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LA FRAGMENTACIÓN DEL PODER EUROPEO
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JOSÉ IGNACIO TORREBLANCA
POLÍTICA EXTERIOR
Icaria Antrazyt
LA FRAGMENTACIÓN
DEL PODER EUROPEO
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Diseño de la cubierta: Adriana Fàbregas
Fotografía de la cubierta: Icaria editorial
© José Ignacio Torreblanca, 2011
© De esta edición
Icaria editorial, s. a.
Arc de Sant Cristòfol, 11-23
08003 Barcelona
www. icariaeditorial. com
© Estudios de Política Exterior s.a., Madrid
Núñez de Balboa, 49
28001 Madrid
www.politicaexterior.com
Primera edición: junio de 2011
NIPO: 501-11-037-7
ISBN: 978-84-9888-357-2
Depósito legal: B-23.464-2011
Fotocomposición: Text Gràc
Impreso a Romanyà/Valls, s. a.
Verdaguer, 1, Capellades (Barcelona)
Printed in Spain. Impreso en España. Prohibida la reproducción total o parcial.
Este libro ha sido impreso en papel 100% Amigo de los bosques, proveniente de bosques
sostenibles y con un proceso de producción de TCF (Total Chlorin Free), para colaborar en una
gestión de los bosques respetuosa con el medio ambiente y económicamente sostenible.
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Para mis padres, Pepe y Carmen
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ÍNDICE
Introducción 9
Mi embajada es más bonita 9
Europa, dividida una vez más 12
Un libro que toma forma 14
Pesimismo y optimismo 18
I. El n del sueño europeo 23
Sueños y pesadillas 23
Irrelevancia 28
Cualquier tiempo pasado fue mejor 32
II. Una pequeña península de Asia 41
El auge del resto 41
Los nuevos ladrillos del mundo 44
Paciencia estratégica 51
Europa sin europeos 55
III. Fragmentos de poder 61
El arte de malgastar 61
El túnel diplomático 68
Dime de qué presumes 77
IV. Una década perdida 83
Europa ninguneada 83
La fatiga de ampliación 89
En tierra de nadie 96
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V. Nadando con tiburones 105
En la liga de los grandes 105
El fetiche transatlántico 107
Abrazar al panda 113
Cuidado con los «siloviki» 119
VI. Nadie me quiere 127
Tanques de papel 127
Una fuerza para el bien 132
Muchos europeos, poca Europa 138
VII. Nuevos en el barrio 147
El auge de los herbívoros 147
Recelos brasileños 150
India: ¿hay alguien ahí? 155
Turquía se nos va 160
VIII. Las debilidades de los demás 167
Las inseguridades de China 167
Maldita por los recursos 178
Más móviles que retretes 183
Tensiones brasileñas 186
IX. Una genética introvertida 189
Un teclado inadecuado 189
Una seguridad subcontratada 194
Una economía introvertida 197
Un club muy exclusivo 204
X. Deslumbrados pero no ciegos 209
Bolas de cristal 209
Dulce declive 213
Pensar como un panda 224
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Mi embajada es más bonita
La idea de este libro comenzó a dibujarse en mi cabeza mientras pa-
seaba por las calles de Skopje una gélida tarde-noche de principios de
febrero de 2008 en compañía de Andreja Stojkovski, un macedonio
inquieto y europeísta que me había invitado a participar en un se-
minario sobre las perspectivas de adhesión de Macedonia a la Unión
Europea. Los diplomáticos europeos con los que tuve la oportunidad
de hablar, entre ellos los españoles, se mostraban orgullosos y felices
por la nueva serie de embajadas que habían abierto recientemente
en este país de poco más de dos millones de habitantes. En esta
pequeña ciudad, las banderas europeas ondeaban en los balcones de
los primeros pisos de la mejor y más céntrica zona de Skopje, que los
europeos habían elegido para sus embajadas. A un par de kilómetros
del centro de la ciudad, los ministerios de Exteriores de los estados
de la UE habían establecido las residencias de sus embajadores en las
villas que formaban el mejor barrio residencial de la ciudad, situado
en una colina con unas preciosas vistas sobre Skopje.
Esta dispersa combinación de pequeñas embajadas en el centro y
agradables villas en las afueras debía de ser costosa, máxime tenien-
do en cuenta que la mayoría de las embajadas, como la española,
contaban con apenas dos diplomáticos. Inevitablemente, mientras
almorzaba en una de esas villas y reexionaba sobre la vida diplo-
mática, uno se sentía tentado a preguntar a sus interlocutores qué
intereses nacionales especícos de política exterior tenía España en
INTRODUCCIÓN
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Macedonia (o, para el caso, Francia o cualquier otro estado de la UE)
distintos de sus intereses colectivos como europeos. Lógicamente,
la cortesía diplomática se imponía y la pregunta se quedaba en los
labios. Pero una cosa era segura: aunque la proliferación de pequeñas
embajadas de países de la UE no fuera muy práctica, sí que había que
reconocer que ese despliegue al menos proporcionaba una imagen
amable, y en el fondo bastante ajustada, de la buena vida europea
a la que los macedonios aspiraban.
En contraste con esta Europa tan acogedora, Estados Unidos
estaba construyendo en lo alto de una colina en las afueras de la
ciudad una imponente embajada: se trataba de un complejo con
varios edicios en altura rodeado por un impresionante muro que
hacía de perímetro de seguridad y que, al parecer, contaba con varias
estructuras subterráneas. Las agencias de noticias macedonias decían
que se trataba de uno de los edicios más grandes que el gobierno
americano había construido nunca fuera de su territorio. En razón
del interés estratégico de Macedonia para Washington (acrecentado
después de la guerra de Kosovo), se trataba de una de las embaja-
das más grandes de EE UU en todo el mundo y, según las noticias
locales, alojaría, además de a los diplomáticos del Departamento
de Estado, a la estructura de mando del FBI y la CIA para todo el
sureste de Europa. Su parecido con la fea estructura del Pentágono
era tal que los macedonios comenzaron a referirse al complejo como
el «mini-Pentágono».1
Y eso que Macedonia era un aliado estadounidense, pensaba
uno. ¿Cuánto más hostil, fea y blindada sería la embajada americana
en Belgrado, ciudad bombardeada por la OTAN en febrero de 1999?
En cualquier caso, no podía imaginar un mejor resumen visual de
todo lo que diferenciaba a los europeos de los estadounidenses. A un
lado, un fuerte tan inmenso como feo, blindado a cal y canto, situado
en lo alto de una colina. Al otro, las amables villas de los europeos
en las faldas de la montaña y su bonitos balcones en el centro de la
ciudad. Parecía la ilustración perfecta de la tesis popularizada por
Robert Kagan que describía a los americanos como provenientes de
1. Exclusive: US building largest Embassy in Macedonia. MINA News Agency,
10 de marzo de 2009.
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Marte (el dios de la guerra) y a los europeos como provenientes de
Venus (la diosa del amor) y, también, un ejemplo muy apropiado de
la distinción entre «poder duro» y «poder blando» de Joseph Nye.
Un poder basado en la fuerza frente a otro basado en la seducción;
uno capaz de mezclarse entre la gente, otro incapaz de disimular su
poderío. Pero, también, no se olvide, un poder sumamente cohe-
sionado y otro, el europeo, sumamente fragmentado.
A muchos les sorprenderá saber que Macedonia representaba
por entonces uno de los grandes éxitos de la política exterior de
la UE, en modo alguno de la estadounidense. La UE había llegado
tarde y mal al conicto yugoslavo, con las consecuencias trágicas
por todos conocidas, así que fue EE UU el que en Bosnia y Kosovo
tuvo que intervenir para poner punto y nal militar a los conictos
bélicos. Pero Macedonia era distinta. En una región arrasada por
los odios étnicos, la mediación europea había logrado poner n de
forma temprana al conicto armado entre macedonios y albaneses,
que formaban el 65 y 25%, respectivamente, de la población de este
pequeño país de poco más de dos millones de habitantes. En los
acuerdos de paz del Lago Ochrid, rmados el 13 de agosto de 2001
tras una negociación en la que tuvo mucho que ver Javier Solana,
los diferentes grupos étnicos (albaneses, turcos, romaníes, serbios,
valacos y bosnios) se comprometieron a convivir pacícamente en
una sociedad multiétnica.
En ese invierno macedonio de 2007-2008, los europeos no solo
mostraban orgullo por haber llegado a tiempo, sino que comenzaban
a prepararse para el futuro. Macedonia era el primer lugar donde
una misma persona había asumido la doble función de ser jefe de la
delegación de la Comisión Europea y alto representante del Consejo
de la Unión. El experimento llevado a cabo en Macedonia, nacido de
la necesidad de reforzar políticamente sobre el terreno a la diplomacia
europea y, a la vez, dotarla de los recursos económicos sucientes,
anticipaba la fusión de papeles e instituciones que el Tratado de
Lisboa diseñaría e insinuaba claramente cómo funcionaría el futuro
Servicio Europeo de Acción Exterior.
Lamentablemente, no todo eran buenas noticias para Mace-
donia. Después de los Acuerdos de Ochrid, los resquemores y las
divisiones étnicas no habían desaparecido, pero Macedonia había
logrado el estatuto de candidato a la adhesión a la UE en diciembre
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de 2005 y estaba dispuesta a trocar su pasado balcánico en un futuro
europeo. El problema era que, después de los fallidos referendos en
Francia y Holanda en la primavera de ese 2005, la UE se mostraba
dispuesta a dilapidar todo su poder de atracción ralentizando los
procesos de ampliación pendientes con la excusa de que unas am-
pliaciones hechas demasiado precipitadamente habían asustado a
los votantes franceses y holandeses y hecho capotar el proceso de
raticación de la Constitución Europea. Trágicamente, la UE no solo
carecía de poder duro, sino que parecía dispuesta a renunciar a su
ingente cantidad de poder blando o poder de atracción. Por entonces,
se solía decir que la ampliación era la forma más exitosa de política
exterior a disposición de la UE. Pero lo que se estaba empezando a
poner de maniesto era una política exterior con carácter «binario»;
es decir, con dos únicos valores, cero y uno. Así, cuando la UE tenía a
su disposición el incentivo de la ampliación, esa llamada «zanahoria
de oro», era simplemente todopoderosa, pero cuando carecía de ella,
parecía completamente impotente.2
Europa, dividida una vez más
Mis reexiones sobre la fragmentación del poder europeo y el
daño que la llamada «fatiga de ampliación» hacía al poder blando
de la UE se verían conrmadas una semana después de regresar a
Madrid, cuando el 17 de febrero de 2008 Kosovo proclamaba su
independencia y la UE se dividía trágicamente a la hora de reconocer
el nuevo estado kosovar. Releo ahora, al escribir esta introducción,
la cuarta página que publiqué en el El País unos días después, el 25
de febrero, donde decía:
Frente a lo que muchos piensan, la lección más importante de lo
sucedido en Kosovo no tiene que ver con la integridad territorial
de los estados o los límites del derecho internacional, sino con la
fragmentación del poder europeo […] Dado que ni Kosovo ni
Serbia tienen otro futuro que el europeo, la solución al problema
2. Torreblanca, José I. (2010), «Binary Foreign Policy» Blogeruopa.eu., 18
de junio de 2008.
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tenía que haber sido europea. Una Europa unida podría haber
dejado a un lado a EE UU y a Rusia y haber impuesto a las partes
un acuerdo razonable [...] Una vez más, Europa se ve obligada
a gestionar las consecuencias de decisiones tomadas por otros
[EE UU] y a poner sus recursos al servicio de políticas que no
coinciden con sus intereses, sin que ni siquiera todo ello le sirva
para ganarse el respeto de los actores en liza. Desgraciadamente,
este patrón se repite con demasiada frecuencia: en Afganistán,
los Balcanes, Oriente Próximo o el África subsahariana, Euro-
pa aparece como un poder fragmentado, incapaz de llevar a la
práctica sus políticas u ofrecer una alternativa frente a EE UU,
China o Rusia.
Kosovo —señalaba— no es sino otro desafío al poder eu-
ropeo, un poder que pese a contar con una impresionante base
económica, demográca y política no consigue imponerse. Y
de no mediar un cambio, estos desafíos serán cada vez más fre-
cuentes, ya que el mundo que se está congurando desde que
comenzara el siglo camina en direcciones incompatibles con los
intereses y valores que Europa deende.
Por un lado —recordaba— el auge de China y el resurgir de
Rusia sitúan sobre la mesa un modelo de desarrollo político y
económico alternativo que despierta un notable interés entre las
élites de muchas partes del mundo, atraídas por la promesa de
poder compatibilizar máximo desarrollo económico y máximo
control estatal [...] Por otro —lamentaba— nos encontramos
con que EE UU ha abandonado la senda multilateral, no solo di-
lapidando en pocos años el enorme capital de legitimidad cons-
truido después de la Segunda Guerra Mundial, sino sembrando
muchas dudas sobre hasta qué punto, independientemente de
quien gobierne, podremos en el futuro contar con Washington
en asuntos clave como el cambio climático, la promoción de la
democracia y los derechos humanos o el sostenimiento de las
instituciones multilaterales.
El resultado —advertía— es que a los desafíos de la globa-
lización económica […] se añaden ahora los derivados de una
reconguración progresiva de las relaciones de poder mundial
en la que vuelven a campar a sus anchas elementos clásicos
como el poder militar y las rivalidades económicas. Lamenta-
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blemente, el mundo se parece hoy sospechosamente a la Europa
de 1914: recuérdese, una combinación sumamente inamable
de estados muy interdependientes en rápido desarrollo econó-
mico y en abierta competencia por las materias primas, y, a la
par, escasamente integrados en instituciones internacionales y
sumamente dispares en sus conguraciones de principios y va-
lores. En este tipo de mundo, Europa se encuentra en evidente
desventaja, ya que la naturaleza de su proyecto, eminentemente
pacíco, abierto, democrático y consensual, le impone severas
(aunque aceptables) limitaciones a la hora de ejercer su poder.
—Y concluía— Europa es la primera economía mundial, el
segundo bloque comercial, el primer donante de Ayuda Ocial
al Desarrollo y, aunque se olvide, una enorme potencia militar.
Por tanto, el problema de Europa no es que carezca de poder,
blando o duro, sino que este se encuentra fragmentado y, en
consecuencia, es inecaz. Solo desde esa fragmentación puede
entenderse que Moscú pueda desaar tan abiertamente a los
europeos cuando estos superan a Rusia tres veces y media en
población, 10 veces en gasto militar o 15 veces en términos
económicos. En consecuencia, la limitación más importante
del poder europeo tiene que ver con la miopía de sus líderes y,
por qué no decirlo, de algunos de sus electorados.
Un libro que toma forma
La idea de escribir un libro sobre la fragmentación del poder europeo
ha venido persiguiéndome desde entonces. El Anuario de la Revista
CIDOB me dio la oportunidad de comenzar a especular con las causas
de esta aparente incapacidad exterior de la UE en un artículo que
escribí en mayo de 2008 con el título «Una Europa poderosa pero
introvertida».3 Luego, la Academia Europea de Ciencias y Artes me
animó también a contribuir con un capítulo sobre este tema en el
libro dirigido por Emilio Lamo de Espinosa con el título Europa
3. Torreblanca, José I., «Una Europa poderosa pero introvertida», en Anuario
Internacional CIDOB 2008: Claves para interpretar la política exterior española y las
relaciones internacionales en 2007, CIDOB, 2008, pp. 262-269.
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después de Europa, que vio la luz en 2010.4 Durante los dos últimos
años he tenido además la oportunidad de exponer muchos de los
argumentos y datos que aquí se presentan a mis alumnos del pro-
grama de Máster en Política y Democracia de la UNED, donde soy
profesor, en el curso sobre la UE de la Escuela Diplomática y en el
Máster de Relaciones Internaciones del Instituto de Empresa; tam-
bién en varias conferencias y seminarios, en España y el extranjero.
Las preguntas y reacciones de los asistentes a estas clases, seminarios
y conferencias han sido, sin duda, un increíble estímulo a la hora
de escribir este libro.
Más allá de estas oportunidades de ensayar las ideas aquí ex-
puestas, la disciplina de escribir semanalmente una columna para
El País, que comencé en mayo de 2008 con una columna titulada
«La Europa más fea», donde precisamente se hablaba de cómo
Europa se traicionaba a sí misma y a sus valores con sus políticas
hacia la inmigración, me ha dado la oportunidad de observar la
política exterior europea desde los cientos de ángulos que ofrece la
actualidad periodística. También me ha forzado continuamente a
elaborar y contrastar (supongo, con más suerte unas veces que otras),
argumentos sobre el cambiante y declinante poder de Europa en el
mundo. El auge de China, la erosión del poder americano, el declive
de Europa y la crisis de los valores europeos han sido algunos temas
recurrentes en mis columnas en El País; viéndolas juntas uno no
puede evitar la sensación de estar asistiendo a la desaparición de un
mundo y al nacimiento de otro.
Pero ante y sobre todo, el apoyo y el estímulo para trabajar en
este tema ha venido de mi aliación, desde septiembre de 2007, al
European Council on Foreign Relations (ECFR), un think-tank o
instituto de investigación paneuropeo copresidido por el Premio
Nobel de la Paz Martti Ahtisaari y el exministro de Asuntos Ex-
teriores alemán Joschka Fischer. La misión de ECFR, cuya ocina
en Madrid opera gracias al generoso apoyo de Diego Hidalgo y la
Fundación FRIDE, es promover una política exterior más unida, más
4. Torreblanca, José I., «La fragmentación del poder europeo y la goberna-
bilidad del mundo», en Espinosa de Lamo, E. (ed.). Europa después de Europa,
Academia Europea de Ciencias y Artes, 2010, pp. 356-416.
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coherente y más ecaz en pro de los valores e intereses que nos unen
como europeos. Junto a más de 150 personalidades vinculadas con
la política exterior europea, ECFR cuenta en España con el apoyo de
Lluís Bassets, Manuel Castells, Diego Hidalgo, Juan Fernando López
Aguilar, Marcelino Oreja, Ana Palacio, Narcís Serra, Javier Solana
y Carlos Alonso Zaldívar, un impresionante grupo de convencidos
europeístas provenientes de todos los ámbitos y las sensibilidades
políticas que piensan que una política exterior europea no solo es
un objetivo noble y deseable, sino también posible. Mejor aún:
ECFR es una organización abierta y llena de gente joven, sin tabúes,
donde toda opinión, venga de quien venga, se somete a contraste y
discusión. Tener colegas de todos los rincones de Europa, con na-
cionalidades y experiencias vitales tan entrecruzadas como la misma
realidad europea y ocinas en seis ciudades (Berlín, Londres, Madrid,
Roma, París y Sofía) es un inmenso privilegio intelectual. Puede que
Europa no tenga todavía una verdadera política exterior, pero gracias
a organizaciones como ECFR, esa política existe al menos en cuanto
a los términos del debate y de la discusión. Es un comienzo.
Lógicamente, para llegar hasta los 10 capítulos que componen
este libro han tenido que ocurrir varias cosas más. Primero, he
tenido el apoyo de todo el equipo directivo de ECFR en Londres
(Dick Oosting, Mark Leonard y Alba Lamberti), que han apostado
por este proyecto desde un principio. Al apoyo moral ha seguido el
material, esta vez por parte del equipo de ECFR en Madrid, gente
también muy joven y dinámica, con un entusiasmo tremendo por la
causa europea. Pablo Colomer y Javier García Toni me han sacado
del desierto multimedia en el que vivía y me han dado una vida 2.0.
Por su culpa, tenemos dos blogs: uno personal (A golpe de Azul) y
otro de la ocina (El Blog de ECFR en Madrid), cuentas en Face-
book, Twitter, un canal en YouTube y una increíble serie de podcasts
en iTunes. Mientras escribía, Marisa Figueroa no solo ha llevado
todo el peso de los varios programas así como de las actividades de
comunicación y difusión con su ecacia de siempre, sino que además
ha defendido mi agenda con uñas y dientes de los embates de citas,
viajes y peticiones de entrevistas que amenazaban la conclusión del
libro. Y nalmente está Nika Prislan, mi ayudante de investigación
en este proyecto, que no solo ha trabajado magistralmente a la hora
de buscar y completar todos los datos y referencias en los que se
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asienta el análisis que se ofrece en este libro, sino que ha dado orden
y sentido al caos en el que iban apareciendo la mayoría de mis ideas
siendo, además, crucial a la hora de controlar que el proceso de re-
dacción no se desbordara y se completara a tiempo. Nika, eslovena
criada en Polonia, formada en Reino Unido y ancada en España
es la mejor prueba de que Europa existe y tiene futuro.
Hay tres personas vinculadas con El País que han tenido una gran
inuencia a la hora de hacer posible este libro: Lluís Bassets, director
adjunto y responsable de Opinión; Andrés Ortega, columnista y
editorialista hasta 2008, y Luis Prados, jefe de Internacional. Escribir
una columna semanal en el inmenso hueco dejado por Andrés Orte-
ga ha sido una responsabilidad enorme. Si he terminado por escribir
bien, probablemente sea por culpa de todos ellos, que siempre han
conado en mí y me han animado; si no lo he hecho, ha sido pese
a ellos, así que razón de más para seguir intentándolo.
También he contado con el apoyo del equipo de redacción de
Política Exterior (Darío Valcárcel, Áurea Moltó y Gabriela González
de Castejón), que conaron en este proyecto desde el principio y,
de forma muy importante, con la Secretaría de estado para la UE,
que vía su programa Hablamos de Europa ha contribuido con una
importante subvención a hacer posible que este libro salga al mercado
editorial español. La revista Foreign Policy edición española de cuyo
consejo editorial soy miembro desde su fundación ha sido también
crucial en estos años, obligándome siempre a pensar más y mejor
y anar los análisis.
Por último, cómo no, están todos los amigos y familiares que
hacen que tu día a día, a pesar de la carga de trabajo, sea excepcio-
nal. Entre los muchos amigos tienen un lugar especial José María
de Areilza, Andrés Ortega, Fidel Sendagorta y Jordi Vaquer, que
además de un ejemplo de rigor y profesionalidad, han sido los que
más han conado en este proyecto y siempre me han animado a
escribir. Compartir la vida con alguien como Kattya, que también
es investigadora y analista en un think-tank, es un privilegio in-
creíble: la felicidad te la da a cambio de nada, pero la razón solo a
cambio de un buen argumento, así que muchos de los argumentos
que recorren y entrecruzan el libro han pasado primero por el ltro
de una buena discusión en casa. También están mis padres, Pepe
y Carmen, a quienes envidio porque para ellos Europa ha sido un
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anhelo realizado, no un proyecto que contemplar con preocupación.
A ellos está dedicado este libro. Por último, tener dos pequeños
europeos, Víctor y Mara, que se asoman por detrás de tus hombros
y te preguntan «¿Has terminado ya?», recordándote que es hora
de cerrar el ordenador y vivir la vida, es sumamente importante.
Nacidos en 2000 y 2002, el siglo XXI es suyo. En su mundo, China
será la primera economía y Europa una pequeña península de Asia.
Si esa Europa habrá sabido superar la introversión que se deriva de
un código genético tan particular y la fragmentación de su poder
que tiene que ver con la falta de visión de sus líderes, ellos estarán
allí para verlo. Y si Europa se convierte nalmente en un parque
temático donde los chinos vayan a ver cómo es un irrelevante pero
próspero y culto estado del bienestar, espero que por lo menos lo
gestionen con cariño. Pero si los xenófobos y los cínicos ganan la
partida y acabamos teniendo una Europa fea y hostil, cerrada al
mundo y egoísta, también espero que se comprometan a lograr que
Europa vuelva a ser raptada por los valores que una vez hicieron
grande a este continente.
Pesimismo y optimismo
Como explicaba al principio, el arranque de este libro se sitúa en el
invierno de la división europea en torno a Kosovo. El pesimismo
sobre el papel de Europa en el mundo, que había comenzado a
tomar cuerpo tras los fallidos referendos en Francia y Holanda en
2005, comenzaba a cuajar en 2008. Desgraciadamente, hoy está
tan sólidamente incrustado en la conciencia europea que va a costar
mucho tiempo y esfuerzo despejarlo. Las revoluciones árabes, que se
iniciaron mientras terminaba este libro, no han hecho sino conrmar
los temores de que el Tratado de Lisboa y las nuevas instituciones de
política exterior en él previstas no sean, por sí solas, capaces de marcar
la diferencia. Diez años después de que la guerra de Kosovo pusiera
en evidencia lo difícil que a los europeos les resultaba gestionar su
más inmediata vecindad, y 10 años después de que la UE lanzara
una política de seguridad y defensa común, Francia y Reino Unido
han tenido que hacer malabarismos para gestionar la intervención
en Libia, mostrándose Europa, una vez más, incapaz de actuar sin
el apoyo material de EE UU. Como lamenté en una columna para
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El País donde analizaba la respuesta europea a los acontecimientos
en Túnez y luego Egipto, «nuestros líderes lo quieren todo a cambio
de nada: protestar sin molestar, inuir sin injerir, condenar sin san-
cionar, ayudar sin arriesgar, participar sin pagar. Como el milagro
de la Coca-Cola sin azúcar ni cafeína, Europa ha puesto en marcha
la Doctrina Zero: cambios a cambio de nada».5
No toda la culpa de esta Europa light es de Bruselas, ni siquiera
la mayor parte, sino obviamente, de sus estados miembros. Las polí-
ticas exteriores de los 27 estados de la UE se parecen demasiado a las
políticas monetarias de esos estados antes de que se hiciera la unión
monetaria: la fortaleza del grupo está marcada por las debilidades
del eslabón más frágil, que sucumbe ante las presiones, entonces
de los mercados, hoy de las grandes potencias, sean China, Rusia o
EE UU. Por su parte, los ministros de Asuntos Exteriores se parecen
sospechosamente a los gobernadores de los bancos centrales de la
época anterior al euro: llenos de voluntad, pero en último extremo,
con demasiados pocos recursos para anticiparse a las crisis o resistir
los embates que reciben del exterior. No cabe extrañarse de que,
en esas circunstancias, tengamos una política exterior europea tan
devaluada como las monedas nacionales.
Cambiar las cosas es posible, pero solo si los 27 toman aguda
conciencia de que su política exterior requiere el impulso de un
verdadero liderazgo. Europa lo tiene difícil, argumento en este li-
bro, porque su genética es introvertida y sus dudas sobre sí misma
cada vez más grandes. Pero tener una verdadera política exterior
no es imposible. Ni el euro, ni la política comercial, ni la política
agrícola cuestan ni benecian a todos los estados miembros por
igual. España acepta por costumbre una política comercial común
más liberal que lo que muchos sectores productivos le han pedido
tradicionalmente; y una política monetaria que en ocasiones ha sido
demasiado laxa, o demasiado rigurosa, con respecto a las necesidades
de su ciclo económico. Pero al nal del año, los benecios de estar
en el euro o ser parte del bloque comercial más grande del mundo
son innitamente mayores que los costes de ajustarse a una política
comercial o monetaria común.
5. Torreblanca, José I., «La Doctrina Zero», El País, 25 de febrero de 2011.
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Frente a lo que se exige a veces desde los sectores más europeístas,
para lograr una verdadera política exterior europea no hace falta
ninguna negación del interés nacional, ni actos de sacricio altruista
en pro de los demás, sino simple y llanamente tomar conciencia
de que una política exterior europea ecaz, aunque no siempre se
coincida con todas y cada de una de sus decisiones, beneciará más
a cada uno de sus estados miembros que 27 políticas fragmentadas.
Ello requiere crear unas estructuras de incentivos que hagan superar
las tentaciones de satisfacer pequeños intereses a corto plazo a costa
de benecios mayores a largo plazo. Un gran número de colegas
de gabinete del ministro o ministra de Asuntos Exteriores y de
Cooperación desarrollan su trabajo en una Europa en la que hay
verdaderas políticas comunes: sus colegas de Justicia e Interior o
Economía y Comercio se ven obligados día tras día a poner encima
de la mesa el mejor argumento, a negociar y pactar, a presionar y
convencer, a buscar el apoyo de la Comisión y el Parlamento para
lograr sus objetivos nacionales. Unas veces ganan y otras pierden,
unas veces las decisiones reejan mejor sus intereses y otras peor,
pero al nal del día, siempre hay una decisión europea. El mundo
de los ministros de Exteriores todavía dista de parecerse mucho a
un mundo donde después de hablar, se decide y se ejecuta. Más
bien al contrario, visto desde fuera, después de hablar, lo siguiente
es volver a hablar.
Con todo, no conviene desesperarse. Los problemas de Europa
a la hora de construir una política exterior no son tan únicos y
anómalos que no podamos entenderlos ni explicarlos. Como en
muchas otras instancias de la vida social y política, el que algo sea
racionalmente bueno y nos benecie no signica que tenga que
ocurrir. De la misma manera, que algo nos perjudique tampoco im-
pide su repetición. La lógica de la acción colectiva explica gran parte
de los problemas que encontramos a la hora de hacer que nuestras
preferencias se transformen en políticas. Desde que la humanidad
comenzó a trabajar en grupo sabemos que si todos los cazadores de
la tribu se ajustan a lo pactado y rodean sigilosamente a su presa,
podrán cazar al mamut y tener alimentos para meses. Pero si uno
de ellos, al ver pasar una pieza menor, duda de las posibilidades del
grupo y piensa que tiene más probabilidades de saciar su hambre
si actúa individualmente, entonces impedirá que el grupo tenga
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éxito. En lo esencial, los 27 estados no se comportan de forma muy
diferente a cómo la hacían los cazadores primitivos: romper las
con Rusia, China o EE UU para así lograr benecios individuales
a costa de los colectivos ha sido más la norma que la excepción,
con los resultados conocidos. Es por ello que este libro cuestiona
la idea de que Europa no sea poderosa, o que su poder solo sea de
carácter «blando». Tampoco comparte la idea de que Europa deba
ser cínica de tal manera que para sobrevivir en un mundo donde
solo los intereses triunfan deba sacricar sus principios. No es cierto:
el poder de Europa es real y puede ser tan duro como blando y tan
ecaz como respetuoso con sus valores y principios.
Aunque el lector tiene la última palabra, he estructurado el
libro en 10 capítulos, que se pretenden de lectura sencilla y ágil. El
capítulo I habla del sueño europeo, o más bien de cómo los sueños
de los europeos se han convertido, en gran medida, en una pesadilla.
En él se formula una pregunta muy simple: ¿qué nos está pasando? ¿es
que cualquier tiempo pasado fue mejor? El capítulo II habla del auge
de los demás, es decir, de cómo el éxito de los BRIC (Brasil, Rusia,
India y China) está empequeñeciendo progresivamente a Europa y
a EE UU y de cómo Europa se enfrenta al reto de «hacer Europa sin
europeos». El capítulo III ofrece un análisis sobre cómo, en el caso
de los tres instrumentos en los que se basa la acción exterior de un
estado (la defensa, la diplomacia y la cooperación al desarrollo),
Europa actúa de forma fragmentada. El capítulo IV examina el
colapso del proceso de integración europeo al que hemos asistido en
esta pasada década y sitúa en la pérdida de fe en sí misma y en sus
valores el origen de los problemas actuales de Europa. En el capítulo
V, el libro vuelve a mirar al mundo. Para ello se ja en las relaciones
de Europa con los grandes (EE UU, China y Rusia) y, observando
las divisiones de los europeos a la hora de tratar con ellos, se pre-
gunta si las aspiraciones de estos de jugar en la primera liga de las
potencias no equivalen a comenzar por el tejado la construcción del
poder europeo. En el capítulo VI, el énfasis se desplaza a otro tipo
de debilidades que sufren los europeos, paradójicamente, en áreas
donde deberían ser más fuertes como el llamado poder «blando», la
promoción de la democracia y los derechos humanos o su presencia
en las organizaciones internacionales, donde el principio del multila-
teralismo, que sí que está en el ADN de la UE, le debería otorgar una
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ventaja comparativa. En el capítulo VII se habla de las relaciones de
la UE con «los nuevos en el barrio» (Brasil, India o Turquía). Que
las grandes potencias se le den mal a la UE es comprensible, pero las
debilidades que se identican aquí a la hora de tratar con países que
en tanto democráticos y con economías de mercado abiertas deberían
ser sumamente anes, son verdaderamente preocupantes. El capítulo
VIII contiene algunas buenas noticias para Europa, pues en él se
examinan a fondo las debilidades (muy severas, como se verá) no de
los europeos, sino de esas potencias (China, Rusia, India y Brasil)
que a veces tanto nos asustan. El capítulo IX rebobina para buscar
en el origen del proyecto europeo las razones de esas dicultades a
la hora de convertirse en un actor global. En él se argumenta que
la UE tiene un código genético introvertido, que su ADN le hace
mirar hacia dentro, no hacia fuera, en todo lo relacionado con la
economía, la defensa y la política exterior, de ahí que sea tan difícil
extrovertirla. Finalmente, en el capítulo X se invita a pensar otra vez
sobre la idea de declive, sobre las predicciones tan pesimistas que
solemos hacer sobre el futuro. Para concluir, se ofrece una salida:
pensar más y mejor, pero sobre todo, diferente.
Una advertencia nal antes de comenzar la lectura: el libro está
lleno de malas noticias sobre Europa pero acaba bien, así que si la
narración de la fragmentación del poder europeo les resulta muy
deprimente, les recomiendo que tengan paciencia.
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Sueños y pesadillas
«Mientras el sueño americano languidece, un nuevo sueño europeo
ve la luz». Hace solo unos pocos años, exactamente en 2004, un
estadounidense como Jeremy Rifkin podía hablar sin arrobo de
un «sueño europeo», un sueño basado en altos estándares de vida,
unas democracias profundamente arraigadas y respetuosas con los
derechos humanos, un estado protector y solidario, una sociedad
incluyente, una cultura tan rica como variada y un orden basado
en el Derecho, la negociación y el diálogo entre los gobiernos. Pero
además de rendirse admirado ante el modelo europeo, Rifkin podía
contraponer ese modelo al suyo propio, el americano, que valoraba
de forma sumamente negativa, casi como el reverso exacto del euro-
peo en razón de sus desigualdades sociales, su insensibilidad medio-
ambiental o el militarismo y agresividad de su política exterior.
«Los europeos —armaba Rifkin— han puesto ante nosotros
la visión y el camino hacia una nueva tierra prometida para la hu-
manidad». «Europa, concluía, se ha convertido en la nueva ciudad
en la colina». Con ello apuntaba directamente a la línea de otación
de uno de los mitos fundacionales de la república americana, aquel
basado en el sermón del pastor puritano John Winthrop a los colonos
que en 1630 se disponían a arribar a las costas de Massachusetts
en el barco Arbella, animándoles a construir la ciudad moralmente
ejemplar de la que Jesús había hablado en el Sermón de la Monta-
ña. La cita en cuestión —«Sois la luz del mundo. Una ciudad en
I. EL FIN DEL SUEÑO EUROPEO
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la colina no puede ser escondida», Mateo 5:14— plagó la retórica
política americana durante toda la Guerra Fría, siendo utilizada
desde Kennedy hasta Reagan, por lo que la provocación de Rikn era
más que evidente. Y para rematar esta ejecución sumaria del sueño
americano y el modo de vida americano (el llamado American Way
of Life) Rifkin proponía una solución que sin duda provocaría que
millones de estadounidenses saltaran de sus sofás: «si EE UU quiere
tener futuro —concluía Rifkin— debería imitar a la UE».1
Casi simultáneamente, en 2003, otro estadounidense exper-
to en Europa, Charles Kupchan, profesor en la Universidad de
Georgetown en Washington DC, hablaba no solo del n de la Pax
Americana sino, lo que parece más increíble hoy, de hasta qué punto
«el verdadero desafío que EE UU deberá enfrentar no proviene del
mundo islámico, ni tampoco del ascenso de China, sino de una
Europa integrada cuya economía ya rivaliza con la americana y que
inevitablemente terminará por entrar en confrontación geopolítica
con EE UU».2 En la misma estela de este optimismo que inundaba
los análisis sobre el futuro de Europa, Mark Leonard, un británico
educado en Bruselas y profundamente europeísta, esbozaba en su
provocador ensayo ¿Por qué Europa liderará el siglo XXI? un mundo
en el que Europa no solo habría triunfado a la hora de poner n a
sus conictos internos y lograr unas cotas de prosperidad y libertad
inéditas en la historia sino, de forma más importante, que lograría
exportar su modelo de resolución de conictos y gestión de los mer-
cados al ámbito global. «En todos los rincones del mundo —escribía
Mark Leonard—, los estados encuentran inspiración en el modelo
europeo». El afán por imitar a Europa, continuaba, provocará un
«efecto dominó regional que cambiará nuestras ideas sobre la política
y la economía y redenirá el signicado del poder en el siglo XXI». Y
parafraseando una de las citas favoritas de Jean Monnet, que gustaba
de describir la integración europea como una revolución silenciosa,
1. Rifkin, Jeremy, The European Dream: How Europe’s vision of the future is
quietly eclipsing the American dream, Nueva York, Penguin Group, 2004, pp. 358
y 382.
2. Kupchan A., Charles, The End of the American Era - U.S. Foreign Policy and
the Geopolitics of the Twenty-First Century (Book Overview), Council on Foreign
Relations, 2002.
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Leonard concluía armando: «La revolución silenciosa que los eu-
ropeos han desencadenado transformará el mundo».3
Avanzando solo unos pocos años en el calendario, las tornas han
cambiado de forma radical, dejando ante nosotros unas percepciones
sobre el éxito o fracaso relativo de estadounidenses y europeos exac-
tamente inversas. Richard Youngs, un especialista en las relaciones
exteriores de la UE, también profundamente europeísta y director
de la Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo
Exterior (FRIDE), resumía la desesperanza que había inundado a
Europa al comienzo de la década en un volumen titulado Declive y
caída de Europa que, como él mismo reconocía, tenía la intención
de sembrar la preocupación sobre el sombrío futuro de Europa. Y
desde luego que lo conseguía:
La suerte del declive europeo está echada —sentenciaba— el
poder se traslada del Oeste al Este: los siglos de dominación occi-
dental se acercan a su n […] Los estados europeos no volverán
a determinar la naturaleza del sistema internacional .4
Igualmente demoledor para los más euroentusiastas, en el mes
de mayo de 2010 se presentaba en Bruselas el informe sobre el futu-
ro de Europa del llamado «Grupo de sabios», cuyos trabajos Felipe
González había dirigido entre 2009 y 2010. El tono del informe
no podía ser más pesimista: «Lo que vemos no es tranquilizador
para la Unión y sus ciudadanos» —decía el Grupo de Sabios. Y
enumeraba los problemas y desafíos— «crisis económica global;
estados al rescate de banqueros; envejecimiento demográco que
afecta a la competitividad y al estado del bienestar; competencia
a la baja en costes y salarios; amenaza de cambio climático; de-
pendencia de unas importaciones de energía cada vez más cara y
escasa; o desplazamiento hacia Asia de la producción y el ahorro. Y
todo ello —concluía— sin contar con la amenaza del terrorismo,
3. Leonard, Mark, ¿Por qué Europa liderará el siglo XXI? Madrid, Taurus,
2005, p.18.
4. Richard Youngs, Europe’s Decline and Fall - The Struggle against Global
irrelevance, Londres, Prole Books Ltd, 2010 pp. 1 y 5.
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el crimen organizado o la proliferación de armas de destrucción
masiva».5
De esta manera, el gasto social europeo, que en el caso de
Alemania y Francia duplicaba al estadounidense, pasaba de ser
un modelo a imitar por todo el mundo a constituirse en una
amenaza para la supervivencia de Europa. «Reforma o Declive»,
concluían Alberto Alesina y Francesco Giavazzi y avisaban en su
libro a los europeos de la insostenibilidad de su modelo económico
y social.6
Con el tiempo, la marea europesimista acabaría por alcanzar
incluso a España, un país tan tradicional como profundamente
europeísta. Aquí también el estado de ánimo sobre Europa comen-
zaba a quebrarse al vaivén de los reveses, tanto económicos como
políticos, sufridos por Europa a lo largo de la presidencia española
de la UE y, muy especialmente, ante el desánimo generalizado en
relación a la debilidad de la Unión en materia de política exterior.
Fidel Sendagorta, un diplomático con una amplia trayectoria que
ocupaba el cargo de director del Gabinete de Análisis y Prospectiva
del ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, escribía en
2007 un ensayo titulado Europa entre dos luces: declive o resurgimiento,
donde lamentaba el encogimiento demográco y económico, pero
también la voluntad europea, incapaz de entender y estar a la altura
del reto histórico y moral que se le planteaba. Unos años después,
Ana Palacio, que había sido ministra de Asuntos Exteriores (2002-
2004) durante la época de las negociaciones de la Constitución
Europea, lamentaba en American Interest hasta qué punto era fácil
encontrar evidencias del «declive europeo» en ámbitos tan variados
como las relaciones transatlánticas, el cambio climático o la política
5. Grupo de Reexión sobre el futuro de la UE, Proyecto Europa 2030: retos
y oportunidades, Informe al Consejo Europeo del Grupo de Reexión sobre el
futuro de la UE, mayo de 2010, pp. 3 y 11. Los integrantes del grupo fueron:
Felipe González, Vaira Vike-Freiberga, Jorma Ollila, Lykke Friis, Rem Koolhaas,
Richard Lambert, Mario Monti, Rainer Munz, Kalypso Nicolaïdis, Nicole Notat,
Wolfgang Schuster y Lech Walesa.
6. En 2000 EE UU gastaba el 10,6% del PIB en política social, mientras que
Francia gastaba el 19,6 y Alemania el 20,5. Alesina, Alberto y Giavazzi, Francesco,
El futuro de Europa: reforma o declive, Barcelona, Antoni Bosch, 2009, p. 27.
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hacia Turquía.7 En un sentido parecido, en el prólogo a un libro
colectivo con el signicativo título Europa después de Europa, pu-
blicado por la Academia Europea de Ciencias y Artes en 2010, su
coordinador, Emilio Lamo de Espinosa, que había sido el primer
director del Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales,
pintaba un sombrío panorama:
O Europa se articula como unidad para asumir un papel central
en la gobernabilidad del nuevo mundo globalizado, o quedará
relegada a un papel cada vez más dependiente y secundario [...]
El riesgo que corremos es que en el nuevo siglo XXI se invier-
tan los destinos y sean otros quienes escriban nuestra propia
historia.
Al prólogo seguían una serie de capítulos analizando pormenori-
zadamente el papel de Europa en el mundo, cada uno de ellos, bien
desde la demografía, la economía, la energía, la opinión pública o
la política exterior, a cada cual más preocupante.8
¿Euforia o desesperanza? ¿Quién tiene razón? ¿Cómo enfren-
tarnos a este debate? ¿Desde los datos o desde la psicología? Reejo
más que dato, pero no obstante sumamente revelador, «Europa» y
«superpotencia», tecleados juntos en Google el 23 de abril de 2011
arrojaban 253.000 resultados en castellano y 2.510.000 en inglés. En
contraste, «declive europeo» ofrecía 754.000 entradas en castellano
y nada menos que 70.100.000 entradas en inglés. ¿Ha decidido ya
el jurado internauta? ¿Está justicado este súbito cambio de humor
europeo? ¿Era cierto e inevitable el auge y es cierto ahora e inevitable
el declive de Europa? ¿O nos movemos simplemente en el terreno de
unas percepciones tan cambiantes como volubles que en absoluto
se basan en hechos? De forma más inquietante: incluso si el auge
de entonces y el declive de ahora fueran ciertos, ¿se podría hacer
algo al respecto? ¿Deberíamos preocuparnos? Estas son algunas de
las preguntas básicas que recorren este libro.
7. Palacio, Ana, «Decision Time», The American Interest, julio-agosto de 2010.
8. Lamo de Espinosa, Emilio, Europa después de Europa, Madrid, Academia
Europea de Ciencias y Artes, 2010, p.14.
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Irrelevancia
«El sueño europeo ha muerto», certicaba Gideon Rachman en
su columna del Financial Times del 17 de mayo de 2010. Conclu-
yendo su análisis sobre la incapacidad de los europeos de resolver
sus problemas nancieros y actuar de forma unida en la escena
internacional, Rachman rescataba la cita de Rifkin que abre este
capítulo y concluía: «releyendo hoy esas palabras, no sé si reír o llo-
rar». Rachman también citaba en su columna un trabajo de Charles
Grant, un europeísta convencido, también británico, y director del
inuyente Centre for European Reform, que bajo el signicativo
título «¿Está Europa destinada a fracasar como potencia?» planteaba
un más que sombrío panorama sobre el futuro de Europa.
Hace 10 años —escribía Grant— Europa parecía un poder
en auge: se estaba integrando económicamente, lanzando su
propia moneda, expandiéndose geográcamente y reformando
sus tratados para crear nuevas instituciones. […] Hoy en la
mayoría de los grandes problemas que afectan al mundo, la UE
es irrelevante.9
La preocupación sobre el declive de Europa ha desbordado el
marco de los medios de comunicación, en cuyos análisis siempre
existe la tentación de descontar un cierto alarmismo, o de los aca-
démicos, a los que los políticos suelen también considerar personas
con poco sentido práctico y a su vez tendentes a la exageración so-
bre la gravedad de los problemas. No se trata de una preocupación
que afecte solo a los expertos. El desbordamiento es evidente en
el informe del Grupo de Reexión liderado por González, que de
forma taxativa arma:
2010 podría ser el principio de una nueva fase para la UE y
durante los próximos 50 años podría consolidarse el papel de
Europa como actor mundial activo. En cambio, la Unión y sus
estados miembros podrían caer en la marginación y volverse
9. Grant, Charles, Is Europe doomed to fail as a power?, Centre for European
Reform, julio de 2009, p.1.
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una península occidental del continente asiático, cada vez más
insignicante.10
En un continente con 27 estados miembros que acostumbran a
discutir hasta la extenuación sobre todo, esta rara unanimidad sobre
el declive de Europa no deja de llamar la atención. Máxime si tam-
bién es compartida por los observadores externos. Para disgusto de
los europeos, el informe de 2009 del National Intelligence Council
estadounidense, una prestigiosa institución que agrupa a varias ramas
del gobierno y los servicios de inteligencia y que realiza estudios de
prospectiva, no dudaba, tras dibujar los escenarios posibles en los
que se desenvolvería la dinámica del poder mundial en las próximas
décadas, en concluir:
Creemos que, para 2025, Europa habrá hecho solo pequeños
progresos a la hora de transformar en realidad la visión actual
de sus líderes en el sentido de lograr convertirse en un actor
cohesionado, integrado, inuyente globalmente y capaz de
emplear de forma independiente una amplia gama de ins-
trumentos políticos, económicos y militares en apoyo de sus
intereses e ideales.11
Con ello, el National Intelligence Council no hacía sino poner
de maniesto la visión dominante en EE UU, donde incluso los tra-
dicionalmente más europeístas daban por descontado que Europa
sería incapaz de remontar la crisis de conanza generada, primero en
el ámbito político por el rechazo a la Constitución Europea, segundo
por el contagio de la crisis nanciera a la eurozona. Así, el profesor
Charles Kupchan, que unos años antes alertaba de la irrelevancia del
auge chino en comparación al despertar europeo, se sumaba ahora
al pesimismo al concluir que el proceso de elaboración de la Cons-
titución Europea, desarrollado en 2002-2004, marcaba el techo de
la integración europea. Después de los fallidos referendos de 2005
10. Grupo de Reexión sobre el futuro de la UE, op. cit. p. 13.
11. National Intelligence Council, Global Trends 2025: A Transformed World,
US Government Printing Office, 2008, p. 32.
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en Holanda y Francia, decía Kupchan, las aguas de la integración
europea han retrocedido.
La UE —concluía Kupchan— está muriendo: no será una
muerte dramática, sino lenta y continuada de manera que un
día miremos al otro lado del Atlántico y veamos que ya no está
allí.12
Otro gran resumen del estado de ánimo estadounidense respecto a
Europa puede encontrarse en el demoledor análisis de Richard Haass,
presidente del Council on Foreign Relations, seguramente el think-
tank más inuyente de EE UU y, por extensión del mundo, que en su
artículo «Adiós a Europa como potencia» del 13 de mayo de 2010
diagnosticaba a un paciente europeo enfermo de nacionalismo, falto
de liderazgo, sobrante de cortoplacismo, carente de visión a largo plazo
y reticente a comprometerse militarmente con EE UU en el marco de
la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). No deja
de resultar irónico, decía Haass, que Europa se haya empeñado en
lanzar un nuevo concepto estratégico de la OTAN precisamente en un
momento en el que la relación transatlántica está bajo mínimos por
culpa de la falta de compromiso y las debilidades estructurales de sus
socios europeos. El resultado, decía Haass, es que «la OTAN no volverá
a ser el socio por defecto de EE UU». Y concluía, de forma brutal, «la
vocación europea de ser una potencia de primer orden en el siglo XXI
ha concluido antes de haber comenzado».13
EE UU transitaba pues de la preocupación por el auge europeo al
pesimismo por su declive, pero también a la irritación, como mos-
traban las palabras del secretario de Defensa estadounidense, Robert
Gates, que en marzo de 2010 verbalizaba la frustración creciente de
EE UU con las reticencias de los europeos a seguir a Barack Obama
en la escalada afgana al hablar de la «desmilitarización» de Europa
como un obstáculo para la seguridad de EE UU.
12. Kupchan A., Charles, «As Nationalism Rises, will the European Union
Fall?», The Washington Post, 29 de agosto de 2010.
13. Haass N., Richard, Goodbye to Europe as a High-Ranking Power, Council
on Foreign Relations, 13 de mayo de 2010.
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La desmilitarización de Europa, donde amplios sectores de la
sociedad y la clase política son reticentes a la fuerza militar así
como a los riesgos que van asociados a su empleo ha pasado de
ser una bendición en el siglo XX, a un obstáculo para logar la
seguridad real y una paz duradera en el siglo XXI.14
Las percepciones sobre el declive de Europa no quedaban con-
nadas al estricto ámbito de las élites estadounidenses sino que, de
forma bastante preocupante, estaban sumamente asentadas entre la
opinión pública de otros países con los que la UE aspiraba a mantener
una relación estratégica. En una encuesta de la Fundación Bertels-
man realizada en 2006, solo uno de cada cuatro estadounidenses
(24%), uno de cada seis rusos y japoneses (17%), uno de cada siete
chinos y brasileños (14%) y uno de cada 14 indios (7%) pensaban
que la UE fuera a ser una potencia en 2020. De forma generalizada,
la mayoría de los ciudadanos de esos países consideraban a la UE
como irrelevante.15
Ciertamente, la UE no es un estado, por lo que incluirla en
comparaciones con otros entes que sí lo son, máxime si son su-
perpotencias, puede parecer un ejercicio, como mínimo, estéril,
cuando más, tramposo. Por esa razón, tan importante como estas
evaluaciones sobre el poder de Europa pueden ser las valoraciones
sobre su imagen, que pueden dar una buena medida de las expec-
tativas que generan. En EE UU, Rusia y Brasil, la imagen de la UE es
generalmente buena, incluso sorprendentemente buena en el caso
de Rusia si tenemos en cuenta que la UE se ha visto involucrada en
tensiones de todo tipo con Moscú durante los últimos años. Allí,
la popularidad de la UE era de 54 puntos (69 a favor, 15 en contra)
mientras que en EE UU era de 37 puntos (57-20) y en Brasil de 28
puntos (55-27).
Moviéndonos hacia Asia, sin embargo, los datos eran más pre-
ocupantes, pues en China la aprobación de la UE era tan solo de seis
14. Gates M., Robert, NATO Strategic Concept Seminar (Future of NATO), US
Department of Defence, 23 de febrero de 2010.
15. Bertelsmann Stiftung, World Powers in the 21st Century, 2 de junio de
2006, p. 16.
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puntos (47-39), mientras que en India era ya negativa (36-38). Eso
sí, nada como Turquía, con una imagen hundida (28-57), comple-
tada por un enorme vuelco en las posiciones acerca de la adhesión
a la UE. Si en 2005, coincidiendo con la apertura de negociaciones
entre Turquía y la UE, un 68% de los turcos apoyaba el objetivo de
ingresar en la UE y solo un 27% se oponía, cinco años después, en
2010, el apoyo había caído hasta el 54% y la oposición se había
elevado hasta el 40%.16
Lo relevante es, pues, hasta qué punto en un siglo que unánime-
mente todo el mundo describe como el siglo asiático, los europeos
conciten tan poco interés o respeto en Asia. Kishore Mahbubani,
un exdiplomático singapurés convertido en una de las voces más
autorizadas de Asia, con frecuentes artículos y citas en revistas y
artículos internacionales, también salió en tromba contra Europa
con motivo de la cumbre Europa-Asia celebrada en octubre de 2010:
«Europa no se entera. No se entera de cuán irrelevante está siendo
para el resto del mundo. Y tampoco se entera de cómo de importante
es el resto del mundo para su futuro».17
Cualquier tiempo pasado fue mejor
En un breve lapso de tiempo, los europeos parecen haberse instala-
do en la más completa desmoralización. No hay prácticamente un
día que no se publique un artículo, libro o comentario acerca de la
irrelevancia de Europa en el mundo, la pérdida de competitividad,
la inviabilidad de sus estándares de protección social, sus cuellos de
botella demográcos, la falta de liderazgo y solidaridad interna o la
crisis de sus valores. La conclusión más o menos unánime o extendida
es que, con el auge de China y otros países emergentes, el mundo
del siglo XXI va camino de ser, si no lo es ya, un mundo puramente
multipolar en el que solo cuenta el peso económico y militar de los
estados. En ese mundo con pocas o ninguna norma y donde ni la
16. Pew Research Center, Obama More Popular Abroad Than at Home, Global
Image of U.S. Continues to Benet, Pew Global Attitudes Project, 17 de junio de
2010, p. 62.
17. Mahbubani, Kishore, «Europe’s Errors», Time, 8 de marzo de 2010.
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democracia ni la economía de mercado son mayoritarias o gozan
de legitimidad o aceptación universal, la UE sería progresivamente
marginalizada hasta quedar convertida en un «parque temático», una
gran Suiza, ejemplar para sí misma, pero deliberadamente aislada
del mundo y sin voluntad de inuir en nadie.
Sin embargo, las cosas no fueron siempre así. Si rebobinamos
una década y soltamos la tecla en torno al cambio de siglo, veremos
que el estado de ánimo colectivo de los europeos era el exacto reverso
del de ahora. Cuesta de verdad creerlo dada la desmoralización ge-
neralizada que nos invade hoy cuando comienza la segunda década
del siglo, pero hace ahora 10 años, coincidiendo con el cambio de
siglo, Europa rebosaba optimismo sobre sí misma y su capacidad.
Con el n de la Guerra Fría y la caída del muro de Berlín, Europa
tenía ante sí un brillante porvenir. La reunicación del continente,
dividido en dos mitades por los acuerdos de Yalta de 1945, estaba
al alcance de la mano. Por primera vez en su historia, Europa podría
estar no solo unida y en paz sino también ser libre y próspera.
En 2000, 50 años después de la declaración Schuman, los obje-
tivos de los llamados «padres fundadores» (Konrad Adenauer, Jean
Monnet, Sir Winston Churchill, Robert Schuman, Alcide de Gas-
peri, Paul Henri Spaak, Walter Hallstein y Altiero Spinelli) estaban
a punto de verse cumplidos. La reunicación alemana, completada
en 1990 bajo un marco europeo, había sido solo el preludio de la
unicación del continente, pues en 1995 la UE acogía en su seno
a Austria, Finlandia y Suecia, tres países que debido a la dinámica
de la Guerra Fría habían visto cercenada su autonomía en política
exterior. Y en 1998, la UE abría negociaciones de adhesión con nada
menos que ocho candidatos de Europa Central y Oriental, además
de Chipre y Malta. Sumando los últimos retoques en la unión mo-
netaria y las primeras discusiones para la puesta en marcha de una
defensa común europea, para muchos, era más que evidente que el
siglo XXI estaba destinado a ser el siglo de Europa.
Hace menos de una década, pues, Europa derrochaba optimis-
mo y una conanza abrumadora en sí misma. Ello era particular-
mente cierto en lo relativo a su política exterior. Durante la mayor
parte de la década de los noventa del siglo pasado, los miembros
de la UE, con unos ejércitos numerosísimos y unos presupuestos
de defensa todavía inados como consecuencia de la Guerra Fría,
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habían sufrido la humillación de no poder contener ni derrotar a la
Serbia de Slobodan Milosevic. La impotencia europea y el absoluto
desfase entre su retórica y sus actuaciones, entre sus ambiciones y
sus posibilidades reales, quedó de maniesto con la declaración de
Jacques Poos, ministro de Asuntos Exteriores de Luxemburgo, quien
ante el estallido de la guerra en Yugoslavia declararía en 1992 «la
hora de Europa»,18 dando por hecho que los europeos se bastarían
por sí solos para solucionar el conicto. Tres años después, tras más
de 100.000 muertos y dos millones de desplazados y tras observar
con desesperación el retorno al corazón de Europa de las prácticas
genocidas y la limpieza étnica, EE UU tuvo que volver a intervenir
militarmente en el continente europeo, armar al ejército bosnio-
croata, bombardear a las milicias serbo-bosnias e imponer la paz
a la partes en conicto en los acuerdos de Dayton, celebrados en
noviembre de 1995.19
Sin embargo, los fracasos en Bosnia actuaron como revulsivo.
Con el acuerdo anglo-francés de Saint-Malo en diciembre de 1998,
Reino Unido y Francia sentaban las bases de una futura defensa
europea. De las palabras a los hechos unos meses después, en mar-
zo de 1999, estadounidenses y europeos ponían en marcha, bajo
la dirección de Javier Solana en la secretaría general de la OTAN, la
primera operación bélica en la historia de la Alianza. La guerra de
Kosovo cerró el círculo de las guerras yugoslavas y la impotencia
europea pues, al n y al cabo, todo el conicto yugoslavo había
comenzado en Kosovo 10 años antes.
El impacto estratégico de la guerra de Kosovo sería profundo y
duradero. Alemania, un país que se había impuesto una profundí-
sima cultura pacista, comenzaba su giro hacia la normalización,
paradójicamente, bajo un ministro de Asuntos Exteriores verde,
Joschka Fischer. España, que por razones históricas, también había
tenido una relación anómala con las instituciones de seguridad
18. Dover, Robert, «The EU’s foreign, security and defence politics», en
Cini, Michelle, European Union Politics, Oxford, Oxford University Press, 2007,
p. 243.
19. UN-ICTY, The former Yugoslavia - Conicts; Barnes, Ian y Barnes, Pamela,
«Enlargement», en Cini, Michelle, European Union Politics, Oxford, Oxford Uni-
versity Press, 2007, p. 435.
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occidentales, vio a sus fuerzas armadas participar por primera vez
en su historia en una misión de combate con sus nuevos socios y
aliados; y Francia, tradicionalmente separada de la OTAN, también
se integró sin problemas en una coalición atlántica liderada por
EE UU (como había hecho, por otra parte, en ocasión de la primera
guerra del Golfo, en 1991). E incluso Reino Unido, tras la elección
de Tony Blair, se plantearía incorporarse al euro y poner n al excep-
cionalismo británico en relación con la UE. «La historia de nuestra
relación con Europa es la historia de las oportunidades perdidas en
nombre de unas ilusiones que no se sostienen», diría Blair en un
importantísimo discurso pronunciado en 2001. «¿Queremos ser una
Suiza nuclear o un Hong-Kong?» se preguntaba Blair ridiculizando
a los euroescépticos.20
En toda Europa, pese a algunas manifestaciones de protesta, la
guerra de Kosovo signicó el despertar de una cultura de seguridad
que había quedado anestesiada. La nueva narrativa del poder euro-
peo que emergía era evidente: frente a los genocidios, la limpieza
étnica y las crisis humanitarias no cabía el apaciguamiento; Europa
no solo debía intervenir, sino que, lo que es más importante, podía
intervenir. En realidad, qué mejor muestra de una visión estratégica
a largo plazo que el desbloqueo de la adhesión turca, logrado, tam-
bién no por casualidad, en diciembre de 1999. Frente a los miedos
que dominan hoy la aproximación a Turquía, el racismo latente y
la xenofobia rampante que recorre Europa, hace una década los
líderes europeos supieron ver con mucha mayor claridad que hoy
la increíble oportunidad estratégica que representaba la adhesión de
Turquía a la UE tanto desde el punto de vista de la política exterior,
como de la economía o la energía.21
Por ese conjunto de razones, aunque retrospectivamente parezca
infundado, algunos observaban el vertiginoso avance del proceso
de integración europeo con alarma. En EE UU, en particular, donde
20. Blair, Tony, «Blair: The argument is simple. We are part of Europe», The
Independent, 24 de noviembre de 2001.
