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Cambio climático y mercados de agua

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S ECONOMÍACAJAMAR CAJA RURAL
Cambio climático y mercados de agua
José Albiaca, Mohamed Taher Kahilb, Ariel Dinarc y Javier Tapiaa
aCentro de Investigación y Tecnología Agroalimentaria (CITA-DGA),
bInternational Institute for Applied Systems Analysis (IIASA)
y cSchool of Public Policy (University of California at Riverside)
1. Introducción
El cambio climático supone un gran desafío para la sostenibilidad de la
producción agraria en las regiones áridas y semiáridas. El IPCC (2014) señala
que en estas regiones se producirán aumentos de temperatura y evapotranspi-
ración, reducciones de precipitación y almacenamiento de nieve, modicacio-
nes en el régimen de las precipitaciones, y una mayor frecuencia e intensidad
de los fenómenos climáticos extremos. Los impactos de estos cambios serán
muy negativos para los recursos hídricos, el sector primario y los ecosistemas.
También aumentarán las enfermedades, malas hierbas y plagas, que afectarán
negativamente a los procesos biológicos que subyacen a la productividad de
plantas y animales (USDA, 2012).
Las proyecciones sobre recursos hídricos que se obtienen acoplando mo-
delos globales hidrológicos y de cultivos indican que las pérdidas de cosechas
pueden alcanzar entre el 20 y 30 por cien a nal de siglo, dependiendo de los
efectos de fertilización del CO2 (Elliot et al., 2014). Estas pérdidas pueden
aumentar por la escasez de agua en las regiones áridas y semiáridas, forzando
la conversión de tierras de regadío a secano. Hacer frente al desafío del cambio
climático para la agricultura no va a ser fácil, porque también será necesario
abastecer la creciente demanda mundial de alimentos y hacer frente a la com-
petencia entre usos del agua productivos y medioambientales.
El sur de Europa es una de las zonas áridas y semiáridas en las que se pre-
vé una mayor vulnerabilidad del regadío al cambio climático (IPCC, 2014),
con reducciones importantes de recursos superciales y subterráneos junto
a aumentos en la frecuencia y duración de las sequías (Lehner et al., 2006).
Además, la reducción de la disponibilidad y garantía de suministro del recurso
irá unida al incremento de las necesidades de riego para cubrir la mayor eva-
potranspiración de los cultivos (Jiménez et al., 2014).
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Los mercados de agua en España: presente y perspectivas
Como respuesta institucional a estas adversas perspectivas, la adaptación
del regadío al cambio climático en el sur de Europa se ha convertido en uno
de los principales objetivos de la normativa europea sobre agua y agricultura,
como la Directiva Marco del Agua (EC, 2009) y la política de desarrollo rural
2014-2020 (EC, 2013). La evaluación de la eciencia de las políticas de adap-
tación actuales y de la necesidad de políticas adicionales, tiene gran interés
para los responsables políticos, los grupos de usuarios y organizaciones socia-
les. Tal evaluación requiere de estudios que provean un mejor conocimiento
sobre los impactos económicos y ambientales del cambio climático sobre el
regadío, y las alternativas de política de adaptación y sus costes.
En este capítulo se lleva a cabo una evaluación empírica de los merca-
dos de agua como instrumento de política de adaptación al cambio climáti-
co, comparando los mercados de agua con otros instrumentos de adaptación
como son la modernización de regadíos, los precios del agua, y la actual po-
lítica institucional basada en la cooperación de los usuarios. Para ello se ha
construido un modelo hidroeconómico de la cuenca del Júcar, que permite
comparar directamente los mercados de agua con los otros instrumentos de
adaptación en función de sus efectos económicos y medioambientales. En la
siguiente sección se consideran los mercados de agua en relación a las políticas
de cambio climático, y en las secciones 3 y 4 se comparan los mercados de
agua con los otros instrumentos de adaptación. Finalmente la sección 5 pre-
senta las conclusiones.
2. Los mercados de agua en el contexto de las políticas
de adaptación al cambio climático
Existen numerosos estudios en la literatura que analizan la adaptación
del regadío a los impactos del cambio climático. Se pueden distinguir dos
enfoques metodológicos en estos estudios. El primer enfoque se basa en los
modelos de programación matemática, tanto de equilibrio parcial como de
equilibrio general. Estos modelos integran componentes biofísicos (hidrolo-
gía, agronomía, medio ambiente) y componentes económicos para simular las
decisiones de los agricultores sobre planes de cultivo, tecnologías y utilización
de insumos bajo diferentes escenarios de clima, reparto de agua, políticas y
marco institucional (Hurd et al., 2004; Connor et al., 2009; Medellín et al.,
2013; Qureshi et al., 2013; Calzadilla et al., 2014).
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Cambio climático y mercados de agua
José Albiac, Mohamed Taher Kahil, Airel Dinar y Javier Tapia
El segundo enfoque metodológico se basa en la modelización economé-
trica, que representa la respuesta de los agricultores a las condiciones climá-
ticas observadas bajo las actuales políticas e instituciones. Estos modelos se
utilizan para evaluar los efectos de los cambios en las variables climáticas y de
políticas (Zilberman et al., 2002; Mendelsohn y Dinar, 2003; Wheeler et al.,
2013; Connor et al., 2014).
En relación a las alternativas de adaptación examinadas, estas se dividen
entre propuestas de adaptación a nivel de explotación y propuestas a través de
políticas más generales para incentivar la adaptación del sector. Las opciones
de adaptación a nivel de parcela consisten en mejoras de la programación de
riegos, cambios en el patrón de cultivos, utilización de nuevas variedades, y
mejoras en la eciencia de riego. Varios estudios señalan que las opciones a
nivel de parcela consiguen buenos resultados de adaptación (Howden et al.,
2007; Reidsma et al., 2010; Leclere et al., 2013).
