo en el caso de los
países en desarrollo o subdesarrollados. El modelo no atiende los problemas más amplios
39
de la innovación con propósitos sociales (innovación para la inclusión social e innovación
social) que están en la intersección con otros sistemas y otras políticas por ejemplo, de
alimentación, salud pública, educación, energía, vivienda, medio ambiente y patrones cul-
turales. Innovaciones exitosas en este contexto no pueden evaluarse solamente analizando
los beneficios económicos.
1.2 Innovación para el desarrollo incluyente e innovación social
En los últimos diez años las principales instituciones enfocadas en el desarrollo se han cen-
trado en la situación de los pobres, el crecimiento compartido e inclusivo, un objetivo ahora
compartido por el G20. Hay actualmente un consenso en los países desarrollados sobre la
magnitud de la exclusión estructural de amplias capas de la población en muchos países en
desarrollo, lo que crea una barrera no sólo a la equidad y desarrollo, sino también al desarrollo
sustentable de largo plazo (Cozzens y Sutz, 2012). Con esto en mente se ha concertado un
intento para re-conceptualizar los estudios sobre la innovación.
El concepto de inclusión/exclusión emergió por la crisis del estado de bienestar en Europa,
ganó en aplicabilidad después de la Primera Cumbre Mundial en Desarrollo Social en Copen-
hague en 1995, posteriormente fue integrado al discurso de los países desarrollados y de las
agencias para el desarrollo. Por lo tanto, es un concepto y un enfoque que requiere discusión
para entender su relación con la pobreza y con el desarrollo social.
El desarrollo incluyente (DI) se ha definido como un proceso de desarrollo que involucra a
cada ciudadano en una economía, con el propósito de reducir la pobreza, la pérdida de capa-
cidades y la exclusión social (Conceição, et al., 2001; Chatterjee, 2005). El Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (2012) lo define como aquel en el que participan
los grupos marginales y se benefician de él, independientemente del género, grupo étnico,
edad, orientación sexual, discapacidad y nivel de pobreza. El desarrollo incluyente también
puede referirse a la mejora en la distribución del bienestar humano en sus dimensiones de
ingreso, salud y educación (Kanbur & Rauniyar, 2009).
En este marco identificamos dos dimensiones relacionadas con la innovación: una se refie-
re a las innovaciones tecnológicas y, la otra, a lo que se ha denominado innovaciones sociales
(Westley et al., 2006; Biggs et al., 2010) y entre la cuales se articula la innovación con la
inclusión. Estos dos conceptos están interconectados entre sí, ya que la introducción de inno-
vaciones tecnológicas implica ciertos cambios en las formas de organización social y ciertos
cambios en las formas de organización social harán posible la introducción de innovaciones
en procesos productivos que generen un desarrollo incluyente.
En América Latina, la preocupación sobre la relación entre conocimiento, innovación y
desarrollo social ha sido una constante desde los años 70 (Herrera, 1973). Entre otros (Dag-
nino, 2012; Dagnino et al., 2004; Thomas, 2008; Thomas, et al., 2012; Vessuri, 2007; 2012),
afirman que el conocimiento y la tecnología desempeñan un papel central en los procesos de
cambio social. La resolución de los problemas de la pobreza, la exclusión y el subdesarrollo no
puede ser analizada sin tener en cuenta la dimensión tecnológica (Thomas, 2008). Estas con-
diciones, afirma el autor, necesitan del desarrollo de tecnologías sociales, entendidas como
tecnologías orientadas a la resolución de los problemas sociales y/o ambientales, generando
dinámicas sociales y económicas de inclusión social y de desarrollo sustentable y que se des-
Estrategias y gobernanza del Sistema Nacional de Innovación Mexicano
Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
40
arrollan en interacción con la comunidad. Estas tecnologías se expresan en la introducción de
innovaciones en alimentos, productos agrícolas, vivienda, energía, agua potable, transporte,
y comunicaciones, adecuadas a las condiciones de vida y culturales de la población. Propone
el concepto de sistemas tecnológicos sociales, que involucra la construcción de capacidades
sistémicas para la solución de problemas sociales (Thomas et al., 2012).
Vessuri (2007, 2012: 545) afirma que la idea de cohesión social, un viejo concepto en el
pensamiento social, y más recientemente la idea de la inclusión social, han venido a revivir
viejas preocupaciones sobre la inequidad social y la pobreza, y sobre la forma en que la ciencia
y la tecnología pueden participar constructivamente en generar el cambio social y convertir-
se en fuerzas de equidad social.
Recientemente la Red Global para los Sistemas de Economías de Aprendizaje, Innovación
y Construcción de Competencias (Globelics) ha hecho pública su concepción sobre la rela-
ción entre innovación y desarrollo incluyente (Johnson y Andersen, eds., 2012). Se sostiene
que el crecimiento económico en los países menos desarrollados ha ido de la mano con un
incremento en la pobreza entre los grupos sociales y étnicos menos favorecidos. En dicho
documento se sostiene que la perspectiva de Globelics es distinta a la que considera a la
innovación emanando exclusivamente de los científicos, ingenieros y administradores. La in-
novación inclusiva o democrática involucra a los ciudadanos como consumidores y a los tra-
bajadores en los procesos de innovación. Por lo tanto, en el enfoque de Globelics, el principal
objetivo del desarrollo económico debería ser el incremento del promedio de los estándares
de vida de la población; es decir, que la innovación cubra las necesidades de los excluidos
(Johnson y Andersen, 2012).
El término ‘innovación social’ se refiere a un proceso de creación y difusión de nuevas
prácticas sociales en áreas muy diferentes de la sociedad. En la investigación sobre innova-
ción, se argumenta sobre cómo innovaciones técnicas surgen de innovaciones sociales y al
revés. De una forma controvertida se discuten preguntas como qué hace que una innova-
ción sea una innovación social, si el bien para la sociedad constituye el criterio decisivo y
cómo se puede definir este bien. También existe una amplia concordancia en que el térmi-
no se refiere a innovaciones que tienen una relación directa con la búsqueda de soluciones
para problemas y desafíos de la sociedad. Estas soluciones a menudo tienen que ver con
nuevas formas de comunicación y cooperación. Actualmente, las innovaciones sociales es-
tán adquiriendo una creciente importancia como un concepto central para las teorías de la
sociedad y para la política.
Las innovaciones sociales (Martin y Osberg, 2007) consisten en la utilización de nuevas
tecnologías, nuevas formas de organización o simple combinación de ideas, que se concen-
tran en alcanzar metas sociales, culturales o políticas orientadas a la inclusión social, porque
están pensadas para viabilizar el acceso igualitario a bienes y servicios de la población, me-
diante la participación de los usuarios y beneficiarios en el proceso de toma de decisiones e
implementación (Thomas, 2008: 33). La innovación social es un proceso basado en relacio-
nes sociales, en la participación de un conjunto de actores que hace posible la aceptación e
introducción de las innovaciones tecnológicas en contextos específicos.
Conceptos tales como tecnologías sociales, innovación para la inclusión e innovaciones
sociales llevan necesariamente a una reflexión sobre el papel de los actores del sistema na-
41
cional de innovación (empresas, gobierno, universidades, centros públicos de investigación,
organizaciones de la sociedad civil, consumidores, trabajadores, comunidades y grupos socia-
les, etcétera.), y de su articulación y el rol que debieran jugar dentro de planteamientos de
política más amplios, que consideren los impactos en el bienestar humano y social.
A pesar de que varias instituciones y autores han reconocido la importancia de la innova-
ción para la inclusión social, aún está bajo discusión cómo facilitar el desarrollo incluyente
y sustentable de manera exitosa, y la forma en que la CTI puedan contribuir a ello, lo que
implica un reto para los actores y las políticas públicas en sus diversos niveles de diseño e
implementación.
1.3 La exclusión social en México
La consideración de las desigualdades sociales, la exclusión y la pobreza como preocupacio-
nes para la orientación de los sistemas nacionales de innovación y de las políticas en esta
materia, nos llama a contar con un panorama completo de los aspectos que explican esas
situaciones en nuestros países, con lo cual poder realizar un análisis sobre las tendencias de
dicho sistema y generar propuestas para redirigir su desarrollo e integración en atención a la
pobreza y la desigualdad.
Como se ha sostenido al inicio de este capítulo, México enfrenta dos retos muy importan-
tes a ser considerados por las políticas de CTI: su baja competitividad y crecimiento económi-
co, y los impactos que estas políticas puedan tener en la inclusion social, dada una exacerbada
pobreza y desigualdad social que experimenta su población.
El modelo económico impulsado durante las últimas décadas en México, ha estado basado
en la eficiencia productiva y la competitividad internacional, para lo cual, sin embargo, no se
ha dado un decidido impulso a la CTI, como lo discutiremos en el siguiente apartado.
A pesar de que el gobierno ha puesto en marcha iniciativas específicas para combatir la
pobreza durante las últimas décadas (Programas Progresa 1997 y Oportunidades 2002), en
México persisten amplias brechas sociales. Dichos programas han tenido serias limitaciones,
primero porque han estado basados en una política asistencialista y después en una política
de transferencia de recursos a la población, que no han contribuido a desarrollar ni capaci-
dades, ni procesos productivos, y por lo cual no han abatido los niveles de inequidad social y
de pobreza.
El concepto de pobreza comprende diversos componentes y se trata de un fenómeno de
naturaleza multidimensional, que no puede ser considerado, ni medido única y exclusiva-
mente por los bienes y servicios que pueden adquirirse en el mercado (Merino, Domínguez
y Núñez, 2010). Las carencias económicas se correlacionan con la nutrición, salud, educa-
ción, empleo, condiciones de vivienda, y la participación social y política (Sen y Loksberg,
2007). Los problemas de exclusión social hacen referencia a las desventajas de individuos o
grupos sociales que surgen por estar excluidos de las oportunidades compartidas por otros
(Sen, 2000). La exclusión social, en su sentido más amplio abarca temas de género, etnici-
dad, edad, orientación sexual, discapacidad y pobreza. Sólo se abordará aquí el fenómeno de
la pobreza o de la exclusión social en una acepción acotada considerando la pobreza en sus
multidimensiones correlacionadas.
Estrategias y gobernanza del Sistema Nacional de Innovación Mexicano
Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
42
De acuerdo con resultados recientes sobre la medición de pobreza (CONEVAL, 2010), 52
millones de mexicanos (de un total de 115 millones) se encuentran en situación de pobreza,1
y de éstos 11.7 millones en condición de pobreza extrema.2 La OCDE (2012a) señala que
si bien la pobreza había disminuido en las últimas décadas, desde mediados de la primera
década de este siglo, la proporción de mexicanos en pobreza extrema y moderada pasó de
35% a 46%, considerando datos de 2006 y 2010. Según el indicador de pobreza relativa, en
2010 31% de la población recibía menos de la mitad del ingreso medio. La pobreza afecta a
30% de los mexicanos mayores de 75 años, grupo de edad que también ha generado una gran
vulnerabilidad social. Se calcula que 10.4% (11.7 millones) de la población se encontraba en
situación de pobreza extrema (CONEVAL; 2010). De la población no pobre, sólo 19.3% se
considera también no vulnerable, mientras que 28.7% se considera vulnerable por carencias
sociales y 5.8% vulnerable por ingresos bajos.
Los índices de analfabetismo, de mortalidad infantil, equidad de género, educación y des-
empleo son dimensiones relacionadas con la exclusión. En México, el índice de analfabetismo
es muy superior a la media de los países de la OCDE: es tres veces mayor que el de ese con-
junto de países (OCDE, 2010). Los índices de desempleo en general y desempleo en jóvenes
alcanzan casi el máximo del conjunto de los países de la OECD (ver Figura 1).
En México existe una diversidad de áreas en las que la población enfrenta diferentes gra-
dos de exclusión, tales como alimentación, salud, energía, vivienda, agua, entre otras. Una de
las dimensiones de exclusión más significativas es la carencia de acceso a la alimentación. El
derecho a la alimentación se refiere al derecho a no padecer hambre, y a gozar de acceso a
una alimentación sana y nutritiva (FAO, 1996). En México se estima que cerca de 25% de la
población tiene un grado de inseguridad alimentaria moderado o severo.
Esas áreas requieren de la acción pública y de la participación privada, para construir ca-
pacidades de conocimiento e innovación, generar oportunidades productivas y mejorar los
niveles de vida y de bienestar social de la población.
Se trata de áreas en las que el conocimiento y la innovación podrían aportar a la pro-
ducción de alimentos accesibles, productos para atender la salud de la población de escasos
recursos, fuentes de energía renovables, vivienda barata y provisión de agua potable, entre
otros productos y procesos. Esto requiere la articulación de los procesos de creación y difu-
sión del conocimiento e innovación con las políticas y mecanismos de combate a la pobreza y
la exclusión social, lo que se constituye en otro gran reto para las las PCTI y de la orientación
1. El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) es un organismo que
establece los lineamientos y los criterios para realizar la definición, la identificación y la medición de la pobreza
en México. En la metodología generada por éste, se consideran los siguientes indicadores: i) ingreso corriente
per cápita, ii) rezago educativo promedio en el hogar, iii) acceso a los servicios de salud, iv) calidad y espacios
de la vivienda, v) acceso a los servicios básicos en la vivienda, vi) acceso a la alimentación y vii) grado de
cohesión social. Una persona se encuentra en situación de pobreza cuando tiene al menos una carencia social
(en alguno de los indicadores) y su ingreso es insuficiente para adquirir los bienes y servicios que requiere para
satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias.
2. Una persona se encuentra en situación de pobreza extrema cuando tiene tres o más carencias, de acuerdo
a los índices mencionados y además se encuentra por debajo de la línea de bienestar mínimo. Las personas
en esta situación disponen de un ingreso tan bajo que, aun si lo dedicase por completo a la adquisición de
alimentos, no podría adquirir los nutrientes necesarios para adquirir una vida sana.
43
del SMI. La pregunta es ¿cómo articular los agentes del SMI para promover la contribución de
éstos en la generación de procesos y resultados, cuyo impacto ayude a disminuir la pobreza
y la exclusión social?
En el siguiente apartado daremos cuenta de las principales características del SMI, de los
agentes que lo conforman, de sus interacciones y los problemas de gobernanza, así como de
las políticas que lo han orientado y las relaciones de dichas políticas con la exclusión social
y la pobreza.
2. Caracterización del Sistema Mexicano de Innovación:
agentes, interacciones, gobernanza y orientaciones
A partir de la crisis económica en 1982, México redefinió su modelo de desarrollo y siguió
muy de cerca las recomendaciones del Consenso de Washington en cuanto a la necesidad de
introducir reformas estructurales orientadas hacia el mercado (las llamadas reformas de pri-
mera generación). En el caso de México las reformas incluyeron fundamentalmente apertura
comercial, liberalización de los flujos de capitales, y privatización de empresas públicas, una
reducción considerable de las barreras al comercio y a la inversión extranjera, la modificación
de los esquemas de subsidios, la reorientación de la política macroeconómica hacia el control
de la inflación y la firma de acuerdos de libre comercio, entre los cuales destaca el Tratado de
Libre Comercio de América del Norte con Estados Unidos y Canadá. El cambio del modelo de
sustitución de importaciones comenzó a mediados de los 80, profundizándose durante los
siguientes 12 años en los sexenios de Carlos Salinas y Ernesto Zedillo (Ros, 2010).
