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Sobre el complejo arte de medir la corrupción: apuntes teóricos y análisis del caso mexicano

Authors:
Número Especial
Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.
Rendición de Cuentas,
Transparencia y Combate a
la Corrupción
Nueva Época, Volumen XLIII
(septiembre-diciembre 2008)
© Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.
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Registro número 102 1089
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REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Nueva Época
Revista cuatrimestral publicada por el
Instituto Nacional de Administración Pública, A. C.
Consejo Editorial
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Ismael Aguilar Barajas, ITESM, Campus Monterrey;
Vicente Ugalde Saldaña, El Colegio de México;
Héctor Raúl Solís, Universidad de Guadalajara;
Rodolfo Vergara Blanco, Universidad Autónoma
Metropolitana-Xochimilco;
Javier González Gómez, Secretaría de la Función Pública;
Ernesto Velasco Sánchez, Civicus, S.C.;
Carlos F. Matute González
José Sosa
Director
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Nueva Época
Número Especial
Volumen XLIII
(Septiembre-Diciembre 2008)
ÍNDICE
Rendición de Cuentas, Transparencia y
Combate a la Corrupción
Presentación 11
Salvador Vega Casillas, Secretario de la Función Pública y
José R. Castelazo, Presidente del INAP
Análisis
El combate a la corrupción en la Administración Pública 15
Federal: instrumentos, mecanismos y mejores prácticas
Salvador Vega Casillas
Apertura del gobierno para el sustento del Estado 39
Republicano
José R. Castelazo
Una cuenta que se empieza a saldar. Transparencia y 57
rendición de cuentas
Rafael Morgan Ríos
Los Testigos Sociales y sus contribuciones 69
a la gestión pública
Elizabeth O. Yáñez Robles
Sobre el complejo arte de medir la corrupción: 107
Apuntes teóricos y análisis del caso mexicano
Benjamín G. Hill Mayoral, Oscar Jaimes Bello y Mauricio I.
Dussauge Laguna
La Convención de las Naciones Unidas 133
contra la Corrupción (Convención de Mérida)
a cinco años de su adopción
Socorro Flores Liera
Fundamentos éticos, políticos y 143
técnicos de la transparencia
Ricardo Uvalle Berrones
Una nueva oportunidad: Transparencia 2.0 175
Marco A. Paz Pellat
La transparencia en las adquisiciones gubernamentales 187
Claudia X. Nájera Prieto
La auditoría, la transparencia y la rendición de cuentas 211
Guillermo Brizio Rodríguez
Accountability, transparency and
fights against corruption
Presentation 223
Salvador Vega Casillas, Civil Service Department Secretary
and José R. Castelazo, INAP President
Analysis
Anti-Corruption in the Federal Civil Service: 227
Instruments, Mechanisms, and Best Practices
C.P. Salvador Vega Casillas
Government openness for Republican 249
State sustenance
José R. Castelazo
An account that starts to liquidate. 265
Transparency and Accountability
Rafael Morgan Ríos
Social Witnesses and their Contribution to 275
Public Management
Elizabeth O. Yáñez Robles
The complex art of measuring the corruption: 309
Theoretical notes and Mexican case analysis
Benjamín G. Hill Mayoral, Oscar Jaimes Bello y
Mauricio I. Dussauge Laguna
United Nations Convention against Corruption 333
(Mérida’s Convention) five years after its adoption
Socorro Flores Liera
Ethical, Political and Technical Foundations 343
of Transparency
Ricardo Uvalle Berrones
A New Opportunity: Transparency 2.0 371
Marco A. Paz Pellat
Transparency in Government Acquisitions 383
Claudia X. Nájera Prieto
The Audit, the Transparency and Accountability 407
Guillermo Brizio Rodríguez
Instrucciones para el Colaborador 417
Instructions for the Collaborator 421
11
Revista de
Administración
Pública
Presentación
La coincidencia de intereses entre el Instituto Nacional de
Administración Pública y la Secretaría de la Función Pública nos
han llevado a establecer una colaboración que se ha visto reflejada
en proyectos conjuntos de difusión académica y de impulso a una
mejor gestión pública, algunos de los cuales tienen una continuidad
que va más allá de un lustro, como lo son el Coloquio Nacional de
Transparencia y el Premio Anual de Transparencia.
