ArticlePDF Available

(Zlo)upotreba fiskalne politike u uslovima krize

Authors:
Milorad Katnić
(Zlo)upotreba fiskalne politike u uslovima krize
Rezime
Novija istorija predstavlja odličnu laboratoriju za izučavanje ekonomskih
međuzavisnosti, uzroka i posljedica. Zato ovaj rad započinje osvrtom na Veliku
ekonomsku krizu (VEK), institucionalni ambijenti koji joj je prethodio, razmatranjima o
aktuelnoj svjetskoj ekonomskoj krizi (SEK), kao i zajedničkim uzrocima, lijekovima i
posljedicama ove dvije po obimu najznačajnije krize koje je novija istorija upamtila.
Komparativni pristup i relevantna empirijska istraživanja mogu mnogo pomoći u boljem
razumijevanju ovog procesa. Stoga su predstavljeni rezultati referentnih istraživanja o
posljedicama finansijskih kriza.
Fokus rada je na (zlo)upotrebi fiskalnih instrumenata, u uslovima krize. Krize se koriste
kao opravdanja i povodi za povećanje državne potrošnje. Tako je bilo tokom i nakon
VEK iz prošlog vijeka, tako je i danas, tokom suočavanja sa SEK. Jednom povećanu
državnu potrošnju teško je kasnije korigovati unatrag. Ovo je vrlo rijetka pojava u istoriji.
Sve i kada bi se povećana potrošnja mogla za kratko vrijeme vratiti u pređašnje granice
ovaj proces ostavlja teške posljedice, među kojima je najvidljiviji, ali ne i najbolniji, teret
državnog duga za buduće generacije.
Iako malo ko osporava nedjelotvornost kenzijanskog odgovora na krizu iz XX vijeka, a
pronicljivi istraživači u posljedicama ove politike pronalaze uzroke današnje krize, slični
recepti se nude kao spasonosni. Tržište se dominantno predstavlja kao nepopravljivo zlo,
vođeno pohlepom i zanosom nekontrolisanih i neregulisanih špekulanata i jedino je
država ta koja može i treba spasiti sirote žrtve - građane (glasače). Vođeni pritiskom od
strane stručne i laičke javnosti da se država uhvati u koštac sa ekonomskom krizom, da
učini nešto, bilo što samo da ne „sjedi skrštenih ruku“, donosioci odluka se utrkuju u
obuhvatnosti i obimnosti fiskalnog stimulansa.
Abstract
Recent history represents excellent laboratory for examination economic relationships,
causes and results. That is why this paper starts by reminding Great Depression (VEC),
institutional environment that was before that crisis, giving information about current
World Economic Crisis (SEK), as well as common causes, measures and consequences of
these two most important crises having in latest history. Comparative analysis and
relevant empirical research can be of great help in better understanding of this process.
That is the reason why results of relevant analysis about consequences of crisis are
presented.
The focus of the paper is on (ob)use of fiscal instruments in the condition of crisis. Crises
are used as excuses and reason for increasing government consumption. That was
situation during and after Great Depression from past century, and that is situation today,
while facing the SEK. Government consumption once increased is hard to be modified in
opposite direction. This is also very rear situation in history. And if it was possible to
return increased consumption in previous condition this process would leave major
consequences, among which is most visible, but not the hardest burden, of public debt for
further generations.
Even if there is only few that can argue inefficiency of Keynesian reply to economic
crisis from XX century, and researchers are finding in the consequences of that crisis
reason of current crisis, similar solutions are often given. Market is mostly presented as
unfixable evil, driven by greed and activities of uncontrolled and unregulated speculates
and the state is only one which can and should save poor victims- citizens (voters).
Driven by the pressure of public that the state should solve economic crisis, to do
something and not just to stand, the decision makers are competing by size and extent of
fiscal stimulants.
Ključne riječi: Velika ekonomska kriza, Svjetska ekonomska kriza, diskreciona fiskalna
politika
Key words: Great Depression, World Economic Crises, Discretion Fiscal Policy
VEK
Bernarke1, šef Federalnih Rezervi autor je eseja o Velikoj Krizi gdje prezentira svoje i
druge zaključke i razumijevanja u vezi VEK. Bernarke navodi da dokazi upućuju kako je
„Velika Kontrakcija” svjetsko smanjenje agregatne tražnje 1930-tih, u najvećem dijelu
prouzrokovano monetarnim šokovima2, koji su zapljusnuli čitav svijet, primarno kroz
zlatni standard3. Po Bernarku, široko je prihvaćeno stanovište da je politika Federalnih
Rezervi 1928. godine bila kontrakciona (restriktivna), vođena namjerom da ukroti
špekulacije na tržištu kapitala. Stezanje monetarne baze, uz istovremeno povećanje
priliva zlata u periodu jun 1928- jun 1930. vodilo je značajnom smanjenju odnosa novac-
zlato (money-gold ratio). Propast Kreditanstalt, najveće Austrijske banke, u maju 1931.
vodilo je bankarskoj panici i krizi deviznih kurseva. Ovo je povratno uticalo na smanjenje
1 Ben S. Bernanke, Essays on The Great Depression, Princeton University Press, 2000.
2 „Nova istraživanja o zlatnom standardu dozvoljavaju nam da tvrdimo sa priličnom sigurnošću da su
monetarni faktori igrali značajnu uzročnu ulogu, kako u periodima svjetskog smanjenja cijena i proizvodnje
tako i njihovog oporavka”- B. Bernarke, str. 7
3 Suspendovan za vrijeme I svjetskog rata, zlatni standard je ponovo uspostavljen nakon rata: Velika
Britanija se vratila na predratni zlatni standard 1925, Francuska u potpunosti 1929. godine kada je zlatni
standard bio virtuelno univerzalan među tržišnim ekonomijama. Povratak zlatnom standardu bio je istican i
pozdravljan kao glavno diplomatsko dostignuće i esencijalni korak ka ponovnom uspostavljanju stabilnog
monetarnog i finansijskog sistema, koji je karakterisao 1870-1913. period (klasični period zlatnog
standarda). Ipak, već 1931. bilo je jasno da željena finansijska stabilnost nije postignuta već je svijet
zahvatila finansijska panika, koju je karakterisala kriza deviznih kurseva, tako da je većina zemalja
napustila zlatni standard.
pomenutog odnosa novac zlato, odnosno do značajnog smanjenja novčane mase u
opticaju, što je vodilo smanjenju cijena imovine (akcija, nekretnina i sl).