Figura 1. Indicadores sociales en México en perspectiva con los países de la OCDE
Fuente: Banco Mundial (KAM 2012)
Índice de desarrollo humano
Índice multidimensional
de pobreza
0
5
10
Índice de desigualdad
de género
Tasa de
alfabetización en adultos
(% mayores de 15 años)
Esperenza de vida al nacer
Sin escolaridad, total
Sin escolaridad, femenino
Grupo de comparación: Total Año: Más reciente (KAM 2012)
Tasa de desempleo, total
(% de la fuerza de trabajo)
Tasa de desempleo, Mujeres
(% de la fuerza de trabajo)
Tasa de desempleo
en jóvenes, total
Tasa de desempleo
en jóvenes, Mujeres
Estrategias y gobernanza del Sistema Nacional de Innovación Mexicano
Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
44
En el marco del modelo neoliberal, México ingresó a la OCDE y se transformó en la 14ª
economía del mundo. Sin embargo, su crecimiento económico, con excepción de los años
1997, 2000, 2006 y 2010 se mantuvo en las últimas dos décadas por debajo de 5%. Tampoco
pudo mejorar sustancialmente la distribución del ingreso, razón por la cual México ha crecido
con inequidad y se ha incrementado la pobreza.
Hay causas asociadas a la política macro que explican el lento crecimiento del país com-
parado con otras economías emergentes: la caída de la inversión pública (infraestructura),
la tendencia a la apreciación del tipo de cambio, una política que ha sido procíclica (e.g. la
crisis del 2009) y el marco de fuerza que ha puesto el control de la inflación a la política ma-
croeconómica.
Hoy, en México ya se dieron los primeros pasos hacia la concreción de una reforma educa-
tiva, laboral, y se han implementado medidas innovadoras en el sector salud; sin embargo, se
mantiene el debate sobre la necesidad y posibilidad de completar las reformas estructurales,
como son la política, la judicial, la fiscal, y la energética; esta última permitiría abrir Petróleos
Mexicanos (PEMEX) al capital privado.
La simbiosis del poder económico y político generada por este modelo de crecimiento ha
afectado el comportamiento de los agentes y la construcción del Sistema Mexicano de In-
novación. El modelo de desarrollo construido durante las últimas tres décadas, ha reforzado
la concentración de la actividad productiva en un conjunto de grupos industriales, que han
crecido de manera importante, no sólo en el mercado nacional, sino también en el merca-
do externo. Muchos de estos grupos, transnacionalizados a partir de los 1990,3 tienen su
base de crecimiento en las capacidades productivas y tecnológicas construidas durante el
modelo de sustitución de importaciones. Sin embargo, su éxito reciente ha permeado poco
al resto del sector productivo/industrial y social, ya que por un lado su competitividad en
un mundo globalizado parece basarse en la innovación no tecnológica, como innovación
organizacional y de mercado; y, por otro lado, no se han generado derramas en términos de
inclusión social a través de la distribución del ingreso y la superación de la pobreza.
2.1 Agentes del Sistema Nacional de Innovación
En el Sistema Mexicano de Innovación (SMI) es posible encontrar la mayoría de los agentes
identificados en lo que pudiéramos llamar ‘Sistemas de Innovación que funcionan bien’ como
son los de los países desarrollados y de algunos países emergentes. Sin embargo, en el SMI es
posible identificar algunas fallas de vinculación, transferencia de conocimiento y aprendizaje
interactivo. Estas fallas no permiten una mejor interacción entre los agentes del sistema.
Los agentes más relevantes del SMI son los siguientes: organismos e instituciones guberna-
mentales, instituciones de educación superior (IES), centros e institutos públicos de investiga-
ción (CPI), empresas, agencias de vinculación o instituciones intermedias y el sector financiero.
A continuación se revisan las principales características del Sistema, de sus agentes, y de
los vínculos o formas de articularse entre sí, con el ánimo de mostrar cuál ha sido la orien-
3. Se estima que existen 39 grupos mexicanos transnacionalizados, con subsidiarias en Estados Unidos, Europa,
América Latina y Asia, operando en la industria, el comercio y otros servicios. Estos grupos generan casi 3
millones de empleos en México.
45
tación en la construcción del sistema, y por qué el desempeño del SMI no ha sido del todo
satisfactorio en cuanto a la promoción de la capacidad innovadora de las empresas, en el
impulso al crecimiento económico y a la competitividad, y menos aún en la promoción de
innovaciones orientadas a fomentar el desarrollo inclusivo en el país.
a) Organismos e instituciones gubernamentales
En México, el gobierno es el principal agente regulador del Sistema, mediante la definición y
modificación del régimen regulatorio, las políticas macro y la aportación de la masa funda-
mental de los fondos destinados al desarrollo de la CTI en el país; el gobierno incide directa-
mente sobre las preferencias y comportamiento innovador de los agentes.
Desde 1930, los esfuerzos de las elites intelectuales y del gobierno se centraron en crear
instituciones que favorecieran el desarrollo de la ciencia y con esto impulsar el desarrollo
económico del país. Se crearon varios institutos sectoriales para atender a las actividades
estratégicas, tales como petróleo, electricidad, agricultura y agua. A partir, de esa década el
desarrollo de la ciencia se concentra en las Universidades más grandes del país4 y geográfica-
mente centralizada en la capital del país en el Distrito Federal (DF).
En 1970 se crea el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) y se consolida
como la principal institución del Estado para coordinar el diseño y la implementación de la
política de CTI, distribuir los recursos federales destinados a la promoción de la CTI y fungir
como órgano de mediación con las elites científicas y tecnológicas del país en materia.
Desde su fundación, el CONACYT ha realizado múltiples contribuciones orientadas a la
consolidación de una base científica del país. Se puede destacar la creación de una amplia red
de centros públicos de investigación, la construcción de cinco universidades estatales, con
lo que se logró la cobertura de 31 entidades federativas. Lamentablemente, la mayoría de
éstas no han sido dotadas con infraestructura de investigación, funcionan básicamente como
centros de docencia. En 1980 se crea el Sistema Nacional de Investigadores (SNInv) y recien-
temente han puesto en funcionamiento programas y mecanismos dirigidos a fortalecer la
Tecnología y la Innovación.
El Gobierno mexicano ha creado otro tipo de organismos e instituciones públicas espe-
cializadas en actividades de CTI. En 1998, como respuesta a la excesiva centralización de las
decisiones en CTI se creó la Red Nacional de Consejos y Organismos Estatales de Ciencia y
Tecnología (RENACECYT) como una Asociación Civil constituida por los Consejos y Organis-
mos Estatales de Ciencia y Tecnología (COECYT) existentes en el país. En 2002 fue creado el
Foro Consultivo Científico y Tecnológico (FCCyT), como una organización civil independien-
te cuya misión es proporcionar un foro para la participación y representar a las comunidades
de CTI de todo el país.
Durante la década del 2000, el marco institucional de las actividades de CTI cambió ra-
dicalmente. Se promulgaron varias Leyes de Ciencia y Tecnología y reformas relacionadas,
como la integración de los presupuestos de CTI de las diferentes secretarías de Estado, y el
otorgamiento de una mayor autonomía de gestión a los centros públicos de investigación.
Estas medidas han creado condiciones institucionales más favorables que en el pasado para
4. La Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y el Instituto Politécnico Nacional (IPN)
Estrategias y gobernanza del Sistema Nacional de Innovación Mexicano
Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
46
la vinculación entre los agentes del SNI. El CONACYT ha fortalecido su capacidad de planea-
ción, diseño e implementación de políticas públicas mediante la puesta en operación desde
2002 de programas sexenales de CTI; éstos son el Programa Especial de Ciencia y Tecnología
2001-2006 (PECyT 2001-2006) y el Programa Especial en Ciencia, Tecnología e Innovación
(PECiTI) 2007. Actualmente se está trabajando en el diseño de un PECiTI a 25 años.
Cabe destacar que el programa de becas y posgrado del CONACYT ha tenido un impacto
positivo respecto al desarrollo incluyente en el país. En un informe desarrollado por el Centro
Redes (2008) se identificó que el programa de becas y posgrado ha promovido la movilidad
social intergeneracional, medida a través de la brecha entre el nivel educativo de los ex be-
carios y el de sus padres. El estudio destaca que a inicios de la década de 2000, 43% de los
ex becarios eran hijos de padres con baja escolaridad,5 27% con escolaridad media6 y 30%
con escolaridad alta.7 El programa de becas y posgrado ha disminuido la brecha de género
y la brecha regional de recursos humanos. En 2001 el 64% de los becarios desarrollaban sus
estudios de posgrado en el área metropolitana, mientras que en 2006 esta proporción bajó
a 53% (ver Tabla 1). No obstante, en términos absolutos la concentración de becarios en el
área metropolitana, es abrumadora con respecto al resto de las regiones.
Adicionalmente, el programa de becas y posgrado CONACYT está integrando componen-
tes que permiten una mayor inclusión social. Por ejemplo, el programa de Fortalecimiento
Académico para Indígenas y el programa para Madres Solteras en Academia.
b) Instituciones de Educación Superior (IES)
El Sistema Mexicano de Instituciones de Educación Superior (IES) está integrado por univer-
sidades, institutos tecnológicos, instituciones educativas estatales y las escuelas normales.
Las universidades son el agente más visible del SMI, pues constituyen los principales centros
de formación de personal altamente calificado y de producción de conocimientos científicos
básicos y de ciencia aplicada, con potencial para ser usado con fines productivos y de innova-
ción (Corona Alcántar, 2006).
Si bien, en los últimos tres lustros, hubo un repentino crecimiento en el número de IES
privadas, la fuerza de investigación y de formación de recursos humanos altamente califica-
dos del país sigue descansando principalmente en las universidades públicas. Sólo un número
reducido de universidades privadas desarrolla alguna actividad de investigación, a la vez que
las universidades privadas de reciente creación, ofrecen formación únicamente a nivel licen-
ciatura y no cuentan con infraestructura educativa de calidad, ni con capacidades de investi-
gación (Dutrénit et al., 2010).
Los presupuestos anuales de las universidades públicas descansan sobre todo en recursos
aportados por el Gobierno y generalmente muestran poca disposición o habilidades para
vincularse con el sector productivo y generar niveles de autofinanciamiento que les permita
5. Incluye individuos sin escolaridad y con estudios de primaria.
6. Incluye individuos con estudios técnicos o comerciales, de secundaria, preparatoria o bachillerato y normal
básica.
7. Incluye a individuos que acudieron a la universidad.
47
depender menos de los fondos públicos, a pesar de que ésta ha sido una política guberna-
mental desde fines de los años ochenta. Así, las universidades públicas absorben una parte
muy importante de los recursos que el Gobierno destina a CTI anualmente.
c) Centros e institutos públicos de investigación (CPI)
En México existen 27 centros públicos bajo la administración del CONACYT, cuya misión es
impulsar el desarrollo científico y tecnológico a nivel regional y estatal. Un segundo grupo lo
constituyen las instituciones de investigación vinculadas administrativamente con las secre-
tarías del Gobierno federal, la mayoría de las cuales fueron fundadas entre 1940-1980, con el
objetivo de apoyar el desarrollo tecnológico en aéreas prioritarias como salud, energía, pro-
ducción agropecuaria, recursos naturales y medio ambiente. Finalmente, un tercer grupo lo
constituyen los institutos y centros de investigación pertenecientes a instituciones públicas
de educación superior como el Centro de Investigación y Estudios Avanzados (CINVESTAV),
Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), Universidad Autónoma Metropolitana
(UAM) y el Instituto Politécnico Nacional (IPN).
Tabla 1. Tasa de crecimiento de la cantidad de becarios por región
Región 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Tasa de
crecimiento
Metropolitana
Distrito Federal, México, Morelos 3,067 3,431 3,566 4,025 4,582 4,658 1.52
Sureste
Campeche, Quintana Roo, Yucatán 144 161 201 220 275 232 1.61
Sur
Chiapas, Guerrero, Oaxaca 56 79 79 96 243 107 1.91
Noroeste y península
Baja California, Baja California Sur,
Sinaloa, Sonora
350 552 607 728 611 670 1.91
Occidente
Colima, Jalisco, Michoacán, Nayarit 300 458 533 537 949 741 2.47
Centro
Aguascalientes, Guanajuato,
Querétaro, San Luis Potosí
280 468 727 744 824 718 2.56
Norte-Centro
Chihuahua, Durango, Zacatecas 113 132 303 260 339 298 2.64
Oriente-Centro
Hidalgo, Puebla, Tlaxcala 224 368 598 625 565 594 2.65
Noroeste
Coahuila, Nuevo León, Tamaulipas 208 287 413 471 558 563 2.71
Oriente Golfo
Tabasco, Veracruz 64 145 377 219 309 255 3.98
Total 4,806 6,081 7,404 7,925 9,285 8,836 1.84
Fuente: Redes, 2008.
Estrategias y gobernanza del Sistema Nacional de Innovación Mexicano
Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
48
En años recientes los CPI-CONACYT han realizado un importante esfuerzo para depender
cada vez menos de los fondos públicos, por lo que han emprendido diversas estrategias di-
rigidas a la comercialización de sus productos y servicios para cubrir las demandas tanto de
empresas e instituciones públicas como privadas, acorde con las políticas educativas implan-
tadas en México a fines de los años ochenta. Hasta ahora el esfuerzo ha sido desigual y tiene
relación directa con el campo de conocimiento de los CPI. Sin embargo, no hay duda que
esta estrategia ha llevado a una mejor integración de los CPI con el entorno productivo local,
aunque no se han constituido en un actor que impulse el desarrollo social.
Los CPI-CONACYT están divididos en tres aéreas de conocimiento: ciencias exactas y na-
turales, ciencias sociales, y desarrollo e innovación tecnológica. Cabe destacar que cada cen-
tro puede contar con una sede y una o más subsedes.
En el año 2012, los centros reportaron un total de 5,636 empleados dedicados a activi-
dades de I+D; de éstos, 1,571 eran miembros del SNInv. En ese año se llevaron a cabo 3,265
proyectos de investigación y/o desarrollo tecnológico, dando servicio a 7,961 clientes. Los
centros no se dedican exclusivamente a la investigación, también están enfocados a la for-
mación de recursos humanos, a través de 148 programas que ofrecen posgrados de maestría
y doctorado. En el año 2012 un total de 9,482 estudiantes estuvieron matriculados en estos
programas y, en ese mismo año, 3,056 estudiantes en programas académicos.