En esta ocasión, la edición del Número Especial de la Revista de
Administración Pública, que cierra el Volumen XLIII del año de 2008,
se enriquece con las colaboraciones de destacados servidores
públicos, académicos y amigos de nuestras instituciones, con un tema
que es de interés central en la actual agenda de la Administración
Pública de nuestro país: Las políticas de transparencia y de
rendición de cuentas y los medios para controlar la corrupción,
como componentes esenciales para un mejor gobierno, y de una
Administración Pública abierta a la participación ciudadana.
La consolidación de una política de Estado en estas materias
–transparencia, rendición de cuentas y combate a la corrupción-
requiere reflexionar sobre la naturaleza y fines del Estado y las
relaciones del gobierno con la sociedad civil, con las instituciones
y con las reglas que regulan la interacción política y económica, la
seguridad pública y la administración de los recursos públicos, lo
cual implica revisar todos los aspectos de la vida pública.
Consecuente con lo anterior, las prioridades, objetivos, estrategias
y líneas de acción del Programa Nacional de Rendición de Cuentas,
Transparencia y Combate a la Corrupción 2008-2012, presentado
por el Presidente Felipe Calderón el nueve de diciembre de 2008,
persiguen el fortalecimiento de la transparencia; y la cultura de
Presentación
Revista de Administración Pública Volumen XLIII, Número Especial
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rendición –y de exigencia– de cuentas, de apego a la legalidad y a la
ética pública; la institucionalización de mecanismos de vinculación
y participación ciudadana; y la prevención, investigación y sanción
de las faltas administrativas y los delitos penales asociados con la
corrupción.
Los artículos que se presentan en este Número Especial, se refieren
a aspectos puntuales de la Transparencia, Rendición de Cuentas
y Combate a la Corrupción: las compras gubernamentales, su
relación con la mejora de la gestión, el papel de la auditoría, sus
fundamentos éticos, políticos y técnicos; teoría y análisis de la
metodología para medir la corrupción en México; la contribución de
los testigos sociales; el uso de las tecnologías de la información; los
instrumentos mecanismos y mejores prácticas; y el cumplimiento a
las convenciones internacionales contra la corrupción.
Actualmente la Administración Pública Federal cuenta con
avances institucionales que han permitido la creación de
importantes organismos, políticas públicas novedosas y la
promulgación de normas y leyes, como lo son, a vía de ejemplo,
la creación de la Auditoría Superior de la Federación (2000); la
Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate
a la Corrupción en la Administración Pública Federal (2000); la
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental (2002); la creación del Instituto Federal de Acceso
a la Información Pública Gubernamental (2002); la reforma al
artículo 6° Constitucional que establece el acceso como derecho
fundamental en la Federación, los Estados y el Distrito Federal
(2007); las reformas para mejorar el ejercicio y fiscalización del
gasto público y a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria. En cuanto a los compromisos multilaterales de
nuestro país, es importante recordar que México es el único país
latinoamericano que ha suscrito tres convenciones internacionales
en contra de la corrupción1. Sin embargo, hay que señalar que
estos avances –innegables y trascendentes-, aún no se reflejan
claramente en los diferentes Índices nacionales e internacionales
que miden el desempeño de nuestra sociedad en el impulso a la
transparencia y en el combate a la corrupción, los cuales no han
mejorado sustantivamente en los últimos años.
En ese sentido, el Programa Nacional de Rendición de Cuentas,
Transparencia y Combate a la Corrupción 2008-2012, es una
propuesta que busca dar continuidad y profundizar los cambios
de la última década, colocar a México a la vanguardia en el
cumplimiento de sus compromisos internacionales, y generar los
cambios necesarios para que todos estos avances y reformas que
México ha logrado impulsar, sean apreciadas por los ciudadanos en
el corto plazo, y que este reconocimiento nos permita mejorar los
índices y evaluaciones que miden la percepción y eficacia de estas
políticas públicas.
Nuestras instituciones ofrecen las reflexiones de esta publicación
con la finalidad de contribuir a la formación de estos valores.