Opšti pad cijena negativno je uticao na čitavu ekonomiju, a posebno na bankarski sektor.
Pad cijena vodio je smanjenju neto vrijednosti imovine kod dužnika, čime je umanjeno
imovinsko obezbjeđenje. Kada je imovinski kolateral umanjen ispod vrijednosti duga,
povećan je rizik neurednog servisiranja kredita. Poslovne aktivnosti koje su prije opšteg
pada cijena imale ekonomsku opravdanost dovode se u pitanje pa dužnici dolaze u
situaciju da ne mogu iz svog redovnog posla otplaćivati kredit. Nemogućnost servisiranja
kredita uz nedovoljno obezbjeđenje negativno utiče na kapital banke. Istovremeno,
nestabilnosti na tržištu vode pritisku za povlačenje depozita čime se umanjuje kreditna
baza za nove kredite, smanjuje se novčani multiplikator, a time i novčana masa u
opticaju. Problemi u bankarskom sektoru učinili su da čitav finansijski sistem bude manje
efikasan. Troškovi finansijskog posredovanja su porasli, a kvalitet usluga se smanjio tako
da su pojedinci i firme teže i skuplje dolazili do kredita. Ovo je uticalo i da sam obim
kreditiranja dodatno bude smanjen što je takođe ponovo uticalo na smanjenje novčane
mase u opticaju.
Uporedo sa pogoršanjem situacije u finansijskom sektoru posebno bankarskom,
kontrakcija je zahvatila i realni sektor. Poremećaji u finansijskom sektoru povećali su
realne troškove posredovanja između kreditora i dužnika. Krediti ne samo što su postali
nedostupniji već su postali i skuplji. Projekti koji su u dobrim vremenima lagano mogli
naći finansiranje u kriznim vremenima to ne mogu ni po većoj cijeni. Nerijetko i dobri
projekti ne mogu obezbijediti finansiranje. Tako se bankarska kriza4 uveliko pretvara i u
premećaj ekonomskog sistema.
Sumarno, dva činioca su najviše uticala na propast bankarskog sistema. Prvi, povećanje,
„loših kredita”, odnosno rast neizmirenih obaveza prema bankama i povlačenje depozita5.
Period koji je prethodio krizi, obilježio je snažan rast duga na svim nivoima građani,
preduzetnici, velike kompanije, opštine i država.
Prethodna tri paragrafa opisuju urušavanja bankarskog i ekonomskog sistema SAD prije
80 godina, tokom VEK. Oni bi se doslovno mogli odnositi na bilo koju ekonomiju koja je
zahvaćena tekućom krizom, uključujući i Crnu Goru. Jedni bi rekli, istorija (ciklusi) se
neumoljivo ponavljaju, a drugi da nas istorija nije ničemu naučila.
Šta su nam „donijele” prethodne finansijske krize
4 Procenat banaka koje su propale u SAD tokom perioda 1930.-1933. iznosio je 5,6; 10,5; 7,8; i 12,9,
respektivno. Usljed propasti i pripajanja broj banaka je 1933. godine u odnosu na 1929. bio skoro
prepolovljen, a one koje su ostale pretrpjele su velike gubitke. Talas bankrotstva banaka kulminirao je
padom bankarskog sistema u martu 1933. godine.
5 B. Bernanke, str. 44.
Dosadašnje iskustvo ukazuje da je osnovno obilježje finansijskih kriza dugoročne
negativne posljedice. Reinhart i Kenneth6 proučavajući najveće „moderne“ finansijske
potrese objašnjavaju da bankarska kriza7 u bogatim i brzorastućim ekonomijama8 imaju
iznenađujuće mnogo sličnosti. One imaju veoma sličan obrazac u kretanju cijena
nekretnina i akcija, nezaposlenosti, državnih prihoda i državnog duga.
Tri negativna zajednička trenda kako za razvijene ekonomije tako i za one u uzdizanju se
mogu prepoznati. Prvi, cijena nekretnina opada u prosjeku za 35% zadržavajući se na
niskom nivou preko šest godina, dok cijena akcija opada u prosjeku za 55%, a negativni
trendovi traju oko tri ipo godine. Drugi, posljedice bankarske krize su povezane sa
dubokim padom ukupne ekonomske aktivnosti i zaposlenosti. Nezaposlenost raste u
prosjeku za 7 procentnih poena tokom negativne faze ciklusa, koja traje oko četiri godine.
Posebno izražena negativna posljedica odnosi se na pad realnog bruto domaćeg proizvod
po glavi stanovnika, u prosjeku za preko 9%, za prosječan period od dvije godine. Treći,
realna vrijednost državnog duga eksplodira, rastući u prosjeku za 86% u većini kriza koje
su zabilježene nakon II svjetskog rata. Većina ovog troška nije direkno vezana za
spašavanje posrnulih banaka kroz nacionalizaciju i otkup loših dugova, odnosno isplatu
preuzimanje isplate garantovanih depozita, već usljed produžene recesije i fiskalne
ekspanzije, dizajnirane da se bori sa krizom. Na prvom mjestu uzročnik je neizbježni
kolaps poreskih prihoda koji je posljedica duboke i dugotrajne kontrakcije ekonomske
aktivnosti i nerijetko ambiciozne kontraciklične državne potrošnje kojom se namjerava
ublažiti pad.9
Postavlja se pitanje, koliko se ovi podaci mogu uzimati kao reper za današnju bankarsku i
ekonomsku krizu? Odgovor nije jednostavan najviše iz razloga što iako oni posmatraju
isti proces, svi primjeri analiziranih kriza bili su više izolovani dok je sadašnja
ekonomska kriza globalna. Usljed toga je i borba sa njom komplikovanija, a posljedice
koje će ostaviti nepredvidljivije. Pojedine države nakon „samo” par mjeseci suočavanja
sa krizom bilježe istorisjki najnegativnije vrijednosti pada vrijednosti nekretnina, akcija,
BDP, zaposlenosti i drugih indikatora, a mnogi predviđaju da najgore tek dolazi. Stoga
nije iznenađujuća uzbuna i nervoza kod građana i donosioca odluka, kao i sve veći
pritisak da se nešto preduzme kako bi se lavina negativnih trendova zaustavila.