Otra corriente de la literatura señala la necesidad de reconsiderar las ac-
tuales instituciones y políticas de agua, y establecer políticas más generales
basadas en incentivos que consigan fomentar la adaptación (Zilberman et al.,
2002; Booker et al., 2005). Las dos políticas basadas en incentivos que están
recibiendo una mayor consideración en la literatura para la adaptación del
regadío al cambio climático son los mercados de agua y las subvenciones pú-
blicas a la inversión en sistemas ecientes de riego. Una tercera política que
recibe consideración, sobre todo en Europa como consecuencia de la Directi-
va Marco del Agua, es la reforma e incremento de los precios del agua.
Los mercados de agua se consideran una buena opción para reducir los
impactos del cambio climático (Calatrava y Garrido, 2005; Gómez-Limón
y Martínez, 2006; Gohar y Ward, 2010). Además, numerosos estudios con-
sideran que los intercambios de agua son una manera exible y eciente de
afrontar el problema del reparto de agua, ya que aumentan la eciencia del
uso de agua, evitan el desarrollo de nuevas y costosas fuentes de suministro,
y consiguen ganancias de bienestar reasignando agua hacia cultivos de mayor
rentabilidad (Easter et al., 1998; Connor et al., 2009; Howitt et al., 2012).
Las condiciones necesarias para que los mercados de agua funcionen bien son
numerosas: una adecuada denición de los derechos de agua, un marco legal
e institucional para los intercambios, inversiones en infraestructuras de trans-
porte, y bajos costes de transacción (Dinar et al., 1997).
Los benecios de los mercados de agua durante la última sequía en la cuen-
ca del Murray-Darling en Australia, que es el mercado más activo del mundo,
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Los mercados de agua en España: presente y perspectivas
superan los mil millones de dólares australianos por año (Connor y Kaczan,
2013). El potencial que tendrían los mercados de agua en California durante la
actual sequía ha sido estimado en unos benecios de mil cuatrocientos millones
de dólares americanos por año en el Central Valley (Medellin et al., 2013).
Pero los mercados de agua se enfrentan al desafío de los efectos a terceros
que pueden producir, en especial los medioambientales (véase el capítulo 7 de
este libro). Los mercados de agua reducen los caudales de los ríos porque se
venden derechos de agua que anteriormente no se utilizaban, pero también
porque se generan ganancias de eciencia de riego en parcela que reducen los
retornos de riego a cuenca. La razón es que se transere agua de zonas de baja
eciencia poco rentables a zonas de alta eciencia más rentables, por lo que
caen los retornos de riego, fenómeno que se ha observado tanto en Estados
Unidos (Howe et al., 1986) como en Australia (Qureshi et al., 2010). Otro
efecto preocupante y que es paralelo a los intercambios cuando hay escasez
hídrica, es el enorme aumento de extracciones de agua subterránea, como
se observa en la última sequía en la cuenca del Murray-Darling.1 Connor y
Kaczan (2013) señalan que la opción que se ha tomado en Australia ha sido
ignorar los impactos medioambientales en el diseño de los mercados de agua.
La consideración de estos impactos requeriría mercados basados en el consu-
mo de agua y no en las extracciones, lo que elevaría los costes de transacción
disminuyendo los benecios de los intercambios.
Los impactos medioambientales reducen los benecios de los intercam-
bios de agua y aumentan los costes de adaptación. Para contrarrestar los impac-
tos medioambientales de la caída de caudales en la cuenca del Murray-Darling
por los mercados de agua, se han puesto en marcha proyectos públicos que
nancian tanto inversiones de modernización de infraestructuras como com-
pras de agua para el medio ambiente, con un elevado coste de varios miles de
millones de dólares australianos (Wheeler et al., 2014).
Otro problema para el funcionamiento de los mercados de agua es el
entramado institucional. A pesar de los enormes benecios que tendrían los
mercados de agua en California, la implementación de estas ganancias poten-
ciales del mercado no es tarea fácil, como muestra el fracaso del banco de agua
en la sequía de 2009. Los intercambios del recurso fueron bloqueados por las
zonas exportadoras de agua con el apoyo de las organizaciones medioambien-
1 Blewett (2012) señala que las extracciones de agua subterránea entre 2002 y 2007 fueron siete veces superiores a las extracciones
autorizadas, con un vaciado de acuíferos en el Murray-Darling cercano a los 100.000 hm3.
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tales (Medellín et al., 2013). El logro de esta solución requiere de un contexto
institucional más fuerte que facilite la cooperación de los grupos de interés.
Culp et al. (2014) señalan que el problema de los fallos del mercado de
agua por los efectos a terceros conduce a decisiones muy politizadas en el oeste
de EEEUU. La consecuencia es un desarrollo muy limitado de los mercados
de agua (Hanak, 2015). Esta cuestión de los costes de transacción ha sido
examinada por Regnacq et al. (2016), y la evidencia empírica en California
muestra la importancia de la distancia y los impedimentos institucionales en
los intercambios de agua. Aunque una parte de los costes de transacción repre-
senta una protección justicada de los recursos respecto a terceros (en especial
el medio ambiente), el resto de los costes de transacción podría reducirse para
facilitar los intercambios.