Salvador Vega Casillas José R. Castelazo
Secretario de la Función Pública Presidente del INAP
1) Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en
Transacciones Comerciales Internacionales de la Organización para la Cooperación y
Desarrollo Económicos (OCDE), 2) Convención Interamericana contra la Corrupción de la
Organización de Estados Americanos (OEA) y 3) Convención de las Naciones Unidas contra
la Corrupción (UNCAC).
Presentación
15
Revista de
Administración
Pública
Vega El combate a la corrupción
El combate a la corrupción en la Administración Pública
Federal: instrumentos, mecanismos y mejores prácticas
C.P. Salvador Vega Casillas*
México ha experimentado a lo largo de la última década importantes
y trascendentales cambios en los diferentes ámbitos de la vida
económica, política y social, producto de la activa y vigorosa
participación de una sociedad fortalecida y consciente de sus
derechos y obligaciones, lo que ha contribuido al desarrollo del país
y a la construcción de un Estado más democrático.
En este conjunto de cambios, la Administración Pública Federal no ha
sido la excepción; hoy el Gobierno Federal cuenta con instituciones
más fuertes como consecuencia de una nueva concepción dentro de
la gestión gubernamental, la cual pone en el centro de su actuación
al ciudadano, y al mismo tiempo, incorpora en su funcionamiento
las innovadoras tendencias mundiales enfocadas a la mejora de
la gestión pública, el uso de mecanismos alternativos dentro de la
rendición de cuentas y la transparencia, así como la promoción y
consolidación de una cultura a favor de la legalidad.
Con base en este nuevo enfoque de gestión, la Administración
Pública Federal (APF) ha venido transitando de un modelo de
vigilancia-correctivo en el combate a la corrupción a un modelo
preventivo y de mayor participación social en los asuntos públicos,
con el claro objetivo de recobrar la confianza ciudadana en las
instituciones del gobierno y sus autoridades.
* Secretario de la Función Pública.
Revista de Administración Pública Volumen XLIII, Número Especial
16
17
El presente artículo pretende resaltar la importancia de esta nueva
concepción de la Administración Pública Federal como parte de una
estrategia integral diseñada en la actual administración, dirigida al
combate a la corrupción y a la promoción de una nueva cultura
de legalidad, transparencia y rendición de cuentas en el ejercicio y
función del quehacer gubernamental en el ámbito federal.
Para tal propósito, este artículo se divide en tres grandes apartados:
en el primero se presenta un marco referencial sobre la situación
actual en cuanto a la percepción que se tiene sobre el combate a
la corrupción en la Administración Pública Federal, con base en
indicadores nacionales e internacionales de reconocido prestigio,
mismo que sirve de sustento para explicar en un segundo apartado
los rasgos distintivos de la estrategia de combate a la corrupción y de
promoción de una cultura de legalidad dentro del Gobierno Federal;
para pasar en tercer lugar, hacia los mecanismos, instrumentos y
mejores prácticas que actualmente se están implementado, de
manera transversal, en las diferentes dependencias de la APF.
1. Percepción del combate a la corrupción en el sector
público
En una definición laxa de corrupción en el sector público, se
podría considerar suficiente, en primera instancia, la definición de
Transparencia Internacional al señalar que la corrupción es el “abuso
de un poder conferido para obtener una ganancia privada”1. Hoy en
día esta definición ha quedado del todo rebasada por las múltiples
acepciones que puede adoptar el fenómeno de la corrupción en los
distintos ámbitos de la vida pública, privada, e incluso social.
Es por ello que no se puede entender la lucha y el combate a la
corrupción, sin una decidida participación y concurrencia de los
distintos grupos de la sociedad organizada, cuyo papel como
impulsora de la nueva realidad del país y, en especial, de los
avances institucionales que en esta materia se han logrado, ha sido
trascendental.
En este sentido vale la pena señalar algunos de los avances
institucionales más significativos que se han venido desarrollado
para combatir la corrupción en México durante los últimos 10 años,
los cuales se han reflejado tanto en la creación de importantes
organismos, como en el diseño y promulgación de novedosas
normas y leyes que han permitido enfrentar dentro del sector
público el fenómeno de la corrupción que tan altos costos sociales
tiene para el país.
