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Des réformes terrioriale qui posent bien des questions

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Des réformes terrioriale qui posent bien des questions

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France
DES RÉFORMES TERRITORIALES QUI POSENT BIEN DES
QUESTIONS
Andre Torre, Sébastien Bourdin
Association Population et Avenir | « Population & Avenir »
2016/2 n° 727 | pages 14 à 16
ISSN 0223-5706
Article disponible en ligne à l'adresse :
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http://www.cairn.info/revue-population-et-avenir-2016-2-page-14.htm
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!Pour citer cet article :
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Andre Torre, Sébastien Bourdin, « Des réformes territoriales qui posent bien des questions »,
Population & Avenir 2016/2 (n° 727), p. 14-16.
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par André Torre*
et Sébastien
Bourdin**
* Directeur de recherche
à l’INRA, Agroparistech,
Université Paris-Saclay:
torre@agroparistech.fr
** Enseignant-
chercheur à l’Institut du
développement territorial,
École de management de
Normandie: sbourdin@
em-normandie.fr
POPULATION AVENIR • N° 727 • Mars-avril 2016
LE POINT SUR…
14
FRANCE
Des réformes territoriales
qui posent bien des questions
n’est pas excessif au regard de leurs compétences de plus
en plus larges. Ces économies ne devraient-elle pas être
réalisées sur le fonctionnement de l’État central (dont les
charges de fonctionnements – hors rémunérations des
salariés – s’élèvent à 147 milliards d’euros) plutôt que sur
les collectivités qui investissent pour leurs territoires?
Le troisième objectif est de réaliser des économies
d’échelle par accroissement de la taille des régions et des
intercommunalités. Au printemps 2014, lors de la présen-
tation du projet de loi de délimitation des régions, le gouver-
nement avait annoncé des économies de l’ordre de 25, puis
de 10 milliards d’euros. Devant le scepticisme général, ce
chiffre – dont on a du mal à percevoir les modalités de calcul
– a cessé d’être avancé. Or, même si des économies sont réa-
lisées dans les postes de fonctionnement en supprimant les
doublons, en réduisant le nombre d’élus et en mutualisant
les services, l’essentiel des dépenses – par exemple les TER
ou les lycées – ne sera pas divisé par deux. Enfin, la moins
grande flexibilité et la perte de proximité résultant de la fu-
sion des régions peuvent être à l’origine de surcoûts3.
Il s’agit enfin de rechercher un accroissement de compé-
titivité des régions. L’idée du Big is beautiful est d’inscrire
la France dans la compétition mondiale avec des entités plus
visibles et plus fortes et des métropoles au poids renforcé. On
peut se demander si Aquitaine ou Rhône-Alpes étaient à ce
point étriquées qu’elles nécessitaient une fusion avec d’autres
régions limitrophes? D’autant plus qu’il n’y a pas de lien prou-
vé entre la taille des régions et leur dynamisme4. La compéti-
tivité ne se décrète pas, elle se construit, avec une stratégie de
long terme et un budget adéquat.
Des avantages ambigus
Le premier avantage concerne la rationalisation de l’action
publique et la clarification des compétences, en particu-
lier entre les différentes collectivités territoriales. La ré-
forme conduit à une redistribution limitée mais bien réelle des
3. Cf. l’enquête du Parisien, «régions: le prix de la réforme», 2 octobre 2015.
4. Dumont, Gérard-François, «Dix questions sur la nouvelle délimitation des
régions», dans: Torre André, Bourdin Sébastien (direction), Big Bang Territorial.
Laréforme des régions en débat, Paris, Armand Colin, 2005.
Redécouper et fusionner des régions;
redéfinir la place des départements ;
favoriser le regroupement des com-
munes; créer des métropoles; réduire
les dépenses des collectivités territo-
riales; améliorer la proximité avec les
habitants et associer davantage les ci-
toyens aux décisions. C’étaient les atten-
dus des dernières lois territoriales1. Cet
agenda ambitieux et indigeste, aux ob-
jectifs aussi variés que contradictoires,
est-il tenable? Quels défis vont devoir
affronter les nouveaux responsables de
régions, liés aux objectifs, avantages et
risques de la réforme?