Una segunda opción de adaptación al cambio climático es la moderniza-
ción de regadíos. La política de subvención pública de las inversiones en sis-
temas ecientes de riego también se considera una alternativa importante de
adaptación al cambio climático (Cazcarro et al., 2011; Graveline et al., 2014;
Varela et al., 2014). La modernización de regadíos reduce el abandono de
tierras, facilita la adopción de patrones de cultivo rentables y diversicados, y
mejora los rendimientos, con lo que aumenta el valor de la producción agraria
(Perry et al., 2014). Otras ventajas de la modernización son que impulsa el
desarrollo rural y mejora la calidad del agua (Playán et al., 2013).
Pero en contra de la visión ingenua de las soluciones puramente tecnoló-
gicas, la modernización aumenta el consumo de agua del regadío, al aumentar
la evapotranspiración y caer los retornos de riego. Estos retornos contribuyen
al mantenimiento de los caudales en los cursos de agua y a la recarga de los
acuíferos, que pueden ser esenciales para los usos económicos y ambientales
en los tramos receptores de la cuenca (Huaker, 2008; Perry et al., 2014).
La caída de retornos por la modernización de regadíos se conoce desde hace
tiempo (Huaker y Whittlesey, 2000), pero solo recientemente se está consi-
derando en el debate de políticas de agua en Europa.
Finalmente, la tercera opción de adaptación al cambio climático es la po-
lítica de precios del agua. La política de precios en el regadío para ahorrar agua
ha sido objeto de debate desde los años noventa. Una corriente de la literatura
señala que los precios del agua en el regadío tienen un efecto muy limitado en
el ahorro del recurso (Moore, 1991; Sheierling et al., 2004), y otros autores
indican que los mercados de agua son mucho más efectivos que los precios
para el reparto de agua en el regadío (Cornish et al., 2004).
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Los mercados de agua en España: presente y perspectivas
En España existe una amplia literatura sobre los precios del agua en rega-
dío, de la que cabe destacar Berbel y Gómez-Limón (2000), Gómez-Limón
y Riesgo (2004), Iglesias et al. (2004), Mejías et al. (2004) y Calatrava et
al. (2011). Los resultados muestran que el instrumento precios genera unas
pérdidas elevadas de renta entre los agricultores, como señalan Garrido y Ca-
latrava (2009) en su revisión de estos trabajos.
En este trabajo se aporta una comparación directa entre las tres opciones
de adaptación al cambio climático señaladas: mercados de agua, moderniza-
ción de regadíos y precios del agua. La contribución a la literatura consiste en
la coherencia y consistencia de la comparación, ya que se utiliza un modelo
hidroeconómico que integra la hidrología, las actividades económicas y los
ecosistemas de la cuenca.
3. Evaluación de los mercados de agua ante la sequía
y el cambio climático en la cuenca del Júcar
3.1. El modelo hidroeconómico de la cuenca del Júcar
El potencial de los mercados de agua como instrumento de política de
adaptación a las sequías y al cambio climático se ha examinado mediante un
modelo hidroeconómico de la cuenca del Júcar (Figura 1). El modelo se ha
utilizado para comparar tres políticas de adaptación al cambio climático con la
actual política institucional de la autoridad de cuenca basada en la cooperación
de los usuarios en la asignación de agua. Las tres políticas de adaptación consi-
deradas son mercados de agua, modernización de regadíos, y precios del agua.
La gestión sostenible de los recursos hídricos en zonas áridas y semiáridas
no es una tarea fácil, como muestra la mala gestión generalizada de recursos
hídricos en las principales cuencas del mundo. Por ello es necesario desarro-
llar metodologías que permitan un mejor conocimiento de los problemas de
gestión de agua en un contexto de escasez, sequía y cambio climático. La mo-
delización hidroeconómica integrada es una metodología que permite un aná-
lisis riguroso a escala de cuenca, orientando el diseño de políticas de gestión
sostenible del agua. Esta metodología de modelización de las interacciones a
nivel de cuenca se ha utilizado en varios estudios como los de Booker y Young
(1994), McKinney et al. (1999), Cai et al. (2003), Booker et al. (2005), Puli-
do et al. (2008), Molinos et al. (2014) y Ward (2014).
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Figura 1. Cuenca del Júcar
Fuente: Kahil et al. (2015a).
Siguiendo este enfoque, el modelo hidroeconómico de la cuenca del Júcar
utilizado relaciona un componente hidrológico, un componente regional de
las actividades económicas, y una componente medioambiental. El compo-
nente hidrológico es una forma reducida de la hidrología de la cuenca y está
calibrado con las observaciones de asignación de agua en periodos normales y
en periodos de sequía. El componente de economía regional incluye modelos de
optimización detallados a escala de polígono de riego y modelos de excedente
económico del uso urbano. El componente medioambiental estima los bene-
cios que aporta el medio ambiente a la sociedad.
La interacción entre los componentes del modelo permite realizar una
evaluación able de los impactos de la escasez de agua y las sequías bajo las
distintas alternativas de política de agua en relación a la asignación entre sec-
tores, distribución espacial, decisiones sobre uso de la tierra, y benecios y
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Los mercados de agua en España: presente y perspectivas
costes privados y sociales del uso del agua. La Figura 2 muestra la red hidro-
lógica de la cuenca del Júcar y la Figura 3 el esquema del modelo hidroeconó-
mico de la cuenca.
Los detalles de la elaboración del modelo hidroeconómico del Júcar y de su
utilización para la simulación de las políticas de adaptación se puede consultar
en los trabajos de Kahil et al. (2015a, 2015b, 2016a y 2016b), que examinan
los mercados de agua, la modernización de regadíos, los precios del agua, y la
actual política institucional basada en la cooperación, respectivamente.