Iskustvo bi trebalo da trebalo da nas nauči kako ekonomski (ne)treba reagovati ne samo
da se ne bi dogodila ekonomska kriza veći i kada se ona dogodi. Aktuelna SEK upućuje
da se, bez obzira na akumulirano znanje i razumijevanje VEK ekonomski ciklusi se teško
mogu predvidjeti, a još manje preduprijediti. Štaviše, iskustveno poznate i provjerene,
6 Carmen M. Reinhart and Kenneth S. Rogoff, “The Aftermath of Financial Crises”, December 19, 2008.
7 „Pet velikih“ bankarskih kriza nakon II svjetskog rata zabilježenih u razvijenim ekonomijama odnose se
na one u: Španiji, 1977. godine, Norveškoj 1987. godine, Finskoj 1991. godine, Švedskoj 1991. godine i
Japanu 1992. Najznačajnije krize koje su pogodile ekonomije u uzdizanju (emerging market) odnose se na:
Azijsku krizu iz perioda 1997–1998. (Hong Kong, Indonezija, Malezija, Filipini i Tajland), Kolumbija
1998. godine i Argentina 2001. godine.
8 Ne postoji „ustaljen“ prevod za „emerging markets“. Najčešće se ovaj izraz na našem jeziku prevodi kao
ekonomije u uzdizanju ili brzorastuće ekonomije. U ovom tekstu oba termina će biti korišćeni kao
sinonimi.
9 Carmen M. Reinhart and Kenneth S. Rogoff, “The Aftermath of Financial Crises”, December 19, 2008.
kao i nove kreativne mjere za suočavanje sa krizom više štete nego koriste. Ovim
pitanjima je posvećen nastavak rada.
SEK
MMF-ov ekonomski pregled iz oktobra 2008. godine počinje rečenicom: “Svjetska
ekonomija započinje najveći pad izazvan najopasnijim šokom koji je pogodio finansijsko
tržište još od 1930-te godine”10. Nakon godina visokog rasta BDP-a11, ubrzanja razmjene
roba usluga i tehnologija, kao i povećanja obima investicija na globalnom niovu, svjetska
ekonomija naglo usporava12.
Usporavanju su prethodile velike turbulencije na tržištima hrane i industrijskih proizvoda,
posebno energenata. Počev od 2004. godine cijene hrane i goriva su eksplodirale
dostižući 2007. godine rekordne nivoe13. Ništa manje povećanje odigralo se na tržištima
nekretnina i akcija. Donosioci odluka su bili zabrinuti, a građani uplašeni narastajućom
inflacijom. Sva pažnja je bila usmjerena na njeno obuzdavanje.
Finansijska kriza je buknula u avgustu 2007. godine kolapsom subprime hipotekarnih
kredita na američkom tržištu. Do septembra 2008. godine potpuno je urušeno globalno
povjerenje u finansijske institucije i tržišta. Najviše dramatično bilo je urušavanje
solventnosti u bankarskom sektoru koje je vodilo bankrotstvima, do tada velikih i
prestižnih banka, i državnim intervencijama na finansijskim tržištima SAD i Evrope.
Smanjenje likvidnosti, preuzimanja, nacionalizacije i likvidacije finansijskih institucija
unijeli su zebnju, strah i nedostatak povjerenja kod likvidnih, solventnih i zdravih
finansijskih institucija. Opšta neizvjestnost, briga za "sjutra" i negativna očekivanja,
pomiješani sa sve skupljim i nedostupnijim novcem naglo su oborili tražnju za potrošnim
dobrima uzrokujući gomilanje zaliha, smanjenje cijena, gubitke i bankrote kompanija iz
realnog sektora. Prilagođavanja novim uslovima zahtijevalo je smanjenje proizvodnje,
10 World Economic Outlook - Financial Stress, Downturns, and Recoveries, International Monetary Fund,
October 2008, str. 1.
11 Do ljeta 2007. godine, svjetski BDP je četiri godine za redom bilježio prosječnu stopu rasta od 5%, što je
najveći rast od 1970-tih.
12 U periodu četvrti kvartal 2007. – drugi kvartal 2008. godine zabilježen je rast od svega 1% u razvijenim
ekonomijama u poređenju sa rastom od 2,5% u prva tri kvartala 2007. godine.
13 Nagli rast cijena hrane i nafte vodio je obuhvatnom fiskalnom odgovoru u većini zemalja. MMF-ova
studija obuhvatila je „odgovor“ u 161 zemlji. Analiza pokazuje da je više od 1/4 istraženih zemalja uvelo
subvencije povezane sa povećanjem cijene goriva, a 1/5 je smanjilo određene poreze. Kao odgovor na
povećanje cijena hrane više od polovine zemalja uvelo je subvencije a oko 1/5 je smanjilo poreze. Zemlje
izvoznice su koristile kombinaciju fiskalnih i regulatornih mjera, koje su se ogledale u povećanju izvoznih
poreza, uvođenju kvota za izvoz, a poneke su uvele i zabranu izvoza za određene proizvode. Ukupni
fiskalni trošak ovih mjera bio je značajan, a na nivou svijeta je iznosio oko 0,7% BDP tokom 2007-08.
godine. Za četvrtinu zemalja ovaj trošak je bio iznad 1% BDP. Detaljnije pogledati, World Economic
Outlook - Financial Stress, Downturns, and Recoveries, International Monetary Fund, October 2008, str.
103 i 104.
otpuštanje radnika, manje investicije što uz potrebu za povećanim socijalnim izdacima
vodi manjim budžetskim prihodima i izrazito negativnim fiskalnim bilansima država.
Zadugo su mnogi vjerovali da će finansijska kriza imati efekat „decoupling-a”, odnosno
da brzorastuće ekonomije čije finansijske institucije nijesu kupovale „toksične” hartije od
vrijednosti neće biti značajnije pogođene krizom. Danas je jasno da su upravo ove države
posebno pogođene krizom, računajući procente usporavanja ekonomskog rasta,
smanjenje priliva kapitala14 i gubitka radnih mjesta.