Des objectifs contestables
L’argument le plus souvent présenté est celui de la simpli-
fication et de la clarification du «millefeuille » territorial,
qui serait facteur de paralysie par sa complexité et ses couches
multiples (communes, intercommunalités, départements,
régions…). Le nouveau partage des tâches vise à simplifier le
quotidien des habitants et des entreprises dans leurs démarches
afin d’améliorer l’efficacité des dispositifs d’aide. Dorénavant, la
planification et l’action économique – comme les aides directes
aux entreprises – seront réservées aux régions et l’action sociale
et les solidarités aux départements, alors que les communes
et leurs regroupements seront en charge de l’urbanisme et de
l’organisation des services publics du quotidien. Mais cette sim-
plification est un leurre. Au lieu des ciseaux et de la colle pour
redessiner la carte idéale des régions, il aurait fallu un fouet de
pâtissier pour élaborer un nouveau millefeuille avec moins de
couches, ou repenser sa forme. Réduire le nombre de régions
ne revient pas automatiquement à simplifier l’organisation admi-
nistrative territoriale française, et l’augmentation de taille ne fera
qu’accentuer la nécessité d’un échelon de proximité.
L’objectif de rationalisation de la dépense publ ique par
le passage de 22 à 13 régions métropolitaines (cf. carteA)
est tout aussi discutable. Pour 2014, ces dernières repré-
sentent seulement 12,5 % des dépenses réelles des collec-
tivités territoriales (sur un total de 229,6 milliards2), ce qui
1. Loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et
d’affirmation des métropoles (MAPTAM), loi du 16 janvier 2015 relative à la
délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant
lecalendrier électoral, et loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation
territoriale de la République (NOTRe) qui modifie la répartition des compétences.
2. Trois quarts du budget correspondent au fonctionnement et le dernier quart à
l’investissement. Il faut noter que les dépenses de personnel représentent 35 % des
dépenses totales de fonctionnement des collectivités territoriales en 2014. Elles
sont essentiellement portées par les communes (62 %), puis par les départements
(21 %), les intercommunalités (12 %) et les régions (5 %). Source: DGFiP.
a. Les régions de FranCe
métropoLitaine avant et après
La nouveLLe déLimita tion
instaurée Le 1erjanvier 2016
L’objectif d’accroissement de la taille
des régions et la réduction de leur
nombre ont conduit à la création
demastodontes géographiques
qui sont aussi des nains
économiques.
AQUITAINE-LIMOUSIN-
POITOU-CHARENTES AUVERGNE-RHÔNE-ALPES
NORMANDIE
BOURGOGNE-FRANCHE-COMTÉ
BRETAGNE
CENTRE-
VAL-DE-LOIRE
CORSE
ALSACE-
CHAMPAGNE-ARDENNE-
LORRAINE
ÎLE-DE-FRANCE
LANGUEDOC-ROUSSILLON-
MIDI-PYRÉNÉES
NORD-
PAS-DE-CALAIS-
PAYS-DE-LA-LOIRE
PICARDIE
PROVENCE-ALPES-
CÔTE D'AZUR
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Mars-avril 2016 • N° 727 • POPULATION AVENIR
LE POINT SUR… 15
compétences, en particulier entre régions et départements, qui
ont sauvé leur peau au prix de l’abandon d’une partie de leurs
prérogatives. L’opération de simplification est patente et promise
à de nouveaux développements dès 2020 pour les départements.
L’abandon de la clause de compétence universelle peut égale-
ment être considéré comme une avancée contribuant à identi-
fier les dévolutions de chacun des niveaux, mettant un frein à
l’éparpillement des dépenses et limitant la volonté d’intervention
tous azimuts.
Le deuxième pourrait être la lég itimité du rôle joué par les
régions, ne serait-ce que par l’ampleur médiatique du débat
concernant les frontières géographiques et les regroupements.
Cette discussion a peut-être contribué à leur reconnaissance
définitive comme l’un des grands niveaux de l’organisation ter-
ritoriale de l’État, devant les départements ou les communes.
On peut également espérer que les régions vont jouer un rôle
plus important au plan européen5, en portant de manière plus
efficace les espérances et initiatives provenant des territoires
dans la compétition internationale.