Figura 2. Red hidrológica de la cuenca del Júcar*
* MO: Mancha Oriental; ESC: Escalona-Carcagente; RB: Ribera Baja; ARJ: Acequia Real del Júcar; CJT: Canal Júcar-
Turia.
Fuente: Kahil et al. (2015a).
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Figura 3. Esquema de modelización
Fuente: Kahil et al. (2015a).
3.2. Mercados de agua versus política institucional
La Tabla 1 presenta los resultados de la comparación entre políticas bajo
distintos escenarios de sequía. Los resultados de la política de mercados de
agua muestran que los intercambios de agua aumentan conforme se intensi-
ca la sequía, y alcanzan cerca del 20% de la disponibilidad de agua en sequía
extrema (cf. Kahil et al., 2015a). Los mercados de agua aumentan el consumo
de agua en relación a la actual política institucional, ya que la evapotranspira-
ción de los cultivos se incrementa con los mercados como se ha explicado en
la sección 2, por lo que caen los retornos de riego y los caudales en cuenca. La
consecuencia es que los caudales ecológicos y las entradas de agua a la Albu-
fera (el principal ecosistema de la cuenca) son menores con mercados de agua
que con la política institucional actual.
Los benecios privados y sociales de los mercados de agua son similares
a los benecios que se obtienen bajo la actual política institucional, tanto en
escenarios de sequía moderada como extrema. En sequía moderada los be-
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Los mercados de agua en España: presente y perspectivas
necios sociales alcanzan los 483 millones de euros con mercados de agua y
484 millones con la política institucional, mientras que en sequía extrema los
benecios sociales alcanzan los 408 millones de euros con mercados de agua y
399 millones con la política institucional.
Este primer resultado para la cuenca del Júcar tiene una gran relevancia
para el debate de los mercados de agua en España, porque muestra que tanto
la política institucional como la de mercados de agua son buenos instrumen-
tos para reducir los costes de las sequías, alcanzando unos benecios privados
y sociales similares. Dado que los mercados de agua maximizan los benecios
privados (solución Pareto-óptima), este resultado es clave porque demuestra
que la política institucional alcanza casi los mismos benecios privados que
los mercados. La implicación es que no hay razón para sustituir el buen des-
empeño de la actual política institucional basada en la cooperación de los
usuarios por mercados de agua.
El segundo resultado es que la política institucional supera a los merca-
dos de agua en la protección del medio ambiente. El resultado es lógico ya
que los mercados de agua optimizan los benecios privados pero ignoran los
benecios medioambientales. En el Júcar se observa que los mercados con-
llevan una reducción de agua para el medio ambiente en comparación con el
enfoque institucional, y provocan un cambio de régimen del ecosistema más
rápido. La política institucional mantiene unos caudales ecológicos de 52 hm3
en sequía moderada y 34 hm3 en sequía extrema, mientras que los mercados
reducen estos caudales a 50 hm3 en sequía moderada y 29 hm3 en sequía
extrema. Por lo tanto, la actual política institucional tiene ventajas medioam-
bientales respecto a los mercados de agua, que además son mayores cuanto
más extrema es la sequía. Este segundo resultado tiene importancia cuando se
planica un futuro con cambio climático y demandas sociales de protección
de los ecosistemas.
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Tabla 1. Comparación de políticas institucional, mercados de agua y precios de agua
Escenario de sequía Año normal Sequía moderada Sequía extrema
Tipo
de política de agua
Situación actual
(cooperación institucional)
Cooperación
institucional
Mercados
de agua
Precios
de agua
Cooperación
institucional
Mercados
de agua
Precios
de agua
Uso de agua (hm3)
Polígonos de riego 1.030 908 908 908 683 683 683
Mancha Oriental 399 359 363 363 304 316 316
Canal Júcar-Turia 155 132 150 150 107 146 146
Acequia Real del Júcar 200 180 197 197 131 185 185
Escalona-Carcagente 33 30 32 32 18 31 31
Ribera Baja 243 207 166 166 123 4 4
Uso urbano 119 105 105 105 74 74 74
Caudales ambientales (entradas a la Albufera) 60 52 50 50 34 29 29
Benecios privados y ambientales (millones de euros)
Benecios privados
Polígonos de riego 190 171 175 93 136 148 54
Mancha Oriental 80 72 72 37 61 62 31
Canal Júcar-Turia 45 40 42 33 36 39 17
Acequia Real del Júcar 34 31 32 17 23 25 4
Escalona-Carcagente 7 7 7 5 4 5 2
Ribera Baja 24 21 22 1 12 17 0
Uso urbano 283 276 276 276 241 241 241
Total 473 447 451 369 377 389 295
Benecios ambientales 75 37 32 32 22 19 19
Benecios sociales 548 484 483 401 399 408 314
* Asignación de agua al regadío, uso urbano y medioambiente en millones de metros cúbicos (parte superior) y benecios privados del regadío y uso urbano, y benecios medioambientales
en millones de euros (parte inferior).
Fuente: Kahil et al. (2016a).