Kriza u Centralnoj i Istočnoj Evropi je poprimila obrise klasične krize brzorastućih
ekonomija, kakve su se odigrale u Aziji 1997. godine i Argentini 2000. Kriza je paralisala
prethodni kreditni bum i visok priliv privatnog kapitala, a slabo povjerenje, skopčano sa
negativnim istorijskim iskustvom propasti banaka, vodilo je paničnom povlačenju
depozita.
Kolaps cijena sirovina značio je za pojedine države, poput Ukrajine, dvocifreno
smanjenje BDP. Ovo je povratno povećalo vrijednost rizičnih plasmana
zapadnoevropskih bankarskih grupa i produbilo probleme u njihovim bilansima, koje
prevazilaze mogućnosti intervencije nacionalnih vlada. Političari u Evropi su tako
suočeni ne samo sa održavanjem likvidnosti i spašavanjem ekonomija već i sa prijetnjom
zajedničkoj valuti - euru i ujedijenjenoj Evropi
Za svega par mjeseci kriza jednog malog segmenta finansijskog tržišta nastala u jednoj
(najmoćnijoj) ekonomiji proširila na sve otvorene ekonomije i sve segmente
ekonomskog, društvenog i političkog života.
U Sjedinjenim američkim državama i Velikoj Britaniji donosioci odluka su na krizu
najprije odgovorili upumpavanjem dodatne likvidnosti na finansijsko tržište15. Cilj je bio
zaustavljanje propasti velikih finansijskih institucija. Snižavanje referentnih kamatnih
stopa, pratilo je odobravanje velikih paketa pomoći. Evropa je slično reagovala iako je
Evropska centralna banka dugo oklijevala sa smanjenjem kamatnih stopa, usljed straha
od inflacije16.
14 Svjetska banka prognozira da će neto tok privatnog kapitala prema ekonomijma u uzdizanju u 2009.
godini vjerovatno biti samo polovina rekorda od 1 triliona $ iz 2007. godine. Institut za međunarodne
finansije objavio je sumornija predviđanja po kojima će privatni kapitalni tokovi u emerging ekonomijama
u 2009. godini biti trostruko niži u odnosu na 2008. godinu, ili za preko 80% u odnosu na rekordnu 2007.
godinu. Najveći pad se pripisuje smanjenju neto priliva po osnovu bankarskih pozajmica. Stoga je procjena
da će upravo region emerging Evrope koji je najviše zavisan od eksternog bankarskog finansiranja biti
najviše pogođen. Bijeg privatnog kapitala znači da će zemlje u uzdizanju biti suočene sa oskudicom u
finansiranju.
15 Pojedini analitičari smatraju da akcija donosilaca odluka nije bila pravovremena niti dobro osmišljena.
Kao primjer se navodi „promjena mišljenja“ oko upotrebe inicijalnog paketa pomoći američkoj privredi u
iznosu od 700 milijardi dolara od fonda za spasavanje putem dokapitalizacije banaka do kupovine loše
aktive, popularno nazvane otvrovna imovina.
16 Ovo oklijevanje se pravda različitim ciljevima koje imaju Federalne rezerve i ECB. I dok je Federalnim
Rezervama osnovni cilj ubrzanje ekonomskog rasta i smanjenje nezaposlenosti, ECB primarni cilj je
kontrola inflacije.
Brzorastuće države mahom su bile pod utiskom da je kriza lokalna i pojedinačna,
skopčana sa lošim investicijama u finansijske derivate, te da će njihove ekonomije biti
imune na krizu, a sve do posljednjeg kvartala 2008. godine uglavnom su brinuli o
inflacionom pritisku. Nakon što je svima postalo jasno da će kriza biti globalnih razmjera
i da ni jedna država koja je učestvovala u međunarodnoj razmjeni roba, usluga i kapitala
neće ostati pošteđena uslijedila je mnogo koordiniranija i obuhvatnija zajednička akcija.
Šest najvećih centralnih banaka odlučile su da snize svoje zvanične kamatne stope i
upumpaju 4 triliona dolara direktne finansijske pomoći i garancija u cilju odmrzavanja
tržišta kredita i novca, kao i za dokapitalizaciju nezdravih finansijskih institucija.
Sve akcije vlasti nijesu mnogo pomogle. Nakon početnog ohrabrenja17 vjera u brzu
promjenu trendova i uspostvljanju povjerenja brzo je demantovana od strane tržišta.
Cijene nekretnina i akcija nastavile su da padaju, berzanski industrijski proizvodi poput
aluminijuma, čelika i nafte dostižu istorijski najniže nivoe, a globalna trgovina je
značajno usporena. Nezaposlenost se povećava iz dana u dan, kako u razvijenim, tako i u
brzo rastućim ekonomijama, poput Kine i Indije. Zemlje u razvoju su posebno pogođene
zaustavljanjem stranih investicija, odnosno „bijegom kapitala“ što vodi velikim
fluktuacijama deviznih kurseva i ugrožavanju fiskalnih pozicija.
Pesimističke procjene vrlo brzo su postale suviše optimističke. MMF-ova procjena
svjetskog rasta za 2009. godinu iz novembra mjeseca 2008, u iznosu od 1.75% u januaru
je revidirana na 0,5%. U martu 2009. godine MMF je ponovo revidirao procjenu i
saopštio da će 2009. godinu, prvi put nakon 60 godina rasta, obilježiti globalna recesija,
koja će se krećati između -0.5 i -1%.
MMF očekuje da će deficit u bogatim zemljama u 2009. godini dostići 7% njihovog
BDP, što je ogromno povećanje u poredjenju sa 2% BDP iz 2007. godine. Projekcije za
rast javnog duga su još pesimističnije, a očekuje se da će on biti veći za 15-20% BDP do
kraja 2009. godine u odnosu na samo prije dvije godine. Za brzorastuće ekonomije
indikatori su takođe negativni. Procjenjuje se da će ove države iz budžetskog suficita koji
su u prosjeku ostvarivale 2007. godine preći u zonu budžetskog deficita od u prosjeku 3%
BDP. Sve u svemu, državni dug na globalnom nivou porastće najbrže od II Svjetskog
rata.