21. Véase por ejemplo los argumentos a favor de la adhesión expuestos por
Marcelino Oreja, exministro de Asuntos Exteriores y comisario europeo; Oreja,
Marcelino, «¿Turquía en la UE?», ABC, 6 de septiembre de 2004.
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hoy se da generalmente por descontada la irrelevancia de la UE como
actor global, autores como Jeffrey Cimbalo podían publicar en la
prestigiosa revista Foreign Affairs artículos en los que se armaba:
La integración política europea representa el desafío más grande
a la continuidad de la inuencia estadounidense en Europa
desde la Segunda Guerra Mundial […] la nueva Europa, que
contará con su propio ministro de Asuntos Exteriores y su
propia política exterior, expandirá su poder a costa de la OTAN
y más que complementar el poder de EE UU, competirá con él
[…] un acontecimiento para el que EE UU no está en absoluto
preparado.22
En Moscú o Pekín era posible observar percepciones similares.
Durante toda la década de los noventa, Rusia adoptó como modelo
las instituciones políticas y económicas dominantes en la UE (otra
cosa es que lo hiciera de forma muy incompleta e, incluso, como
se mostró luego, de forma reversible). En 1994, Rusia concluyó
su primer acuerdo de partenariado con la UE. Dos años más tarde,
en febrero de 1996, ingresó en el Consejo de Europa y en 1997 se
celebró el acuerdo OTAN-Rusia que daría lugar en 2002 al Consejo
Rusia-OTAN. Tan fuerte fue la deriva proeuropea de Rusia que a
mediados de los años noventa, los líderes de la UE comenzaron a
preocuparse por una eventual solicitud de adhesión de Rusia. Victor
Chernomyrdin, entonces primer ministro ruso, sugirió en 1997
que Rusia podría eventualmente solicitar la adhesión a la UE, lo
que fue recibido con una amplia y cortés sonrisa, pero con el con-
vencimiento de que nadie de los allí presentes vería materializarse
dicha adhesión.23
Retrospectivamente, viendo los problemas que Rusia ha termi-
nado por plantear a la UE, no deja de resultar trágico, o si se quiere
desdramatizar, irónico, que la UE dejara pasar tan fácilmente la po-
22. Cimbalo L., Jeffrey, «Saving NATO from Europe», Foreign Affairs, no-
viembre-diciembre de 2004.
23. Flenley, Paul, «Russia and the EU: A pragmatic and contradictory relation-
ship», Perspectives on European Politics and Society, 6(3), 2005, pp. 437-438.
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sibilidad de la adhesión de una Rusia eventualmente democrática,
con el signicado que esto hubiera tenido en términos políticos,
económicos, energéticos y geopolíticos, cuando hoy todos los
problemas surgidos más tarde con Rusia se reducen a la reticencia
de esta a adoptar el modelo europeo. En realidad, en un momento
dado, las élites rusas comenzaron a identicar a la UE no como una
oportunidad de modernización sino como, primero, una de las cau-
sas de su declive y, consecuentemente, en segundo lugar, como un
elemento que justicaba la necesidad de aislarse de la inuencia del
modelo europeo y desarrollar su propio modelo, que denominarían
de «democracia soberana», en el sentido de que Rusia era soberana
para denir su propio modelo de democracia y rechazar la pretensión
universalizante del modelo europeo.24
Para Vladimir Putin, cuyo acceso al poder en mayo de 2000
estuvo marcado por la campaña de Kosovo el año anterior, la UE no
era, ni mucho menos, un poder meramente normativo o «blando».
Vista desde Moscú, la guerra de Kosovo llevaba implícita un mensaje
muy serio acerca de cómo el modelo europeo estaba eventualmente
dispuesto a respaldar su expansión con el uso de la fuerza y, desde la
perspectiva de Moscú, hacerlo con un desprecio total por su derecho
de veto en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Por eso,
con razón o no, muchos en Moscú comenzaron a preocuparse al
ver cómo la expansión combinada de la OTAN y de la UE terminaría
no solo por tocar las fronteras de la antigua Unión Soviética sino
cruzarla hasta adentrarse en el hinterland histórico que constituía
Ucrania, la patria de Kruschev, o Georgia, la patria de Stalin. En un
momento de debilidad internacional rusa, víctima del desgobier-
no y la corrupción que dominó el régimen de Boris Yelstin, la UE
también era vista como una superpotencia en ciernes, no un ente
condenado a fracasar.
Así que en Washington, en Moscú o en Pekín, la UE no solo
estaba en auge, sino que era observada con suma atención. Si además
tenemos en cuenta el hecho de que el mismo diciembre de 1999,
24. Polyakov, Leonid, «Un autorretrato ideológico del régimen ruso», en
Krastev, Ivan, Leonard, Mark y Wilson, Andrew (eds.), ¿Qué piensa Rusia? ECFR,
Bellaterra, 2009, p. 39.
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con la euforia de Kosovo todavía llenando de burbujas la copa de
champán de los europeos, el Consejo Europeo de Helsinki adqui-
ría el rme compromiso de poner en marcha los preparativos para
dotar a Europa de una fuerza expedicionaria de 60.000 efectivos,
desplegable en un plazo de tres meses y sostenible por sus propios
medios durante un plazo de un año, el mensaje que Europa estaba
trasladando al mundo era más que evidente y no podía por menos
que tomarse en serio.
Unos años después, al hilo de la guerra de Iraq, se convertiría en
un lugar común hablar del «poder blando», de si los europeos venían
de Venus y los estadounidenses de Marte, de si Europa había dicho
adiós a las armas.25 Pero en aquel momento, Europa era percibida
como un «poder duro» (que se lo pregunten a los chinos, que vieron
su embajada en Belgrado saltar por los aires). En Pekín, al igual que
en Washington o en Moscú, la UE era considerada un actor digno
de tener en cuenta. En 2003, el gobierno chino, atraído como otros
por el relanzamiento del proceso de integración europeo que tenía
lugar en esos momentos, produjo su primer «Libro Blanco» sobre
la UE donde se armaba:
A pesar de las dicultades y los desafíos, el proceso de integración
europeo es irreversible. La UE desempeñará un papel cada vez
más importante tanto desde el punto de vista regional como
global.26
Pero no solo se trataba del poder militar. Hoy en día, el euro
lucha por salvarse de los mercados tanto como de las críticas al
diseño y funcionamiento de la unión monetaria. Pero en 1997, lo
que la unión monetaria despertaba era, una vez más, una increíble
inquietud en EE UU, temeroso de que el euro hiciera sombra al
dólar como moneda de reserva internacional. De nuevo con el
reejo geopolítico activado en el subconsciente, muchos analistas
25. Kagan, Robert, «Power and Weakness», Policy Review, n.º 113, 1 de junio
de 2002; Gates M., Robert, NATO Strategic Concept Seminar (Future of NATO), US
Department of Defence, 23 de febrero de 2010.
26. China’s EU Policy Paper, octubre de 2003.
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estadounidenses concluían, como hacía Paul Kennedy, el historiador
especialista en el auge y caída de los imperios, que el surgimiento
de euro —igual que hoy la apreciación del yuan que EE UU quiere
forzar—, signicaba o traería como consecuencia el desplazamiento
de, al menos, una parte del poder de EE UU hacia Europa.27
Cierto que —como hacía Martin Feldstein también en Foreign
Affairs—, se decía que el euro podría fracasar y llevar al continente
a una nueva guerra, pero el escenario alternativo era que el euro
funcionase, lo que convertiría a la UE en una superpotencia mundial
que, inevitablemente, acabaría chocando con EE UU.28 Visto desde
fuera, estos dos procesos, unión monetaria y política de defensa,
no solo estaban íntimamente relacionados sino que reforzaban
mutuamente el mismo mensaje, ya que la UE avanzaba en paralelo
en las dos dimensiones que la convertirían en una superpotencia:
la moneda y la defensa.29
Pero la unión monetaria era solo un medio, no un n. Recuér-
dese cómo en el mismo año 2000, coincidiendo con la presidencia
portuguesa, una Europa conada en sus posibilidades económicas
lanzaba la Agenda de Lisboa, un ambicioso programa de reformas
que prometía convertir a Europa en la «economía más dinámica y
competitiva del mundo». El mensaje al resto del mundo era claro:
Europa sería la avanzadilla de la transformación hacia un modelo
basado en la innovación, el respeto al medio ambiente, el pleno em-
pleo y unas mayores cotas de cohesión social. Añádase a eso que, en
1999 la UE aprobaba una ambiciosa agenda en asuntos de justicia e
interior, que prometía añadir a Europa más músculo en una serie de
materias claves desde el punto de vista de su relevancia internacional:
la lucha contra el terrorismo, el crimen organizado y una política
común de fronteras, asilo y visados. Con estas decisiones, la UE se
adentraba aún más en los últimos reductos de la soberanía estatal,
lo que tampoco podía pasar desapercibido en el exterior. Frente a
27. Kennedy, Paul, Auge y caída de las grandes potencias. Barcelona, Plaza y
Janés, 1994.
28. Feldstein, Martin, «EMU and International Conict», Foreign Affairs,
noviembre-diciembre de 1997.
29. Mathiopoulos y Gyarmati, «Saint Maló and Beyond: Toward European
Defense», The Washington Quarterly, otoño de 1999, p. 67.
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las críticas sobre el «despotismo de Bruselas» formuladas por autores
como Larry Siedentop, estadounidenses como Andrew Moravsik o
Jeremy Rifkin salían en defensa apasionada de la UE como el «más
ambicioso y exitoso modelo de cooperación entre estados visto en
la historia»».30
Como sabemos, esta UE que celebraría la rma del Tratado
Constitucional, augurando —sin sospecha alguna sobre la enorme
ingenuidad que se escondía tras sus palabras—, «el comienzo de
una nueva era», en palabras del primer ministro holandés, Jan Peter
Balkenende, se encontraba, solo unos años después, completamente
postrada y desanimada acerca de su futuro.31 ¿Cómo había llegado
aquí? ¿Por qué? ¿Es irreversible esta situación?
30. Moravsik, Andrew, «Despotism in Brussels? Misreading the European
Union», Foreign Affairs, mayo-junio de 2001.
31. Church, Clive y Phinnemore, David, «The Rise and Fall of the Cons-
titutional Treaty», en Cini, Michelle. European Union Politics. Oxford, Oxford
University Press, 2007, p. 47.
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II. UNA PEQUEÑA PENÍNSULA DE ASIA
El auge del resto
A comienzos de la década pasada, el economista jefe de Goldman
Sachs, Jim O’Neill, hizo un interesante ejercicio para calcular cuán-
do los países emergentes, que denominó BRIC (Brasil, Rusia, India
y China) alcanzarían a los «emergidos», es decir, a los miembros
del llamado G-6 (EE UU, Japón, Alemania, Reino Unido, Canadá
e Italia). El G-6, liderado por EE UU, había dominado el siglo XX:
ahora de lo que se trataba era de ver quién y cuándo se haría con el
mando del siglo XXI, al menos en términos económicos. El resultado
de la simulación mostró que los BRIC, encabezados por China, irían
dando alcance progresivamente a los miembros del G-6.
Igual que en las películas de terror, donde las incautas víctimas
van cayendo de una en una sin saber qué les está ocurriendo, en
las predicciones de Goldman Sachs se observaba cómo los países
más ricos del mundo irían siendo engullidos de uno en uno por los
BRIC, silenciosa pero irreversiblemente. Antes de caer el siglo XX,
China ya había sobrepasado económicamente a Italia y Canadá. Y
de acuerdo con las proyecciones que se manejaban entonces (2003),
Reino Unido sería rebasado en 2005; Alemania en 2007; Japón en
2016; y, nalmente, la joya de la corona, EE UU, cedería su primacía
como primera economía mundial en 2041. Al alumno aventajado en
el deporte de la caza de viejas potencias, que sin duda era China, le
seguirían India, Rusia y Brasil, que a ritmos más lentos, pero igual-
mente inexorables irían alcanzando a los europeos más rezagados
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y desplazándolos de sus posiciones de poder. Así, India daría caza
al gigante europeo, Alemania, en torno a 2023; Rusia lo haría en
2028 y Brasil en 2036.1
El vuelco se completaría en 2040, cuando el producto interior
bruto combinado de los BRIC fuera igual al del G-6, lo que marcaría la
divisoria entre un mundo dominado por el poder económico de Oc-
cidente y un mundo, como mínimo, donde el poder económico sería
compartido entre dos actores de igual peso: el G-6 y los BRIC.
Muchos mostraron entonces su escepticismo ante estas predic-
ciones. Y no sin razón, puesto que estos ejercicios de estimación
parten de supuestos que muy fácilmente pueden resultar erróneos
o simplemente no verse cumplidos. Incluso algunos pensaron que
Goldman Sachs, como buen banco de inversiones, utilizaba deli-
beradamente estos escenarios tan positivos sobre las economías de
los BRIC para promocionar sus productos de inversión en mercados
emergentes. Sin embargo, lo cierto es que Goldman Sachs ha venido
equivocándose sistemáticamente en sus predicciones, pero en un
sentido contrario al esperado, ya que, una y otra vez, ha infrava-
lorado, no sobrestimado, el potencial de crecimiento de los BRIC.
Así, por ejemplo, si en 2003 se manejaban unas estimaciones sobre
el crecimiento de China para el período 2003-2008 de en torno
al 7%, el crecimiento real medio fue de nada menos que del 11%.
La economía china, que en 2003 se creía se situaría en el umbral
de los 2,79 billones de dólares en 2008, nalmente quedó cerca
de los 4,33 billones de dólares. Por su parte, en 2008 Brasil arrojó
un producto bruto de más de 1,57 billones de dólares, frente a las
estimaciones de 2003, que eran de casi 667 millones, es decir dos
tercios inferiores. Y lo mismo se puede decir de Rusia, que se situó
nalmente en los 1,68 billones de dólares, frente a los 825.000
millones predichos.2
Por ello, viendo lo ocurrido durante la pasada década, es fácil
concluir que el término BRIC no es una moda pasajera. En esa déca-
da, los BRIC representaron un tercio del crecimiento mundial total
1. Goldman Sachs, The Long-Term Outlook for the BRICs and N-11 Post Crisis,
2009, p. 23.
2. Ibíd, p. 21.
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(exactamente al 36,3%), alcanzando un peso combinado equivalente
a un cuarto de la economía global (medido en paridad de poder
adquisitivo, PPA). Conjugando la trayectoria pasada de los BRIC con
la actual crisis económica y nanciera que sufren los miembros del
G-6, las predicciones para 2020, que sitúan el peso de los BRIC en
el 30% de la economía mundial y su contribución al crecimiento
mundial en el 50%, parecen mucho más factibles de lo que hubieran
parecido hace solo unos años.
Lo mejor que pueden hacer los europeos es acostumbrarse a una
década donde la norma será que los BRIC cosechen éxito tras éxito.
Las estimaciones señalan que antes de que acabe la década, los cuatro
BRIC generarán al menos la mitad del crecimiento real del PIB en
el mundo y tal vez hasta el 70%. Sus economías serán tan grandes
como la de EE UU, mientas que el PIB de China ya alcanzará por sí
solo una magnitud de dos terceras partes del estadounidense. Así
que, mientras Europa se estanca, víctima de la crisis nanciera, los
BRIC despegan. Su capacidad de consumo está creciendo a un ritmo
anual de aproximadamente el 15%. Eso signica que cada año, los
BRIC ponen encima de la mesa unos 600.000 millones de dólares en
demanda de consumo lo que implica que, si se mantiene ese ritmo,
para nales de esta década, los consumidores de los BRIC superarán
en poder de compra a los consumidores estadounidenses.3
El impacto psicológico de estos cambios será duradero. Las
ciudades del futuro son ya Shanghái, Mumbai y Pekín.4 Nueva York,
Londres, París y Berlín, acostumbradas a ser ciudades de primera
clase, tendrán que acostumbrarse a ser ciudades de segunda clase,
pues seis de las 10 ciudades más importantes del mundo estarán en
Asia. A más largo plazo, las perspectivas son sin duda demoledoras.
Dado que una economía que crece al 10% duplica su tamaño cada
siete años, no es de extrañar que las predicciones de comienzos de
la década pasada, que situaban el alcance chino a EE UU en una
fecha cercana a 2040, hayan tenido que ser revisadas para resituar
3. O’Neill, Jim, «Abajo con los mercados emergentes», Project Syndicate,
7 de febrero de 2011.
4. Goff, Sharlene, «Asian cities appeal to wealthy uncreasing», Financial
Times, 6 de abril de 2011.
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ese alcance en 2027, es decir, a la vuelta de la esquina. De hecho,
como consecuencia del crecimiento de China en la última década,
Goldman Sachs ha revisado sus predicciones sobre el tamaño es-
timado de la economía china para 2050, que en 2003 se pensaba
que sería de 45 billones de dólares, hasta situarlo en 70 billones de
dólares, es decir, una revisión que casi duplica la estimación original.5
Esa aceleración también afectaría a Brasil, que alcanzaría a Italia
en 2020, pero también a India y Rusia, que para 2020 tendrían
más peso económico que España, Canadá o Italia. El horizonte de
convergencia cada vez se cierra más.
Los nuevos ladrillos del mundo
Prueba de que, en el caso de China, toda exageración, en lugar
de desmentirse, acaba siendo cierta, los japoneses se levantaron en
2010 con la noticia de que China ya les había desbancado como
segunda economía del mundo y de que la economía nipona (con
un PIB de 5,88 billones de dólares), lejos de estar por delante, era en
realidad un 7% más pequeña que la China.6 Si la China actual ya
nos preocupa bastante, ¿estamos preparados psicológicamente para
incorporar en nuestros cálculos de futuro una China que en 2050
habrá multiplicado por 10 su tamaño actual y que cuadruplicará el
tamaño de la economía estadounidense? No olvidemos que se trata
de una China cada vez más conada en sí misma, y que en toda y
cada una de las ocasiones en que puede hacerlo no deja pasar una
oportunidad de armar su poder económico y su deseo de inde-
pendencia política.
La China que nos deslumbra es ya el país más poblado del
planeta, con 1.339 millones de habitantes7 (el 20% de la población
del mundo), lo que signica que nada menos que una de cada cinco
personas que habitan en el planeta Tierra es china. Su producción
5. Goldman Sachs, The Long-Term Outlook for the BRICs and N-11 Post Crisis,
2009, p. 22.
6. Dawson, Chester y Dean, Jason, «Rising China bests a shrinking Japan»,
Wall Street Journal, 14 de febrero de 2011.
7. Kurkitt, Laurie y Page, Jeremy, «China’s Population is Aging Rapidly», Wall
Street Journal, 29 de abril de 2011.
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manufacturera ha llegado al 20% (19,8% en 2010), desbancando
a la estadounidense de la supremacía de la que esta gozó durante
nada menos que 110 años. En solo dos décadas (1990-2010), ha
pasado de representar el 2% de las exportaciones mundiales a tener
una cuota del 10%. Ello le ha permitido hacerse con un impresio-
nante stock de reservas de divisas (2,8 billones de dólares en 2010),
que aumentan sostenidamente cada año: solo en 2010 añadió otros
450.000 millones de dólares.8
La China de hoy ya es insaciable en términos de energía y
materias primas, lo que está teniendo un impacto enorme sobre
los precios de estas materias. China es desde 2009 la primera con-
sumidora mundial de energía, con un consumo un 4% superior al
de EE UU y la segunda consumidora de petróleo del mundo, por
detrás de EE UU. Petrochina es la segunda empresa del mundo en
tamaño, y sus importaciones de petróleo son de nada menos que
de 4,9 millones de barriles diarios, lo que explica en gran parte la
presencia de China en África, Oriente Próximo y Asia y un buen
número de las decisiones de política exterior que ha venido tomando,
desde Irán a Sudán, pasando por Birmania, donde siempre se ha
enfrentado con los partidarios de las sanciones a estos regímenes. Y
para colmo, China controla el 97% de la producción de los llamados
«minerales raros», un conjunto de 17 elementos químicos que se
usan en dispositivos electrónicos y de tecnología de energía limpia,
esenciales para la producción de tecnología de última generación.9
El problema con esta China energívora es que no solo representa
algo más de un tercio (36%) del aumento de la demanda mundial
8. Eurostat, Europe in gures - Eurostat yearbook 2010, 2010, pp. 154 y 155;
Anderlini, Jamil y Sender, Henny, «An embarrassment of riches, albeit unreal»,
Financial Times, 17 de enero de 2011; Wessel, David y Prada, Paulo, «China for-
ces global shift in commerce», Wall Street Journal, 11 de marzo de 2011; Marsh,
Peter, «China noses ahead as top goods producer», Financial Times, 13 de marzo
de 2011.
9. US Energy Information Administration, China, noviembre de 2010; IEA,
World Energy Outlook 2010, 2011, pp. 84 y 87; Hook, Leslie, «Energy rivals
scramble to secure resources», Financial Times, 20 de enero de 2011; Kefferputz,
Roderick, «Unearthing China’s Rare Earths Strategy», CEPS Policy Brief, n.º 218,
noviembre de 2010.
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de petróleo, sino que, en paralelo, desde 2007 se ha convertido en
el primer emisor de CO2, fundamentalmente debido al hecho de
que el 70% de su consumo de energía proviene de sus inmensas
reservas de carbón. Dadas las tendencias actuales, en 2020 China
ya será la primera consumidora de combustibles fósiles (gas y pe-
tróleo en particular). Por tanto, aunque la economía china no haya
alcanzado todavía el tamaño de la estadounidense, ya la ha superado
tanto como consumidora de energía (en 2009) como emisora de
CO2 (2007).10
Al otro lado, la UE, alojada en un continente que, con las excep-
ciones que representan Rusia, Noruega y Reino Unido, carece de
combustibles fósiles, tiene ante sí un escenario caracterizado por una
creciente rivalidad energética: si ya en la actualidad la mitad de su
abastecimiento energético proviene de fuera, esta cifra no hará más que
aumentar, elevándose hasta el 70% en 2040.11 Teniendo en cuenta la
inestabilidad política endémica que domina algunas de las zonas donde
la UE se nutre de combustibles fósiles, es indudable que la seguridad
energética de Europa ocupará un lugar muy prominente entre las
preocupaciones de los líderes europeos durante las próximas décadas.
Para la UE, que siempre ha intentado que las relaciones económicas y
comerciales vayan de la mano con la promoción de sus valores, es más
que evidente que su situación de dependencia energética impondrá
una enorme presión para, por razones prácticas, marginar de su agenda
exterior la promoción de la democracia y los derechos humanos. Con
una población menguante, una dependencia energética creciente y
unos socios que ni practican sus valores ni quieren ser como ella, la
agenda normativa de la UE es sin duda una buena candidata a ser la
primera víctima del siglo XXI.
Junto con China, el otro gran país emergente es India. Con
India se completa el círculo que nos lleva a un siglo asiático, un
siglo que, aunque lo hayamos olvidado, comenzó a hacerse asiático a
mediados de los años ochenta, cuando Taiwán, Corea del Sur y otros
países de la Asociación de Naciones del Sureste Asiático (ASEAN),
10. IEA, World Energy Outlook 2010, 2010, p. 87.
11. European Commission, Green Paper - A European Strategy for Sustainable,
Competitive and Secure Energy, 2006, p. 3.
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estimulados por las inversiones japonesas y las exportaciones hacia
Occidente, comenzaron a escalar puestos. La transformación que
plantea India, a pesar de generar menos atención que la china, no
deja por ello de ser espectacular. En este momento, India tiene una
población de 1.214 millones de habitantes, frente a los 1.354 de
China. Pero demográcamente, India está todavía en expansión,
así que en 2030 ya habrá alcanzado a China: India tendrá 1.485
millones de habitantes y China 1.462, lo que la convertirá en el
país más poblado del mundo. Eso signica que entre los dos países
tendrán el 40% de la población mundial.
Las reformas económicas iniciadas en los años noventa han
tenido como consecuencia un crecimiento anual medio del 6,5%,
con un espectacular pico del 8,5% en 2010. Las estimaciones sobre
el tamaño de la economía india que se manejan indican que pasará
de 1.300 a 5.500 millones de dólares entre 2010 y 2025.12 Al igual
que en otros países emergentes, el crecimiento económico ha ido
en paralelo a una duplicación en solo una década de los gastos de
defensa y de la demanda de energía. Cierto que desde el punto de
vista económico, India todavía tiene un gran camino que recorrer
para igualarse a China, cuya economía es cuatro veces más grande.
Con una población joven (24 años de media) y un enorme empuje
tecnológico, no hay que extrañarse de que los analistas de Goldman
Sachs predigan que dentro de dos décadas India será la tercera eco-
nomía más grande del mundo, por delante de Japón.13
India ya no es una promesa, como lo fue en los años noventa,
sino una realidad económica de primer orden que es cortejada por
los líderes del mundo, desde EE UU a China, pasando por la UE. La
12. Panagariya, Arvind, «India’s Unnished Business», Foreign Policy, 4 de
noviembre de 2010.
13. IMF Report - India; «India’s surprising economic miracle», The Economist,
30 de septiembre de 2010; Goldman Sachs, Demographic Dynamics: A case study
for equity investors, 4 de abril de 2010, p. 28; National Intelligence Council, Global
Trends 2025: A Transformed World, noviembre de 2008, pp.19 y 26; Eurostat, Europe
in gures - Eurostat Yearbook 2010, 2010, p. 152; IEA, World Energy Outlook 2010,
p. 85; IISS, Chapter Seven: South and Central Asia, The Military Balance, 2010,
110(1), p. 349; «Cortejada por todos», editorial, El País, 23 de diciembre de 2010;
Higueras, Georgina, «El socio más codiciado», El País, 22 de diciembre de 2010.
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carrera por seducir a India fue evidente a nales de 2010, cuando
Barack Obama y Wen Jiabao visitaron el país con solo un mes de
diferencia, haciéndose acompañar cada uno de dos centenas de
empresarios y rmando contratos por valor de 7.500 y 12.000 mi-
llones de euros, respectivamente. Gracias a su sistema democrático
y a su apertura al exterior, India es sumamente innovadora y mucho
más transparente a la hora de hacer negocios que China. Su clase
trabajadora crece, su clase media también y su crecimiento urbano
se está acelerando singularmente. Como descubrieron en 2008 los
británicos cuando la empresa del automóvil Tata compró las joyas
de la corona automovilísticas británicas (Jaguar y Rover), la vieja
India que colonizaron estaba ahora a punto de colonizarlos a ellos.
Por tanto, pese al tópico, el elefante indio se mueve rápido.14
De los BRIC, Brasil es el socio menor del grupo, pero quizá el
que tiene un potencial más atractivo y más equilibrado. Ha crecido
sostenidamente durante toda la década y aunque se ha visto afectado
por la crisis nanciera de 2008 (con un decrecimiento de solo el
–0,64% en 2009) su ajuste ha sido tan rápido que ha salido de la crisis
con un fuerte empuje (7,5% de crecimiento en 2010) y en realidad
corre el riesgo inverso, el de sobrecalentarse. Pero Brasil, que ya es la
octava economía del mundo después de haber adelantado a Canadá
y a España, está destinada a triunfar, esperándose de ella que supere
a Reino Unido y Francia a lo largo de esta década, hasta colocarse
como quinta economía del mundo por tamaño. Sumando a ello sus
nada despreciables reservas de divisas (290.000 millones de dólares),
está claro que puede mirar al futuro con optimismo. Brasil es ya una
potencia energética, con una producción de dos millones de barriles
petróleo diarios, y ocupa la primera posición en exportaciones de
etanol, además de ser un gran productor de alimentos (el primero
del mundo en exportaciones de café, azúcar, tabaco y vacuno y se-
gundo en exportaciones de soja). Y también es una superpotencia
ecológica, pues hasta un 40% de su consumo energético se origina
14. «India’s suprising economic miracle», The Economist, 30 de septiembre de
2010; Ahya, Chetan, «11 for 2011: Can India outpace China?», Financial Times,
7 de enero de 2011; Sankhe, Shirish y Dobbs, Richard, «Opinion: India’s urban
rising», Financial Times, 29 de abril de 2010.
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en energías renovables, mientras que posee la increíble cifra de un
quinto de las reservas de agua dulce del mundo.15
Brasil es, además, una democracia y, aunque desigual, no tiene
problemas de cohesión nacional como India, Rusia o China, que
albergan minorías étnicas con propósitos secesionistas. El creci-
miento de la última década ha sacado a 12 millones de personas
de la pobreza, y a 13 millones de la pobreza extrema. Tampoco
tiene rivales regionales que lo amenacen o que lo puedan obligar
a invertir en costosas carreras de armamento. Y además, dispone
de abundantes materias primas, suelos fértiles para la agricultura,
combustibles fósiles y hasta reservas de uranio. Ahora, con los nuevos
descubrimientos de petróleo en aguas profundas (estimados en unos
50.000 millones de barriles), podría pasar de ser el octavo productor
de petróleo del mundo al quinto. Todo ello con una población (casi
200 millones de habitantes) lo sucientemente grande y joven para
ser relevante a nivel mundial sin tampoco generar un problema de
insostenibilidad.16
Gracias a las decisiones estratégicas adoptadas bajo el mandato
de Lula (2003-2011), Brasil se ha convertido en una voz relevante
en la escena internacional, promoviendo una reordenación del ta-
blero de poder político mundial así como de las reglas del juego de
la globalización económica. Al tiempo que el comercio entre Brasil
y África se quintuplicaba hasta alcanzar los 26.000 millones de dó-
lares, Brasil ha abierto 35 nuevas embajadas en África, duplicando
su número, lo que le ha permitido convertirse en un actor de gran
peso en la ONU.17 Brasil ejemplica muy bien los problemas que
el nuevo orden plantea a la UE. Pese a ser una democracia y una
economía de mercado, la UE no las tiene todas consigo a la hora de
tratar con ella. Brasil ha pugnado por un asiento permanente en el
15. Sweig, Julia y Spektor, Matias, «Mr. Obama, meet the new Brazil», Inter-
national Herald Tribune, 18 de marzo de 2011; IMF, Brazil, GDP.
16. Goforth, Sean, Brazil in 2010: preparing for the dawn of a new era, IPRIS,
2010, pp. 8-12. Leahy, Joe, «Brazil: Platform for growth», Financial Times, 15 de
marzo de 2011; Scardamaglia, Virginia, «El Brasil que viene», DEF, Edición 63,
noviembre de 2010, p. 50.
17. Uchoa, Pablo, «Brazil’s president Lula makes nal visit to Africa», BBC,
9 de noviembre de 2010.
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Consejo de Seguridad de la ONU y se ha enfrentado abiertamente a
la UE en numerosas ocasiones, en especial en temas comerciales, no
dudando en coaligarse con otros para sonrojar a Bruselas en razón
de sus subsidios agrícolas.18
Finalmente, entre los BRIC, tenemos a Rusia. Además de 140
millones de habitantes, un impresionante stock de armas nucleares
y un asiento en el Consejo de Seguridad de la ONU, Rusia posee
las octavas reservas de petróleo del mundo y las primeras de gas.
Rusia comenzó la década pasada creciendo al 10% sobre la base
de unos precios del petróleo y otras materias primas al alza, y la
cerró con un crecimiento del 4%. Con los ingresos derivados de
las exportaciones de energía, que representan aproximadamente el
25-30% del PIB ruso, Vladimir Putin ha podido no solo reforzar
su control político interno, silenciando a la posición, debilitando
el Parlamento, encarcelando o forzando al exilio a los oligarcas
que han querido rivalizar con él y revirtiendo el proceso de des-
centralización territorial puesto en marcha por sus predecesores,
sino también proseguir una política exterior mucho más agresiva
con EE UU, la UE y sus vecinos. La correlación entre la autoesti-
ma de Putin y el precio del crudo no es mera coincidencia: en
2008, coincidiendo con la guerra de Georgia, el barril de petróleo
superaba la barrera de los 150 dólares, lo que llevaba a Putin a
pronosticar que el rublo sería la moneda de reserva en Eurasia en
el futuro próximo, por delante del dólar o el euro. Sobre la base
del inmenso poder obtenido de unas exportaciones de materias
primas puestas bajo control estatal por medios coactivos (caso de la
petrolera Yukos perteneciente al encarcelado magnate Jodorovsky),
Putin construiría una política exterior desaante hacia EE UU y
la UE que pretendía situar a Moscú en el centro de coaliciones de
países que compartían el deseo de desaar la preeminencia de los
18. Valladao, Alfredo, «Brazil: A ‘strategic partner’ for the EU?» en Gratius,
Susanne (ed.) IBSA: An International Actor and Partner for the EU? FRIDE Working
Paper 63, julio de 2008, pp. 17-21; IMF Report - Brazil; «Brazil takes off», The
Economist, noviembre de 2009; Sweig, Julia, «A New Global Player», Foreign Affairs,
noviembre-diciembre de 2010; Cassio Roberto de Almeida, Chamber of Commerce
Brazil-Spain - nancial situation of Brazil; Scardamaglia, Virginia, «El Brasil que
viene», DEF, Edición 63, noviembre de 2010, p. 50.
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occidentales y el G-6. Para ello activaría su presencia diplomática
en las reuniones de los BRIC y revitalizaría los foros regionales cen-
tro-asiáticos, como la Organización de Cooperación de Shanghái
(OCS), fundada en 2001 y que agrupa a China, Rusia y cuatro
repúblicas centroasiáticas.19
Paciencia estratégica
Los problemas de Europa no se agotan en el auge de los BRIC. Los
acrónimos que describen a todos los que crecen más rápido que
Europa y que ponen de maniesto la brecha entre los emergentes
y los estancados proliferan en los últimos años. Por un lado, he-
mos visto aparecer a los CIVETS (Colombia, Indonesia, Vietnam,
Egipto, Turquía y Suráfrica), cuyos potenciales de crecimiento bien
podrían dar otra vuelta de tuerca al declive europeo. Por su parte,
los japoneses han puesto de moda la etiqueta VISTA, que agrupa-
ría a Vietnam, Indonesia, Suráfrica, Turquía y Argentina. En un
sentido parecido, el banco BBVA ha creado otro acrónimo, EAGLEs
(Emerging And Growth-Leading Economies), para referirse a las
economías emergentes que lideran el crecimiento global, es decir, los
cuatro BRIC más seis economías que (dicen) deben ser consideradas
igualmente relevantes: Corea del Sur, Indonesia, México, Turquía,
Egipto y Taiwán. Todos ellos tendrían en común el contribuir más
al crecimiento global en los próximos 10 años que la media de los
países desarrollados grandes.20
De hecho, la pujanza de los emergentes ha sido tan grande
que el propio Jim O’Neill, padre intelectual del concepto BRIC,
ha optado por revisar a fondo su trabajo. Primero para dejar de
considerar a los BRIC como «emergentes» (pues ya han emergi-
do, y con creces). Segundo, para jarse, a partir de 2005, en un
grupo de países, llamado N-11 (Bangladesh, Egipto, Indonesia,
Irán, Corea del Sur, México, Nigeria, Pakistán, Filipinas, Turquía
19. Trenin, Dmitri, «Russia Reborn», Foreign Affairs, noviembre-diciembre
de 2009.
20. BBVA research, BBVA EAGLES - Los mercados emergentes claves para la eco-
nomía global y los inversores.
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y Vietnam), cuyos tamaños de población y potenciales de cre-
cimiento los convertían en probables BRIC. Tercero para añadir,
más recientemente, a México, Indonesia, Corea del Sur y Turquía
(llamados MIKT) a una lista de países con un dinamismo y un
potencial especial para los inversores. Así, en contraposición a los
países del G-6 y la vieja Europa, estos países pasarían a llamarse,
simple y llanamente (pero de forma aún más demoledora para
Europa en tanto en cuanto pone de relieve su estancamiento),
«mercados de crecimiento».21
El resultado de estas dinámicas no puede ser más claro. Igual
que los grandes países de la UE serán progresivamente reempla-
zados por los BRIC, entre esta década y 2050, una serie de países
europeos que hoy se encuentran entre los 25 países más grandes
del mundo (Suiza, España, Suecia, Holanda, Bélgica, Polonia,
Noruega) irán cayéndose de la tabla para dar paso a países como
Indonesia, México, Turquía o incluso Filipinas. Como conse-
cuencia, mientras que en 1980 había cuatro países de la UE entre
los primeros siete del mundo en cuanto a peso económico, si en
2030 volviéramos a dibujar este mapa del G-7 ya solo quedaría un
europeo, Alemania, además de Rusia. Y avanzando hasta 2050,
el G-7 del mundo lo conformarían China, EE UU, India, Brasil,
Rusia, Indonesia y México. Adiós a Europa, pues. Es lo que el
editor de la revista Newsweek, Fareed Zakaria, llamó «el auge del
resto» (The Rise of the Rest).22
Parece evidente que nos encontramos ante un desplazamiento
de las placas de poder mundial, un cambio tectónico de profundísi-
mas consecuencias. El poder mundial, que se articulaba en torno al
espacio transatlántico se desplaza desde el meridiano cero (situado
en Greenwich, a orillas del río Támesis) hacia el Este (signicati-
vamente, el meridiano 180 atraviesa el Pacíco); de un siglo XX
caracterizado por el multilateralismo, pasamos a un siglo eminente-
mente multipolar: mientras las normas comunes y las instituciones
21. The N-11: More than an Acronym, Goldman Sachs, 28 de marzo de 2007;
«BRIC-a-brac», The Economist, 22 de noviembre de 2010; Hughes, Jennifer, «‘ Bric’
creator adds newcomers to list», Financial Times, 16 de enero de 2011.
22. Zakaria, Fareed, «The Rise of the Rest», Newsweek, 3 de mayo de 2008.
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que las garantizan se debilitan, las grandes potencias se embarcan
en una feroz competición económica. De esta manera, las materias
primas y la geografía, que eran los elementos que constituían las
relaciones internacionales en el siglo XIX, pasan al primer plano de
actualidad.
Cuando muchos creían que el mundo se encaminaba hacia una
fase posmoderna23 caracterizada por el n de la historia24 y el triunfo
denitivo de los valores liberales (democracia y mercado) encarnados
en el llamado Consenso de Washington, lo que nos encontramos es
con el retorno de la historia y el n de los sueños. 25 Vuelve pues un
mundo dominado por parámetros clásicos de poder: el tamaño de la
economía, el gasto militar y la capacidad de movilizar una sociedad
en pos del crecimiento económico. Frente al Consenso de Washing-
ton, basado en el libre mercado y en el dictado del Fondo Monetario
Internacional, nos encontramos con «el Consenso de Pekín»26 o «el
Consenso de Putin» que apuntan a maneras muy diferentes de com-
binar crecimiento económico con legitimidad política. Así, como
se ha visto en torno a las negociaciones del cambio climático, en
lugar de competir por conformar un nuevo orden multilateral, la
mayoría de los países emergentes preeren mantenerse al margen
de cualquier atisbo de gobierno mundial, rehuir los compromisos y,
en gran medida, participar en las instituciones internacionales solo
cuando sus intereses económicos nacionales se vean afectados. Para
todo lo demás, se acude al principio de soberanía y no-injerencia en
los asuntos internos. La «democracia soberana» de Putin no es sino
la armación de un principio básico que regirá la política exterior
23. Cooper, Robert, The post-modern state and the World order, DEMOS,
2000.
24. Fukuyama, Francis, El n de la historia y el último hombre, Editorial
Planeta, España, 1992.
25. Kagan, Robert, El retorno de la historia y el n de los sueños, Taurus,
España, 2008.
26. Williamson, John (ed.), Latin American Adjustment: How much has hap-
pened? Institute for International Economics, Washington, D.C., 1990; Cooper
Ramo, Joshua, The Beijing Consensus, The Foreign Policy Center, 2004; Glazychev,
Vyacheslav, «La explicación del ‘consenso de Putin’» en Krastev; Leonard y Wilson.
¿Qué piensa Rusia? ECFR, Madrid-Barcelona, 2009.
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de los emergentes en el siglo XXI: «no aceptar condicionantes ni
imposiciones exteriores».
Un factor identitario común a los BRIC es la memoria histórica
de su subyugación ante Occidente: Brasil como colonia portuguesa,
India como colonia británica, China en razón de su forzada aper-
tura a Occidente en el siglo XIX, Rusia en lo que interpreta como
la postración continua ante Washington y Bruselas que supuso la
década que con Yeltsin siguió al colapso de la Unión Soviética.
«Nunca jamás», parece ser pues el elemento que ancla a los BRIC
en una visión anti-occidental de las relaciones internacionales.
Los emergentes preeren instituciones de gobernanza mundial
débiles y que no les aten las manos. Mientras, en lo que de verdad
se concentran es en la lucha por los recursos, estimulada por un
contexto de rápido crecimiento económico que, a su vez, forzó a
nales de la década pasada una escalada histórica de los precios
de la energía y de las materias primas, incluyendo los alimentos.
Esa competición está adquiriendo tintes dramáticos y se está de-
rramando por un gran número de áreas: los combustibles fósiles,
el cambio climático, el continente africano, la producción de
alimentos, los minerales raros, la deuda soberana. Detrás de ello
hay una pugna evidente: el poder, económico y militar sigue en
el Oeste, pero la gente, la mayoría de la población está en el Este.
El conicto, latente o abierto, es inevitable, pues es ilógico pensar
que el predominio de un Occidente rico y minoritario sobre una
Asia con el 60% de la población pueda sostenerse indenidamente.
La clase media de los países emergentes pasará de 250 millones de
personas en 2000 a 1.200 millones de personas en 2030,27 lo que
signica unas inmensas oportunidades económicas, pero también
arroja numerosas preguntas sobre la sostenibilidad de un modelo
económico basado en el crecimiento sin límite de la demanda de
todo tipo de bienes y materias primas.
Desde el punto de vista chino, sus vecinos, Rusia, Japón e India,
sin contar con EE UU, son lo sucientemente complicados como
para que sea una absoluta prioridad evitar unirlos a todos contra
27. Slater, Steve, «After BRICS, look to CIVETS for growth - HSBC CEO»,
Reuters, abril de 2010.
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ella. De ahí la idea del «ascenso pacíco» de China o la «paciencia
estratégica» de Brasil; el tiempo juega a favor de los BRIC, y ellos lo
saben. En el cuento de Pedro y el lobo, no conviene olvidar, el lobo
terminó por llegar.28
En consecuencia, el siglo XXI será asiático. Y en él, Europa
competirá con una mano atada a la espalda, puesto que la UE ni
es una superpotencia ni, por el momento, parece que quiera serlo.
Pero además, Europa tendrá que enfrentar un problema aún ma-
yor, el de la ausencia de europeos. Hacer Europa sin europeos será
probablemente el desafío más importante que las élites europeas
tendrán que solventar.
Europa sin europeos
Hace exactamente 50 años, en 1960, una de cada cinco personas de
este planeta era europea. Hoy, en 2010, solo una de cada 10 personas
lo es. Y en 2050, de acuerdo con las proyecciones más comúnmente
aceptadas, solo uno de cada 20 ciudadanos del mundo se cobijaría
bajo el tejado de lo que hoy es la UE-27. Estamos, pues, ante una
Europa increíblemente menguante.29
En términos relativos, los europeos han pasado ya de representar
el 20% de la población a ser tan solo el 10%, y siguen descendien-
do. De acuerdo con estas proyecciones, durante los próximos 40
años, el continente europeo perderá terreno progresivamente hasta
quedarse en apenas un 7,5% de la población mundial en 2050. Para
entonces, no habría ningún estado europeo entre los más poblados
del mundo. Estaríamos hablando de un mundo que en 2050 ya
habría sobrepasado la barrera de los 9.000 millones de personas
y en el que tan solo habría 700 millones de europeos. Por tanto,
incluso en el mejor de los casos, aun suponiendo (lo que es mucho
suponer), que los europeos estuvieran total y completamente uni-
dos, que Rusia se hubiera democratizado e integrado en la UE (otra
28. Rachman, Gideon, «Think Again: American Decline», Foreign Policy,
enero-febrero de 2011.
29. Eurostat, Europe in gures - Eurostat Yearbook 2010: Population, 2010,
p. 153.
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suposición arriesgada), y que esta hubiera recibido con los brazos
abiertos a Turquía (a fecha de hoy más bien una quimera que una
suposición), el siglo XXI seguiría siendo abrumadoramente asiático.
Seguiría siendo, léase bien, pues el siglo ya es asiático en términos
demográcos dado que en 2010, Asia ya representa el 60% de la
población mundial. Dicho de otra forma, tres de cada cinco personas
que hay en el planeta son asiáticos.
Por eso si, siendo prudentes, dejamos fuera de las proyecciones
a Rusia y a Turquía y nos quedamos con los actuales 27 miembros
de la UE, estamos hablando de una población, hoy, de aproximada-
mente 500 millones de habitantes, que ya representa el 7,5% de la
población mundial y que con las proyecciones en la mano no crecerá
sustancialmente. En el mundo de 2050, la UE-27 actual representaría
solo el 5% de la población.
Esto plantea un desafío importante puesto que el proyecto de
integración europeo se forjó en los años cincuenta y sesenta del siglo
pasado, cuando las condiciones demográcas eran completamente
distintas. ¿Puede ese proyecto sobrevivir a un cambio tan funda-
mental en las condiciones de partida originales? Esa es la pregunta
clave. No obstante, antes de responderla, es necesario ahondar en el
problema demográco, pues al problema de cantidad se le suman y
solapan dos problemas relativos a la calidad.
En primer lugar, los europeos no solo padecen un retroceso
importante en su peso demográco relativo en el mundo. De forma
más importante aún, sufren un agudo problema de envejecimiento
y dependencia. Si en 2000, el porcentaje de personas mayores de 65
años en relación a la población activa (entre 16 y 64 años) era del
23%, es decir, cada tres ciudadanos activos sostenían a un ciudada-
no dependiente, las estimaciones sitúan esta relación en el 30% en
2025 y en el 50% en 2050. Esto supone que cada dos ciudadanos
activos tendrían que sostener a uno dependiente. Como señala el
demógrafo Rickard Sandell, Europa está disfrutando hoy en día de
lo que podemos llamar su «momento de oro demográco», pues
las cohortes del llamado baby boom están plenamente insertadas en
el mercado laboral. Sin embargo, cuando esa generación se jubile,
la que la sustituirá, y tendrá que mantenerla, será muchísimo más
reducida. En concreto, el grupo de reexión de Felipe González ha
estimado que, como consecuencia de estas tendencias, el mercado
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laboral europeo perderá nada menos que 70 millones de trabaja-
dores activos.30
El problema del envejecimiento de la población, siendo típico
de todas las sociedades avanzadas (incluso de algunas que no lo son,
como China), se ve agravado por dos elementos adicionales: por
un lado, a causa de la preferencia europea por unos altos niveles de
solidaridad intergeneracional, reejados en un importante volumen
de transferencias scales (eso que comúnmente llamamos estado del
bienestar). Esa preferencia implica que el envejecimiento de los euro-
peos tiene un impacto scal más elevado (es decir, lisa y llanamente,
es más caro). Más allá de las disquisiciones sobre el llamado «modelo
social europeo» y las diferencias entre los valores de los europeos y
los del resto del mundo, los datos dejan bien claro la existencia,
y el coste de nanciación, de ese modelo: en 2007, el gasto social en
Europa se situaba en el 26,3% del PIB, nueve puntos más que el de
EE UU (17,4%); 19,6 puntos más que en Rusia (6,7%);31 20,3 puntos
más que China (6%);32 19,7 puntos más que India (6,63%);33 14,2
más que Turquía (12,1% ) o 18,3 más que México (8%).34
Por otro lado, en el caso europeo, las reticencias (crecientes) a
paliar el problema del envejecimiento mediante el recurso a la in-
migración, sumado a la falta de capacidad de los estados miembros
a la hora de integrar satisfactoriamente a la población inmigrante
ya establecida en los países europeos, tienen un efecto que se re-
troalimenta mutuamente hasta desembocar en una preferencia por
políticas de inmigración restrictivas. El cóctel que conforman estos
30. Grupo de Reexión sobre el futuro de la UE, Proyecto Europa 2030: retos
y oportunidades, mayo de 2010, p. 24; European Commission, The World in 2025
- Rising Asia and socio-ecological transition, 2009, p. 9; Sandell, Rickard, «¿Europa
sin europeos? La realidad demográca de Europa», en Lamo de Espinosa, E. (ed.).
Europa después de Europa. Academia Europea de Ciencias y Artes, 2010, p. 273.
31. Aleksashenko, Sergei, Russia: Optimism Goes up in Smoke, Carnegie Mos-
cow Center, septiembre de 2010.
32. Baldacci, Callegari, Coady, Ding, Kumar, Tommasino y Woo, Public
Expenditure on Social Programs and Household Consumption in China, IMF Working
Paper, marzo de 2010, p. 9.
33. India (Budget), Economic Survey 2010-2011, 2010-2011, p. 294.
34. OECD, Social Expenditure in percentage of GDP, 2007.
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elementos es más que evidente: en comparación con otras sociedades
posindustriales, los europeos tendrán más personas mayores que
atender, cada una de ellas será más cara de atender y, para compen-
sarlo, contará con menos inmigrantes que otros países. Por tanto,
si de lo que hablamos es de una carrera demográca, es evidente
que aquí también, como en otros ámbitos, Europa compite con una
mano atada a la espalda.
Los problemas demográcos de los europeos se ven agravados,
además, por una serie de consideraciones políticas. La más im-
portante de ellas tiene que ver con la ausencia de una vinculación
fuerte entre los europeos, es decir, con la ausencia de un verdadero
demos, un pueblo europeo. En las encuestas, los europeos son muy
reticentes a la hora de responder armativamente a la pregunta de
si creen en la existencia de una cultura común europea. Este tipo
de preguntas no se formulan muy habitualmente pero en las escasas
ocasiones en las que se hace, lo resultados son bastante rotundos.
En realidad, de acuerdo con los datos que muestran estas encuestas,
solo los griegos creerían de forma abrumadora que existe una cultura
común europea, y todo indica que en el fondo lo que piensan (con
razón) es que la cultura europea es su cultura (la griega).
Cuando observamos los datos sobre identicación con Euro-
pa entre los ciudadanos de los estados miembros, prácticamente
solo la mitad de los europeos arman sentirse europeos además de
nacionales de su estado miembro, y además no lo hacen de forma
homogénea, ya que solo son una minoría (Luxemburgo, Italia,
España, Francia o Bélgica) los países donde los sentimientos de
europeidad están ampliamente extendidos mientras que en un im-
portante número de países (Reino Unido, Suecia, Finlandia, Grecia
o Dinamarca), predominan los sentimientos nacionalistas o existe
un amplio rechazo a incorporar el proyecto europeo a la esfera de
la identidad.35
Esta reticencia de tantos y tantos europeos a incorporar a Eu-
ropa en su núcleo de identidad, incluso en la versión más blanda
o cívica (que solo aludiría a Europa como un conjunto adicional
35. Comisión Europea, How Europeans see themselves, 2011, pp. 11 y 12; Comi-
sión Europea, Opinión pública en la UE, Eurobarómetro 68, 2008, pp. 67 y 68.
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de derechos políticos y económicos), apunta a que los lazos entre
los europeos son débiles. Claramente, el núcleo fundamental de
las identidades e identicaciones nacionales sigue y parece que se-
guirá articulándose en torno a los estados-nación y al conjunto de
elementos que conforman las identidades duras (lengua, religión,
tradición, etcétera). Por tanto, por más que la integración europea
progrese de forma satisfactoria en un futuro, Europa difícilmente
podría llegar a conformar una nación política que, a su vez, pueda
respaldar un estado fuerte y centralizado que pudiera competir con
otras superpotencias en la esfera militar. Dicho de otra forma, Europa
difícilmente tendrá ciudadanos que quieran morir por ella.
El resultado de todo esto no hace sino aumentar la inquietud
acerca del futuro de Europa. En un siglo en el que, a pesar de la
globalización, el mundo asiste a un renacer de los elementos de
poder clásico como son las rivalidades geopolíticas y económicas,
los estados-nación adquieren un nuevo protagonismo como gesto-
res, árbitros y protagonistas de esas rivalidades. Y en ese mundo es
evidente que una Europa menguante demográcamente, envejecida
desde el punto de vista social, con una débil voluntad de poder re-
sultado de unas identidades asentadas en el ámbito nacional y con
unas estructuras de gobernanza incapaces de superar el efecto de la
fragmentación en múltiples estados, compite no con una, sino casi
con las dos manos atadas a la espalda.
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III. FRAGMENTOS DE PODER
El arte de malgastar
En su toma de posesión como secretaria de estado en enero de 2009,
Hillary Clinton habló de la necesidad de coordinar e integrar más
estrechamente los tres pilares de la acción exterior de EE UU: defensa,
diplomacia y desarrollo.1 La idea de reconciliar lo que en adelante
se llamaría «las tres D» tenía sin duda mucho que ver con el legado
de la política exterior de George W. Bush, una herencia caracteri-
zada por el constante recurso a la fuerza militar que contrastaba
vivamente con una diplomacia en retroceso en todos los frentes
y una imagen muy negativa de EE UU como un país rico y egoísta
completamente desentendido de los problemas relacionados con la
pobreza y la desigualdad. Después de Guantánamo y las fotografías
de Abu Ghraib, además, la imagen de EE UU se había deteriorado
hasta lo indecible, y las acusaciones de mantener un doble rasero en
materia de derechos humanos y democracia se habían convertido
en moneda común. Lo impensable, hablar de un «gulag americano»
caracterizado por la tortura, el asesinato y la violación sistemática
de los derechos humanos, era no solo posible, sino real.2
1. Clinton Rodham, Hillary, Arrival at the Department of State. U.S. Depar-
tment of State, 22 de enero de 2009; Clinton Rodham, Hillary, Remarks on Deve-
lopment in the 21st Century. U.S. Department of State, 6 de enero de 2010.
2. Bassets, Lluís, La oca del Señor Bush, Península, Barcelona, 2008, pp. 25-
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De esta manera, en el extremo opuesto de la UE, cuya supuesta
carencia de poder «duro» era constantemente estigmatizada, EE UU
sufría a costa de un exceso de capacidad militar. Que la crítica a la
hipertroa del gasto militar americano viniera del mismo secretario
de Defensa, Robert Gates, un hombre que sirvió a Bush y luego a
Obama, dejaba claro hasta dónde habían llegado las cosas. En un
discurso inédito para un responsable de Defensa, Gates se quejaba
de que el número de diplomáticos en servicio en el departamento
de estado fuera inferior al de los integrantes de bandas militares
bajo su mando en el Pentágono. Como consecuencia, se quejaba
Gates, de la falta de atención prestada a los pilares diplomático y
de desarrollo (canalizado vía el departamento de estado y la agencia
de cooperación al desarrollo estadounidense, USAID), las fuerzas
armadas estadounidenses se veían obligadas, tanto en Iraq como en
Afganistán, a desempeñar tareas tan alejadas de sus funciones como
la gestión municipal, la mediación intercultural, la construcción de
carreteras o infraestructuras educativas o la provisión de servicios
de salud e higiene a la población.3
Pero Gates no se limitaba a pedir que otros se hicieran cargo de
tareas que no le correspondían a su departamento: al mismo tiempo
ponía en marcha una revisión en profundidad de los programas de
armamento en curso, en especial de aquellos (aviones invisibles y
vehículos blindados) que respondían a una mentalidad típica de la
Guerra Fría pero que resultaban completamente inadecuados, ade-
más de muy costosos, para resolver las necesidades operativas reales
de EE UU, más centradas en la lucha contra la insurgencia y la cons-
trucción de estados viables en lugares como Afganistán o Iraq.
En el ámbito europeo, las cosas no son muy distintas. Por mucho
que Gates gustara de quejarse de la «desmilitarización» de Europa
(un lamento que apuntaba tanto a las mentalidades, es decir, a las
actitudes europeas hacia el uso de la fuerza como a los elementos
materiales, el gasto en defensa), una mirada más atenta a los datos
muestra que el principal problema de los europeos no está solo en
3. Gates, Robert, «A Balanced Strategy», Foreign Affairs, enero-febrero de
2009; Sevastopulo, Demetri, «Gates wants action on ‘today’s war’», Financial
Times, 5 de diciembre de 2008.
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el volumen de su gasto (aunque este sea ciertamente bajo en pro-
medio en comparación con el estadounidense) sino en una serie de
problema cuyos efectos limitantes se encadenan.
El primero tiene que ver con los recortes presupuestarios. En
los dos últimos años, como consecuencia de la crisis nanciera, el
gasto europeo en defensa se ha reducido en 45.000 millones de
dólares, una cifra equivalente a la totalidad del presupuesto de de-
fensa alemán, hasta situarse en el entorno de los 210.000 millones
de dólares (193.000 millones de euros), un 1,7% del PIB de los
aliados europeos. Pero los recortes no acaban ahí, pues la mayoría
de los estados miembros quiere ir incluso más allá: un 8% adicional
en Reino Unido, un 7% en España, y así sucesivamente. Viniendo
de una potencia militar, y de un gobierno conservador como el de
David Cameron, los recortes en el presupuesto de defensa británico
llaman la atención pues afectarán notablemente a la capacidad de
despliegue en el exterior de Reino Unido. Como ha señalado un
observador, los acuerdos franco-británicos de noviembre 2010, des-
tinados a compartir capacidades militares, convierten la histórica
«entente cordial» en la «entente frugal».4
El resultado es que, entre 2001 y 2011, mientras Europa redu-
cía su gasto en defensa, EE UU lo aumentaba en dos tercios, pasando
de 400.000 a 700.000 millones de dólares5 (esa cifra no incluye las
guerras de Iraq y Afganistán, cuyo coste se estima en 1,2 billones
de dólares).6 Como consecuencia, el desequilibrio entre EE UU y
sus socios se agrandaba aún más: si a comienzos de la década pa-
sada, EE UU representaba el 50% del gasto de la Alianza, 10 años
después este ya ascendía al 75%. Mientras que EE UU gastaba el
4,9% de su PIB en defensa, los europeos gastaban el 1,67%, una
enorme diferencia entre los 1.622 euros que le costaba la defensa
a cada estadounidense y los 392 a cada europeo.
4. Missiroli, Antonio, The EU ‘Foreign Service’: Under Construction, Robert
Schuman Center for Advanced Studies, 2010, p. 16.
5. Blitz, James y Dombey, Daniel, «Uncertain destination of Atlantic journey»
Financial Times, 16 de noviembre de 2010.
6. European Defence Agency, European - United States Defence Expenditure
in 2009, 2010.
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Para Washington, el aumento del desequilibrio entre europeos
y estadounidenses dentro de la OTAN es una fuente de considerable
preocupación que se agrava al añadirse a la constatación de que
Pekín ha triplicado el gasto en defensa en la última década. China
es desde 2009 segunda en el gasto militar, desplazando a Reino
Unido, mientras que India y Brasil ocupan ya las posiciones novena
y décima, habiendo desplazado a Italia. Así, entre los 10 primeros
países del mundo en cuanto a gastos de defensa, los europeos van
saliendo progresivamente de la tabla.7
El segundo problema tiene que ver con la asimetría del gasto.