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3.3. Mercados de agua versus política de precios del agua
La política de mercados de agua también se ha comparado con la política
de precios de agua que propugna la Comisión Europea (EC, 2012). El prin-
cipal resultado empírico sobre los precios del agua es que los agricultores pier-
den entre la mitad de sus benecios en sequía moderada y los dos tercios de
sus benecios en sequía extrema cuando se implementa la política de precios
del agua en lugar de los mercados de agua o la política institucional actual. La
Tabla 1 muestra que los agricultores pierden en el caso de una sequía modera-
da unos 80 millones de euros (diferencias de 175-93 con los mercados de agua
y 171-93 con la política institucional), mientras que en una sequía extrema
pierden casi 100 millones de euros (diferencias de 148-54 con los mercados
de agua y 136-54 con la política institucional). Estas grandes pérdidas de los
agricultores solo cabría compensarlas utilizando los ingresos conseguidos para
mejorar sus infraestructuras de transporte o de tecnología de riego en parcela,
de forma que se equilibrara el fuerte impacto negativo de las pérdidas.
Los costes de oportunidad de las políticas para los agricultores son las pér-
didas de benecio que soportan bajo cada política. La elección de una política
que tenga un coste de oportunidad desproporcionado se encontrará con la
oposición de los agricultores. El fracaso de una política que tenga costes des-
proporcionados es muy probable, sobre todo si existen otras políticas con un
coste de oportunidad mucho menor. En este sentido, los costes de la política
de precios del agua son muy elevados para los agricultores en comparación
con las otras alternativas, con una caída de benecios que casi alcanza el 70
% en sequía extrema cuando se implementa la política de precios en lugar de
las otras políticas. Estos costes para los agricultores solo podrían justicarse
reinvirtiendo los ingresos de la subida de precios en la zona. La oposición
a la política de precios sería especialmente fuerte en Ribera Baja, Mancha
Oriental y Acequia Real del Júcar, ya que los costes de oportunidad de optar
por dicha política son especialmente perjudiciales para los agricultores. Este
resultado empírico muestra que las opciones de mercados de agua o política
institucional son mucho menos conictivas y, por lo tanto, más factibles que
los precios del agua.
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3.4. Mercados de agua versus política de modernización
La comparación entre los mercados de agua y la política de subvenciones
públicas a la modernización de regadíos se examina en el trabajo de Kahil et
al. (2015b). En este trabajo se utiliza un modelo de programación estocástica
discreta que analiza la adaptación al cambio climático en los cuatro polígonos
de riego más importantes del bajo Júcar: Acequia Real del Júcar, Escalona-
Carcagente, Ribera Baja, y Canal Júcar-Turia. El modelo se utiliza para eva-
luar la respuesta de los agricultores al cambio climático y a las políticas de
mercados de agua y de modernización de regadíos, en términos de decisiones
a largo plazo sobre las inversiones de capital en tipos de cultivo y sistemas de
riego, y decisiones a corto plazo sobre el riego de los cultivos.
Los resultados de los escenarios de adaptación al cambio climático reco-
gen los impactos económicos, los cambios de uso de la tierra y de los sistemas
de riego, el uso del agua y los caudales ambientales. Las pérdidas de benecios
de los agricultores por el cambio climático pueden reducirse sustancialmente
mediante las políticas de mercados de agua o de subvenciones a la moderni-
zación. Estas políticas proporcionan incentivos a los agricultores para invertir
en tipos de cultivo y sistemas de riego, reduciendo el abandono de tierras,
cambiando el patrón de cultivos hacia otros más rentables, y aumentando
el uso del agua, aunque el comportamiento de los agricultores es distinto en
cada política.
En concreto, en el caso del Júcar, los benecios privados de los mercados
de agua superan en un 12 % a los benecios de la modernización. La diferen-
cia aumenta hasta el 22 % si se tienen en cuenta las subvenciones a la moder-
nización, aunque los mercados de agua también conllevan costes de transac-
ción y control que no se consideran en el trabajo. La cuestión de los costes de
transacción de los mercados de agua es clave porque impide el desarrollo de
los mercados, aunque la evidencia empírica es muy escasa. La evidencia que
presentan Regnacq et al. (2016) demuestra que los costes de transacción im-
piden en la práctica el funcionamiento de los mercados de agua, y ello a pesar
de las enormes ganancias potenciales señaladas por Medellín et al. (2013).
En cuanto a sus impactos ambientales, tanto los mercados de agua como
la política de modernización de regadíos reducen los caudales en cuenca en
relación al escenario base, si bien la modernización provoca una mayor reduc-
ción de caudales.
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4. Medidas adicionales a las políticas de adaptación
para proteger el medio ambiente
Los resultados empíricos obtenidos para la cuenca del Júcar muestran que
los mercados de agua y la actual política institucional son políticas de adap-
tación a la sequía y el cambio climático mucho mejores que el incremento de
los precios del agua. Además, los mercados de agua también son más ecientes
que la política de subvenciones públicas a la modernización de regadíos. Pero
ante las sequías y el cambio climático, el problema es que tanto los mercados
de agua como la política institucional provocan una caída signicativa de los
caudales ecológicos.
El mantenimiento de los caudales ecológicos es un problema importante
en la mayoría de las zonas áridas y semiáridas, en especial durante las sequías.
Los responsables de la gestión se enfrentan a serios desafíos para asegurar los
caudales ecológicos, no solo porque no tienen el control efectivo de las extrac-
ciones superciales y subterráneas, sino también porque el componente de re-
tornos de riego es aún más difícil de regular que las extracciones. Los ejemplos
de estas dicultades de gestión incluyen cuencas en las que los esfuerzos de
gestión del agua son muy sosticados, como las cuencas del Júcar en España,
Murray-Darling en Australia, o Central Valley en California.2 En la cuenca
del Júcar, los caudales ecológicos están jados en el plan de cuenca, pero estos
caudales son muy bajos e inferiores a 1 m3/s en desembocadura.