Instrumentos institucionales y legales en el combate a la
corrupción
La creación de la Auditoria Superior de la Federación
(2000);
La creación y funcionamiento de la Comisión Intersecretarial
para la Transparencia y el Combate a la Corrupción en la
Administración Pública Federal (2000);
El lanzamiento e implementación del Programa Nacional de
Combate a la Corrupción 2001-2006;
La publicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso
a la Información Pública Gubernamental (2002);
La creación del Instituto Federal de Acceso a la Información
Pública (2002);
La reforma al artículo 6° Constitucional que establece el
acceso a la información como derecho fundamental (2007);
La reforma en materia del ejercicio del gasto público y
su fiscalización que busca mejorar la calidad de ambos
elementos (2008); y
La promulgación de la Ley Presupuestaria y Responsabilidad
Hacendaria, cuyo enfoque se orienta a los resultados en la
rendición de cuentas.
No obstante lo anterior, hay que reconocer que lamentablemente
dichos esfuerzos institucionales no han sido lo suficientemente
extensos y consolidados como para influir positivamente en la
percepción de los mexicanos sobre los avances que se han
venido desarrollando a favor de la transparencia y el combate a
Vega El combate a la corrupción
1 Transparency International, fags on corruption, www.transparency.org/news_room/faq/cor-
ruption_faq.
Revista de Administración Pública Volumen XLIII, Número Especial
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la corrupción, y en consecuencia, estos mismos instrumentos
tampoco han logrado reflejarse satisfactoriamente en los índices
de percepción que han venido realizando organizaciones no
gubernamentales como Transparencia Internacional y organismos
internacionales como el Banco Mundial.
Aunado a lo anterior, se añade el hecho de que el desempeño de los
gobiernos en el combate a la corrupción, es un factor sumamente
relevante para impulsar el desarrollo de un país, toda vez que
dicho desempeño se ha convertido en un indicador de inversión y
competitividad para las instituciones económicas y financieras de
las distintas regiones del mundo globalizado.
Como puede apreciarse en la gráfica 1, de 1995 a 2008, México
ha mantenido un promedio en el rango de calificación de 3.3 en
el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) elaborado por
Transparencia Internacional2, pese a los avances alcanzados en
los últimos diez años y no obstante las medidas implementadas a
favor de una mayor transparencia y rendición de cuentas dentro de
la gestión pública federal.
Gráfica 1
Calificación de México en el Índice de
Percepción de la Corrupción 1995-2008
(Transparencia Internacional)
Vega El combate a la corrupción
2 El Índice de Percepción de la Corrupción mide el grado de corrupción que se percibe entre
los funcionarios y los políticos. Se construye con información que se obtiene de expertos y
encuestas empresariales llevadas a cabo por determinadas instituciones independientes y
acreditadas. Su cuantificación se realiza considerando una escala de 0 al 10, donde “0” es
altamente corrupto hasta “10” que es altamente transparente.
Sobre este hecho en particular, es importante señalar que en la
última encuesta publicada por Transparencia Internacional en 2008,
se advierte un claro estancamiento en la percepción del combate a la
corrupción en toda la región de América Latina pese a los esfuerzos
de los gobiernos latinoamericanos a favor de políticas públicas
encaminadas a la transparencia y la rendición de cuentas.
Dentro de este contexto, resulta significativo destacar tres datos
publicados recientemente en el Latino barómetro sobre la percepción
en actos de corrupción:
El porcentaje de personas en Latinoamérica que ha sabido
de algún acto de corrupción durante el 2007 fue del 19%, lo
que registra un incremento del 3% respecto al año 2006.
Por otra parte, aunque la percepción de actos de corrupción
por parte de los ciudadanos Latinoamericanos disminuyó
durante el periodo de 2002 a 2006 en 9 puntos porcentuales,
encontramos que para 2007 existe una opinión negativa
sobre el combate a la corrupción de cerca de la mitad de
la población encuestada en la región, específicamente un
43% cree que en América Latina habrá más corrupción en
las próximas generaciones.
En contraste a la percepción negativa anterior, tenemos que
a la pregunta de ¿cuánto cree usted que se ha progresado
en reducir la corrupción en las instituciones del Estado en
estos últimos dos años? La respuesta es que el 39% de
los Latinoamericanos cree que ha habido una reducción
importante de la corrupción en las instituciones del Estado.