Dos países, Reino Unido y Francia, concentran casi la mitad del
gasto (el 43%). Si añadimos a Alemania e Italia, estos cuatro suman
el 70% y, junto con Holanda y España, estos seis países representan
el 80% del gasto.8 Pese a estas asimetrías tan exorbitantes en el gasto,
la política europea de defensa se rige por el criterio de unanimidad,
lo que plantea un callejón sin salida desde el punto de vista de su
efectividad, pues ni los más grandes tienen incentivo alguno pa-
ra poner sus fuerzas a disposición del grupo ni los más pequeños
para renunciar a su veto. Con esa distribución de fuerzas, lo lógico
sería que la cooperación defensiva funcionara vía cooperaciones
reforzadas entre los que pudieran o quisieran sumarse (de hecho,
están previstas en el Tratado de Lisboa).9 Sin embargo, al nal del
día, los ejércitos que verdaderamente cuentan son los de Londres y
París, que mantienen preferencias claramente diferentes, pues uno
(el primero) preere que la Europa de la defensa se lleve a cabo en
el marco de la OTAN y otro (el segundo) en el marco de la UE.
El tercer problema tiene que ver con la ecacia de ese gasto.
Es cierto que su volumen es bajo comparado con el de EE UU pero
también es cierto que esas diferentes magnitudes reejan visiones
del mundo y actitudes distintas. En el caso de Europa, lo preocu-
pante no es pues cuánto se gasta sino cómo y en qué se gasta y si
7. IISS, Chapter Ten: Country comparisons - commitments, force levels and eco-
nomics, The Military Balance, 2011, pp. 451-482
8. Grevi, Giovanni, Helly, Damien y Keohane, Daniel, European Security and
Defence Policy - The First ten Years (1999 - 2009). EUISS, 2009, p. 77.
9. Ibíd., pp. 62 y 63.
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esos presupuestos le permiten a la UE lograr los nes que tiene
marcados. Desgraciadamente, la respuesta es negativa. Sumados los
presupuestos de los estados miembros, el gasto europeo en defensa
es el segundo del mundo, representando aproximadamente uno
de cada cinco dólares del total del gasto mundial (un 20%), algo
bastante notable para un territorio cuya población representa menos
del 7% del mundo. Así, aunque los europeos se dejen deslumbrar
frecuentemente (e incluso intimidar) por rusos o chinos, la realidad
es que estos europeos supuestamente venusianos y con una fuerte
aversión a lo militar gastan en defensa cinco veces más que China
y ocho veces más que Rusia.10 El problema es que a cambio de esos
210.000 millones de dólares no obtienen mucho, pues de entre
sus 1.668.537 (2009) uniformados solo 106.754 están clasicados
como desplegables en el exterior,11 en teoría, claro está, ya que en la
práctica, los desplegados son 67.767. Alemania, por ejemplo, con un
ejército enorme, de más 250.000 efectivos, apenas podría desplegar
13.000.12 Se explica así que de los 140.000 efectivos desplegados
en Afganistán, los europeos solo hayan podido aportar algo más de
30.000.13
A las escaseces de personal se añaden las de material, que o
bien es insuciente para las necesidades actuales (que van más
en la línea de tener aviones y helicópteros de transporte) o bien
inadecuados (como es el caso de los tanques y aviones de combate
de última generación, reliquias de la Guerra Fría y de un enemigo,
la URSS, que ya no existe). Sobre el papel, los 27 estados miembros
de la UE tienen 9.823 tanques pesados, 3.835 aviones de combate,
4.732 helicópteros, además de seis portaaviones y 155 fragatas.14
10. Blitz, James y Dombey, Daniel, «Uncertain destination of Atlantic jour-
ney», Financial Times, 16 de noviembre de 2010.
11. Agencia Europea de Defensa, European - United States Defence Expendi-
ture in 2009, 2010; Agencia Europea de Defensa, Additional Defence Data 2009,
2011.
12. Blitz, James y Dombey, Daniel, op. cit.
13. International Security Assistance Force, Key Facts & Figures, 4 de marzo
de 2011.
14. Keohane, Daniel y Blommestijn, Charlotte, Strenght in numbers? Com-
paring EU capabilities in 2009 with 1999, EUISS, 2009.
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Pero cuando la UE se ha querido desplegar fuera de sus fronteras,
por pequeñas que fueran las misiones, se ha encontrado con limi-
taciones operativas formidables. En Chad, por ejemplo, costó seis
meses conseguir 16 helicópteros para transportar las tropas de la
misión europea.15 Y aunque la Agencia Europea de Defensa (AED)
haya hecho un gran esfuerzo por racionalizar y coordinar el gasto en
defensa de los estados miembros, muchos de ellos siguen poniendo
sus políticas industriales, de empleo y de investigación y desarrollo
por delante de la necesidad de disponer de una capacidad operativa
real para apoyar sus objetivos de política exterior. Hoy por hoy, con
un gasto militar que representa menos de la mitad del estadouni-
dense, los europeos mantienen 21 grandes astilleros militares en
activo, frente a tres de EE UU, y 89 programas de armas diferentes,
frente a 27 por parte de EE UU.16 El resultado es que los soldados
europeos son demasiados y cuestan demasiado, pero también son
demasiado poco desplegables, demasiado poco interoperables y están
demasiado mal equipados.17
A los problemas materiales, se unen los políticos y de estrategia.
Sumando la impopularidad de la misión en Afganistán y el deseo
de congraciarse con EE UU, los europeos han acabado en el peor de
los mundos: contestados en casa por la opinión pública en razón
de un despliegue cuya intensidad ha aumentado a golpe de presión
estadounidense, y contestados en Washington por un despliegue
que las sucesivas administraciones (Bush y Obama) siempre han
considerado insuciente en cantidad y en calidad (dadas las muy
restrictivas reglas de enfrentamiento de algunos miembros de la
OTAN). Más que una guerra olvidada, Afganistán ha sido una guerra
que los europeos han hecho todo lo posible por olvidar, sin mucho
éxito.18
15. Grevi, Giovanni, Helly, Damien y Keohane, Daniel, op. cit. p. 70.
16. Dempsey, Judy, «The peril that NATO can’t ignore», The New York Times,
10 de noviembre de 2010.
17. Whitney, Nick, Re-energising Europe’s Security and Defence Policy, ECFR,
julio de 2008.
18, Korski, Daniel, «Diseñar una estrategia europea para Afganistán», Política
Exterior, n.º129, pp. 73-86, mayo-junio de 2009; Buckley, Joanna, Can the EU be
more effective in Afghanistan? Center for European Reform, abril de 2010.
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En todo ese marasmo que representa la defensa europea, los
europeos han ido tropezando de forma permanente con el contraste
entre una retórica grandilocuente y la dura realidad que la ha acom-
pañado. Del ejército europeo de 60.000 efectivos desplegable en un
período de 60 días que se prometió en Helsinki en 1999, hubo que
rebajar los objetivos a la puesta en marcha de una serie de grupos
de combate (Battle groups) más modestos (de entre 1.500 y 2.500
efectivos), capaces de desplegarse más rápidamente (dos semanas)
y, por tanto, supuestamente, más fáciles de alcanzar. En la práctica,
sin embargo, los europeos no han progresado mucho, ni vía las
cooperaciones reforzadas previstas en el Tratado de Lisboa, ni vía la
cooperación práctica entre los dos ejércitos que realmente cuentan
en Europa, es decir, el francés y el británico. Es cierto que, durante
la década pasada, gracias a los desvelos de Javier Solana durante
su mandato como alto representante para la Política Exterior y de
Seguridad, la Unión se ha dotado de estructuras de planicación y
gestión de crisis y hasta de un estado Mayor.19 En la práctica, sin em-
bargo, los estados han contribuido de forma enormemente cicatera
a esos esfuerzos, han preferido hacer un uso muy reducido de esas
estructuras, y nunca han puesto bajo mandato de Bruselas ningún
conicto en el que sus intereses nacionales pudieran verse puestos
en cuestión por el resto de los estados miembros. Se explica así que
la mayor parte de las misiones de Política Europea de Seguridad y
Defensa-PESD (16 de las 24) hayan tenido un contenido civil y que
casi la mitad de las militares se hayan desarrollado en África.20 Por
tanto, aunque los estados miembros de la UE se han dotado de una
estrategia, la Estrategia Europea de Seguridad (2003), unas insti-
tuciones mucho más coherentes (el Tratado de Lisboa) y algunas
herramientas para desplegarse sobre el terreno, la reticencia a com-
prometerse a fondo con ese diseño ha sido más que evidente. Como
consecuencia, adentrados una década en el siglo XXI, la Europa de
la defensa sigue siendo más una promesa que una realidad, como
19. Grevi, Giovanni, «ESFP Institutions», en Grevi, Helly & Keohane (eds.)
op. cit., pp. 19-67.
20. SEAE, Overview of the missions and operations of the European Union, abril
de 2011.
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trágicamente ha puesto de maniesto la intervención europea en la
crisis Libia de comienzos de 2011, que ha tenido que realizarse por
fuera de las instituciones de seguridad de la UE.21
El túnel diplomático
Es difícil minimizar la magnitud de las duplicidades en las que in-
curren los servicios exteriores de los estados miembros. A comienzos
de esta década, los europeos mantenían abiertas un total de 3.230
legaciones en el mundo. De estas, 2.172 eran embajadas de los países
miembros, 933 consulados y, por último, 125 eran delegaciones de
la Comisión y del Consejo. Para mantener en funcionamiento sus
servicios exteriores y atender dichas legaciones, los ministerios de los
estados miembros empleaban aproximadamente 110.000 personas.
De ellas, casi la mitad, es decir unas 50.000, eran funcionarios na-
cionales (tanto diplomáticos como auxiliares en las sedes centrales o
desplegados en el exterior) mientras que la otra mitad era personal
local contratado en cada una de estas legaciones. Esas cifras incluían
los aproximadamente 4.000 funcionarios con los que cuentan los
servicios exteriores de la Comisión y el Consejo (la llamada direc-
ción general de Relaciones Exteriores, DG RELEX de la Comisión,
por un lado, y el alto representante para la Política Exterior de la
Secretaría General del Consejo, por otro), que posteriormente se han
fusionado al entrar en vigor el Servicio Europeo de Acción Exterior
(SEAE) previsto en el Tratado de Lisboa.22
La comparación con EE UU muestra, una vez más, que el
problema de Europa no es la cantidad de recursos o de poder en
manos de la UE, sino que el poder del que dispone se estructura
y ejerce de una manera sumamente fragmentada, con múltiples
duplicidades y solapamientos. Comparando ambas magnitudes,
resulta que, una vez más, los europeos tienen a su servicio un
mayor número de diplomáticos y personal de apoyo que EE UU
21. Missiroli, Antonio, op. cit.
22. Hocking, Brian y Spence, David, (eds.), Foreign Ministries in the European
Union, Palgrave Macmillan, Houndmills, 2005, pp. 301 y 302.
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(55.223 contra 48.291).23 Sin embargo, mientras que Europa ne-
cesita recurrir a 55.000 empleados locales para dar servicio a sus
más de 2.000 embajadas, EE UU solo requiere 18.000 contratados
locales para dar servicio a sus 170 embajadas y 63 consulados. Por
tanto, la diplomacia europea consta de más de 3.000 pequeñas y
costosas embajadas y consulados para los que requiere contratar
a un ingente número de personal local, sin obtener de todo ello
un rendimiento muy evidente en términos de su capacidad de
actuación global. Como revelaba el estudio de Richard Gowan y
Franziska Brantner sobre el papel de la UE en la ONU,24 los europeos
necesitaban unas 1.000 reuniones de coordinación anuales para
jar una posición común.
Superar esa fragmentación no es fácil ni será rápido, pues la UE
no es un estado al uso ni aspira a serlo. Eso explica que la creación
de la política exterior europea avance a paso de tortuga. Desde que
en los años cincuenta fracasara el ambicioso intento de crear una
comunidad de defensa, todos los pasos subsiguientes han estado
dominados por el minimalismo y la falta de ambición. En 1973,
con la creación de la Cooperación Política Europea, se pusieron en
marcha las primeras estructuras (ad hoc e informales) de coordina-
ción de las políticas. No sería hasta 1987, en ocasión del Acta Única
Europea, cuando esas estructuras adquirirían carta de naturaleza
en los tratados. En 1991, con el Tratado de Maastricht, los estados
miembros dieron luz a la primera Política Exterior y de Seguridad
Común (PESC) pero la dejaron fuera del marco comunitario, de-
cantándose por una estructura intergubernamental en la que los
gobiernos mantenían todo el control, excluyendo a la Comisión, al
Parlamento y al Tribunal de Justicia. Hubo que esperar hasta 1994
para crear, dentro de la DG Relex, la primera unidad especícamente
dedicada a la PESC y, posteriormente, a los Tratados de Ámsterdam
(1999) y Niza (2001) para poner en marcha unas estructuras de
23. Torrreblanca, José I., «La gobernabilidad del mundo y la fragmentación
del poder europeo», en Lamo de Espinosa, E (coord.), Europa después de Europa,
Academia Europea de Ciencias y Artes, 2010, p. 377.
24. Gowan, Richard y Brantner, Franziska, A Global Force for Human Rights?
An Audit of European Power at the UN, ECFR, 2008, p. 1.
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seguridad y defensa más articuladas, incluyendo la creación del
puesto de alto representante para la Política Exterior y de Seguridad
de la UE, que desde 1999 ostentaría el español Javier Solana. Pese
a todos esos avances, tras cuatro décadas de integración, el cambio
de siglo alcanzaría a la UE sin haber avanzado en lo esencial, ya que
la política exterior y de seguridad seguía rmemente anclada en
las capitales, con Bruselas desempeñando un papel protagonista
nada más que en las materias de acción exteriores relacionadas con
comercio y desarrollo.
No es de extrañar que, en esas circunstancias, las negociaciones
en torno al Tratado Constitucional en 2002-2004 generaran unas
enormes expectativas. Fruto de los acuerdos alcanzados en el marco
de la Convención Europea, y posteriormente incorporados al Tra-
tado de Lisboa, la UE parecía determinada a dotarse de una política
exterior y de seguridad que mereciera tal nombre. Tal optimismo se
debía a la creación de tres nuevas instituciones, previstas en el nuevo
tratado: la nueva gura de presidente estable del Consejo Europeo;
el nuevo puesto de ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, y
la creación de una nueva institución: el SEAE.25
La primera gura, se pensaba, daría estabilidad y continuidad
a la representación exterior de la UE, hasta ahora en manos de una
institución tan controvertida como la presidencia semestral rotatoria,
cuya efectividad oscilaba enormemente en función de la relevancia
del país que la asumía y, también, de la personalidad del jefe de estado
o de gobierno que la asumiera. Aunque las presidencias europeas
tenían la ventaja de corresponsabilizar a los estados miembros en la
25. Areilza, José María, «Instituciones procesos y medios para la proyección
de la política exterior europea» en Lamo de Espinosa, E. (coord.), op. cit., pp.
417- 459; Missiroli, Antonio, «Introduction: A tale of two pillars - and an arch»,
en The EU Foreign Service: how to build a more effective common policy, European
Policy Center, EPC Working Paper No.28, noviembre de 2007, pp .9- 27; Crowe,
Brian, The European External Action Service – Roadmap for Success, Chatham
House, 2008; Donnelly, Brendan, Memorandum from Brendan Donnelly, Director
of the Federal Trust, 21 de enero de 2008; Durão Barroso, Jose Manuel, «Speaking
note of Jose Manuel Durão Barroso, President of the European Commission, to
informal dinner with the Permanent Representatives of the Member States», 2 de
abril de 2008.
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gestión de la UE y socializar a sus gobiernos y maquinarias adminis-
trativas en el día a día del funcionamiento de la UE, el hecho es que,
en lo relativo a la acción exterior de la UE, se venía produciendo la
paradoja de que los países pequeños o medianos solían ser criticados
por su falta de visibilidad, mientras que los grandes por su exceso
de protagonismo. En cualquier caso, ambos, grandes y pequeños,
tendían a convertirla en un instrumento de política interna, con
vistas a acrecentar su popularidad, a la vez que de promoción de
intereses nacionales en el ámbito exterior, jando las prioridades en
áreas política o geográcamente cercanas a sus intereses, ignorando
otros temas incómodos o difíciles. Sin duda, uno de los elementos
más perniciosos de ese sistema de presidencias rotatorias era la acu-
mulación de cumbres internacionales en las capitales de los estados
que ostentaban la presidencia rotatoria, en la mayoría de las ocasiones
sin un objetivo claro más que el logro de una fotografía relevante a
efectos de consumo político interno. En denitiva, con el tiempo,
el sistema de presidencias rotatorias se había convertido en una de
las principales amenazas a la continuidad, efectividad y coherencia
de la acción exterior de la Unión.
La segunda institución llamada a mejorar sustancialmente la
efectividad de la capacidad de acción exterior de la UE era la del
ministro de Asuntos Exteriores de la UE prevista en el Tratado
Constitucional. Claro que las hipersensibilidades políticas que
siguieron a los referendos en Holanda y Francia en 2005 obligaron
a enterrar ese nombre y sustituirlo por un menos amenazador alto
representante de la Unión para la Política Exterior y de Seguridad.
Pero en lo sustancial, el nuevo puesto, que nalmente caería en
manos de la británica Catherine Ashton, mantenía sus funciones
inalteradas con respecto al esquema inicialmente previsto. A pesar
del nombre, deliberadamente burocrático, el nuevo puesto escondía
una revolución diplomática, puesto que fusionaba en una sola per-
sona los tres cargos que hasta entonces, de forma simultánea, tenían
la responsabilidad sobre la política exterior de la UE: uno, el alto
representante y secretario general del Consejo (que desempeñaba
Solana), responsable de los aspectos políticos y de seguridad; dos,
el/la comisario de Relaciones Exteriores de la Comisión, responsable
de las delegaciones de la Comisión en el exterior; y tres, el ministro
de Asuntos Exteriores del país que detentaba la presidencia rota-
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toria de la UE, cuya tarea era la de presidir el Consejo de Ministros
de Asuntos Exteriores. Por tanto, donde antes había una troika
dedicada a la política exterior, el Tratado de Lisboa prometía una
unicación en una sola persona de tal manera que Europa, como se
exigía frecuentemente, tuviera por n un único número de teléfono
y una única cara visible frente al mundo en lo que a política exterior
se refería. Se trataba pues de una oportunidad única en toda una
generación de crear una política exterior europea.26
La tercera novedad, el SEAE, estaba llamada a resolver el problema
de la duplicidad de estructuras heredado de las decisiones adoptadas
en los años noventa, que dejaron la política exterior como un pilar
separado del pilar comunitario. Como consecuencia de esas reticencias
de los estados miembros a comunitarizar la política exterior, todas
las estructuras de política exterior y de seguridad que irían creándose
posteriormente quedarían bajo el paraguas de la Secretaría General del
Consejo, no de la Comisión. La paradoja sería, además de evidente,
disfuncional en los años venideros. Como Solana experimentaría con
suma frustración una y otra vez a lo largo de su década de servicio, la
acción de política exterior podía contar con el liderazgo y dedicación
personal del alto representante, pero carecía de los recursos nancieros
o instrumentos institucionales, en manos de la Comisión. Mientras,
los ingentes recursos de personal y presupuestarios en manos de la
Comisión Europea demasiado a menudo carecían del apoyo de los
estados o de dirección estratégica y estaban frecuentemente dominados
por una visión burocrática de la acción exterior. Así pues, mediante
la fusión de los servicios de relaciones exteriores de la Comisión y el
Consejo, el SEAE estaba llamado a resolver el problema de las dupli-
cidades y a garantizar la coherencia entre políticas e instrumentos.
Y para no dejar ningún cabo suelto, el SEAE también se abriría a
diplomáticos de los estados miembros, hasta un tercio del total, que
desarrollarían parte de sus carreras profesionales al servicio del SEAE,
lo que en teoría permitiría una socialización más estrecha de los di-
26. Quille, Gerrard, «The European External Action Service and the Com-
mon Security and Defence Policy (CSDP)», en Greco, Ettore, Pirozzi, Nicoletta y
Silvestri, Stefano (eds.), EU crisis management: Institutions and Capabilities in the
making, Istituto Affari Internazionali, noviembre de 2010.
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plomáticos nacionales en el funcionamiento de la política europea,
así como una mayor contribución de los estados a la elaboración de
las estrategias y políticas europeas.
Sea debido a que las expectativas fueran exageradas o bien
directamente a que la puesta en marcha de estos cambios no ha
estado a la altura de lo esperado, lo cierto es que, después de años
de debates y reformas institucionales, la entrada en vigor de las
instituciones de política exterior previstas en el Tratado de Lisboa
ha sido frustrante.27 Desde la primera crisis, Haití, hasta la últi-
ma, las revoluciones árabes, lo mejor que puede decirse de la UE
es que ha brillado con luz propia, pero por su ausencia, y que su
actuación ha sido lenta, reactiva y ha estado plagada de problemas
de coordinación. Tanto el nuevo presidente del Consejo, el belga
Herman van Rompuy, como la nueva alta representante, la barone-
sa Ashton, han desempeñado un papel secundario, fuera y lejos de
los focos de la atención. Probablemente esto fuera necesario para
que pudieran ejercer correctamente una parte de su trabajo, que
sobre todo tiene que ver con la coordinación de las posiciones de
los estados y la búsqueda de consenso entre ellos. Pero sin duda,
su escasa visibilidad exterior ha contribuido a proyectar interna-
cionalmente un perl político débil y muy burocrático.
En el caso de Van Rompuy, los intentos de adquirir cierta
visibilidad internacional en las cumbres del G-20, donde la UE
tiene un asiento propio, como en la cumbre sobre cambio climá-
tico celebrada en Copenhague de diciembre de 2009 se saldaron
con un rotundo fracaso, puesto que la UE no logró hablar con
voz propia en el G-20, mientras que en Copenhague fue total-
mente humillada por las grandes potencias, como reconoció el
propio gabinete de Rompuy.28 A partir de entonces, Rompuy
decidió concentrarse en la coordinación del proceso de reforma
de la unión económica y monetaria, relegando de su agenda la
política exterior.
27. Missiroli, Antonio, op. cit; Vogel, Toby, «Pity the poor infantry», European
Voice, 6 de enero de 2011; Weiss, Stefani, External Action Service; Much Ado About
Nothing, Bertelsmann Stiftung, junio de 2010.
28. Méndez, Rafael, «Van Rompuy: ‘Copenhague fue un desastre. Las cumbres
del clima no funcionarán», El País, 3 de diciembre de 2010.
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La evolución de la alta representante, Catherine Ashton, no ha
sido mucho más favorable. Criticada desde el principio por su falta
de experiencia, ha tendido a construir un perl bajo y poco visible,
con una actitud distante hacia los medios de comunicación.29 Peor
aún, ha rechazado cuantas oportunidades de aanzar su poder y
liderazgo le han brindado las sucesivas crisis que han tenido lugar
durante su mandato y ha preferido concentrarse en la creación del
SEAE, un proceso complicado y dificultoso. Cierto que, como se ha
señalado en numerosas ocasiones, y ella misma ha argumentado en
su defensa, la fusión de tres puestos en uno ha generado un trabajo
de difícil ejecución por una sola persona.30 Sin embargo, esa visión
esconde la admisión implícita de un fracaso a la hora de priorizar,
coordinar y delegar sus tareas, especialmente cuando Ashton tiene a
su disposición los medios legales, humanos y materiales que nunca
nadie hasta la fecha había tenido. Lo cierto es que, a la luz de las
manifestaciones de la propia Ashton, los problemas de liderazgo
que arrastra se deben en gran parte a una concepción del poder de
la UE exclusivamente en términos de poder blando. Ello representa
una visión caduca y anticuada de la UE que ignora que en la última
década tanto por la vía de sus acciones prácticas como por la vía
legal, la UE ha decidido dejar atrás la distinción entre poder duro
y blando y construir una capacidad efectiva de política exterior
que alcance los tres ámbitos (defensa, diplomacia y desarrollo) que
constituyen la acción exterior. Como es evidente, la UE promueve
sus intereses políticos y económicos, como cualquier otro gran actor,
y no se mueve solo por el altruismo. Y sin embargo, Ashton, en un
discurso repleto de ingenuidad todavía se permitía sostener que «la
fortaleza de la UE proviene de su incapacidad de imponerse […] del
hecho de que su apoyo a la democracia, los derechos humanos y el
desarrollo es desinteresado.» Sin duda, una visión completamente
equivocada e inadecuada para la UE del siglo XXI.31
29. Charlemagne, «Out of the limelight», The Economist, 3 de febrero de 2011;
Traynor, Ian, «On the Lady’s Service», E!Sharp, febrero de 2011.
30. «Everyone, Including the Muslim Brotherhood, Must be Involved», En-
trevista con Catherine Ashton. Spiegel Online, 15 de febrero de 2011.
31. Ashton, Catherine, A World built on co-operation, sovereignty, democracy
and stability, SEAE, 25 de febrero de 2011.
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Por esa razón, no puede resultar menos que paradójico que
precisamente en el momento de la historia en el que la UE se ha
dotado, por n, de unas instituciones de política exterior que le
permiten actuar efectivamente en un amplio espectro de temas, las
voluntades políticas hayan aqueado de manera tan estrepitosa, en
Bruselas y en las capitales nacionales.
Así, sea debido a sus debilidades o por culpa de los estados, el
nuevo trío de política exterior, Van Rompuy, el presidente de la Comi-
sión, Jose Manuel Durão Barroso, y Lady Ashton, no ha conseguido
proyectar una imagen de solidez en las múltiples cumbres interna-
cionales en las que han representado a la UE. El resultado es que el
foco de los medios y de la atención del mundo se ha vuelto hacia otro
trío: el formado por el primer ministro británico, el presidente francés
y la canciller alemana. Durante décadas, la UE funcionó según una
división del trabajo por la cual, la llamada «alta política (seguridad
y defensa) quedaba en manos de los estados, mientras que la «baja
política» (economía y comercio) quedaba en manos de la Comisión.
Al nal del día, viendo la evolución de las instituciones de política
exterior del Tratado de Lisboa da la impresión de que 10 años de
reformas institucionales y de discusiones han reproducido la bicefalia
existente, pero a diferente nivel: un trío desde Bruselas encargado,
como siempre, de la baja política; otro trío (Londres-París-Berlín)
a cargo de la alta política. Aunque es pronto todavía para juzgar el
desempeño del SEAE, la impresión de haber dado un giro completo
hasta volver al punto de partida no deja ser curiosa.
Visto este panorama, el SEAE, cuyo despliegue comenzó for-
malmente en diciembre de 2010, se prometía capaz de mejorar la
coordinación entre estados, Comisión y Consejo. Pero la realidad es
que desde que se iniciaron las primeras discusiones sobre la política
exterior en 2005 (a la luz de las negociaciones en torno al fallido
Tratado Constitucional), las luchas de poder entre las tres institu-
ciones involucradas (Consejo, Comisión y Parlamento) y entre ellas
y los estados miembros han sido constantes, hasta el punto de que
han hecho sembrar las dudas sobre su ecacia.32 Aunque sea pronto
32. Kirsty Hughes, «Shaping Lisbon’s Legacy: the very discreet debate on
who will make foreign policy», Friends of Europe, junio de 2008; Hannay, David,
«Benchmarking the EU’s new diplomatic service», Europe’s World, otoño de 2010.
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para llevar a cabo una evaluación denitiva, sino meramente pro-
visional, lo cierto es que la fusión de competencias y prerrogativas
en el SEAE no parece, bajo el mandato de Lady Ashton, capaz de
superar el problema que típicamente ha dominado la acción exterior
europea, que no es sino el de la necesidad de consenso, sumada a
la resistencia de los ministerios de Asuntos Exteriores nacionales a
renunciar a su protagonismo. No es de extrañar, en esas circunstan-
cias, que la diplomacia europea no pueda ir casi nunca más allá del
mínimo común denominador de los estados miembros e, incluso,
como demuestra la lenta, inecaz y descoordinada reacción de la
UE antes las revoluciones árabes, sea siquiera capaz de minimizar la
expresión pública de las diferencias de intereses y visiones entre los
estados miembros. Así, mientras que en otros ámbitos europeos,
como la política monetaria, agrícola o comercial, los estados se
han acostumbrado, bajo la sombra de la toma de decisiones por
mayoría cualicada, a negociar sus intereses y repartir los costes
de sus diferencias, en el ámbito diplomático, los estados, bajo la
sombra de la unanimidad, han funcionado con una dinámica don-
de los costes de la disidencia han sido muy bajos y sus benecios
frecuentemente elevados. De esa manera, con el falso pretexto de
que la política exterior atañe a los intereses nacionales más que la
política monetaria o cualquier otra política, como la de visados, que
ha sido comunitarizada sin mayor problema, las diplomacias de los
estados miembros se han dedicado a maximizar sus intereses nacio-
nales a corto plazo a costa de sus intereses europeos a largo plazo.
El resultado es una incapacidad (al parecer) estructural para actuar
con una visión estratégica y a largo plazo en pos de sus intereses. Y
cuando los europeos comenzaban a vislumbrar luz al nal del largo
túnel diplomático que ha supuesto la construcción de una política
exterior común, la frustración parece haberse extendido. Sin duda
alguna, la respuesta a las revoluciones árabes será el medidor más
ecaz de hasta qué punto la Europa del Tratado de Lisboa logrará
ser un actor relevante: afortunadamente, la mayoría de gobiernos
y las instituciones comunitarias han reconocido sus errores y han
hecho autocrítica por ellos, lo cual, aunque no garantiza el éxito, es
como mínimo un buen comienzo.
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Dime de qué presumes
Cuando Robert Gates solicitaba más diplomáticos en apoyo de la
acción exterior de EE UU constataba el carácter cambiante de la seguri-
dad, mucho más orientada hoy en día a complementar los componen-
tes puramente militares con los civiles que nunca en el pasado. Desde
el punto de vista europeo, esta losofía no podría ser más adecuada ni
representar una mejor oportunidad. Dado que militarmente, la UE ni
es ni aspira a ser una superpotencia pero, por el contrario, se supone
que sí que dispone de un mayor margen de maniobra negociador en
razón de su peso económico y su atractivo (o poder blando), cualquier
resquicio que le permita maximizar su peso diplomático e inuencia
como mediador debería ser muy bien aprovechado.
De una UE que cree en el multilateralismo y que aspira a ser
una fuerza de progreso deberíamos esperar que, a cambio de no
ser decisiva en las fases agudas de los conictos bélicos, sí que lo
pudiera ser tanto antes de los conictos (previniendo y mediando)
como después (estabilizando, reconstruyendo y consolidando).
Cierto que la UE no tiene una capacidad militar propia, aunque
sí la tienen sus estados, pero precisamente por eso, por su peso
político y económico, su capacidad de contribuir a un mejor re-
parto de la riqueza a escala global, a la extensión de la democracia
y los derechos humanos así como al mejor funcionamiento de las
instituciones internacionales debería ser la mejor contribución a
la paz y a la seguridad globales. Esa visión, desarrollada por Javier
Solana en la Estrategia Europea de Seguridad (2003), se basa en
dos principios clave: uno, la seguridad es indivisible, lo que quie-
re decir que «la seguridad de los demás es mi seguridad»; dos, la
seguridad humana, entendida como la necesidad de ir más allá
de las relaciones internacionales tradicionales que han puesto el
énfasis en la seguridad de los estados, para poner a las personas en
el centro de las políticas, lo que requiere abrir la acción exterior a
temas como la pobreza, el cambio climático, el acceso a la salud,
la justicia o la educación, los ujos migratorios o la democracia y
los derechos humanos.33
33. Consejo Europeo, Una Europa segura en un mundo mejor, Estrategia
Europea de Seguridad, 12 de diciembre de 2003.
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Hacer posible esa visión requeriría varias cosas. Por un lado,
una diplomacia integrada y muy capaz, con grandes recursos y unas
estrategias adecuadas; cosa que por el momento hemos visto que
no se da más que de una forma incipiente. Por otro, exigiría unas
capacidades de gestión de crisis, fundamentalmente en el ámbito
civil (jueces, policías, ingenieros, cooperantes, médicos) de primera
calidad y con capacidad de despliegue inmediato; cosa que tampoco
se ha logrado de forma satisfactoria. Una vez más, las asimetrías
entre unos estados sumamente comprometidos y otros agnósticos
e indiferentes dejan en evidencia las consecuencias nocivas de la
fragmentación del poder europeo y los desequilibrios en el gasto:
pese a toda la retórica de la UE como un poder civil, en 2009 esta
solo había desplegado 2.334 civiles, la mitad de ellos pertenecientes
a seis estados.34
Por último, la voluntad de la UE de transformar el mundo según
parámetros de justicia y equidad también demandaría una mayor
efectividad en las políticas de desarrollo de la UE. Sin embargo,
viendo la fragmentación del gasto y de las políticas de desarrollo de
la UE, no es muy difícil decir de la Unión, como en el dicho popular,
«dime de qué presumes y te diré de qué careces».
Si hay una dimensión de la acción exterior donde la UE debería
brillar de manera excepcional, esta es la cooperación al desarrollo.
Primero y sobre todo porque es un tipo de política que encaja
perfectamente con la concepción que la UE ha venido teniendo de
sí misma como una fuerza de cambio y progreso en las relaciones
internacionales. Segundo, porque dado que con casi el 30% del
producto interior bruto (PIB) mundial la UE es la primera poten-
cia económica del mundo, sus contribuciones tendrían que tener
necesariamente un carácter decisivo, no solo en términos de su
propia ecacia, sino a la hora de liderar y marcar el camino que
los demás seguirán. Tercero, de todo el rango de instrumentos
al alcance de la acción exterior, las políticas de ayuda son más
34. Korski, Daniel y Gowan, Richard, «Las capacidades civiles de la UE en
los estados fracasados», Política Exterior, n.º 132, noviembre-diciembre de 2009;
Grevi, Giovanni, Helly, Damien y Keohane, Daniel, op. cit, p. 415.
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efectivas para transmitir valores y principios. Por tanto, en el
caso europeo, las políticas de desarrollo tienen un potencial que
no es frecuente registrar en otros ámbitos: el de aunar impacto,
coherencia y ecacia.
Los datos demuestran que en términos de ayuda al desarrollo, los
europeos padecen exactamente el mismo nivel de hipertroa (pero
al revés) que EE UU. Pues si, como veíamos, EE UU, con algo menos
del 20% del PIB mundial es responsable de más del 50% del gasto
militar, la UE, con un tamaño económico superior, del 30,4%,35 es
responsable del 55% de la ayuda al desarrollo del mundo. Se trata de
algo más de 50.000 millones de euros, frente a los 20.550 millones
de EE UU.36 Utilizando la analogía estadounidense, la pregunta es
evidente: ¿es la UE una potencia en el área de desarrollo? Desgra-
ciadamente, la respuesta no es tan rotunda como debiera. Europa
es líder en cuestiones de desarrollo, sí, pero una vez más, su gasto
está fragmentado en múltiples dimensiones, de tal manera que el
retorno que los europeos obtienen por tan cuantioso gasto es más
bien escaso.
La primera fragmentación tiene que ver con la distribución
de la ayuda entre los estados miembros y la Comisión Europea.
Es cierto que «Europa» destina 50.000 millones a cooperación al
desarrollo pero dos tercios de esa cantidad están en manos de los
estados de la Unión y son desembolsados de acuerdo a las priori-
dades de las políticas de desarrollo nacionales. En consecuencia, la
ayuda propiamente europea, en el sentido de comunitaria, gastada
bajo las orientaciones de una política compartida sería de 13.444
millones de euros (2009), bastante menor que la estadounidense
(28.831 millones).
La segunda fragmentación tiene que ver, igual que en materia
de defensa, con la asimetría entre las contribuciones de unos y de
otros. Un grupo de países que aglutinan a los escandinavos y a
algunos anes, de ahí que frecuentemente se les denomine Nordic
plus, dedican porcentajes muy elevados de su PIB a las políticas del
35. Eurostat, The EU in the world - A statistical portrait, Comisión Europea,
Publications Ofce of the European Union, Bélgica, 2010, p.18.
36. Datos de 2009. Ibíd., pp. 54 y 58.
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desarrollo. Suecia, Luxemburgo, Dinamarca y Holanda (por ese
orden) cumplen holgadamente con el criterio de la ONU de destinar
el 0,7 de su PIB a cooperación. En el siguiente grupo, Bélgica, Finlan-
dia, Irlanda, Reino Unido, Francia y España, se sitúan en umbrales
que van del 0,6 al 0,4 (un grupo en el que, sorprendentemente,
no está Alemania). Y en un tercer grupo, por detrás de España, se
encuentran Alemania, Austria, Portugal y Grecia. En el furgón de
cola de los miembros, encontramos a Italia, que con menos del
0,2% desempeña a la perfección el papel de polizón que se sube al
barco del poder blando europeo sin pagar el billete, junto con los
nuevos miembros de Europa Central y Oriental, cuyas políticas de
cooperación al desarrollo son todavía muy recientes.37
La tercera fragmentación tiene que ver con la geografía, o más
bien con la geografía política de la ayuda, que afecta decisivamente
a la coherencia de esta, pues la mayoría de los estados miembros
desembolsa su ayuda en aquellos lugares donde sus intereses son
más intensos, sean estos económicos, inmigratorios, energéticos o
relacionados a un pasado colonial. Así, de forma increíble, Reino
Unido sigue destinando una parte sustancial de su ayuda a India;
Alemania a China; y España a sus socios latinoamericanos, a pesar
de que todos estos países no son exactamente pobres, sino muy
desiguales. El resultado es una distribución muy asimétrica de la
ayuda con países «favoritos», donde se vuelcan muchos donantes, y
países «huérfanos» que, pese a sus peores condiciones, no consiguen
atraer fondos de cooperación.38
Paradójicamente, la propia Comisión Europea tampoco está
exenta de estos vicios, pues también tiende a focalizar una gran
parte de su ayuda al desarrollo en aquellos países de renta media
de su vecindad con los que mantiene acuerdos de asociación, en
detrimento de los países de rentas más bajas altamente endeudados
que solo reciben un 32% de los fondos.39
37. Eurostat, op. cit, pp. 55 y 58; Schulz, Nils-Sjard, La UE: ¿Un socio que no
quiere crecer? FRIDE Policy Brief, febrero de 2010, p. 3
38. Wanlin, Aurore, What future for EU development policy? Centre for Euro-
pean Reform, mayo de 2007.
39. OECD, EU Institutions, datos correspondientes a 2008-2009.
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El cuarto problema tiene que ver con el uso inadecuado de la
ayuda para promocionar intereses nacionales. Utilizando la ayuda al
desarrollo como una herramienta al servicio directo de los intereses
nacionales, los estados miembros subvierten y contradicen, por un
lado, sus compromisos internacionales, que les obligan a asignar la
ayuda en función de las necesidades de los beneciarios, y no de los
donantes y, por otro, los principios que inspiran la política europea
al desarrollo, que están enfocados a la reducción de la pobreza, no
al incremento de la seguridad energética, la reducción de los ujos
migratorios o la preservación de áreas de inuencia geopolítica (art.
208 del Tratado de Funcionamiento de la UE).
Tampoco brilla en las políticas europeas la coherencia entre
una política de ayuda muy generosa y unas políticas comerciales,
agrícolas o de inmigración que en muchas ocasiones son sumamente
contradictorias con los objetivos de las políticas de cooperación. Así,
mientras la UE mantiene un esquema de cooperación y ayuda muy
intenso con los 54 países ACP (África, Caribe y Pacíco), su posición
restrictiva en temas comerciales viene siendo, no solo a juicio de
muchos países en desarrollo sino de expertos en la materia, el prin-
cipal obstáculo que impide la conclusión satisfactoria de la Ronda
de Doha, que supondría un gran empuje para el comercio mundial
en general y para los países en vías de desarrollo en particular.
La coherencia entre las políticas de desarrollo de la UE y sus valo-
res democráticos y de respeto y promoción de los derechos humanos
es también muy deciente. Es un lamento común decir que China
está desplazando a Europa de África con una política de cooperación
al desarrollo exenta de cualquier tipo de condicionalidad política.
En 2010, China rmó préstamos por hasta 110.000 millones de
dólares a los países de África y desbancó al Banco Mundial, cuyos
préstamos alcanzaron los 100.300.40 Aunque sea verdad que China
está planteando un completo desafío a Europa en cuanto a su polí-
tica africana, la realidad es que Europa tiene que temer más por sus
intereses que por sus principios pues las políticas de cooperación
de la UE, como han puesto de maniesto con particular intensidad
40. Dyer, Geoff y Anderlini, Jamil, «China’s lending hits new heights», Fi-
nancial Times, 17 de enero de 2011.
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las revoluciones en el mundo árabe, hace tiempo que estaban des-
provistas de una condicionalidad política real.
Por tanto, en menos de una década, Europa ha duplicado los
fondos que dedica a la cooperación, pero no parece que haya du-
plicado su impacto ni su coherencia ni superado su fragmentación.
La cooperación europea al desarrollo sigue siendo, hoy por hoy,
un mosaico de actores, intereses y prioridades que dista de ser un
ejemplo de lo que una Europa unida puede lograr.
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IV. UNA DÉCADA PERDIDA
Europa ninguneada
Que la idea de declive e irrelevancia se haya instalado en el discurso
público acerca del papel de la UE en el mundo tiene su lógica si
examinamos la secuencia de hechos que comienza en el verano de
2008, con la invasión de Georgia por parte de Rusia. Cierto que fue
el presidente georgiano, Mijail Saakashvili, el responsable del inicio
de las hostilidades, calculando extremadamente mal las posibles con-
secuencias del insensato bombardeo de Tsjinval, la capital de Osetia
del Sur, el 8 de agosto. Probablemente pensó que tenía delante a
la misma Rusia postrada, corrupta y caótica de la época de Yelstin.
Pero como se vio en los días siguientes, subestimar la voluntad de
Putin de mantener el estatus de Rusia como una potencia puede
salir muy caro.
Más allá del conicto en sí mismo, lo relevante es que, lejos
de acudir al Consejo de Seguridad de la ONU o a las institucio-
nes europeas con las que durante toda una década Moscú había
forjado estrechos lazos institucionales (véase la OSCE, el Consejo
OTAN-Rusia, la UE o el Consejo de Europa), los rusos decidieron
pasar por encima de toda una década de acuerdos europeos de
seguridad. Interpretando a su manera el conicto en Osetia del
Sur como la revancha por la humillación sufrida en Kosovo en
1999, Rusia inició una acción militar contra Georgia y terminó
imponiendo unilateralmente la secesión de Georgia, no solo de
Osetia del Sur, sino también de la República de Abjazia, con quien
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Georgia también mantenía abierto un contencioso. Todo ello sin
ninguna cobertura legal de la ONU, ni a priori ni a posteriori, y sin
ni siquiera permitir la presencia de fuerzas de paz internacionales
a ambos lados de la zona de conicto. Si el presidente francés,
Nicolás Sarkozy, entonces al frente de la presidencia rotatoria de
la UE, pudo detener de alguna manera el conicto fue de una for-
ma muy precaria y en el último minuto, porque tampoco Moscú
tenía muy claro si quería llegar hasta Tiis y derrocar al gobierno
de Saakashvili. La UE detuvo una guerra que Rusia no sabía muy
bien cómo concluir, pero en el acuerdo nal Rusia hizo valer en la
práctica la doctrina sobre áreas de inuencia que Putin llevaba un
tiempo queriendo imponer. Alentada por una economía en auge y
un barril de petróleo en sus máximos históricos, Rusia había pues
vuelto a la escena internacional, y no de una manera que la Unión
pudiera considerar amigable.
La UE fue también objeto de un ninguneo parecido ese mismo
otoño de 2008 cuando, en noviembre, China canceló la cumbre con
la UE después de la decisión de Sarkozy de reunirse con el Dalai Lama
(en realidad, de atender una reunión de premios Nobel celebrada en
Varsovia). Francia ya había sufrido un boicot sobre Carrefour y los
productos franceses en abril de 2008 cuando la antorcha olímpica
tuvo un más que conictivo paso por París. Con los incidentes de
marzo en Tíbet todavía muy recientes, el Ayuntamiento de París
había nombrado ciudadano de honor al Dalai Lama, lo que fue
visto como una provocación por las autoridades chinas, temerosas
de que la opinión pública occidental forzara un boicoteo a los Juegos
Olímpicos que China había concebido como un escaparate de su
conversión en potencia mundial.1
Inmediatamente después de este incidente, en la guerra de Gaza
que tuvo lugar en diciembre 2008-enero de 2009, la UE fue otra vez
dejada al margen y ridiculizada cuando Israel pasó por encima de
la vida de cientos de civiles indefensos (cerca de un millar, además
de unos 5.000 heridos, según varias organizaciones de derechos
humanos) sin que la UE fuera capaz de detener el conicto o con-
tribuir de manera alguna a su n. Para agravar las cosas, la Unión se
1. «Carrefour faces China boycott bid», BBC, 15 de abril de 2008.
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dividiría luego en la ONU a la hora de apoyar el informe de Richard
Goldstone, el juez surafricano encargado de investigar la muerte
de civiles palestinos durante la operación reveladoramente llamada
«Plomo Fundido». En el colmo de las divisiones europeas, siete es-
tados de la UE votaron en contra, cinco a favor y 15 se abstuvieron.
La resolución fue nalmente adoptada con 114 votos a favor, 18 en
contra y 44 abstenciones, así que la división europea fue, además de
perfecta, perfectamente irrelevante.2
La reputación internacional de la UE recibió un nuevo revés en
noviembre de 2009, al conocerse el nombramiento de Herman van
Rompuy y Catherine Ashton como presidente permanente del Con-
sejo y alta representante para la Política Exterior, respectivamente. Se
trataba de unos nombramientos explicables desde la lógica interna
de la UE, acostumbrada a repartirse el poder entre países y familias
políticas (los socialistas nombraron a Ashton y los democristianos a
Rompuy), pero que en este caso dejó boquiabiertos a casi todos fuera
de Europa, que esperaban de la UE nacida del Tratado de Lisboa una
prueba de su voluntad de convertirse en un actor global relevante.
Un breve repaso a los titulares de esos días no deja lugar a dudas.
En todo el arco que va desde el más puro euroescepticismo británico
de Nigel Farage hasta el federalismo más sincero era imposible es-
cuchar una sola alabanza. En la prensa anglosajona, encontrábamos
unanimidad crítica, y eso que Lady Ashton era británica, lo que po-
dría haberse esperado que atemperara algo la animadversión. Para el
Financial Times, la elección era «un motivo de consternación para los
que quieren dar un peso más fuerte a Europa en la escena mundial»;
para The Economist, los líderes europeos habían hecho «el ridículo»
al nombrar a personas que «nadie fuera de Europa se tomaría en
serio»;3 y para The Guardian, los nombramientos probaban el afán
de la UE de pasar desapercibida. Las cosas no eran muy diferentes
en el continente. El País, claramente europeísta, descargaría toda su
artillería sobre los nombramientos con titulares como «La baronesa
2. Asamblea General de Naciones Unidas, By recorded vote, General Assembly
urges Israel, Palestinians to conduct credible, independent investigations into alleged
war crimes in Gaza, 5 de noviembre de 2009.
3. «Behold, two mediocre mice», The Economist, 26 de noviembre de 2009.
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del currículum vacío;»4 a los que seguirían, unos meses después,
«Las decepciones de Ashton»5 o «Ashton: ese error».6 En la prensa
alemana, se pudieron leer valoraciones muy similares. Para el ale-
mán Frankfurter Allgemeine Zeitung, tanto a Van Rompuy como a
Ashton «el puesto les queda muy grande», mientras que Deutsche
Welle resumía el paso de Ashton por el Parlamento Europeo para
ser conrmada con un sencillo pero directo: «La falta de experiencia
de la futura responsable de la política exterior europea aún provoca
dudas».7 Por su parte, el francés Libération describiría al nuevo pre-
sidente permanente del Consejo, Van Rompuy, como «un hombre
para la decoración».8
A la frustración por el nombramiento de Van Rompuy y
Ashton en noviembre siguieron las negociaciones sobre cambio
climático en Copenhague de diciembre de 2009, que sin duda
representaron uno de los momentos en los que la Unión se ha
sentido más humillada y frustrada. Si de algo ha presumido inter-
nacionalmente la UE en los últimos años ha sido de su capacidad
de liderazgo en materias como el cambio climático, donde la UE
demostró capacidad de liderar el mundo con el ejemplo, y también
con la ciencia y la innovación. Sin embargo, una vez llegados a la
cumbre, la Unión fue expulsada de la sala, quedándose un vicemi-
nistro chino de Asuntos Exteriores y Barack Obama al frente de las
negociaciones, con los desastrosos resultados por todos conocidos.
Por eso, aunque la UE quiso minimizar los daños a su imagen, las
ltraciones de Wikileaks de diciembre de 2010, donde leeríamos
a Van Rompuy confesando hasta qué punto se había sentido hu-
millado, dejarían en evidencia la verdad de lo ocurrido en esos
días cruciales. En condencias al embajador estadounidense, Van
4. Tubella, Patricia, «Lady Ashton, la baronesa del currículum vacío», El País,
22 de noviembre de 2009.
5. Martínez de Rituerto, Ricardo, «Las decepciones de la baronesa Ashton»,
El País, 23 de febrero de 2010.
6. Martínez de Rituerto, Ricardo, «Catherine Ashton, ese error», El País, 7
de marzo de 2010.
7. Kummetz, Pablo (ed.), «Futura jefa de la diplomacia europea no entusiasma,
pero su nombramiento está garantizado», Deutsche Welle, 12 de enero de 2010.
8. «La prensa europea se muestra muy crítica con el nombramiento de Van
Rompuy y Ashton», RTVE.es, 20 de noviembre de 2009.
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Rompuy describía Copenhague como «un desastre increíble» en
el que Europa fue «maltratada».9
Al desastre de Copenhague seguiría una presidencia españo-
la de la UE en el primer semestre de 2010 marcada por la crisis
denitiva del sistema de cumbres en el que los europeos habían
basado su acción exterior. Por un lado, el presidente Obama
canceló la cumbre UE-EE UU prevista para el primer semestre de
2010 alegando otros compromisos. Por otro, pese a los esfuerzos
realizados, la cumbre de la Unión por el Mediterráneo también
se tuvo que suspender ante la incapacidad de los europeos de
obligar a árabes e israelíes a sentarse en la misma mesa. Aunque
la decisión de Obama no tuvo que ver especícamente con Es-
paña, es evidente que se produjo en un contexto en el que EE UU
se podía permitir no atender o suspender este tipo de cumbres a
sabiendas de que el precio que tiene que pagar por ello no es muy
elevado. El incidente demostraba palmariamente que «la UE no
le sirve a Washington para resolver problema alguno» y que, por
tanto, podía prescindir de ella.10 En último extremo, la culpa era
europea, no estadounidense, ya que Europa habría «reducido todo
su potencial a mera palabrería, sustituyendo la toma de decisiones
por los debates, informes y declaraciones».11
Para completar el cuadro vinieron Turquía y Brasil, que en mayo
de 2010 decidieron por su cuenta y riesgo ofrecer a Irán un acuer-
do sobre enriquecimiento de uranio que no había sido consultado
previamente con EE UU y la UE, que llevaban años liderando las
negociaciones con Irán. Aunque las diplomacias turca y brasileñas
dieron interpretaciones diferentes de lo ocurrido, incluso señalando,
en el caso de Brasil, que actuaba como mediador a petición de Wa-
shington, lo cierto es que una vez más, la UE había sido ninguneada
por dos países con los que aspiraba a mantener relaciones estratégicas,
9. Wikileaks, Cable n.º 242382 2010-01-04, elpais.com, 3 de diciembre de
2010.
10. Bassets, Lluís, «Obama da una patada al hormiguero europeo», El País,
3 de febrero de 2010.
11. Palacio, Ana, «Decision Time», The American Interest, julio-agosto de
2010.
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uno de los cuales, Turquía, estaba además inmerso en negociaciones
de adhesión a la UE.12
El broche de estos dos años de desaciertos y marginación eu-
ropeos lo pondría la Asamblea General de la ONU cuando decidió
respaldar la moción presentada por la Organización de Cooperación
del Caribe (CARICOM), un ente de una importancia singularmente
menor comparado con la UE, para no permitir ampliar el estatuto
de la Unión en la ONU de manera que Van Rompuy y Ashton
pudieran intervenir en el pleno, presentar iniciativas y enmiendas,
propuestas de procedimiento o circular documentos. El intento de
los nuevos líderes europeos de hacer visible en la ONU las nuevas
instituciones de política exterior emanadas del Tratado de Lisboa
fracasaba estrepitosamente en un foro como la ONU, donde por
sus contribuciones nancieras, especialmente en el ámbito de las
políticas de desarrollo, más capacidad de inuencia se atribuiría
teóricamente a la UE.13
No es de extrañar, por tanto, que un año después de la inau-
guración del Tratado de Lisboa, cuando todo el mundo esperaba
un subidón en la autoestima de los europeos, la broma más exten-
dida acerca de si por n la UE había conseguido tener un número
de teléfono al que la gente pudiera llamar concluía con la irónica
formulación de Charlemagne, la columna de The Economist espe-
cializada en la UE:
Ya tenemos el número de teléfono que pedía Kissinger —escri-
bía Charlemagne— eso sí, cuando llamas, sale la voz de Lady
Ashton diciendo: para la posición alemana presione uno; para
la posición británica presione dos; para la posición francesa,
presione tres.14
12. Khalaj, Bozorgmehr y Dombey, «Iran agrees to send uranium to Turkey»,
The Financial Times, 17 de mayo de 2010.
13. Phillips, Leigh, «EU bid for more Rights at UN suffers surprise defeat»,
EUobserver, 15 de septiembre de 2010.
14. Charlemagne, «Waiting for the big call», The Economist, 16 de septiembre
de 2010.
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La fatiga de ampliación
No es excesivamente difícil dibujar un arco que retrotraiga la parálisis
que atenaza hoy el proceso de integración europeo a los aconteci-
mientos que comenzaron a encadenarse en torno a 2003-2004.
Frente a la euforia que marcó el comienzo de la década, cuando
la UE se encontraba en mitad de la negociación de un Tratado
Constitucional y cerrando las negociaciones de ampliación con 10
países de Europa Central y Oriental, la guerra de Iraq provocó un
cataclismo político de grandes dimensiones al separar a Europa en
dos mitades: una liderada por Francia y Alemania; otra liderada por
Reino Unido, a la que se sumaron casi todos los futuros miembros
orientales de la UE y algunos gobiernos conservadores del sur de
Europa como el español.
El año 2003, recuérdese, comenzaba con la publicación, el 30
de enero, de un artículo conjunto en el Wall Street Journal donde
ocho líderes europeos (José María Aznar, España; Jose Manuel Durão
Barroso, Portugal; Silvio Berlusconi, Italia; Tony Blair, Reino Unido;
Vaclav Havel, República Checa; Peter Medgyessy, Hungría; Leszek
Miller, Polonia; y Anders Fogh Rasmussen, Dinamarca) respaldaban
la posición de la administración Bush en el sentido de que si el go-
bierno iraquí no accedía al régimen de inspección de sus capacidades
de destrucción masiva en los términos planteados por la resolución
1441 del Consejo de Seguridad, sería inevitable una intervención
militar. Signicativamente, los ocho mandatarios armaban: «nuestra
fuerza [reriéndose a la comunidad internacional] nace de la unidad»
y titulaban su artículo «Estamos unidos».15 Sin embargo, aunque los
rmantes fueran representativos en términos políticos, geográcos y
de culturas y tradiciones políticas (incluían a los cuatro estados más
grandes de la UE después de Francia y Alemania además de nuevos y
viejos miembros, del Sur, Norte, Este y Oeste), sus ocho voces cons-
tataban no la unidad de Europa, sino una división que se ampliaría
posteriormente cuando 13 miembros de la UE y un total de 22 países
15. Jose María Aznar, Jose Manuel Durão Barroso, Silvio Berlusconi, Tony
Blair, Vaclav Havel, Peter Medgyessy, Leszek Miller y Anders Fogh Rasmussen,
«United We Stand; Eight European leaders stand with President Bush on Irak»,
The Wall Street Journal, 30 de enero de 2003.
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europeos decidieron enviar tropas a Iraq. Por ello, independientemente
del asunto sustantivo (la guerra de Iraq), lo cierto es que el título no
podía ser menos apropiado: lo que en el fondo ponía de maniesto
es que ocho miembros de la UE (tres de ellos en ciernes) preferían, a
pesar de estar en minoría, sumar su posición a la de EE UU en lugar de
buscar un consenso europeo (a decir de unos) o una vez constatado
la ausencia de este (a decir de otros).16
La administración Bush aprovechó la oportunidad para intro-
ducir una profunda cuña en la unidad europea, señalando, en una
frase que se haría famosa de Donald Rumsfeld, el polémico secre-
tario de Defensa de George W. Bush, la diferencia entre «la vieja
y la nueva Europa».17 En esta última estarían los nuevos socios del
Este y los miembros de la UE-15 más atlantistas, frente a Francia y
Alemania, que representarían la Europa más típicamente izquierdista
o antiamericana. La reacción de Francia no se haría esperar, y sería
brutal: el 17 de febrero, en una cumbre dedicada a Iraq celebrada
entre los Quince en Bruselas de la que fueron deliberadamente ex-
cluidos los candidatos del Este, Jacques Chirac los invitaría, simple
y directamente, a «callarse».18 Como señalaría Giscard d’Estaing,
el ex presidente francés que dirigía los trabajos de la Convención
Europea que estaba en esos momentos dedicada a la tarea de redactar
una Constitución Europea, la guerra de Iraq había demostrado el
estado «ruinoso» de la política exterior europea.19
Una consecuencia no muy visible, pero no por ello menos im-
portante, de las divisiones introducidas por la guerra de Iraq tuvo
que ver con el papel de Reino Unido en Europa. En 1999, Tony
Blair y Gerhard Schröder, que había llegado al poder en Alemania
el año anterior, habían promovido una propuesta («Por un nuevo
centro»)20 donde mostraban un alto grado de convergencia política
16. Charlemagne, «Who speaks for Europe?», The Economist, 2 de agosto
de 2003.
17. «Outrage at ‘old Europe’ remarks», BBC, 23 de enero de 2003.
18. «Chirac lashes out at ‘new Europe», CNN, 18 de febrero de 2003.
19. Staunton, Denis, «Giscard blames EU foreign policy», Irish Times, 18 de
marzo de 2003.
20. Blair, Tony y Schröder, Gerhard, «The Third Way/Die Neue Mitte», en
Hombach, Bodo, The Politics of the New Center, Polity Press, Reino Unido, 2000,
pp. 157-177.
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a la hora de enfocar las reformas económicas y la agenda de empleo
y crecimiento que la UE debería adoptar. Blair ya había dado un
importante paso, con Francia en Saint-Malo, para reforzar la coope-
ración defensiva europea; ahora se coordinaba con Alemania en lo
económico para preparar algo en lo que parecía empeñado: llevar a
Reino Unido al corazón de Europa, poniendo n a las excepciones
y anomalías que tradicionalmente habían regido la política europea
de Londres.21 Al nal de ese recorrido se contemplaba integrar a
Reino Unido en el euro, lo que requería un referéndum popular
que Blair conaba en plantear y ganar a mediados de la década.22
Todo ello se fue al traste, primero con la guerra de Iraq y luego con
el fracaso de la Constitución Europea, que desbarató el proyecto de
Blair de integrar plenamente a Reino Unido en Europa. No deja de
ser paradójico que EE UU, que siempre había sido el gran federador
europeo, se erigiera ahora, de forma indirecta, en un importante
obstáculo a la hora de lograr esa unidad.23
Si a esto sumamos, en el plano externo, el entusiasmo de los
nuevos miembros de la UE con la OTAN, a la que todos se adhirie-
ron aceleradamente entre 1999 y 2004; el apoyo generalizado de
los nuevos miembros a la guerra de Iraq, incluso con el envío de un
número sustancial de tropas, como en el caso de Polonia; y el cons-
tante empuje hacia una política exterior más agresiva hacia Rusia,
que Francia en absoluto compartía, es fácil entender el desasosiego
francés: la ampliación no solo no iba a reforzar la identidad europea
en materia de política exterior de seguridad y defensa, sino que iba
a reforzar la relación transatlántica y la política exterior de EE UU.