Lošiji fiskalni indikatori znače slabiji kreditni rejting i skuplje finanasiranje, što povratno
negativno djeluje na budžet. Cijena osiguranja kredita za državno zaduživanje je izrazito
porasla proslednjih mjeseci što upućuje da investitori vide povećani rizik neizvršavanja
obaveza od strane država. Istovremeno sve je veći spread18 među zemljama, čak i okviru
euro zone. Spread na rok od 10 godina državnog duga Grčke, Irske, Italije, Portugala i
Španije u odnosu na Njemačku veoma se proširio. Tako, Grčka kao članica euro zone je
17 Britanski premijer Gordon Braun je sredinom oktobra na sastanku sa liderima zemalja eurozone tvrdio da
model masivnog upumpavanja državnog novca u finansijski sektor, koji bi trebao da sačuva banke od
propasti i dovede do oživljavanja kreditnih aktivnosti, daje rezultate. Ipak, četvrti kvartal donio je novi još
snažniji pad od 1,5% (prethodno je u trećem kvartalu registrovan pad od 0,6%), tako da je Velika Britanija
prvi put nakon 1991. godine i zvanično u recesiji.
18 Spread kredita ili obveznica je razlika u prinosima između različitih ulaganja vezano za njihove kvalitete,
odnosno rizike.
početkom 2009. godine morala platiti 5,6% za desetogodišnji dug odnosno 2,5% više od
Njemačke.
Iz straha da najgore tek predstoji, kreativni i maštoviti (makro)ekonomisti smišljaju nove
mjere i insturmente za borbu protiv krize, a političari ih najčešće neselektivno prihvataju
kako ne bi bili optuženi da ne preduzimaju dovoljno akcija. Kako je najveći dio
monetarnih instrumenata iscrpljen19, od strane međunarodnih institucija zahtijeva se da
države preduzmu kordiniranu i snažnu fiskalnu akciju. Sugeriše se da fiskalni odgovor
mora biti „značajan, strateški i održiv“20. Bez ustezanja se govori o novom „New Deal“-
u. Ozbiljno se upozorava da će u odsustvu ozbiljnih fiskalnih podsticaja kriza trajati duže,
a recesija biti oštrija.
Prema konzervativnom predlogu visina fiskalnog stimulansa treba da iznosi između 1% i
3% svjetskog BDP. Rastući je konsenzus da ovaj podsticaj treba da bude veći, posebno u
ekonomijama sa ekstremno niskim nivoom potrošačkog i biznis povjerenja. Države se
pozivaju da povećaju svoju potrošnju najmanje za 30% kako bi ostvarile pozitivne
multiplikativne efekte. U ovim pozivima MMF i UN prednjače. Predsjednik MMF-a
Dominik Straus Kan upozorava: „Ako je ikada u modernoj ekonomskoj istoriji bilo
vrijeme za korišćenje fiskalne politike i fiskalnog stumulansa onda je to sada“.
Državama se sugeriše da potrošnja bude usmjerena na investicije u infrastrukturu,
obnovlju energiju i energetsku efikasnost, kako bi bile skopčane sa mjerama protiv
globalnog zagrijavanja. U cilju minimiziranja rizika, koji se u prvom redu vide kroz
fiskalni deficit i javni dug, prdlažu usvajanje održivog srednjoročnog fiskalnog okvira,
koji će predvidjeti i buduća poreska povećanja21.
Veliki fiskalni paketi su spremni u mnogim državama, počev od EU i SAD. U decembru
2008. godine Evropski savjet ministara usvojio je fiskalni paket podrške od 200 milijardi
eura. Američki kongres je nakon mnogo debate i prepirke, 11. februara 2009. godine
usvojio kompromisni zakon o dodatnom fiskalnom stimulansu vrijedan 789 milijardi
dolara22. Jednokratno povećanje državne potrošnje u SAD može se mjeriti jedino sa onim
tokom VEK. Dok je nakon II svjetskog rata Federalna vlada SAD trošila oko 20% BDP
za 2009. godinu planira se potrošnja od skoro 28% BDP, a budžetski deficit dostići će
nevjerovatnih 12,7% BDP, odnosno blizu iznosa sakupljenih prihoda. Ovo je najveći
19 Banka Engleske je početkom janura spustila kamatnu stopu na 1,5 odsto, što je najniže za 300 godina
postojanja ove institucije (1694.). Novo istorijsko smanjenje kamatne stope (na 1%) Komitet za monetarnu
politiku Engleske banke odobrio je 5. februara. Ukupno, ovo je smanjenje od 4 procentna poena u
posljednjih pola godine. Istovremeno, nakon Federalnih Rezervi, Engleska banka je počela sa kupovinom
korporativnog duga kao što su obveznice i komercijalni zapisi, sa ciljem da se nadomjesti problem
likvidnosti i smanji veliki jaz između cijena zaduživanja države i kompanija.
20 „Massive, globally coordinated fiscal stimulus is needed: going from the drawing board to swift action“,
UN-DESA Policy Brief No.11, Unation Nations Department of Economic and Social Affairs, January
2009.
21 Pogledati: „Massive, globally coordinated fiscal stimulus is needed: going from the drawing board to
swift action“, UN-DESA Policy Brief No.11, Unation Nations Department of Economic and Social Affairs,
January 2009 i “Fiscal Policy for the Crisis”, IMF Staff Position Note, December 29, 2008.
22 Odmah nakon usvajanja novog paketa pomoći tržište akcija se ponovo strmoglavilo što su mnogi
protumačili kao nepovjerenje u usvojene mjere.
mirnodopski deficit zabilježen u SAD, a po iznosu prvazilazi federalni budžet iz 2000.
godine)23.
Da li je diskreciona fiskalna politika odgovor na ekonomsku krizu?