En relación con los institutos de investigación administrados por las secretarías de Estado
se encuentran el Instituto Mexicano del Petróleo (IMP), el Instituto de Investigaciones Eléc-
tricas (IIE), Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias (INIFAP),
el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA). También destacan los institutos de-
pendientes de la Secretaría de Salud, como el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP), el
Instituto Nacional de Pediatría (INP), el Instituto Nacional de Nutrición (INN) y el Instituto
Nacional de Cardiología (INC). Integrados dentro de una red de institutos, centros de salud
y hospitales que prestan servicios a la población, sobre todo a la de bajos ingresos, existen
alrededor de 18 de estos institutos dirigidos a la producción de conocimiento y la atención
de los problemas de salud más importantes dentro de las pautas patológicas de la población
mexicana (Torres y Jasso, 2012).
c) Empresas
De acuerdo con la concepción clásica de innovación y de Sistema de Innovación, se ha de-
mostrado que las empresas son el elemento central del Sistema, debido a que representan al
único agente que puede introducir al mercado los nuevos productos o procesos. La idea bási-
ca es que las empresas no innovan en aislamiento, sino articuladas a una red de agentes que
coadyuvan al proceso, proveyendo conocimientos y recursos de diferentes tipos, para que la
innovación pueda tener lugar al interior de las empresas (Lundvall, 1988, 1992).
Sin embargo, el Sistema Mexicano posiblemente no sea realmente sistema de innovación,
donde los agentes se benefician del aprendizaje interactivo para la producción de conoci-
mientos y desarrollo de innovaciones. Se ha observado que a lo largo del proceso de indus-
trialización e inclusive hasta la actualidad, las empresas mexicanas parecen haber encontrado
otros mecanismos de supervivencia y crecimiento más efectivos que la interacción activa con
el resto de los agentes del sistema de innovación, por lo cual su actividad innovadora ha sido
bastante limitada.
49
Gran parte del tejido productivo en el país se orienta a realizar actividades donde los esfuer-
zos de innovación internos a las empresas no constituyen parte importante de la estrategia
competitiva. Esta afirmación se sustenta con datos, tales como los bajos recursos destinados
a las actividades de I+D la escasez de infraestructura, de recursos humanos dedicados a I+D,
e ingeniería de aplicación con que cuentan las firmas. También se refleja en la introducción
de pocos productos y procesos nuevos o mejorados. La Tabla 2 muestra el porcentaje de em-
presas en los sectores de manufactura y servicios que desarrollan actividades de innovación.
Muchas de estas empresas siguen basando su competitividad en capacidades tecnológicas
construidas esencialmente durante el modelo de industrialización por sustitución de impor-
taciones, y en innovaciones no tecnológicas; es decir, en innovaciones organizacionales e
innovaciones de mercado (ver Tabla 3), por lo cual las innovaciones radicales en producto y
proceso desarrollado por empresas mexicanas son muy reducidas.
Tabla 2. Actividades de Innovación desarrolladas por las empresas manufactureras y de servicios
en México, por intensidad y tipo de actividad tecnológica, 2010
Región Maquinaria
y equipo
Tecnología
externa
Entrena-
miento I+D Innovación
en logística Diseño Compra de
software
Sistemas
de entrega
Manufactura 8.4 1.8 5.9 8.6 2.5 3.8 3.2 1.8
Servicios 4.6 1.9 11.9 2.7 1.5 0.8 2.7 1.2
Total 7.1 1.9 2.0 6.6 2.2 2.8 3.1 1.6
Nota: Relativo al total de las empresas en la muestra. Fuente: Basado en información contenida en ESIDET (2010).
Tabla 3. Comportamiento innovativo
N
Innovación tecnológica Innovación
no-tecnológica
Cualquier tipo
de innovación (4)
Innovación tecnológica
y no tecnológica (5)
Producto
Proceso
Empresas
innovativas (1)
Innovación
tecnológica in-house
Primero en lanzar
al mercado (2)
Organización
Marketing
Innovación no
tecnológica (3)
Servicio 16936 797 469 828 617 415 7551 3651 8190 8201 818
Nacional 16222 676 350 706 561 370 7105 3497 7717 7727 696
Extranjero 714 122 119 123 56 45 445 154 473 474 122
Manufactura 14491 1669 1048 1885 1290 942 6024 3655 6671 7100 1456
Nacional 12459 1400 895 1596 1043 807 5231 3285 5813 6185 1224
Extranjero 2032 269 153 290 247 135 793 370 858 915 233
Fuente: Basado en información contenida en ESIDET (2010).
Estrategias y gobernanza del Sistema Nacional de Innovación Mexicano
Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
50
El patrón existente muestra que el sector empresarial actúa como un agente aislado dentro
del sistema. Las empresas en México no muestran fortalezas en las capacidades de vincula-
ción con otros agentes del SMI. Existen pocos acuerdos de colaboración, escasa introducción
de productos o procesos nuevos y mejoras basadas en la vinculación con IES y CPI. De acuer-
do con la encuesta ESIDET (2010), sólo 40% de las empresas consideran a las universidades
como una fuente importante de conocimiento para la innovación, y sólo 37% considera los
CPI como fuente importante para la innovación. Comparando estas cifras con la importancia
de clientes y proveedores para las actividades de innovación, 77% de las empresas consideran
a los clientes como fuente principal de conocimiento, y 63% a sus proveedores como fuente
importante para los procesos de innovación.
Lo anterior se refuerza con los resultados de la encuesta ESIDET (2012): de una muestra
de 39,500 empresas, sólo 170 se vincularon con institutos de investigación y 227 colabora-
ron con universidades para generar innovaciones, lo que demuestra que sólo un reducido
porcentaje de las empresas localizadas en México se beneficia de los vínculos establecidos
con las IES y los CPI.
Podrían esperarse fuertes interacciones con el sector financiero, pero como veremos más
adelante, las políticas de crédito de las instituciones financieras y la casi completa ausencia de
instituciones proveedoras de capital de riesgo no favorecen dichas interacciones.
d) Agencias de vinculación o instituciones intermedias
Las organizaciones intermediarias, también llamadas organizaciones puente, son institucio-
nes u organizaciones públicas y privadas que actúan como elementos de enlace entre dos o
más agentes del Sistema, con el objetivo de coadyuvar al proceso de innovación en las em-
presas. En el ámbito de los sistemas de conocimiento, las organizaciones intermediarias de
innovación fueron definidas por Smedlund (2006, p. 210) como ‘una organización que media
entre los usuarios y productores de conocimiento’; Howells (2006, p. 720), las define de ma-
nera más amplia, como ‘una organización u organismo que actúa como un agente o corredor
en cualquier aspecto del proceso de innovación entre dos o más partes’.
La acción de estas instituciones va encaminada a contrarrestar los efectos agravantes de
fallas sistémicas y de mercado, tales como asimetría de información entre los oferentes y los
demandantes de conocimientos y servicios, sobre el carácter incierto y riesgoso del proceso
de innovación.
Para conocer mejor las características y requerimientos de los diferentes agentes, éstos pue-
den asistir a las empresas a formular sus demandas de conocimientos y servicios de una forma
más comprensible para los otros agentes del sistema y viceversa. De esta forma, las organiza-
ciones intermediarias de innovación, contribuyen a una valoración más justa de las demandas
de las partes, y así que los proyectos se concreten, que los agentes se conozcan, y que desa-
rrollen lazos de confianza, favoreciendo una mejor articulación de los sistemas de innovación.
Un ámbito muy importante de acción de estas organizaciones es la promoción de la vincu-
lación con objetivos de transferencia de conocimientos científicos y aplicados con potencial
productivo de las universidades al sector empresarial. Una de las debilidades del SMI deriva
del hecho de que estas instituciones están poco desarrolladas en México; no obstante, se
pueden mencionar algunas que se han destacado en diferentes momentos –el Fondo de In-
51
formación y Documentación para la Industria (INFOTEC); NORMEX; el Centro Nacional de
Metrología (CENAM); el Instituto Mexicano de Normalización y Certificación (IMNC).
En la segunda mitad de los años 90, el gobierno creó las Fundaciones Produce para fortale-
cer el desarrollo agrícola. Gracias a un modelo innovador de organización y de financiamien-
to, las Fundaciones Produce han tenido bastante éxito en la transferencia de conocimientos
provenientes, no sólo de universidades y centros de investigación, sino de diversas fuentes
hacia los productores del campo. El éxito de las Fundaciones Produce sugiere la conveniencia
de su papel de promotor del desarrollo y de facilitador de la operación de los mercados.
e) Sistema financiero
Uno de los agentes importantes para los sistemas de innovación, como ha sido enfatizado por
Edquist (1997) es el sistema financiero, donde a través de capital semilla y capital de ries-
go es posible financiar la actividad innovadora de empresas nuevas y existentes. En México,
las principales instituciones son Nacional Financiera (NAFIN), Banco de Comercio Exterior
(BANCOMEXT), la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y la Secretaría de Eco-
nomía (SE). En cuanto a los recursos para financiar la innovación, las fuentes privadas son
aún más escasas y de mayor costo por el riesgo que implican dichas inversiones. El número
de instituciones que financian el capital de riesgo en México es muy reducido y el volumen de
recursos para financiar la innovación es pequeño.
Se ha considerado también el sistema financiero como un agente importante para pro-
mover modelos de innovación para el desarrollo inclusivo. Modelos de micro-financiamiento
a través de líneas de crédito en pequeñas comunidades han sido exitosos en países como
Bangladesh a través del Grameen Bank. Se ha discutido que, en esos casos, los modelos de
micro-financiamiento pueden funcionar o ser administrados a través de recursos comunes.
Estos bancos de micro-financiamiento movilizan capital en pequeñas comunidades y pueden
permitir acceso al crédito a individuos que se encuentran en desventaja.
En México, este tipo de micro-financiamiento es prácticamente inexistente, porque desde
que se privatizó la banca, los financiamientos se han focalizado en créditos al consumo y poco
se destina para fortalecer la actividad productiva.
2.2 La gobernanza del Sistema Mexicano de Innovación
La gobernanza de las instituciones y del proceso de la política de CTI es un concepto central y
una práctica fundamental que deberá estar en el centro del diseño, implementación, gestión
y evaluación de las políticas orientadas a la solución de los problemas nacionales. Las buenas
prácticas de gobernanza deberán promover: cooperación, interacción, redes, colaboraciones
público/privado, interacciones y cooperación internacional bilateral y multinacional.
La gobernanza implica acuerdos, acción pública, coordinación de actores y organizacio-
nes, alineación y coordinación de los distintos niveles (federal, estatal y municipal) y tipos de
política pública, sistemas de corresponsabilidad y acción cooperativa para el logro de deter-
minados objetivos o para la resolución de problemas. Adicionalmente la gobernanza conside-
ra la toma de decisiones inter e intra-institucional bajo la premisa de interacciones ‘corriente
arriba’ y ‘corriente abajo’ (Top-down/bottom-up).
Estrategias y gobernanza del Sistema Nacional de Innovación Mexicano
Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
52
En el caso de México, existe un conjunto de elementos institucionales, así como un conjun-
to de factores que han limitado la gobernanza del SMI:8
a. Las distintas concepciones subyacentes de política de CTI en relación a la evolución his-
tórica de la misma. En los últimos 50 años los gobiernos han elegido estrategias de polí-
tica de CTI que respondieron a distintas concepciones y condujeron a las actividades de
CTI por rumbos divergentes. Es posible distinguir posiciones implícitas subyacentes en
las decisiones presupuestales, los programas e instrumentos asociados a las políticas y la
legislación vigente en la materia. Ellas provienen de racionalidades y culturas de distintos
actores que buscan, mediante esos instrumentos, ver satisfechos sus requerimientos en
materia de desarrollo científico y de innovación. El análisis sugiere la existencia de cua-
tro concepciones subyacentes a la PCTI: (i) La concepción académica que se origina en
propuestas de los investigadores científicos, se enfoca principalmente hacia la política de
la ciencia y la preservación de las normas tradicionales de autonomía, integridad, obje-
tividad y control sobre los fondos y la organización del trabajo; (ii) La concepción de la
gestión pública, que impulsan profesionales y funcionarios de la administración del Es-
tado, mediante sus agencias, comités, consejos y cuerpos asesores, la cual se concentra
principalmente en privilegiar la administración efectiva, la coordinación, la planeación
y la organización de las actividades de CTI. En este caso, la preocupación por la ciencia
privilegia los usos económicos y sociales, pero de manera discursiva; (iii) la concepción
empresarial, relacionada con el mundo de los negocios y la administración, de las empre-
sas industriales, se concentra en los usos tecnológicos de la ciencia y del conocimiento. El
espíritu empresarial se expresa en la idea de transformar los resultados científicos en in-
novaciones exitosas que sean difundidas comercialmente en los mercados e incrementen
la competitividad; y (iv) la concepción interactiva con orientación económica y social,
que pretende promover y fomentar la vinculación y la coordinación entre los distintos
actores que conforman el SNI para definir áreas estratégicas que incidan en el desarrollo
del país.
b. A pesar de la coexistencia de estas concepciones, en la práctica de las políticas, de los
instrumentos y del ejercicio del presupuesto, ha seguido predominando la concepción
académica que refuerza un enfoque lineal que va de la ciencia a la generación de innova-
ciones. Esto es así en la medida en que los recursos para la CTI se han concentrado pri-
mordialmente en apoyo a las becas de posgrado, el Sistema Nacional de Investigadores y
el fondo para proyectos de investigación en ciencia básica. La concepción académica pre-
dominante ha llevado a que numerosos campos científicos hayan logrado un desarrollo
cualitativo importante, como por ejemplo la astronomía, algunas ramas de la física y de
las matemáticas, la bioquímica, las ciencias biomédicas y la biotecnología. Sin embargo,
no se ha logrado definir prioridades que orienten la estructura científica hacia objetivos
nacionales para el desarrollo del país.
c. Las distintas políticas públicas que tienen efectos en las actividades innovadoras. Es decir,
hay un conjunto de políticas gubernamentales que se diseñan e instrumentan en otras
áreas de la administración pública y que tiene repercusiones sobre las actividades de CTI.