En este contexto, no es de extrañar que una gran parte de la clase
política francesa comenzara a poner en marcha el término «fatiga
de ampliación» y que fuera en concreto Dominique de Villepin,
ministro de Asuntos Exteriores francés en la época de la guerra de
Iraq y adalid de la resistencia europea a EE UU, el que marcado por
21. Blair, Tony, «Blair: The argument is simple. We are part of Europe», The
Independent, 24 de noviembre de 2001.
22. Crooks, Ed, «Markets see euro entry by 2005 as an even bet», Financial
Times, 9 de abril de 2002.
23. Stephens, Philip, «A divided Europe will be easy for America to rule»,
Financial Times, 23 de mayo de 2003.
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la rebeldía de los nuevos miembros, más claramente comenzara
a lamentarse de las ampliaciones y a proponer nuevas barreras y
condiciones para futuras adhesiones a la UE, en concreto, que en el
futuro las ampliaciones tuvieran en cuenta la opinión pública y una
mal denida «capacidad de absorción».24
Una conrmación de los temores de que la ampliación debilitaría
el proyecto de integración europeo se produjo al hilo de las elecciones
europeas de junio 2004, en las que por primera vez participaron los
ocho nuevos miembros de la UE. En términos de participación, estas
elecciones europeas abrieron una sima entre la Europa de los Quince
y la de los nuevos miembros, puesto que detrás de una participación
media del 45,47% era posible adivinar enormes diferencias: el récord
de baja participación se lo llevó Eslovaquia, con una participación
del 16,97%; seguido por Polonia, con un 20,87%; Estonia con el
26,83% y República Checa con el 28,3%.25
La degradación de la solidaridad europea fue, también, espe-
cialmente visible en las negociaciones presupuestarias relativas a las
perspectivas nancieras para el período 2007-2013 que se celebraron
a lo largo de 2005-2006. Con una Europa escindida entre contri-
buyentes y receptores netos del presupuesto europeo, los líderes de
la UE cerraron un acuerdo presupuestario que mantenía el techo de
gastos en el mismo nivel que el existente antes de la ampliación.
En la práctica, esto signicaba que la ampliación más ambiciosa de
la historia de la UE, que traería nada menos que 100 millones de
personas, la mayoría de países donde la renta per cápita era sensi-
blemente inferior a la media, se haría «a coste cero», es decir, con
los recursos existentes.26
En consecuencia, la guerra de Iraq fue el comienzo del n del
círculo virtuoso en el que históricamente se habían desenvuelto las
24. Torreblanca, José I., Ampliar o no ampliar, esa no es la cuestión, Real Instituto
Elcano, ARI n.º 67, 6 de junio de 2006.
25. Parlamento Europeo, Turnout at the European elections (1979-2009).
26. Torreblanca, José I., ¿Adiós a los fondos? Claves para entender la posición de
España a la hora de negociar el presupuesto de la UE para 2007-2013, Real Instituto
Elcano, Documento de Trabajo n.º 21, 2005; Torreblanca, José I., Las perspectivas
nancieras 2007-2013 de la UE: Europa se amplía, el presupuesto se reduce, Real
Instituto Elcano, ARI n.º 154, 2005.
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ampliaciones de la UE. Francia, que mantenía grandes reticencias
hacia la ampliación al Este desde que el muro de Berlín cayera y
los nuevos miembros solicitaran su adhesión, vería así conrmados
sus temores de que la ampliación iba a debilitar el proyecto de in-
tegración europeo. Para apoyar esta armación se argumentaba que
los nuevos miembros provenientes del Este eran más liberales en lo
económico que la media europea o, desde luego, que la tradicional-
mente estatista y mercantilista Francia. Al n y al cabo, viniendo de
décadas de economía planicada, era lógico esperar que los nuevos
miembros adoptaran políticas económicas netamente liberales, lo
que en el ámbito europeo podía tener un impacto desregulador y
liberalizador importante. Por añadidura, con ese conjunto de pre-
ferencias económicas y visiones sobre el papel relativo del estado
y del mercado, parecía difícil que los nuevos miembros pudieran
eventualmente secundar a Francia en sus demandas de extender las
competencias de la UE sobre temas scales o de gobernanza eco-
nómica: más bien optarían por una aproximación minimalista o,
por lo menos, no expansiva. Aunque de forma sin duda exagerada
y no necesariamente mayoritaria en la región, las manifestaciones
del presidente checo, Vaclav Klaus, advirtiendo de que su país no
se había liberado del comunismo para caer a continuación bajo la
tiranía burocrática de Bruselas, dejaban bien claro que de la amplia-
ción al Este no podía esperarse una profundización de la integración
europea, como sí había ocurrido en el caso de la ampliación al Sur
de Europa. Con una soberanía recién recuperada, pocos en el Este
eran partidarios de entregarla a Bruselas.27
Pero la ampliación de 2004 no solo hizo presagiar un parón
en el proceso de construcción europea: en realidad, su impacto fue
más allá. En el plano interno, abrió la espita de los temores de la
derecha europea acerca de la inmigración, y a la vez de la izquierda,
con el miedo hacia la deslocalización empresarial y el dumping so-
cial. De ahí que tanto en Holanda como en Francia, las campañas
de raticación del referéndum sobre el Tratado Constitucional
27. Klaus, Vaclav, Address of the President of the Czech Republic delivered on
the Eve of the Accession of the Czech Republic to the European Union, 30 de abril
de 2004.
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acabaran obsesivamente centradas en el «fontanero polaco» o la
inmigración, con los resultados negativos por todos conocidos.
Como se observaría en las encuestas posreferéndum, la ampliación
de la UE, considerada como tal, no tuvo un efecto directo sobre el
doble «no» de la primavera de 2005, pero sí movilizó en contra del
Tratado Constitucional a una gran parte de la izquierda francesa,
irritada con la integración europea por las cuestiones sociales, y de
la derecha holandesa, recelosa de la UE por la inmigración y la libre
circulación de personas, la pérdida de soberanía y las transferencias
scales a los países más pobres.28
Si durante la década de los noventa Europa se había convertido
en una tierra de asilo, especialmente debido a la guerra de Yugos-
lavia, cuyos últimos coletazos se produjeron en Kosovo en 1999,
el cambio de siglo signicó un avance progresivo pero imparable
de las tendencias xenófobas, tanto en cuanto a las actitudes de los
europeos hacia la inmigración como, en paralelo, al éxito electoral
de los partidos xenófobos. Estas tendencias ya estaban presentes en
Francia (Jean Marie Le Pen), Italia (Umberto Bossi y Gianfranco
Fini) y Austria (Jörg Haider), pero a lo largo de la década hemos
visto cómo los partidos xenófobos y populistas han ido en ascenso a
la vez que las actitudes hacia la inmigración se han ido deteriorando.
Esta marea electoral xenófoba alcanzaría las costas del Parlamento
Europeo en las elecciones de junio de 2009, cuando un total de 32
representantes de partidos abiertamente xenófobos conseguían un
escaño.29
Con ese preludio, el comienzo de la década no puede haber sido
más deprimente, habiendo conrmado los pronósticos pesimistas
28. Comisión Europea, The European Constitution: Post-referendum survey in
France, Eurobarómetro 171, 2005; Comisión Europea, The European Constitution:
post-referendum survey in the Netherlands, Flash Eurobarometer 172, 2005.
29. Partido Nacional Británico, Reino Unido (dos eurodiputados); Frente
Nacional, Francia (tres); Interés Flamenco, Bélgica (dos); Movimiento por una
Hungría Mejor, Hungría (tres); Ataka, Bulgaria (dos); Liga Norte, Italia (nue-
ve); Partido Popular Danés, Dinamarca (dos); Partido por la Libertad, Holanda
(cuatro); Partido de la Libertad, Austria (dos); Partido de la Gran Rumanía,
Rumanía (dos); Partido Nacional Eslovaco, Eslovaquia (uno); «Far-right parties
in the European Parliament», The Times, 18 de junio de 2009.
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sobre el auge de la xenofobia. En Francia, las encuestas auguraban
un 22% del voto a Marine Le Pen en caso de presentarse a las elec-
ciones presidenciales de 2012, en Austria, el Partido del difunto
Haider quedaba segundo, con el 27% del voto, en las elecciones
municipales celebradas en octubre de 2010; en Holanda, el parti-
do de Geert Wilders quedaba tercero en las legislativas celebradas
en junio de 2010, sumando 24 escaños en un Parlamento de 150
diputados; en Suecia los llamados Demócratas Suecos (en realidad,
xenófobos) lograban entrar en el Parlamento por primera vez en la
historia con el 5,7% del voto y 20 escaños en septiembre de 2010;
mientras que en Dinamarca, otro partido xenófobo se mantenía
cómodamente en la coalición de gobierno desde 2001, cuando había
logrado colocarse como tercera fuerza política. Incluso en Finlandia,
el partido de los «Verdaderos Finlandeses» de Timo Soini lograba
representación parlamentaria en las elecciones de 2009 y situarse
como tercera fuerza política en las elecciones de abril de 2011. Por
su parte, en Italia, la liga independentista padana, también abier-
tamente racista, de Umberto Bossi, lograba el tercer puesto, con el
12,7% del voto en las elecciones regionales de marzo de 2010; y en
Hungría, el ultraderechista y racista Jobbik lograba un tercer puesto
en las elecciones de abril de 2010, con un 16,71% del voto.30
Los lamentables episodios registrados a nales de 2010 en Fran-
cia en torno a la expulsión de los gitanos rumanos, pero también
las muy restrictivas políticas de inmigración y reunicación familiar
puestas en marcha por los estados miembros a lo largo de los últimos
años, dejan bien claro cuál es la tendencia. Con una opinión pública
europea generalmente reacia a aceptar más inmigrantes y un con-
texto de crisis económica, las políticas de inmigración han dado un
giro radical desde la integración a la restricción lo que ha requerido
fuertes inversiones en políticas de control fronterizo, repatriación y
limitaciones a la reunicación familiar. Incluso dentro de Europa,
pese a que las ampliaciones permitían optar a los estados miembros
por acortar los períodos de transición en cuanto a la libre circula-
30. «Europe’s biggest far-right parties», The Swedish Wire, 16 de enero de
2011; «The rise of the far-Right: Europe’s worrying trend», The Telegraph, 20 de
septiembre de 2010.
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ción y establecimiento de ciudadanos de países de la ampliación,
Alemania y Austria decidieron retrasar hasta el máximo permitido
(siete años) el libre establecimiento en sus países de nacionales de los
nuevos miembros. En el caso de la ampliación a Rumanía y Bulgaria,
la excepción se convirtió en regla, pues todos los países del grupo
UE-15, excepto Suecia y Finlandia, aprovecharon al máximo las
restricciones a la libre circulación de trabajadores que les permitían
la legislación y los tratados de adhesión.31
A las malas noticias sobre la extensión de la xenofobia habría
que añadir el deterioro de un elemento clave de los valores euro-
peos, tal y como es la libertad de expresión. Según Reporteros sin
Fronteras, 14 de los 27 miembros de la UE mantienen restricciones
a la libertad de expresión y controles a la prensa incompatibles con
los valores europeos. Italia se situaría nada menos que en el puesto
49 del índice sobre libertad de prensa, Rumanía en el 52 y Grecia
y Bulgaria estarían empatados en el puesto 70.
En tierra de nadie
La debacle europea se desencadenó entre abril y mayo de 2005, cuan-
do el Tratado Constitucional, que tantas expectativas había generado
en todo el mundo tanto por el original método de redacción (una
convención seguida de una conferencia intergubernamental) como
por su ambicioso contenido, fue rechazado por los ciudadanos de
Francia y Holanda. Cierto que la Constitución Europea naufragó en
dos estados fundadores de la UE, no en los nuevos miembros, pero el
hecho es que tras el doble no francés y holandés, fue de nuevo una
coalición de países liderados por Reino Unido, a la que se sumaron
Polonia y República Checa, las que pospusieron la raticación del
tratado y más obstáculos pusieron a la hora de revisarlo y, eventual-
mente, aprobarlo bajo un formato menos ambicioso (el Tratado de
Lisboa). Las reticencias de los hermanos Kazcynski en Polonia y de
Klaus en República Checa a rmar el Tratado de Lisboa, recurriendo
incluso a todo tipo de argucias y triquiñuelas legales, hizo sin duda
un daño enorme a la imagen de los nuevos socios.
31. Free movement of labour in the EU-27, Euractiv, 20 de agosto de 2009.
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Tras un largo impasse, que incluyó, una vez más, el voto ne-
gativo del pueblo de Irlanda en el referéndum celebrado en junio
de 2008, el tratado entraría nalmente en vigor en diciembre de
2009, justo a tiempo de intentar comenzar a invertir, siquiera psi-
cológicamente, el horizonte de declive e irrelevancia en el que la UE
había quedado atrapada. Pero para entonces, el período de bonanza
económica que la Unión había disfrutado durante una gran parte
de la década, terminó de forma abrupta con la crisis nanciera de-
satada tras la quiebra de Lehman Brothers en septiembre de 2008.
Paradójicamente, los europeos encontraron entonces encima de la
mesa un tratado (el Tratado de Lisboa), que contenía una gran visión
estratégica y a largo plazo del papel de la UE en el mundo, pero muy
pocos instrumentos de gobernanza económica para hacer frente a
la crisis nanciera.32
Históricamente, la UE había sido criticada por ser un gigante
económico, pero un enano político, e incluso un pigmeo militar.
El planteamiento del Tratado Constitucional, recogido intacto por
el Tratado de Lisboa, era bien claro: culminar el proceso de desa-
rrollo de una política exterior, de seguridad y defensa que había
sido puesto en marcha en los últimos 10 años por Javier Solana en
el marco de las instituciones del Tratado de Niza (1999). Para ello,
se desarrollaban, entre otros, instrumentos tan novedosos como el
SEAE, que fusionaba los servicios exteriores de la Comisión Europea
y el Consejo y al que se incorporarían diplomáticos de los estados
miembros. También se reforzaba la política de defensa común, que
ahora permitiría que los estados que así lo desearan organizaran las
llamadas «cooperaciones permanentes estructuradas» en materia de-
fensiva, es decir, permitiendo, por n, una integración exible en el
ámbito de la defensa, como había ocurrido en el pasado en ámbitos
como la libre circulación de personas o la moneda.
Con todos estos elementos, a los que se sumaba la personalidad
jurídica internacional, la UE por n podría hablar con una voz en
el mundo, una voz equiparable a su poder como primer bloque
económico y comercial del mundo. Sin embargo, la UE adquiría los
32. Pisani-Ferry, Jean, «A growing crisis puts the euro in danger», Financial
Times, 6 de diciembre de 2010.
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instrumentos de proyección exterior al mismo tiempo que una feroz
crisis económica socavaba su poder económico mundial y situaba
en el centro del mapa de la política mundial a otros actores, países
que habían crecido de forma sostenida toda la década y a los que la
crisis no había afectado tan gravemente. Como algún observador
ironizó, de persistir las tasas negativas de crecimiento en gran parte
de Europa, el poder económico de la UE acabaría estando a la altura
de su poder político, pero en un sentido inverso al esperado, es decir,
vía su encogimiento económico.
No es de extrañar, por tanto, que la década concluyera con una
sensación agridulce en lo relativo a la posición internacional de la
UE. Por un lado, 10 años de política exterior y de seguridad habían
dejado a la UE en una posición cuantitativa y cualitativamente muy
destacable, incluyendo la formulación de una Estrategia Europea de
Seguridad (EES) muy coherente y bien adaptada a las necesidades
concretas de la UE.33 Sin embargo, a la vez que en el terreno práctico
los instrumentos mejoraban, en el ámbito político, los liderazgos
se debilitaban y las voluntades aqueaban, lo que unido al empuje
de actores como China, Rusia y otros, cada vez más agresivos en
sus reivindicaciones ante la UE, producía un efecto sumamente
desalentador. Como, además, el n de la década había coincidido
con una economía menguante y la puesta en entredicho de los
valores europeos por el auge de la xenofobia, no es de extrañar que
los europeos se cuestionen si gracias al Tratado de Lisboa, Europa
puede ser un actor relevante en el mundo del siglo XXI. Más bien
al contrario, a la sensación de que la UE ha perdido una década en
estériles debates institucionales internos, hay que añadir la percep-
ción de que las oportunidades que la UE ha desperdiciado en el
terreno político y económico no volverán fácilmente, ya que han
sido aprovechadas por otros.
El hecho es que a lo largo de esta década, el proceso de inte-
gración europeo ha registrado la aparición de una serie de suras
que han tenido como consecuencia una debilitación sustancial del
proyecto común. Esto ha sido más evidente en lo relativo a la crisis
33. Consejo Europeo, Una Europa segura en un mundo mejor, Estrategia
Europea de Seguridad, 12 de diciembre de 2003.
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nanciera, que llevó a la zona euro al borde del colapso a lo largo
de 2010. Sin embargo, tiene sentido ver las divisiones europeas en
el ámbito económico en paralelo a las divisiones en otros ámbitos
ya que, en su conjunto, lo que observamos es cómo las políticas
europeas han ido progresivamente adquiriendo rigidez hasta formar
un cuello de botella con un efecto paralizador sobre el proceso de
integración.34
La divisa de la UE es «unidos en la diversidad», muy parecida al «e
pluribus unum» («de muchos, uno») que inspira a los estadouniden-
ses. Sin embargo, los europeos se encuentran atrapados en una tierra
de nadie de múltiples dimensiones. Más que unidos en la diversidad,
parecen divididos en la unidad; es decir, sus intereses compartidos
son tan intensos y se encuentran tan íntimamente entrelazados que
forman ya una unión (¿prácticamente?) indisoluble. Pero, a la vez,
tienen visiones tan contrapuestas sobre una serie de materias esen-
ciales que a cada ocasión, en lugar de actuar solidariamente unos en
pro de otros, sus desavenencias los llevan a la parálisis.
En un gran número de ámbitos cruciales, la UE está atrapada
en sus propias redes: los estados carecen de la soberanía para tomar
decisiones (y aunque tuvieran la soberanía formal, su capacidad de
inuencia real sería muy limitada). Pese a ello, la UE no es todavía lo
sucientemente capaz de tomar decisiones que sean a la vez ecaces,
en tanto en cuanto tengan el impacto deseado, y legítimas, en cuanto
que los ciudadanos consideren que las instituciones europeas son
las que deben decidir en esa materia. En la actualidad, son pocos
los ámbitos en los que la actuación europea cumple esa doble con-
dición (ecacia y legitimidad), pues para muchas de las decisiones
que la UE podría gestionar de forma efectiva son también muchos
los ciudadanos europeos que no quieren renunciar a la soberanía
nacional o el derecho de veto a favor de las instituciones europeas.
De ahí que aunque los estados no sean lo sucientemente fuertes
como para que tenga sentido mantener políticas de seguridad y
defensa propias diferenciadas, tampoco hayan sido capaces toda-
vía, pese a las instituciones del Tratado de Lisboa, de organizar un
34. Torreblanca, José Ignacio, «Cinco razones por las que Europa se resque-
braja», El País, 15 de mayo de 2011, pp. 1-5.
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sistema colectivo de política exterior lo sucientemente integrado
o coherente. Y en un sentido parecido, aunque los europeos han
instaurado la libertad de circulación y establecimiento dentro de
sus fronteras y una política común de visados hacia el exterior,
mantienen actitudes hacia la inmigración y sistemas de protección
laboral que hacen imposible o muy difícil la integración completa
de los mercados de trabajo, tanto para los residentes comunitarios
como para los extra-comunitarios.
Las dicultades de la UE se han acentuado aún más con la
crisis de deuda soberana. La unión económica y monetaria (UEM)
es irreversible, siquiera porque los costes de deshacerla serían enor-
mes y, en consecuencia, inasumibles. Incluso para Alemania, que
crece sostenidamente y exporta a pleno ritmo cuando las demás
economías, especialmente en la periferia, se encuentran en pleno
estancamiento, una ruptura de la unión monetaria tendría conse-
cuencias económicas negativas de primera magnitud.35 Con todo,
por más que su necesidad sea evidente, los miembros de la eurozona
se encuentran paralizados a la hora de dar el salto denitivo hacia
una unión económica plena. Un buen ejemplo es la crisis del euro.
En el momento de la creación de la unión monetaria, sus padres
fundadores fueron perfectamente conscientes de que esta, al carecer
de un gobierno económico, nacía coja; algo que han reiterado en
numerosas ocasiones a raíz de la crisis del euro, con especial énfasis
en el caso de Tomaso Pado-Schioppa, que siempre avisó sobre la
necesidad de completar la unión monetaria con una coordinación
muy estrecha de las políticas económicas de los estados, incluyendo
la política scal y los mercados de trabajo.36
Sin un gobierno económico y los instrumentos típicos de los que
disponen los estados (especialmente un Tesoro o Hacienda Pública
común), la zona euro difícilmente podría sortear las dicultades
futuras, en especial los llamados «shocks asimétricos» que pudieran
afectar a unos estados inmersos en ciclos de crecimiento con diferente
signo y características. Para los economistas, la UEM equivalía a un
35. «Don’t do it», The Economist, 2 de diciembre de 2010.
36. Grant, Charles, Reections on Tommaso Padoa-Schioppa, Centre for Euro-
pean Reform, 13 de enero de 2011.
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proyecto imposible, porque ni la UE era, de acuerdo con la teoría,
una zona monetaria óptima, ni su diseño estaba preparado para
soportar condiciones adversas. La crisis de deuda soberana vista a
lo largo de 2010 ha venido a dar la razón a quienes sostenían que la
UEM era mucho más inestable y potencialmente desestabilizadora
de lo que aparentaba. Las consecuencias están a la vista: mientras
que EE UU, con un décit scal muy parecido al español (8 y 7,5%
respectivamente en 2010) y con estados como California con pro-
blemas de insolvencia crónicos, capeaba el temporal de la crisis, los
europeos veían cómo la crisis se iba extendiendo por la periferia sin
poder contener el contagio de unos países a otros.37
Lo paradójico de la situación actual es que en el momento de la
negociación del Tratado de Maastricht, en 1991, Alemania sí estaba
dispuesta a profundizar en la unión económica, incluso en la unión
política. En aquel momento, el federalismo de Alemania fue visto
como una debilidad, es decir, como una prueba de su deseo de no
incomodar a nadie después de la unicación, así que no fue tomado
en consideración, especialmente por Francia, que pensó de forma
bastante ilusoria que podría seguir manteniéndose al timón de la UE
sin necesidad de profundizar aún más en la integración política. En
cualquier caso, Alemania dio un paso histórico y de profundísimas
consecuencias al aceptar conceder al euro toda la credibilidad de su
moneda nacional, el marco, que con suma dicultad desde el punto
de vista de la opinión pública aceptó dejar desaparecer.
Hoy, sin embargo, la creencia de que el euro ha sido bueno para
Alemania solo se mantiene entre las élites, dado que la opinión pú-
blica alemana piensa mayoritariamente que el euro ha sido un mal
negocio para su país. Una reciente encuesta mostraba que el 63%
de los alemanes tiene poca o ninguna conanza en la UE. Peor aún,
para el 53%, Europa ya no es el futuro.38 Alemania ha cambiado
profundamente, ha dejado a un lado su excepcional pasado y se
ha «normalizado», lo que signica que es menos tímida, o igual
37. Politi, James, «America: Paydown problems», Financial Times, 13 de
enero de 2011.
38. Guerot, Ulrike y Leonard, Mark, The new German question: how Europe
can get the Germany it needs, ECFR, abril de 2011, p. 3
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de armativa que los demás a la hora de defender sus intereses
nacionales. La consecuencia de todo ello es que, pese a la evidencia
de que el sistema de supervisión de la estabilidad monetaria puesto
en marcha por el Tratado de Masstricht en 1991 no funciona, ni
siquiera con los añadidos hechos en 2003 tras la primera crisis de
décit registrada en Europa, Alemania se resiste a dar el paso hacia
una mayor integración económica.39
Todo ello reeja una crisis de enorme calado en el ámbito
del liderazgo, pero también de la política y la ciudadanía. Dos
eventos marcaban con total nitidez el carácter contrapuesto de las
sensaciones dominantes con las que la UE comenzaba y terminaba
la década así como el carácter menguante de la visión estratégica
de sus líderes. En febrero de 1999, durante la guerra de Kosovo,
los europeos habían mostrado que eran capaces de superar sus
divisiones, actuar vigorosamente en defensa de sus valores y de su
proyecto y sentar las bases de una nueva década de paz y estabilidad
en los Balcanes. Aproximadamente 10 años más tarde, en febrero
de 2008, los europeos se dividían no solo a la hora de reconocer
a un Kosovo que había proclamado su independencia sin esperar
a que estos sortearan sus desacuerdos internos, sino que dudaban
enormemente a la hora de poner en marcha el proceso de adhesión
de los Balcanes a la UE.40
En un sentido parecido, la UE que había comenzado la década
con un viaje relámpago de Javier Solana a Ankara en diciembre de
1999 que permitió desbloquear el comienzo de las negociaciones de
adhesión de Turquía (nalmente iniciadas en 2005), terminaba la
década con solo un capítulo de las negociaciones cerrado y todos los
demás bloqueados o sin abrir por las desavenencias internas dentro
de la UE, dominada por un rechazo mayoritario de la opinión pú-
blica a la adhesión turca y, en concreto, por la obstinada resistencia
39. Guerot, Ulrike, How European is the new Germany?, ECFR Memo, 2010,
p. 3; Münchau, Wolfgang, «Berlin’s goal is limited liability», Financial Times, 19
de diciembre de 2010; Wolf, Martin, «The eurozone needs more than discipline
from Germany», Financial Times, 21 de diciembre de 2010.
40. Grabbe, Heather; Knaus, Gerald y Korski, Daniel, Beyond Wait-and-See:
The way forward for EU Balkan policy, ECFR Policy Brief, mayo de 2010.
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del presidente Sarkozy a permitir cualquier progreso en esa línea,
planteando como alternativa una «asociación privilegiada».41
El deterioro de la imagen de la UE en los Balcanes y en Turquía,
ante la evidencia de que dudaba antes de subir al altar con los futuros
miembros y formalizar sus promesas de adhesión era patente en las
encuestas de opinión.42 La UE, otrora considerada «la ciudad en la
colina» por todos aquellos pueblos que aspiraban a la adhesión, era
vista ahora bajo un prisma completamente distinto. Europa distaba
de ser una potencia global, pero ni en su más inmediata periferia era
capaz de mantener viva la antorcha de sus valores. Como escribí a la
vuelta de mi viaje a Albania en noviembre de 2009, «hoy en Europa
hay dos tipos de europeos: los que la tienen pero no creen en ella,
y los que creen en ella pero no la tienen».43
41. Chislett, William, The cost of the EU ‘losing’ Turkey, Real Instituto Elcano,
12 de enero de 2011; Hughes, Kirsty, Turkey and the European Union: Just another
enlargement?, Friends of Europe, 2004.
42. En 2004, el 73% de los turcos opinaba que pertenecer a la UE sería positivo,
pero el apoyo había caído al 38% en 2010; German Marshall Fund, Transatlantic
Trends 2010. En 2006, el 66% de los bosnios opinaba que pertenecer a la UE sería
positivo, pero el apoyo caía al 48% en 2008. Gallup Balkan Monitor, Focus en
Perceptions of the EU in the Western Balkans, junio de 2009.
43. «Los otros», El País, 15 de marzo de 2010.
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V. NADANDO CON TIBURONES
En la liga de los grandes
Se dice a veces de España que tiene el síndrome «cola de león o cabeza
de ratón». Es pequeña entre los grandes de la UE, pues su población
y su PIB la sitúan un peldaño por detrás de Alemania, Francia, Reino
Unido e Italia, pero es grande entre los medianos y pequeños, tanto
en población como en peso económico. Lógicamente, aunque sea
consciente de sus diferencias, quiere jugar con los grandes y contar
como uno de ellos, por lo que intenta minimizar sus diferencias.
Sin embargo, los grandes no siempre la aceptan en la mesa como
un igual. Algo parecido le ocurre a la UE: por su tamaño económico
y demográco, aspira a jugar en la liga de los grandes. Pero como
hemos visto, estos no siempre consideran que esté a su altura e
incluso, en ocasiones, se permiten ningunearla.
Una de las primeras iniciativas puestas en marcha por Lady
Ashton, nada más asumir su puesto como alta representante para
la Política Exterior y de Seguridad, fue la de convocar una cumbre
especial que hiciera un diagnóstico de las relaciones de la Unión
con los países de primera la, también llamados socios estratégi-
cos. A Ashton no le faltaba razón a la hora de intentar ordenar las
relaciones con EE UU, Rusia, China, India y Brasil. Al n y al cabo,
en esos cinco países (y en las relaciones entre ellos) están teniendo
lugar los principales cambios en la dinámica de poder económico y
político mundial, por lo que es lógico que la UE quiera priorizar sus
relaciones con ellos y poner al día un concepto, el de «asociaciones
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estratégicas», tan ambicioso en el nombre como vacío de contenido
en la práctica.1
Lamentablemente la cumbre, celebrada en septiembre de
2010, quedó desvirtuada por la crisis económica y nanciera, ya
que coincidió con un momento muy delicado en el que, tras el
rescate de Grecia, una serie de países como Irlanda, Portugal y Es-
paña estaban siendo puestos a prueba por los mercados nancieros
en medio de grandes desavenencias internas dentro de la UE sobre
cómo proceder.2
Pero además de la agenda externa, hubo dos elementos impor-
tantes que limitaron la validez del ejercicio planteado. El primero
tenía un carácter coyuntural: con menos de un año en el cargo y
un servicio diplomático (el SEAE) todavía en ciernes, plantear una
discusión de tanto calado parecía algo precipitado. El segundo pro-
blema tenía un elemento algo más estructural: evidentemente, la
UE necesita unas relaciones de alto nivel con las grandes potencias.
Sin embargo, como la Unión no es un estado y menos una super-
potencia, y tampoco aspira a serlo, sus relaciones con los grandes
difícilmente pueden ser simétricas.3
Dicho de otra manera, no cabe duda de que EE UU, China,
Rusia, Brasil e India son estratégicos para la UE. La pregunta es, por
el contrario, si la Unión también lo es para EE UU, China, Rusia,
1. La Asociación Estratégica (Plan de Acción) Brasil-UE fue rmada el 22 de
diciembre de 2008. La Asociación Estratégica China-UE fue planteada en 2003
con la publicación de «China’s EU White Policy Paper». Fue seguida en 2006
por la Comunicación «EU-China: Closer Partners, Growing Responsibilities.» La
Asociación Estratégica India-UE fue acordada en junio de 2004 y el Plan de Acción
rmado el 7 de septiembre de 2005. El Plan de Acción entre la UE y Japón fue
rmado en 2001. La Asociación Estratégica México-UE fue rmada el 16 de mayo
de 2010. La Asociación para la Modernización entre Rusia y la UE fue rmada
el 1 de junio de 2010. La Asociación Estratégica entre África del Sur y la UE fue
rmada en mayo de 2007. La Nueva Agenda Transatlántica fue rmada en 1995
entre Estados Unidos y la UE. La Asociación Estrategica entre Canada y la UE fue
lanzada en marzo de 2004.
2. Consejo Europeo, Conclusiones sobre las relaciones con Socios Estratégicos,
16 de septiembre de 2010.
3. Grevi, Giovanni, «El avance de las asociaciones estratégicas», en Youngs,
Richard y Martiningui, Ana (eds.), Desafíos para la política exterior europea en
2011, FRIDE, 2010.
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Brasil e India. La respuesta no es unívoca, pues en algunos casos la
UE sí que es ciertamente estratégica, sobre todo en las cuestiones
económicas, aunque depende de los ámbitos concretos de los que
hablemos y de los países a los que nos reramos. En otros ámbitos,
la UE sí es estratégica, pero no como tal, sino porque lo son Alema-
nia, Francia o Reino Unido considerados de forma individual. Así,
incluso en los casos (por desgracia, no muchos) en los que la UE sí
que es estratégica, resulta difícil pensar que vaya a ser Bruselas la que
gestione dichas relaciones, y no las capitales de los tres grandes. Por
tanto, para dar un contenido realmente estratégico a las relaciones
de la UE con los grandes, es necesario primero hacer una auditoría
de esas relaciones, de sus fortalezas y debilidades, de los riesgos y
las oportunidades.
El fetiche transatlántico
Durante la primera parte de la década pasada, las relaciones de la UE
con EE UU estuvieron dominadas por la guerra de Iraq y sus efectos.
Paradójicamente, aunque las divisiones que partieron a los europeos
en dos tuvieran un coste enorme en términos de su capacidad de
proyectarse como un actor creíble, esto no fue lo más grave que le
ocurrió. Peor aún fue, como se demostraría luego, que esas divisiones,
manipuladas a conveniencia por la administración Bush, dieron a
los europeos una falsa sensación de importancia ante Washington.
Desde Japón a España, apoyar a EE UU en la ONU o enviar tropas a
Iraq fue para muchos países una manera de situarse en el radar de
Washington, una oportunidad para invertir en la relación bilateral
con EE UU con la esperanza de obtener posteriormente apoyo en
otros escenarios claves de los intereses nacionales. Y a la inversa,
para algunos gobiernos en dicultades, movilizarse contra EE UU
y liderar la oposición a la guerra de Iraq, fue también una manera
fácil de aumentar su popularidad.
Pero la realidad es que, detrás del ruido generado por la inter-
vención estadounidense en Iraq, y su secuela afgana, EE UU había
comenzado ya a desarrollar una nueva mirada al mundo del siglo
XXI, un mundo que ya se venía dibujando como «posamericano».
En ese mundo del siglo XXI, la representación que en Washington
se hace de Europa ya no es la de un problema a solucionar, sino
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como la de un problema solucionado. En la segunda mitad del siglo
pasado, durante la Guerra Fría, las relaciones con Europa estaban
en el centro de la agenda americana. Kennedy reclamó en 1962
una «Declaración de interdependencia» con Europa; el gobierno de
George H. W. Bush elaboró la «Declaración transatlántica»; mientras
que Bill Clinton lanzó la «Nueva agenda transatlántica» y el «Plan
conjunto EE UU-UE». Sin embargo, cuando durante la presidencia
española de la UE, en el primer semestre de 2010, el gobierno es-
pañol ofreció a Washington profundizar la relación bilateral con
una nueva reedición de la agenda transatlántica, la administración
Obama simplemente dijo: «no, gracias».
Hoy en día, en EE UU, las actitudes hacia Europa oscilan entre
la simpatía y la indiferencia. Simpatía por parte de aquellos que se
identican con los valores europeos, con su historia y cultura, pero
también, cómo no, por el legado de una relación transatlántica
que hunde sus raíces en una orgullosa narrativa asentada en dos
guerras mundiales, el orden de Yalta, la Guerra Fría y la caída del
muro de Berlín. Indiferencia por parte de aquellos, como Oba-
ma, pero también del propio George W. Bush, representantes de
una generación cuya formación, vivencias y mitos poco tienen
que ver ya con la vieja Europa, y que no llevan con paciencia la
pesadez institucional de la UE, la fragmentación de su política
exterior o sus actitudes hacia el uso de la fuerza en las relaciones
internacionales.4
Embarcados en la lucha por su propia relevancia en el siglo XXI
frente a una China que ya proyecta una larga sombra geoestratégica
y económica (una lucha cuyo éxito dista de ser automático o estar
garantizado), las élites de política exterior americana han dejado de
considerar la relación transatlántica como un n en sí mismo. Ahora,
es un instrumento al servicio de sus nuevos intereses y necesidades,
y en función de eso la valoran. Por eso, para la nueva generación
de políticos estadounidenses, la aproximación a Europa es comple-
4. Goldgeier M., James, Transatlantic allies need to overcome grumbling, Centre
for European Reform, 30 de marzo de 2009; Rashish, Peter, «El n de la luna de
miel de Obama con Europa», Foreign Policy edición Española, octubre-noviembre
de 2009.
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tamente pragmática: caso por caso, Washington se relaciona con
Europa en función de cuánto puede esta aportar a la resolución
de los problemas que EE UU tiene en cada momento. Si se trata de
Afganistán, la vara de medir está en las contribuciones militares
de los europeos, tanto en cantidad como en calidad operativa o de
su capacidad de contribuir a la formación del ejército y la policía
afgana; si se trata de Irán, en la voluntad de reforzar el sistema de
sanciones y de apoyar diplomáticamente a EE UU en el Consejo de
Seguridad; si se trata de China, en la medida en la que los europeos
sean capaces de resistir las presiones de Pekín sobre el levantamiento
del embargo de armas y la transferencia de tecnologías críticas; si
se trata de Rusia, en tanto en cuanto los europeos puedan evitar
que Moscú reabsorba a su antigua periferia y establezca un área
exclusiva de inuencia; si se trata del terrorismo, en la medida en
que los servicios secretos europeos y sus autoridades competentes
en materia de Justicia e Interior puedan proporcionar información
relevante y apoyo. Y así sucesivamente.
No es de extrañar que, en ese contexto, la llegada de Obama
a la Casa Blanca en 2009 haya resultado ciertamente decepcio-
nante para ambas partes. Más que como un presidente, Obama
llegó al poder como una estrella de cine. Pocas veces en la historia
las encuestas registran variaciones de 70 u 80 puntos pero eso es
lo que se observó en la encuesta de «Tendencias transatlánticas»
correspondiente a 2009. Cuanto peor había resultado la relación
con Bush, mayor era el salto en la valoración de Obama. En el caso
de España, la satisfacción con las relaciones con EE UU pasó de un
11% (porcentaje que estaba satisfecho con Bush en 2008) a un
85% (porcentaje que aprobaba la política exterior de Obama en
2009), un rebote increíble desde el punto de vista demoscópico.5
En otra encuesta, esta vez del Pew Center, nada menos que el 93%
de los alemanes, el 91% de los franceses y el 86% de los británicos
armaban coincidir con la política exterior de Obama.6 Y qué
5. German Marshall Fund, Transatlantic Trends 2010, 2010, p. 6
6. Pew Global Attitudes Project, «Views of president Barack Obama» en
Obama more popular abroad than at home, global image of US continues to benet,
17 de junio de 2010.
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mejor prueba de la ilimitada fe de los europeos en Obama que
el hecho de que a los 12 días de tomar posesión fuera nominado
para el premio Nobel de la Paz (nada casualmente, por un comité
lleno de europeos).
Pero aunque Obama pudiera movilizar a decenas de miles de
berlineses en, no por coincidencia, el mismo escenario donde se ce-
lebraba anualmente la multitudinaria esta popular del Love Parade,
eso no quiere decir que los europeos fueran a seguirlo a Afganistán
como si fuera el autista de Hamelín. En Alemania, pero también en
España y en otros países, Obama daría paso a una gran frustración
pues continuamente reclamaba un muy incómodo aumento de las
contribuciones militares al esfuerzo afgano para después hacer ver
a todo el mundo su hastío con las cumbres de la UE. Y ello para
luego ni siquiera molestarse en viajar a Madrid durante la presiden-
cia europea para hacer visible el n de la ruptura con Washington
que había presidido la relación entre José Luis Rodríguez Zapatero
y George W. Bush. Pronto se demostraría, por tanto, que ambas
partes tenían expectativas erróneas.
Por eso, aunque duro y a veces incluso cruel en el tono, resulta
difícil discrepar de las conclusiones de la auditoría de las relaciones
transatlánticas elaborada en octubre de 2009 por Jeremy Shapiro y
Nick Witney, en la que acusaban a los europeos de «infantilismo»
por sentirse tan cómodos con un conjunto de creencias e ilusiones
que ellos mismos de sobra sabían infundadas. Para apuntalar este
análisis, la investigación ponía de relieve que nada más y nada menos
que 13 estados miembros de la UE creían tener una «relación especial»
con EE UU o estar destinados por la geografía y la historia a hacer de
puentes entre Bruselas y Washington, como si tuvieran dos almas,
una europea y otra americana, que reconciliar.7 En muchas capitales
europeas, concluían Shapiro y Witney, el disparate llegaba hasta tal
punto que EE UU era algo parecido a un fetiche: un objeto mágico
al que se le atribuían poderes excepcionales y al que se veneraba
7. República Checa, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Irlanda, Leto-
nia, Lituania, Holanda, Polonia, Portugal, Suecia, Reino Unido; Shapiro, Jeremy
y Witney, Nick, Towards a Post-American Europe: a power audit of EU-US relations,
ECFR, noviembre de 2009, p. 34.
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de forma ritual con la esperanza de que los problemas, en lugar de
resolverse, simplemente desaparecieran.8
Desde el lado americano, decían Shapiro y Witney, estas acti-
tudes podrían contemplarse con cierta diversión, e incluso condes-
cendencia, si no fuera por la irritación que en ocasiones generaba la
costumbre europea de ponticar sobre cuáles son los intereses reales
de EE UU y cómo debería defenderlos. Si algo resultaba cargante
para los estadounidenses era la insistencia europea en desempeñar
el papel de sabio griego asesorando al (algo bruto) emperador ro-
mano: «con nuestra inteligencia y vuestro poder podríamos hacer
grandes cosas», parecía ser la actitud dominante de los europeos. El
problema solo se resolvería, resumían Shapiro y Witney, cuando los
europeos asumieran con naturalidad que sus intereses y visiones del
mundo y los de Washington podían divergir, se atrevieran a decirlo
en público sin miedo y a gestionar esas diferencias como adultos, es
decir, negociando. Desde el punto de vista de Washington, resultaba
incomprensible que los aliados, en lugar de decir «no» o establecer
de forma clara sus prioridades y negociar abiertamente sus diferen-
cias, prerieran no enfrentarse a EE UU pero cumplir de mala gana
o de forma parcial los compromisos adquiridos en el marco de la
relación transatlántica, con el consiguiente deterioro de su prestigio
y credibilidad.
Sin duda, Afganistán es un buen ejemplo de cómo los europeos
han acabado en el peor de los mundos. Sobre el trasfondo de un deseo
(legítimo), pero nunca explicitado, de no ir a Afganistán, combatir
lo mínimo o retirarse lo antes posible, han acabado aumentando sus
tropas siempre que se lo ha pedido EE UU. Aunque se ha hablado
mucho de la escalada afgana (surge) del presidente Obama, los eu-
ropeos han llevado a cabo una escalada similar: de 21.032 efectivos
en octubre de 2007 a 25.462 en diciembre de 2008, 29.299 en
diciembre de 2009 y 31.811 en noviembre de 2010.9
Sin embargo, a pesar de tener desplegados casi 32.000 soldados
en Afganistán, los estados miembros de la UE ni han conseguido
participar en el diseño de la estrategia afgana de EE UU, ni conven-
8. Shapiro, Jeremy y Witney, Nick, «Una Europa post-americana», Política
Exterior, n.º 133, enero-febrero de 2010, p. 83.
9. OTAN, Afghanistan International Security Assistance Force, 2007, 2008 y
2009.
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cer a la opinión pública europea de las razones de su permanencia,
ni congraciarse con EE UU, que sigue considerando a los europeos
como esencialmente «no aptos» para el combate. Paradójicamen-
te, por tanto, los aumentos de tropas nunca han sido sucientes
como para satisfacer a EE UU, lo que le ha llevado a conrmar sus
prejuicios sobre los europeos, pero sí sucientes para irritar a sus
opiniones públicas, que correctamente han interpretado el des-
pliegue de sus tropas en Afganistán como producto del deseo de
sus gobiernos de congraciarse con Washington, no como resultado
de un análisis propio e independiente sobre los nes de la misión
y, en consecuencia, sobre los medios con los que deberían contri-
buir. Del lado de la opinión pública europea el veredicto estaba
claro, pues un 64% de los europeos eran partidarios de retirarse
de Afganistán.10 Mientras, del lado de las élites, el diagnóstico
era similar: como confesaba en diciembre de 2009 el propio Van
Rompuy al embajador americano en Bruselas en uno de los te-
legramas ltrados por Wikileaks, «nadie cree ya en Afganistán».
Increíblemente, esa declaración coincidía con el momento en el
que Obama comenzaba su particular escalada afgana en medio de
importantes dudas y críticas.11
No se trata solo de que Obama, al haberse criado en Indonesia
y Hawai, mire naturalmente hacia Asia y el Pacíco mucho más que
otros presidentes que, provenientes de la costa Este, serían mucho
más proclives a mirar hacia el Atlántico. La realidad es que, inde-
pendientemente de las biografías de los presidentes estadounidenses,
Asia es hoy mucho más importante que Europa.12 Como dejaron
claro las referencias a China que Obama hizo en el reciente discurso
sobre el estado de la Unión, EE UU está viviendo un «momento
Sputnik».13 El desafío económico, tecnológico y militar que China
plantea preocupa sobremanera. Por tanto, a los ojos de Washington,
10. German Marshall Fund, Transatlantic Trends 2010, p. 17.
11. Hope, Christopher, «WikiLeaks: Herman Van Rompuy said 2010 is ‘last
chance of success’ in Afghanistan», The Telegraph, 6 de diciembre de 2010.
12. Annen, Niels, «New Transatlantic Relations with a ‘Pacic’ President»,
Social Europe Journal, 27 de julio de 2010.
13. Obama, Barack, Remarks by the President in State of the Union Address,
The White House, 25 de enero de 2011.
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es la relación bilateral con China la que va a determinar qué aspecto
tendrá el siglo XXI.14
En ese contexto, Washington se pregunta si Europa representará
un valor añadido o una rémora, y no tiene muy clara la respuesta.
En el terreno económico, la crisis de deuda soberana ha debilitado
más a una Europa que ya estaba notablemente fragmentada en lo
político a la hora de relacionarse con Pekín. Y desde el punto de
vista estratégico, la UE no solo carece de una presencia en Asia que
EE UU pueda aprovechar, sino que Washington observa cómo, en
cuestiones cruciales, muchos de los miembros de la UE mantie-
nen actitudes —desde Taiwán al embargo de armas, pasando por
Tíbet y los derechos humanos—, que en absoluto coinciden con
las posiciones estadounidenses. Por tanto, en la medida en que la
excelente relación transatlántica con EE UU siga careciendo de una
dimensión global que interese a Washington, y en la medida en que
Bruselas siga sin poder desempeñar un papel independiente en las
relaciones internacionales, con valor añadido sobre lo que aportan
París, Londres y Berlín por separado, es inevitable pensar que la luz
europea se alejará del centro de la pantalla de radar estadounidense
hasta eventualmente desaparecer por completo.
Abrazar al panda
De las grandes potencias con las que la UE tiene que lidiar, China
es probablemente la que con mayor habilidad ha sabido explotar
las divisiones internas de los europeos. Con EE UU, pese a las de-
savenencias, existe una sintonía básica en valores y visión del mundo
que da a las peleas un tono bastante familiar; se sube la voz y se
dicen cosas que no se querían decir, pero luego se vuelven a celebrar
las Navidades o comer juntos los domingos. Con Rusia, aunque
Moscú juegue también con habilidad a enfrentar a unos europeos
con otros, la memoria de la Guerra Fría y su debilidad económica
relativa frente a la UE (excepto en energía) tiende a matizar las de-
14. Obama, Barack, Remarks by the President at the US/China Strategic and Eco-
nomic Dialogue, The White House, 27 de julio de 2009; Bassets, Lluís, «Debilidades
Transatlánticas», Foreign Policy, edición Española, octubre-noviembre de 2009.
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savenencias internas impidiendo que la sangre llegue al río. Pero con
China, las cosas son diferentes. Su auge genera un efecto hipnótico
sobre los líderes europeos. Como en el baile con el que la cobra
hipnotiza a sus víctimas, las cifras que China exhibe, sean relativas
al crecimiento del PIB, las reservas de divisas, el tamaño de su clase
media, su consumo de energía o el gasto militar tienden a anular la
voluntad de los líderes europeos que se acercan a ella. Fascinados,
los europeos le van dando todo lo que quiere, sin pensárselo dos
veces y sin apenas coordinarse entre ellos, y generalmente a cambio
de poco o incluso nada.
China ha superado a Japón en 2010 y es ya la segunda econo-
mía del mundo. La duda no es si alcanzará a EE UU, sino cuándo.
Mientras tanto, cabe preguntarse si la visión que los europeos tienen
de China es la acertada. España es, sin duda, un buen ejemplo de
todos los desafíos y paradojas que dominan la visión que los eu-
ropeos tienen de China. Pero su respuesta no es muy alentadora.
Ha llegado tarde a Asia, prácticamente la última, y ha tenido que
recuperar el tiempo perdido a marchas forzadas. El volumen de su
comercio con China es ínmo, su décit comercial con ese país es
una constante fuente de preocupación y su presencia inversora allí
está muy por detrás de la de otros países (en 2009, por ejemplo,
España solo exportó a China por valor de 1.961 millones de euros
en comparación con Portugal, a la cual España exportó por un valor
de 14.326 de millones de euros).15
Dado cómo funcionan las cosas en China, un sistema de
capitalismo de estado donde la política impregna hasta el último
rincón de la economía, la manera más obvia de intentar equilibrar
la relación es construir un vínculo político de primer nivel que abra
las puertas del mercado chino. Así, España rmó en noviembre de
2005 una «asociación estratégica» con China y, en reciprocidad,
recibió el título de «mejor amigo de China en Europa» en ocasión
de la visita a España del primer ministro, Wen Jiabao, en 2010. Para
llegar hasta ahí, España no ha dudado en complacer a las autoridades
15. Eurostat, External and intra-EU trade - statistical yearbook data 1958-2009,
Comisión Europea, Ocina de publicaciones de la UE, Luxemburgo, 2010, pp.
177 y 180.
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chinas en todos y cada uno de los ámbitos que estas consideraran
importantes, independientemente de que eso supusiera romper o
debilitar el consenso europeo en materia de democracia y derechos
humanos.16
España ya tenía el dudoso récord de tener el primer ministro
de Asuntos Exteriores de la UE, Francisco Fernández Ordóñez, en
visitar China después de la masacre de Tiananmen del 25 de junio
de 1989. Posteriormente, mantuvo siempre un perl complaciente
en los asuntos relacionados con Taiwán. También fue notorio el
rechazo a recibir al Dalai Lama en Madrid, pese a ser un premio
Nobel de la Paz, o a condenar la represión en Tíbet en 2009. En un
sentido parecido, España sondeó durante su presidencia de la UE de
2010 la posibilidad de iniciar las discusiones para el levantamiento
del embargo de armas a China, en vigor desde 1989, aunque se
encontró con una rotunda negativa de Londres, París y Berlín y,
especialmente, como hemos podido saber posteriormente vía las
ltraciones de Wikileaks, de EE UU, que organizó una importan-
te ofensiva diplomática para impedir que el ministro de Asuntos
Exteriores español, Miguel Ángel Moratinos, siguiera adelante con
sus planes.17
A todos esos factores se ha añadido en 2010 la crisis de deuda
soberana, que ha concedido a China una palanca adicional para
posicionarse política y económicamente en Europa. Con las im-
portantes compras de deuda soberana española por parte de China,
que diversas estimaciones sitúan entre un 18 y un 20% de la deuda
en manos extranjeras, el gobierno español apenas pudo disimular
la incomodidad que le produjo la concesión del premio Nobel de
la Paz al activista Liu Xiaobo, rmante de la llamada Carta 08 en la
que se pedían reformas democráticas para China. Y como premio
a la tibieza de España ante la situación de los derechos humanos en
16. Ministerio de Relaciones Exteriores de la República Popular China,
Declaración conjunta entre la República Popular China y el Reino de España,
15 de noviembre de 2005; Vilaseró, Manuel y Foncillas, Adrian, «El Gobierno
chino considera a España su mejor amigo europeo», El Periódico, 1 de septiembre
de 2010.
17. Cué, Carlos, «EE UU ordenó impedir que España levantara el embargo a
China», El País, 15 de diciembre de 2010.
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China, España recibía del viceprimer ministro chino, Li Keqiang, a
su paso por Madrid en enero de 2011, la promesa pública de adquirir
hasta 6.000 millones adicionales de deuda española.18
¿Tenemos los europeos una visión adecuada de China? No lo
parece, desde luego. Cuesta creer, hasta el punto de que hay que
frotarse los ojos, un comunicado del ministerio de Exteriores chino
que cuenta cómo en marzo de 2003, en ocasión de la visita ocial a
China de los reyes, la reina Sofía entregaba personalmente al vicemi-
nistro de Relaciones Exteriores, Zhang Yesui, un cheque de 238.000
euros con el objetivo de ayudar a la capacitación tecnológica de las
zonas pobres de los distritos agrícolas de Jinping y Malipo, dinero
al que seguiría otros 194.000 euros en 2004.19 Con Zapatero en el
gobierno, todavía pensábamos que China necesitaba nuestra ayuda
para desarrollarse de tal manera que, entre 2005-2006, China reci-
bió Ayuda Ocial al Desarrollo española por valor de 56 millones
de euros, lo que situaba a Pekín en el decimoquinto puesto como
receptor de AOD española. Unos años después, en 2011, se hacía
público que China, a la que con tanta condescendencia ayudábamos,
superaba con sus préstamos al mismísimo Banco Mundial como
donante internacional.20
La anécdota de la cooperación española al desarrollo reeja bien
lo que han sido las relaciones entre la UE y China durante toda la dé-
cada pasada. Mientras los europeos se empeñaban en tratar a China
como un país en desarrollo que progresivamente se abriría económica
y políticamente y sobre el cual podrían inuir, China no solo no se
dejaba atrapar en una relación bilateral con la UE sino que construía
una presencia global condicionando decisivamente sus intereses en
un gran número de ámbitos (energía, medio ambiente, proliferación
18. Casi la mitad de los 459.000 millones de euros que debe el estado español
están en poder de inversores no residentes. De ellos, el 18% estaría en manos de
China; datos del Tesoro Público a febrero de 2011; «¿Quiénes son los dueños de
la deuda española?», ABC, 18 de febrero de 2010; Mars, Amanda y Gonzalez,
Miguel, «China se compromete a comprar 6.000 millones de deuda española», El
País, 6 de enero de 2011.
19. OECD, OECD Development Assistance Committee Peer Review Spain, 2008,
p. 76.
20. Dyer, Geoff y Anderlini, Jamil, «China’s lending hits new heights», Fi-
nancial Times, 17 de enero de 2011.
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nuclear, derechos humanos) y regiones (Asia, pero también África y
América Latina). El acuerdo UE-China, rmado en 1985, cuando
la UE estaba preocupada por (cuesta imaginarlo) tener un superávit
comercial con China, es un buen reejo de la mentalidad que durante
mucho tiempo ha dominado las relaciones bilaterales. Unos años
más tarde, en 1989, con los sucesos de Tiananmen, China pondría
de maniesto que los cambios no iban a ir en la línea que esperaban
los europeos pero, aún así, estos siguieron tratando a Pekín con una
condescendencia que pronto les pasaría factura.
En 2002-2004, observando cómo el proceso de integración
europeo tomaba cuerpo, los chinos comenzaron a dedicar cada vez
más tiempo y recursos a tratar con Bruselas, con el n de entender el
funcionamiento de la UE. Sin embargo, el colapso del proceso consti-
tucional en 2005-2006 les dejaría bastante perplejos y desorientados.
No obstante, la conclusión a la que llegaron tendría bastante sentido:
para los temas comerciales, seguirían hablando con Bruselas; para
las cuestiones relacionadas con las inversiones, con los estados de la
UE tomados de uno en uno; y para los temas de política exterior y
de seguridad, con Reino Unido, Francia y Alemania.21
Vistas así, las relaciones entre la UE y China se descomponían
muy fácilmente en un agregado de países europeos con preferencias
divergentes. Para algunos comentaristas, los europeos se dividían en-
tre duros y blandos, estos últimos llamados «abraza pandas» (panda-
huggers) en homenaje a los ecologistas «abraza árboles».22 Para otros
observadores, los europeos se dividían entre «hostiles», «escépticos»,
«naif» (entre los que incluían a España) y «optimistas».23 De una
manera algo más sosticada, la auditoría de las posiciones europeas
llevada a cabo por François Godement y John Fox desplegaba el
fracaso europeo de forma muy visual en un mapa que ordenaba a los
27 en función de sus preferencias comerciales (más o menos liberales
21. Informe de la séptima sesión del Comité de la UE 2009-2010, Stars and
Dragons: The EU and China, House of Lords, marzo de 2010, pp. 18-19.
22. Giddord, Rob, Panda-Huggers and Dragon-Slayers: how to view modern
China today, Social Education, 74(1), National Council for the Social Studies,
2010.
23. Informe de la séptima sesión del Comité de la UE 2009-2010, op. cit.
p. 28.
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o proteccionistas) y la democracia y los derechos humanos (más y
menos exigentes). El resultado separaba a los europeos en cuatro
categorías: liberales en lo comercial pero exigentes con los derechos
humanos (Dinamarca, Holanda, Suecia y Reino Unido); protec-
cionistas en lo comercial pero exigentes con los derechos humanos
(Alemania, Polonia y República Checa) y una gama intermedia de
países que mezclaban el proteccionismo comercial con la exigencia
en derechos humanos (Austria, Bélgica, Estonia, Irlanda, Letonia,
Lituania y Luxemburgo) o, al revés, la apertura comercial con la
falta de exigencia en derechos humanos (Bulgaria, Chipre, Finlan-
dia, Grecia, Hungría, Italia, Malta, Portugal, Rumanía, Eslovaquia,
Eslovenia y España).24
El resultado de este juego, como es obvio, tendía a ser nega-
tivo para la UE, pues para China resultaba fácil y, a la vez, lógico,
comenzar trabajando con los países más proclives a sus posiciones
para defender sus intereses de tal manera que estos fueran sus
principales valedores dentro de la UE. Mientras la Unión se dividía
y quedaba enredada en sus desavenencias internas en cuestiones
comerciales acerca de si presionar a China en asuntos relacionados
con el dumping o la propiedad intelectual, recibir o no al Dalai Lama
o levantar el embargo de armas, China construía una presencia
global completamente al margen de la relación bilateral con la UE.
La China con la que la UE rmaba un acuerdo en 1985 poco tenía
que ver con la que, en 2005, comenzaba a manejar a los europeos
a su antojo. El cierre de la década no ha podido ser más revelador
de esa tendencia, con el incremento de la presión China en todos
los frentes: geoeconómico (compra de deuda soberana en Europa,
posicionamientos en África y América Latina, papel activo en el
G-20), pero también geopolítico (incremento de la presión sobre
Japón y EE UU vía la construcción de una capacidad militar con una
notable profundidad estratégica).
Ciertamente, los europeos han evolucionado. Han aprendido
de los errores de la pasada década. Ya nadie trata a China con con-
descendencia, sino más bien con notable preocupación. China ya es
24. Godement, François y Fox, John, A Power Audit of EU-China Relations,
ECFR, abril de 2009, p. 4.
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un actor global, y la UE no lo es, así que ahora las preferencias de los
europeos hacia Pekín vienen marcadas por las debilidades relativas de
cada estado miembro según una ecuación muy clara: cuánto más te
necesita China, más margen de política exterior disfrutas; cuánto más
necesitas tú a China, menos margen tienes. Los europeos parecen
haber entendido que esos grados que los separan son de debilidad,
no de fortaleza, pues ningún estado miembro tiene entidad por sí
solo para tratar con China de tú a tú. La magnitud del desafío es
entendido y la vía para superarlo está clara: China ya es un actor
global y, por tanto, solo una Europa global podrá tratar con ella. Sin
embargo, aunque los europeos entienden que las relaciones bilatera-
les son cosa del pasado, ni las incipientes instituciones del Tratado de
Lisboa (Lady Ashton y el SEAE) ni las principales capitales europeas
muestran capacidad o voluntad real de articular una política común.