Un autre intérêt de la réforme serait d’avoir donné un pou-
voir d’initiative à ses composantes les plus importantes
en volumes de population. Le renforcement du rôle et des
compétences des métropoles6 pourrait conduire à de nouvelles
dynamiques, ainsi qu’à une représentation plus équilibrée des
actifs, en particulier au moment des prises de décision. Cette
conception conduit à accorder une attention toute particulière
aux 14 métropoles, à leur organisation et à leur fonctionne-
ment, ainsi qu’à les doter d’outils de gestions et de financements
appropriés7. Le maillage des villes correspondrait à celui de la
France contemporaine, traduisant un renversement historique
de tendance. Alors que les politiques d’aménagement se sont
longtemps inquiétées de «Paris et du désert français», l’urbain
deviendrait la seule voie/levier possible de développement. Les
aires métropolitaines imposent leurs singularités, signant un
relatif déclin des départements et même des communes.
Des risques réels
Mais, à côté de ces points positifs, apparaissent égale-
ment un certain nombre de risques que la réforme fait cou-
rir aux collectivités et à leurs populations8.
Le problème le plus évident est lié à la taille des nouvelles
régions; certaines sont devenues de véritables mastodontes
(comme Aquitaine – Limousin – Poitou-Charentes ou Au-
vergne Rhône-Alpes). Cet accroissement de volume provoque
un éloignement d’une partie des populations des centres
de décision. De nombreux élus ou responsables locaux se
trouvent à plus de deux ou trois heures de route, et souvent
nettement plus par le réseau ferroviaire, de leur capitale régio-
nale, avec une difficulté à se faire entendre et à porter la parole
et les intérêts des populations. L’éloignement, couplé au règne
des métropoles, pourrait conduire au sentiment d’un nouveau
retrait de l’État des territoires périphériques ou ruraux, consi-
dérés comme laissés à l’abandon.
5. La question reste évidemment ouverte; cf. Florent, Luc, «La place des régions
françaises dans l’Union européenne: améliorée ou détériorée avec la suppression
de9 d’entre elles?» Population & Avenir, n°721, janvier-février 2015.
6. Brennetot, Arnaud, de Ruffray, Sophie, «Une nouvelle carte des régions
françaises», Géoconfluences, juillet 2015, en ligne.
7.
Ceci mérite débat; cf. l’éditorial de ce numéro: Dumont, Gérard-
François, «Les “métropoles”: des villes rayonnantes ou hors-sol?»,
Population & Avenir, n°727, mars-avril 2016.
8.
Torre, André et Bourdin, Sébastien (direction), Big Bang Territorial.
Laréforme des régions en débat
, Paris, Armand Colin, 2005 (e-book).
© Population & Avenir - S. Bourdin.
Source : Eurostat, 2014 / CGET 2015 IGN.
© Population & Avenir - S. Bourdin.
Source : Insee, RP 2012 / CGET 2015 IGN.
© Population & Avenir - S. Bourdin.
Source : DGFiP, 2010 / CGET 2015 IGN.
b. La région aCaL (aLsaCe-Champagne-ardenne-Lorraine):
un exempLe des inégaLités intra-régionaLes
Excepté pour la Marne et le
Bas-Rhin, les départements
sont touchés par la déprise
agricole et la faiblesse
industrielle. LAlsace est
orientée vers l’Est avec
ses voisins outre-Rhin
(Bade-Wurtemberg, pays
de Bâle*), tournant ainsi le
dos à la Lorraine. La redyna-
misation économique de la
région ACAL est suspendue
à sa capacité à pouvoir
connecter l’ensemble de
son territoire à la « dorsale
européenne».
* Dieterich, Françoise, «Vivre
dans une Eurorégion. L’exemple
de la région méridionale du Haut
Rhin», Population &Avenir,
n°724, sept.-oct. 2015.
1. Part des foyers fiscaux non imPosables dans lensemble des foyers fiscaux
Le niveau de vie des
habitants de l’ex-Cham-
pagne-Ardenne et de
l’ex-Lorraine est l’un des
plus faibles de France
métropolitaine, alors que
celui des Alsaciens est au
deuxième rang derrière
l’Île-de-France. Ces
inégalités territoriales
révèlent une répartition
inégalitaire de l’emploi:
à la surreprésentation
des ouvriers et des em-
ployés en Moselle, dans
la Meuse ou les Ardennes
répond la concentration
des cadres et des pro-
fessions intellectuelles
supérieures à Strasbourg,
Nancy ou Reims.
2. taux de chômage des 15-24 ans
Le fait que deux dépar-
tements enregistrent
un taux de chômage
des jeunes supérieur à
la moyenne nationale
(28,4 %) ne doit pas
faire oublier le rôle
joué par le travail des
frontaliers et la difficile
reconversion industrielle
de la région, qui ne
facilite pas leur insertion
professionnelle.