Dugo vrijemena je otvorena debata oko uloge fiskalne politke u periodima izraženih
biznis ciklusa, posebno prilikom pada ekonomske aktivnosti. Kao i kod većine drugih
(ekonomskih) pitanja ne postoji konsenzus u mišljenju. Zagovornici intervencije
zagovaraju da fiskalna politika ukoliko se koristi mudro može pomoći ekonomiji,
posebno ukoliko su problemi skopčani sa „tržišnom greškom”. Oni smatraju da su
fiskalne mjere posebno važne kada su iscrpljeni monetarni mehanizmi. Pobornici ne
miješanja države smatraju da se fiskalnim instrumentima, u najboljem slučaju, ne može
mnogo uraditi, a najčešće se intervencijom stvari pogoršavaju i izazivaju dugoročne
negativne posljedice. Oni argumentuju da ove mjere, osim što izazivaju distorziju tržišta,
najčešće vremenski ne korespondiraju sa potrebama (ne mogu biti implementirane
dovoljno brzo da bi spriječile ili ublažile negativna kretanja, već nerijetko djeluju
prociklično, utičući na tržište tek kada je ono dobilo drugi pravac- “dotaklo dno”).
Dodatno, obično su fiskalni instrumenti podložni uticaju interesnih grupa pa dodatna
budžetska potrošnja i smanjenje poreskog opterećenja često poprime karakter rasipništva.
“Kenzijanci” smatraju da su lična potrošnja i investicije zavisne od tekućih prihoda, a da
na ekonomsku aktivnost značajno utiče fiskalna politika. Istovremeno, uticaj fiskalne
politike je mnogo slabiji u otvorenim ekonomijama sa slobodnim kapitalnim tokovima
gdje fiskalni stimulans može „iscureti”. U skladu sa standardim crowding-out24
argumentima, veliki broj neoklasičnih teorija naglašava ulogu očekivanja u vezi sa
budućim oporezivanjima i projekcijama raspoloživog dohotka, objašnjavajući da je
23 Paralelno sa pozivanjem na fiskalne akcije, sve su glasniji protekcionistički zahtjevi. Sadašnji britanski
premijer je tokom 2007. godine svojom izjavom „britanski poslovi Britancima“ odaslao užarenu strelicu.
Britanski političari i regulatori „preporučili“ su bankama koje su dobile dio poreskog kolača da isti ne
pozajmljuju izvan kuće. Ovu politiku implementirali su i ostali donosioci odluka u razvijenim evropskim
državama, posebeno Francuskoj. Čak i Švajcarska svojom regulacijom i tumačenjem iste počinje
favorizovati domaće zaduživanje. Sve pod parolom zaštite domaće industrije i domaćih radnih mjesta.
Kako se kriza širi raste i vatrena stihija protekcionističkih povika, zahtjeva i konkretnih akcija. Milion
francuskih radnika marširalo je 29. januara ulicama Pariza zahtijevajući zaštitu radnih mjesta i plata.
Britanski radnici rafinerije u Lindsey koju posjeduje francuski Total štrajkovali su zbog prisustva
italijanskih radnika uključenih u proširenje rafinerije. Italijanska kompanija koja izvodi radove na
rekonstrukciji rafinerije prebacila je nekoliko stotina svojih radnika zaposlenih u Italiji. Uspaničeni britaski
radnici zabrinuti za svoje radno mjesto, odnosno svoju veću cijenu rada, organizovali su štrajk nakon čega
je kompanija Total odlučila da angažuje britanske radnike. Na Brownovu izjavu da se moraju poštovati
obaveze prema EU partnerima oštro je reagovao opozicioni lider u Parlamentu. Kao ulje na stihiju zvanu
„ekonomski patriotizam“ posuta je najava iz Amerike da će Obamin plan fiskalnih stumulansa biti potrošen
u Americi, tj. da tim sredstvima neće biti moguća kupovina materijala za javne radove predviđene iz
Obamine administracije. Mnoge vlade su javno ili tajno „savjetovale“ banke da budu „pažljive“ u pogledu
transfera fondova koje su dobile od države ka filijalama iz drugih zemalja. Finansijeri se pozivaju da
podrže domaće kompanije, kompanije da zapošljavaju rezidente, a građani da kupuju domaće.
24 Tzv. efekat istiskivanja, koji podrazumijeva da će povećano zaduživanje države na tržištu voditi
preusmjeravanju sredstava iz privatnog sektora, odnosno smanjenju količine novca rasploživog za privatni
sektor i povećanju kamatnih stopa.
fiskalni multiplikator nizak jer će pojedinci i kompanije razmišljajući o budućnosti
donositi odluke u vezi sa sadašnjom potrošnjom.
SEK je aktuelizovala raspravu o uticaju fiskalne politike kao kontraciklične mjere. U
modernoj litaraturi se polazi od stanovišta da fiskalna politika na dva načina može
djelovati kontraciklično25. Prvi je putem automatskih stabilizatora, koji djeluju na način
što kada opadne ekonomska aktivnost i poveća se nezaposlenost, automatski se smanjuju
poreska opterećenja i povećavaju socijalna davanja. Drugi način je putem diskrecione
fiskalne politike koja podrazumijeva aktivno mijenjanje politika koje se odnose na
oporezivanje, subvencije, transfere, socijalna davanja i sl. Kako je uticaj automatskih
stabilizatora ograničen, u vremenima ekonomskih kriza pažnja je usmjerena na
diskrecione fiskalne politike.
IMF se u svom dokumentu Fiskalni odgovor na krizu26 pozvao na obiman fiskalni
odgovor na globalnom nivou. Optimalan fiskalni paket, po MMF-u, podrazumijeva da on
bude: blagovremen, što znači automatsku akciju; značajan u iznosu, jer tekuće i
očekivano smanjenje privatne tražnje je izuzetno veliko; dugotrajnan, jer će poremećaji
trajati duže vrijeme; diverzifikovan, jer veliki broj neizvjesnosti prati svaku pojedinačnu
mjeru; obećavajući, jer u cilju izbjegavanja ponavljanja “velike depresije” treba biti
spreman da se uradi više, ukoliko je potrebno; kolektivan, svaka zemlja treba da uzme
učešće sa svojim fiskalnim prostorom; i održiv, što znači da ne vodi eksploziji dugova i
negativnoj reakciji finansijskog tržišta.