El modelo hidroeconómico de la cuenca del Júcar se ha utilizado para
evaluar dos medidas de protección medioambiental, una asociada a la política
de mercados de agua y la otra asociada a la política institucional. Los detalles
de la medida asociada a los mercados de agua pueden consultarse en Kahil et
al. (2015a), y los detalles de la medida asociada a la política institucional en
Kahil et al. (2016b), donde se utiliza la teoría de juegos cooperativos.
La primera medida sigue el ejemplo de la cuenca del Murray-Darling,
donde se ha implementado una costosa recuperación de agua para el medio
ambiente, utilizando un programa de compras públicas de agua con una -
nanciación de miles de millones de dólares australianos. Esta política puede
denominarse mercado de agua medioambiental, y parece adecuada para con-
seguir los benecios privados de los mercados de agua, y a la vez proteger los
ecosistemas. La segunda medida es mejorar la cooperación de los grupos de
2 En el Júcar, el cauce se secó durante la última sequía. En el Murray-Darling, el vaciado de acuíferos alcanzó los 104 km3 durante
la última sequía (Blewett, 2012). En el Central Valley de California, el vaciado de acuíferos ha alcanzado los 180 km3 durante la actual
sequía (UCCHM, 2014).

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Cambio climático y mercados de agua
José Albiac, Mohamed Taher Kahil, Airel Dinar y Javier Tapia
usuarios en el Júcar en el marco del actual enfoque institucional, incluyendo
el medio ambiente como usuario de pleno derecho, y se puede denominar
política institucional sostenible. Con ello se lograría aumentar los caudales eco-
lógicos mediante la negociación de todos los grupos de «usuarios», tanto eco-
nómicos como medioambientales.
Tanto la medida de mercado de agua medioambiental como la medida
de política institucional sostenible logran aumentos importantes de bene-
cios medioambientales. Estas ganancias medioambientales suponen cerca de
230 millones de euros tanto en sequías moderadas como severas, con unos
benecios sociales en cuenca que alcanzan los 730 millones de euros en sequía
moderada, y los 660 millones de euros en sequía extrema. Estos resultados se
describen en detalle en Kahil et al. (2015a) para el mercado de agua medio-
ambiental, y en Kahil et al. 2016b) para la política institucional sostenible.
5. Conclusiones
Las presiones sobre los recursos hídricos están aumentando en todo el
mundo por el crecimiento de las actividades económicas y la población. Estas
presiones agravan los problemas de escasez y calidad del agua, y provocan
daños cada vez mayores sobre los ecosistemas acuáticos. El cambio climático
también se está convirtiendo en un factor perturbador del ciclo del agua, con-
tribuyendo al empeoramiento de la escasez de agua en las zonas áridas y se-
miáridas. El uso sostenible de los recursos hídricos para afrontar los problemas
de escasez de agua, sequías y cambio climático requiere de una comprensión
sólida de los procesos biofísicos, una evaluación acertada de los impactos, y
de una mejora tanto de la gestión local por los grupos de usuarios como de
la gobernanza por los responsables políticos. Una adecuada gestión y gober-
nanza es un desafío bastante complicado porque el agua provee distintos tipos
de bienes y servicios, que pueden ser bienes privados, comunales o públicos.
Este capítulo presenta una evaluación empírica de los mercados de agua
como instrumento de política de adaptación al cambio climático, comparán-
dolo con otros instrumentos de adaptación como son la modernización de
regadíos, los precios del agua, y la actual política institucional basada en la
cooperación de los usuarios. El modelo hidroeconómico de la cuenca del Júcar
utilizado compara directamente los mercados de agua con los otros instrumen-
tos de adaptación en función de sus efectos económicos y medioambientales.
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Los mercados de agua en España: presente y perspectivas
Los mercados de agua y los precios del agua son instrumentos económi-
cos que funcionan bien cuando el agua es un bien privado, pero no tan bien
cuando el agua es un bien comunal o un bien público. Estos instrumentos
económicos pueden conseguir ganancias de eciencia importantes en redes
urbanas donde el agua es un bien privado, pero el carácter de bien comunal
del agua de riego requiere de la acción colectiva, o bien convertir el agua de
riego en un bien privado.
El enfoque de política de agua en España es institucional, y se fundamenta
en la cooperación de los usuarios en las autoridades de cuenca para las decisio-
nes de reparto de agua. Aunque la gestión del agua en España está lejos de ser
perfecta, se observan casos de experiencias de éxito, como la reducción de ex-
tracciones en Mancha Oriental (Esteban y Albiac, 2011 y 2012). Este logro es
notable porque no se ha conseguido en ningún otro gran acuífero del mundo.
En la evaluación de las políticas de adaptación al cambio climático con el
modelo hidroeconómico del Júcar se obtienen varios resultados importantes.
Los dos primeros resultados se reeren a la comparación entre el desempeño
de los mercados de agua y el de la política institucional. El primer resultado
es que tanto los mercados de agua como el actual enfoque institucional son
buenos instrumentos de adaptación a las sequías y consiguen unos benecios
privados y sociales similares. Este resultado demuestra el buen desempeño de
la actual política institucional que se acerca a la solución Pareto-óptima de los
mercados de agua, que maximizan los benecios privados. Un segundo resul-
tado es que el actual enfoque institucional supone ventajas medioambientales
respecto a los mercados de agua, al garantizar unos mayores caudales en cuen-
ca para el sostenimiento de la Albufera y el resto de los ecosistemas acuáticos.