Lo anterior nos da cuenta de la importancia que tiene para la agenda
de cada gobierno la lucha constante de este problema global que
suele manifestarse de distintas formas y modalidades dentro de la
región de América Latina.
Para el análisis de México, existen otros dos estudios más que,
aunque revelan pequeñas reducciones sobre este fenómeno de la
corrupción, nos siguen colocando en una posición poco favorable.
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20
21
Este es el caso del Indicador del Instituto del Banco Mundial3 (gráfica
2) y de la Encuesta Nacional de Corrupción y Buen Gobierno
(ENCBG)4 diseñada por Transparencia Mexicana (gráfica 3).
En el primero de estos estudios, el mejor resultado alcanzado
por México con relación al control de la corrupción fue de 53.4 en
2003, observándose a partir de ese año un descenso constante
hasta 2006. Fue en 2007 donde se logró un repunte considerable
de 10.4 por ciento en comparación a 2006 con una calificación de
48.8. Es decir, muy cerca del 50 por ciento, el cual se considera
una calificación buena dentro de los estándares de combate a la
corrupción.5
Por lo que respecta al segundo estudio, éste mide a nivel nacional
las experiencias de corrupción en 35 trámites y servicios públicos,
siendo los resultados del 2003 los más significativos al obtener una
calificación del 8.5. En el 2007 se logró una ligera mejoría respecto
a 2005, ya que sólo en el 10 por ciento de los casos se pagó un
soborno para recibir un servicio, lo que implica una ligera reducción
respecto al porcentaje de corrupción registrado en ese año, que fue
de 10.1 por ciento.
Cabe mencionar que para la Secretaría de la Función Pública, si bien
tales resultados hablan de cierta mejoría, no son los más óptimos,
por lo que se deberá considerar como un gran reto la adopción de
nuevas estrategias y mecanismos en el combate a la corrupción, la
transparencia y la rendición de cuentas dentro de la APF.
En este sentido, habría que reconocer que el combate a la corrupción
en el sector público es muy distinto al de hace una década. La
corrupción hoy en día ha evolucionado de distintas formas, ha ido
Vega El combate a la corrupción
3 Este indicador se expresa en términos porcentuales y se calcula a partir de la ponderación de
múltiples variables obtenidas en diversos estudios –encuestas a población abierta, encuestas
a sectores específicos de la población, análisis de expertos, reportes de organizaciones no
gubernamentales y estudios sobre riesgo país, entre otros- realizados por organizaciones
independientes y acreditadas. De acuerdo con el estudio, si el indicador agregado se ubica
en el rango entre 75 y 100 por ciento, se considera que el país presenta una muy buena
calidad en esa dimensión. Si se ubica entre 50 y 74 por ciento, se asume que la calidad de
esa dimensión en el país es buena. Si el resultado cae en el rango entre 25 y 49 por ciento,
se considera que la calidad de esa dimensión es mala y si se ubica en el rango entre 0 y 24
por ciento es muy mala.
4 El Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno mide las experiencias de corrupción de
jefes de hogar en 35 trámites y servicios, mediante la aplicación de 32 encuestas estatales
realizadas a una muestra estrictamente probabilística. El índice se obtiene al dividir el número
de veces en los que se dio mordida en los 35 servicios encuestados, entre el número total de
veces que se utilizaron los 35 servicios, para después multiplicar ese resultado por 100.
Gráfica 2
Calificación de México en el Indicador de Control
de la Corrupción 1998-2007
(Instituto del Banco Mundial)
5 La diferencia porcentual de 10.4 en la calificación obtenida por México en el 2007 (48.8)
con respecto a la alcanzada en el 2006 (44.2), se calcula con base en la siguiente variable
porcentual anual:
(Dato 2007 – Dato 2006) x 100 = (48.8 - 44.2) x 100
Dato 2006 44.2
Gráfica 3
Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno
2001-2007
(Transparencia Mexica)
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adquiriendo nuevas modalidades que van más allá de la “mordida”
y la extorsión. La corrupción que enfrentamos se vincula a redes
regionales y globales del crimen organizado, por lo que su mayor
contrapeso, a diferencia de lo que sucedía anteriormente, es una
destacada participación y corresponsabilidad de la sociedad en los
asuntos públicos, porque sólo con la participación y el escrutinio
de la sociedad en el ejercicio del gobierno se puede generar una
nueva cultura de honestidad, legalidad y de fortalecimiento de una
ética pública a favor de los ciudadanos.