MMF savjetuje da najmanje što mogu da urade države je da ne odlažu ili ukidaju tekuće
programe potrošnje usljed nedostatka sredstava. Državama se preporučuje da nastave
investicione projekte, posebno koji su „dugoročno opravdani” kao što su oni u vezi sa
zaštitom životne sredine, a posebno se ohrabruju da uzmu veće učešće u projektima
privatno javnog partnerstva koji bi bili odloženi ili neimplementirani usljed odsustva
privatnog kapitala. Istovremeno se predlaže podrška važnim industrijama koje su
pogođene krizom.
Preporuka je da se ne povećavaju zarade jer ova politika nije dovoljno dobro targetirana,
jer ih je kasnije teško smanjiti, a slično je i sa transferima pojedincima. Ipak, MMF
navodi da bi povećanje broja zaposlenih koje je povezano sa novim programima i
politikama možda bilo potrebno.
Uzimajući u obzir fiskalni paket, u tekućim okolnostima, shodno MMF-ovim
preporukama, povećanje potrošnje i ciljno smanjenje poreza i transfera ima najveći
multiplikator. Generalno smanjenje poreza ili subvencija, kako za potrošače tako i za
kompanije ima manji multiplikator. MMF navodi da teorijski, državno trošenje na robu i
usluge ima veći multiplikativni efekat i što je mnogo važnije u sadašnjoj situaciji, ima
brži i sigurniji uticaj od onog koji se odnosi na transfere i smanjenje poreza.
25 Za detalje pogledati: World Economic Outlook - Financial Stress, Downturns, and Recoveries,
International Monetary Fund, October 2008, dio Fiscal Policy as a Countercyclical Tool, str. 159-195.
26 Antonio Spilimbergo, Steve Symansky, Olivier Blanchard, and Carlo Cottarelli,Fiscal Policy for the
Crisis”, IMF Staff Position Note, December 29, 2008.
Kako bi se izbjegla srednjoročna neodrživost javnog duga, a da mjere ne bi imale
dugoročno negativne posljedice, predlaže se da one budu strukturirane tako da: povećanja
rashoda i/ili smanjenja prihoda budu privremenog karaktera i da se bez većih „troškova”
kasnije mogu ukinuti; da se poveća djelovanje automatskih stabilizatora; se
implementiraju politike koje eliminišu distorziju; se uvede srednjoročan fiskalni ovir koji
bi pokrio 4-5 godina; se poboljša upravljanje rashodima i državnim dugom i sl.
Interesantno da preporuke MMF ne korspondiraju sa nalazima vlastite studije. U
Svjetskom ekonomskom pregledu iz 2008 MMF27 se, između ostalog, fokusira na pitanja:
Da li fiskalnu potlitku treba koristiti kao instrument borbe sa biznis ciklusima, posebno u
situacijama opadanja ekonomske aktivnosti? Da li diskreciona fiskalna politika uspješno
može stimulisati ekonomsku aktivnost ili joj više šteti? Opšta konstatacija koja proizilazi
iz nalaza ove studije je da diskreciona fiskalna politika uspješno ne stimuliše ekonomsku
aktivnost u uslovima krize. Pozitivni efekti fiskalnih stimulansa, ukoliko postoje, su
skromni, a oni su vidljiviji i izraženiji u ekonomski razvijenim državama u odnosu na
efekte u brzorastućim ekonomijama.
Studija MMF-a obuhvata 21 razvijenu i 20 brzorastućih država, a odnosi se na perod
1970-2007. godina. Istraživanjem su obuhvaćeni periodi ekonomskog usporavanja, a
analizirane su situacije u kojima država nije reagovala diskrecionom fiskalnom politikom
i situacije u kojima je država reagovala diskrecionom fiskalnom politikom, na strani
prihoda i/ili rashoda.
Zaključci ove studije su sljedeći. Generalno, stope rasta su veće u situacijama bez
fiskalnog stimulans. U situacijama kada je fiskalni stimulans implementiran bolje
performanse su zabilježile države koje su diskrecionu fiskalnu politiku bazirale na
smanjenju poreza u odnosu na države koje su fiskalni stimulans bazirale na povećanju
rashoda. U prvima je zabilježen brži oporavak i veće stope rasta u godinama nakon krize.
Povećanje rashoda vodilo je negativnim efektima u brzorastućim ekonomijama nakon tri
godine, najviše usljed situacije da jednom implementiranu politika povećanja rashoda je
teško kasnije promijeniti. Za razvijene ekonomije politika povećanja rashoda je umjereno
kontraciklična. Stimulans baziran na smanjenju poreza više efikasan u povećanju
ekonomske aktivnosti nego povećanje rashoda, posebno u brzorastućim ekonomijama.
Negativan uticaj fiskalnog deficita i povećanog državnog duga na dugoročni rast
dokumentovan je brojnim empirijskim istraživanjima. Istraživanje uticaja fiskalnog
deficita na ekonomski rast koju je sprovela Svjetska banka28, za zemlje Istočene Evrope i
Centralne Azije (ECA) ukazuje da fiskalni deficit pojačava nestabilnost biznis ambijenta,
sa negativnim uticajem na investicionu klimu, što je posebno osjetljivo kada su ECA
zemlje izložene jakim snagama globalizacije i kada nastoje da privuku domaće i strane
investicije. Ekonomska nestabilnost u ECA zemljama je bila godinama rangirana kao top
biznis prijetnja. Istovremeno ekonometrijska analiza čvrsto potvrđuje da niži fiskalni
27 World Economic Outlook - Financial Stress, Downturns, and Recoveries, International Monetary Fund,
October 2008.
28 The World Bank, Fiscal Policy and Economic Growth: Lessons for Eastern Europe and Central Asia,
2007.
deficit vodi većem rastu. Studija Svjetske banke upućuje na analize koje pokazuju da
poboljšanje fiskalnog balansa za 1 procentni poen BDP vodi, u prosjeku povećanju
stope rasta BDP za 0,4-0,5 procentna poena ili kumulativno dostiže 4,6 procentnih poena
BDP za deset godina.
Postavlja se pitanje, zašto većina država fiskalno interveniše ako iskustvo i relevantna
istraživanja upućuju da to nije efikasno? Odgovor se može tražiti u: strahu od
nepreduzimaja akcija kada postoji pritisak i očekvanje da se preduzmu; sklonosti
političara da preraspodjeljuju i upravljaju, povećavajući time svoju moć i uticaj;
ambijentu za intervenciju koji stvaraju međunarodne organizacije kroz svoje preporuke,
vapaje i kritike državi da pomogne što više i što prije; kao i usljed metoda ugledanja na
velike razvijene države koje su prve započele intervencionizam.