Frente a la relación con EE UU, donde lo que domina es la negación
de la realidad, con China los europeos han entendido las razones
de su debilidad, pero no han sido capaces todavía de superarlas. En
este caso, la irrelevancia europea, aunque lamentable, por lo menos
viene acompañada de cierta lucidez.
Cuidado con los «siloviki»
Se llama siloviki a los hombres de los aparatos de seguridad rusos
que, lejos de haber abandonado el poder tras la disolución de la
URSS, se habrían hecho con el control del estado, y en gran parte
también, de la economía. Vladimir Putin, un exteniente coronel del
KGB que sirvió en Alemania Oriental es, sin duda, el mejor ejemplo
del círculo que ha recorrido la reciente historia rusa.25
¿Qué explica que los rusos hayan sacricado sus aspiraciones
demócratas a favor de la llamada «democracia soberana» que les
ofrece Putin? En la memoria de muchos rusos, el breve período
de democracia que Rusia vivió entre 1991, tras la disolución de
la URSS, y 1999, con la llegada al poder de Putin, está inexorable-
25. Bremmer, Ian y Charap, Samuel, «The Siloviki in Putin’s Russia: Who
they are and what they want», The Washington Quarterly, 30: 1 pp. 83-92, invierno
de 2006-2007.
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mente asociado a una crisis económica galopante, el colapso de los
servicios sociales, la corrupción y la transferencia de las empresas
estatales y recursos naturales del país a un puñado de oligarcas que
se enriquecieron de una forma obscena. Para colmo, en esos años
y en los que siguieron a la victoria de George W. Bush en 2000,
tuvo lugar lo que desde Moscú se ve como una serie de continuas
humillaciones internacionales. Así, EE UU y la UE habrían violado
los pactos alcanzados en 1989, tras la caída del muro de Berlín,
en el sentido de no expandir la OTAN más allá de las fronteras de
Alemania, con una agresiva estrategia destinada a postrar a Rusia
económicamente y rodearla militarmente de países vinculados con
EE UU y hostiles por tanto a Moscú.26
Según la lectura de las élites rusas, un día se despertaron y vieron
que la OTAN y la UE no solo planeaban admitir en su seno a todos los
antiguos miembros del Pacto de Varsovia sino que amenazaba con
extenderse al corazón de la antigua Unión Soviética, desde Ucrania
hasta el Cáucaso, y dominar todo Oriente Próximo y Asia Central
desde las nuevas bases establecidas en Iraq y Afganistán por Bush
hijo. Y para colmo, según ellos, con la excusa de atajar los riesgos
derivados de la proliferación nuclear en Irán, EE UU ponía en peligro
su último gran activo militar, su capacidad de disuasión nuclear,
seleccionando a Polonia y República Checa como bases avanzadas
para el despliegue de una futura tecnología antimisiles balísticos.27
Este doble fracaso, interno e internacional, de los demócratas
rusos ha tenido profundas consecuencias: como revela muy grá-
camente uno de los pensadores de cabecera de Vladimir Putin,
«Rusia no es como Europa ni quiere ser como ella».28 Esa armación
resume bien todas las frustraciones europeas con Rusia durante la
última década. Como señalaban Mark Leonard y Nicu Popescu en
su auditoría sobre las relaciones entre la UE y Rusia, la UE ha vivido
demasiado tiempo (en realidad, muchos siguen haciéndolo todavía),
26. Klussmann, Uwe; Matthias, Schepp y Wiefrege, Klaus, «Did the West
break its promise to Moscow?», Der Spiegel, 26 de noviembre de 2009.
27. Putin, Vladimir, discurso en la 43ª Conferencia de Seguridad de Múnich,
2 de octubre de 2007.
28. Krastev, Ivan; Leonard, Mark y Wilson, Andrew, ¿Qué piensa Rusia? ECFR,
CIDOB, Bellaterra, Barcelona, 2009, p. 15.
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bajo la ilusión de que es solo cuestión de tiempo que la moderni-
zación de Rusia le lleve a ser una democracia normal, plenamente
respetuosa con las libertades y los derechos humanos, integrada en
las estructuras políticas, económicas y de seguridad paneuropeas y
con una economía de mercado abierta al exterior.
Craso error. El llamado «consenso de Putin», es decir, el pacto
político y social implícito que le permite gobernar, se articula en
torno a la combinación de tres elementos interdependientes. Pri-
mero, la recuperación de su soberanía en el ámbito internacional,
puesta de maniesto en el bloqueo de la ampliación de la OTAN,
la oposición al escudo de misiles de Bush, la constitución de una
esfera exclusiva de inuencia en su vecindad o, en último extremo,
en el puñetazo encima de la mesa que signicó la guerra de Georgia.
Segundo, el crecimiento económico espectacular visto en la última
década gracias al auge de las materias primas le ha permitido volver
a poner en pie un estado fuerte y acallar las voces críticas con las
restricciones en el régimen de libertades. Tercero, la garantía de la
seguridad interior, frente al terrorismo checheno, el crimen orga-
nizado o cualquier tipo de extremismo. Este último aspecto es en
realidad bastante controvertido, porque esa «mano dura» nalmente
solo se aplicó a los oligarcas que osaron desaar políticamente al
régimen de Putin, como Mijail Jodorkovski y otros, no a los que se
sometieron a Putin.29 De hecho, si a alguien se ha aplicado la «mano
dura» es a la prensa y a los activistas de derechos humanos, que han
sufrido un brutal acoso en razón de sus intentos de denunciar tanto
la corrupción como los abusos de los derechos humanos.30
Sobre esta base, Rusia ha construido una democracia «sobera-
na» que, por razones obvias, en modo alguno puede asemejarse a
las democracias que conforman los 27 estados miembros de la UE.
Hoy por hoy, Moscú rechaza la idea de participar en instituciones
internacionales que funcionen bajo principios de supranacionalidad,
29. Guriev, Sergei y Rachinksy, Andrei, «The role of oligarchs in Russian
capitalism», Journal of Economic Perspectives, 19(1), 2005, p. 146.
30. Según Freedom House (2010) la nota de Rusia para los derechos políticos
es 6 y para la libertad civil es 5 (la nota 1 es la más alta y 7 es la más baja) mientras
que en libertad de prensa Rusia es clasicado como «no libre» (las clasicaciones
son «libre», «parcialmente libre» y «no libre»).
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es decir, limitando o compartiendo la soberanía, sea en la gestión
de la economía, la política o la seguridad. De ahí la muy dicultosa
relación de Rusia con el Consejo de Europa, con un gran número
de casos acumulados, pero también con la UE, la OTAN, la OSCE
o la Organización Mundial del Comercio (OMC). En el trasfondo
está la intervención de la OTAN en Kosovo, que supuso un trauma
de notable entidad para las élites rusas por cuanto mostraba cómo
la OTAN podía pasearse militarmente por Europa sin permiso de
Rusia y deshacer a su antojo los gobiernos que se resistieran a la
occidentalización.
Convivir con la Rusia de los años noventa apenas representaba
un desafío para la UE. Pero tras la llegada al poder de Putin, las cosas
se volvieron sumamente complicadas. Con los precios del petróleo
por las nubes y la demanda de gas creciendo sin parar, los siloviki
desplazaron a los liberales, sometieron a los oligarcas, redujeron a
los medios de comunicación críticos y se hicieron con el control
del estado, aunque para ello hubiera que suprimir la autonomía de
las regiones y volver a nombrar a sus gobernadores directamente
desde Moscú.
La dureza exhibida por Putin hacia dentro tuvo un inmediato
correlato hacia fuera en una serie de medidas que demostraron a
los europeos lo difícil que iba a ser la vida a partir de entonces:
hostilidad hacia los nuevos miembros de la UE de Europa Central y
Oriental por su aproximación a Bush y la OTAN; tensiones con la UE
en torno al enclave de Kaliningrado; no renovación del Tratado de
Fuerzas Convencionales (CFE); negativa a colaborar con la OTAN en
Afganistán; uso de las exportaciones de gas como elemento estraté-
gico para debilitar el régimen democrático surgido en Ucrania de la
llamada «revolución naranja» de 2004; o la promoción de gasoductos
(Nord Stream y South Stream) que debilitaran comercialmente las
alternativas que Europa estaba nanciando (el gasoducto Nabucco,
vía Turquía).
La consecuencia de la pujanza rusa fue que los europeos se divi-
dieron en nada menos que cinco grupos según sus preferencias sobre
cómo tratar con Rusia: desde los que, con la memoria de la Guerra
Fría y la ocupación soviética, eran partidarios de una nueva Guerra Fría
(Lituania y Polonia) hasta los que con todo cinismo se lanzaban en
brazos de Rusia con el objeto de garantizarse su supervivencia o el
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apoyo de Moscú, y aceptaban hacer de portavoz de los intereses
rusos en las instituciones europeas (Chipre, Grecia). Entre medias
se encontraban los más pragmáticos (Austria, Bélgica, Bulgaria,
Eslovaquia, Eslovenia, Finlandia, Hungría, Luxemburgo, Malta,
Portugal); los más escépticos (Dinamarca, Estonia, Irlanda, Letonia,
Holanda, República Checa, Reino Unido, Rumanía y Suecia) y los
partidarios de ignorar las cuestiones más espinosas y mantener una
relación estratégica (Francia, Alemania, España e Italia).
Fuera en cuestiones relacionadas con los derechos humanos,
en asuntos comerciales (donde la UE padecía su segundo décit
comercial más importante, después de China), o en cuestiones de
seguridad, los europeos estaban siempre divididos. La división entre
Alemania y los nuevos miembros de Europa Central y Oriental era
quizá la más dañina: si Chirac había mandado callar en 2003 a los
futuros miembros, ahora le tocaba el turno al ex canciller Schröder.
Desde la presidencia del consorcio ruso-alemán que construía el
gasoducto Nord Stream, Schröder criticaba a polacos y a checos por
prestarse a una «absurda» política destinada a rodear a Rusia.31
El gas y todo lo relacionado con él, crisis de 2008-2010 incluidas,
es sin duda una buena prueba de hasta qué punto las divisiones inter-
nas de la UE y su falta de solidaridad concedían a Moscú un increíble
poder de coacción sobre la Unión, pero también sobre sus vecinos.
La disponibilidad de Alemania y otros países europeos a colaborar en
la construcción de gasoductos que evitaran el paso por Ucrania (los
proyectos Nord y South Stream) fue desde luego el mejor ejemplo
de la miopía de la UE: con el argumento de garantizar la seguridad
energética, se dejaba en manos de Moscú la posibilidad de ahogar a
Ucrania para que volviera a la órbita de Rusia.32 A fuerza de apretar
las tuercas a Kiev, Moscú acabó saliéndose con la suya (no sin la
inestimable ayuda de las fuerzas reformistas ucranianas, enzarzadas
en una disputa suicida entre el presidente Viktor Yuschenko y la
primera ministra Julia Timoshenko). Así, en las elecciones de 2010
31. «Schröder faults US on missile shield», The New York Times, 11 de marzo
de 2007.
32. Speck, Ulrich, «Another wake-up call? Europe remains divided over energy
security policy», Radio Free Europe Radio Liberty, 8 de febrero de 2009.
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se ponía n de facto a la «revolución naranja» que tantas expectativas
había despertado.
Es cierto que con el relevo de Putin por Dmitri Medvedev y el
de Bush por Obama en 2009, las relaciones con Rusia entraron en
una senda mucho más cooperativa. Ello tuvo que ver también con
el hecho de que la crisis económica y nanciera hundió los precios
de las exportaciones rusas de materias primas, obligando a Moscú
a dedicar más tiempo a los asuntos internos. Sin embargo, las espe-
ranzas depositadas en Medvedev, que le dibujaban como un liberal
en lo político y en lo económico, pronto se vieron frustradas. En lo
político, porque la apertura no se ha producido, la corrupción no
ha sido atajada y la impunidad en las violaciones de los derechos
humanos persiste (especialmente en el ámbito de la libertad de
prensa). En lo económico, porque la modernización de la econo-
mía rusa choca con los intereses de los oligarcas y la ausencia de un
verdadero estado de derecho. Y en lo internacional, porque aunque
se haya llegado a acuerdos con EE UU, como queda de maniesto en
las propuestas de Medvedev de negociar una «nueva arquitectura
de seguridad» con los europeos, lo que Moscú sigue planteando es
un sistema institucional paneuropeo diseñado a su medida, que les
siente en la mesa en igualdad de condiciones con la OTAN. Dicho
de otra forma, más que ser parte de una Europa «europeizada» bajo
reglas políticas y económicas vinculantes para todos, Rusia quiere
una Europa multipolar donde se le garantice su autonomía y una
esfera de inuencia en su periferia, desde Bielorrusia hasta Asia
Central, pasando por el Cáucaso.33
Por eso, al igual que ocurre con EE UU y China, los europeos se
empeñan en tratar con la Rusia que ellos necesitan o con la que les
gustaría tratar, no con la Rusia realmente existente. Así que en lugar
de tomar al régimen establecido por Putin como lo que realmente es,
y a partir de ahí diseñar su estrategia, se empeñan en una política de
«compromiso incondicional»: haga lo que haga Rusia, la UE siempre
está a su lado. Si progresa en la dirección deseada, se la apoya, y si
33. Vaquer, Jordi, Focusing back again on European Security: The Medvedev
proposal as an opportunity, Documentos CIDOB sobre Seguridad y Política Mundial,
n.º 6, 26 de julio de 2010.
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no lo hace, razón de más para hacerlo. De este modo, si la UE es
irrelevante para Moscú es porque obtiene todo lo que quiere de ella
dando muy poco a cambio. Mientras la UE siga empeñada en hablar
con una Rusia distinta de la que está allí, Moscú podrá aprovechar
sus divisiones y la Unión seguirá sin conseguir nada de ella.
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Tanques de papel
En 1989, los estudiantes chinos que se manifestaban en la plaza de
Tiananmen erigieron espontáneamente una estatua de la libertad para
representar sus aspiraciones. De un modo parecido, los manifestantes
que ese mismo año tomaron las calles de Europa Central y Oriental
para poner n al orden surgido de los acuerdos de Yalta y derribar el
muro de Berlín plantearon sus demandas como un «retorno a Europa».
Ambos fenómenos eran extraños de explicar: los estudiantes chinos
nunca habían estado en Nueva York y los manifestantes del Este ya
estaban en Europa; ¿a dónde querían volver? Tanto para EE UU como
para Europa, esas muestras de adhesión espontánea e incondicional
representaban una prueba de su poder e inuencia.
Ese poder de atracción es lo que Joseph Nye ha denominado
«poder blando». Según él, puede basarse en tres tipos de recursos: la
cultura, entendida de una forma amplia, en tanto puede funcionar
como una fuente de admiración para otros países; los valores, en la
medida en que tengan una vertiente universal a los que poder apelar;
o la política exterior de un país, en cuanto sea considerada por los
demás ejemplar en términos de valores y, en consecuencia, dotada
de una gran legitimidad y autoridad moral.1
VI. NADIE ME QUIERE
1. Nye S., Joseph, «Soft power: the means to success in world politics», Public
Affairs, Nueva York, 2004, p. 11.
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Es cierto que no hay gran acuerdo sobre el valor teórico y práctico
de esta distinción entre poder blando y duro. De hecho hasta el propio
Nye parece haber aqueado en su propósito de distinguir ambos con
su último empeño de sintetizarlos en torno al concepto de poder «in-
teligente».2 Claramente, se trata de un adjetivo que vacía de contenido
al sustantivo y desbarata el propósito inicial del ejercicio. Antes de
la popularización de la distinción duro/blando, estas cualicaciones
sobre el poder se venían desarrollando, en el ámbito europeo, sobre los
conceptos de poder «civil»,3 en contraposición a un poder «militar» o
un poder «normativo», en tanto se expresaría fundamentalmente vía
el derecho y no el poder económico o militar.4
Pese a la variación del adjetivo («blando», «civil», «normativo»)
en todos los casos se busca resaltar la naturaleza esencialmente
distinta de la UE como un proyecto a la vez «posnacional», en el
sentido de que funciona sin una nación, pueblo, o demos que lo
sostenga; «posestatal», pues no aspira a convertirse en un estado
ni a imitar el proceso de construcción estatal; y «posmoderno», al
regirse por fundamentos de Derecho que trascienden los conceptos
de soberanía y autonomía que dominan las relaciones internacionales
contemporáneas.5
Más allá de las disquisiciones sobre la naturaleza del poder, que
es y seguirá siendo objeto de un tan vivo como a veces excesivamente
abstracto debate académico, una breve mirada a la historia de la UE,
que ha pasado de seis a 27 miembros y tiene todavía pendientes otras
ocho peticiones de adhesión (seis en los Balcanes, más Islandia y
Turquía) deja pocas dudas sobre su poder de atractivo. Que histórica-
mente todos los intentos anteriores de unicar el continente se hayan
hecho por la fuerza y no hayan tenido éxito (desde Carlos V hasta
2. Villarino, Camilo, Un mundo en cambio, Icaria-Política Exterior, Barcelona,
2009, pp. 23-27.
3. Duchene, François, «Europe’s role in world peace» en Mayne, R. (ed.), Euro-
pe Tomorrow: Sixteen Europeans Look Ahead, Fontana, Londres, 1972, pp. 32-47.
4. Sjursen, Helene, «The EU as a ‘normative’ power: how can this be?», Journal
of European Public Policy, 13(2), 2006, pp. 235-251; Manners, Ian, «Normative
power Europe: a Contradiction in Terms?», Journal of Common Market Studies,
40(2), 2002, pp. 235-258.
5. Cooper, Robert, The postmodern state and the world order, DEMOS, enero
de 2000.
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Napoleón o el mismo Hitler) sirve para poner en valor lo logrado en
la segunda mitad del siglo XX. Así pues, el hecho de que todas estas
adhesiones tengan lugar en un contexto de paz, sean voluntarias, pese a
los sacricios que suponen y que, encima, la UE las acepte con mucha
reticencia, refuerza aún más la certeza de que goza de una forma de
poder a la cual merece la pena prestar atención. Por tanto, no sabemos
exactamente cómo llamar al poder de atracción que la UE ejerce sobre
sus vecinos y cómo funciona, eppur si muove.
Durante cientos de años, los estados modernos han utilizado la
fuerza militar o la coacción económica para imponerse unos a otros
sus valores o formas de gobierno. Pero los entes posmodernos como
la UE ya no envían tanques, sino legislación. Para ser miembro de la
Unión, un estado tiene que aceptar un cambio tan profundo en su
sistema político, económico y social que quedará irreconocible. Ser
miembro de la UE supone aceptar, sin discusión ni posibilidad de
enmienda, entre 80 y 300.000 páginas del llamado «acervo comuni-
tario» (acquis communautaire) que regulan al detalle la vida cotidiana
de un ciudadano, desde que se levanta por la mañana y abre un grifo
para beber agua hasta que se acuesta por la noche y apaga la luz.
Cualquiera que mire los nada menos que 38 capítulos en los que se
dividen las negociaciones de adhesión, verá que nada humano le es
ajeno a la UE y que esta, como Dios, pretende, en un acto de soberbia
normativa sin límites, hacer a todos los candidatos a su imagen y
semejanza. Debido a este poder «normativo», los estados miembros
de la UE, y muchos de sus vecinos, son, pese al mantenimiento de
diferencias culturales muy acendradas, mucho más homogéneos de
lo que lo han sido nunca a lo largo de su historia.
Pero la conversión de los recursos de poder blando de un país en
poderosos activos que sirvan o refuercen la política exterior no es tan
fácil, ni mucho menos automática. Más bien es algo que se da solo
en circunstancias excepcionales como las de la ampliación de la UE.
De hecho, en el caso de la política exterior europea, la complejidad
del entramado institucional típico que rige el mundo bruseliano,
sumado a la fragmentación de su voz en 27, hace que esos recursos
de poder blando no sean tan fungibles como a veces se supone o se
quiere creer. En realidad, viendo cómo funciona la imagen exterior
de la UE y su diplomacia pública, la impresión puede llegar a ser
exactamente la contraria, es decir, que el poder blando de Europa y
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sus estados (su cultura y sus valores) se realiza en muchas ocasiones
pese a la UE, no necesariamente gracias a ella.6
La mala imagen de la UE en países como Croacia, Bosnia-
Herzegovina o Turquía,7 precisamente aquellos que quieren ser
como Europa y que, por esa razón están inmersos en procesos
de adhesión o preadhesión, no puede ser casual. De hecho, con-
rma la hipótesis de que hay muchos ciudadanos de esos países
que quieren ser europeos, conrmando pues el poder blando de
Europa, aunque para ello tengan que ser miembros de la UE y
aceptar numerosos sacricios, desmintiendo que la Unión sea la
titular de ese poder. Por otra parte, es evidente que el poder de
atracción que ejerce Europa es más débil cuanto más se aleja uno
de ella. En México, Nigeria o Indonesia, por poner ejemplos de
países emergentes de tres continentes, el atractivo de los valores
y la cultura europea ha de ser necesariamente marginal, por no
hablar de China, Rusia o Brasil que no solo prestan poca atención
al llamado modelo europeo, sino que lo cuestionan activamente,
aunque con diversos grados de intensidad.
Aunque se disponga de él, el poder blando no es la panacea. No
deja de resultar revelador que los dos actores que unánimemente se
considera que acumulan más poder blando (EE UU y Europa) sean
en realidad los que más problemas tienen a la hora de emplearlo.
El primero, porque tiende a dilapidarlo con una política exterior
demasiado agresiva del lado del poder duro (Iraq) o abiertamente
contradictoria con sus propios valores (Guantánamo). Mirando el
poder blando de EE UU es difícil no pensar en con qué facilidad lo
que Woody Allen crea, el Cuerpo de Marines lo destruye. En el caso
de Europa, sus instituciones y su política exterior terminan por ser
un cuello de botella que impide que ese poder uya naturalmente
hacia afuera y se realice en todo su potencial. El nivel de frustración
que genera la falta de denición y efectividad de la política exterior
europea entre los ciudadanos de la UE apunta a que ese poder blando
6. Noya, Javier, «El poder blando de la UE», en Lamo de Espinosa, Emilio
(coord.), Europa después de Europa, Academia Europea de Ciencias y Artes, Madrid,
2010, pp. 319-362.
7. Véase nota 41 del capítulo IV, p. 103.
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viene a ser algo así como un bien público: todo el mundo lo consume,
pero nadie paga por él ni contribuye a renovarlo.8
Las similitudes entre EE UU y Europa se agotan ahí. El primero
puede ver variar su poder blando, pero siempre sobre el impre-
sionante trasfondo de poder duro que ofrece su fortaleza militar
y económica. La segunda, por el contrario, intenta construir una
capacidad de política exterior sobre la base de un poder blando tan
extenso como difuso y unos muy limitados medios militares. Ideal-
mente, un actor debería maximizar tanto su poder blando como su
poder duro pero para los europeos, por razones históricas que son
conocidas, el poder duro representa un problema. Cierto que algu-
nos estados miembros como Francia y Reino Unido, también por
tradición, son menos reticentes al uso de la fuerza militar, pero en
general, la norma europea es que a los estados miembros les cueste
asumir ese tipo de actitudes o compromisos.
Eso sí, la dinámica que han adquirido las relaciones interna-
cionales en la última década ha invalidado las visiones de los que
pensaban que la UE podría ser un actor relevante solo sobre la base
de su atractivo como cultura, la universalidad de sus valores y el
tamaño de su economía. Si en el pasado, los europeos pensaban
que el ejercicio de su poder consistía en administrar los tiempos de
los procesos de ampliación, los recursos siempre crecientes de su
cooperación al desarrollo y los ritmos de la liberalización comercial
con otras regiones, la aparición de otros competidores en el mercado
y la persistencia de la violencia en las relaciones internacionales la han
obligado a cambiar. Cierto que la UE no puede, ni tampoco quiere,
ser un macho-alfa dominante como los otros que pueblan el orden
multipolar emergente. Pero tampoco parece que quiera conformarse
con ser una mera rémora. Con todas sus limitaciones, la construc-
ción progresiva de una política de seguridad y de defensa europea
durante la última década deja bien claro que la UE ha entendido que
si quiere ser relevante, tiene que dotarse de una capacidad efectiva
de gestión de crisis. Si la UE quiere prevenir, y no solo reconstruir
o pagar los destrozos hechos por otros, debe tener unos mínimos
dientes que enseñar. Después de todo, una capacidad de gestión
8. Noya, Javier, op. cit.
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de crisis utilizada inteligentemente, que combine los instrumentos
típicos de la diplomacia, la cooperación al desarrollo y la seguridad,
será una fuente inestimable de inuencia.
En la vida real, nada es gratis. Por eso, aunque en teoría la UE
debería tener cantidades ingentes de ese llamado poder de atracción,
la pregunta es si ese poder está llegando a su n o está en declive y,
en consecuencia, si proporcionará a la Unión el combustible nece-
sario para ser inuyente en el mundo en el siglo XXI pese a carecer
de poder duro o disponer de este de forma muy marginal. Como
señalaba recientemente Felipe González, hay una tenue línea que
separa a un actor que tiene poder blando, lo que sería positivo, de un
actor que es sencillamente blando, en el sentido de que es maleable
y que él denominaba, «de plastilina» en tanto los demás lo pueden
manipular a su antojo.9
Una fuerza para el bien
En todos sus pronunciamientos políticos y legales, la UE muestra su
creencia de que sus principios son de validez universal y, en conse-
cuencia, que actúa movida más por dichos nes que por sus propios
intereses particulares. Si esto representa una fuente de idealismo
y de altruismo que debe ser alabada, un autoengaño que debe ser
desmentido o una forma de cinismo que deba ser criticada, es un
debate que quizá merezca la pena tener.
Por un lado, los tratados de la UE no dejan lugar para la ambi-
güedad. El artículo 21 del Tratado de la Unión plantea claramente
que:
La acción de la Unión en la escena internacional se basará en los
principios que han inspirado su creación, desarrollo y ampliación
y que pretende fomentar en el resto del mundo: la democracia,
el estado de derecho, la universalidad e indivisibilidad de los
derechos humanos y de las libertades fundamentales, el respeto
de la dignidad humana, los principios de igualdad y solidaridad
9. «Felipe González: ‘La toma de decisiones en la UE es diabólicamente ine-
caz’», El País, 22 de noviembre de 2009.
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y el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas
y del Derecho Internacional.
De la misma manera, en la Estrategia Europea de Seguridad
de 2003 se dejó bien claro que la promoción de la democracia y la
defensa de los derechos humanos no son objetivos altruistas que se
vayan a perseguir siempre que no existan otras consideraciones de
interés o seguridad, sino precisamente elementos esenciales a la hora
de lograr garantizar la seguridad de Europa:
La mejor protección para nuestra seguridad es un mundo de
estados democráticos bien gobernados. El mejor medio para
consolidar el orden internacional es difundir el buen gobierno,
apoyar las reformas políticas y sociales, combatir la corrupción
y el abuso de poder, instaurar la supremacía de la ley y proteger
los derechos humanos.
Para lograr esos nes, la Estrategia de Seguridad consideraba
que tanto el comercio como las políticas de desarrollo, ámbitos
en los que la UE es un potente actor, son los medios adecuados,
y especícamente se refería al uso de la condicionalidad como el
principio que debía gobernar las relaciones con terceros países en
estos ámbitos.10
Tomados en conjunto, estos pronunciamientos y otros que son
moneda común en el ámbito europeo dibujan un actor internacional
con una vocación exterior muy clara y una orientación interven-
cionista muy especíca. Esta vocación no es algo que sea natural ni
que deba darse por hecho, tampoco es el resultado de un legado del
pasado, sino que más bien reeja unos nes que la UE libremente ha
decidido imponerse a sí misma. Dicho de otra manera, nada impide
a la UE renunciar a esta vocación universal y, como hacen muchos
otros países y entidades, aspirar a realizar sus nes en el ámbito inter-
no sin meterse en la vida de los demás. De hecho, en el mundo del
siglo XXI, lo que muchos se plantean es, por un lado, si esta misión
10. Consejo Europeo, Una Europa segura en un mundo mejor - Estrategia
Europea de Seguridad, diciembre de 2003, p. 10.
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civilizadora y pretendidamente universalista no reeja una visión
caduca del mundo, en alguna medida soberbia y poscolonial, o si,
por el contrario, este tipo de idealismo, aunque estuviera justicado,
es simplemente suicida dadas las escasas posibilidades reales de éxito
y el decreciente poder de Europa en el mundo. ¿No debería pues
la UE hacer como hacen China y otros; es decir, buscar su propio
desarrollo sin decirles a los demás cómo se tienen que gobernar?
¿No ha concluido la época en la que los europeos son el profesor y
los demás los alumnos?
La pertinencia del debate es completa porque, sea debido a
motivos prácticos o normativos, lo cierto es que la agenda europea
de la promoción de la democracia y los derechos humanos enfrenta
hoy en día una gravísima crisis. Esta crisis viene por partida doble,
o incluso triple.
En primer lugar, es una crisis de legitimidad, ya que muchos
siguen viendo un resabio colonialista en los intentos de la UE por
extender la democracia a otros países. ¿Por qué debería nadie adoptar
el modelo de otro?, se preguntan muchos. Al n y al cabo, sabemos
que la democracia, impuesta desde el exterior, solo ha echado raíces
en contadísimas ocasiones. Por otra parte, continúa el argumento, si
como la experiencia indica, la democracia con más posibilidades de
triunfar es aquella que surge de abajo a arriba, las presiones exteriores
pueden tener efectos contrarios a los esperados. La democracia liberal
de corte occidental puede asentarse en valores universales, pero es
desde luego un invento muy peculiar y vinculado a un contexto
histórico difícilmente repetible. Desde la aprobación en 1215 de
la Carta Magna limitando los poderes del rey hasta la extensión
del sufragio universal femenino en Reino Unido en 1928 pasaron
bastantes años, y en ningún caso hubo presiones exteriores.
En segundo lugar, estamos también ante una crisis de ecacia,
puesto que los resultados de las políticas de democratización de la
UE cada vez son más escasos y menos alentadores. Después de la
gran ola democratizadora vista en los años ochenta, lo cierto es que
el número de democracias en el mundo se ha mantenido estable, e
incluso ha habido regresiones signicativas. Queda todavía por ver
cómo acabará la secuencia puesta en marcha por los tunecinos a
comienzos de 2011 y que se ha extendido a Egipto y a otros países
de la región. Ojalá los análisis se equivocaran y ese gran reducto de
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autoritarismo que es el mundo árabe pueda liberalizarse, aunque sea
progresivamente, de forma irreversible. Sin embargo, por más que
China haya censurado la palabra Egipto en el buscador Google, lo
cierto es que la reforma política en el norte de África, incluso aunque
fuera exitosa, dista mucho de convertirse en un tsunami democrático
que arrasara África y Asia.
En tercer y último lugar, la crisis que sufre la agenda de la
promoción de la democracia es también una crisis de coherencia,
puesto que una y otra vez a lo largo de la última década, la UE ha
resuelto los dilemas entre sus principios e intereses a favor de estos
últimos, no a favor de los primeros; ha fallado estrepitosamente a
la hora de aplicar en casa los principios que pregona en el exterior;
y ha utilizado continuamente dobles raseros juzgando de forma
diferente a quienes eran iguales y de forma igual a quienes eran
diferentes.
La cruda realidad es que, hoy por hoy, ni siquiera la mitad de la
población del mundo vive en países libres. Según los datos de Free-
dom House, en 2009, solo 89 países podían ser considerados «libres»
(apenas el 46% de los países en el mundo), 58 solo «parcialmente
libres» (30%) y 47 «no libres» (24%).11 Las esperanzas de que con
la caída del muro de Berlín la democracia liberal se extendería rápi-
damente por el planeta como única y más válida forma de gobierno
no se han visto satisfechas. Cierto que el fascismo ha sido eliminado,
el comunismo solo sobrevive de forma residual en algunos estados
parias como Corea del Norte o Cuba, y las teocracias de corte isla-
mista como la iraní o, si se quiere, la saudí, representan experiencias
únicas difícilmente universalizables. El problema es que, por un lado,
los autoritarismos han echado raíces, se han vuelto más inteligentes
y sosticados e incluso se han apoyado mutuamente bajo formas
inéditas.12 Y, por otro, ¿por qué negarlo?, algunas democracias, unas
lejanas y otras no tan lejanas, aunque han mantenido sus parámetros
formales de democracia, se han degradado notablemente en los
11. Freedom House, Freedom in the World 2010: erosion of freedom intensi-
es. 12. Burnell, Peter, «Is there a new autocracy promotion?» FRIDE, marzo de
2010.
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últimos años en aspectos cruciales como la libertad de prensa o los
derechos de los inmigrantes.
Para terminar de empeorar las cosas, si se observa con detenimien-
to lo ocurrido en la ONU en estos últimos años, ni siquiera puede ya
sostenerse que la extensión de la democracia a un mayor número de
países garantice que los valores representados por la UE prevalezcan
más fácilmente. India, Brasil y Suráfrica, por poner tres ejemplos re-
levantes de países de tres continentes, son democracias representativas
con economías de mercado abiertas. Y, sin embargo, raramente votan
con los europeos en materia de derechos humanos en la ONU.
Durante muchos años, los europeos han mirado a los países en
desarrollo como proyectos de democracia en incubación. En el mejor
de los casos, el desarrollo económico traería el cambio político, con
lo cual el papel de la UE simplemente consistía en apoyar el desa-
rrollo económico. Se trataba de una opción fácil porque permitía
obviar el problema de la condicionalidad política. Excepto en el
caso de regímenes fanatizados como Corea del Norte o Cuba, que
precisamente para evitar el desarrollo político implícito al nal de
ese camino de apertura y reformas venían impidiendo el desarrollo
económico, en el resto de los casos, la ayuda económica europea
siempre sería bienvenida.
El problema se desencadena cuando, como en China en 1989, se
corta por la fuerza el vínculo entre desarrollo económico y político,
o como en Rusia, a partir de 1999, es precisamente el retroceso en
el desarrollo político lo que se ofrece a la población a cambio del
desarrollo económico. En el momento en el que desarrollo político
y económico se desemparejan, la UE y otros actores quedan ante el
difícil dilema de introducir la condicionalidad, con todas sus conse-
cuencias, o ignorarla. Dado que ello coincide con el descrédito que
la agenda de la democracia sufrió durante la administración Bush
(hijo), puesto que gran parte del mundo la ve como una extensión de
los intereses geopolíticos de EE UU no como prueba de una vocación
altruista e universalista, no es de extrañar que la UE haya quedado
sumida en un estado de confusión.
Sería injusto echar la culpa de los males europeos a los estado-
unidenses. En realidad, gran parte de la culpa de la falta de credi-
bilidad de las políticas europeas de promoción de la democracia la
tienen los propios europeos, empeñados en mantener en pie unas
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políticas de «diálogo constructivo» en materia de derechos humanos
pese a las más que evidentes pruebas de su más completo fracaso y
la continua caída en contradicciones, incoherencias y dobles raseros
a la hora de aplicar sanciones u ofrecer y retirar incentivos políticos
y económicos.
Por resaltar uno de los ejemplos más llamativos que reejan
los dobles raseros y la pusilanimidad de la que hacen gala los euro-
peos, pese a los sangrientos sucesos de 2005 en Andiyán, cuando el
ejército uzbeko reprimió a sangre y fuego las protestas ciudadanas
contra Islam Karimov, el dictador reciclado de la época soviética que
lleva más de 20 años en el poder, la UE ha procedido a normalizar
las relaciones con Uzbekistán, levantando de nuevo el embargo de
armas y revitalizando el suspendido acuerdo de comercio y coope-
ración con ese país, sin que en ningún caso el régimen haya dado
muestra alguna de progreso en materia de democracia y derechos
humanos. Alemania, que en otros casos, como el cubano, se ha
mostrado inexible en el levantamiento de la Posición Común de
2005, que condiciona la cooperación con la isla al progreso en
materia de reformas políticas, ha preferido en este caso mirar hacia
otro lado y no poner en riesgo los acuerdos que le garantizan el uso
de las bases uzbekas para apoyar el despliegue de su ejército y de
las fuerzas de la OTAN en Afganistán. La memoria de las vivencias
bajo la cruel dictadura de Erich Honecker en la extinta República
Democrática de Alemania parece que no alcanza para solidarizarse
con los uzbekos.
En descargo de Alemania y de otros miembros de la UE, hay que
decir que, dado el panorama europeo, ser víctima de alguna contra-
dicción o emplear dobles raseros casi es un motivo de satisfacción,
pues al menos indica que el realismo no ha derribado ya todas las
compuertas. En el caso de la Italia de Silvio Berlusconi, por ejemplo,
es difícil poner encima de la mesa ni un solo caso que no reeje el
más crudo realismo: sea en Libia, en el resto de África o en Asia.
O incluso en América Latina en el caso español (con la salvedad
del «¿Por qué no te callas?» del rey Juan Carlos a Hugo Chávez), es
difícil recordar que los líderes europeos hayan perdido un minuto
en abochornar los comportamientos democráticos de nadie pero
es sumamente fácil hacer una lista con las ocasiones en las que los
abochornados han sido los ciudadanos europeos.
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Desgraciadamente, Uzbekistán no es una excepción. En Tur-
kmenistán, Birmania, Chad o Sri Lanka, una y otra vez, la UE es
criticada cuando no hace nada, y también cuando lo hace, como
si fuera incapaz de encontrar la virtud que supuestamente reside
en el término medio. Como señala Richard Youngs, no deja de ser
paradójico que la UE haya premiado de una manera u otra a casi
todos los países que en los últimos años han celebrado elecciones
con más que razonables sospechas de fraude: Egipto en 2005 y 2010,
Kazajstán y Marruecos en 2007; Armenia en 2008; Túnez en 2009;
y Etiopía y Ruanda en 2010, demuestran que la UE está tan confusa
e incómoda con su propia agenda que está deseando pasar página
y normalizar las relaciones a la mínima oportunidad, aunque haya
que mirar hacia otro lado.13
Así pues, víctima de un contexto adverso, pero también de sus
propios errores, el poder de atracción de la UE se desvanece progresi-
vamente. De esta manera, su agenda normativa ha quedado atrapada
en una jaula construida por un mundo multipolar en el cual su poder
está en declive, mientras que las dudas sobre la universalidad de sus
principios y la falta de coraje para ser consecuente consigo misma se
extienden. Así, mientras que en el pasado, la democracia era, como
dicen los anglosajones, lo único a lo que se podía jugar («the only
game in town»), y la vida era fácil para los europeos, las tornas han
cambiado por completo en la última década gracias, fundamental-
mente, al éxito de los modelos de capitalismo autoritario puestos en
marcha por Rusia y China y al hundimiento del prestigio de EE UU
como promotor de la democracia y los derechos humanos.
Muchos europeos, poca Europa
En 2011, los europeos se gastarán casi 1.000 millones de dólares en
sostener el funcionamiento de Naciones Unidas; lo que representa
el 38,9% de los gastos corrientes de la organización. Además, los
europeos contribuyen con alrededor del 40% del presupuesto de
13. Youngs, Richard, Europe’s decline and fall -The struggle against global irrele-
vance, Prole Books, Reino Unido, 2010, p. 127; Youngs, Richard, Misunderstan-
ding the maladies of liberal democracy promotion, FRIDE, enero de 2011.
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mantenimiento de la paz.14 Con 27 estados, más un gran número
de países vecinos que comparten sus valores y puntos de vista sobre
el orden internacional, el bloque europeo debería gozar de gran
inuencia en la ONU. Dado cómo está estructurado el Consejo de
Seguridad, con dos asientos con derecho de veto permanentemen-
te asignados a Francia y Reino Unido más otros tres en rotación
para países europeos, el número de europeos que se sientan en el
Consejo de Seguridad de forma regular es de un tercio del total (15
miembros), lo que refuerza la expectativa de que el papel de la UE
en la ONU fuera relevante.
Genéticamente, la UE se siente cómoda en la ONU. Para muchos
miembros, sean pequeños o grandes, Naciones Unidas es invasiva
con su soberanía, en especial en el ámbito de la democracia y los
derechos humanos. Por ello, su actividad tiende a ir destinada más
a frenar sus iniciativas que a fomentar que adquiera más poder. Pero
este no es el caso de Europa. Si en algo creen los europeos es en el
multilateralismo, es decir, en un sistema internacional densamente
institucionalizado y con reglas de juego comúnmente aceptadas que
resuelva los problemas globales y ponga coto a los desmanes que
tanto grandes como pequeñas potencias provocan bajo el manto de
la soberanía y el principio de la no injerencia en los asuntos internos.
Como señalaba la Estrategia Europea de Seguridad de 2003:
La seguridad y la prosperidad de Europa dependen de un sis-
tema multilateral efectivo […] Reforzar las Naciones Unidas y
equiparla con los medios para que pueda asumir sus responsa-
bilidades y actuar ecazmente es una prioridad europea.15
El multilateralismo viene a ser algo así como la constitucionali-
zación de la convivencia en las sociedades democráticas avanzadas.
Supone pasar de un estado de naturaleza donde impera la ley del
14. United Nations Secretariat, Assessment of Member States’ contributions
to the United Nations regular budget for the year 2011, ST/ADM/SER.B/824, 28 de
diciembre de 2010; United Nations General Assembly, Scale of assessments for the
apportionment of the expenses of United Nations peacekeeping operations, A/64/220,
23 de septiembre de 2009.
15. Estrategia Europea de Seguridad, op. cit.
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141
más fuerte, a un estado de derecho donde todos los estados se rigen
por los mismos principios, tienen las mismas obligaciones y aceptan
someter y resolver sus disputas mediante el recurso a instituciones
internacionales. El reverso del multilateralismo es la «multipola-
ridad»: un estado de cosas dominado por la existencia de varios
polos de poder que no responden a principios comunes y donde lo
único que cuenta es el poder relativo de cada uno de ellos. Que los
europeos sean partidarios del multilateralismo tiene pues una fácil
explicación, ya que el proceso de integración europeo no es sino una
forma extrema de multilateralismo en el ámbito interno.
Como resultado de esta concepción, los europeos muestran una
cohesión casi absoluta en su comportamiento en la ONU. Con el
tiempo, gracias tanto a la constante labor de coordinación llevada
a cabo desde las instituciones de política exterior europea como a
la emergencia de una auténtica comunidad de intereses y principios
en el ámbito europeo, los europeos han logrado votar juntos en la
Asamblea de la ONU casi siempre, exactamente en el 95% de las
ocasiones, lo que no está nada mal.16
Es cierto que ha habido divisiones signicativas en tiempos
de la guerra de Iraq o respecto a la declaración de independencia
de Kosovo. Sin embargo, no sería justo minusvalorar lo logrado
por la UE en términos de cohesión de voto ni el esfuerzo invertido
anualmente en lograrlo pues son más de 1.000 las reuniones de
coordinación entre los 27 que tienen lugar cada año en Nueva York
o Ginebra. En realidad, el problema no es tanto que los europeos
voten juntos en la ONU, puesto que esto ya ocurre, sino que, de
forma preocupante, cada vez menos países votan con los europeos
o, dicho de otra forma, que la UE cada vez es menos exitosa a la
hora de conseguir atraer a otros a sus posiciones. En la década de
los noventa, por ejemplo, las iniciativas de la UE en materia de
derechos humanos gozaban de un apoyo medio del 72%. Pues
bien, para nales de la década pasada, en 2006-2007 y 2008-2009,
este porcentaje se había reducido al 48 y 55%, respectivamente.17
16. UE, The EU’s external Projection: Improving the efciency of our collective
resources, 2000, p. 4.
17. Gowan, Richard y Brantner, Franziska, «UE, derechos humanos y Naciones
Unidas», Política Exterior, n.º 123, noviembre-diciembre de 2008, p. 67.
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Mientras la llamada «euroesfera», un bloque compuesto por los
27 países de la UE más otros 16 europeos, se debilitaba, China y
Rusia se mostraban cada vez más exitosas a la hora de atraer a otros
a sus posiciones, logrando cohesiones de voto que variaban desde
el 69 hasta el 80% dependiendo los años.18 Más de tres cuartos de
los países de África, el Caribe y el Pacíco signatarios del Acuerdo
de Cotonú con la UE (un acuerdo de corte fundamentalmente
económico pero que incluye cláusulas de alineamiento político,
en sus artículos 9 y 96.2) solo votaban con la Unión en la mitad
de las ocasiones, y ello pese a ser los principales beneciarios de
la Ayuda Ocial al Desarrollo de la UE, un fenómeno igualmente
observable en relación a los vecinos orientales y de la ribera sur
del Mediterráneo, que tampoco tienden a votar con la UE en la
ONU pese a la intensidad de los flujos de cooperación económica
que mantienen con ella.19
Los datos arrojaban resultados aún más descorazonadores cuan-
do se observaba el detalle de lo ocurrido en instituciones cruciales
como el Consejo de Derechos Humanos, una institución en la que,
como consecuencia de su reciente reforma para incluir a más países
no-europeos, la UE ha venido perdiendo sistemáticamente todas las
votaciones y sufriendo el bochorno de ver cómo países teóricamente
próximos elegían a países como Libia o Cuba para presidir dicha
institución. En consecuencia, pese a la gran inversión en tiempo y
recursos, y pese a la sintonía de principios entre la ONU y la UE, los
europeos se enfrentan a una marginación creciente en el ámbito de
la ONU donde la «euroesfera» se ve cada día más amenazada por un
18. Albania, Andorra, Bosnia-Herzegovina, Croacia, República de Macedonia,
Georgia, Islandia, Liechtenstein, Mónaco, Montenegro, Noruega, San Marino,
Serbia, Suiza, Turquía y Ucrania; Gowan, Richard y Brantner, Franziska, The
EU and Human Rights at the UN: 2010 Review, ECFR Policy Brief, septiembre de
2010, p. 4.
19. Parlamento Europeo, Acuerdo de Cotonú, rmado el 23 de junio de
2000 y revisado el 25 de junio de 2005; Decisión del Consejo, de 14 de mayo de
2010, relativa a la rma, en nombre de la UE del acuerdo por el que se modica
por segunda vez el Acuerdo de Asociación entre los estados de África, el Caribe y
el Pacíco, por una parte, y la Comunidad Europea y sus estados miembros, por
otra parte, rmado en Cotonú el 23 de junio de 2000, modicado por primera
vez en Luxemburgo el 25 de junio de 2005.
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«eje de la soberanía» liderado por China y Rusia crecientemente
atractivo para muchos países, incluso, lamentablemente, para mu-
chas democracias de Asia, África y América Latina. Sin duda, a eso
se le llama «perder jugando en casa».
Por desgracia, ese fenómeno, por el cual un número elevado de
europeos en una organización internacional no supone ni garantiza
una mayor inuencia, sino precisamente verse expuesto a una crítica
constante y deslegitimación en razón de su sobrerrepresentación y
falta de ecacia, se ha convertido en un patrón de conducta. Desde el
Fondo Monetario Internacional (FMI) al G-20, los países emergentes
cuestionan la presencia de tantos europeos en dichas organizacio-
nes, como muestra bien del legado de un pasado colonial o bien
como una prueba de inadaptación de esas instituciones a una nueva
realidad económica mundial en la que Europa está en declive. Para
los demás, muchos europeos es sinónimo de poca legitimidad y, en
paralelo, para muchos europeos, lo que hay es demasiado gasto y
demasiada poca efectividad.
Se esperaba que el Tratado de Lisboa, con sus nuevas institucio-
nes y poderes en materia de política exterior, supusiese un revulsivo
y lograra invertir esta tendencia. Desgraciadamente, aunque la UE
ya tenga personalidad jurídica internacional, y hasta un presidente
permanente, no parece haber impresionado a los miembros de la
ONU. Como se mencionó en el capítulo IV, en septiembre de 2010,
coincidiendo con la celebración de la Asamblea General de la ONU,
la pretensión de la UE de desempeñar un papel más visible en la
organización fue rechazada por 76 votos en contra, 71 a favor y
21 abstenciones.20 Por tanto, pese a que el Tratado de Lisboa haya
suprimido el papel de las presidencias rotatorias en lo que se reere
a la representación exterior de la Unión, mientras la Asamblea de
la ONU no apruebe la resolución correspondiente, será el presidente
rotatorio (español, belga, húngaro o el que toque) quien seguirá
hablando en nombre de los 27 en Naciones Unidas.21
20. Phillips, Leigh, «EU bid for more Rights at UN suffers surprise defeat»,
EUobserver, 15 de septiembre de 2010.
21. Espoleada por la humillación, en mayo de 2011, después de un intenso
trabajo diplomático, la Asamblea General de la ONU aceptaría que la UE pudiera
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La consecuencia es que, en ausencia de un asiento europeo
único en las instituciones internacionales más relevantes, la sobre-
rrepresentación no es óbice para que los estados miembros sigan
buscando incrementar o ajustar sus cuotas de poder relativo en
algunas de esas organizaciones, sino todo lo contrario. Así, al igual
que España ha empeñado un considerable capital político en lo-
grar una invitación permanente a sentarse en el G-20,22 Alemania
lleva años porando por un asiento permanente en el Consejo de
Seguridad de la ONU aunque para ello tenga que aliarse con Brasil,
India o Suráfrica en contra de sus socios españoles o italianos.23 Que
españoles y alemanes tengan razón (pues si España es la duodécima
economía no tiene mucho sentido que el foro de las 20 economías
más grandes no la incluya, y por descontado el mismo argumento
es válido para Alemania en el Consejo de Seguridad), no hace sino
agravar el problema y el círculo vicioso en el que se encuentra la
política exterior europea.
Con todo, el problema no es el Consejo de Seguridad. Al n
y al cabo, se trata de una institución que representa el núcleo duro
de la soberanía donde solo un estado con todos sus atributos podría
sentarse. La UE no es un estado, ni tampoco aspira a ser una super-
potencia de corte clásico, por lo que ni es un objetivo realista ni
ofrece una vara de medir útil para las ambiciones europeas de hablar
y actuar con una sola voz. Más bien, el problema está en instituciones
en las que, por su propia naturaleza, económica o normativa, la UE
debería encontrar con facilidad la fuerza de voluntad para reorganizar
su presencia. Véase, por ejemplo, el sangrante caso del FMI, donde
hasta noviembre de 2010 los europeos tenían un tercio de los votos
dirigirse a la Asamblea y adquirir derechos de representación similares a los de los
estados. A cambio, la resolución, aprobada por 180 votos a favor y dos en contra,
concedía la posibilidad de disfrutar de esos mismos derechos a otras organizaciones
regionales, como el Caricom o la Unión Africana, muy alejadas de la complejidad
y propósito de la UE; Phillips, Leigh, «EU wins new powers at UN, transforming
global body», EUobserver, 3 de mayo de 2011.
22. «Cable de EE UU en el que se estudia la participación de España en la
cumbre del G-20 de abril de 2009», El País, 5 de marzo de 2009.
23. Lynch, Colum, «Germany makes its case to join the P-5, America shrugs»,
Foreign Policy, 20 de enero de 2011.
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y hasta nueve de los 24 asientos de la comisión ejecutiva, es decir, un
increíble 37,5%. Observando la distribución de votos, resulta difícil
dejar escapar el detalle de que los tres países del Benelux tuvieran
más votos que China hasta nada menos que 2010, o que España
continúe votando con el bloque latinoamericano. Por presiones de
EE UU y otros países emergentes, los europeos aceptaron en la cumbre
del G-20 en Pittsburg (Virginia, EE UU) de 2009 el transferir el 6%
de sus votos y dos asientos a los países emergentes. Posteriormente,
en las reuniones del FMI siempre proponían posponer la puesta en
práctica de la medida hasta que EE UU se cansó y en la cumbre de
ministros de Finanzas de Gyeongju previa al G-20 celebrado en Seúl,
impuso a los europeos la reforma.
El impacto de la redistribución de votos y asientos en el FMI no
será muy elevado, ni tampoco inmediato. De hecho, su principal
ganancia, relegitimar esa institución y lograr que China, India y otros
se sientan más comprometidos con ella, es de carácter intangible,
aunque no menor. Con todo, aquí también resulta difícil obviar
otra paradoja que muestra las consecuencias de la fragmentación del
poder europeo: la de que sea Europa la que, víctima de su desunión,
sufra un ajuste en su representación que EE UU ha evitado, puesto
que Washington, aunque cuenta con solo el 17% de los votos, se
niega a rebajar el umbral de bloqueo de las decisiones del 85% actual
para así poder seguir manteniendo su derecho de veto.24
Algo parecido ocurre en el G-20, en el que se sientan por derecho
propio, además de la UE, cuatro países europeos (Alemania, Francia,
Reino Unido e Italia), más un invitado especial (España), que en los
comienzos estuvo acompañado incluso por otro invitado extraordi-
nario (Holanda). El presidente del Consejo Europeo, Van Rompuy,
tras un duro tira y aoja con el presidente de la Comisión, José
Manuel Durão Barroso, ha impuesto ser él quien hable en nombre
de la Unión en dichas reuniones. Pero si Rompuy habla en nombre de
la UE, ¿en nombre de quién hablan los cinco estados miembros que
asisten? Como ha señalado Pascal Lamy, el francés que dirige la OMC,
si todos los europeos que se sientan en la mesa del G-20 dicen lo
24. International Monetary Fund, G-20 Agreement on Quotas and Governance,
28 de octubre de 2010.
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mismo, los otros miembros se desesperan por la pérdida de tiempo
que supone escuchar seis veces lo mismo. Y si no dicen lo mismo,
peor aún, porque entonces hay que tratar con una posición europea
que no es tal. Por tanto, como dice Lamy grácamente, no se trata
de que Europa hable con una sola voz, sino que hable, grácamente,
«con un sola boca», es decir, una sola vez.25 Por desgracia, como se
ha puesto de maniesto en el marco del G-20, los europeos no solo
distan de hablar con una sola boca, sino con una sola voz cuando se
trata de discutir sobre la pertinencia de estímulos scales, impuestos
a la banca, tipos de cambio o superávit comerciales. Peor aún, como
ha señalado Pedro Solbes, más allá de las desavenencias concretas en
alguno de los asuntos que han dominado la agenda del G-20, lo que
se ha echado de menos es que Europa aportara una visión clara sobre
el futuro de la gobernanza global.26 En 2010, a medida que Europa
se sumergía en una crisis de deuda soberana que ponía en cuestión la
unión monetaria, los europeos cambiaron sus ambiciones de futuro
por consideraciones más prácticas relacionadas con la supervivencia
a corto plazo. Mientras tanto, en ausencia de un liderazgo fuerte, y
como consecuencia de la cristalización de las tensiones entre China y
EE UU, el G-20 ha ido perdiendo progresivamente su ímpetu inicial
hasta situar la gobernanza económica global en el límite de lo que
algunos observadores han denominado el G-Cero.27
25. Charlemagne, «World to Europe: if you Must Hog G-20 Seats, Could
you at Least Talk Less?», The Economist, 28 de marzo de 2010.
26. Solbes, Pedro, «La reforma de la gobernanza económica mundial» en
Youngs, Richard y Martiningui, Ana (eds.), Desafíos para la política exterior europea
en 2011, FRIDE, 2010, pp. 21-28.
27. Roubini, Nouriel, «Our G-Zero World», Project Syndicate, 11 de febrero
de 2011.
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El auge de los herbívoros
Que a la UE se le den mal las grandes potencias tiene su lógica. La UE
no es una superpotencia en el sentido clásico, ni parece que aspire a
serlo. EE UU, China y Rusia son animales diferentes; emparejarla con
ellos no tiene mucho sentido. Por seguir la analogía con el mundo
animal, son potencias «carnívoras», depredadores que se sitúan en el
extremo superior de la cadena alimenticia. Su territorio es extenso y
sus intereses globales. Sus poblaciones son numerosas y sus fuerzas
armadas potentes. Pero además del poder, tienen la voluntad de
ejercerlo: no solo tienen armas nucleares, sino un asiento permanente
con derecho de veto en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.
Y lo que es más importante, como sus vecinos han experimentado
en numerosas ocasiones, no solo son extremadamente sensibles
respecto a su soberanía sino que a veces pueden desarrollar apetitos
territoriales. Desde el Caribe hasta el Cáucaso, pasando por el mar
de la China, Centroamérica u Oriente Próximo, todo el mundo
puede contar historias sobre el escaso sentido del humor de estas
potencias cuando se trata de desaar sus intereses.
Frente a las potencias carnívoras, podemos pensar en otro tipo de
potencias: las herbívoras.1 Estamos hablando de Brasil, India, Turquía
VII. NUEVOS EN EL BARRIO
1. Por «potencias herbívoras» entendemos aquellas cuyo auge no está conec-
tado, al menos en la imaginación global, con la pretensión de ejercer o desplegar
el poder militar a escala global, sino con el poder económico y, en parte, con el
poder de atracción (soft power). Véase Krastev, Ivan y Leonard, Mark, New World
Order: the balance of soft power and the rise of herbivorous power, ECFR, 2007, p. 2.
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o Suráfrica, entre otras. Estos países tienen bastantes cosas en común:
son recién llegados, «nuevos en el barrio», como las calicó el exmi-
nistro de Asuntos Exteriores brasileño, Celso Amorim.2 Todas son
democracias consolidadas, además de economías extremadamente
dinámicas. Su tamaño y posición geográca les permiten jugar un
papel regional relevante y, también, proyectarse globalmente vía los
nuevos foros multilaterales como el G-20, que les dan una visibilidad
de la que antes no gozaban. En esa lista hay también otros candida-
tos con muchísimo potencial, como Indonesia, Nigeria o México, o
valores consolidados, como Japón o Corea del Sur.
Una precisión. Como las demás potencias, los herbívoros
también suelen anteponer sus intereses domésticos a sus responsa-
bilidades internacionales. Por tanto, que sean herbívoros no quiere
decir que no tengan apetito o ambiciones de poder o que su política
exterior se rija por motivaciones puramente altruistas: como en la
naturaleza, algunos herbívoros pueden ser más activos y necesitar
más cantidad de alimento que algunos carnívoros. Piénsese que
algunos de estos países, como India, hacen compatible el legado
pacista de Gandhi con la posesión de armas nucleares, lo que le
asemeja más aún a un elefante que a una vaca. Y muchos de estos
herbívoros disponen de un gran ejército convencional y, en algunos
casos, unos gastos de defensa al alza. De hecho, aunque nos guste
pensar en la UE como una potencia herbívora, en tanto en cuanto
basa sus actuaciones en el Derecho Internacional y se arma en la
esfera internacional fundamentalmente por medios económicos, la
realidad es que dos de sus miembros, Reino Unido y Francia, con
armas nucleares, un asiento permanente en el Consejo de Seguridad
y unas fuerzas armadas desplegadas por todo el mundo, desanan
bastante con esta música herbívora.
Con todo, aunque el concepto no sea sumamente preciso, sí que
merece la pena retener la intuición que hay detrás de él, pues ni Eu-
ropa ni Brasil ni India pueden ser considerados grandes depredadores
geopolíticos. ¿En qué se diferencian unos de otros? Todos los países
quieren construir una presencia internacional que les proporcione
2. Amorim, Celso, «Let’s hear from the new kids on the block», International
Herald Tribune, 14 de junio de 2010.
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poder e inuencia, la diferencia está en los medios que emplean para
lograrlo y los principios a los que hacen referencia para legitimar sus
acciones. Así, los apetitos de las potencias herbívoras son fundamen-
talmente económicos, no militares ni territoriales. Eso no quiere decir
que no hagan política internacional o que hayan renunciado deni-
tivamente al uso de la fuerza. Sus ambiciones son profundamente
políticas, pues quieren cambiar el orden establecido, un orden que
ven dominado por las potencias establecidas y al servicio de ellas.