El tercer resultado pone de maniesto las enormes pérdidas que para los
agricultores supone la política de precios del agua frente a las otras políticas
de adaptación. La Directiva Marco promueve los precios del agua como ins-
trumento de gestión de la demanda, lo que plantea un desafío importante en
España donde el regadío es el mayor uso del agua y está muy ligado a un amplio
abanico de servicios medioambientales. La utilización de la política de precios
en lugar de las políticas alternativas provoca unas pérdidas adicionales a los agri-
cultores de 80 y 100 millones de euros en sequía moderada y extrema, lo que
muestra el elevado coste de oportunidad que tiene esta política. Este resultado
conrma los resultados obtenidos en estudios previos descritos en Garrido y
Calatrava (2009). La ventaja que aporta este resultado en relación a los estudios
anteriores es que se calculan las pérdidas a nivel de cuenca, y no solo para algu-

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Cambio climático y mercados de agua
José Albiac, Mohamed Taher Kahil, Airel Dinar y Javier Tapia
nos polígonos de riego o para una selección de explotaciones tipo. Los impactos
se estiman a nivel espacial para toda la red hidrológica de la cuenca, y además se
integra la interacción del regadío, el uso urbano y el medioambiental.
La principal conclusión empírica sobre la política de precios del agua
es que los agricultores pierden entre la mitad y dos tercios de sus benecios
cuando se implementan los precios del agua en lugar de políticas alternativas.
La implantación de la política de precios como pide la Comisión Europea se
convertiría, por tanto, en una tarea francamente difícil por la fuerte oposición
social derivada de la falta de equidad en la distribución de los costes de la po-
lítica, cuando existen además mejores políticas alternativas.
El cuarto resultado compara los mercados de agua con la política de mo-
dernización de regadíos. Ambas políticas permiten reducir sustancialmente las
pérdidas del cambio climático para los agricultores, proporcionando incenti-
vos a las inversiones en tipos de cultivos y sistemas de riego que favorecen cul-
tivos más rentables y un mayor uso de agua. Los resultados muestran que los
mercados de agua superan en benecios a la política de modernización, y la
diferencia es mayor cuando se considera el coste de las subvenciones públicas
a la modernización. Otra ventaja de los mercados de agua sobre la moderniza-
ción es que los mercados de agua provocan una menor reducción de caudales
en cuenca que la modernización. Ahora bien, los costes de transacción de los
mercados son muy importantes e impiden el funcionamiento de los merca-
dos, como demuestran Regnacq et al. (2016) en California. La introducción
de mercados de agua es imposible sin solucionar previamente la cuestión de
los costes de transacción.
La evidencia empírica de los resultados del Júcar muestra que los merca-
dos de agua y el enfoque institucional son las mejores políticas de adaptación,
y además se pueden diseñar medidas adicionales para mejorar la protección
medioambiental. Una medida asociada a los mercados de agua consiste en
compras públicas de agua, para aprovechar los benecios de los mercados y
a la vez proteger los ecosistemas. La otra medida asociada al enfoque insti-
tucional consiste en reverdecer la actual política institucional, incluyendo el
medio ambiente como un usuario de pleno derecho en el proceso de reparto
de agua. Sin embargo, la protección del medio ambiente con precios del agua
supondría añadir más costes «medioambientales» y «de uso del recurso» (en
terminología de la DMA) a los precios del agua, con el resultado de unos
costes claramente desproporcionados para los agricultores. El mensaje es clave
para las autoridades de agua y los responsables políticos de la toma de deci-
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 S ECONOMÍA
Los mercados de agua en España: presente y perspectivas
siones españoles y europeos, ya que estos resultados cuestionan seriamente el
énfasis de la Directiva Marco del Agua en el uso del instrumento precios del
agua para el regadío.
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drought: e case of California agriculture»; Journal of Contemporary
Water Research and Education 121(1); pp. 17-23.
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Growing water extractions combined with emerging demands for environment protection increase competition for scarce water resources worldwide, especially in arid and semiarid regions. In those regions, climate change is projected to exacerbate water scarcity and increase the recurrence and intensity of droughts. These circumstances call for methodologies that can support the design of sustainable water management. This paper presents a hydro-economic model that links a reduced form hydrological component, with economic and environmental components. The model is applied to an arid and semiarid basin in Southeastern Spain to analyze the effects of droughts and to assess alternative adaptation policies. Results indicate that drought events have large impacts on social welfare, with the main adjustments sustained by irrigation and the environment. The water market policy seems to be a suitable option to overcome the negative economic effects of droughts, although the environmental effects may weaken its advantages for society. The environmental water market policy, where water is acquired for the environment, is an appealing policy to reap the private benefits of markets while protecting ecosystems. The current water management approach in Spain, based on stakeholders’ cooperation, achieves almost the same economic outcomes and better environmental outcomes compared to a pure water market. These findings call for a reconsideration of the current management in arid and semiarid basins around the world. The paper illustrates the potential of hydro-economic modeling for integrating the multiple dimensions of water resources, becoming a valuable tool in the advancement of sustainable water management policies.
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Climate change is already affecting many natural systems and human environments worldwide, like the semiarid Guadiana Basin in Spain. This paper illustrates a systematic analysis of climate change adaptation in the Guadiana irrigation farming region. The study applies a solution-oriented diagnostic framework structured along a series of sequential analytical steps. An initial stage integrates economic and hydrologic modeling to evaluate the effects of climate change on the agriculture and water sectors. Next, adaptation measures are identified and prioritized through a stakeholder-based multi-criteria analysis. Finally, a social network analysis identifies key actors and their relationships in climate change adaptation. The study shows that under a severe climate change scenario, water availability could be substantially decreased and drought occurrence will augment. In consequence, farmers will adapt their crops to a lesser amount of water and income gains will diminish, particularly for smallholder farms. Among the various adaptation measures considered, those related to private farming (new crop varieties and modern irrigation technologies) are ranked highest, whereas public-funded hard measures (reservoirs) are lowest and public soft measures (insurance) are ranked middle. In addition, stakeholders highlighted that the most relevant criteria for selecting adaptation plans are environmental protection, financial feasibility and employment creation. Nonetheless, the social network analysis evidenced the need to strengthen the links among the different stakeholder groups to facilitate the implementation of adaptation processes. In sum, the diagnostic framework applied in this research can be considered a valuable tool for guiding and supporting decision making in climate change adaptation and communicating scientific results.