Nadalje, može se postaviti pitanje, zašto, ako već fiskalno intervenišu, države to ne čine u
efikasnijem i dugoročno održivijem pravcu kakvo je smanjenje poreza i smanjenje
potrošnje, a ne češće obrnuto? I ovdje je dio objašnjenja skopčan sa pritiskom javnosti i
međunarodnih institucija, efektu ugledanja, ali prije svega u sklonosti političara da (više)
troše, da se prezentuju i da ostavljaju traga svojim činjenjem. Smanjenje poreza je uvijek
manje vidljivo i za srednjeg glasača prijemčivo od izgradnje mosta, asfaltiranja i
popravke puta ili direktnog socijalnog i drugog budžetskog davanja. Povećanje potrošnje
je najčešće opšte prihvatljivo za najveći broj glasača (građana), a njeno smanjenje
posebno kada je u vezi sa obaranjem plata i penzija je socijalno i politčki uvijek vrlo
problematično.
Zaključak
Apetit za državnom potrošnjom kod političara je konstanta. Uprkos iskustvenim i
potvrđenim negacijama dobrobiti ove politike, apetit se pojačava u uslovima kriza. Ne
splašnjava ni opasna vjera u svemoć države i efikasnost njene intervencije. Milton
Fridman je prije samo par godina ustvrdio da je svijet usvojio koncept slobode, te da se
socijalizam koji u tradicionalnom smislu znači državno vlasništvo i upravljanje
proizvodnim sredstvima više ne može ponoviti. Izgleda da nije bio dalekovid. Istorija se
ponavlja.
Povećanje nezaposlenosti i problemi u kompanijama vode pritisku za većim socijalnim
davanjima i subvencijama. Pojedinci i interesne grupe koriste krizu kao izgovor za
pravdanje svojih neuspjeha i priliku da na račun poreskih obveznika, a pod parolom
opšteg interesa, ostvare lične benefite. Multilateralne institucije vide priliku za svoje
repozicioniranje, a makroekonomisti za ispoljavanje vlastite kreativnosti. Svi su složni u
zahtjevima da država pomogne. Tako je aktuelna globalna ekonomska kriza donijala novi
globalni pritisak za državnom intervencijom. Probuđen je i novi talas protekcionističkih
zahtjeva. Nacionalizacije i podržavljenje privatnih kompanija su politke koje sprovode i
najbogatije države čiji su stubovi razvoja bile ekonomske slobode, tržišna ekonomija i
privatna svojina.
Države se utrkuju u izdašnosti svojih mjera, za spas ekonomije. Fiskalni paketi, u cilju
odbrane potrošnje, proizvodnje i radnih mjesta, su posljednja linija odbrane. Milijarde
eura i dolara posute su kao ulje na vatru. Empirijski je iskušeno da stimulisanje privrede
kroz veću budžetsku potrošnju vodi samo većem javnom dugu, a sredstva se najčešće
upotrebljavaju za podršku, od strane donosioca odluka, preferiranih pojedinačnih
projekata i za zadovoljenje interesnih grupa. Sve i kada bi bili kvalitetno koncipirani i
efikasno implementirani fiskalni stimulansi predstavljuj neinverzibilno povećanje
državne potrošnje koja u dugom roku sputava rast i razvoj. Istovremeno, fiskalni
stimulansi ne omogućavaju tržišnu selekciju na zdrave i bolesne privredne subjekte. Jedni
se vještački održavaju u životu, a drugi se guše i potiskuju u svom mogućem zdravom
rastu i razvoju. Time su svima šanse u dugom roku svedene na začarani krug državne
preraspodjele. Ovo najbolje dokazuje iskustvo Japana koji već deceniju vodi uzaludnu
bitku da državnom intervencijom oživi posustalu ekonomiju, a konstantan rezultat je
stagnacija i rast javnog duga.
Potreban fiskalan odgovor u situaciji ekonomske krize je isti kao i onaj u godinama
ekonomskog prosperiteta - smanjenje poreza i smanjenje državne potrošnje. Gotovo sve
bogate države svijeta, sve tranzicione i brzorastuće ekonomije troše značajno više nego
što je mjera za zdrav održiv i dugoročan ekonomski rast. Svojom ekstenzivnošću država
je ne samo trošila preko mjere već i stvarala osjećaj i ambijent da je to moguće i poželjno
i u privatnom sektoru. Masa nerealnih očekivanja se raspršila, naglo i iznenada kako to
obično i biva. Na razbacanim parčićima se ne može graditi ekonomski prosperitet.
Potrebno je vratiti se starim provjerenim receptima, a ne ponavljati dokazano grešne
politike iz skore prošlosti.
Literatura
1. International Monetary Fund. October 2008. World Economic Outlook. Financial
Stress, Downturns, and Recoveries.
2. Antonio Spilimbergo, Steve Symansky, Olivier Blanchard, and Carlo Cottarelli.
December 29, 2008. Fiscal Policy for the Crisis. IMF Staff Position Note.
3. Carmen M. Reinhart and Kenneth S. Rogoff. February 5, 2008. Is the 2007 U.S.
Sub-Prime Financial Crisis So Different? An International Historical Comparison.
4. Carmen M. Reinhart and Kenneth S. Rogoff. December 19, 2008. The Aftermath
of Financial Crises.
5. Capital Flows to Emerging Market Economies. January 27, 2009. Institute of
International Finance.
6. The World Bank. 2007. Fiscal Policy and Economic Growth: Lessons for Eastern
Europe and Central Asia.
7. Campbell R. McConnell and Stanley L. Brue. 1999. Macroeconomics, Fourteenth
Edition.
8. Unation Nations Department of Economic and Social Affairs. Janurary 2009.
Massive, globally coordinated fiscal stimulus is needed: going from the drawing
board to swift action. UN-DESA Policy Brief No.11.
ResearchGate has not been able to resolve any citations for this publication.
ResearchGate has not been able to resolve any references for this publication.