8. Basado en Casas (2006) y Dutrénit et al. (2010).
53
Éste sería el caso de las secretarías de Educación, Salud y Agricultura que invierten pre-
supuesto en actividades relacionadas con la CTI, con una inclinación hacia el desarrollo
social, en tanto que otras secretarías como las de Energía, Medio Ambiente, Economía
y Comunicaciones y Transportes, tienen programas de fomento al desarrollo tecnoló-
gico o la innovación, pero priva una orientación económica. A pesar de la amplitud y
diversificación de políticas que directa o indirectamente fomentan la CTI, no existe una
coordinación entre ellas, ni objetivos nacionales estratégicos definidos que las integren.
d. Instituciones que sustentan la gobernanza. En el caso mexicano se ha avanzado en la
creación de estructuras institucionales para sustentar la gobernanza. Un primer nivel lo
constituye un conjunto de reglas establecidas por agentes y organizaciones, como serían
los mercados de intercambio y productos y de servicios entre usuarios y productores de
CTI, y los acuerdos para prestar diversos tipos de servicios por parte de grupos y centros
de investigación para desarrollar empresas de base tecnológica y para generar áreas es-
tratégicas de investigación. También en este nivel se encuentran los convenios para crear
fondos y centros de investigación y, de manera particular, los convenios de administra-
ción de resultados de los CPI. En un segundo nivel existen estructuras de coordinación
tales como la Red Nacional de Grupos y Centros de Investigación (RNGCI), que promue-
ve la integración y operación, en todo el sistema, de los diversos participantes en las acti-
vidades científicas y tecnológicas. En este nivel también se puede mencionar los sistemas
de CPI de cada sector o el Sistema Integral de Información Científica y Tecnológica. En
un tercer nivel, se ordenan y regulan muchos asuntos puntuales y está formado por el
estatuto orgánico del CONACYT, los reglamentos internos de la RNGCI y de los sistemas
específicos mencionados y los instrumentos de creación de las entidades paraestatales
que sean declaradas por los CPI. El último y más alto nivel institucional que relaciona y
vincula organizaciones está conformado por las instancias o estructuras organizativas
del SMI: el Consejo General, la Conferencia Nacional de Ciencia y Tecnología y la Junta de
Gobierno del CONACYT.
e. Los enfoques de sistemas de innovación enfatizan que las organizaciones no innovan de
manera aislada sino en el contexto de un sistema. Así, la idea central es que la esencia
de un SNI que funciona bien radica en la existencia de una densa red de interacciones
sistémicas entre los agentes. En este sentido, un primer acercamiento al análisis del des-
empeño de un SNI puede lograrse con base en la densidad de las interacciones que los
agentes establecen entre sí.
Dutrénit et al. (2010) hacen una descripción exhaustiva de los agentes que integran del SNI
mexicano y de los vínculos que establecen entre sí. Siguiendo a estos autores, el SMI tiene dos
características centrales en lo que a las interacciones se refiere. Por un lado, como menciona-
mos anteriormente, el sector empresarial actúa como un agente aislado dentro del sistema,
manteniendo relaciones casi exclusivamente con otras empresas del sector empresarial, con
el Gobierno a través de la política macroeconómica y de incentivos; y por otro, la mayoría de
las interacciones dentro del SNI mexicano se dan entre instituciones públicas, particularmen-
te entre el CONACYT y las IES Públicas, entre el CONACYT y los CPI, y entre Centros Públicos
de Investigación-Institutos de Investigación Públicos. Como se mencionó anteriormente, el
Sistema Financiero privado está prácticamente ausente del sistema.
Estrategias y gobernanza del Sistema Nacional de Innovación Mexicano
Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
54
Con base en lo anterior se puede afirmar que el SMI no cumple con una característica
esencial de los SNI que funcionan bien: el SMI tiene una baja densidad de vínculos entre
sus agentes, lo cual se refleja en la baja capacidad innovadora del país. Pero, además, se
caracteriza por una escasa propensión a establecer acuerdos buscando el interés colectivo
y objetivos sociales.
2.3 Las orientaciones del SMI
En México, los objetivos generales de las políticas de CTI, han dado prioridad a las metas de
salud, medio ambiente, pobreza y seguridad; sin embargo, la dirección del SMI sigue enfati-
zando el crecimiento económico sustentado en la productividad al diseñar las políticas nacio-
nales (PNI, 2011). Pero, no establece de manera explícita el diálogo entre lo económico y lo
social; dicha relación es esencial en las políticas.
Aunque, desde la década de los noventa se ha logrado cierta estabilidad macroeconómica,
elemento indispensable pero no suficiente para asegurar un crecimiento económico soste-
nido y desarrollo social. De acuerdo con Dutrénit et al. (2010), se ha observado una relación
positiva entre desempeño económico, indicadores de bienestar y condiciones de vida; no
obstante, prevalecen altos niveles de desigualdad.
En el SMI se observa que los recursos destinados a CTI son escasos; en el Gráfico 1, se
presenta el Gasto Federal en Ciencia y Tecnología (GFCyT) y el Gasto en Investigación y Des-
arrollo Experimental (GIDE) como porcentaje del PIB de 2002 a 2011. Como se muestra, el
GIDE/PIB se ubica por encima del GFCyT/PIB; sin embargo, la tendencia en estos años no ha
mostrado cambios significativos, a pesar de los esfuerzos motivados por políticas orientadas
a incrementar la inversión en CTI en el país; ambos indicadores permanecen por debajo del
0.5% con respecto al PIB.
En relación con la distribución del GFCyT por tipo de actividad, en 2011 el gasto desti-
nado a Investigación Científica y Desarrollo experimental representó 61.8%; las actividades
relativas a la Educación y Enseñanza Científica y Técnica representaron 23% del gasto; los
Servicios Científico y Tecnológicos, 10.8%, mientras que el rubro de innovación representó
4.4% con respecto al total del gasto en CTI. Lo anterior parece indicar que en el país se finan-
cian las etapas muy iniciales de innovación, es decir, ciencia básica y formación de recursos
humanos.
Adicionalmente, se observa una alta concentración del GFCyT por sector administrativo.
En 2011, aproximadamente 90% del gasto se concentra en cinco sectores, el CONACYT re-
presentó 35.2%; el sector Educación Pública, 27.4%; Energía, 18.2%; mientras que salud y
seguridad social representan 8.9% en el total del gasto. El problema no sólo es la insuficiencia
de recursos para CTI, sino la concentración de los mismos en actividades más relacionadas a
la ciencia básica que a la aplicada.
Por otra parte, se ha señalado que el sector público representa la principal fuente de fi-
nanciamiento del SMI; en 2011 este sector aportó 56.3% del GIDE, mientras, que el sector
productivo representó 37.5% del total de la inversión en este mismo año. A pesar de los
esfuerzos realizados por el sector privado para incrementar su inversión en CTI, no se ha
generalizado.
55
En este sentido, las empresas mexicanas no han logrado consolidarse como pilar del SMI, a
pesar de los esfuerzos de las instancias promotoras de la CTI en el país. La incapacidad de las
empresas mexicanas para considerar a la innovación como un elemento fundamental para el
crecimiento y elevar su productividad, se refleja en un bajo posicionamiento en lo que se re-
fiere a competitividad. De acuerdo con el Índice General de Competitividad, en 2011 México
se ubicó en la posición 58 si bien, tuvo un cambio favorable con respecto a 2010, está lejos de
la meta planteada por el PECiTI.
Adicionalmente, al incorporar al SMI los temas de salud, pobreza, educación, entre otros,
se observa la incapacidad del sistema para dar solución a los problemas presentes en estos
ámbitos, ya que las soluciones que se requieren van más allá del mercado. Esto ha propiciado
la conformación de rezagos económicos y sociales acentuando la desigualdad social y regio-
nal del país.
Lo anterior se puede ilustrar con la alta concentración a nivel regional de la actividad eco-
nómica y de los recursos de CTI. En 2011, 42.3% del PIB se concentró en el DF, Nuevo León,
Jalisco y Estado de México. La misma tendencia se observa en los recursos destinados a CTI;
por ejemplo, en 2010 aproximadamente 56% de los recursos destinados al Fondo de Ciencia
Básica se concentra en estos cuatro estados y representan 44% del Programa de Estímulos a
la Innovación.
En contraste, los estados que presentan los porcentajes más altos de pobreza son los que
menos recursos reciben para actividades de CTI. En 2011, sólo 15 entidades federativas están
incluidas en la Cuenta Estatal de CyT. Lo anterior es reflejo de la inequidad existente entre las
entidades federativas del país.
Gráfica 1. Esfuerzo financiero en CTI, como porcentaje del PIB
Fuente: Elaboración propia con base en CONACyT (2012).
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0
GFCyT/PIBGIDE/PIB
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Estrategias y gobernanza del Sistema Nacional de Innovación Mexicano
Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
56
3. Oportunidades y problemas para orientar el SMI hacia
la innovación para el desarrollo incluyente
El SMI se enfrenta actualmente a un triple reto consistente en: desarrollar las capacidades
científicas y tecnológicas, satisfacer las necesidades sociales y estimular la innovación y com-
petitividad de las empresas.
El modelo de políticas de CTI que ha prevalecido a nivel internacional y que ha seguido
nuestro país durante las últimas décadas, ha estado centrado en los efectos que tienen la
creación, transferencia y explotación del conocimiento científico, tecnológico y la innova-
ción en el progreso de la ciencia, el cambio tecnológico, la productividad y la competitividad.
La premisa que subyace implícitamente esta visión, es que lo anterior llevará al crecimiento
económico y al mejoramiento del nivel de vida de la población, lo que se ha argumentado no
ocurre así. Durante la última década se ha revisado el concepto del SNI, tratando de construir
un modelo complementario que partiendo de las implicaciones de la CTI como factores fun-
damentales para el crecimiento y la competitividad, incorpore la visión social.
Se trata entonces de generar esquemas de política que estimulen los vínculos entre todos
y cada uno de los agentes del SNI (organismos e instituciones gubernamentales y no gu-
bernamentales, CPI, IES, instituciones intermedias y financieras, gobiernos federal y locales)
para la introducción intencional y la aplicación dentro de los grupos u organizaciones que lo
requieren, de ideas, productos, procesos o procedimientos nuevos diseñados para beneficiar
significativamente a los individuos, grupos y a la sociedad en su sentido más amplio, con el
objetivo de promover un desarrollo inclusivo.
Como se estableció en el apartado 2 de este trabajo, el SMI ha mostrado importantes
avances. Sin embargo, se requeriría pensar en nuevos mecanismos y cambios en el sistema de
estímulos, para articular el uso de los recursos físicos, humanos y de las capacidades existen-
tes en los diferentes agentes del sistema con las demandas sociales, asociadas a los problemas
de exclusión, o la disminución de los niveles de carencias señaladas en el punto 1.3.
Como se ha mostrado, aun cuando el SMI se ha movido paulatinamente tanto desde su
concepción como en su operatividad, hacia una visión sistémica, algunos rastros de opera-
tividad lineal aún son visibles. Por un lado, existe una desarticulación significativa entre la
oferta y la demanda de conocimiento y de soluciones tecnológicas e innovadoras, lo que
resulta en un esquema impulsado por la oferta. Por otro, hay aún vacío de vinculación y de
conocimiento por parte de los centros de investigación, acerca de las necesidades de los
potenciales usuarios de soluciones basadas en la investigación aplicada para proveer solu-
ciones. Esto ocurre no soló con respecto a las necesidades de las empresas, sino también
con las demandas de otros agentes como los gobiernos locales, las instituciones de salud,
los proveedores municipales de servicios, que requieren de soluciones para reducir las ca-
rencias sociales de la población.
La interacción entre proveedores y usuarios del conocimiento es el corazón de los Siste-
mas de Innovación. Esta visión, derivada del enfoque sistémico, subyace los planteamientos
de política de CTI desde hace más de dos décadas en México. La articulación entre genera-
dores, adaptadores, difusores del conocimiento y de sus usos tecnológicos y de aplicación
productiva por un lado y los usuarios del mismo, es fundamental para generar procesos que
impacten en la reducción de la exclusión social. La CTI es vital para aliviar la pobreza y me-
57
jorar los niveles de salud, vivienda y educación OECD (2012b). Pero se requiere de las insti-
tuciones y las capacidades para desarrollar tecnologías e innovaciones “a la medida” de las
necesidades locales. En el caso del SNI mexicano, no obstante los avances logrados, existe
una excesiva focalización en el desarrollo de recursos humanos y una fuerte concentración
del presupuesto en ello, como se ha documentado más arriba, lo que deja disponible un mon-
to de recursos limitado para la investigación. Se requiere considerar la diferenciación de las
capacidades de las IES y CPI y grupos de investigación e impulsar su desarrollo en dos perfiles:
uno enfocado a la creación de conocimiento en la frontera científica, el otro a la absorción
de conocimiento para orientarlo a la solución de problemas sociales nacionales. Para esto es
necesario repensar y moverse a un esquema de incentivos dentro del SNI que fomente las
publicaciones, pero también la aplicación del conocimiento en el sector empresarial y en la
solución de problemas sociales.
El desarrollo inclusivo es un proceso de desarrollo que involucra a cada ciudadano en una
economía, con el propósito de reducir la pobreza y la exclusión social (Conceição, Gibson,
Heitor and Sirilli, 2001; Chatterjee, 2005). Los esquemas de gobernanza para la inclusión
social requieren de una mayor participación, en la que los usuarios del conocimiento no se
comporten meramente como agentes pasivos o receptores de una información inalterable,
sino que se involucren en los procesos de generación de soluciones a problemas de salud,
vivienda, etcétera. El énfasis es en su participación activa para la creación de oportunidades y
en la toma de decisiones (IDRC, 2011).
Quizá para la construcción de una propuesta de política de CTI que atienda la intersección
con la política social deba empezarse por identificar cuáles son esas aéreas de intersección. El
diagnóstico sugiere la existencia de una fuerte desconexión entre el sistema de innovación y
los sistemas de atención social; de una brecha entre políticas sociales por un lado, y las polí-
ticas de innovación e industriales en el otro. Esto es, las políticas de CTI en general no se han
preocupado de temas sociales; el SNI está débilmente vinculado a los objetivos de desarrollo
social y humano. Por otro lado, las políticas sociales tampoco han considerado el papel que
podría tener la CTI en la consecución de objetivos de combate a la pobreza y disminución de
la precariedad en sus diversas dimensiones.
Las políticas de combate a la pobreza se focalizan principalmente en la distribución del
sector social y operan casi enteramente sin referencia o sin reflexionar sobre la política de
promoción a la innovación y la productividad. Es necesaria la articulación entre las políti-
cas de innovación y otras políticas nacionales, regionales y locales, sobre todo dirigidas a
sectores específicos, cuyo objetivo sea dar respuesta a necesidades y resolver problemas de
salud, alimentación, educación, empleo, vivienda y desigualdad de género. Sin articulación
hay poca probabilidad de que respondan a necesidades de la población. Se hace necesaria
una evaluación de los impactos que ha tenido el sistema de investigación en los individuos y
grupos demandantes de vivienda, servicios sanitarios, educación, etcétera. ¿Existen centros
y programas creados con una vocación de investigación volcada a los problemas sociales y
cómo resolver estos problemas a traves de la estructura del SMI? Tal vez ese sea uno de los
agentes faltantes dentro de un SMI que fomente el desarrollo inclusivo.
El desafío es encontrar mecanismos que comprometan, impulsen e incentiven a los agen-
tes del SNI a responder a las demandas sociales. Esto implica repensar y plantear nuevos roles
para el gobierno, los CPI y las IES. Por el lado productivo, un tema es como incluir a las micro
Estrategias y gobernanza del Sistema Nacional de Innovación Mexicano
Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
58
y pequeñas empresas en el proceso de creación y difusión de conocimiento, con aplicaciones
productivas y organizacionales. La sociedad civil, incluyendo a los empresarios y a los secto-
res productivos, son actores principales en la definición de un programa nacional de investi-
gación, tecnología e innovación que atienda el combate a la pobreza y exclusión.