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This latest Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) will again form the standard reference for all those concerned with climate change and its consequences, including students, researchers and policy makers in environmental science, meteorology, climatology, biology, ecology, atmospheric chemistry and environmental policy.
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The American West has a long tradition of conflict over water. But after fifteen years of drought across the region, it is no longer simply conflict: it is crisis. In the face of unprecedented declines in reservoir storage and groundwater reserves throughout the West, we focus in this discussion paper on a set of policies that could contribute to a lasting solution: using market forces to facilitate the movement of water resources and to mitigate the risk of water shortages. We begin by reviewing key dimensions of this problem: the challenges of population and economic growth, the environmental stresses from overuse of common water resources, the risk of increasing water-supply volatility, and the historical disjunction that has developed between and among rural and urban water users regarding the amount we consume and the price we pay for water. We then turn to five proposals to encourage the broader establishment and use of market institutions to encourage reallocation of water resources and to provide new tools for risk mitigation. Each of the five proposals offers a means of building resilience into our water management systems. Many aspects of Western water law impose significant obstacles to water transactions that, given the substantial and diverse interests at stake, will take many years to reform. However, Western states can take an immediate step to enable more-flexible use of water resources by allowing simple, short-term water transactions. First, sensible water policy should allow someone who needs water to pay someone else to forgo her use of water or to invest in water conservation and, in return, to obtain access to the saved water. As a second step, state and local governments should facilitate these transactions by establishing essential market institutions, such as water banks, that can serve as brokers, clearinghouses, and facilitators of trade. Third, water managers should support and encourage the use of market-driven risk management strategies to address growing variability and uncertainty in water supplies. These strategies include the use of dry-year options to provide for water sharing in the face of shortages, and water trusts to protect environmental values. New reservoir management strategies that allow for sophisticated, market-driven use of storage could build additional resilience into water distribution. Fourth, states should better regulate the use of groundwater to ensure sustainability and to bring groundwater under the umbrella of water trading opportunities. Groundwater reserves are an important environmental resource and provide strategic reserves against drought, but proper management of groundwater is also critical to the development of markets. Markets cannot work effectively if users can delay facing the realities of local water scarcity through the unsustainable use of an open-access resource. Finally, strong federal leadership will be necessary to promote interstate and interagency cooperation in water management, as well as to coordinate essential state-level gathering of data on water supplies and water use. In particular, the Bureau of Reclamation of the U.S. Department of the Interior plays a central role in water projects across the West, and its actions will be essential in confronting the crisis.
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Recurring droughts pose predictable challenges to water resources management in California. Disparities in water demand and supply over both space and time, fast-growing cities, prominent agriculture, and increasing concerns on maintaining and improving habitat for native species are among the most salient challenges to water allocation in the state. This chapter explores portfolio approaches to water management under drought conditions. We analyze water management portfolios that are economically optimized to minimize water scarcity and operating costs within some physical and operating constraints. Water management portfolios include intra- and inter-regional water transfers, flexible water storage operations, and conjunctive use, water conservation, and water augmentation via reuse or desalination. This enables us to identify economically attractive opportunities for re-operation of the water supply system. Results from the case studies indicate that despite the significant reductions in water supply under drought or climate change, California’s inter-tied network of water resources has the ability to adapt in the long term to these drought events by adding operational flexibility in the system.
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This paper evaluates economic and environmental effects of two incentive-based water management policies to address climate change impacts on irrigated agriculture: water markets and irrigation subsidies. A Southern European case study assesses farmers' long and short-run adaptation responses under climate change and policy interventions with a discrete stochastic programmingmodel. Results indicate that climate change will likely have negative impacts on irrigation activities and water-dependent ecosystems in Southern Europe. However, the severity of impacts depends on government policy settings and farmers' adaptation responses. The comparison between water market and irrigation subsidy policies shows the advantages of water markets over irrigation subsidies in terms of both private and social benefits. These findings could guide policymakers on the design of efficient water institutions and policies to address climate change in the irrigated agriculture of Southern Europe.
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Water markets have increasingly been adopted as a reallocation tool around the world as water scarcity intensifies. Water markets were first introduced in Australia in the 1980s, and water entitlement and allocation trade have been increasingly adopted by both private individuals and governments. As well as providing an overview of water policy in Australia since the 1900s, this paper examines the adoption of water trading in the southern Murray-Darling Basin of Australia (the largest hydrologically connected water market in Australia), and investigates the associated social, economic and environmental impacts that have arisen from the implementation of water markets. This study found that up to 86% of irrigators in one state in the southern Murray-Darling Basin had undertaken at least one water market trade by 2010-2011, hence, water market strategies are now a common tool employed by irrigators to assist their farm management. A variety of institutional, policy and informational changes are identified to increase the benefits from water markets in the future. There is no doubt that managing the impact of climate change and water scarcity are intertwined, suggesting that policy, institutional and governance responses should be similarly structured and coordinated. Crown Copyright