3. Écart à la moyenne euroPÉenne des Pib dÉPartementaux Par habitant
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
POPULATION AVENIR • N° 727 • Mars-avril 2016
LE POINT SUR…
16
Il faut s’attendre à un effet négatif des reconfigurations ré-
gionales sur l’équité territoriale. La fusion des régions risque
de renforcer la concentration des activités dans les zones les plus
productives. Et pourrait provoquer une diminution de la qualité,
voire un manque, des services de proximité, à moins d’en installer
de nouveaux ou de multiplier les antennes publiques locales, ce
qui ne va ni dans le sens de l’histoire ni d’une diminution des coûts.
On peut légitimement s’inquiéter pour les habitants des zones
«frontalières » ou des territoires les plus éloignés des grandes
villes ou des métropoles, dans un contexte de diminution des res-
sources publiques, de rationalisation des équipements et de sup-
pression de nombreux services de proximité (lycées, formation
professionnelle, hôpitaux, postes…) ou de lignes ferroviaires. On
touche ici aux contradictions d’un État régulateur, qui souhaite
diminuer les inégalités entre régions en réduisant leur nombre
mais fait courir le risque d’un accroissement des disparités ter-
ritoriales internes à chaque région. En témoigne l’exemple de la
région Alsace-Champagne-Ardenne-Lorraine qui cumule de
nombreuses difficultés internes notamment en termes de déve-
loppement économique (seuls deux départements sur dix ont un
PIB/habitant supérieur à la moyenne de l’Union européenne!).
Il en résulte des disparités interterritoriales qui sont très pré-
gnantes. Alors que certains départements cumulent les diffi-
cultés, comme les Ardennes, les Vosges ou la Moselle, d’autres
ont des indicateurs socio-économiques au beau fixe, comme la
Marne et le Bas-Rhin dont le dynamisme économique est por
par les anciennes capitales régionales. Strasbourg devient incon-
testablement le centre de gravité de la nouvelle région, au risque
de creuser les écarts devenus structurels.
Un autre risque est lié à l’absence de spécialisation. Alors
que la politique européenne de spécialisation intelligente à
l’horizon 2020 met l’accent sur le choix d’un nombre limité
d’activités ou de technologies par région et donc d’une différen-
ciation des fonctions et des productions, on peut craindre l’effet
inverse en France. S’organisant autour de leurs métropoles, les
macro-régions pourraient être tentées de se comporter comme
de petits États, reproduisant les compétences et les spécialisa-
tions internes sans faire de choix réels de développement, au
risque d’un émiettement et d’une banalisation9. Il pourrait en
résulter une perte de compétitivité et d’attractivité, amplifiée
par leur déficit d’image de marque. Pour le moment, les fusions
débouchent, en application même de la loi, sur des appellations
creuses – comme « ACAL », « Grand Est » ou encore pour
Alsace-Champagne-Ardenne-Lorraine – peu identifiables et
qui ne définissent en aucun cas une identité régionale, pour les
habitants, comme pour les entreprises ou les consommateurs.
Une inquiétude majeure provient des incertitudes sur les
liaisons entre collectivités territoriales, et tout particuliè-
rement sur le couple région/métropoles, d’autant que ces
dernières se voient attribuer une plus grande autonomie et des
fonctions étendues. Il s’agit des collaborations entre niveaux,
mais encore davantage de la capacité à générer ensemble
des effets d’entraînement ou de développement et d’initier
des dynamiques communes. La suppression de la clause de
compétence générale pourrait réduire l’impact de l’action des
collectivités en les cloisonnant à un domaine d’action défini,
alors que le développement territorial suppose au contraire du
multidimensionnel et des synergies multiples. De plus, cette
limite à la capacité d’action des collectivités sera financière-
ment contrainte par leurs obligations budgétaires.
9. Behar, Daniel, «Réforme territoriale: la fin d’un cycle ?», L’Économie politique,
n°4, 2015, p.36-46.