Los principios esenciales para el desarrollo de sociedades de conocimiento con equidad,
de acuerdo a una caracterización hecha por la UNESCO (2003) son: (i) el acceso equitativo
a la educación y a los derechos culturales; (ii) el acceso universal a información y conoci-
miento, particularmente en el dominio público; y (iii) el fomento a la expresión de la diver-
sidad cultural y lingüística y, con ello, la libertad de expresión y un fuerte compromiso con
los derechos humanos.
El concepto de conocimiento es muy amplio y no se reduce al científico, tecnológico e inte-
lectual. Lo anterior es importante porque hasta muy recientemente se pensó que únicamente
la ciencia podría hacer contribuciones originales al conocimiento. Sin embargo, se requiere
rescatar y revalorar otros tipos de conocimiento que son sustantivos en la construcción de
una sociedad basada en conocimiento. Entre otros, cabe mencionar, el conocimiento tradicio-
nal y local generado y acumulado por diversos grupos sociales. También se requiere rescatar
y revalorar el conocimiento generado y usado por las organizaciones, que ha mostrado ser
esencial para los procesos productivos. Tal conocimiento tiene un carácter colectivo (que no
resulta de la simple suma de piezas de conocimiento), que ha requerido de la comunicación e
interacción y el aprendizaje entre distintos agentes para su generación y transmisión.
Para avanzar en las reflexiones sobre una concepción del conocimiento para el bienestar
social, resulta relevante considerar algunas ideas desarrolladas en América Latina en los años
70 y 80 que se relacionan con algunos planteamientos actuales sobre la noción de conoci-
miento para el bienestar y con el de sociedades basadas en conocimiento.
Dos ideas planteadas en los años 80 resultan sugerentes para esta discusión:
i. Una primera se refiere a la diferencia entre la capacidad de innovación tecnológica y la
capacidad social de innovación. La primera “es la capacidad de crear una solución para un
problema técnico específico del aparato productivo”; en tanto que la segunda, se refiere
a “la capacidad global de una sociedad para incorporar el progreso tecnológico en fun-
ción de su propia concepción de desarrollo” (Herrera, 1973). Esta idea sigue siendo su-
gerente en el contexto actual, y nos llama a pensar en dos aspectos cruciales: uno es el de
la concepción de desarrollo en el marco de un proceso de globalización, y el segundo as-
pecto es en cómo orientar las capacidades de conocimiento, de tecnología e innovación
acumuladas hacia objetivos que hagan compatible el desarrollo económico con el social.
ii. La segunda idea planteada por Herrera en los años 70, se refería a la autodeterminación
tecnológica, sustentada en la concepción de que existen modelos alternativos de desa-
rrollo y que en la búsqueda de ese modelo, los países en desarrollo no tienen por qué
repetir el camino de los países desarrollados, sino que deben orientarlo al bienestar de los
individuos, a la satisfacción de las necesidades básicas de la población. La idea de auto-
determinación significaba dentro de este orden que la solución del subdesarrollo corres-
ponde a los países en desarrollo, que tienen que buscar soluciones creativas, mediante
la utilización de sus propios recursos” (Herrera, 1973). Esta idea por supuesto requiere
59
ser actualizada, en el marco de la globalización y la interdependencia entre los países.
Actualmente, más que pensar en recursos naturales, como era la idea implícita en el plan-
teamiento de Herrera, se requiere pensar en la creación y utilización de las capacidades
de conocimiento, y cómo orientarlas a objetivos de bienestar social de la población.
La CTI para el desarrollo y la inclusión social, tendrá que sustentarse en tecnologías e in-
novación social; procesos participativos para definición de agendas; desarrollo de proyec-
tos participativos mediante la coordinación de actores; atender a las dimensiones sociales y
culturales de la innovación; apoyar equilibradamente sectores tradicionales, construcción de
capacidades locales de innovación y tecnologías de punta. Se deberá hacer evidente el com-
ponente de impacto social, el enfoque multidisciplinario y la transferencia de los resultados a
las comunidades.
Las concepciones actuales sobre cómo afrontar el tema de la pobreza y la inequidad, están
en el centro del debate de las agendas de investigación en las Ciencias Sociales y de los discur-
sos y políticas de organismos nacionales e internacionales. Sin embargo, el conocimiento no
ha sido considerado como una pieza central. Algunas consideraciones sobre la relación entre
conocimiento y desarrollo social son sugerentes para cerrar este capítulo.
En primer lugar resulta sugerente el enfoque que enfatiza la importancia del desarrollo de
capacidades y el papel de los activos (Hess y Ostrom, 2007). Este paradigma resulta relevan-
te para pensar en la relación entre conocimiento, cohesión y desarrollo social, que sustenta la
idea de sociedades basadas en conocimiento, cuya base sería la construcción de capacidades
y la habilidad para integrar esas capacidades mediante procesos sociales de generación y dis-
tribución social del conocimiento que permitan un mejor acceso y distribución social de los
conocimientos a la población y reducir con ello la pobreza.
Un segundo aspecto a considerar en esta relación entre conocimiento y desarrollo social,
es el que se refiere al desarrollo local y regional, a la estrategia para generar y distribuir el co-
nocimiento en los planos locales y regionales y garantizar con ello una mayor cohesión social a
través de los procesos de redes de conocimiento y aprendizaje interactivo (Casas, ed., 2001).
En este terreno los procesos interactivos y de cohesión social entre diversos actores sociales
para generar, distribuir y compartir conocimientos, tendrán sin duda un impacto importante
sobre el desarrollo de capacidades y el logro de metas comunes que mejorarán el bienestar
de las poblaciones. La construcción de capital social se hace evidente en el escenario local
en donde contribuye a la generación y difusión de conocimiento tácito, de aprendizaje e in-
novaciones y en conjunto a la orientación del desarrollo local. El componente socio-cultural
vinculado al territorio (sobre todo las formas de interacción y las relaciones de cooperación
entre los actores locales), condiciona las capacidades de aprendizaje y las posibilidades de
desarrollo local sustentable.
En relación a lo anterior, la construcción de redes de conocimiento mediante procesos
interactivos entre actores individuales o institucionales, el aprendizaje, la construcción de
confianza, las normas y valores, y el intercambio de conocimiento (Luna, ed., 2003), son pro-
cesos que fortalecen la cohesión social en los planos regional y/o local, y mediante los cuales
se construye capital social en favor de la inclusión social. La interacción social y la coordina-
ción entre actores son procesos que deben estar en la base de las políticas públicas de CTI.
Estrategias y gobernanza del Sistema Nacional de Innovación Mexicano
Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
60
Un aspecto fundamental en esta perspectiva es reconocer que lo social debe estar en
el centro y no en la periferia de la discusión sobre el desarrollo. Como lo sostiene Barba
(2009:28), este enfoque ha planteado como tema central al desarrollo social como un com-
ponente fundamental del desarrollo económico y ha desembocado en agendas alternativas
de política social. En esta perspectiva, lo social deberá estar en el centro de la definición de
políticas públicas de conocimiento, ciencia y tecnología en América Latina, combinándose
con la perspectiva del desarrollo regional y local. La idea desarrollada por diversos autores
sobre las tecnologías sociales cobra vital importancia en este planteamiento (Thomas y
Fressoli, 2007).
La introducción de conceptos como el de cohesión social en el discurso de los organismos
internacionales y en los discursos oficiales de algunos gobiernos de América Latina, ha puesto
al factor social en una aparente centralidad; sin embargo, el enfoque social alternativo está
aún en proceso de desarrollo y éste es un gran reto para los enfoques sobre la innovación en
nuestros países.
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65
José Eduardo Cassiolato, Helena Lastres
y Maria Clara Soares
Introducción
La dimensión financiera de la crisis que afecta a la economía y la sociedad mundial desde
2007-2008 es sólo un aspecto de un proceso histórico de mayor magnitud. De hecho, existe
una crisis estructural que resulta del agotamiento de un régimen acumulativo caracterizado
por la producción en masa, consumo masivo y un uso excesivo de recursos naturales, así
como una mayor explotación de la mano de obra.1
Una característica importante de estos desarrollos es el dramático aumento de la desigual-
dad. Ésta ha aumentado a un ritmo sin precedentes en las últimas tres décadas, un período
en el cual el alcance de los conocimientos relacionados con el proceso de producción y el
comercio internacional también ha aumentado considerablemente. Importantes diferencias
en las condiciones de generación, acceso y uso de los conocimientos, así como nuevas tecno-
logías, sistemas y contenidos están provocando desigualdades nuevas y más complejas entre
1. Véase, entre otros, Chesnais (2012) y Harvey (2010).
3
Sistema Nacional de Innovación de Brasil
Sistema Nacional de Innovación de Brasil:
Desafíos para la sostenibilidad
y el desarrollo incluyente
Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
66
individuos, grupos sociales, organizaciones, países y bloques económicos, tanto ricos como
pobres (Soares y Cassiolato, 2008).
Al mismo tiempo, el consumismo exacerbado, el aumento de la explotación y uso irracio-
nal de recursos, la pérdida acelerada de la biodiversidad, el alto nivel de contaminación del
aire y del agua, las consecuencias del efecto invernadero y la generación de enormes canti-
dades de residuos contaminantes se han destacado como elementos que han contribuido a
una crisis ambiental sin precedentes. Maharajh (2012), por ejemplo, señala que, al año, el
monto estimado de costos ambientales resultantes de la actividad humana a nivel mundial es
equivalente 11% del PIB mundial
El sistema actual del capitalismo global que envuelve al planeta sigue marcado por dis-
tintos patrones de desarrollo combinado y desigual. Las desigualdades resultantes, la mar-
ginación y la exclusión requieren una reevaluación fundamental del paradigma actual de
producción dado que su trayectoria parece dirigirse irremediablemente hacia una inminente
catástrofe ecológica.
Brasil podría estar muy bien posicionado para hacer frente a los retos de la sostenibilidad
y el desarrollo incluyente en este nuevo paradigma. Con más de 56 mil especies de plantas,
Brasil tiene una de las floras más ricas del mundo, casi 19% de la flora mundial (Giullietti et
al. 2005) distribuidas en seis diferentes biomas. Al mismo tiempo, como resultado de las
políticas sociales aplicadas de manera exitosa en la década de 2000, se han alcanzado los ni-
veles más altos de desarrollo así como un crecimiento sólido del mercado nacional. Además,
la prioridad que se le da a las tecnologías para la inclusión social y ambiental así como el re-
conocimiento de la importancia del conocimiento que poseen las comunidades locales poco
a poco han conquistado un estatus superior con respecto a la agenda política de la ciencia y
tecnología. Sin embargo, el país todavía tiene un largo camino por recorrer en este sentido,
sin mencionar la necesidad de aumentar el acceso al conocimiento, así como a otros bienes
y servicios básicos.
Este capítulo tiene como objetivo discutir algunas de las características esenciales del sis-
tema nacional de innovación de Brasil y las posibilidades de enfrentar desafíos socio-ambien-
tales y de desarrollo. Parte, de forma metodológica, de la comprensión general del marco
de los SNI y comienza con una revisión rápida de los antecedentes históricos, en relación
con la ciencia y tecnología de Brasil. Siguiendo con una discusión acerca de la producción, la
innovación y la creación de capacidades, investigación y subsistemas de servicios tecnoló-
gicos. Las políticas, el financiamiento y la regulación también se abordan, así como el tema
de la desigualdad. A continuación, se analizan los desafíos y oportunidades para avanzar en
las políticas de CTI en Brasil y en América Latina. El informe concluye con algunas ideas con
respecto a las posibilidades que Brasil tiene para entrar en un camino de innovación de sos-
tenibilidad e inclusión.
2. El Sistema de Innovación de Brasil hasta la década de 1980
Desde la llegada de los colonizadores portugueses en 1500 hasta comienzos del siglo XIX,
Brasil fue gobernado directamente por la corona portuguesa. Los gobernantes portugue-
67
ses, en la mayoría de los casos, actuaron en contra del desarrollo de las capacidades loca-
les, dado que la corona no sólo prohibió el establecimiento de cualquier tipo de actividad
de producción que se pudiera realizar en la metrópoli o que se pudiera lograr a través del
intercambio con sus socios comerciales, sino que también impidió el establecimiento de
cualquier institución académica o de investigación en sus colonias.
A pesar de que algunas instituciones de formación e investigación técnica en materia de
salud y agricultura se crearon en el siglo XIX y la primera mitad del siglo XX, ya que éstas eran
fundamentales para la especialización económica de Brasil, no fue sino hasta después de la
Segunda Guerra Mundial cuando Brasil participó en un proceso de industrialización, que abrió
por completo la institucionalización del sistema de innovación.
Este proceso de industrialización desde mediados de 1950 hasta finales de 1970 repre-
senta un ejemplo típico de la sustitución de las importaciones promovida por el Estado, con
una fuerte participación de capital y tecnología extranjera. El ambicioso papel desempeñado
por el Estado incluyó (i) la definición, articulación y apoyo financiero de grandes bloques de
inversión; (ii) la creación de infraestructura y la producción directa de insumos necesarios
para una intensa industrialización.
La transformación industrial mejoró significativamente el desempeño de la economía bra-
sileña: la tasa media de crecimiento del valor agregado en el sector manufacturero fue de
9.5% anual entre 1965 y 1980 (Cassiolato, 1992). Esto sólo fue superado por tres SNI de Asia
Oriental, Corea del Sur (18.99%), Singapur (11.41%) e Indonesia (10.20%). Este compor-
tamiento también fue considerablemente mejor que el promedio mundial (4,.5 %), y otros
países de América Latina, como México (7%) y Argentina (3.12 %) (ONUDI, 1985).
La estructura industrial que se desarrolló dentro de una estrategia amplia y permanente
de protección, el fomento y la regulación tenían, en 1980, un alto grado de integración inter-
sectorial y diversificación de productos. De acuerdo con el censo industrial de Brasil de 1980,
las industrias química y metalmecánica (incluidos los bienes de capital, los bienes de consu-
mo y la industria automotriz) que representaron 47.5 % del total de la producción industrial
en el año 1970, fueron en 1980 responsables de 58.8 % de la producción industrial.
Estos rápidos cambios en la estructura de producción de Brasil fueron acompañados por
importantes cambios sociales. Sin duda, el más importante fue el aumento de la desigual-
dad social caracterizado por altos niveles de pobreza absoluta, lo que puso de manifiesto un
modelo de crecimiento basado en una fuerte concentración del ingreso y la riqueza, que de-
jaron a la mayoría de la población excluida del proceso de desarrollo. Otra característica ma-
croeconómica importante fue la acumulación de una deuda externa, que en 1980 representó
aproximadamente 25% del PIB y dos veces y media el valor de las exportaciones. El proceso
de la deuda externa alcanzó su máximo en 1969-73, a medida que el capital financiero inter-
nacional buscaba oportunidades de valoración por el exceso de liquidez en el mercado de la
moneda europea. Este proceso, similar al de otros países en vías de desarrollo, se hizo más
fuerte en Brasil durante 1974-76, como resultado de una mayor apertura de las necesidades
económicas y financieras del II Plan Nacional de Desarrollo que buscaba fortalecer la indus-
trialización para proporcionar bienes de capital.