Por todo lo expuesto, se entiende por qué la corrupción en el sector
público sigue siendo uno de los temas más importantes y urgentes
en la agenda nacional, y por qué es impostergable la instrumentación
de una estrategia integral con el concurso de los tres poderes, de
los distintos órdenes de gobierno y la sociedad en su conjunto,
que permita alcanzar resultados positivos y contundentes a corto,
mediano y largo plazo que no pasen desapercibidos por ninguno de
los distintos sectores sociales.
2. La estrategia anticorrupción en la Administración Pública
Federal
Consciente de la complejidad del fenómeno de la corrupción en el
sector público, el Gobierno Federal ha encaminado su estrategia
bajo la premisa de que un gobierno honesto sólo es posible, si
paralelamente y en forma interrelacionada a la implementación de
acciones y mecanismos de transparencia, rendición de cuentas y
cultura de la legalidad, se ponen en marcha políticas que estén
orientadas a la mejora de la gestión pública.
Porque un gobierno que se precie de ser honesto, tiene la obligación
de ser eficiente, eficaz y competitivo, pues la honestidad pretendida
no puede lograrse sin instituciones gubernamentales que hagan
más con menos, que tengan calidad en sus procesos y operen
con menos carga regulatoria que impida el exceso de normas y la
realización de trámites innecesarios a los ciudadanos.
Con base en esta nueva visión estratégica, el combate a la
corrupción dentro del quehacer gubernamental incorpora por una
parte, los nuevos paradigmas de la administración pública; y por
otra, los instrumentos, mecanismos y mejores prácticas en materia
de transparencia, rendición de cuentas y cultura de la legalidad
como principios básicos dentro de un nuevo modelo de participación
social dentro de la gestión pública federal.
La nueva Administración Pública
En la década de los ochentas comenzaron a generarse en diferentes
países desarrollados nuevos modelos de gestión pública en los
cuales se incorporaba una administración orientada a fortalecer la
calidad de los servicios públicos para la ciudadanía que, al mismo
tiempo, lograra eficientar y transparentar el ejercicio dentro del
sector público.
Esta nueva tendencia de reformar y modernizar la administración
pública tenía como finalidad responder a un entorno social y
económico altamente cambiante, así como a los procesos de
globalización y participación de una sociedad cada vez más
organizada e informada. A esta nueva forma de administración se
le ha denominado con el nombre de nueva gestión pública.
Autores como María del Carmen Pardo definen este nuevo enfoque
como “un conjunto de doctrinas administrativas que buscan
establecer estructuras procesos y rutinas fundamentalmente
orientadas a la satisfacción de los ciudadanos, los cuales se
identifican como clientes”.6
La nueva gestión pública, dice María del Carmen Pardo, se
caracteriza por un énfasis en los resultados y la importancia que
se le concede a los usuarios, marcados por preocupaciones
centrales en eficiencia y eficacia, y por la inscripción del criterio de
equidad; rasgos que se ven reflejados en la asignación de recursos,
en los procesos, la rendición de cuentas, el control y la cultura
organizacional.7
Algunas de las pautas que los modelos académicos internacionales
recomiendan para que los países se adapten a la nueva gestión
pública son:8
Desarrollar y fortalecer sistemas de servicio civil bajo criterios
de mérito y flexibilidad.
Vega El combate a la corrupción
6 María del Carmen Pardo, Conferencia Magistral Implicaciones organizacionales de la
transparencia en la gestión pública en Segundo Coloquio Nacional de Transparencia: Hacia
la Consolidación de la Transparencia como Política Pública, INAP-SFP, México, 2008.
7 Ibid.
8 Transparencia, Buen Gobierno y Combate a la Corrupción en la Función Pública, Secretaría
de la Función Pública, 2005, p. 27-28.
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24
25
Fortalecer la capacidad fiscal del Estado y mejorar la
eficiencia y transparencia de la gestión del gasto.