Quieren pues hacerse un hueco entre los grandes, entre los que man-
dan, pero no a la manera clásica. A su modo de ver, las instituciones
de gobernanza mundial actuales se construyeron sobre las cenizas de
la Segunda Guerra Mundial, reejando un orden geopolítico que
ya no existe. Sin embargo, los grandes bloquean constantemente la
adaptación de dichas instituciones internacionales a la nueva realidad
internacional, donde la distribución del poder ha cambiado y es más
económica que política. La crisis nanciera de 2008, cuyos efectos
han sido devastadores para Occidente, pero mucho más livianos para
las economías emergentes, ha extendido el certicado de caducidad
de instituciones como el G-7, sometidas a una contestación creciente
y muy faltas de legitimidad. Y aunque el G-20 no haya terminado
ni mucho menos de consolidarse como una alternativa viable para la
gobernanza económica mundial, sí que ha servido para hacer visible
que la política mundial gira hoy casi exclusivamente sobre la econo-
mía y pivota en gran medida no solo sobre Rusia y China, sino sobre
potencias herbívoras como Brasil o India.
Frente a Rusia o China, donde la naturaleza no democrática de
sus regímenes hace que a la UE se le atraganten con frecuencia las
relaciones bilaterales, en el caso de estas potencias herbívoras lo lógico
sería pensar que la UE no debería encontrar excesivas dicultades
a la hora de establecer una estrecha relación estratégica. Al n y al
cabo, el carácter posmoderno y posestatal de la UE apuntan a una
naturaleza, si no estructuralmente herbívora (en razón de un pasado
algo agitado y un presente con armas nucleares y ejércitos todavía
poderosos), al menos vegetariana (ya que podríamos denir a la UE
como un viejo carnívoro que ha cambiado hacia hábitos alimen-
tarios más responsables con el entorno). La pregunta es: ¿se lleva
bien la UE con aquellos que son más parecidos a ella? La respuesta
es, paradójicamente, «no del todo».
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Recelos brasileños
La UE, al n y al cabo, sigue siendo la primera economía del
mundo y el principal actor comercial, por lo que es natural que
Brasil tenga un interés extraordinario en relacionarse con ella.
Pero como muchos otros países del mundo, Brasil tiene una visión
disociada de Europa. Por un lado, es consciente de que Bruselas
tiene un poder signicativo en temas económicos y comerciales.
Como a muchos otros países, a Brasil no se le he pasado por alto
que es Bruselas, y no las capitales, quien se sienta al otro lado de
la mesa cuando se negocian los temas comerciales en los que tiene
tanto interés, y que los estados miembros de la UE hace tiempo
que perdieron su soberanía en materia de tratados comerciales. Al
mismo tiempo, la diplomacia brasileña es consciente de que las
capitales europeas todavía son muy importantes, especialmente
las de los estados más grandes, y que tiene que seguir relacionán-
dose de forma muy estrecha con ellas. La UE es un gran mercado
y la Comisión Europea su representante, sí, pero Londres, París,
Berlín y Madrid no solo no han dejado de existir, sino que tam-
bién reclaman atención y quieren seguir desempeñando un papel
de primer orden. No cabe extrañarse pues de que en encuestas
como la realizada por la Fundación Bertelsman en 2005, solo
un 15% de los brasileños opinara que la UE como tal fuera una
potencia mundial.3
Manejar este doble nivel de las relaciones no es fácil para nadie;
ni siquiera para EE UU, Rusia o China. Tampoco para Brasil, que
ve cómo, a pesar de las anidades obvias con la UE y sus miembros,
existen múltiples planos de fricción entre ambas. Brasil disfruta de
una «asociación estratégica» con la UE, rmada en 2007 con el ob-
jetivo de extender la cooperación entre ambas a los planos regional
y multilateral. Si por estratégica entendemos que las relaciones entre
ambos son intensas, incluso inevitables, y que se extienden a un
gran número de planos, entonces no hay problema en utilizar esta
denición. Pero si por «estratégica» entendemos que los intereses
globales de ambos sean coincidentes y que estos compartan estre-
3. Fundación Bertelsmann, World Powers in the 21st Century, 2 de junio de
2006, p. 13.
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chamente una visión sobre cómo ordenar el mundo, la realidad es
bien distinta, pues en la práctica, Brasil y la UE no solo no tienen
intereses coincidentes en un gran número de temas, sino que existen
numerosas zonas de fricción entre ambos.
Comenzando por los más importantes para Brasil, que son los
temas comerciales, el país ha venido liderando la coalición de países
emergentes que, a lo largo de los últimos años, han cuestionado
sistemáticamente y presionado a la UE para que cambie su posi-
ción en las negociaciones comerciales multilaterales celebradas al
amparo de la llamada Ronda de Doha. Como exportador agrícola,
Brasil nunca ha estado satisfecho con la posición europea, lo que
ha sido fuente de constantes fricciones en los foros económicos
multilaterales. Ya en la cumbre de la OMC celebrada en Cancún
en 2003, Brasil lideró la rebelión de los emergentes (incluyendo a
India, Argentina y otros) contra la UE. Desde entonces, ha liderado
las coaliciones de países que buscaban torcer el brazo (agrícola)
de la UE.4
Algo parecido puede decirse de los intentos de cooperación
birregional, ya que Brasil es uno de los principales valedores de
Mercosur, el proyecto de integración económica y comercial del que
forman parte Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay. A aquellos que
promueven la integración regional, sea en América del Sur o Euro-
pa, se les supone una extensa serie de coincidencias en cuanto a sus
visiones del mundo, tanto en el ámbito político como el económico.
La disposición hacia la integración regional requiere o presupone una
actitud muy concreta hacia la soberanía, el Derecho Internacional, el
nacionalismo económico o la solidaridad. Sin embargo, las relaciones
entre la UE y Mercosur han sido de todo menos fáciles. El intento del
gobierno de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) de priorizar
estas relaciones fue fallido, primero porque Mercosur entró en crisis
a partir de 1999, luego porque la UE no tuvo la capacidad de hacer
las concesiones que hubieran desbloqueado las negociaciones. El
resultado es que, durante el mandato de Luiz Inácio Lula da Silva
4. Saraiva Gomes, Miriam, La visión de la diplomacia brasileña sobre Europa:
de las tentativas de aproximación hasta las complejidades de la asociación estratégica,
FRIDE, marzo de 2010, p. 5; Amorim, Celso, op. cit.
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(2003-2010), las relaciones entre la UE, Brasil y Mercosur fueron
sumamente problemáticas.5
La consecuencia es que, mientras que México y Chile disfru-
tan de acuerdos de libre comercio con la UE desde 1997 y 2002,
respectivamente, las negociaciones con Mercosur no han podido
concluir satisfactoriamente. Como atestiguó la cumbre UE-América
Latina celebrada en Madrid durante la presidencia semestral de la
UE en mayo de 2010, los esporádicos impulsos de voluntad política
que suelen recibir las negociaciones entre ambos bloques tienden
a agotarse muy rápidamente una vez que chocan contra la cruda
realidad de que las estructuras de intereses comerciales de ambos
bloques son sustancialmente distintas.
Por tanto, en un tema clave en la agenda de los herbívoros como
es las negociaciones comerciales multilaterales, la UE ha aparecido
siempre a los ojos de Brasil más como un rival que como un aliado.
De ahí la percepción pública de la UE en Brasil que, con un 27%
de los brasileños sosteniendo una opinión negativa de la Unión es
la peor de la región, seguida de Argentina o México (con un 22 y
20%, respectivamente) cuyos encontronazos comerciales con la UE
son también frecuentes.6
Cosas no muy distintas pueden decirse del otro gran campo, el
cambio climático, en torno al cual uno esperaría que pudiera bas-
cular eventualmente una alianza de potencias herbívoras. Durante
la década que siguió a la rma del Protocolo de Kioto (se rmó en
1997 pero se puso en práctica en 2005), la UE y Brasil han sido
incapaces de resolver sus diferencias: la primera empeñada en ir
hacia un esquema de reducción sustancial de emisiones mediante
compromisos vinculantes jurídicamente; la segunda rechazando hi-
potecar su crecimiento económico mediante esquemas que carezcan
de compensación nanciera adecuada por parte de los países que
5. Valladao, Alfredo, «Brasil: ¿Un ‘socio estrategico’ para la UE?», en Gratius,
Susanne (ed.), IBSA ¿Un actor internacional y un socio para la UE?, Documento de Tra-
bajo 63, FRIDE, julio de 2008, p. 20; Ayllón, Bruno, «Europa y Brasil: encuentros,
desencuentros y encontronazos», Blog LEIRI, 24 de febrero de 2010; García, Marco
Aurelio, «The Strategic partnership between Brazil and the European Union», en
Vasconcelos, Alvaro y Grevi, Giovanni, partnership for effective multilateralism,
EUISS, mayo de 2008, pp. 49-57.
6. Pew Global Attitudes Project, Opinion of the EU, 2007 y 2010.
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más tiempo llevan emitiendo. El desenlace de las negociaciones en
Copenhague en diciembre de 2009, cuando Brasil se sumó al grupo
BASIC liderado por EE UU y China (en el que estaban también India y
Suráfrica, pero del que se excluía a la UE) fue sin duda la prueba nal
de que, una vez más, las visiones del mundo de brasileños y europeos
distaban mucho de coincidir, al menos por el momento.7
Estas desavenencias se han extendido al otro gran foro multi-
lateral, el G-20, donde Europa y Brasil han mantenido diferencias
importantes en torno a la regulación de los mercados nancieros y
otros temas.8 Brasil no se ha limitado a defender sus propios inte-
reses, sino a coordinar las posiciones de los que piensan igual: así,
el 15 de abril de 2010, alojó la segunda cumbre de los BRIC (Brasil,
Rusia, India y China) y el cuarto Foro de Diálogo IBSA (India, Brasil
y Suráfrica). La consecuencia de este proceder ha sido visible, pues
en lugar de ser el G-20 el foro donde la UE y los emergentes pudieran
coaligarse para defender un nuevo orden internacional, las discusio-
nes en el G-20 han cristalizado una división entre Occidente y los
emergentes, con la UE a un lado y Brasil al otro, en modo alguno
positiva para Europa. Como ha dejado entrever el embajador de
Brasil ante la UE, Ricardo Neiva Tavares, Brasil espera que su éxito
económico, en contraste con la crisis económica europea, le haga
acreedor de un mayor respeto político por parte europea. Como
recién llegado, Brasil quiere un reconocimiento explícito de sus
méritos y su capacidad para actuar globalmente y es muy sensible
ante cuestiones relacionadas con su estatus.
Esta necesidad de reconocimiento y este décit de percepciones
entre un Brasil que no solo quiere sentarse a la mesa sino participar en
la discusión en igualdad de condiciones explican bien los problemas
surgidos en mayo de 2010 en torno al acuerdo nuclear con Irán,
que el gobierno de Lula apadrinó para luego verlo rechazado por
EE UU y la UE. Una vez más, las posiciones de la Unión y Brasil en
materia de no proliferación nuclear mostraron estar alineadas en la
teoría (de hecho, Brasil renunció a su programa nuclear en 1990),
7. Harvey, Fiona; Kazmin, Amy; Dyer, Geoff y Wheatley, Jonathan, «Climate
change alliance crumbling» Financial Times, 22 de diciembre de 2009.
8. Gratius, Susanne, Europa y Brasil hacia 2015, FRIDE, Policy Brief n.º 49,
febrero de 2011, p. 4.
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pero lamentablemente, no en la práctica. El enfado brasileño y la
sensación de humillación fueron mayúsculos, pues la diplomacia
brasileña entendió siempre que tanto su trabajo de mediación como
los términos de lo acordado estaban plenamente alineados con las
posiciones de EE UU y la UE (incluso reivindicó en algún momento
haber actuado como mediador a instancias de Obama). Desde Brasi-
lia, el rechazo al acuerdo conjunto entre Irán, Turquía y Brasil no fue
atribuido al contenido, sino a la negativa de las grandes potencias a
dejar que un recién llegado se atribuyera el éxito en un tema crucial
donde otros habían fracasado. Como escribiría el entonces ministro
de Asuntos Exteriores brasileño en el New York Times bajo el signi-
cativo título de «Los chicos nuevos del barrio», el incidente mostraba
hasta qué punto una serie de países estaban dispuestos a todo con
tal de no dejar a los países emergentes participar en la gestión de
los asuntos relacionados con la paz y la seguridad internacionales.9
Occidente ya se ha resignado a compartir el poder económico, daba
a entender Amorim, pero no entiende que el siguiente paso es com-
partir el poder político, ya que los emergentes no se van a quedar
a las puertas de las instituciones multilaterales esperando a que los
demás decidan por ellos.
Aunque Amorim tuviera parte de razón en su crítica a las acti-
tudes europeas y estadounidenses hacia el fallido acuerdo nuclear
con Irán, lo cierto es que la política exterior de los últimos años
de Lula también se había convertido en una fuente de frustra-
ciones y fricciones entre Europa, EE UU y Brasil. Especialmente
en lo referente a la promoción de la democracia y los derechos
humanos, el Brasil de Lula jamás estuvo completamente alinea-
do con la UE. Más bien, la política exterior de Lula, tanto en el
ámbito multilateral, donde Brasil no secundó con frecuencia las
posiciones europeas en el Consejo de Derechos Humanos, ni en el
ámbito regional latinoamericano, donde desde Honduras a Cuba
pasando por Venezuela, tuvo comportamientos contradictorios y
con estándares distintos según los casos, ha estado muy alejada
de los principios que inspiran la política europea en esta materia
9. Willis, Andrew, «Get used to Brazil as growing power, ambassador tells
EU», EUobserver, 2 de junio de 2010; Amorim, Celso, op. cit.
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(aunque, todo dicho sea de paso, Europa es con frecuencia la
primera en incumplirlos).10
Es cierto que la nueva presidenta brasileña, Dilma Rousseff,
electa en octubre de 2010, ha introducido importantes cambios en la
política exterior. Ha marcado claras distancias con la agenda Sur-Sur
y los parámetros más ideológicos impuestos por su predecesor, y se
ha aproximado a Washington de forma evidente para intentar cerrar
las heridas del pasado. Sin embargo, aunque estos cambios harán
más fácil el diálogo en torno a los temas que tensionan las relacio-
nes bilaterales, no resolverán por sí mismos los asuntos pendientes,
puesto que estas tensiones responden a diferencias estructurales en
materia económica y comercial. Brasil ya exporta más a los países en
vías de desarrollo que a Europa y a EE UU, así que no va a renunciar
a su agenda, solo matizarla. Por otra parte, ni Rousseff ha mostrado
hasta la fecha gran interés por Europa (solo la mencionó en último
lugar en su discursos de investidura) ni su nuevo ministro de Asuntos
Exteriores, el exembajador en Washington, Antonio Patriota, parece
tenerla en el centro de su agenda.11 Sin embargo, es posible que la
UE y Brasil reconduzcan sus relaciones, tanto en el ámbito bilateral
como multilateral, y exploten de una manera más provechosa sus
solapamientos. La desideologización de la política exterior brasileña,
obsesivamente centrada con Lula en las cuestiones Sur-Sur desde una
actitud desarrollista, es probablemente una prueba de la naturalidad
con la cual el mundo acepta que Brasil es ya parte imborrable del
mapa de poder internacional, lo que permitirá a Brasilia jugar un
papel más constructivo.12
India: ¿hay alguien ahí?
El año 2010 ha sido testigo de una competición sin igual por re-
cuperar el tiempo perdido con India. EE UU, China, Rusia, Reino
10. Stuenkel, Oliver y Jabin T., Jacob, «Rising powers and the future of demo-
cracy promotion: the case of Brazil and India», Portuguese Journal of International
Affairs, n.º 4, otoño-invierno 2010.
11. Gratius, Susanne, op.cit.
12. Alonso Zaldívar, Carlos, «Brasil ya está en campaña», Economía Exterior,
n.º 52, 2010. pp. 7-10.
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Unido y Francia, no por casualidad, todos miembros permanentes
del Consejo de Seguridad, han pasado por Nueva Delhi buscando
acceder al inmenso pastel de contratos y oportunidades de negocio
que allí se presentan. Tras años ignorando a India, todos quieren
estar ahora en primera línea. En teoría, la UE tiene una asociación
estratégica con India, rmada en 2004, pero como en tantas otras
ocasiones, no ha cultivado esa relación ni ha elaborado una agenda.
Prueba de ello sus cumbres con India han estado generalmente vacías
de contenido o exclusivamente centradas en los temas comerciales,
sin tiempo ni interés por dedicarse a los asuntos que verdaderamente
darían un carácter estratégico a la relación. El hecho es que, aunque
India esté muy interesada en completar las negociaciones de un
acuerdo de libre comercio con la UE, en un gran número de materias
que interesan a Delhi, desde la lucha contra el terrorismo hasta el
logro de un asiento permanente en el Consejo de Seguridad, la UE
carece de una postura coherente que tenga atractivo para India.13
Lo mejor que se puede decir de las relaciones de la Unión con
India es que contienen un gran potencial. Lamentablemente, esto
implica asumir que ese potencial no ha sido aprovechado hasta la
fecha y que queda muchísimo por hacer. Lo cierto es que India y
la UE están en un proceso de descubrimiento mutuo, superando
un pasado dominado por prejuicios y escasa atención. Tradicional-
mente, las élites indias se han aproximado a la UE bajo el prisma de
los clichés ofrecidos por los medios de comunicación anglosajones,
mayoritariamente euroescépticos en su consideración de la UE como
una mera entidad comercial pero sin peso político ni capacidad estra-
tégica en el ámbito internacional. El resultado ha sido que estas élites
a menudo han compartido la incomprensión, y hasta el desdén de
esos medios, por todo lo relacionado con Bruselas. Si a eso añadimos
que, debido al legado colonial y al no-alineamiento, dichas élites
han mantenido históricamente la actitud de recelo hacia Occidente
típica de los países en vías desarrollo, es fácil entender que Europa
fuera un punto bastante pequeño en el radar de India o que, visto
13. Grant, Charles, India and the EU: Strategic Partners?, Centre for European
Reform, febrero-marzo de 2006; Higueras, Georgina, «El socio más codiciado»,
El País, 22 de diciembre de 2010.
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desde Delhi, Europa fuera un magma donde Bruselas y las capitales
nacionales aparecían entremezclados sin mucha consistencia.
Las cosas no han ido bien en la última década. Aunque el modelo
de cooperación regional planteado por Europa ya suscitaba algún
interés en India, la decisión del mercado más grande del mundo,
que también es el primer bloque comercial, de dotarse de una mo-
neda única, supuso que las élites indias tuvieran que comenzar a
prestar una atención mucho mayor a la integración europea y sus
consecuencias globales. Sin embargo, sobre la estela de los fallidos
referendos sobre la Constitución Europea, los indios han comenzado
a percibir una Europa estancada política y económicamente que en
absoluto es capaz de actuar globalmente ni de ser un socio estratégico
de primer orden. Reejo de estas percepciones, hasta un 38% de
los indios sostenía una visión negativa de Europa en una reciente
encuesta14 mientras que solo un 7% consideraba que la UE fuera un
actor globalmente relevante, ni hoy ni en una década.15
Del lado europeo, las actitudes no han sido mucho más fa-
vorables, ni mejor informadas. Desde India se ha lamentado a
menudo, con razón, que los europeos, como los estadounidenses,
hayan estado tan deslumbrados, incluso obsesionados, con el auge
de China que hayan pasado por alto el dinamismo y la increíble
transformación de India en la última década.16 Por tanto, mientras
Europa dormía o miraba hacia Pekín de reojo, India se desbordaba
económicamente con tasas de crecimiento del 8% hasta convertirse
en un actor globalmente relevante. Así que, poco a poco, los eu-
ropeos han comenzado a darse cuenta de que India no era un país
en desarrollo al que tuvieran que asistir, y menos sermonear, sino
una inmensa fuente de oportunidades económicas, a la par que
un modelo de éxito en términos de inserción global, capacidad de
adaptación y competitividad del que más bien sería Europa la que
tendría que aprender.
14. Pew Global Attitudes Project, op.cit., 2010.
15. Fundación Bertelsmann, op.cit,. pp.13 y 16.
16. Jain K., Rajendra, «Las relaciones de bajo perl entre la UE e India», en
Gratius, Susanne (ed.), IBSA ¿Un actor internacional y un socio para la UE? Docu-
mento de Trabajo 63, FRIDE, julio de 2008, p. 21.
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Por tanto, el potencial existe. De hecho, forzando una compara-
ción con China, Europa e India, pese a todas las diferencias, tienen
elementos en común entre ellas: India es la democracia más grande del
mundo y, seguramente también, la más complicada en su estructura
de gobernanza. Con todas las salvedades, pues no es un estado, puede
decirse que Europa es la segunda democracia en tamaño, y probable-
mente igual de compleja (o más) en términos de gobernanza. Y en
términos de identidad, el mosaico indio gana sin duda en compleji-
dad al europeo, pero por la misma razón, debería ser una fuente de
esperanza para aquellos europeos que creen que la heterogeneidad no
es un obstáculo para la coherencia en política exterior. Además, India
cree tanto en el poder blando como Europa. Como señalara en un
reciente discurso su ministro de Asuntos Exteriores, Shashi Tharoor,
haciendo buena la concepción de India como potencia herbívora,
«no es el tamaño del ejército de un país lo que lo lleva a triunfar, sino
quién tiene la mejor historia que contar».17
Prueba de este despertar, EE UU ya ha comenzado a reequilibrar
sus relaciones con India. El camino iniciado por Bush junior ha sido
seguido luego por Obama, que no ha dudado en realzar el papel
estratégico que India ocupa en sus relaciones exteriores. El camino
a recorrer, sin embargo, será mucho más difícil para Europa, pues la
simpatía que EE UU despierta en India (66%) supera a la que suscita
Europa (36%).18 Ello explicaría la paradoja de que el poder blando eu-
ropeo no funcione tan bien como los europeos querrían. Al comienzo
de su mandato, el primer ministro británico, David Cameron, viajó
a India para atraer inversiones y lograr contratos que estimularan la
industria y los servicios británicos. Volvió a casa con unos resultados
que se cifraron en 840 millones de euros, lo que lo dejó en evidencia
unas semanas después, cuando EE UU y China obtuvieron contratos
por 7.500 y 12.000 millones de euros, respectivamente.19 Una vez
más, el despliegue de los supuestos encantos de las capitales europeas
17. Lee, John, «India’s edge over China: soft power», Bloomberg Businessweek,
17 de junio de 2010.
18. Pew Global Attitudes Project, op. cit. 2010. Opinion of the United States,
2010.
19. Higueras, Georgina, op. cit.
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no solo no mejoraba la imagen de la UE, sino que ponía de maniesto
sus debilidades. Aquí también, Europa se muestra como un gran socio
comercial, copando casi el 25% de las importaciones indias (aunque
solo el 1% de la inversión extranjera directa), pero no parece traducir
esa fuerza en inuencia política; ni siquiera, por cierto, para lograr
una liberalización del comercio con India en sectores clave para los
exportadores europeos, como muestran los problemas que ambas
partes encuentran a la hora de concluir las negociaciones del acuerdo
de libre comercio, relanzadas a raíz de la cumbre de diciembre de 2010.
Profundizar en esas relaciones no será fácil en un contexto de crisis
económica en Europa, máxime aún si los estados miembros siguen
manteniendo la ilusión de que pueden actuar por su cuenta.
Más allá de las buenas intenciones, Europa no es un actor regio-
nal en el subcontinente asiático, donde India concentra el núcleo de
sus intereses en política exterior. Ni Europa es un actor relevante en
Pakistán ni, lamentablemente, pese al esfuerzo dedicado y al coste
económico y en vidas humanas, tampoco lo es en Afganistán. Desde
Sri Lanka hasta Tíbet, pasando por Birmania o Bangladesh, que son
los puntos calientes de los intereses indios, Europa no es un actor
relevante, sino un actor que proyecta una impresión de declive. Eso
no quiere decir que India sea hostil a un papel más activo de Europa.
En realidad, muchos analistas indios verían con buenos ojos que la UE
jugara un papel más activo, como contrapeso de EE UU, y también de
China. De hecho, señalan el apoyo indio a la mediación europea en
las negociaciones sobre no-proliferación con Irán como un elemento
positivo que introduce una dinámica distinta en los asuntos de se-
guridad globales. Pero al mismo tiempo, son conscientes de que el
activismo europeo en materias de seguridad está más bien destinado
a ser la excepción que la norma. Y además, Europa no está unida en
un tema clave para India, como es la obtención de un asiento perma-
nente en el Consejo de Seguridad de la ONU, que Francia y Alemania
apoyan, pero Reino Unido, España e Italia rechazan.
En consecuencia, es difícil que la relación bilateral con India
desborde el ámbito estrictamente económico y comercial. Al mismo
tiempo, como muestra la dinámica del G-20, las relaciones entre
ambas en el ámbito multilateral no están exentas de tensiones,
puesto que India es reticente a alinearse con Europa en materias
como la gobernanza económica global, la proliferación nuclear o
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el cambio climático. Finalmente, India podría preferir que en el
mundo del siglo XXI triunfara la visión herbívora. Sin embargo,
como en muchas otras partes del mundo, las élites indias perciben
que el rumbo que está tomando el siglo se aleja progresivamente
de la felicidad posmoderna, posestatal y posnacional a la que los
europeos han apostado todas sus bazas. Y en ese mundo, hoy por
hoy, Europa no es un actor relevante. En consecuencia, aunque las
relaciones bilaterales entre India y la UE tengan un gran recorrido,
la expansión de los intercambios comerciales, la elevación de los
ujos de inversión, los resultados de la participación de los jóvenes
indios en el programa Erasmus Mundus, la cooperación cientíca
en investigación nuclear para nes pacícos o la entrada de India en
el esquema tecnológico del programa Galileo de posicionamiento
por satélite, contribuirán a construir una relación donde antes no
la había, pero difícilmente harán que la UE y India se muevan por
Asia o por la globalización espalda con espalda.
Turquía se nos va
Si hay un país emergente clave para la UE, es Turquía. Por su tamaño,
posición geográca, sistema político, historia y cultura, Turquía es
un país imprescindible para la UE. Y, sin embargo, las relaciones
de Bruselas con Ankara se han convertido en el paradigma de todo
lo que la UE no debería hacer. Como en el caso de Brasil o India,
Turquía es una democracia (incompleta y con imperfecciones, sí)
y también y sobre todo una economía dinámica y vibrante con un
potencial enorme para la UE. Además de contar con una población
joven y en expansión, ha mostrado en los últimos años una clara
vocación de convertirse en un actor regional de primer orden.
Mientras Europa le daba largas y la maltrataba psicológicamente,
Turquía ha pasado de ser un país pobre y atrasado a estar entre las
primeras 20 economías del mundo. Solo en el ámbito europeo, Tur-
quía es ya la séptima economía en tamaño, inmediatamente detrás de
Holanda.20 Bajo el liderazgo de Recep Tayyip Erdogan y su partido, el
Partido Justicia y Desarrollo (AKP), Turquía ha diseñado y ejecutado
20. Pérez, Claudi, «Convergencia, 200 años después», El País Negocios, 24 de
octubre de 2010, p. 36
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una nueva estrategia exterior, una política activa y dinámica que le
ha llevado a abrir más de 30 nuevas embajadas por todo el mundo
y a posicionarse estratégicamente como un mediador ecaz en los
Balcanes, Oriente Próximo y Asia Central. Frente a la vieja Turquía,
anclada en la visión modernizadora de Mustafá Kemal Ataturk y, por
tanto, obsesivamente centrada en su dimensión europea y atlántica,
la nueva Turquía, que algunos describen como poskemalista y otros
más críticamente valoran como «neo-otomana», no solo ha ampliado
sustancialmente su terreno de juego geográco, sino otorgado una
innegable dimensión identitaria a su acción exterior. Para los más
benévolos, Turquía simplemente estaría diversicando su cartera de
intereses ante un más que previsible portazo europeo; para otros,
más críticos, la política exterior de Erdogan sería el reejo exacto
del intento de los islamistas del AKP de dejar atrás el programa secu-
larizador y europeizador y convertir a Turquía en el ejemplo y líder
moral y político del mundo musulmán moderno. En cualquiera de
los dos casos, la política exterior de Turquía muestra a la UE que esta
ya no es el centro del universo europeo, que existen otros actores que
pueden actuar efectivamente, e incluso que algunos pueden tener
a su disposición cantidades sustanciales de ese poder blando que a
la UE se le escapa entre los dedos.
Durante la última década, la UE ha dudado entre dos escenarios
para el futuro: el de la adhesión completa y el de la «asociación privi-
legiada», algo así como una adhesión sobre el supuesto de conceder
a Turquía «todo menos las instituciones». Pero la Turquía que está
emergiendo no parece que se vaya a ajustar bien a ninguno de esos
dos escenarios. El escenario más probable hoy en día es el de una
Turquía orgullosa e independiente, que hable de tú a tú a la UE, la
señale públicamente y la avergüence por sus contradicciones. Y si
Egipto y otros países del Mediterráneo culminan con éxito sus pro-
cesos de transición política, lo lógico es que se parezcan a Turquía en
sus actitudes ante la UE: no deberán nada a Bruselas, así que estarán
en condiciones de tratarla de igual a igual.
La UE está en estado geriátrico y cuasi-comatoso. […] Nuestras
relaciones con ella están a punto de alcanzar un punto de no-
retorno. […] No estamos dispuestos a seguir jugando el papel
de dócil suplicante a sus puertas.
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Quien así se expresaba era el primer ministro turco, Erdogan,
en una entrevista al semanario Newsweek concedida en enero de
2011.21 Como se desprende de estas declaraciones, la frustración
de los líderes turcos con la UE está a punto de desbordar todas las
compuertas. Después de seis años de negociaciones, la Unión y
Turquía solo han conseguido concluir un capítulo de los 33 en los
que se subdividen dichas negociaciones de adhesión. El capítulo en
cuestión, dedicado a la cooperación cientíca y técnica, no contiene
más que un escueto párrafo donde ambas partes se comprometen a
cooperar en esta materia. Mientras tanto, 12 capítulos permanecen
abiertos, pero ocho de ellos están bloqueados por la parte europea y
20 capítulos sin abrir. No es un gran balance, desde luego.22
Si la estrategia de la UE es desmoralizar a los turcos hasta el punto
de que abandonen sus pretensiones de adhesión, el éxito va camino
de ser total. Hoy por hoy, un 63% de los turcos ve poco probable
que la incorporación a la UE tenga lugar y un 34% la considera
nada probable. Mirando hacia atrás, el vuelco en la opinión pública
es prácticamente completo pues si en 2004, el 73% de los turcos
apoyaba la adhesión a la UE, este porcentaje había caído hasta solo
el 38% en 2010.23
Del lado europeo, las cosas no tienen mucho mejor aspecto.
En 2004, Francia y Alemania, con Chirac y Schröder a la cabeza,
promovieron la apertura de negociaciones de adhesión. Para los dos,
la adhesión de Turquía representaba una oportunidad estratégica de
extender la inuencia de la UE al Mediterráneo, Oriente Próximo
e incluso Asia Central, con grandes reservas energéticas. Y también
había razones algo más mundanas, pues los socialistas alemanes
aglutinaban la mayor parte del voto de origen turco en Alemania
(en 2005 había 840.000 inmigrantes turcos en Alemania).24 Pero
la ventana de oportunidad para Turquía se cerró inmediatamente
21. Erdogan Tayyip, Recep, «The robust man of Europe», Newsweek, 17 de
enero de 2011.
22. Comisión Europea, Turkey 2010 Progress Report, 9 de noviembre de
2010.
23. German Marshall Fund, Transatlantic Trends 2010, p. 24.
24. «German Turks to vote SPD in EU poll despite local row», EurActiv.com,
29 de mayo de 2009.
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después, con la elección de Angela Merkel en 2005 y de Nicolás
Sarkozy en 2007 cuyas posiciones sobre el tema turco eran abierta-
mente opuestas. Para Sarkozy, «la adhesión de Turquía supondría
un golpe irreparable a la misma idea de la existencia de una iden-
tidad europea».25 Mientras, para Merkel, en la misma línea que la
defendida por el canciller Helmut Kohl, Turquía debía quedar vin-
culada a la UE mediante una fórmula que se denominaría «relación
privilegiada»,26 que incluiría la participación de los turcos en un
gran número de políticas europeas pero sin llegar a formar parte del
núcleo duro institucional de la UE. En paralelo a estos cambios en el
ámbito de la política exterior, el debate interno en Alemania acerca
de la inmigración, la integración y la adhesión de Turquía adquiría
un tono bastante grueso, con evidentes muestras de islamofobia
dominando amplias partes de la prensa, la opinión pública y la
clase política.27 La visita de Erdogan a Alemania a nales de febrero
de 2011, donde se manifestó contra la asimilación cultural, pidió
a los turcos que siguieran enseñando turco a sus hijos y que antes
que alemanes, se consideraran turcos, reejó muy bien la tensión
entre ambos países.28
La política exterior de la nueva Turquía ha hecho del principio
de «cero problemas con los vecinos» su piedra de toque. Paradójica-
mente, la UE no está incluida en ese capítulo. Más bien al contrario,
las relaciones UE-Turquía tienen la virtualidad de, como un imán,
atraer todos los problemas. De un pasado en el que las relaciones
mutuas parecían funcionar como un círculo virtuoso (Turquía
hacía reformas y, a cambio, la UE abría sus puertas), la situación
hoy es exactamente la inversa. Como el gobierno turco no cree que
las negociaciones de adhesión vayan a desembocar en la adhesión,
carece de incentivos para proseguir las reformas internas (todavía
25. Thornhill, John, «The danger in dashing Turkey’s European dream»,
Financial Times, 27 de abril de 2008.
26. Horsley, William, «What German poll means for Europe», BBC, 8 de
septiembre 2005; Hakura, Fadi, Partnership is No Privilege, Chatham House,
septiembre de 2005.
27. European Stability Initiative, The great debate: Germany, Turkey and the
Turks, 2010.
28. «Mr. Ergodan goes to Germany», The Economist, 1 de marzo de 2011.
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muy incompletas en materia de derechos civiles, a juzgar por los
informes de progreso de la Comisión Europea).29 Por la misma ra-
zón, el gobierno turco tampoco tiene motivo para mover un ápice
su posición en el contencioso chipriota, ya que el coste político
(especialmente frente a su establishment militar) de permitir una
reunicación de la isla solo podría ser aceptable si la garantía de la
adhesión a la UE fuera de todo punto irrevocable. Pero como esa
garantía no existe, lo que tenemos es un círculo vicioso en el que
las reformas no se hacen, luego las negociaciones no progresan, lo
que desincentiva las reformas, y así sucesivamente. ¿Cómo se ha
llegado a esta situación?
Durante años, exactamente desde que en 1963 ambas partes
rmaron un acuerdo de asociación donde se hablaba del objetivo
común de la adhesión al nal del camino, Europa estimuló la creen-
cia de los turcos de que su país era elegible para ser miembro de la
UE. En 1987, cuando Turquía solicitó por primera vez la adhesión,
la Comisión Europea dictaminó que Turquía no estaba todavía
preparada para ello, pero conrmó una vez más su elegibilidad
para ser miembro si cumplía dichas condiciones. Una década des-
pués, en 1999, la UE volvió a lanzar el mismo mensaje: Turquía es
elegible, pero todavía no está preparada para iniciar negociaciones.
Finalmente, en diciembre 2004, el Consejo Europeo, actuando por
unanimidad, decidió abrir negociaciones formales de adhesión con
Turquía, lo que ocurrió en octubre de 2005.
Por tanto, frente al debate que parece dominar en los medios y
en la opinión pública en el sentido de si Turquía es europea o no y,
en consecuencia, si puede o no ser miembro, conviene recordar que
ese debate está zanjado desde hace tiempo, y de forma unánime,
por las instituciones europeas, es decir, la Comisión, el Parlamento
y los estados miembros. Eso no quiere decir que no se deba debatir
el tema, pero sí que el punto de partida del debate es que en todas y
cada una de las instancias y momentos en los que se ha suscitado la
cuestión de la elegibilidad de Turquía, la respuesta se ha concretado
en el mismo sentido (positivo) y de forma unánime (lo que no es
29. Comisión Europea, Turkey Progress Report, op. cit.
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frecuente). Decir que «no» a Turquía no es imposible jurídica ni
políticamente (ser elegible para ser miembro de la UE no signica
que exista un derecho a ser miembro, ni un deber de aceptar a todos
los posibles candidatos). El problema reside en que el coste de decir
«no» varía sustancialmente cuando antes se ha dicho cuatro veces sí.
Por tanto, el debate sobre Turquía debería moverse desde el terreno
de la elegibilidad, que ya ha sido superado, al de la oportunidad.
Que Europa sea o no un club cristiano es una cuestión tan fascinante
intelectualmente como discutible desde el punto de vista histórico;
desde el punto de vista jurídico, sin embargo, la religión mayoritaria
de la población no es una condición que esté en los tratados ni que
se pueda alegar como mérito o demérito a la hora de valorar una
candidatura. Turquía es elegible porque el 3% de su territorio está
en Europa; si además cumple los criterios políticos y económicos
marcados en los tratados, podría ser miembro, eso sí, como dicen
los tratados, en las condiciones que los miembros de la UE y el país
candidato puedan acordar. En ausencia de dicho acuerdo, no habrá
adhesión, pero eso no signica que las partes no puedan reconducir
sus relaciones.
En algún momento del trayecto de Turquía hacia la adhesión
surgieron las dudas, los «pies fríos», en la expresión que usan los
anglosajones para describir a quienes en una boda dudan en el último
minuto antes de dar el sí denitivo. Pero en lugar de ser sinceros
unos con otros, la UE y Turquía evitan mirarse a la cara y decirse
la verdad: los dos quieren que sea el otro el que rompa, para poder
echarle las culpas. El resultado es malo para ambos. Para Europa
porque después de pregonar por todo el mundo la universalidad
de sus valores, hace gala de una contradicción tremenda y de una
absoluta falta de fe en sí misma cuando rechaza que una sociedad
de mayoría musulmana pueda compartir esos valores. Para Turquía
puesto que su papel de líder regional y de ejemplo para el mundo
musulmán tendrá un valor negativo, y no positivo, si no consigue
en último término la adhesión a la UE. En el fondo, Erdogan y el
AKP tienen que ser sumamente conscientes de que, aunque el poder
blando de la UE esté en retroceso y su modelo político y económico
en cuestión, ser rechazado por la UE es un fracaso que solo puede ser
convertido en un activo por aquellos que preconizan la radicalización
y el enfrentamiento. Lamentablemente, sin embargo, la UE parece
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decidida a dejar pasar la oportunidad estratégica que representa el
proyecto de una Turquía europea con un islam «domesticado» de
la misma manera que lo ha sido el cristianismo. La imagen de la
Unión, sus valores y principios quedan maltrechos, y todo ello ni
siquiera a cambio de lograr una Europa más homogénea y fuerte-
mente cohesionada que pudiera, al menos, compensar los costes de
dejar fuera a una Turquía humillada y herida en su orgullo.
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Las inseguridades de China
Hablar del auge de los demás y, en paralelo, del declive de Europa
se ha convertido en un lugar común. Se mire por donde se mire,
China sube y Occidente baja. Lo mismo puede decirse respecto a
India, Rusia, Brasil, Turquía o Suráfrica. Todas ellas están en ascenso.
Mientras, la vieja Europa envejece demográcamente, se estanca
económicamente y se fractura políticamente. Incluso en EE UU, la
certeza de que el siglo XXI será el primer siglo posamericano y que
cada década elevará el desafío tecnológico, político, económico y
militar que los estadounidenses deberán enfrentar, se ha instalado
rmemente en el discurso político. Sin embargo, tan acostumbrados
como estamos a que los demás señalen con el dedo nuestras debi-
lidades, hemos olvidado que los demás también tienen las suyas, y
que muchas de ellas son tan profundas o más que las nuestras.
Ciertamente, en los capítulos anteriores, este libro no ha dado
excesivos motivos para el optimismo acerca de la capacidad europea
de superar la fragmentación de su poder y desempeñar un papel
relevante en el mundo. Pero para el lector que haya tenido el valor
de llegar hasta aquí (a pesar de que sospeche que el telón del poder
europeo está a punto de bajar), es posible que haya algunas buenas
noticias. ¿Y si los problemas de Europa, siendo ciertos y muy gra-
ves, no fueran insuperables? ¿Y si dejáramos de mirar hacia dentro
y agelarnos con nuestros problemas, y hacia fuera y victimizarnos
con nuestras debilidades, cambiáramos el enfoque y utilizáramos
los problemas de los demás para calibrar más acertadamente la pro-
VIII. LAS DEBILIDADES DE LOS DEMÁS
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fundidad de nuestro declive? Seguramente que dicho ejercicio no
despejaría todas nuestras dudas, pero sí que contribuiría a ponerlas
bajo una perspectiva distinta.
Este ejercicio de inducción al optimismo o, mejor dicho, de
autosugestión, debería comenzar por la que parece ser la peor de
las pesadillas de mucha gente: China. Y nada mejor para comenzar
con este ejercicio algo insano de venganza (intelectual) que señalar
uno de los problemas de China que más desapercibido suele pasar,
que no es otro que su pobreza, pese al lugar común sobre su auge.
¿Cuánta gente siquiera imagina que la China emergente, siempre
motivo de noticias espectaculares en los medios, tiene la misma
renta per cápita que la sumergida Honduras, un país cuyos logros
económicos, políticos o sociales, por desgracia, brillan por su au-
sencia? ¿O que esa China tan aparentemente segura de sí misma,
que utiliza sus enormes reservas de divisas para comprar volunta-
des por todo el mundo, se encuentra en el ranking de riqueza per
cápita muy cerca de la pobre Bosnia?, un país imposible surgido
de un acuerdo de paz en una base americana (Dayton) que vive
de la ayuda internacional bajo un sistema de protectorado y con
su soberanía seriamente limitada. Pues sí, atendiendo a la renta
per cápita, resulta que la China que se convirtió en 2010 en la
segunda economía del mundo ocupa el puesto 103 en la tabla,
por delante de El Salvador (que ocupa el puesto 104), lo cual
signica, planteado en términos provocadores, que China no es
más que un El Salvador con 1.300 millones de habitantes o, si se
quiere, una Albania (que se sitúa en el puesto 101) que ocupara
todo un continente.1
Visto en términos de riqueza per cápita, no resulta extraño en-
tender por qué los líderes chinos alternan la lógica de gran potencia
con la lógica de país en vías de desarrollo. A efectos de participar
en el juego de poder mundial, Pekín reclama el estatus de número
dos. Pero en numerosas ocasiones reclama para sí un trato especial
o se inhibe de contribuir al mantenimiento del orden internacional
argumentando que se trata de un país en vías de desarrollo. Fruto
de esta trampa argumental, en la que es fácil caer, muchos países
1. Banco Mundial, Datos en dólares corrientes - PIB per cápita (dólares), 2009.
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de la UE han incluido hasta fechas muy recientes a China en sus
esquemas y prioridades de cooperación al desarrollo.
Lógicamente, si en el mundo hubiera 1.339 millones de sal-
vadoreños o de albaneses, sería muy difícil no hacerles caso. Pero,
¿debemos solo por eso rendirnos ante China sin haber presentado
batalla (intelectual, se entiende)? Aunque a comienzos de 2010, Ja-
pón fuera desbancada del segundo puesto en cuanto a tamaño de su
economía, no se puede olvidar que tiene 10 veces menos habitantes
que China. Lo anómalo era que Japón ocupara el segundo puesto
económico con una demografía tan exigua, mientras que lo natural
es que China, con una población tan masiva, ocupe un puesto de
cabeza en cuanto a tamaño. Pero China, que sin duda es un país
poderoso, dista de ser un país rico.
Cuando hablamos de China nos deslumbramos por su poder y
sus logros, pero solemos olvidar hasta qué punto su demografía es
una bomba de relojería situada debajo de su crecimiento económi-
co.2 Parece un eslogan, pero es cierto cuando se arma que China
será «vieja antes que rica». Según las proyecciones demográcas, su
declive poblacional comenzará en 2015, antes de que se produzca
la tan temida sustitución de EE UU como primera potencia eco-
nómica del mundo, y se acentuará sobremanera a partir de 2025.
Para entonces, el resultado de décadas de políticas de control de la
natalidad e hijo único comenzarán a estrechar el mercado de tra-
bajo, a la vez que a elevar las tasas de dependencia (que reejan los
menores y ancianos a cargo de la población en edad de trabajar).3
Inevitablemente, el resultado de este declive demográco será que,
como en el caso europeo, las tasas de crecimiento de la economía
terminarán por ralentizarse.4
El impacto sobre el sistema productivo de este declive de la
población activa será importante, pero más aún sobre una sociedad
2. Para un estudio detallado de la «otra cara de la reforma económica china»,
es decir, de los problemas demográcos, de corrupción, ecológicos, de desigualdad,
etcétera, véase Bregolat, Eugenio, La segunda revolución china, Destino, Barcelona,
2008, pp. 118-154.
3. National Intelligence Council, Global Trends 2025, 2008, p. 25.
4. Bustelo, Pablo, Chindia: Asia a la conquista del siglo XXI, Tecnos, Madrid,
2010, p. 25.
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donde el estado, pese a la retórica comunista, no provee con carácter
universal servicios de salud o pensiones de jubilación, lo que signica
que las familias trabajadoras tendrán que hacer frente a enormes
gastos asistenciales para sostener a sus mayores, y también para
nanciar sus propias necesidades sanitarias y sociales.
Ahí aparece una segunda debilidad de China, la relacionada con
la inmensa desigualdad, que sin duda tiene el efecto de agravar las
consecuencias del declive demográco con respecto a lo que ocurre
en Europa, Japón u otras sociedades avanzadas y, a la vez, envejecidas.
Según el coeciente de Gini, que es el indicador estándar utilizado
para medir y comparar la desigualdad dentro y entre países, China
tendría una desigualdad de 0,415. Siendo 1 en la escala Gini el
valor de la desigualdad absoluta y 0 el de la igualdad absoluta, el
valor de China superaría al del ultracapitalista EE UU (0,408). Con
dichas cifras, China prácticamente duplicaría la de algunas de las
sociedades más igualitarias como Dinamarca (0,247), acercándose,
aquí también, a los valores típicos de algunas repúblicas centroame-
ricanas como Guatemala (0,537) u Honduras (0,553), con histo-
riales lacerantes en cuanto a desigualdad.5 Detrás de ese coeciente
Gini se esconde una China que pocas veces se percibe detrás de los
grandes titulares pero que está dominada por un inmenso décit
social, educativo, sanitario y de vivienda, con enormes diferencias
en cuanto al acceso de la población a oportunidades de movilidad
social y servicios sociales básicos.6 Así las cosas, cuando se usan
indicadores de desarrollo humano (que incluyen elementos como
la esperanza de vida o el acceso a educación y salud), resulta menos
sorprendente que China se hunda hasta el puesto 89 de la tabla,
situándose entre dos países como El Salvador (90) y Turkmenistán
(87). Sin duda, estamos ante una perspectiva desde la que se observa
una China muy distinta a la que vemos habitualmente.7
El dato más citado para alabar los éxitos chinos es el de que en
las últimas décadas, más de 500 millones de chinos hayan salido de
5. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Economy and Inequality
(1992-2007), 2009.
6. Ríos, Xulio, China en 88 preguntas, Catarata, Madrid, 2010.
7. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe de Desarrollo
Humano, 2010. Índice de Desarrollo Humano, 2010, p. 144.
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la pobreza gracias a las políticas puestas en marcha por Den Xiaoping
y continuadas por sus sucesores.8 Pero detrás del crecimiento y la
urbanización de China hay una migración interna de proporciones
épicas: desde el año 2000, unos 145 millones de personas habrían
abandonado el campo para ir a la ciudad.9 Se trata más bien de un
éxodo si tenemos en cuenta que este fenómeno tiene lugar sin el
apoyo o planicación por parte de los poderes públicos chinos, que
permiten la estancia en situación irregular de millones de ciudadanos
dentro de su propio país. Solo en Pekín se estima que el número de
inmigrantes ilegales (es decir, migrantes rurales de baja o ninguna
calicación que carecen de permisos de residencia, acceso a salud
o a otros servicios y se alojan de forma irregular en sótanos), se
eleva al millón de personas.10 Y según estudios del propio gobierno
chino, serían 58 millones el número de niños que estos migrantes
han dejado atrás para lograr un trabajo con el que enviar suciente
dinero a casa, generalmente en el ámbito rural, con el objeto de
pagar los gastos de educación y salud de estos hijos y los familiares,
normalmente abuelos, que cuidan de ellos.11
Por ello, aunque estamos ante un fenómeno de crecimiento
urbano y despoblación rural típicos del desarrollismo económico,
en el caso chino, este se produce de una manera sumamente dislo-
cada y con la apertura de una importante brecha social. Esa dejadez
de los poderes públicos a la hora de regularizar los movimientos
migratorios internos tiene una incidencia directa en la explotación
laboral, los bajos salarios y la ausencia completa de derechos políticos,
sociales y civiles. Por esa razón, las condiciones de precariedad en la
que desenvuelven sus vidas millones de sus ciudadanos conguran
un polvorín que, de no controlarse estrechamente, puede provocar
un estallido, que no tiene por qué ser político, sino social. Dadas
8. Naciones Unidas, 30 ways the United Nations makes a difference in China,
2009, p. 1.
9. «The world’s biggest headcount», The Economist, 4 de noviembre de
2010.
10. «Population control in Beijing: Air-raid warnings», The Economist, 17
de febrero de 2011.
11. Hille, Kathrin y Waldmeir, Patti, «Child abductions increase in China»,
Financial Times, 14 de febrero de 2011.
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las estrecheces con las que los trabajadores chinos se ven obligados
a convivir para pagar sus gastos de vivienda y alimentación, y a la
vez ahorrar para la educación y salud de sus hijos, no es de extrañar
que al Partido Comunista Chino (PCCh) le preocupe tanto o más
la inación (5,1% en noviembre de 2010), especialmente por su
impacto sobre los precios de los alimentos y de la vivienda, que las
demandas de libertad de sus ciudadanos.
Con unos costes de vivienda disparados por la presión migrato-
ria, la expansión sin control del crédito bancario y la especulación,
la burbuja inmobiliaria es de una magnitud similar a la que ha
provocado la crisis en EE UU y algunos países de Europa. Nótese
que la construcción representa el 25% de la economía china (una
cifra idéntica a la de la Irlanda anterior a la crisis inmobiliaria); la
propiedad inmobiliaria tres veces y media su PIB (lo mismo que en
Japón a nales de los años ochenta, antes del estallido de su propia
burbuja inmobiliaria) y que el sector nanciero, estrechamente con-
trolado desde el poder político está plagado de créditos de dudoso
valor, articios contables y una corrupción sin límites.12 Por tanto,
aunque China se haya librado de la crisis mediante una política
de estímulos scales y laxitud monetaria que ha durado dos años
y que le ha permitido seguir creciendo al increíble ritmo del 9%
anual, el sobrecalentamiento de la economía china es un problema
evidente cuyo enfriamiento será muy difícil de gestionar política-
mente ya que podrá provocar un malestar social de consecuencias
imprevisibles.13
Si a la falta de libertades, la ausencia de un estado social y la
explotación laboral se añade la corrupción generalizada, es lógico
que la estabilidad del régimen sea más precaria de lo que parece. Un
reciente estudio sobre los casinos de Macao, con unos ingresos brutos
en 2009 de nada menos que de 23.000 millones de dólares, reveló
que más de la mitad de los jugadores eran funcionarios del PCCh o
12. «Una bomba de relojería nanciera», Informe Semanal de Política Exterior,
n.º 738, 21 de marzo de 2011.
13. Dyer, Geoff y Piling, David, «Potholes on China’s road to global dominan-
ce», Financial Times, 22 de noviembre de 2010; Magnus, George, «Beijing must
tackle economic challenges», Financial Times, 19 de diciembre de 2010.
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altos ejecutivos de empresas estatales y que cada uno de ellos perdió
una cantidad media de 3,3 millones de dólares en juegos de azar.14
¿Y cuántos de los grandes logros de ingeniería y construcción civil de
los chinos están amenazados por defectos de construcción similares
a los que hicieron que todas las escuelas públicas de la provincia de
Sichuan se colapsaran (desgraciadamente, en horas de clase) por el
terremoto de 2008 mientras los edicios de al lado se mantenían en
pie? ¿Y qué decir de la destitución del gerente de las infraestructuras
de alta velocidad de China por acusaciones de corrupción? Si tal y
como se sospecha, el acero de los 8.100 kilómetros de vías de alta
velocidad es de una calidad inferior a la deseable debido a proble-
mas de corrupción, lo que hará que se deterioren más rápidamente
de lo previsto, ¿es posible conar en que una élite tan corrupta
pueda construir los 110 reactores nucleares previstos en sus planes
energéticos sin sacricar la seguridad en pos del enriquecimiento
personal de unos pocos?15
En un estudio sobre el coste de la corrupción, Hu Angang estimó
que la suma de los sobornos, evasión scal, cobros arbitrarios y robos
directos equivalían al 15% del PIB chino. El estado chino, frente a lo
comúnmente creído, señalaba el economista Wang Shaoguang, no
era un estado fuerte, sino un estado débil pues su participación en el
PIB había caído desde el 31,2% en 1978 hasta el 14,7% en 1992. De
la misma manera, Pan Yue publicó en 2006 el primer informe sobre
el coste medioambiental del desarrollo chino, en el que estimaba que
la suma de los daños a la masa forestal y la contaminación de aire,
tierra y agua equivalían anualmente al 3,05% del PIB.16
¿Es sostenible pues el modelo chino de crecimiento? Para los
más pesimistas, será la propia naturaleza la que encorsetará el cre-
cimiento chino antes de que lo haga el envejecimiento. El planeta,
argumentan, carecería de recursos naturales que sostengan el acceso
de 1.300 millones de chinos a una renta per cápita y bienes de con-
14. «Apuntes» Informe Semanal de Política Exterior, n.º 739, 28 de marzo de
2011, p. 8.
15. Crooks, Ed y Pfeifer, Slyvia, «Too hot to handle», Financial Times, p. 9,
17 de marzo de 2011.
16. Leonard, Mark, ¿Qué piensa China?, Icaria-Política Exterior, Barcelona,
2008, pp. 52-53 y 59.
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sumo equivalentes a la que disfrutan los europeos, estadounidenses
o japoneses.17 La economía China, grande en tamaño, pero pobre
en términos relativos, es ya el doble de dependiente del petróleo im-
portado que la estadounidense (China importa de Oriente Próximo
el 50% del petróleo que consume y EE UU el 25%) y, desde 2009,
la primera consumidora energética del mundo. Curiosamente, las
exportaciones de China a EE UU, que tanta atención política generan
y que son a menudo citadas como ejemplo de los desequilibrios glo-
bales, son el equivalente de las divisas que necesita para abastecerse
en el mercado mundial de los 4,3 millones de barriles de petróleo
que consume diariamente.18 Esos 4,3 millones de barriles suponen
toda la producción de Irán o algo menos de la mitad de toda la
producción de petróleo saudí. Para empeorar las cosas, como el 70%
del consumo energético chino proviene del carbón, no es de extrañar
que China se haya convertido, sin ser la economía más grande del
mundo, en la que más emisiones de CO2 produce.19 Así que, por más
que China esté apostando decisivamente por las energías renovables
(especialmente los aereogeneradores) el embudo energético al que
se enfrenta es más que evidente.
Esa sed de recursos naturales ya es un problema de primer
orden para muchos países, que han visto con preocupación cómo
la voracidad china los ha desplazado de sus fuentes tradicionales
de abastecimiento, en especial en África, pero crecientemente en
América Latina. Pero también es un problema de primer orden
para la política exterior china. En las dos últimas décadas, Pekín ha
apostado por una estrategia de «ascenso pacíco», es decir, por crecer
sin generar temor ni rivalidad entre sus vecinos y competidores. Sin
embargo, las necesidades energéticas y de materias primas han tenido
ya consecuencias geopolíticas no deseadas: sus vecinos perciben con
17. Pilling, David, «Nature will constrain China’s growth», Financial Times,
4 de octubre de 2010; Watts, Jonathan, When a Billion Chinese Jump. Faber &
Faber Limited, 2010.
18. Houser, Trevor, «Oil-hungry China needs an energy security rethink»,
Financial Times, 18 de marzo de 2011.
19. Hoo, Leslie, «Energy rivals scramble to secure resources», Financial Times,
20 de enero de 2011; International Energy Agency, World Energy Outlook 2010;
US Energy Information Administration, China, noviembre de 2010.
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suma inquietud su ascenso económico, pues va acompañado de un
claro programa de rearme militar y de una feroz competición por
los recursos naturales.
A pesar de la existencia de numerosos contenciosos territoria-
les con multitud de países vecinos, no son las ansias de expansión
territorial las que explican el rearme militar chino. La necesidad de
garantizar su seguridad energética y el abastecimiento de materias
primas para sostener su crecimiento económico (tres cuartas partes
de las importaciones de petróleo chinas transitan por el estrecho de
Malaca) explica que China esté construyendo una ota de guerra,
portaaviones incluidos, con la que patrullar sus rutas de suministro,
así como puertos y centros logísticos en lugares tan dispares como
Sri Lanka o Birmania.20
Pero la consecuencia de todo ello es que el poder blando y la
imagen de China están viéndose sometidos a un doble desafío. Hacia
fuera, la política exterior china se ha vuelto muy cínica, centrándose
casi exclusivamente en la captura de materias primas con las que ali-
mentar su gigantesca revolución industrial a costa de mirar hacia otro
lado cuando se ha tratado de lidiar con regímenes tan represivos como
Irán, Birmania o Sudán. Hacia dentro, la extrema dureza con la que
el régimen se ha empleado contra los más leves conatos de disidencia
pacíca ha puesto en evidencia que la imagen amable y no amenazante
que quiere transmitir China no es más que una cción.21
En último extremo, todos los problemas terminan por converger
sobre un sistema político que pretende gestionar el país más grande
del mundo, y la que pronto también será la economía más grande del
mundo, mediante un sistema de partido único que controla férrea-
mente los tres poderes (ejecutivo, legislativo y judicial), además de
las fuerzas armadas, los medios de comunicación y todo el tejido
económico, nanciero y empresarial.22 Ese sistema se sostiene sobre
la legitimidad de facto que provee el crecimiento económico, pero
20. Duchatel, Mathieu, «The illusion of a Malacca dilemma», en Godement,
Francois, China’s Sea Power, Reaching Out to the Blue Waters, ECFR, 2011, p. 8.
21. Nye S., Joseph, «China’s repression undoes its charm offensive», The
Washington Post, 25 de marzo de 2011.
22. Tong, Bao, «Rights for all, through peaceful means», International Herald
Tribune, 7 de diciembre de 2010.
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también sobre un inmenso aparato represivo. Lo cierto es que el
gasto chino en defensa, tan inmenso que a muchos deslumbra, es
menor que el presupuesto de seguridad interior, que en 2010 creció
un 15,4%, hasta alcanzar la cifra de 84.000 millones de dólares
(549.000 millones de renminbi) comparado con los 81.000 millones
de dólares gastados en defensa (533.000 millones de renminbi). Para
2011, el gasto en seguridad interior (624.000 millones de renminbi)
superaría, una vez más el gasto en defensa (602.000 millones de
renminbi).23 Se trata de un inmenso aparato de seguridad que ha
impuesto un completo cortafuegos a la emergencia de cualquier tipo
de protesta, física o virtual, en la calle o en la red.