Desde el punto de vista de la ciencia y la tecnología, Brasil implementó una estrategia que
consistió principalmente en proporcionar una buena infraestructura. En la década de 1950, se
Sistema Nacional de Innovación de Brasil
Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
68
creó el Consejo Nacional de Investigación (CNPq). En 1964, se estableció un Fondo Nacional
Tecno-científico (FUNTEC), en el Banco Nacional de Desarrollo, que pretendía proporcionar
recursos financieros para la modernización de la infraestructura científico-tecnológica. En
1969, se creó un organismo gubernamental especial, el FINEP (organismo para el financia-
miento de estudios y proyectos) en el Ministerio de Planificación y el CNPq se actualizó en el
año 1973, con el fin de coordinar todas las actividades científicas y tecnológicas a nivel federal
Durante este período se establecieron varios institutos de investigación estatal. Los ejem-
plos incluyen el Centro Técnico Aeroespacial (CTA), creado en 1954, y el Instituto Nacional
de Investigaciones Espaciales (INPE), creado en 1961. Algunos estaban subordinados a em-
presas estatales, tales como el Centro de Investigación de Petrobras, la empresa petrolera
brasileña. Algunos de ellos tuvieron éxito a largo plazo, por ejemplo, Petrobras (que fue crea-
da como una empresa pública en 1953) y empresas locales de tecnología petrolera, minería,
producción de hierro y acero. Otros fracasaron, como en el caso de la Fábrica Nacional de Mo-
tores, creada a mediados de 1950 para producir motores, automóviles y camiones naciona-
les, pero que fue rápidamente absorbida por las automotrices multinacionales, que transfor-
maron significativamente la tecnología. Por último, algunos de ellos fueron concebidos como
infraestructura importante para la modernización del país, por ejemplo, en la agricultura, con
la creación en 1973 de la Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria (EMBRAPA)
Sin embargo, aparte del problema de la infraestructura tecnológica y a pesar de todos los
esfuerzos de planificación, se lograron resultados muy limitados con respecto al fomento de
la innovación y las actividades de I+D por parte de las empresas. Los estudios que analizan
el comportamiento tecnológico de las empresas en la década de 1970 indican que los bajos
niveles de actividades internas de I+D se vieron acompañados por vínculos muy débiles con
institutos y universidades estatales de investigación industrial. Los tres actores principales de
la producción que estaban activos durante la industrialización habían tenido estrategias de
innovación y tecnología muy específicas (Erber, 1980 y 1981; Cassiolato, 1992; Katz 2006):
1. Las empresas de servicios públicos propiedad del Estado (en particular Petrobras)
consideraron necesario crear sus propios departamentos de ingeniería y de I+D con el fin
de estudiar la especificidad de la demanda local y evaluar la naturaleza de los recursos
naturales disponibles a nivel local. Surgieron muchos centros públicos de I+D e ingeniería,
que representaron el núcleo del Sistema Nacional de Innovación durante ese período.
2. Las ETN extranjeras trajeron consigo nuevos productos, procesos y tecnologías
organizacionales, desconocidas en el entorno de la producción nacional. Sus esfuerzos
tecnológicos estaban generalmente enfocados a “adaptar” los diseños de los productos,
así como las tecnologías de los procesos y la organización a las condiciones locales.
3. Los grandes conglomerados locales se concentraron principalmente en las industrias
de transformación de materia prima, que fabricaban “productos” estandarizados como:
pulpa y papel, hierro y acero, aceite vegetal, cobre, petroquímica, etcétera. y no se
esforzaron en desarrollar capacidades técnicas “internas” con el objetivo de incrementar
el valor agregado nacional o para comenzar a especializarse en la fabricación de productos
más complejos o únicos.
En resumen, se puede concluir que durante este período, se llevó a cabo cierto desarrollo
institucional importante en el marco de la ciencia y la tecnología que tendría importantes y
69
positivas repercusiones a largo plazo. Sin embargo, no hubo un interés prioritario en luchar
contra la distribución de los ingresos y las desigualdades regionales y personales siendo éstas
un aspecto importante del sistema. La demanda social (infraestructura básica, salud, educa-
ción, saneamiento) no era un objetivo significativo de los esfuerzos tecnológicos.
Desde el punto de vista del desarrollo tecnológico a nivel de empresa, las políticas no
mostraron un éxito notable, pero se establecieron las bases para el éxito en los sectores de la
agroindustria (especialmente a través de la labor de la EMBRAPA), el espacio aéreo (Embraer,
CTA, INPE, etcétera.), el petróleo (en donde Brasil es el líder mundial en tecnología para la
extracción de aguas profundas), las telecomunicaciones (que más tarde se perdió), la energía
(incluyendo la biomasa).
3. El SNI de Brasil desde la década de 1980
3.1 La dimensión política
La década de 1980 fue un período de profunda crisis económica en Brasil con una importante
repercusión en el crecimiento. La tasa de crecimiento anual promedio se redujo de 8.7 % en
1970 a 1.7 % en la década de 1980, y a 2.6 % en la década de 1990. Esta crisis trajo cambios
significativos al Sistema de Innovación de Brasil. La caída del régimen militar y el consiguiente
restablecimiento de la democracia condujeron a la creación de un nuevo Ministerio de Cien-
cia y Tecnología en 1985. El Ministerio puso a la innovación en la agenda política por primera
vez, estableció importantes programas para los recursos humanos en las nuevas áreas de
la tecnología de la información, la biotecnología y los materiales avanzados y fue capaz de
restablecer el financiamiento al nivel que tenía en 1970. Sin embargo, la intensificación de la
crisis hacia finales de la década de 1980, cuando la inflación alcanzó niveles de tres dígitos,
provocó una gran inestabilidad institucional (el Ministerio fue degradado al nivel de una Se-
cretaría especial) para esta área. Los recursos disminuyeron y el final de la década fue testigo
de otra crisis en el sector de la ciencia y la tecnología en Brasil.
En la década de 1990, dentro del marco neoliberal de liberalización del mercado, la des-
regulación y la privatización y de manera similar a lo que sucedió en toda América Latina, la
política de industria e innovación, como tal, ni siquiera se admitía. La política se limitaba a
mantener vigente la infraestructura científica y la creación de capacidad tecnológica y de
innovación, en general, se dejó en manos de las tendencias del mercado.
La política de innovación regresó a la agenda del gobierno en 1999, mientras que las crisis
económicas y sociales se intensificaban. Sin embargo, fueron concebidas bajo los mismos
principios liberales. La idea era que se necesitaba una intervención para corregir las llamadas
fallas de mercado. Las instituciones financieras internacionales sugirieron algunas estrate-
gias, entre ellas, la creación de nuevas políticas de innovación concentradas en apoyar fuer-
temente la modernización de la infraestructura en el sector de la ciencia y la tecnología en el
país y en promover asociaciones entre las instituciones y empresas científicas y tecnológicas.
Inspirada en el entendimiento limitado de un sistema nacional de innovación y en la anti-
cuada percepción de la innovación como un proceso lineal, la política se limitó al Ministerio de
Ciencia y Tecnología. No había conexión con otras políticas gubernamentales, lo que limitaba
su eficacia.
Sistema Nacional de Innovación de Brasil
Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
70
El Ministerio formó su estrategia con base en tres pilares principales (Koeller y Gordon,
2013): (1) los incentivos para el desarrollo tecnológico y la innovación en las empresas; (2)
los incentivos para la creación de nueva infraestructura tecnológica; y (3) los incentivos para
las empresas tecnológicas recién establecidas (start-ups).
El aspecto positivo de estas políticas fue que se concibieron nuevos esquemas de finan-
ciamiento (fondos sectoriales)2 con el objetivo de reconstruir la capacidad de financiamiento
del gobierno federal para las actividades de ciencia y tecnología. La originalidad del financia-
miento desafortunadamente estaba comprometida por la noción absolutamente rudimen-
taria de la innovación adoptada de forma explícita. De hecho, había prevalecido la antigua
concepción lineal de la innovación, como parte de las subvenciones a las universidades y a
la infraestructura de la ciencia y tecnología, los mecanismos de financiamiento estaban diri-
gidos a proyectos conjuntos de I+D, realizados por universidades y empresas. La implemen-
tación de fondos sectoriales estaba basada en la solicitud de propuestas con miras al finan-
ciamiento no-reembolsable de proyectos para investigación y asociaciones de desarrollo e
innovación entre las instituciones y empresas científicas y tecnológicas. Finalmente, sólo se
implementaron los proyectos de I+D.
El gobierno del presidente Lula que ocupó el cargo de 2003 a 2006 puso en marcha la
industria, la tecnología y la política del comercio exterior (PITCE), que logró que las empre-
sas establecieran el fomento y la promoción de la innovación como una prioridad. Incluso el
gobierno mantuvo las mismas pautas y objetivos de las políticas anteriores en materia de CTI,
surgiendo dos diferencias importantes. Una fue que se reintrodujeron las estrategias y las po-
líticas de desarrollo en Brasil. Como parte de este gran cambio, la política industrial y políticas
en materia de CTI se convirtieron en una parte importante de una estrategia única en América
Latina. La segunda diferencia fue el aumento significativo de los recursos gubernamentales
dirigidos al sector de la ciencia y la tecnología.
Otro desarrollo importante del gobierno de Lula fue la implementación de un nuevo marco
jurídico para promover las actividades de innovación. Presentó con éxito una serie de actos
jurídicos ante el Congreso, por ejemplo la Lei do Bem (Ley de los Bienes) y la Lei da Inovação
(Ley de la Innovación), con el fin de establecer nuevos mecanismos para el financiamiento de
las actividades de innovación, por ejemplo: ayudas económicas para la industria y la reducción
de intereses por préstamos de instituciones públicas, así como la reestructuración de los in-
centivos fiscales para I+D y para innovación. Éstos permitieron la implementación de políticas
de innovación que fueron diseñadas en el período 1999-2002, con base en tres elementos
principales: los incentivos para las actividades de innovación en las empresas, la creación de
infraestructura tecnológica y la aparición de nuevas empresas especializadas en tecnología
(Koeller y Gordon, 2013).
La política de innovación en Brasil se volvió más compleja a lo largo de los años 2000, dado
que los gobiernos de Lula (2003-2010) y Roussef (después de 2011) pusieron el tema de
la innovación como el núcleo de la estrategia de desarrollo de Brasil. Se diseñaron diversos
2. Los recursos para los Fondos Sectoriales provinieron de nuevos impuestos sobre la explotación de recursos
naturales pertenecientes a la Unión Europea y de las importaciones de tecnología.
71
mecanismos e instrumentos complejos en materia política y se implementaron con diferen-
tes grados de efictividad.3 Vale la pena destacar dos de estos desarrollos en este documento.
En primer lugar, la tendencia hacia la promoción de políticas en materia de innovación y
de sistemas de producción (LIPS) a nivel local que4 ponen énfasis especial en la tecnología.
El Ministerio de Desarrollo Industrial y Comercial ha coordinado estas políticas a nivel federal
con el objetivo de “orientar y coordinar los esfuerzos gubernamentales en la inducción del
desarrollo local, buscando la generación de empleos e ingresos así como un estímulo para
las exportaciones”. Aunque de hecho representan un apoyo para el desarrollo local y de las
pequeñas y medianas empresas, la novedad reside en el hecho de que las políticas no tienen
como objetivo solamente a las empresas, sino que también están dirigidas al desarrollo del
territorio con la idea de que el conocimiento y la innovación local deben ser de primordial
importancia. También es la primera política en Brasil que reconoció el carácter sistémico de
la innovación y el desarrollo.
En segundo lugar, después de 2006, el BNDES (Banco Nacional de Desarrollo Económico y
Social) comenzó a desempeñar un papel importante en la elaboración e implementación de
políticas. El BNDES es sin duda alguna una de las más importantes instituciones financieras
públicas de América Latina en el financiamiento de inversiones de producción.5 Desde 2006,
3. Para más detalles, véase Cassiolato y Koeller (2009) y Koeller y Gordon (2013).
4. Del término original Arreglos Productivos Locales (Arranjos Produtivos Locais - APLs).
5. Los desembolsos del BNDES son más grandes que el BID y el Banco Mundial. En 2010, por ejemplo las
operaciones del BNDES alcanzaron un total de 97.9 mil millones de dólares, en comparación con 26.5 mil
millones distribuidos por el Banco Mundial y 17.2 mil millones por el BID.
Sistema Nacional de Innovación de Brasil
Figura 1. Gasto nacional en ciencia y tecnología (CyT) con respecto al producto
interno bruto (PIB) por industria, 2000-2010
Fuente: MCTI (2013)
1,8
1,6
1,4
1,2
1,0
0,8
0,6
0,4
1,30
1,73
0,56 0,59 0,63 0,61 0,59 0,64 0,63 0,65 0,69
0,77 0,75
1,73 1,68 1,65 1,65 1,63 1,67
1,74 1,76
1,83 1,87
1,33 1,30 1,26 1,24 1,27 1,29
1,40 1,45
1,60 1,62
Total
%
Públicos
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Empresarios
Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
72
ha diseñado varios programas de apoyo a la innovación que ofrecen tasas de interés más
bajas. Algunos de los ejemplos incluyen el capital para innovación (la atención se centra en
determinadas empresas), la innovación tecnológica, el Fondo Tecnológico (FUNTEC), que
se centra en proyectos en los sectores de evidente importancia para el país, como la salud, las
energías renovables y el medio ambiente (Lastres et al. 2012).
A partir de dicho periodo, Brasil ha diseñado e implementado varios programas de política
nacional para la producción que se centran en la innovación. En 2007, el Programa de Creci-
miento Acelerado en Ciencia, Tecnología e Innovación (PAC da Ciência), en 2008 la Política
de Desarrollo Productivo (PDP) que incluye objetivos de gastos y reducciones de impuestos
para los sectores clave, tales como la informática, la biotecnología y la energía y en 2011 se
lanzó el “Plano Brasil Maior” (Plan Brasil Mayor), que estableció una amplia política industrial,
tecnológica y de comercio exterior para el gobierno federal para el período 2011-2014. La
nueva política establece algunos cambios importantes en el marco institucional para la inno-
vación, especialmente la contratación pública y la protección de la industria nacional.
En tercer lugar, como la política social y la lucha contra la desigualdad se han convertido
en el centro de la política gubernamental, la dimensión social de la innovación se ha incluido
gradualmente en el programa de CTI. El Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación y
sus organismos han elaborado programas de políticas para hacer frente a la demanda social
de innovación.
La política de Brasil en CTI ha evolucionado significativamente en los últimos 10 años. Ac-
tualmente, Brasil tiene un presupuesto federal estable y eficaz. Según cifras publicadas por el
Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, el gasto público bruto en ciencia y tecnología
aumentó de 0.65% del PIB en 2003 0.87% en 2010.