Enfin, la réforme suscite différentes interrogations, qui
touchent au rôle et à la place de l’État10. Quel est l’avenir des fonc-
tionnaires territoriaux et des services déconcentrés en cas de fu-
sion ou de suppression? Quels seront les impacts économiques
et sociaux de la fermeture, de la réduction ou du transfert des
effectifs, en termes de dynamiques de développement ou de fon-
cier par exemple? Dans un tout autre domaine, va-t-on assister
à un processus de recentralisation, au profit de préfets tout puis-
sants dans leurs régions, et disposant de moyens d’action sans
commune mesure avec ceux des collectivités? Sans parler des
coûts associés à la réforme : la fusion devrait se solder par un
surcoût budgétaire d’environ 1 milliard d’euros, du fait du dépla-
cement des services, de leur intégration et de l’alignement des
grilles salariales des fonctionnaires territoriaux, dont le nombre
variera peu, alors que les économies à attendre sont faibles du
fait de la bonne gestion régionale, du moins si l’on en croit un
rapport de septembre 2015 de l’agence Standard & Poor’s11.
Une chance paradoxale
pourlesterritoires?
Mais tout de même, on peut se demander si cette réforme
mal fichue ne pourrait pas constituer une opportunité
inattendue pour certains territoires ? En effet, de nom-
breux exemples attestent de la capacité d’innovation et de
créativité des territoires ruraux ou périphériques. Circuits
courts, agriculture paysanne ou épiceries solidaires permettent
d’identifier la provenance des produits et d’éviter des intermé-
diaires tout en rapprochant producteurs et consommateurs.
C’est aussi vrai des expériences de collaborations comme les
levées de financements communs (crowdfunding), le soutien
collectif de projets, les prêts entre particuliers, ou l’épargne
de proximité… voire la mise en place de monnaies locales.
Ou du crowdsourcing, qui rassemble des collectifs innovants
au sein de laboratoires d’idées. Développant ses réseaux de
coopération locaux, l’économie sociale et solidaire contri-
bue à l’innovation sociale ou sociétale. Entreprises partagées
ou collaboratives (Scop), coo pératives d’activité et d’emploi,
organisations de transport communautaires, mutualisation
des soins, crèches parentales, participent de la résilience des
territoires par leur capacité à créer des proximités et maintenir
des solidarités locales12.
Ces nouvelles pratiques s’avèrent précieuses dans les
régions où reculent les structures économiques et so-
ciales traditionnelles, avec la disparition des services de
proximité comme les magasins et épiceries, les bureaux de
poste ou les antennes d’hôpitaux, contribuant à la déserti-
fication et à l’isolement des personnes. Elles sont à la base
d’un fonctionnement économique davantage axé sur les
territoires, mais surtout elles permettent de créer et de
maintenir un tissu social fort en colmatant les fractures
territoriales et en limitant la montée des délaissés ou des
relégués des espaces ruraux ou périurbains. Alors, fina-
lement, ne serait-ce pas une chance pour les territoires
perdus aux frontières de macro-régions et loin des pou-
voirs publics d’être oubliés et d’avoir ainsi la chance de
l’expérimentation tranquille? Ce ne serait pas le moindre
de paradoxes…
10. Selon Duport, Jean-Pierre, ancien préfet de région et ancien Délégué de la Datar,
«L’organisation de l’appareil de l’État telle qu’elle est envisagée aujourd’hui dans les
grandes régions fusionnées [] va casser l’appareil de l’État». Cf. «Quel modèle territorial
pour la République», Fondation Res Publica, n°93, 28 septembre 2015, p.38.
11. Standard & Poor’s Ratings Services (2015); https://www.spratings.com/
documents/20184/86966/Nouvelles+regions/87ee2cea-0043-4bdc-8f74-f3b6ed6dbe34
12.
Torre, André, « Théorie du développement territorial », Géographie,
Économie, Société, n°17, 2015, p.273-288.
Strasbourg,
un poids accru,
au risque de
déséquilibres
sructurels,
au sein de la
nouvelle région.
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« L'organisation de l'appareil de l'État telle qu'elle est envisagée aujourd'hui dans les grandes régions fusionnées […] va casser l'appareil de l'État ». Cf. « Quel modèle territorial pour la République
  • Selon Duport
  • Jean-Pierre
  • De Région Et Ancien Délégué De La Datar
Selon Duport, Jean-Pierre, ancien préfet de région et ancien Délégué de la Datar, « L'organisation de l'appareil de l'État telle qu'elle est envisagée aujourd'hui dans les grandes régions fusionnées […] va casser l'appareil de l'État ». Cf. « Quel modèle territorial pour la République », Fondation Res Publica, n° 93, 28 septembre 2015, p. 38.