La represión física es visible en el tratamiento que reciben
aquellos que quieren elevar una queja contra el gobierno: según
una encuesta de la propia Academia China de Ciencias Sociales,
de los 12,7 millones de personas que en 2005 se desplazaron hasta
Pekín acogiéndose a su derecho a presentar una reclamación contra
la administración, el 50% fueron detenidos o golpeados y una gran
mayoría deportados violentamente hacia sus provincias de origen.24
En cuanto a la represión virtual, es notorio que el gobierno chino
invierta unos inmensos recursos con el ánimo de controlar la disi-
dencia en internet, con una ciber-policía cuyo número de agentes
se estima en dos millones y un completo sistema de cortafuegos y
control de los blogs y redes sociales.25
Curiosamente, pese a tan inmensos niveles de gasto y represión, las
autoridades chinas no las deben tener todas consigo, como demuestra
la furiosa reacción contra los 303 rmantes de la Carta 08, un mani-
esto a favor de la democracia que se publicó coincidiendo con el 60º
Aniversario de la Declaración de los Derechos Humanos y que le costó
al disidente Liu Xiaobo, uno de los promotores y posterior premio
Nobel de la Paz, nada menos que 11 años de cárcel.26 Un partido que
23. Hook, Leslie, «Beijing raises spending on internal security», Financial
Times, 6 marzo de 2011.
24. Anderlini, Jamil, «Punished supplicants», Financial Times, 6 de marzo
de 2009.
25. Hille, Kathrin, «How China polices the internet», Financial Times, 17 de
julio de 2009; Hook, Leslie, op.cit.
26. Texto íntegro de la ‘Carta 08’: Maniesto de la disidencia china, Obser-
vatorio de la política china, 2010.
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contaba en 2009 con 76 millones de aliados y que tiene todos los
resortes de poder a su disposición, incluidas unas fuerzas armadas y un
aparato de seguridad de millones de personas pero que entra en pánico
ante un maniesto rmado por 303 escritores, abogados, artistas e
intelectuales se asemeja mucho a un elefante puesto en fuga por un
ratón. 27 Ese nerviosismo de las autoridades chinas, visible en gestos
tan pueriles como promover un premio Nobel de la Paz alternativo
o eliminar la palabra Egipto del buscador Google es, sin duda, la
mejor prueba de la debilidad de un régimen que carece de cualquier
otra ideología que la combinación del crecimiento económico y la
manipulación del orgullo nacional de la mayoría china. Pero en el
armario del nacionalismo chino y del orgullo por el retorno de China
a la primera línea del poder mundial que promueve el partido comu-
nista sigue habiendo una catástrofe por la que apenas se han rendido
cuentas: se trata de la muerte de 45 millones de chinos a manos de las
dementes políticas puestas en marcha por Mao Zedong entre 1958 y
1962, unas políticas que batieron todos los récords de terror, violencia
y crueldad.28 Tampoco son motivo de orgullo las políticas respecto a
las minorías, que ciertamente no son importantes en términos por-
centuales, ya que la etnia china (han)29representa aproximadamente
el 90,5% de la población, pero sí en términos absolutos puesto que
la retórica nacionalista china se impone sin contemplaciones a los
123 millones de personas que se integran en las 55 minorías que
componen el otro 9,5% de la población. Esas cifras incluyen desde
la pobre pero rica en recursos energéticos y de mayoría musulmana
etnia uigur, en el territorio de Xinjiang, hasta los tibetanos, que pese
a ser menos de tres millones, poseían un inmenso territorio que fue
anexionado en 1950.30
27. McGregor, Richard, «China’s Private Party», The Wall Street Journal, 15
de mayo de 2010.
28. Dikotter, Frank, «Mao’s great leap to famine», International Herald Tribune,
16 de diciembre de 2010.
29. El grupo étnico han es el dominante en China.
30. McGregor, Richard, «Beijing crushes Uighur dissent», Financial Times,
9 de julio de 2009; Pei, Minxin, «Uighur riots show need for rethink by Beijing»,
Financial Times, 9 de julio de 2009; Hille, Kathrin y McGregor, Richard, «Trouble
at the margin», Financial Times, 10 de julio de 2009.
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Un acontecimiento real puede servir para mostrar la diferencia
entre la China que normalmente se ve y la que no se ve. Cuando
ocurrió el terremoto de Sichuan, el primer ministro, Wen Jiabao,
en un gesto inédito en la normalmente fría jerarquía china, se subió
en un helicóptero y, enfundado en unas botas, recorrió las zonas del
desastre organizando las tareas de rescate dando ánimos a los equipos
de salvamento y consolando a los familiares de las víctimas. Todo
ello fue convenientemente reproducido por la televisión estatal, que
aprovechó la reverencia china por la edad y la autoridad para conec-
tar al pueblo con el PCCh mediante la imagen del «Abuelo Wen».
Sin embargo, lo que la televisión estatal no contó es que, cuando
los padres de los 5.335 niños fallecidos en dicho terremoto por el
colapso de una escuelas cuya seguridad había sido sacricada por la
corrupción se manifestaron para exigir justicia y reparaciones, fueron
golpeados y detenidos por la policía y su abogado, Huan Qi, conde-
nado a tres años de cárcel por «revelación de secretos».31 Obtener un
mínimo de justicia en China, incluso cuando las demandas de los
ciudadanos carecen de cualquier connotación política, parece una
quimera. China solo podrá ser un modelo al que imitar el día que
sea capaz de probar que puede garantizar las libertades y derechos
básicos de las más de 1.300 millones de personas que allí habitan. Si
la ola de cambios en el mundo árabe se ha atribuido en gran parte a
la combinación de cambios económicos y demográcos, es posible
pensar que no quede mucho para que podamos admirar a China
de verdad. Mientras tanto, el supuesto modelo chino debería ser
un aliciente para el mantenimiento y mejora del nuestro, no para
su abandono.
Maldita por los recursos
De los otros países que forman la lista BRIC, Rusia es sin duda el
que, después de China, plantea un desafío más importante a la UE
ya que, como en el caso de Pekín, y a diferencia de India o Brasil, su
política exterior, reejo de un sistema político determinado, rivaliza
31. LaFraniere, Sharon, «Chinese quake activist imprisoned», International
Herald Tribune, 24 de noviembre de 2009.
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abiertamente con la europea en términos geopolíticos y económi-
cos. El caso es que, se mire como se mire, Rusia es una potencia en
declive, no una potencia en ascenso. Y quizá sea ese, en el fondo,
su secreto, pues históricamente las potencias en declive han sido
incluso más peligrosas que las potencia en auge.
El problema de Rusia es doble. Por un lado, se trata de una
potencia típicamente europea, lo que signica que, como el resto
de europeos, envejece, no se regenera demográcamente y, encima,
tiene problemas para integrar a los inmigrantes, especialmente si
son de origen musulmán. Por otro, tiene problemas típicos de paí-
ses emergentes. Si a los europeos nos preocupan (con razón) estos
problemas, en el caso de Rusia sus dimensiones son muy alarmantes.
El colapso demográco habido desde la disolución de la Unión
Soviética en diciembre de 1991 es impresionante: los fallecimientos
han superado a los nacimientos en un 50%, lo que ha signicado un
descenso de la población de casi siete millones de personas.32 De esta
manera, con la actual tasa de fertilidad (1,5 hijos por mujer) y las
proyecciones demográcas en la mano, la población Rusia perdería
otros 10 millones de personas en las próximas dos décadas, de tal
manera que pasaría de 141 millones de personas a 130 millones
en 2035.33 El hundimiento del sistema público de salud, elemento
central del enorme décit social que afecta a los rusos, sumado a una
cultura sanitaria deciente ha tenido como consecuencia que las tasas
de mortalidad de los varones entre 20 y 50 años se hayan duplicado
en los últimos 40 años. El resultado es que, en 2010, la esperanza
de vida de los rusos (67,2 años) era 14 años menor que la esperanza
de vida de los españoles (81,3 años), situándose en los niveles de
Corea del Norte o Bangladesh. De hecho, mientras la esperanza de
vida en España ha mejorado en seis años desde el comienzo de la
democracia, en Rusia es hoy la misma que en 1980.34
El impacto económico de esta crisis demográca será severo:
en dos décadas, la población activa habrá descendido en un 20%,
32. Eberstadt, Nicholas, «The Demographic Future», Foreign Affairs, noviem-
bre-diciembre de 2010.
33. National Intelligence Council, op. cit., 2008, p. 24.
34. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Life expectancy at
birth, International Human Development Indicators, 2010.
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a la vez que los mayores de 65 años habrán pasado del 13 al 61%.
Rusia, que ya depende casi exclusivamente para su supervivencia
de la exportación de materias primas, verá aún más acentuada esta
dependencia. Y ahí es donde se encuentra otra de las principales
debilidades de Rusia. Porque a las debilidades típicamente europeas
(sobre todo demográcas) une una debilidad que no es en absoluto
europea, que es la que se denomina «maldición de los recursos». La
paradoja alude al hecho de que solemos pensar que la existencia de
grandes reservas de petróleo y gas es una bendición para un país.
Sin embargo, una mirada más atenta a la realidad demuestra que las
presiones que introducen esos recursos pueden ser un handicap, no
un activo para el desarrollo de un país. Ello se debe a que las rentas
del petróleo tienen un doble efecto negativo: conceden un gran
número de recursos nancieros al estado, que este puede controlar
de forma independiente y sin rendir cuentas, lo que sin duda esti-
mula la corrupción. A la vez, desincentivan la creación de un tejido
empresarial independiente, que históricamente ha sido esencial a
la hora de sostener una sociedad civil fuerte y dinámica. Dicho de
otra forma, frente a los estados democráticos, que tienen que detraer
impuestos de sus ciudadanos y a cambio darles derechos de control
y representación política, los estados rentistas pueden permitirse ser
autoritarios, inequitativos o, en el peor de los casos, las dos cosas a
la vez, como es el caso de Rusia.
Ahí está otro de los talones de Aquiles de Rusia: la existencia de
un poder estatal omnímodo que en lugar de servir a sus ciudadanos,
se sirve de ellos. Rusia ejemplica muy bien el clásico dilema de las
grandes potencias a la hora de elegir entre «cañones» o «mantequilla».
Pese a sus aires de superpotencia (lo es desde luego en cuanto a su
tamaño y población, a lo que suma las armas nucleares y un asiento
en el Consejo de Seguridad), la economía rusa no es muy superior
a la de España (1,4 versus 1,3 billones de dólares) si se tiene en
cuenta que España tiene 44 millones de habitantes y Rusia 141, y
de que el estado español dedica un 1,5% de sus ingresos a defensa
mientras que el ruso dedica un 3,1%.35 Dicho de forma simplicada,
35. IISS, «Chapter Ten: Country comparisons - commitments, force levels and
economics», The Military Balance, 111(1), 2011, pp. 471 y 472.
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España podría permitirse tener las 1.605 cabezas nucleares que tiene
Rusia,36 aunque a cambio sus ciudadanos tendrían que conformarse
con una esperanza de vida como la de Bangladesh. En un sistema
democrático, los ciudadanos elegirían aumentar la esperanza de
vida, no tener armas nucleares. Por esa razón es fácil entender que
aunque Rusia celebra elecciones regularmente, dista mucho de ser
una democracia, respetar los derechos humanos o de proveer a sus
ciudadanos unos niveles mínimos de bienestar.
La crisis demográca y el estado rentista acaban explicando una
misma realidad: la del predominio absoluto del poder del estado
sobre los intereses de los ciudadanos. Este sistema, que grácamente
se ha descrito como las «verticales de poder» signica que el poder
económico y la administración están subordinados al Kremlin. Bien
sean los gobernadores regionales, cuya elección directa fue suprimida
en 2000, siendo sustituida por la designación presidencial; o los
grandes oligarcas, que han sido enviados a la cárcel o al exilio cuando
han intentado constituir una base de poder alternativa al Kremlin;
o los medios de comunicación, que también han sido hostigados
y acosados cada vez que han intentado introducir un mínimo de
pluralismo y control sobre el gobierno, el país ha quedado en manos
de una élite político-empresarial con fuertes conexiones entre sí,
con vínculos muy estrechos con los servicios secretos y los aparatos
de seguridad y que utiliza el poder del estado para proteger sus
intereses políticos y económicos en una especie de pacto de sangre
corrupto y maoso que está más allá del estado de Derecho y que
es, por naturaleza, incontrolable.37
Este modelo, que el propio presidente, Dmitri Medvedev, abo-
gado de profesión, describió en una ocasión como de «nihilismo
legal»38 explica por qué los ciudadanos rusos han atascado los órganos
jurisdiccionales del Tribunal Europeo de Derechos Humanos con
41.400 demandas (casi el 30% del total) contra el estado ruso por
36. IISS, «Chapter Five: Russia», The Military Balance, 111(1), 2011, p. 183.
37. Krastev, Ivan; Leonard, Mark y Wilson, Andrew (eds.), ¿Qué piensa Rusia?
ECFR, Bellaterra,Barcelona, 2009, p. 39.
38. Barber, Lionel; Buckley, Neil y Belton, Catherine, «Laying down the law:
Medvedev vows on Russia’s ‘legal nihilism’», Financial Times, 24 de diciembre de
2008.
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violación de sus derechos fundamentales. El caso es que cada vez
que el sistema judicial ruso ha sido expuesto al escrutinio mundial,
como en el caso del asesinato de periodistas o del encarcelamiento
del magnate Mijail Jodorkovski, se ha hecho patente hasta qué
punto el estado de Derecho ruso es todavía más una promesa que
una realidad.
La sostenibilidad económica de ese régimen de nihilismo legal y
de esa concepción vertical del poder es más que discutible. Rusia no
ha incrementado su producción industrial en los últimos 20 años,
y el agotamiento de sus reservas de gas y petróleo no está siendo
compensada con nuevas inversiones, tanto debido a la desconanza
de los inversores internacionales como a la reticencia de las autori-
dades rusas a abrir sus recursos naturales a la inversión extranjera. El
auge de Putin, construido sobre un barril de petróleo que llegó a los
150 dólares en 2008, debería dar paso a una economía intensiva en
servicios y diversicada.39 Pero aunque los esfuerzos de Medvedev
estén teniendo algún resultado, especialmente a la hora de detener
la caída de la natalidad y mejorar los servicios de salud, los grandes
problemas, que afectan a la naturaleza del poder político, siguen
ahí. Trasladar a la práctica la visión del presidente Medvedev reque-
rirá chocar con los intereses establecidos de la oligarquía rusa, que
inevitablemente se resistirá a convertir el estado rentista autoritario
en una democracia avanzada con un modelo económico basado en
la innovación y el conocimiento y un estado social y de Derecho.
En los dos últimos años, la crisis económica, que afectó con gran
severidad a Rusia, con una caída del precio del petróleo hasta los 58
dólares por barril, una contracción del PIB del 8% y unas pérdidas del
90% en la Bolsa de Moscú, ofreció una oportunidad para introducir
reformas económicas y nancieras que abrieran el sistema econó-
mico a la competencia y a la inversión. Sin embargo, en cuanto los
precios de las materias primas, que representan el 25-30% del PIB,
se han recuperado, Rusia ha conseguido salir de la crisis, habiéndose
atenuado las presiones para la modernización. Mientras esa visión se
39. Discurso de Dmitri Medvedev a la Asamblea Federal de la Federación
Rusa, Moscú, 30 de noviembre de 2010; Lukyanov, Fyodor, «The global reality is
that only ‘Greater Europe’ will count», Europe’s World, otoño de 2010.
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hace realidad, Rusia sigue ocupando el puesto 146 sobre 180 en el
Índice Global sobre Corrupción (2009), añadiendo supermillona-
rios a la lista de la revista Forbes (ya son 114 los rusos cuya riqueza
supera los 1.000 millones de dólares), y poniendo en manos de las
10 personas más ricas del país una fortuna de 182.000 millones de
dólares.40 Y en paralelo, el índice de libertad de prensa sitúa a Rusia
en el puesto 175 sobre 196.41 Las verticales del poder, controladas
por los llamados siloviki, hombres que como Putin se han reciclado
desde los aparatos de seguridad hasta el poder ejecutivo o las grandes
empresas estatales, siguen hoy por hoy ahí.
Más móviles que retretes
Si en el caso de Rusia se hablaba de un dilema entre cañones y man-
tequilla, en el caso de India hay otra estadística que resume bien las
debilidades estructurales del país, la que dice que hay más teléfonos
móviles que retretes. Según un estudio de la ONU, solo 366 millones
de personas tenían acceso a sanitarios con agua corriente, frente a
545 millones que disponían de un teléfono móvil.42 Una vez más,
una mirada algo más detallada a otro de los BRIC, sin desmentir
los impresionantes logros económicos, nos ofrece una perspectiva
complementaria que cualica la sensación de declive en la que se
han instalado los europeos.
Los inmensos desequilibrios que padece India hacen difícil ele-
gir un punto de partida. Con 1.300 millones de habitantes, India
tiene el 17,5% de la población del planeta, pero solo es responsable
del 2,1% del PIB mundial. Eso explica que su renta per cápita sea
la menor de todos los BRIC (solo 1.220 dólares frente a los 9.340
de Rusia, los 8.070 de Brasil o los 3.650 de China).43 A pesar de
crecer sostenidamente durante la última década, con tasas que se
40. Clover, Charles y Buckley, Neil, «Record number of Russian billionaires»,
Financial Times, 14 de febrero de 2011.
41. Freedom House, Freedom of the Press 2010 - Table of Global Press Freedom
Rankings, 2010.
42. United Nations University, Greater Access to Cell Phones than Toilets in
India, abril de 2010.
43. The World Bank, GNI per capita, Atlas method (en dólares corrientes).
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acercan al 10%, India es un país pobre: con un 70% de la población
todavía viviendo en el ámbito rural, la esperanza de vida es solo
de 65 años y su posición en el índice de desarrollo humano (que
incluye variables de salud y educativas) es el 119, sustancialmente
por debajo de las repúblicas centroamericanas, con las que se com-
paraba China en la sección anterior y más a la par con países como
Suazilandia o Laos.
Precisamente por ello, resulta sorprendente que India concentre
el 6,9% de los «milmillonarios» del mundo (aquellos que tienen más
de 1.000 millones de dólares) y que sus fortunas personales sean
el equivalente a un quinto del PIB del país.44 Obviamente, si estas
66 fortunas, valoradas en 244.000 millones de dólares, se hubieran
construido de una forma legal en un mercado competitivo, con el
consiguiente retorno para el estado en términos scales, nada habría
que objetar. El problema es que la corrupción en India es aún más
intensa que en China (en 2010, Transparencia Internacional situó a
India en el puesto 87 y a China en el 78).45 Los recientes escándalos
en torno a los juegos de la Commonwealth, las licencias de telefonía
móvil (que habrían supuesto una pérdida de ingresos al estado de
40.000 millones de euros) o las desviaciones de fondos en los pro-
gramas de subsidios alimentarios o energéticos en Uttar Pradesh (con
un monto similar) han puesto sobre la mesa que la democracia india,
pese al indudable mérito de sostenerse en un país tan pobre, poblado
y diverso, tiene todavía una inmensa tarea pendiente en términos de
institucionalidad, estado de Derecho e igualdad ante la ley.46
El dinamismo de la sociedad india es tan elevado, y el estado
tan corrupto, burocrático y anquilosado, que los indios dicen que su
economía crece por la noche, mientras el estado duerme.47 Contra-
riamente al modelo chino, dicen los expertos como Fareed Zakaria,
India se parece más a EE UU, un país con una sociedad civil y un
44. Sinha, Jayant y Varshney, Ashutosh, «It is time for India to rein in its robber
barons», Financial Times, 6 de enero de 2011; Singh, Jaswant, «India’s Corruption
Case», Project Syndicate, 28 de marzo de 2011.
45. Transparency International, Corruption Perception Index 2010.
46. «A million rupees now», The Economist, 10 de marzo de 2011.
47. Pilling, David, «India’s business titans are losing their lustre», Financial
Times, 9 de febrero de 2011.
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empresariado vibrante pero con malas infraestructuras públicas y una
carencia crónica de planicación estatal. Nótese que solo el 7% de
los 500 millones de trabajadores indios tiene un contrato laboral y
que el estado indio ni siquiera ha sido capaz todavía de conceder un
carné de identidad a sus ciudadanos, con el consiguiente problema
a la hora de realizar transacciones, planicar los servicios públicos
etcétera.48 Más allá de las comparaciones entre India y EE UU, lo
evidente es que el estado indio es débil, está gobernado por un siste-
ma federal ciertamente caótico, con más de dos docenas de partidos
políticos e inmensas diferencias étnicas y culturales. Con 24 lenguas
ociales y 386 lenguas habladas, se trata de un estado con enormes
dicultades para plantearse objetivos a largo plazo y cumplirlos, lo
que lógicamente tiene también repercusiones en cuanto a su política
y estrategias de acción exterior, ya que difícilmente podrá maximizar
las oportunidades que le ofrezca el entorno.49
Todo ello pone sobre la mesa, una vez más, la cuestión de la
sostenibilidad. El milagro indio se sostiene sobre una clase media
educada de 70 millones de personas y un sector empresarial capaz de
darles empleo en sectores avanzados tecnológicamente. Sin embargo,
ese modelo de éxito, basado en altas cualicaciones, es imposible
de extender a los otros 1.300 millones de indios, que carecen de
cualicaciones relevantes para insertarse en un mercado de trabajo
que responde a estímulos globales. El desempleo se convierte así en
un elemento de presión social, pues añade a las ciudades migrantes
no cualicados que carecen de perspectivas laborales. Según los
estudios, dada la presión demográca y la próxima incorporación
de 270 millones de personas al mercado de trabajo, un crecimiento
económico del 10% constituiría el mínimo absoluto necesario para
sostener la transformación de la India rural, responsable solo del 15%
de la riqueza, a pesar de ocupar al 50% de la población, y donde
solo el 40% tiene acceso regular a la electricidad.
Por tanto, si en el caso de China o Rusia, la presión demográca
viene de arriba, es decir, del envejecimiento, en el caso de India, la
48. Rajadhyaksha, Niranjan, «India: Twenty Years Later», Wall Street Journal,
17 de febrero de 2011.
49. Otero, Jaime, «La lengua española y el sistema lingüístico de Asia-Pacíco»,
Real Instituto Elcano, Documento de Trabajo nº 2-2005, 24 de enero de 2005.
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presión viene de abajo, de una población extremadamente joven, un
70% de la cual tiene menos de 35 años. Todo ello sobre un trasfondo
de enorme décit social, con un estado que gasta menos del 1%
en salud pero que mantiene un arsenal nuclear que se estima que
consta de 100 cabezas nucleares. Al mismo tiempo que India gasta
en defensa el 2,8% de su PIB (2009),50 en 11 de los 19 estados de
la federación el 80% de los niños sufre anemia mientras que, como
media, el 50% de los niños tiene problemas de desarrollo físico y
psíquico asociados a la desnutrición. Que el crecimiento de India
no haya tenido todavía un impacto notable sobre los indicadores
de desnutrición infantil no deja de dar una idea de cómo se han
establecido las prioridades en la última década. El resultado es que
los ocho estados federados menos desarrollados de India tienen más
pobres todos ellos juntos, exactamente 426 millones de habitantes,
que los 26 países africanos más pobres, que suman 410 millones.
India es pues una potencia emergente, sí, pero de su ascenso se
tiende a olvidar que un tercio de todos los pobres del mundo no se
han beneciado en modo alguno a pesar de vivir allí.51
Tensiones brasileñas
Si China aporta a las estadísticas mundiales algo tan poco honro-
so como que de cada dos ciudadanos del mundo que carecen de
libertad, uno sea chino; si Rusia nos muestra la maldición de los
recursos que acecha a un estado rentista; y si India pone de relieve
hasta qué punto el crecimiento económico puede coexistir con un
abismal décit social; es cierto que las debilidades de Brasil no se
dejan atrapar tan fácilmente bajo un único descriptor.
50. En comparación, en 2009 España gastó 1,15% de su PIB en defensa; IISS,
«Chapter Two: Comparative major defence statistics», The Military Balance, 111(1),
2011, pp. 33-40; IISS, «Chapter Ten: Country comparisons - commitments, force
levels and economics», op. cit., p. 471.
51. «8 Indian states have more poor than 26 poorest African nations», The
Times of India, 12 de julio de 2010; Lamont, James, «Strong growth yet to improve
lives of the poor», Financial Times, 26 de enero de 2011; Lamont, James, «Hail
growth fails to feed India’s hungry», Financial Times, 22 de diciembre de 2010;
Kazmin, Amy, «Healthcare system failing poor Indians», Financial Times, 28 de
diciembre de 2010.
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Como muchos países emergentes que han crecido rápidamente,
Brasil mantiene importantes tensiones económicas y sociales. Las
primeras debidas al sobrecalentamiento de la economía por un exceso
de dinamismo, lo que se traduce en una inación elevada (5,6% en
2010), la apreciación sostenida del real en los mercados de divisas,
lo que constituye un freno a las exportaciones, y un crédito bancario
entre los más caros del mundo, con un tipo de interés del 8,75% en
2009. Con todo, probablemente, el mayor problema de Brasil sea
la ineciencia de su burocracia, que supone un lastre adicional para
el crecimiento de la economía, como reejan algunos de los índices
más usados sobre libertad y exibilidad empresarial.52
En cuanto a los conictos sociales, se originan en las tensiones
redistributivas que dominan a toda sociedad en transformación. Pese
al crecimiento de los últimos años (7,5% en 2010), todavía 22 de
los 191 millones de brasileños viven en la pobreza y sus indicadores
educativos dejan bastante que desear. La fractura social entre el Brasil
rico de los centros urbanos y las favelas a su alrededor es evidente,
y la debilidad del estado a la hora de mantener el orden público y
luchar contra las maas y el narcotráco todavía una asignatura
pendiente.53 No obstante, aunque en desarrollo humano Brasil se
encuentra por debajo de Rusia (en 2010 ocupaban, respectivamente,
los puestos 73 y 65), es con diferencia el país más democrático de
todos los BRIC y su esperanza de vida es la más alta (72 años, a la par
que la china). Al importante décit social hay que añadir, además,
la presión sobre el medio ambiente, que ha sido intensísima en los
últimos años, con unos ritmos de deforestación que, aunque están
reduciéndose, alcanzaron en 2004 los 22.772 kilómetros cuadrados
anuales.54
52. Reid, Michael, «Los retos de Dilma», El País, 2 de enero de 2011; «Getting
it together at last», The Economist, 14 de noviembre de 2009.
53. Según el Banco Mundial, el puesto de Brasil en Doing Business 2010 es
127 (de 183), debajo de Rusia (123) y China (79); Arias, Juan, «Dilma Rousseff
lanza su programa contra la miseria de Brasil», El País, 6 de enero de 2011; «Bra-
zilian forces seize large drugs haul in Rio favela», BBC, 29 de noviembre de 2010.
54. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe sobre Desa-
rrollo Humano 2010: Índice de Desarrollo Humano y sus componentes, Mundi-Prensa,
España, 2010, p. 164; «Brazil: Amazon deforestation falls to new low», BBC, 1 de
diciembre de 2010.
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Desde el punto de vista de su política exterior, Brasil también
tiene también que tener cuidado en no despertar las rivalidades de
sus vecinos: se trata de un país grande, que crece rápido y que bajo
la batuta de los dos mandatos de Lula (2003-2011) ha seguido una
política exterior muy activa, tanto en el ámbito latinoamericano
como de carácter global. Esto ha despertado resquemores por parte
de EE UU y de los propios europeos, que han visto con sorpresa la
irrupción de Brasil en el tablero de juego. Paradójicamente, desde el
punto de vista europeo, que tiende a observar con preocupación la
conguración de una coalición de BRIC en su contra, los inmensos
recursos agrícolas y energéticos de Brasil no representan necesa-
riamente un problema sino un activo importante.55 De hecho, las
tensiones entre Brasil y China están creciendo ya que Brasilia piensa
que Pekín le perjudica con un tipo de cambio tan bajo que inunda
el mercado brasileño de manufacturas y electrónica de consumo,
mientras que a cambio solo se lleva de Brasil hierro, soja y petróleo
(productos que suman el 80% de las exportaciones brasileñas a
China). Aquí también, las debilidades de China tienen un más
que evidente interés estratégico para los europeos. Cuatro BRIC,
cuatro emergentes, sí, pero no todavía cuatro que las tengan todas
consigo.
55. Se encontraron, a 300 kilómetros de la costa de Brasil, reservas de crudo
por debajo del manto de sal, que podrían producir 50.000 millones de barriles y
que convertirían a Brasil en el quinto país, en vez de decimoquinto, con mayores
reservas del mundo; Leahy, Joe, «Brazil: Platform for growth», Financial Times,
15 de marzo de 2011.
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Un teclado inadecuado
En el mundo que se avecina, caracterizado por una creciente com-
petición multipolar y por un debilitamiento del multilateralismo, la
UE juega con una mano atada a la espalda. Ya ha sido imperio, ya ha
colonizado y descolonizado, luchado fuera y dentro por los recursos
y el territorio. Been there, done that («ya estuve allí, y ya lo hice»),
que dicen los estadounidenses. Pero además de todos esos condicio-
nantes, la UE también tiene atada la otra mano que teóricamente le
queda la libre. Ello se debe a que su diseño institucional, su código
genético, la ha predestinado históricamente a mirar hacia dentro,
no hacia fuera, en otras palabras, a ser una potencia introvertida,
no extrovertida.
Reprochar a la UE que carezca de una política exterior digna de
tal nombre se ha convertido en un lugar común. Y con razón, pues
el verdadero problema de Europa no es la vocación imperial, sino su
falta de vocación exterior. Menos frecuente es, sin embargo, intentar
entender en profundidad las razones que explican esta carencia.
Una de las más famosas frases de Jean Monnet armaba que «nada
es posible sin los hombres, nada es duradero sin las instituciones».1
Es esa combinación única de liderazgo político en momentos clave
IX. UNA GENÉTICA INTROVERTIDA
1. Monnet, Jean, «A ferment of change», en Nelsen, Brent y Stubb, Alexander
(eds.), The European Union: readings in the theory and practice of European integra-
tion, Boulder, Lynne Rienner Publishers, 1994, pp. 17-24.
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y diseños institucionales adecuados la que explica el gran éxito del
proceso de integración europeo. Pero esa armación esconde tam-
bién una verdad poco conocida: que por mucha voluntad política
que se aporte, todo intento de superar las deciencias de la UE
en política exterior tiene que partir de, y a veces chocar con, una
limitación esencial; que la Unión no se diseñó para hacer política
exterior sino, dicho de forma simplista, para hacer política interior.
Por tanto, la UE está genéticamente mal preparada para estar en el
mundo. Ello se debe a que durante sus primeros 50 años de exis-
tencia, la mayoría de los desafíos que ha enfrentado han tenido una
dimensión fundamentalmente interna, lo que ha conformado una
lógica, unas instituciones y unas mentalidades difíciles de reorientar
hacia el exterior.
Los politólogos son algo así como ingenieros institucionales: es-
tudian y diseñan los mecanismos que pueden organizar la política de
una forma efectiva. Esos diseños institucionales intentan responder a
las necesidades políticas del momento. Sin embargo, es fácil que, con
el tiempo, las necesidades cambien y, por tanto, los diseños tengan
que ser adaptados. El problema es que, en demasiadas ocasiones, las
instituciones no son tan fáciles de cambiar como quisiéramos. Esto
tiene su lógica, pues lo que precisamente buscan las instituciones
es dar permanencia y estabilidad a una serie de objetivos políticos
de tal manera que, como decía Monnet, esos objetivos puedan so-
brevivir a la desaparición de aquellas personas que originalmente
los impulsaron (e incluso a sus aquezas). Por tanto, criticar la falta
de exibilidad de las instituciones para adaptarse a los cambios es,
de alguna manera, una contradicción en términos. Pero en otras
ocasiones, es cierto que las instituciones dejan de convertirse en una
solución y pasan a convertirse en un problema, en un obstáculo.
Eso ocurre, bien cuando adquieren una vida propia y se dedican a
perpetuarse aún a costa de los objetivos originales que las impul-
saron, o incluso en contra de ellos (pensemos en un ejército que se
vuelve contra la democracia que tiene que defender), bien cuando
adquieren una inercia y un peso tal que lastran la consecución de
los objetivos previstos cuando las circunstancias cambian.
Lo que los politólogos llamamos «dependencia de senda» es
simplemente la sosticación analítica de una observación que el
sentido común puede capturar por sí mismo: que las decisiones
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pasadas condicionan las decisiones futuras. Una vez conformado
un diseño institucional, se generan inercias y rutinas costosas de
cambiar después. A su vez, muchas decisiones institucionales tie-
nen consecuencias no intencionadas al conceder poder de veto a
actores distintos de los inicialmente esperados, abrir el camino para
la realización de funciones o tareas diferentes a las originalmente
planeadas, etcétera. No es extraño que la formulación original de
Marx («los hombres toman sus decisiones de forma libre, pero no
eligen las circunstancias en las que lo hacen») haya pervivido hasta
nuestros días.2
La UE representa un ejemplo perfecto de hasta qué punto un
diseño institucional puede ser plenamente funcional para unas tareas
que ya no son necesarias, pero disfuncional para una serie de nuevas
tareas. Con ello se asemeja al teclado QWERTY que millones de per-
sonas usan para escribir. En dicho teclado, denominado así por la
disposición de las cinco primeras teclas de la la superior, las teclas
de uso más frecuente se sitúan al alcance de los dedos más débiles
de la mano izquierda, una decisión incomprensible a primera vista.
Dado que la mayor parte de la población es diestra y nuestra mayor
destreza digital se concentra en los dedos índices y corazón, lo lógico
sería que las teclas de mayor frecuencia se situaran en la parte central
y derecha del teclado. La explicación de este aparente absurdo es
sencilla: el teclado QWERTY está diseñado para funcionar con las
primeras máquinas de escribir, basadas en pequeños martillos que
debían golpear el papel tras impregnarse de tinta. Como cualquiera
que haya usado dicho sistema ha comprobado o podrá comprobar,
si se teclea demasiado rápido, los martillos se agolpan hasta que se
atascan. En consecuencia, la principal funcionalidad del teclado
QWERTY que millones de personas usamos es que obliga a escribir
despacio o, dicho de otra forma, que impide escribir deprisa. Como
es evidente, los benecios de cambiar a un sistema más racional y
acorde con el hecho de que las máquinas de escribir han sido susti-
tuidas por computadores serían enormes, pero los costes de realizar
dicho cambio no solo son también muy elevados, sino que exigirían
2. Marx, Karl, El dieciocho Brumario de Luis Bonaparte, Alianza, Madrid,
2009, p. 33.
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la coordinación de múltiples actores en múltiples niveles, actores
cuyas preferencias no siempre tendrían que ser coincidentes.3
Algo parecido le ocurre a la UE. El proceso de integración euro-
peo fue diseñado de acuerdo a una lógica cerrada, hacia dentro. Así,
el término «paz» siempre signicó la ausencia de guerra dentro de Eu-
ropa (no en vano, las dos guerras mundiales han sido frecuentemente
descritas como la «larga guerra civil europea»).4 La pax europea fue
simple y llanamente denida como la reconciliación franco-alemana.
De manera similar, el término «prosperidad» signicó la creación
de un mercado interior, la supresión de barreras entre los estados
miembros, no entre ellos y terceros estados. Y, nalmente, el término
«estabilidad» se entendió no solo en términos institucionales, con
la existencia de un código de Derecho de carácter supranacional,
dominado por los principios de primacía y efecto directo, sino tam-
bién por la previsible estabilidad en el número de participantes y su
necesaria homogeneidad política y económica, al aceptar solo entre
sus miembros iniciales a países que tenían en común ser democracias
avanzadas situadas en Europa Occidental.
De forma igualmente importante, la UE se diseñó, deliberada-
mente, para quedar en tierra de nadie desde el punto de vista de la
estatalidad. Aunque este fuera el diseño preferido de los federalistas
europeos agrupados en el Movimiento Federalista y el Congreso de
La Haya, el diseño de Europa fue deliberadamente antifederalista.
Y no solo por la reticencia de los estados a ceder su soberanía, sino
por el rechazo de muchos europeos a construir un super-estado: de
ahí la creencia en que las dinámicas de los mercados llevarían a un
proceso de integración sectorial, de abajo-arriba, de la economía
a la política, de acuerdo con una lógica de desbordamiento (spill-
over). De hecho, la armación original de Mitrany: «la paz no podrá
garantizarse si organizamos el mundo de acuerdo con aquello que
nos divide [los estados]»5 dejaba bien claro que en la mente de los
padres fundadores no existía un proyecto federalista, sino un ínti-
3. Gould, Stephen J., El pulgar del panda, Crítica, Barcelona, 2006.
4. Steiner, George, La idea de Europa, Siruela, Madrid, 2005, pp. 63-64.
5. Mitrany, David, «A working peace system», en Nelsen, Brent y Stubb,
Alexander (eds.), op. cit., pp. 77-98.
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mo convencimiento de que, dado que los estados eran el problema
(responsables últimos de dos guerras mundiales), la solución no
podría venir de la creación de un super-estado.
La evolución posterior de los acontecimientos se encargaría de
conrmar, en cada ocasión que se plantearon proyectos de unión
política, que los estados en absoluto estaban dispuestos a asumir
la vía federal. «Más Europa» nunca signicó «más estado».6 Solo
desde este punto de vista se entiende la larga retahíla de cadáveres
políticos que el proceso de integración ha dejado a su paso: la
fallida Comunidad Europea de Defensa (CED), que naufragó en
la fase de raticación en la Asamblea Nacional Francesa en 1954
ante la resistencia de los diputados a renunciar a su soberanía en
temas defensivos; el Plan Fouchet para crear una Unión Política
que el general De Gaulle presentara en 1961 sin éxito alguno;
la iniciativa del belga Paul Spaak en 1964, en la misma línea
que Fouchet; el borrador de Tratado de Unión aprobado por el
Parlamento Europeo en febrero de 1984, un texto de vocación
abiertamente federal; o la propia y fallida Constitución Europea
de 2004, que registró el enésimo fracaso a la hora de llevar a la UE
por la senda estatal.7
Recapitulando la historia de la integración europea, veremos
que un análisis del ADN de la UE nos deja tres características que la
empujan a encontrar graves dicultades a la hora de formular una
política exterior propia. La primera, una seguridad subcontratada
(a EE UU); la segunda, una economía más intradependiente hacia
el interior que interdependiente con el exterior; y la tercera, una
muy reticente disposición a aceptar nuevos miembros, pese a que
las demandas de adhesión suponían la conrmación de su poder y
atractivo ante otros países. Todo ello resulta en un diseño institu-
6. Weiler, J.H.H, «Europe: the case against the case for statehood», European
Law Journal, 4(1), 1998, pp. 43-62.
7. Leites, Nathan y de la Malene, Christian, «Paris from EDC to WEU», World
Politics, Vol.9, n.º 2, enero de 1957, pp. 193-219; Bodenheimer, Susanne J., The
«Political Union» debate in Europe: a case study in intergovernmental diplomacy’,
International Organization, Vol. 21(1), invierno 1967, pp. 24-54; Labaki, Maroun,
«The Parliament of the ten intends to create a more united Europe», Le Soir, 15
de febrero de 1984.
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cional (un teclado) sumamente limitante a la hora de jugar en el
mundo del siglo XXI. Veámoslos con algo más de detalle.
Una seguridad subcontratada
En la Biblia, al principio fue la luz. Pero en la UE, al principio fue
Washington. Hoy en día, si tomamos los índices de desarrollo hu-
mano, que no solo miden la riqueza sino el bienestar de una sociedad
(incluyendo la esperanza de vida y la educación) no sorprende en-
contrarse con que los 27 países de la UE están entre los 58 primeros.8
Para llegar allí, los europeos han recorrido un gran techo, por el cual
nunca estarán sucientemente agradecidos a EE UU, tanto en lo ma-
terial, porque proveyó a Europa desde comida a una unión de pagos
con la que se pudiera restaurar el comercio y la producción, como en
lo espiritual, porque Washington fue el factor desencadenante de la
integración europea, creando unas estructuras de cooperación que
los europeos por sí mismos difícilmente hubieran podido crear.
EE UU no solo puso en marcha un ingente programa de ayuda
alimentaria, económica y militar, sino que forzó a los europeos a
organizarse para cooperar entre ellos. Así, para acceder al Programa
de Recuperación Europeo (ERP, en sus siglas en inglés, también Plan
Marshall en honor al secretario de estado estadounidense, George
C. Marshall), sus 16 rmantes (incluyendo Portugal y Turquía,
pero, como se sabe, no España) tuvieron que poner en marcha un
Comité de Cooperación Económico Europeo (CEEC, en inglés), que
sería el precursor de la actual Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económico (OCDE).9 Además, desde un principio, a
la hora de gestionar el Plan Marshall, Washington dejó claro que la
determinación de las prioridades de la ayuda, así como su gestión
correspondía a los europeos, no a EE UU. Los 13.000 millones de
dólares que el Plan Marshall desembolsó entre 1948 y 195110 no
8. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe sobre Desa-
rrollo Humano 2010 - La verdadera riqueza de las naciones: Caminos al desarrollo
humano, 2010.
9. European Navigator, The Marshall Plan and the establishment of the
OEEC.
10. Ibíd.
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solo contribuyeron a salvar a Europa del caos económico, sino que
convirtieron a EE UU en el «federador externo» que Europa siempre
había necesitado, y del que siempre había carecido.
Washington también fue crucial a la hora de garantizar la segu-
ridad de Europa. Fuera de la órbita del Plan Marshall, a lo largo de
los años 1947-1949, los países bajo ocupación soviética comenzaron
a caer, uno tras otro, bajo la órbita de Moscú.11 Obviamente, el Plan
Marshall también tenía una intencionalidad política, pues con el
desarrollo económico se pretendía evitar que los partidos comunis-
tas de Europa Occidental, que gozaban de una gran popularidad,
llegaran al poder. No obstante, aunque tanto en Francia como en
Italia se temió la llegada al poder de los comunistas o el desencadena-
miento de una guerra civil, como había ocurrido en Grecia, lo cierto
es que, inicialmente, Stalin respetó los acuerdos de la Conferencia
de Yalta celebrada en febrero de 1945, plasmados unos meses antes
en Moscú en una ignominiosa servilleta que todavía se conserva,
donde se dividía Europa en dos áreas de inuencia.12
Con todo, con el inicio de la guerra de Corea, en 1950, y los
primeros enfrentamientos en torno al estatus de la Alemania ocupada
(y dividida en cuatro zonas de ocupación: estadounidense, soviética,
británica y francesa), muchos en Europa pensaron que la guerra de
Corea era el ensayo general o el preludio, incluso una maniobra de
distracción, para la guerra que verdaderamente interesaba a Stalin,
que no era otra que la guerra en el corazón de Europa. Así que, pese
a lo reciente de la guerra mundial, y una Europa todavía en ruinas,
EE UU no tuvo más remedio que proponer el rearme de Alemania.
Esta propuesta, aunque tuviera toda la lógica en el contexto de la
Guerra Fría, provocó un tremendo shock en Francia que a toda costa
quería impedir el rearme de una Alemania económica y política-
mente independiente, pues en mayo de 1955 concluía el período
de ocupación y los aliados tendrían que dejar de administrar direc-
tamente Alemania, que se acababa de dotar de una Constitución
11. Los golpes de estado se sucedieron en Europa Oriental: Bulgaria, 1945;
Alemania de Este, 1945; Rumanía, 1947; Polonia, 1947; Hungría, 1947; y Che-
coslovaquia, 1948.
12. Siracusa, Joseph M. «The night Stalin and Churchill Divided Europa»,
The Review of Politics (1981) 43, pp. 381-409.
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e instituciones de autogobierno (la Ley Fundamental de Bonn de
1949). El pánico francés al resurgir de Alemania desencadenó dos
iniciativas de largo recorrido: por un lado, la declaración Schuman
de 9 de mayo de 1950, que dio lugar a la Comunidad Económica
del Carbón y del Acero (CECA); por otro, al Plan Pleven, formulado
por el entonces ministro de Defensa francés, René Pleven en 1950,
cuyo objetivo era que los seis mismos estados fundadores de la CECA
crearan un ejército europeo, también con rasgos supranacionales (la
Comunidad Europea de Defensa).13
El objetivo de la primera iniciativa era situar la producción de
carbón y acero alemán bajo una alta autoridad supranacional con
amplios poderes; el objetivo de la segunda era asegurarse que el
nuevo ejército alemán estaría también bajo control supranacional.
La primera iniciativa prosperó y dio lugar a la CECA, que luego, en
1957, daría paso a la Comunidad Europea. Pero la segunda fracasó
tras unas largas negociaciones que la Asamblea Nacional Francesa se
negó a raticar en 1954, cuando con la guerra de Corea concluida,
un gran número de diputados franceses (319 contra 264) tomaron
la decisión (seguramente equivocada) de preservar su soberanía
defensiva aún a costa de dejar que Alemania se rearmara bajo el
paraguas estadounidense.
Esa decisión francesa cerró las puertas a una Europa de la defensa
y las abrió a EE UU, que mediante el Tratado de la OTAN (1949) se
había hecho, una vez más, con el liderazgo militar de Europa. La
ironía de todo esto es que todavía hoy, la Europa de la defensa sigue
siendo víctima de una Francia que creyó que independizándose de
EE UU, con sus propias fuerzas nucleares (la force de frappe) y un
asiento con derecho a veto en el Consejo de Seguridad de la ONU
iba a jugar durante algún tiempo a ser una superpotencia (aunque
de bolsillo). Inmediatamente después, sin embargo, la realidad se
impuso de forma brutal, así que desde Vietnam (1954) a Suez (1956)
o Argelia (1958), se puso en evidencia que el papel de Francia como
potencia hacía tiempo que estaba completamente rebasado por la
historia. Con la OTAN, Europa se contentó con negar su dimensión
13. Pleven, Rene, Statement by Rene Pleven on the establishment of a European
army, 24 de octubre de 1950.
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de defensa colectiva. Aquel pacto con EE UU, que llega hasta nuestros
días, y cuyas inercias son todavía bien visibles, es que Europa se preo-
cuparía de su seguridad interna y EE UU de su seguridad externa. Por
eso, desde muy pronto, Europa invirtió en su economía y EE UU en
la seguridad de esta. En 1989, Europa ya gastaba la mitad que EE UU
en su defensa, y eso que se trataba de su seguridad física directa ante
la amenaza soviética. Bajo el paraguas de EE UU, los europeos se
concentraron en su prosperidad, dejando a los estadounidenses su
seguridad exterior. De aquellos lodos, estos polvos.
No obstante, aunque la OTAN fuera esencialmente una organi-
zación de seguridad europea, no se puede decir que los europeos se
olvidaran de su seguridad. El proyecto europeo tenía una vocación
de seguridad muy evidente. Como decía la Declaración Schuman
(1950), la integración de las economías de ambos países «hará que
cualquier guerra entre Francia y Alemania no solo resulte impen-
sable, sino materialmente imposible». Los europeos basaron su
seguridad, pues, en la integración económica y, para ser justos, co-
secharon un éxito considerable ya que la rivalidad franco-alemana,
origen de todos los problemas que Europa se ha causado a sí misma
y al mundo, ha sido desmantelada hasta sus últimas consecuencias
y reconstruida como una de las relaciones de cooperación más só-
lidas que hay en el planeta. Sin embargo, el éxito interno tuvo un
innegable coste externo.
Una economía introvertida
También en el plano económico, los logros y nes europeos han
sido fundamentalmente de carácter interno y, por añadidura, reñidos
desde un principio con los principios clave del sistema multilateral de
comercio internacional congurado después de la Segunda Guerra
Mundial. El modelo de integración regional diseñado en los Tratados
de Roma, que preveía un arancel común frente a terceros estados
como vía para lograr el mercado interior, no encajaba en absoluto
con el sistema de desarme arancelario no discriminatorio previsto
por el Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y de Comercio
(GATT) y las instituciones de Bretton Woods. Así pues, aunque el
orden comercial multilateral posterior a la Segunda Guerra Mundial
estaba basado en los principios de no-discriminación y la consi-
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guiente obligación de extender a terceros estados las reducciones
arancelarias que los estados o los bloques regionales se otorgaran
entre ellos (según la llamada «cláusula de nación más favorecida»),
en la práctica, los estados fundadores de la Comunidad Económica
Europea desmantelaron las barreras entre ellos, pero las elevaron
frente a los demás. Alemania, por ejemplo, duplicaría después de su
adhesión a la CEE los aranceles frente a los estados no pertenecientes
a la Comunidad. Y en una fecha tan tardía como 1995, a pesar de
las críticas al proteccionismo europeo y las llamadas a practicar un
modelo de «regionalismo abierto», la UE seguía exigiendo a Turquía
que, como paso previo a la rma de una unión aduanera, elevara
sus aranceles frente a los productos textiles de terceros estados. De
esa manera, el proceso de integración económico regional puesto en
marcha por los europeos tendría consecuencias muy positivas para
los miembros, pero supondría una constante fuente de preocupación
para aquellos que quedaran fuera. Por tanto, frente al regionalismo
«abierto» exigido a los demás estados y regiones, Europa se con-
guró como una anomalía, más proteccionista y discriminatoria
que la media, que tuvo que ser tolerada en aras de la reconciliación
franco-alemana.14
Otra política clave de la UE, la política agrícola común (PAC), se
convertiría en una fuente continua de quebraderos de cabeza, siendo
un claro exponente de esta lógica que tanto daño haría a la imagen
exterior de la UE. La PAC había nacido de un pacto entre Francia y
Alemania por la que la segunda, más potente industrialmente y con
más capacidad exportadora, compensaba a Francia con una política
de protección a la agricultura. Pero las distorsiones que dicha política,
nacida de una lógica interna, introduciría en las relaciones de la Co-
munidad Europea con el mundo serían tremendas, puesto que la PAC
no solo mantendría los precios agrícolas en Europa articialmente
elevados por medio de subsidios a la producción sino que disuadiría
las importaciones extracomunitarias con aranceles excepcionalmente
altos y, lo que es peor, dañaría de forma irreparable los mercados y
14. Manseld D. Edward y Reinhardt, Eric, «Multilateral determinants of
regionalism: the effects of GATT/WTO on the formation of preferential trading
arrangements», International Organization, 57(4), otoño de 2003, p. 833.
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exportaciones agropecuarias de muchos países en vías de desarrollo
con una política de subsidios a la exportación muy nociva. Dicha
política, que introdujo incentivos completamente perversos en los
mercados agrícolas, culminaría en los años ochenta con el absurdo
de la UE acumulando ingentes stocks de productos alimentarios de
los cuales se tenía que deshacer para no hundir los precios. El daño
que la PAC hizo a la imagen de Europa en el mundo sería duradero,
y cristalizaría en torno a la expresión «Europa fortaleza» (Fortress
Europe) que se popularizaría durante aquellos años para describir la
deriva y apetitos proteccionistas desarrollados por la UE. De hecho,
todavía en 2002, la UE seguía siendo responsable del 90% de los
subsidios a la exportación de productos agrícolas existentes en el
mundo. Y pese a las promesas realizadas y a la retórica de la UE acerca
de su compromiso con el desarrollo, la Ronda Doha de liberalización
comercial estaría bloqueada entre 2001 y 2008 en gran parte por la
incapacidad de los europeos de rebajar sus subsidios agrícolas.15
En consecuencia, la CEE, que nació como un proyecto liberal, se
convertía, con la recesión y crisis económica de los años setenta, en un
ente proteccionista, que imponía a los que quedaban fuera una batería
de aranceles, medidas anti-dumping y, cuando estas se quedaban cortas,
acuerdos de restricción voluntaria de exportaciones, cuyo número se
quintuplicó entre 1970 y 1980. El resultado fue una política comercial
caracterizada por la discriminación, la restricción, la arbitrariedad
burocrática y la exigencia de reciprocidad, en n, todo lo contrario de
lo que un orden comercial abierto exigiría. Como resultado, en 1991,
el 40% de las importaciones europeas estaba regulada por algún tipo
de acuerdo preferencia o, lo que es lo mismo, sometida a un régimen
discriminatorio frente a terceros.16
Cierto es que EE UU lo toleró, primero porque la reconstrucción
económica de Europa era una prioridad absoluta para Washington y,
15. Hanson T. Brian, «What happened to Fortress Europe?: External Trade
Policy Liberalization in the European Union’, International Organization, 52(1),
1998; Herfkens y Labella, Give Development a Chance - Europe’s CAP needs urgent
reform, End Poverty 2015 UN Millennium Campaign; Stop the Dumping! Oxfam
Brieng Paper, octubre de 2002, p. 7.
16. Wolf, Martin, «Cooperation or Conict? The European Union in a liberal
global economy», International Affairs, 71(2), 1995.
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segundo, pero no menos importante, porque Washington se aseguró
desde un principio de que las liales europeas de sus multinacionales
tuvieran un trato no-discriminatorio dentro del mercado común,
lo que signicaba que aunque sus exportaciones a la CEE siguieran
sujetas a aranceles, sus empresas podían establecerse y operar libre-
mente en el territorio comunitario. Sin embargo, el proteccionismo
inicial de los europeos tendría una consecuencia no intencionada.
El éxito económico europeo fue tan tremendo que impulsó a Reino
Unido a solicitar la adhesión a la Comunidad Europea.
Como consecuencia de las políticas de liberalización comercial
y desmantelamiento arancelario puestas en marcha por los seis
miembros fundadores de la CEE, la producción industrial en la CEE
aumentó un 50% entre 1954 y 1960, mientras que la de Reino
Unido solo lo hizo en un 20%. Mientras Reino Unido crecía al
2,7%, Alemania lo hacía al 7,75, Italia al 5,85 y Francia al 4,65. Y
si en 1950 Reino Unido representaba el 25% de las exportaciones
mundiales, en 1965 su cuota había descendido al 14%. Por ello, a
pesar de que las exportaciones de Reino Unido a la CEE también
crecieron sostenidamente, el ritmo de crecimiento económico de
la CEE desbancó completamente a Reino Unido.
Los británicos, que habían rechazado sumarse al proyecto co-
munitario en 1957 pusieron en marcha en 1960 un proyecto de
asociación de libre comercio (EFTA) con una serie de países (Austria,
Dinamarca, Noruega, Portugal, Suecia y Suiza) que, por razones
varias (desde el veto soviético, como Austria, a la ausencia de li-
bertad, como Portugal) preferían seguir la senda de la cooperación
intergubernamental y no la de la integración supranacional. Sin
embargo, el experimento no fue muy exitoso. El caso de Francia
sería sumamente revelador, pues mientras que entre 1957 y 1967,
sus importaciones provenientes de los países de la EFTA se duplicaron
(pasando de 532 a 1.430 millones de dólares), sus importaciones
intracomunitarias se multiplicaron por cuatro (de 1.363 a 5.399
millones).17 Así pues, Reino Unido tuvo que tragarse su orgullo
intergubernamental y solicitar la adhesión a la supranacional CEE,
17. European Navigator, Trade between EFTA and the EEC in 1959 and
1967.
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operación a la que arrastró a Irlanda, Dinamarca y Noruega (que
nalmente no raticaría su tratado de adhesión).18
Por tanto, aunque la UE se iniciara como un proyecto cerrado en
lo económico y comercial, su éxito obligó a los demás a orientarse
hacia ella, incluso a su pesar. Se cumplía así una de las observaciones
de uno de los grandes teóricos de la integración europea, Philippe
Schmitter, que había hablado de un efecto imprevisto de «externa-
lización» en la integración regional.19
En consecuencia, dado que un mercado común exigía una unión
aduanera, y esta un arancel común, una de las áreas donde la integración
europea adquirió desde el principio plena funcionalidad supranacio-
nal fue la relativa al comercio internacional. En esa área, se concedió
a la Comisión Europea el liderazgo en las negociaciones comerciales
internacionales y, en consecuencia, se prohibió a los estados miembros
concluir acuerdos comerciales separados. Por tanto, inesperadamente,
la CEE fue muy pronto un actor internacional de peso en el campo
comercial. El problema fue que, mientras que EE UU se convirtió en
el valedor de un sistema comercial multilateral abierto, la posición
europea fue más defensiva, luchando primero por lograr excepciones
para sí y, segundo, intentando replicar en el exterior su modelo de
regionalismo y buscando acuerdos de comercio intra-bloques. A través
de las sucesivas rondas de liberalización comercial, desde la Kennedy,
Uruguay o, más cerca de nuestros días, Doha (iniciada en noviembre
de 2001 y todavía no concluida), la UE ha sido un gran actor econó-
mico, pero no necesariamente uno que contribuyera al sostenimiento
del orden multilateral con su ejemplo, sino con polémica acerca de sus
dobles raseros y limitaciones estando muy a menudo en el centro de la
crítica de los países en vías de desarrollo o emergentes.20
18. Steinnes, Kristian, «The European shallenge: Britain’s EEC application in
1961», Contemporary European History, 7(1), 1998, p. 72; Burke H, Lee, «Britain
and the EEC», World Affairs, 130(3), 1967, p. 174.
19. Schmitter C. Philippe, «Three Neo-Functional hypotheses about International
Integration», International Organization, 23(1), invierno de 1969, pp. 161-166.
20. Youngs, Richard y Solbes, Pedro, «Europe is failing to shape the global
governance debate», Europe’s World, verano de 2010; Oxfam, A recipe for disaster
- Will the Doha Round fail to deliver for development?, abril de 2006, p.6; Oxfam,
It will take more than new deadlines to nalize a ‘development’ trade round, 15 de
julio de 2009.
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Un segundo acontecimiento no previsto en el plan original
tuvo que ver con el proceso de descolonización, que coincidió con
el proceso de lanzamiento de la CEE. Entre 1957, cuando se rma
el Tratado de Roma, y 1973, cuando tiene lugar la primera amplia-
ción, los seis estados fundadores concedieron la independencia nada
menos que a 23 países (Francia a 19, a los que se sumaron otros tres
después de 1973; Italia a dos; y Bélgica y Holanda a uno cada uno,
Congo e Indonesia).
Por responsabilidad histórica y moral, pero también por razones
de orden geopolítico (ya que, en gran medida, África se convirtió
nada más lograr la independencia en un teatro de la Guerra Fría),
la CEE se vio obligada a diseñar un nuevo marco de relación con sus
antiguas colonias. Ello resultaba difícil porque la política agrícola
europea, la PAC, tenía grabado en su código genético la idea de
autosuciencia alimentaria, incluso la producción de excedentes
alimentarios para su exportación. La PAC, que respondía a la lógica
(interna) de los problemas de abastecimiento alimentario posteriores
a la Segunda Guerra Mundial, chocó muy pronto con las necesidades
de las excolonias europeas, que precisaban de un acceso libre a los
mercados europeos, cosa que solo Reino Unido, en razón de sus bajos
o nulos aranceles alimentarios, estaba dispuesto a conceder.
Víctima de esta necesidad, no anticipada, de regular las relacio-
nes económicas y comerciales con sus excolonias, la CEE comenzó
a desarrollar una red de acuerdos comerciales. Primero el Acuerdo
de Yaundé en 1963 con las antiguas colonias de los seis fundadores,
renovado en 1969; luego la Convención de Lomé en 1974 con
46 países de África, el Caribe y el Pacíco (ACP), entre los que se
incluían las excolonias británicas y que, prorrogada sucesivamente,
alcanzaría a 68 países en 1995; y, nalmente, en 2000 el Acuerdo
de Cotonú, extensivo a 78 países ACP.21
Todo esa malla de acuerdos, destinados a gestionar las relaciones
de Europa con su ex colonias y los países en vías de desarrollo, re-
querirían, lógicamente, la puesta en marcha de una serie de ocinas
y delegaciones de representación, así como el desarrollo de unos
21. Smith, Michael, «European Union external relations», en Cini, Michelle,
European Union Politics, 2007, p. 230.
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servicios centrales en Bruselas dedicados a la gestión de la política de
desarrollo de la UE (canalizada vía el Fondo Europeo de Desarrollo,
FED) y las convenciones de Yaundé y Lomé. En solo tres años, entre
1975 y 1978, el número de delegaciones de la Comisión Europea
se duplicó, pasando de 20 a 40 y su personal alcanzó casi el millar
de personas.