Las actividades de investigación son financiadas y organizadas en las áreas más importan-
tes y se implementaron varios mecanismos para promover la innovación. Sin embargo, per-
sisten algunos problemas importantes. Los mecanismos e instrumentos creados para promo-
ver la innovación en las empresas aún tienen una inclinación hacia el apoyo a las actividades
de I+D, en detrimento de otras importantes actividades de innovación. No se toma en cuenta
la heterogeneidad de la estructura productiva, que requiere la adopción de diferentes herra-
mientas de política. Se centra exclusivamente en la relación entre las asociaciones de I+D las
empresas y las instituciones científicas y tecnológicas, ignorando el papel de integración de
otros actores del proceso de innovación. A estos problemas de la política de innovación ex-
plícita, se suman los de carácter implícito.6 En primer lugar, las políticas de hecho están des-
contextualizadas ya que se inspiran principalmente en comparaciones internacionales con
respecto a los gastos en I+D y están orientadas a “ponerse al día” con los líderes mundiales,
siguiendo la misma trayectoria en materia de ciencia y tecnología. En segundo lugar, incluso
en caso de que las políticas de CTI llegaran a integrarse con los mecanismos de la política
6. Varios autores latinoamericanos han señalado que el aprendizaje y la creación de capacidad en esos
países a menudo están asociados con la inestabilidad y vulnerabilidad de los entornos macro-económicos,
políticos, institucionales y financieros. También las políticas implícitas (políticas económicas, comerciales y
otras políticas gubernamentales) afectan de manera negativa las estrategias de la empresa hacia la innovación
(Herrera, 1975; Coutinho, 2003).
73
industrial y educativa, estas últimas aún no han sido emitidas para resolver las inquietudes
relativas a la innovación. Por ejemplo, la política del comercio prácticamente se opone a las
virtuosas estrategias de innovación de las empresas brasileñas. También de manera impor-
tante, las políticas de regulación en áreas como la energía, telecomunicaciones, salud, etcéte-
ra, no toman en cuenta las cuestiones de tecnología e innovación, aunque existan evidencias
significativas de que tengan un gran impacto positivo en las estrategias de las empresas.7 Por
último, las políticas sociales exitosas de los últimos 10 años de gobierno que se presentan a
continuación aún no están ligadas a la política de innovación en la industria.
3.2 La infraestructura de la ciencia y la tecnología
En 1960, sólo había un curso de postgrado en Brasil; un número muy reducido de universida-
des y de esfuerzos en materia de investigación estaban concentrados en sólo unos cuantos
organismos públicos. Cincuenta años más tarde la situación había cambiado radicalmente. En
2011 el número de programas de maestrías y doctorados aumentó a 3.096. Hoy día, una de
las principales fortalezas de los SNI de Brasil se refiere a la cantidad, el nivel y la calidad de su
infraestructura en el sector de la ciencia y tecnología. En particular, la organización de la in-
vestigación ha evolucionado de manera muy positiva. Incluso durante la crisis presupuestaria
a finales de los años 1980-1990, la infraestructura en el sector de la ciencia y la tecnología
logró sobrevivir e incluso crecer cuantitativa y cualitativamente. Las actividades de investi-
gación, que se habían limitado a un pequeño número de grupos en los primeros años de la
década de 1980, habían aumentado considerablemente desde entonces. Como ejemplo de
este aumento de capacidad, la Tabla 1 presenta la evolución de personal de I+D por sector
durante el período 2000-2010. Como se puede deducir de la Tabla 1, el número total de in-
vestigadores aumentó a más del doble durante la década. Sin embargo, la mayor parte de este
incremento se produjo en el sector de las universidades y los colegios, donde el número total
de investigadores contratados aumentó a más del triple durante el período de 68.331 en 2000
a 195.614 en 2010. La misma tabla revela el preocupante aspecto de que durante esta década
las políticas de innovación se convirtieron en el punto central de la política industrial de Brasil,
el número de investigadores que trabajaban en el sector industrial no cambió en nada: había
55.436 investigadores que trabajaban en la industria en el año 2000 y 55.436 en 2010, a pesar
del hecho de que uno de los mecanismos más importantes de la política en el sector de ciencia
y tecnología que se puso en práctica en la década de los 2000 fue la concesión de subvencio-
nes a empresas para el empleo de graduados universitarios para trabajar en laboratorios de
I+D. En cierto modo, eso está relacionado con la especialización regresiva de la economía de
Brasil en la década de 2000 que se abordará de forma detallada en el próximo artículo. Esa nue-
va especialización implicó una menor importancia económica de las actividades con un mayor
componente tecnológico y, por consiguiente, una creciente importancia de las actividades que
involucraban los productos básicos y los recursos naturales que, con la excepción de Petrobras,
no habían requerido un alto nivel de recursos humanos.
7. El éxito de Brasil en la automatización bancaria es un claro ejemplo (Cassiolato, 1992).
Sistema Nacional de Innovación de Brasil
Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
74
Esta infraestructura es directamente responsable del aumento de la competitividad en
algunos sectores clave, en particular en toda la agro-industria (donde el papel de la EMBRAPA
ha sido crucial), la industria aeronáutica (con Embraer) y la extracción y refinación de petró-
leo (una red de investigación encabezada por el CENPES –centro de I+D de Petrobas) llevó
a Brasil a convertirse en el líder mundial de tecnología para extracción de petróleo en aguas
profundas.
Como consecuencia de este aumento de capacidades generales en el sector de la ciencia y
la tecnología, la producción científica de Brasil ha aumentado considerablemente. Según los
datos del Ministerio de Ciencia y Tecnología, en 1991 Brasil ocupaba la posición 28 en térmi-
nos de producción de artículos científicos y técnicos indexados; llevándola al lugar número 13
en 2009. La Figura 2 muestra el porcentaje de artículos publicados por autores brasileños en
revistas científicas, indexados por Thomson/ISI y Scopus desde 1996 hasta 2011. En el ban-
co de datos Scopus, los autores brasileños fueron responsables de 8,414 artículos indexados
(0.76 % del total) en 1996 y 46,933 artículos en el año 2011 (2.28 % del total). Dicha evolu-
ción positiva de la infraestructura en el sector de la ciencia y la tecnología de Brasil contrasta
con la enorme inestabilidad en el apoyo público a la zona como mostramos anteriormente.
Estos resultados se relacionan con la calidad y cantidad de instituciones y organismos pú-
blicos de investigación en el sector de la ciencia y tecnología en Brasil. Además de un número
importante de universidades, Brasil alberga algunas instituciones de investigación recono-
cidas a nivel internacional en investigación agrícola (EMBRAPA), investigación en el sector
salud (FioCruz) e investigación del espacio (CTA). En términos de educación, incluso aunque
la educación superior de Brasil se desarrolló notablemente en las últimas dos décadas (tanto
cuantitativa como cualitativamente), aún quedan importantes problemas por resolver en las
áreas de la educación básica y técnica. En vista de la naturaleza acumulativa del proceso de
aprendizaje, la educación básica, que se brinda en los primeros años de vida, constituye un
paso fundamental en el proceso de construcción de capacidades.
Tabla 1. Brasil: Número total de personal de I+D por sector 2000-2010
Sector
Año
Institutos
gubernamentales
de I+D
Universidades
y colegios Industria Fundaciones
privadas Total
2000 8.691 68.331 55.436 544 133.002
2001 8.299 72.246 54.265 746 135.556
2002 7.903 76.391 53.294 943 138.531
2003 9.035 93.181 52.506 1.153 155.875
2004 10.160 109.252 58.423 1.356 179.191
2005 10.471 119.480 65.053 1.279 196.283
2006 10.778 129.684 62.197 1.195 203.854
2007 11.337 141.855 59.893 1.264 214.349
2008 11.896 154.021 58.045 1.330 225.292
2009 13.043 174.439 56.580 1.403 245.465
2010 14.187 195.614 55.436 1.472 266.709
75
Es cierto que ha habido avances en la educación en todos los niveles. De las 63 universi-
dades públicas federales en Brasil, 18 fueron creadas en los últimos 10 años (14 durante el
gobierno de Lula y 4 durante el de Rousseff) con la idea de una integración cada vez mayor
dentro de Brasil (universidades para el desarrollo regional y local), y con los países de Améri-
ca Latina. Actualmente existen aproximadamente 500 escuelas técnicas federales, 380 de las
cuales fueron creadas en los últimos 10 años. La mayoría de estos nuevos cursos técnicos se
han establecido en el campo, con programas para apoyar las actividades productivas locales.
En el campo de la educación básica, los programas de transferencia social están proporcio-
nando incentivos a los jóvenes para permanecer por más tiempo en la educación. Sin embar-
go, los retos son importantes y en términos de calidad, la educación pública básica aún debe
mejorar mucho. Además de esto, Brasil sigue siendo uno de los países con las tasas más altas
de analfabetismo en América Latina (alrededor de 11% en 2005). Las tasas de analfabetismo
rural son mucho mayores que las urbanas y aún se hacen evidentes las importantes diferen-
cias regionales con respecto al sistema de educación básica de Brasil.
3.3 La estructura de la producción
A finales de la década de 1970, Brasil tenía una estructura de producción compleja y relativa-
mente completa, que abarcaba actividades en la industria petroquímica y en los sectores de
los metales ferrosos y no ferrosos, fertilizantes, papel, celulosa y bienes de capital. Por otra
parte, el país podía establecer una eficiente infraestructura de comunicaciones y transporte
(Cassiolato, 1992). Esto se logró con una importante participación por parte de las empresas
propiedad del Estado en la estructura de la producción y con los segmentos más dinámicos
del sector manufacturero controlados por las Empresas Transnacionales (Cassiolato, 1992).
Sistema Nacional de Innovación de Brasil
Figura 2. Brasil - Porcentaje de artículos publicados en las revistas científicas,
indexadas por Thomson/ISI y Scopus, 1996-2011
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0
0,91
0,79
0,92
1,00
1,02 1,11 1,15 1,16 1,30 1,37 1,40 1,47
1,86 1,90
1,16 1,29 1,35 1,45
1,62 1,63
1,75 1,80
1,96 1,99
2,63
2,04 2,11 2,22 2,28
2,69
Thomson/ISI
%
Scopus
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
76
Sin embargo, desde mediados de la década de 1980, la estructura de la producción de
Brasil ha experimentado profundos cambios con una pérdida relativa de la importancia de las
actividades de fabricación de mayor contenido tecnológico, la participación cada vez mayor
del capital extranjero y una menor participación del Estado en las actividades económicas.
La participación de la industria manufacturera en el PIB se redujo de más de 23% en 1991 a
13% en 2012 (Tabla 2). Durante las crisis de 1980 y 1990 se presentó una reducción de la
capacidad, además de una concentración industrial y la adquisición de grandes y medianas
empresas de propiedad local por parte de las filiales de las ETN.
En cuanto a la estructura de la industria, ha habido un aumento significativo en la parti-
cipación de sectores con uso intensivo de recursos naturales, en relación con otras catego-
rías, en particular de actividades con uso intensivo de tecnología. Este movimiento que se
inició en la segunda mitad de la década de 1990 condujo a una especialización en sectores
intensivos en uso de recursos naturales. En 1996, la estructura industrial aún estaba muy
diversificada (Tabla 3).
Entre los sectores industriales más importantes se encontraron la maquinaria, los vehícu-
los motorizados y los bienes intermedios. Sin embargo, en 2006 la producción industrial se
Tabla 2. Brasil - PIB por sector, 1981-2012
Año Agricultura Servicios Minería Electricidad y
agua Construcción Fabricación
1991 5.48 61.62 1.28 2.56 5.96 23.11
1992 6.81 61.76 1.20 2.31 6.05 21.88
1993 7.64 61.94 1.05 2.44 6.25 20.68
1994 9.05 53.96 0.91 2.16 7.75 26.15
1995 4.92 69.66 0.85 2.92 5.29 16.36
1996 4.78 69.09 0.79 2.65 5.38 17.31
1997 4.94 71.21 0.85 2.62 5.93 14.45
1998 4.43 71.99 0.83 2.91 5.84 13.99
1999 4.87 70.14 1.19 3.12 5.23 15.46
2000 4.34 68.98 1.90 3.29 5.22 16.28
2001 5.24 69.74 1.36 2.41 4.90 16.36
2002 5.47 67.24 2.47 2.91 5.20 16.71
2003 5.75 66.63 1.99 3.51 4.88 17.25
2004 4.49 65.34 1.90 3.75 4.99 19.53
2005 4.55 67.29 2.71 3.54 4.77 17.13
2006 4.57 67.27 2.60 3.60 4.64 17.31
2007 4.33 68.23 2.64 3.34 4.93 16.54
2008 3.92 68.40 3.73 3.01 4.90 16.04
2009 4.27 67.50 2.09 3.15 5.42 17.57
2010 4.31 67.83 3.20 3.12 5.65 15.89
2011 4.03 68.75 4.49 3.09 5.90 13.74
2012 4.97 68.11 4.39 2.98 5.85 13.70
77
concentró en sólo unos cuantos sectores, todos ellos (con la excepción de los productos quí-
micos) involucrados en el procesamiento de recursos naturales, refinación de petróleo, (16.5
%), alimentos y bebidas (16.0 %) y metalurgia básica (7.9 %). Las actividades con uso inten-
sivo de tecnología, la TI, los equipos de telecomunicaciones y los insumos para otros equipos
de transporte, incluyendo la industria aeronáutica, mermaron su importancia y mantuvieron
un porcentaje muy pequeño en la estructura de la producción de la industria brasileña.
La participación de los productos brasileños en el comercio mundial también cambió con-
siderablemente durante la última década. Según la Organización Mundial del Comercio du-
rante la década de 2000, las exportaciones brasileñas crecieron 17.3 % al año, mientras que
las exportaciones mundiales crecieron sólo 9.7 % al año. Esto contrasta con la década de
1990, cuando las exportaciones brasileñas crecieron menos (5.7 % anual) que las exportacio-
Sistema Nacional de Innovación de Brasil
Tabla 3. Brasil - Composición de la Producción Industrial (1996-2006)
Sectores/años 1996 2006 2006-1996
Industria general 100 100
C Industrias extractivas 2.2 4.1 1.8
D Industrias manufactureras 97.8 95.9 -1.8
15 Alimentos y bebidas 17.2 16.0 -1.3
16 Tabaco 1.1 0.7 -0.4
17 Textiles 3.3 2.0 -1.3
18 Vestido 2.3 1.5 -0.8
19 Cuero, artículos de cuero y calzado 2.2 1.6 -0.7
20 Productos de madera 1.1 1.3 0.2
21 Industria de la celulosa y el papel 3.7 3.4 -0.3
22 Edición, imprenta y reproducción de registros 4.9 2.9 -2.0
23 Refinación de petróleo 7.0 16.5 9.5
24 Productos químicos 12.7 9.9 -2.8
25 Productos de caucho y plásticos 4.1 3.4 -0.7
26 Productos no metálicos 3.4 3.2 -0.2
27 Metalurgia 5.4 7.9 2.5
28 Productos metálicos 3.8 3.2 -0.6
29 Maquinaria y equipo 6.8 5.4 -1.4
30 Maquinaria y equipo de TI 0.5 0.6 0.1
31 Maquinaria eléctrica 2.6 2.2 -0.5
32 Dispositivos electrónicos y equipos de comunicación 3.5 2.1 -1.5
33 Hospitales, equipo médico y dispositivos 0.8 0.8 -0.1
34 Ensamble y fabricación de vehículos de motor 8.1 7.9 -0.2
35 Otros equipos de transporte 0.8 1.9 1.0
36 Muebles y otras industrias 2.2 1.6 -0.7
37 Reciclado 0.0 0.1 0.0
Fuente: IBGE, PIA (2006)
Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
78
nes mundiales (6.7 %). Este resultado global positivo se explica por la creciente importancia
de China como importador, pero también por importantes cambios en la estructura de las
exportaciones. Al igual que en la mayoría de los países de América Latina, el peso de los pro-
ductos básicos en las exportaciones totales aumentó considerablemente.