De forma incipiente, la CEE comenzó a crear su propio servicio
de acción exterior. Sin embargo, desde el principio, se trató de un
servicio hipertroado en cuanto a su presencia en países ACP: si en
1979, la CEE tenía seis delegaciones en países no ACP, su número
en países ACP era de 47. Y en 1988, las delegaciones en países ACP
sumaban ya 64, frente a seis en países no ACP. No sería hasta el n de
la Guerra Fría cuando la CEE comenzaría a reequilibrar su despliegue
exterior hacia otros países: al caer el muro de Berlín, la CEE tenía solo
20 delegaciones en países no ACP, pero una década más tarde ese
número se había triplicado hasta alcanzar las 60 delegaciones.22
Por tanto, una vez más, la lógica que presidió el desarrollo de
la UE sería introvertida: si la Comisión Europea salió al mundo y
puso en marcha una política exterior, lo hizo como consecuencia de
la necesidad de negociar las repercusiones externas del proceso de
construcción del mercado interior (es decir, la política comercial),
así como para gestionar las relaciones con sus ex colonias. Así pues,
solo de una forma muy tardía y muy reciente ha comenzado la UE
a mirar al mundo con una perspectiva global y a entender sus inte-
reses de una forma estratégica. Si la Unión comenzara desde cero,
seguramente que no abriría primero delegaciones en los países ACP
y luego en los países emergentes o en las capitales de las grandes
potencias. Sin embargo, su recorrido histórico es el que es, lo que
impone unas inercias difíciles de vencer.
Así pues, la UE no salió al mundo por la puerta principal, sino
por la de atrás que marcaban sus antiguas colonias y lo hizo no por
vocación, sino por obligación. Todo ello tendría enormes conse-
22. Spence, David, «The European Commission’s External Service», Public
Policy and Administration, 19(61), 2004, pp. 61-76; Bruter, Michael, «Diplomacy
without a state: the external delegations of the European Commission», Journal of
European Public Policy, 6(2), 1999, p. 184.
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cuencias sobre sus relaciones exteriores, que nacieron desprovistas
de toda diplomacia en sentido clásico: por un lado, los acuerdos
comerciales con EE UU y los otros países desarrollados de la OCDE
en el marco del GATT; por otro, la política de cooperación con los
países ACP vía los Acuerdos de Lomé. Pero en ambos casos, aunque
las políticas estuvieran comunitarizadas, la política exterior seguiría
en manos de los estados. Dicho de otra manera, los estados y la Co-
misión Europea se dividirían el trabajo: para los primeros quedaría
la alta política, es decir la política exterior y de seguridad, y para la
segunda, las relaciones económicas exteriores.
Un club muy exclusivo
Desde un principio, la Comunidad Europea careció de la vocación
de disponer de una política exterior y de seguridad que mereciera
tal nombre. Con la Unión Europea Occidental (UEO) durmiendo el
sueño de los justos,23 la Comunidad Europea de Defensa enterrada
y bien enterrada y el Plan Fouchet y sus derivados completamente
ignorados, resultaba evidente que toda la actividad exterior se con-
centraría en el ámbito económico. No en vano, comercio y desarrollo
se convirtieron en las dos principales actividades internacionales de
la CE. Pero aquí también, otro acontecimiento no esperado vino a
sumarse al elenco de factores presionando en pro de una política
exterior europea, eso sí, de nuevo, en un ámbito nada tradicional.
Como se ha señalado, debido a los efectos de desviación de comercio
derivados de la creación de las CE, en 1961, y luego en 1967, Reino
Unido, solicitó su adhesión.
Dado que los rmantes del Tratado de Roma habían lamentado
en público la decisión de Reino Unido de quedarse al margen, lo
lógico hubiera sido esperar que, tras reconocer Londres su error de
juicio, hubieran abierto los brazos para recibirlo. Al n y al cabo,
en el preámbulo del Tratado de Roma (1957) se hablaba de la «de-
terminación de construir una unión más estrecha entre los pueblos
de Europa». Sorprendentemente, sin embargo, Francia vetó hasta
23. La Unión Europea Occidental (UEO) es un tratado de defensa colectiva
rmado en 1948 por Bélgica, Francia, Luxemburgo, Holanda y Reino Unido.
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dos veces una posible adhesión británica con el argumento de que
dicho país no era lo sucientemente europeo. Visto de forma retro-
activa, sorprende sobremanera que la misma CEE que en 1963 decía
«no» a Reino Unido, rmara acuerdos de asociación con Turquía,
Grecia, Chipre y Malta donde se dejaba bien claro que dichos países
eran elegibles para la adhesión y que, en consecuencia, podrían ser
miembros en un futuro si así lo deseaban.
Lo que mostraban las contradictorias respuestas dadas a las
solicitudes de adhesión en los años sesenta es que los seis apenas
habían reexionado sobre el potencial que tenía el instrumento
de adhesión, es decir, que no solo carecían de una política exterior
global, lo cual podría resultar comprensible por la juventud de la
CEE y su deseo de resolver primero las diferencias internas, sino que
tampoco disponían de una política europea, es decir, una que sirviera
para gestionar las relaciones con sus vecinos. Una vez más, los dos
elementos que a posteriori han sido juzgados como más positivos
desde el punto de vista de la capacidad exterior de la UE han tenido
que ver con consecuencias no intencionadas.
Por un lado, la Cooperación Política Europea (CPE), puesta en
marcha en 1970, como, un mecanismo de coordinación de las po-
líticas exteriores de los estados miembros, no fue sino una respuesta
a la amenaza que para muchos suponía la adhesión de Reino Unido,
Irlanda y Dinamarca, nalmente desbloqueada tras la salida del
general De Gaulle en Francia. Al pasar de seis a nueve miembros,
uno de ellos con una relación especial con EE UU, los miembros de
la CE sintieron la necesidad de coordinarse mejor en política exterior.
El Servicio Europeo de Acción Exterior, inaugurado en diciembre
de 2010, 40 años después, es un heredero de aquella CPE, que me-
diante un sistema de télex llamado COREU puso en comunicación
a todos los ministerios de Asuntos Exteriores y, posteriormente en
el Tratado de Maastricht, se convirtió en la Política Exterior y de
Seguridad Común (PESC) y, después del Tratado de Ámsterdam,
en la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) al añadir una
dimensión de defensa.
Más importante todavía sería la conversión del instrumento de
ampliación en la herramienta de política exterior más ecaz que la
UE haya tenido nunca. A raíz del golpe de estado de los coroneles en
Grecia, en 1967, la UE consolidó una política de condicionalidad
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democrática que ya había ensayado en 1962, cuando la solicitud por
parte de España de negociar un acuerdo de asociación fue rechazada
por la (entonces) asamblea parlamentaria de la CEE en razón de la
ausencia de libertades democráticas en nuestro país. Tras el golpe en
Grecia, la CEE suspendió el acuerdo de asociación y, para presionar
a los coroneles, prometió que si estos renunciaban al poder, lo que
nalmente ocurrió en 1973, la CEE abriría negociaciones de adhesión.
La adhesión de Grecia a la UE en 1981 abrió el camino a toda una
serie de adhesiones, de España y Portugal en 1986, luego en Europa
Central y Oriental, a partir de 2004, de países que carecían de una
tradición democrática tan sólida como la de los nueve y que, además,
tenían una renta sustancialmente inferior a la media comunitaria.
Con su decisión de dejar de ser un club de selectas y ricas de-
mocracias, la UE se convirtió inconscientemente en un imán para un
gran número de países de la periferia europea. Sin embargo, a pesar
de su éxito, ya que a los nueve miembros originales se sumaron 15
países del Sur y Este de Europa, en distintas oleadas, la UE nunca se
ha mostrado entusiasmada por su capacidad de atracción. Esto es hoy
particularmente maniesto respecto a las solicitudes de adhesión que
quedan pendientes de satisfacer en Turquía y los Balcanes, pero ya
lo fue también con motivo de la anterior ampliación a 10 países de
Europa Central y Oriental entre 2004 y 2007. En esa ocasión, pese a
la retórica de la UE, que siempre habló de la liberación de los pueblos
cautivos de Europa, y también de la retórica alemana, que siempre
prometió no olvidar el papel de polacos y húngaros a la hora de forzar
el colapso del dominio soviético y la reunicación alemana, lo cierto
es que la Unión recibió con incomodidad las solicitudes de adhesión
de estos países, que siempre consideró precipitadas pese a los 50 años
transcurridos desde los Acuerdos de Yalta. Si en 1963 la Comunidad
Europea había inscrito en el acuerdo de asociación con Turquía el
objetivo común de la adhesión, en 1991, en lo que sin duda signicaba
un curioso e injusticado paso atrás, los 12 se negaban a aceptar que
en el preámbulo de los acuerdos de asociación con una Polonia recién
democratizada se hablara del objetivo de la adhesión.24
24. Torreblanca, José I., The Reuniting of Europe: promises, negotiations and
compromises, Aldershot, Ashgate, 2001, pp. 105-106.
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Esto constituye otra prueba de su carácter genéticamente intro-
vertido, pues, cabe preguntarse ¿qué otro ente político se mostraría
tan contrariado por un éxito tan rotundo? Por paradójico que sea,
lo cierto es que el mayor éxito de la UE, las ampliaciones, ha teni-
do más que ver con las presiones y esfuerzos de los demandantes
de adhesión que con el entusiasmo de los miembros fundadores,
que siempre fueron enormemente reticentes a ampliar su número,
sospechando (de forma acertada) que las ampliaciones, además de
disminuir el poder relativo de los ya miembros, introducirían una
diversidad difícil de gestionar. Por ello, a pesar de que la UE haya
logrado extender la paz y la prosperidad, primero a Europa del Sur,
posteriormente a Europa Central y Oriental, llegando a incluir 27
estados y 500 millones de personas, no son muchos los que entre los
miembros fundadores alardean de este éxito histórico sin igual. La
caída del muro de Berlín se recibió con enorme satisfacción, pero la
ampliación a los nuevos miembros nunca generó entusiasmo, sino
enormes resistencias. La visión de la unicación de todo el continente
europeo, que debería despertar entusiasmo, es hoy tan minoritaria
que, como se observa en los Balcanes y en la vecindad oriental, resulta
evidente que la UE hace tiempo que rechazó el cáliz imperial de un
«destino maniesto». La pax bruxelliana, entendida como extensión
del orden europeo a todos los rincones del continente, ha sido una
visión más minoritaria de lo que parece.
La conclusión de todo ello es que Europa se planteó muy tarde,
y nunca con todas sus consecuencias, tener una voz y capacidad
de actuación internacional. Aunque regularmente, personalidades
o instituciones promulgaran planes o declaraciones solemnes lla-
mando a la unión política, la mayoría de los pasos dados en política
exterior fueron siempre impulsados por necesidades sobrevenidas
o acontecimientos inesperados, raramente de forma autóctona, y
siempre a remolque de la realidad internacional. Así, los mecanismos
de concertación diseñados en la CPE fueron más una respuesta a la
amenaza de disolución que se predicaba de la adhesión de Reino
Unido, Dinamarca e Irlanda, que el reejo de una toma de concien-
cia activa sobre el papel y potencial de Europa en el mundo. En un
sentido parecido, el paso de Comunidad a Unión forjado en torno
al Tratado de Maastricht (1992), que incluyó un reforzamiento
notable de las capacidades de política exterior, así como la propia
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unión monetaria, que tendría una enorme impacto internacional,
tuvo una vez más, mucho más que ver con la lógica interna (el temor
a las consecuencias de la reunicación alemana) que con el deseo
de adquirir un papel dominante en el mundo posterior a la Guerra
Fría. Se explica así que la UE solo haya desarrollado «una política
exterior declarativa, difícil de acordar, aplicar y que tenga impacto,
y no haya conseguido hacer redundante las políticas exteriores de
bastantes miembros, ni tampoco que formen parte de una acción
estratégica compartida».25
Al carecer de una visión global, así como de las presiones e
incentivos necesarios para desarrollar una cultura e instituciones
de seguridad propias, Europa no ha contribuido históricamente a
la provisión de bienes públicos mediante el diseño de instituciones
globales. Las consecuencias de este enfoque del mundo, predomi-
nantemente introspectivo, han sido de gran envergadura. Por un
lado, Europa se ha beneciado de un orden multilateral abierto,
pero no ha contribuido simétricamente a él, ni desde el punto de
vista de la seguridad ni del económico. Por otro, Europa ha ten-
dido a ignorar las consecuencias externas de su propio proceso de
integración económico, especialmente en lo referido a los efectos
de desviación de comercio derivados de la constitución del mercado
interior, que impulsaron a Reino Unido y a otros a solicitar unas
adhesiones para las que la CE en absoluto demostró estar preparada.
La CE tampoco supo gestionar adecuadamente su periferia, lo que
fue evidente tanto en las muy tempranas promesas de adhesión
otorgadas a Turquía, Chipre, Grecia y Malta en los años sesenta,
como en su evidente incomodidad con la cascada de solicitudes de
adhesión que siguieron a la caída del muro de Berlín en 1989, la
absoluta incapacidad de tratar con el problema yugoslavo o, todavía
hoy, las enormes limitaciones de su política de vecindad.
25. Areilza, José María, «Instituciones procesos y medios para la proyección
de la política exterior europea», en Lamo de Espinosa, Emilio, Europa Después de
Europa. Academia Europea de Ciencias y Artes, Madrid, 2010, p. 435.
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Bolas de cristal
«¿Ha recorrido la idea de Europa su trayectoria, de tal manera que
carece de futuro sustantivo?», se preguntaba George Steiner.1 A la luz
de lo visto en los capítulos anteriores, es innegable que los europeos
se enfrentan a enormes dicultades en un número de campos lo
sucientemente amplio como para generar preocupación, e incluso
alarma. Conocer las debilidades propias es fundamental, pues solo a
partir de su conocimiento es posible mejorar y superarse. Por tanto,
los europeos hacen bien en hablar de cómo su poder militar y diplo-
mático está fragmentado, de cómo su economía está anquilosada,
de cómo su demografía está en declive, de cómo su relevancia está
en retroceso y de cómo su atractivo es cada menor. Pero, como se
ha visto en el capítulo VIII, los demás también tienen debilidades,
y no menores.
El declive de Europa relativo a los demás es cierto y tangible,
negarlo sería suicida. Mirando a nuestro alrededor, resulta lógico
que el auge de los demás, llámense BRIC, «emergentes», Asia o di-
rectamente «China», nos deslumbre. Otra cosa bien diferente es
que caigamos en un estado de abatimiento que nos lleve a dejar de
pensar. A diferencia de las ciencias físicas, donde los objetos son
independientes de los sujetos que los observan (a los electrones no
les importa lo que pensemos de ellos), en las Ciencias Sociales se
X. DESLUMBRADOS PERO NO CIEGOS
1. Steiner, George, La idea de Europa, Siruela, Madrid, 2005, p. 68.
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da una relación mucho más conictiva entre el objeto y el sujeto
del estudio ya que nuestras predicciones sobre el futuro inuyen
en nuestras acciones, que a su vez inuyen sobre el futuro. De ahí
que cualquier predicción pueda fácilmente convertirse en lo que se
denomina, una «profecía-autocumplida», es decir, como en el caso
de los rumores sobre la solvencia de un banco o sobre la reputación
de las personas, en una predicción que crea las condiciones para su
propio cumplimiento.
Por tanto, conviene no olvidar que cualquier predicción (sobre
el declive de Europa, sobre su resurgimiento o sobre cualquier otro
fenómeno) se basa en la estimación de la trayectoria que seguirá una
variable partiendo de su comportamiento anterior. El problema es
que nuestras predicciones parten siempre de parámetros existentes,
por lo que dejan fuera todos los futuros que, de puro desconocidos,
no pueden ser extrapolados del presente. Dicho de otra manera,
antes de abandonarse al pánico, salir corriendo al grito de «¡Que
viene China!» y dar el siglo XXI por perdido, los europeos podrían,
como aconsejaba Pere Vilanova en una muy sugerente contribución,
ponerse en el lugar de lo que sabían los europeos en 1810 o 1910
sobre cómo iba a ser el siglo XIX o el XX y comprobar con consterna-
ción hasta qué punto los europeos que reexionaban sobre su futuro
entonces ignoraban prácticamente todo acerca de cómo serían los
90 años que les quedaban por delante hasta completar el siglo.2
En un sentido parecido, viendo las predicciones sobre el declive
estadounidense, no podemos menos que maravillarnos con la fa-
cilidad con la que las expectativas y predicciones se han deslizado
por una increíble montaña rusa, llena de subidas, bajadas y curvas
inesperadas. En 1973, EE UU perdía una guerra (Vietnam) y, abru-
mado por el décit, declaraba el n de la convertibilidad del dólar.
La combinación de derrota militar y bancarrota scal han supues-
to históricamente el n de cualquier imperio. Sin embargo, solo
una década después, bajo la administración Reagan, EE UU crecía
sostenidamente y se armaba hasta los dientes para poder vencer
tecnológicamente a la Unión Soviética. Curiosamente, en 1988, en
pleno apogeo de la ofensiva ideológica de Reagan, el historiador Paul
2. Vilanova, Pere, «El 10% del siglo XXI», Público, 15 de marzo de 2010.
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Kennedy, tras una exhaustiva investigación histórica, anunciaba el
n del imperio americano, al parecer víctima inevitable de una so-
breexpansión militar y scal insostenible.3 Pero solo un año después
de publicarse su libro, la caída del muro de Berlín proporcionaba
a EE UU y a la democracia liberal un balón de oxígeno tan enorme
que algunos hablaban del «n de la historia», «de un nuevo siglo
americano» y de EE UU como la «nación indispensable». Unos años
más tarde, asistíamos a otro bandazo: el epílogo de ese optimismo
venía en forma del empantanamiento del ejército estadounidense
en Afganistán e Iraq, que sumado al décit scal volvía a poner a
EE UU en la casilla de partida, como si la historia del declive ameri-
cano avanzara en espirales sucesivas. Si EE UU es víctima de un bucle
psicológico en torno a su declive, ¿qué razones hay para pensar que
el actual declive de Europa es irreversible?
Si la historia nunca ha sido lineal, es difícil pensar que vaya a
serlo a partir de ahora. Las naciones, nos recuerda Joseph Nye, no
son organismos vivos que se sometan a procesos de auge y declive
biológico: no son seres humanos con esperanzas de vida tasadas.4
Cierto que sus componentes más importantes, las personas, sí que
están sujetos a dichos ciclos. Y cierto que la demografía europea
muestra un indudable envejecimiento orgánico de los europeos.
Sin embargo, el declive demográco no es algo que no pueda ser
contrarrestado si existe la voluntad y las políticas adecuadas, bien sea
por el lado de la natalidad, la productividad o la inmigración.
Tampoco podemos descartar que a la hora de hablar de declive
estuviéramos usando varas de medir equivocadas, incompletas o
sesgadas. ¿Es el poder militar la verdadera medida de la inuencia
y, en consecuencia, de las posibilidades de supervivencia de Europa
en el mundo del siglo XXI? ¿No reeja esta jación obsesiva con el
poder militar un entendimiento muy pobre y simplista de la na-
turaleza del poder? Dicho de otra forma: ¿y si el poder militar no
fuera la causa de que los estados tuvieran mucho poder, sino solo
3. Kennedy, Paul, Auge y caída de las grandes potencias, Plaza & Janés, Barce-
lona, junio de 1989.
4. Nye S., Joseph, «The misleading metaphor of decline», Wall Street Journal,
14 de febrero de 2011.
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una consecuencia más de la existencia de dicho poder? Si fuera así,
deberíamos buscar el verdadero poder, como el cáliz sagrado que da
la vida eterna, en otros ámbitos. ¿Pero por dónde comenzaríamos?
¿Por el poder económico? El problema es que ni siquiera está tan claro
que el tamaño de la economía de un país sean el principal factor que
explique su poder político en la esfera internacional. Igualar, como
normalmente se hace, los indicadores que miden el tamaño de la
economía de un país con su poder es una simplicación peligrosa,
puesto que la misma medida del producto interior bruto es ya en
sí misma enormemente simplicadora de la actividad económica
de un país, y está cada vez más puesta en cuestión en tanto ignora
elementos claves como la sostenibilidad social y medioambiental, por
no hablar del régimen político, los derechos humanos etcétera.5
En cualquier caso, el poder económico, lo midamos como lo
midamos, ¿no sería a su vez el resultado de una combinación de
factores políticos, tecnológicos y comerciales muy íntimamente
relacionados? ¿No es el éxito económico reejo del éxito político y
social? ¿Y estos no dependen a su vez de la cultura y la identidad?
Dejándonos llevar por el argumento, ¿acabaríamos armando que
la cultura es el último árbitro del poder? ¿Tendría sentido entonces
describir el poder militar como el hardware de los estados y la cultura
como el software? Si eso fuera cierto, los europeos deberían seguir
haciendo aquello que se les da bien (mantener sociedades abiertas
y cohesionadas capaces de innovar y crear) y no obsesionarse con
aquello que se les da mal (mantener grandes ejércitos y una política
exterior dedicada a comprar las voluntades de aquellos que tienen
materias primas).
Debemos pues pensar otra vez sobre Europa, el poder y el
declive. Ello requiere dejar de lado algunos de los clichés más co-
munes. También dejar a un lado de una vez por todas el recurso a
categorías como pesimismo u optimismo, que nada aportan. Si hay
una metáfora de la cual los especialistas en temas europeos gustan
de abusar es la referente al vaso «medio lleno» o «medio vacío». En
cualquier discusión sobre Europa, los optimistas siempre reprochan
5. Thornhill, John, «A measure remodelled», Financial Times, 27 de enero
de 2009.
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a los pesimistas que estos vean el vaso medio vacío, cuando en rea-
lidad, dicen, este está medio lleno. E inversamente, los pesimistas
acusan a los optimistas de estar continuamente engañándose a sí
mismos viendo avances donde solo hay fracasos o, incluso, como se
caricaturiza a veces, describiendo el progreso en la UE en términos
de «un paso adelante, dos hacia atrás».
Sorprendentemente, pese a los años que lleva en circulación, la
analogía de los vasos sigue inundando los debates y las discusiones.
Ello pese a que no solo es completamente inútil desde el punto
de vista analítico sino incluso contraproducente. Primero, porque
al no entrar a discutir la cantidad de agua en el vaso, es decir, la
cantidad de progreso real en la integración europea, remite siempre
inevitablemente al ámbito de las percepciones psicológicas, donde
es previsible que no vaya a haber acuerdo alguno. Segundo, porque
dada la complejidad de las políticas europeas y del propio proceso
de integración, que es asimétrico por naturaleza, la cantidad de
integración europea que ha tenido lugar en cada momento no es
mensurable de forma objetiva ni puede arrojar una única medida
que valga para todas las áreas. Y tercero, es importante señalar que
estas discusiones solo suelen tener lugar entre europeístas, es decir,
entre europeístas «pacientes» e «impacientes», «pragmáticos» e «idea-
listas» nunca entre europeístas y euroescépticos, cuando es evidente
que estos últimos no solo cuestionan la cantidad de agua en el vaso,
sino que, por continuar con la analogía, preconizan abiertamente
la necesidad de cambiar de recipiente, esto es, de trasplantar el
proceso de integración europeo al ámbito de la mera cooperación
entre gobiernos, cuando no simplemente de darlo por muerto y
enterrarlo.
Dulce declive
Supongamos, contradiciendo lo dicho anteriormente, que el declive
de Europa es real. ¿Y cómo se explica entonces que en toda su histo-
ria Europa nunca haya sido tan próspera, tan libre, haya estado tan
unida ni haya disfrutado de tanta paz? El proyecto original de los seis
estados fundadores es hoy una realidad de la que disfrutan más de
500 millones de personas en 27 estados, y su número aspira todavía
a crecer aún más, quizá hasta los 35 estados si se da satisfacción a
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todas las demandas de adhesión. Con sus objetivos fundacionales
cumplidos con creces, se puede decir sin atisbo de duda que Europa
es una historia de éxito.
Es más, una de las virtudes del éxito de Europa es que este
no ha quedado connado a las fronteras del continente europeo.
Aunque todavía hoy existan muchas zonas del mundo a las que
la democracia, los derechos humanos y la economía de mercado
no han llegado con plena intensidad o lo han hecho solamente
de forma parcial o frágil, lo cierto es que estas instituciones cen-
trales de nuestra civilización han adquirido un valor universal.
Como señalara Díez del Corral en su clásico «El rapto de Europa»,
Europa, la princesa siria raptada por Zeus, fue raptada pero, a
su vez, terminó por raptar al mundo.6 El resultado es que la civi-
lización europea se ha hecho mestiza y, a su vez, ha mestizado a
las demás. Es en parte gracias a Europa que la idea de civilización
como bloque cerrado ha dejado de tener vigencia así que, por más
que Huntington se empeñe, hoy es posible encontrar en todas
las culturas y sociedades trazas de las ideas europeas en cuanto a
la organización de la política, la economía, la ciencia y el papel
de los individuos.7 Desde Asia a África, pasando por Oriente
Próximo y desembocando en Latinoamérica, la universalidad de
los valores europeos está más en evidencia que en cuestión, así
que la batalla, al menos en el terreno de las ideas y los valores,
está lejos de darse por perdida.
Por ello, aunque el declive de Europa fuera cierto, siempre
podríamos concluir que, siguiendo la expresión popular, «bien
está lo que bien acaba». En el pasado, otros imperios, potencias
o civilizaciones fueron y vinieron, surgieron y declinaron, siendo
reemplazados unos por otros, unas veces de forma pacíca, otras
de forma violenta. Nada habría de anómalo en que Europa, tras
más de 500 años de hegemonía y unos logros tan considerables
en todos los campos dejara paso a otros, especialmente si, como
6. Díez del Corral, Luis, «El rapto de Europa», Revista de Occidente, Madrid,
1954.
7. Huntington, Samuel, El choque de civilizaciones: y la reconguración del
orden mundial, Paidós, Barcelona, 2005.
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está ocurriendo ahora, este relevo se hiciera de forma pacíca.
Los europeos podrían lamentarse y añorar un pasado que no vol-
verá en el que eran la medida de todas las cosas, pero más allá de
un ego herido por no tener un papel protagonista, tendrían que
justicar ante los demás ciudadanos del planeta por qué exacta-
mente su presencia en la primera la del poder es absolutamente
imprescindible.
En realidad, si echamos la mirada atrás, lo que vemos es una
Europa que, de forma extraordinaria, y seguramente contra todo
pronóstico, ha resurgido de las cenizas. ¿Qué aportó Europa en la
primera mitad del siglo XX? Nada menos que dos guerras mun-
diales, el imperialismo, el fascismo y el comunismo. Sin duda,
Europa se suicidó moralmente en la primera mitad del siglo XX:
es el «crepúsculo hegeliano» del que habla Steiner; es la Europa del
imperialismo y la dominación contra la que Edgar Morin podía
denirse como «antieuropeo».8 Por esa razón, hablar hoy en día del
declive o la irrelevancia de Europa escasamente puede ser una noticia
pues, desde el punto de vista histórico, Europa dejó de existir ya
en 1945. Sí, gracias a un golpe de suerte, Europa siguió siendo el
principal teatro del mundo durante algunas décadas más, el lugar
donde se desenvolvía el nuevo drama de la competencia entre las
dos superpotencias, EE UU y la URSS. Pero una cosa es que el futuro
del mundo se jugara en Europa, en la divisoria que separaba las dos
Alemanias, y otra cosa bien distinta que Europa fuera la que decidiera
sobre ese futuro. Esa cción ha mantenido viva una cierta ilusión
de poder y relevancia europea, cuando la realidad es que, desde el 6
de diciembre de 1941, cuando EE UU entra en guerra contra Japón
y Alemania, Europa es relevada del mando de la política mundial
aunque, amablemente, se le permita seguir en el puente de mando
como aliado y observador.
Por tanto, el declive de Europa, por cierto que fuera, no tendría
nada de extraordinario y tampoco debería resultar tan preocupante.
Es más, podría incluso tener consecuencias positivas. En la tesis
8. Morin, Edgar, Pensar Europa, Gedisa, Barcelona, 1989, p. 11; Steiner,
George, op. cit., pp. 63-64.
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clásica de Hobson sobre el imperialismo se sostiene que solo una
minoría en la metrópoli suele beneciarse de las expansiones colo-
niales (comerciantes, burócratas, militares) pero que las sociedades
en su conjunto salen perdiendo, ya que los costes de las aventuras
coloniales se socializan pero los benecios suelen privatizarse.9 La
tesis de Hobson se corrobora en el caso del Imperio Británico,
cuya retirada del escenario internacional después de la Segunda
Guerra Mundial coincidió, paradójicamente, con el logro de los
niveles más altos de bienestar para sus ciudadanos de toda su his-
toria. Pero también es posible vericarla a escala europea, ya que
es tras la descolonización, precisamente en el momento en que
Europa deja de ser relevante en el mundo, cuando sus ciudadanos
han alcanzado sus mayores cotas de bienestar. Si además, como
hizo Reino Unido con EE UU, Europa pudiera transferir sus va-
lores a un nuevo imperio o grupo de potencias emergentes de tal
manera que este o estos continuaran portando la antorcha de los
valores europeos (al n y al cabo, universales), tampoco habría que
lamentarse mucho. Incluso algunos podrían celebrar un declive
tan dulce como el actual en comparación con la agonía de otros
imperios o potencias.
Así que, en el peor de los casos, EE UU ofrecería un relevo
bastante aceptable del liderazgo europeo. Aunque las coincidencias
entre los europeos y los estadounidenses no sean totales, especial-
mente en torno a las llamadas «culturas de guerra»,10 EE UU es
todavía un buen valedor de los principios que representa Europa,
lo que indudablemente tiene el efecto de aliviar la presión que
los europeos puedan sentir. Claro que las preferencias de EE UU
son menos multilaterales que las europeas (véase el rechazo de
Washington a participar en el Tribunal Penal Internacional o a
respaldar un acuerdo sobre el clima jurídicamente vinculante).
También es verdad que sus valores y preferencias sociales (desde
las actitudes ante la pena de muerte, las creencias religiosas o el
9. Hobson, J. A., Estudio del imperialismo, Alianza, Madrid, 1981.
10. Ortega, Andrés, La fuerza de los pocos. Galaxia Gutenberg, Madrid, 2010,
pp. 276-278. Véase también p. 229 y siguientes para la cuestión de la brecha
religiosa transatlántica.
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seguro sanitario) reejan diferencias de calado con el consenso
dominante a este lado del Atlántico.11 Sin embargo, si al nal del
día, la mera existencia de EE UU signica que la inmensa mayoría
de los intereses de los europeos (y de sus valores) están automáti-
camente garantizados, resulta difícil convencer a los ciudadanos
europeos de que deben dedicar mucho tiempo o recursos a desa-
rrollar un músculo militar atroado y unos reejos bélicos o de
superpotencia largamente olvidados, especialmente si ello implica
sacricios en su nivel de vida.
El problema, se dirá, no es EE UU, sino China. Y sí, China
crece tanto que pronto se convertirá en la primera economía del
mundo. Pero el pánico europeo ante el auge de los demás puede
ser colocado bajo dos prismas: el relativo y el absoluto. Hágase
una pregunta muy simple: ¿qué preere, un escenario A en el que
su vecino duplique su riqueza mientras usted solo la aumenta un
50%, es decir, que de 100, su vecino pase a 200 y usted a 150? ¿O
un escenario B en el que su vecino aumente su riqueza en un 50%
y usted en un 10%, es decir, que su vecino pase de 100 a 150 y
usted de 100 a 110? Si su vecino es China y usted está preocupado
por competir con ella, debería preferir el escenario B sobre el A,
puesto que en el primero China le saca 50 puntos de diferencia
pero en el segundo le saca 40. Pero en el escenario A, aunque China
le saque 50 puntos de diferencia, usted está 40 puntos mejor que
en el escenario B. Si usted tiene una mentalidad geopolítica y lo
que quiere es atar a China en corto debería preferir B. Pero si lo
que usted quiere es hospitales, escuelas y una elevada esperanza
de vida para su población, debería preferir el escenario A. Si usted
preere A, le preocupan los términos absolutos, si preere B, le
preocupan los términos relativos.
Si utilizamos términos relativos, las cosas no tienen mucho arre-
glo: independientemente de lo que hagamos los europeos, China
seguirá creciendo más rápido que nosotros durante bastante tiempo,
11. Mientras que un 64% de los estadounidenses apoya la pena de muerte,
en Francia esta cifra es del 29%, en Alemania el 28% y en Italia el 22%; Newport,
Frank, In U.S., 64 per cent support death penalty in cases of murder, Gallup, 8 de
noviembre de 2010.
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lo que signica que, haga lo que haga la UE, China será más grande
que ella económicamente. Para aquellos que pertenecen a la escuela
de las relaciones internacionales que piensa que el mundo es algo
así como una selva donde los estados luchan de forma permanente
por la supremacía económica y militar, las pérdidas relativas de
poder son una mala noticia en sí misma, es decir, independiente-
mente de los resultados absolutos. Cuando compites con alguien,
solo te importa la distancia que te separa de tu perseguidor, no si
has mejorado tu rendimiento total. En la competición por el po-
der global, hay muchos que piensan que lo importante es ganar,
no participar, pues los segundos premios no existen. Pero para
aquellos que pertenecen a una escuela distinta de las relaciones
internacionales, generalmente democracias donde lo que cuenta
es el bienestar de los ciudadanos, las ganancias absolutas son más
importantes que las relativas. Como se ha dicho, el declive de Reino
Unido como imperio fue compatible con una mejora sustancial de
la calidad de vida de sus ciudadanos: en su apogeo, coincidiendo
con la descolonización del continente africano y la crisis de Suez
(1956), los ciudadanos británicos disfrutaron de un nivel de vida
considerablemente superior al que tenían coincidiendo con el auge
de su imperio. Lo mismo puede decirse de los ciudadanos españo-
les, los mejores 30 años de su historia en términos de bienestar y
libertad han sido aquellos, los que van desde la instauración de la
democracia en 1978, en los que más lejos han estado de cualquier
retórica imperial o de poder global.
Tómese por ejemplo el caso de Japón, generalmente retratado
de forma cruda como el futuro que le espera a Europa. En 1945,
el PIB de Japón era un 20% del de EE UU; en 1990 era del 90%.
Todos los analistas económicos predecían un siglo japonés. Para ello
se jaban en las tasas de crecimiento superiores al 5% que Japón
mantuvo durante toda la década de los ochenta, mientras Europa
estaba en pleno estancamiento, lo que le permitió aumentar su
producción industrial en un 50%, sobrepasar a EE UU en renta per
cápita y derrochar riqueza y consumo a raudales. Japón se convertía
así en la segunda economía del mundo y copaba la lista de los 10
primeros bancos del mundo en cuanto a depósitos. Tan rotundo
sería el éxito japonés que los europeos, y especialmente su indus-
tria, entraron en pánico y comenzaron a promover una integración
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económica más estrecha entre los miembros de la (entonces) Comu-
nidad Europea.12 Conjurar la amenaza que representaba la pujanza
y competitividad japonesa se convirtió en la preocupación número
uno de los europeos, hasta el punto de ser la fuerza dominante detrás
del Libro Blanco que dio lugar al Acta Única Europa, que aspiraba
a completar el mercado interior para el 1 de enero de 1993 con las
cuatro libertades (de movimientos de bienes, capitales, servicios y
personas).13
Así que, antes de gritar «¡Que viene China!», ya habíamos grita-
do, «¡Que viene Japón!». Pero una década después de deslumbrar a
todo el mundo con sus logros, Japón se convertía en el epígono del
éxito: una sociedad estancada económica y demográcamente que
carecería de voluntad alguna de desempeñar un papel relevante en
las relaciones internacionales. Hoy, los datos del supuesto declive
japonés son tanto o más demoledores que los de los europeos: du-
rante la pasada década, el PIB japonés creció a un promedio anual
de apenas el 0,6%. En términos nominales, su PIB se encuentra
exactamente en el mismo lugar donde se encontraba en 1991, hace
dos décadas. Si en 1994, la economía japonesa representaba el 17,9%
del PIB mundial, en 2010 su peso se había reducido hasta la mitad
(8,7%). Europa iría pues de camino hacia convertirse no ya en una
Suiza, sino en el próximo Japón.
Pero, ¿es Japón de verdad una historia de fracaso colectivo? Si
lo que miramos es su poder relativo, lo es, pues China la ha des-
bancado como segunda economía del mundo. Pero Japón es, sin
ninguna duda, un lugar mucho mejor para vivir que China: tiene
una esperanza de vida de 82,2 años, superior en cuatro años a la de
EE UU; su desempleo es del 5% y sus niveles de protección social e
igualdad están entre los más altos del mundo. ¿Resultado?: tiene una
de las tasas de criminalidad más bajas del mundo y una población
carcelaria 20 veces inferior a la de EE UU.14 ¿Declive? Puede, pero
algunos economistas señalan a Japón como un modelo a seguir en
12. FMI, «Japan´s growth rates from 1980 – 20015» ; «Land of the setting
sun», The Economist, 12 de noviembre de 2009.
13. UE, Acta Única Europea, Luxemburgo, 17 de febrero de 1986.
14. Pilling, David, «Japan nds there is more to life than growth», Financial
Times, 5 de enero 2011.
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cuanto a cómo mantener la productividad y el bienestar en un con-
texto de declive demográco y nulo crecimiento económico. Quizá
Europa tendría que aprender de Japón, no temer un contagio de
su síndrome, porque es probable que esté entrando en un valle de
crecimiento (o estancamiento) igualmente prolongado.15
En apoyo a su decisión de rechazar en referéndum la propuesta
para la devolución de los depósitos bancarios a británicos y holan-
deses en abril de 2011, los islandeses argumentaron que su país era
una democracia, no un sistema nanciero. Si el objetivo de un país
es crecer más rápido que nadie, sin duda China es el modelo. Pero
si el objetivo es garantizar el bienestar de los ciudadanos, Europa
sigue siendo el modelo, y Japón más aún. Los europeos hace tiempo
que dejaron de competir por superarse los unos a los otros en un
juego de suma-cero en el que lo que gana uno lo pierde el otro.
Carece pues de sentido que se obsesionen con recrear con China
o con Rusia un juego al que dejaron de jugar hace tiempo. Ante el
previsible alcance de EE UU por parte de China, uno puede, como
hacen muchos americanos, comenzar a pensar en una nueva Guerra
Fría y, en consecuencia, comenzar a rearmarse. También, como hacen
muchos europeos, pueden arrojarse en los brazos del nuevo hegemón
chino, implorar clemencia y esperar a cambio que China se apiade
de Europa y le ayude a resolver sus problemas nancieros. Pero existe
una tercera vía: para que la economía China sea tan grande como
la de EE UU, se requiere que, entre 2010 y 2050, el tamaño de la
economía mundial pase de 58 a 150 billones de dólares, es decir, que
casi triplique su tamaño. Como señala enfáticamente Chris Gibson-
Smith, el presidente de la Bolsa de Londres, resulta imposible creer
que los europeos no sean capaces de encontrar un hueco en una
economía de 150 billones de dólares.16 Las oportunidades pueden
estar pues escondidas en el reverso de las amenazas.
El siglo XXI, sin duda, será asiático. Y lo será porque, como se
ha dicho, ya es asiático en términos demográcos y económicos.
Que China en particular y Asia en general vayan a tener un papel de
15. Gros, Daniel, «El mito japonés», Project Syndicate, 6 de enero 2011.
16. Pilling, David, «Asia: posied for a shift», Financial Times, 22 de noviembre
de 2010.
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primer orden durante todo este siglo y que vayan a inuir sobrema-
nera no quiere decir que necesariamente tengan que dominar a los
demás o que, inevitablemente, estemos ante una hegemonía china.
Mandar y liderar son cosas distintas: puede que EE UU o Europa
estén perdiendo o hayan perdido hace tiempo la capacidad de que
los demás les obedezcan, pero ni mucho menos han perdido la ca-
pacidad de formar coaliciones, señalar caminos, sugerir alternativas
y apuntar soluciones, es decir, su capacidad de atracción.17
Si uno vuelve sobre los datos económicos, lo que es realmente
increíble es cómo y hasta qué punto ese Occidente en sentido amplio,
en el que solemos incluir a tres aliados estratégicos (EE UU, Europa
y Japón) sigue disfrutando de una posición de absoluta supremacía
económica a pesar de contar con una población muy reducida. Hoy
en día, EE UU, la UE-27 y Japón tienen 925 millones de habitantes,
esto es, menos del 14% de la población mundial. Sin embargo,
si sumamos sus PIB, veremos que los tres juntos, que no podrían
representar con mayor precisión el orden y los valores emanados de
la Segunda Guerra Mundial, acumulan el 61,5% del PIB mundial.
Por tanto, Asia tiene el 60% de la población, sí, pero es el viejo y
estancado Occidente quien todavía tiene el 60% de la riqueza.18
Lo mismo ocurre cuando realizamos este ejercicio con el gasto
militar. Durante todos menos uno de los últimos 30 años, el aumento
del gasto militar chino nunca ha sido inferior a los dos dígitos: el
resultado es que, en la última década, su gasto militar, medido en
dólares constantes, se ha multiplicado por tres. Como quiera que
China y otros siete países (Brunei, Filipinas, Indonesia, Japón, Ma-
lasia, Singapur y Vietnam) mantienen abiertos numerosos conten-
ciosos territoriales en el mar de la China Meridional, en unas aguas
que son abundantes en reservas de gas y petróleo, 19 es lógico que el
aumento de su gasto militar se observe con notable preocupación,
17. Zakaria, Fareed, «The rise of the rest», Newsweek, 3 de mayo de 2008.
18. Eurostat, The EU in the World – A statistical portrait, Eurostat-Comisión
Europea, 2010, p. 17.
19. Pham, Nga, «Scholars meet to discuss South China Sea dispute», BBC,
26 de noviembre de 2009. Solomon, Jay, «US takes on maritime spats», Wall Street
Journal, 24 de julio de 2010; «Q&A: China, Japan and the East China Sea gas
dispute», Reuters, 20 de septiembre de 2010.
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máxime cuando la falta de transparencia china es tan maniesta
que muchos analistas estiman que los gastos militares reales podrían
duplicar a los confesados por el gobierno chino.20
Mientras Asia crece y se rearma, los europeos se mueven en senti-
do inverso, pues están llevando a cabo recortes de tal envergadura en
sus presupuestos de defensa que no solo concitan la irritación de los
aliados estadounidenses, sino que dejan en entredicho la capacidad
operativa real de sus fuerzas armadas durante la próxima década.
Sin embargo, vale subrayar que, al igual que el poder económico de
Occidente sigue siendo muy destacable, su poder militar es también
todavía muy signicativo. A pesar de los incrementos de su gasto en
defensa, China gastó en 2008 algo menos del 2% de su PIB en defensa
(exactamente el 1,88%)21 lo cual sitúa a Pekín no solo por debajo de
EE UU, generalmente belicoso y aficionado a grandes presupuestos
de defensa, sino incluso muy por debajo de algunos países europeos
considerados pacistas por EE UU. Por ello, incluso descartando los
295.000 millones de dólares que los europeos gastaron en defensa
en 2009, los 708.000 millones de dólares que EE UU gastó en 2009
representan casi el 50% del gasto total mundial en defensa, frente
al 6,6% que signicó el gasto chino.22 Como señalara Andrew Mo-
ravcsik si, como es el caso de EE UU, tu marina de guerra tiene más
barcos que las 13 siguientes combinadas, y 11 de ellas son aliadas,
cuando gritas «¡Que viene el lobo chino!» muchos pueden sospechar
que tienes una agenda oculta que te lleva a distorsionar la amenaza
real que China te plantea».23
También en términos económicos y comerciales es posible darle
la vuelta a la narrativa dominante sobre el poder y la pujanza china.
El famoso iPhone de Apple es quizá el mejor ejemplo de hasta qué
20. Bustelo, Pablo, Chindia: Asia a la conquista del siglo XXI, Tecnos, Madrid,
2010, pp. 55-57
21. IISS, «Chapter Eight: East Asia and Australasia», The Military Balance,
110(1), 2010, p. 392.
22. Blitz, James y Dombey, Daniel, «Uncertain destination of Atlantic Jour-
ney», Financial Times, 16 de noviembre de 2010; Shah, Anup, World Military
Spending, Global Issues, 2010.
23. Moravcsik, Andrew, «Washington cries wolf», Newsweek, 22 de marzo
de 2008.
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punto merece la pena escarbar en los detalles: según las estadísticas
comerciales, el iPhone contribuyó en 1.900 millones de dólares al
décit comercial de EE UU con China. Pero si se examina con más
detalle el proceso de fabricación del iPhone, resulta que China no
fabrica ni la pantalla ni los microchips que lo hacen funcionar, sino
que solo ensambla las piezas que le llegan de Japón y Tailandia, lo
que signica que el valor que añade China es de solo 73,5 millones
de dólares, más o menos unos cuatro dólares por teléfono y que de
los 41.000 puestos de trabajo que crea el iPhone, los 14.000 mejor
pagados y mejor cualicados están en EE UU.24
La segunda empresa del mundo en cuanto a capitalización
bursátil es Petrochina,25 pero inmediatamente detrás de ella, y
subiendo, está Apple. Claramente, China juega muy bien al «Gran
Juego» geopolítico y geoeconómico del siglo XXI. Pero a lo mejor, el
Gran Juego del siglo XXI está en otra parte. Como concluye David
Rienne, hay que rebelarse contra la idea de que el hecho de que
la economía europea esté en declive relativo respecto a la China
implica que los valores europeos han perdido la batalla y deban ser
abandonados o escondidos en un cajón.26 «Estos son mis principios.
Si no le gustan, tengo otros», parece ser la losofía que algunos
líderes europeos están prestos a adoptar cuando se trata de lidiar
con China o Rusia. Pero lo que no nos debe deslumbrar es que el
país más grande del mundo, donde vive un quinto de la población
mundial, tenga la economía más grande del mundo, pues lo con-
trario sería sumamente anómalo. En ese sentido, el auge de China,
más que un milagro, es una corrección histórica. Lo que nos debe
deslumbrar, y llevarnos a creer más en nosotros mismos, es que un
país tan aparentemente poderoso muestre una debilidad tan grande
como la que hay detrás de la desproporcionada pena impuesta al
premio Nobel de la Paz, Liao Xiaobo, y la arbitraria y escandalosa
detención del artista Ai Wei.
24. Lamy, Pascal, «‘Made in China’ tells us little about global trade», Financial
Times, 24 de enero de 2011.
25. Santariano, Adam, «Apple passes Petrochina to become second-largest
stock», Bloomberg, 23 de septiembre de 2010.
26. Charlemagne, «Rising China, declining Europe: a tale of hubris», The
Economist, 20 de octubre de 2009.
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Pensar como un panda
Durante los 50 años que van desde la Declaración Schuman hasta
el cambio de siglo, Europa compitió consigo misma o, mejor dicho,
contra su pasado de guerras y conictos. El futuro no preocupaba
porque se daba por hecho que el proceso de integración europeo
iría siempre a más. Igual que Karl Marx pensó que el comunismo,
al ser la fase superior del capitalismo, sucedería naturalmente a este,
muchos pensadores dieron por hecho que los estados modernos,
nacidos del Tratado de Westfalia en 1648, evolucionarían hacia
formas más abiertas donde la soberanía se compartiría hasta el
punto de que dejaría de ser el principio organizativo central de las
relaciones internacionales. Y de la misma forma que Francis Fukuya-
ma27 sostendría que tras la caída del muro de Berlín y la disolución
de la Unión Soviética, la contienda en torno a la mejor forma de
organización política quedaría denitivamente resuelta a favor de
la democracia liberal, los más europeístas siempre pensaron que su
modelo de entender las relaciones entre estados representaba algo
así como una fase más avanzada en la historia. Por tanto, de acuerdo
con esta visión, la UE sería el heraldo, la avanzadilla de este nuevo
mundo posestatal o posmoderno. De hecho, no por casualidad, Ro-
bert Cooper,28 quien quizá mejor ha elaborado esta distinción entre
estados pre-modernos, modernos y posmodernos (que se ajustaba
como un guante a las necesidades teóricas y prácticas de la UE), ha
sido uno de los asesores principales tanto de Javier Solana como
posteriormente de Lady Ashton.
Lo importante de esta visión del proyecto europeo es que el
tiempo no era una variable restrictiva o limitante. Al contrario,
los europeos creían que la Historia (con mayúscula) jugaba a su
favor: primero porque, por razones obvias, cuanto más se distan-
ciara Europa temporal y psicológicamente de la ruina provocada
por dos guerras mundiales más fácil sería la superación del pasado
y, en consecuencia, avanzar en la integración; segundo porque los
27. Fukuyama, Francis, El n de la historia y el último hombre, Planeta, Bar-
celona, 1992.
28. Cooper, Robert, The post-modern state and the World order, DEMOS,
2000.
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europeos estaban convencidos de tener la razón histórica. Si esta
visión hegeliana de la UE como el despliegue y triunfo a lo largo de
la historia de una idea superior respondía a la ingenuidad o direc-
tamente a la soberbia es un debate que quizá merezca la pena tener.
Pero en cualquier caso, las consecuencias estaban claras: el tiempo
de la UE, más que un tiempo político, era un tiempo geológico.
Desde la propia Declaración Schuman («Europa no se hará de golpe
ni será una construcción de conjunto») estaba claro que el proyecto
europeo requería mucho, mucho tiempo para consolidarse ya que, en
último extremo, requería la emergencia de unas nuevas identidades,
una sedimentación que solo un tiempo largo podría producir. La
frase tan común como falsamente atribuida a Monnet, «si volviera
a empezar, comenzaría por la cultura», no es sino un reejo de la
profundidad y, en consecuencia, lentitud de los cambios requeridos
para que la integración europea cristalizara. De hecho, todavía hoy,
ante la impaciencia de los críticos con la UE, es frecuente que los
defensores argumenten la defensa de los logros de esta aludiendo a
que la UE solo tiene 60 años (en comparación con EE UU, tomando
la declaración de independencia y la Declaración Schuman como
puntos de partida, la UE estaría en el equivalente de EE UU en 1837,
todavía a décadas de ser una verdadera federación).
El caso es que, desgraciadamente para la UE, el tiempo ha de-
jado de jugar a su favor. Por un lado, hoy hay en el mundo otros
proyectos de organización política, económica y social distintos del
europeo, que no aspiran ni mucho menos a imitar el modelo euro-
peo. Mientras el tiempo corre y el principal valedor de los intereses
europeos, EE UU, comienza a pensar en un mundo posamericano,
los europeos contemplan el auge de China y la reticencia rusa a
imitarles como los últimos aldabonazos en su vocación de impo-
ner sus valores y principios a los demás. Así que, aunque la razón
histórica pueda estar del lado de la UE, que la historia no se atiene
a razones morales ni da la razón a quien la tiene también es algo
sobradamente conocido.
En el pasado, sabedora de su gran poder de atracción y de la
ausencia de alternativas, la UE se podía permitir administrar con
parsimonia las solicitudes de adhesión que se apilaban en su bandeja
de correo. Hoy, sin embargo, se encuentra atrapada en la paradoja
de ser cada vez menos atractiva para otros y, a la vez, ser incapaz de
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resolver satisfactoriamente las solicitudes de adhesión pendientes.
Por otro, desde el punto de vista interno, la propia evolución del
proyecto europeo, lejos de mostrar una trayectoria caracterizada por
la certidumbre, se empeña en desmentir el determinismo optimista
sobre el que fue fundado.
La «revolución silenciosa» que profetizó Monnet ha concluido
en una rebelión tanto de las masas, o al menos una parte signicativa
de ellas, como de las élites, cada vez menos europeístas. La época en
la que Europa se construía de abajo a arriba en lo económico, vía
la creación de un mercado interior, y de arriba abajo en lo político,
vía una tecnocracia ilustrada que gobernaba para los europeos pero
sin los europeos, se ha acabado. Lejos de funcionar autónomamente
bajo el piloto automático diseñado por los padres fundadores, el pro-
yecto de integración europeo se ha politizado y, en muchos sentidos,
como demuestra la crisis constitucional de esta década, se ha vuelto
ingobernable políticamente. En consecuencia, los que abogan por
una Europa extrovertida no lo hacen desde una agenda intervencio-
nista, como si una vez cumplidos los objetivos internos, los europeos
hubieran comenzado a desarrollar ansias de poder internacional.
Más bien al contrario, lo hacen desde el convencimiento de que el
tiempo ha dejado de jugar a favor de Europa, tanto política como
históricamente, y que, en consecuencia, el sentarse a esperar o aislarse
de mundo no es una opción si lo que quiere Europa es preservar su
modelo y sus valores tanto dentro como fuera de ella.
Adiós pues a la geología. Contra lo que esperaban muchos,
Europa no se hará sola, por mera sedimentación geológica. Las
políticas comunes (comercial, agrícola, etcétera) han creado actores
políticos y económicos pero no el tipo de ciudadano europeo que
conforma un demos. Ni hay demos ni hay ágora ni hay república
(cosa pública) europea. Pero Europa tampoco se hará por un diseño
de encargo pensado entre unas élites especializadas. Ello no quiere
decir que Europa no se pueda construir, ni hacia dentro ni hacia
fuera. Genéticamente, los osos panda estaban equipados con cinco
garras, lo que no resultaba muy funcional a la hora de intentar sos-
tener el bambú, a cuya ingesta dedican aproximadamente 12 horas
diarias. Sin embargo, la presión del entorno les hizo adaptarse y
desarrollar un sexto pulgar, enfrentado a los otros cinco, por el cual
poder deslizar los tallos de bambú. La genialidad de dicho pulgar es
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que no es tal, sino un falso pulgar, una modicación del metatarso
que se extendió progresivamente y desarrolló su propio tendón y
músculo.29 Si la naturaleza tendiera a lo óptimo y estuviera inspirada
por un creador inteligente, jamás habría permitido el desarrollo
tan chapucero de un pseudo-pulgar. Pero la naturaleza no tiende
a la perfección sino a la funcionalidad; lo mejor, dice la sabiduría
popular, es enemigo de lo bueno, así que si un pseudo-pulgar era
suciente para desempeñar la tarea, no era necesario avanzar más.
De la misma manera, el tener un código genético introvertido no
impide a Europa poder llegar a ser un actor internacional relevante,
cohesionado y exitoso.
La reiteración de una misma tarea, el continuo ensayo y error
y la adaptación conformarán su hacer mucho más que un diseño
supuestamente perfecto impuesto desde arriba. Un año después
de la aplicación del Tratado de Lisboa, esa realidad ha vuelto a ser
puesta de maniesto: llegada otra vez la hora de Europa, esta vez
manifestada en la necesidad de responder a las crisis de Túnez,
Egipto, Libia o Siria, el repertorio teórico y legal (el tratado) ha
servido de bien poco: los estados miembros, movidos por sus ins-
tintos nacionales, se han dividido y enfrentado, para luego, poco a
poco, encontrar una plataforma común desde la que actuar. Nada
nuevo hay en ello. Cada crisis internacional parece un bambú más
que se desliza por la palma de la mano de la UE presionando hacia
la aparición de los tendones y los músculos del activismo exterior.
No hay pues determinismo en uno u otro sentido, auge o declive,
sino determinación, voluntad.
El discurso del declive requiere, por tanto, algunas matizaciones.
Una cosa es el declive relativo (en relación a los demás), mensura-
ble empíricamente en datos y contrastable mediante el recurso a
la comparación, y otra cosa bien distinta es el «declinismo».30 Por
«declinismo» entenderíamos la ideología del declive, es decir, la
creencia en la irreversibilidad del declive europeo. La diferencia
29. Gould, Stephen Jay, El pulgar del panda, Crítica, Barcelona, 2006.
30. Tomlinson, Jim, «Inventing ‘decline’: The falling behind of the British
economy in the postwar years», The Economic History Review, 49(4), noviembre
de 1996, pp. 731-757.
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entre una teoría y una ideología es que la primera aspira a describir
el orden existente de las cosas mientras que la segunda aspira a crear
un orden de las cosas distinto al actual. Así pues, mientas que las
teorías sobre el declive europeo se pueden vericar o falsar total o
parcialmente con datos y argumentos, la ideología del declive eu-
ropeo no se puede conrmar ni refutar (excepto que se le oponga
otra ideología sobre el orden deseado de las cosas). Se entiende así
que el debate actual sobre la irrelevancia de Europa tenga, por un
lado, una dimensión fáctica (en la que se intercambian datos y argu-
mentos) y, por otro, una ideológica o normativa en la que diversos
futuros (futuros imaginados) compiten entre sí. De ahí que la única
manera de sacar a Europa del estado de pesimismo y postración que
la invade actualmente sea promover el debate fáctico (poniendo de
relieve sus limitaciones o debilidades, pero también sus fortalezas)
y, a la vez, en paralelo, estimular el debate ideológico acerca de los
varios futuros posibles que enfrenta la UE. La confrontación de da-
tos es pues tan importante como la contienda de ideas ya que, con
las mismas magnitudes de poder (militar o económico) los estados
pueden desear o imaginar futuros sumamente diferentes.
La generación de europeos que se jubila hoy nació en 1946, en
una Europa devastada, y se crió entre el trauma de la guerra mun-
dial, los horrores del fascismo y el comunismo, los escombros de los
bombardeos y las cartillas de racionamiento. Sus hijos nacieron en
la segunda parte de la década de los sesenta, en la época de mayor
prosperidad de Europa, y alcanzaron su mayoría de edad en la década
de los ochenta, coincidiendo con la caída del muro de Berlín en
1989. Los mundos de unos y otros bien poco tienen que ver, por lo
que es lógico que sus expectativas sobre Europa resulten diferentes.
A su vez, los nietos de la generación de los años cuarenta, nacidos en
torno al cambio de siglo alcanzarán la madurez en un mundo en el
que China será la primera economía del mundo. Cada generación
ha hecho y hará su Europa sobre la base de sus experiencias, de sus
desafíos y de los problemas que tenga que resolver. La Europa de la
primera generación se hizo hacia dentro, buscando la reconciliación
de los europeos y el n de la larga guerra civil europea, que había
comenzado en 1870 y terminado en 1945 con la desaparición de
Europa del mapa de poder mundial. La Europa de la tercera genera-
ción, la posterior a la caída del muro de Berlín, vive en una Europa
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en paz pero cuya prosperidad está en entredicho y sus valores puestos
en cuestión por el auge de los demás.
La primera generación extrajo su vocación europeísta de las
ruinas posteriores a la Segunda Guerra Mundial. ¿Encontrará la
tercera generación su fortaleza y sentido del destino en el declive de
Europa? Para algunos, los datos y argumentos que revelan nuestro
declive deben ser escondidos del público y hurtados del debate, pues
supuestamente ponen en entredicho el proyecto europeo y dan alas
a los enemigos de la idea europea, dentro y fuera de sus fronteras.
Pero para otros, entre los que me encuentro, es precisamente en
la verdad inapelable de esos datos sobre el declive de Europa en la
que se encuentra la motivación y los argumentos para construir
una Europa mucho mejor, una Europa que no solo proyecte sus
valores hacia dentro, sino también hacia fuera, y que no abdique
tan fácilmente de sus responsabilidades. Reexionar sobre la crisis
de Europa no acelerará su declive, sino que ayudará a combatirlo
porque, como decía Steiner, la esencia de Europa como forma de
civilización está precisamente en su capacidad de reexión: «una
vida no examinada», decía Steiner, «no merece la pena ser vivida».31
El siglo XXI no exige en su guión el declive de Europa. El futuro
no está escrito, luego puede ser escrito por aquellos que tengan
una visión. El proyecto europeo, con sus altos estándares de paz,
libertad, prosperidad y equidad, sigue representando una ideología
sumamente aceptable en la que merece la pena creer y por la que
merece la pena trabajar.
31. Steiner, George, op. cit., p. 80.
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