La Figura 3 muestra que, mientras las exportaciones de productos manufacturados adqui-
rieron importancia en Brasil durante el periodo que comprende las décadas de 1970 a 1990,
los bienes primarios han sido responsables de la mayor parte de las exportaciones de Brasil
durante el presente siglo. En el año 2010, los productos primarios ya representaban más de
50.0 % del total exportado. De hecho, la industria alimentaria (principalmente la carne y la
soya) y los minerales fueron responsables del 31% y del 25% de todas las exportaciones de
Brasil, respectivamente.
Aunque la balanza comercial de Brasil sigue siendo positiva, con un superávit de US$ 19.4
mil millones en 2012, las importaciones han crecido mucho más rápido que las exportacio-
nes, desde la crisis de 2007-2008. Utilizando la clasificación de la OCDE de las mercancías
según su intensidad tecnológica, la balanza comercial de Brasil en productos de alta tecnolo-
gía alcanzó un déficit de US$ 29 mil millones (principalmente equipos de telecomunicaciones
y productos de TI), mientras que las mercancías de tecnología media-alta produjeron un
déficit de US$ 54.5 mil millones (industria automotriz, maquinaria y productos químicos) y
los bienes de tecnología media-baja produjeron un déficit de US$ 7.8 mil millones (petróleo).
Solamente los productos típicos de baja intensidad tecnológica mostraron un superávit de
US$ 40.9 mil millones que, aunque importante, fue de menor magnitud que lo que se había
logrado en años anteriores.
Figura 3. Exportaciones brasileñas por factor ( %), 1964-2011
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Básico Semi-manufacturado
1964
1969
1974
1979
1984
1989
1994
1999
2004
2009
Manufacturado
79
De hecho, este patrón de especialización se correlaciona con la innovación en la estructu-
ra de Brasil. Por un lado, la producción agro-industrial y minera para exportación fue capaz
de mejorar el contenido tecnológico, al mismo tiempo que aumentó la productividad y la
eficiencia. Aunque una parte importante de las nuevas tecnologías para estas actividades se
sigue importando, algunas herramientas de agricultura de precisión, tales como el monitoreo
de rendimiento y la cartografía se desarrollaron de manera conjunta por las instituciones de
Brasil (por ejemplo, Embrapa y el INPE). Éstas se utilizan en la producción de la mayoría de los
cultivos de exportación, tales como la caña de azúcar y la soya y para el novedoso software
de minería y exploración utilizado en la producción de minerales de exportación como el
hierro. Del mismo modo, la innovación en el sector manufacturero todavía está limitada a las
actividades en donde el capital local sigue desempeñando un papel importante.
Las declaraciones generales con respecto a la innovación en la economía de Brasil se de-
ben tratar con cautela por lo menos por dos principales razones. La primera se refiere a una
determinada característica histórica del sector productivo de Brasil, es decir, su alto nivel
de heterogeneidad en la producción. Esta heterogeneidad se produce en el plano regional
así como en términos de las diferentes actividades y no es ajena a la enorme disparidad de
los ingresos y significa que se debe esperar una alta variación en todas las variables tec-
nológicas y los indicadores y tal variación difícilmente es capturada por los indicadores de
innovación tradicionales.
La segunda, se refiere precisamente a los problemas inherentes a la utilización de los indi-
cadores de innovación tradicionales no sólo en términos generales, sino también en relación
con su dificultad para captar los procesos de innovación que se producen en contextos dis-
tintos al de la fabricación y en sectores informales. Existe una limitación intrínseca con res-
pecto a los indicadores de innovación tradicionales, como la I+D, los índices de innovación,
patentes, etcétera, que, aunque son ampliamente reconocidos en la literatura (Freeman y
Soete, 2007), a menudo se han aplicado sin hacer referencia a las calificaciones necesarias
que requieren sus limitaciones. De hecho, los indicadores tradicionales basados en praxis
muy deficientes para la entrada de la innovación (P&D) o salida (patentes) no logra capturar
la esencia de los procesos de innovación, como rutinas, desarrollo de capacidades y efectos
de retroalimentación (Yoguel y Boscherini 1996). Lo más importante es que, al concentrarse
en el tema de la innovación (empresas), no se abordan las relaciones sistémicas entre los
distintos actores del proceso de innovación y el aprendizaje colectivo (Cassiolato et al. 2008,
Stallivieri y Cassiolato, 2011).
En Brasil, la agricultura y los servicios son responsables de casi 80% de la producción in-
terna y es sin duda en este contexto donde se presenta la mayor innovación en la economía
de Brasil, debido al EMBRAPA y a las políticas de producción de activos implementadas por el
gobierno brasileño con respecto a la agroindustria. La agricultura brasileña ha evolucionado
dramáticamente en los últimos veinte años. Brasil es ahora líder mundial en la exportación
de artículos, tales como la soya y la carne, y se ubica entre los líderes con respecto a otros
productos agrícolas.
A pesar de que este tipo de producción se asocia normalmente con una menor intensi-
dad tecnológica, en realidad es muy innovadora y altamente tecnológica. Esto no es sólo en
términos de producción –la agricultura de precisión se aplica ampliamente en Brasil– sino
Sistema Nacional de Innovación de Brasil
Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
80
también en términos de la organización de la producción, distribución, etcétera. Lo mismo
ocurre en el sector de los servicios. Es bien sabido que las capacidades en materia de tecnolo-
gía y de innovación de Brasil se desarrollaron desde la década de 1980 en la banca automática
(Cassiolato, 1992). Asimismo, diversos servicios claves adicionales, tales como los servicios
de consultoría se encuentran entre los más innovadores.
En relación con las actividades de fabricación, es posible adelantar una serie de observacio-
nes aplicando los datos de la encuesta de innovación de Brasil. Los gastos, primera innovación
por parte de las empresas manufactureras de Brasil, se concentran en las grandes empresas.
La Tabla 4 presenta indicadores específicos en materia de innovación (gasto en I+D, y la pro-
porción de I+D/ventas netas) de 1,135 grandes empresas manufactureras de Brasil con más
de 500 empleados, según el sector de actividad y el control de capital, como se indica en la
encuesta de innovación de Brasil. En 2005, los gastos en I+D en estas 1,135 empresas repre-
sentó aproximadamente 73% del gasto total en I+D en los sectores manufacturero y minero
(US$ 2,201 millones, de un total de US$ 3,022 millones).
La importante concentración de gastos en I+D en las grandes empresas se vio acompaña-
da por una concentración similar según el sector de actividad. Casi la mitad (48.6 %) de todas
las actividades de I+D realizadas por las grandes filiales de las ETN se centraron únicamente
en las empresas de la industria automotriz. Lo mismo ocurre con respecto a las grandes em-
presas brasileñas de propiedad local: 33.9 % de todas las actividades de I+D aplicadas por
estas empresas se centra en el sector de la refinación del petróleo (básicamente, la gran
empresa petrolera propiedad del Estado: Petrobras) y 25.4 % en el sector de “otros equipos
de transporte” (también básicamente Embraer, el más grande productor brasileño de avio-
nes). Aparte de estos sectores, sólo las empresas fabricantes de productos químicos, equipos
de energía eléctrica y de metalurgia lograron tener una contribución importante al total de
gastos en I+D.
El panorama se vuelve más claro cuando se añade al análisis de las cifras de inversión de
I+D (I+D gastos sobre venta neta) por sector y propiedad. En relación con las empresas en
los tres sectores responsables de la mayor parte de los gastos en I+D, en donde las empresas
transnacionales desempeñan un importante papel (autos, productos químicos y materiales y
equipo eléctrico), la intensidad de I+D es relativamente alta en comparación con otros secto-
res en Brasil, pero posiblemente no es muy alta si se compara a nivel internacional. Práctica-
mente, en todos los demás sectores, la intensidad de I+D de las grandes filiales de empresas
transnacionales fue casi insignificante. En todos los sectores importantes en tecnología, don-
de la producción en Brasil está dominada por la I+D de capital extranjero, la intensidad de las
filiales de las empresas transnacionales fue intrascendente: productos farmacéuticos (0.6 %),
equipo electrónico y de comunicaciones (0.7 %), materiales electrónicos básicos (0.4 %) e
instrumental médico (0.06 %).
Estos resultados se confirmaron con otros estudios. En particular, Zucoloto y Toneto (2005)
en una comparación de la relación “de I+D nacional/ producción industrial” en el año 2000 en-
tre Brasil y los países de la OCDE concluyó que, en Brasil, entre mayor sea el control extranjero
en algún sector en particular, menor será el esfuerzo tecnológico relativo (medido en térmi-
nos de la relación “de I+D nacional/ producción industrial”) y que en los sectores donde las
grandes empresas brasileñas son responsables de la mayor parte de la producción industrial,
el esfuerzo tecnológico relativo fue similar o incluso a veces superior al promedio de la OCDE.
81
Sistema Nacional de Innovación de Brasil
Tabla 4. Brasil - Gasto en I+D e I+D sobre el Índice de Ventas Netas de las Empresas Innovadoras
con más de 500 Empleados, Sector Manufacturero. Por Sector y Dominio -2005
Sector
Empresas de
propiedad local Filial de una empresa
transnacional I+D / Índice de Ventas Netas
Millones de
dólares $ (%) Millones de
dólares $ (%) Empresas de
propiedad
local
Filial de una
empresa
transnacional
Minería 32.5 2.7% 0.0 0.0% 0.34% 0.00%
Alimentos 27.3 2.3% 29.9 3.0% 0.09% 0.17%
Bebidas 3.5 0.3% 0.5 0.1% 0.11% 0.02%
Tabaco 0.0 0.0% 8.7 0.9% 0.00% 0.32%
Textiles 14.3 1.2% 0.6 0.1% 0.38% 0.20%
Prendas de vestir y ropa 9.3 0.8% 2.8 0.3% 0.69% 3.12%
Artículos de cuero 24.2 2.0% 0.0 0.0% 0.79% 0.00%
Madera 6.8 0.6% 0.0 0.0% 0.44% 0.00%
Papel 18.4 1.5% 9.2 0.9% 0.32% 0.30%
Pulpa y celulosa 6.3 0.5% 0.2 0.0% 0.56% 0.04%
Industria de registro e
impresión 1.9 0.2% 0.3 0.0% 0.06% 0.21%
Producción de alcohol 0.4 0.0% 0.0 0.0% 0.03% 0.00%
Refinación de petróleo y
productos petroleros 407.5 33.9% 0.0 0.0% 0.87% 0.00%
Productos químicos 74.8 6.2% 84.6 8.5% 0.52% 0.62%
Productos farmacéuticos 27.1 2.3% 29.6 3.0% 1.00% 0.62%
Caucho y plásticos 11.3 0.9% 26.7 2.7% 0.33% 0.66%
Industria de minerales no
metálicos 17.5 1.5% 12.2 1.2% 0.55% 0.67%
Metalurgia básica 40.0 3.3% 10.6 1.1% 0.23% 0.27%
Metales no ferrosos 2.0 0.2% 2.9 0.3% 0.05% 0.14%
Productos metálicos 6.4 0.5% 4.5 0.5% 0.27% 0.35%
Maquinaria y equipo 30.4 2.5% 43.4 4.3% 1.02% 0.42%
Maquinaria de oficina y de TI 15.0 1.2% 20.2 2.0% 1.53% 1.12%
Materiales y equipo eléctrico 37.9 3.1% 99.2 9.9% 2.02% 2.09%
Equipo electrónico y de
comunicaciones 38.0 3.2% 60.8 6.1% 1.73% 0.73%
Materiales electrónicos básicos 0.6 0.0% 3.1 0.3% 0.87% 0.43%
Instrumental médico 0.2 0.0% 0.4 0.0% 0.18% 0.06%
Industria automotriz 0.0 0,0% 485.2 48.6% 0.00% 2.02%
Camiones (incluyendo cabina) 9.6 0.8% 0.0 0.0% 0.50% 0.00%
Auto partes 19.9 1.7% 52.0 5.2% 0.63% 0.45%
Otro equipo de transporte 305.5 25.4% 8.7 0.9% 4.38% 1.38%
Muebles 13.4 1.1% 0.5 0.1% 1.39% 0.20%
Otros 1.4 0.1% 1.3 0.1% 0.30% 0.43%
Reciclaje 0.0 0.0% 0.0 0.0% 0.00% 0.00%
Total 1,203.5 100% 998.2 100% 0.62% 0.75%
Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
82
Lo que estos resultados sugieren es que el bajo nivel de innovación en las grandes empre-
sas brasileñas está correlacionado con el nivel de control del mercado de origen de capital.8
Cuando las filiales multinacionales controlan mercados específicos, la innovación se reduce y
tiende hacia una mayor adaptación de la tecnología extranjera en el mercado local. De igual
forma, cuando las empresas de propiedad local son los actores más importantes del mercado,
el esfuerzo tecnológico y la innovación parecen ser mayores.9 Las consecuencias son claras,
dado que el capital extranjero no ha desempeñado un papel importante en el sistema nacio-
nal de innovación de Europa Occidental y Japón (Hanson y Pavitt, 1987: 50), Corea del Sur
(Westphal, Kim y Dahlman, 1985) y en China (Sun, 2010). La evolución positiva del sistema
de innovación de Brasil en el futuro depende de la necesidad de desarrollar grandes empresas
de propiedad nacional, así como sistemas de producción e innovación locales en donde las
pequeñas y medianas empresas trabajen en conjunto para contrarrestar estas tendencias.
Aparte del hecho de que los gastos en I+D de las empresas brasileñas son relativamente
pequeños, con diferencias importantes en relación con el sector y el control de capital, el
patrón general de la innovación en las empresas manufactureras brasileñas se puede caracte-
rizar de la siguiente manera (Cassiolato, 2009):
i. La innovación relacionada con las empresas manufactureras de Brasil es, en promedio,
relativamente baja, y se concentra en las mejoras de producto/proceso en lugar de
nuevos productos y procesos: La tasa de innovación (porcentaje de empresas que
ha presentado productos y/o procesos nuevos o mejorados al mercado en los 3 años
anteriores a la encuesta) en relación con las empresas brasileñas es de aproximadamente
31.5 a 34.4%. Si separamos la innovación que represen