Mejorar la capacidad de formulación y coordinación de
estrategias y políticas públicas que protejan la estabilidad
macroeconómica, que se aboquen a la lucha contra la
pobreza y que promuevan la equidad y la integración
regional.
Modernizar las formas de gestión de los servicios públicos
para hacerlos más receptivos a las demandas de los
ciudadanos, en especial de los sectores tradicionalmente
excluidos.
Capitalizar el potencial de la sociedad del conocimiento y de
las tecnologías de la información.
Por su parte, el Informe del Comité de Expertos en Administración
Pública del Consejo Económico y Social de la ONU, establece en
la llamada Declaración del Milenio, una serie de lineamientos que
contribuyen también a esclarecer los rasgos distintivos de este
nuevo enfoque. En ese documento se menciona que para que
un país logre un mayor desarrollo económico es necesaria una
Administración Pública eficiente y eficaz que cuente con funcionarios
públicos capacitados.
Para ello, propone que el Estado se enfoque en cuatro esferas
que comprenden, entre otras medidas, la promoción del uso de
nuevas tecnologías, el establecimiento de sistemas de medición
y evaluación del desempeño, la modernización de las estructuras
administrativas, la vinculación con empresas y organizaciones
no gubernamentales, la participación de la sociedad civil en la
consecución de los objetivos, el desarrollo de recursos humanos
con énfasis en la integridad, el profesionalismo y el acceso a la
información pública.9
La nueva gestión pública es un tema que cobra cada vez mayor
relevancia al interior de las organizaciones internacionales y
en la reflexión y práctica de los países, sin importar su grado de
desarrollo. Naciones como Australia, Canadá, Chile, Corea, España,
Estados Unidos, Francia y Reino Unido han emprendido reformas
administrativas basadas en este nuevo enfoque.
La coincidencia fundamental en estas experiencias internacionales
radica en términos generales, en lograr una mayor eficiencia
y eficacia del aparato administrativo del Estado, y de una mejor
atención en la calidad de los servicios que presta el gobierno a
sus ciudadanos, trasladando al sector público una cierta lógica
empresarial, aunque respetando en todo momento las características
propias y específicas del quehacer gubernamental.
En esta idea predominante sobre la nueva administración pública,
ocupan un lugar significativo los principios de rendición de cuentas
y de transparencia, por lo cual sería conveniente reflexionar y
analizar el sentido que estos conceptos ofrecen a la lucha contra la
corrupción.
Los principios de Rendición de Cuentas y de Transparencia
En las democracias contemporáneas los principios de rendición de
cuentas y de transparencia se consideran ejercicios necesarios para
la gobernabilidad. Los estudiosos en la materia los ubican como
instrumentos útiles para controlar el abuso del poder y garantizar
que los funcionarios actúen con honestidad, eficiencia y eficacia en
el cargo conferido, ya que proveen a los ciudadanos de mecanismos
para el control de los asuntos públicos y fomentan cambios en la
cultura y participación de la sociedad.
Según Andreas Schedler10 la rendición de cuentas es un concepto
de dos dimensiones: una vinculada con la obligación de los
gobernantes de dar cuenta sobre sus decisiones y de justificarlas
(answerability); y otra relacionada con las sanciones que deben
aplicarse para garantizar que los gobernantes realmente hagan lo
que informan a la ciudadanía (enforcement).
Sin embargo, en una concepción más amplia para Schedler, la
rendición de cuentas no es un derecho de petición por parte del
ciudadano, sino que hay que concebirla como un derecho a la
crítica y un diálogo permanente entre gobierno y sociedad.
Vega El combate a la corrupción
9 Ibid, p. 25-26.
10 Andreas Schedler, ¿Qué es la rendición de cuentas?, Instituto Federal de Acceso a la
Información Pública, Cuadernos de Transparencia núm. 3, segunda edición 2005.
Revista de Administración Pública Volumen XLIII, Número Especial
26
27
Desde otra perspectiva, la rendición de cuentas para Guillermo
O’Donnell, se da de manera horizontal y vertical: horizontal porque
se desarrolla entre instituciones del mismo nivel jerárquico que se
vigilan y se controlan entre sí. Por ejemplo, los Poderes Ejecutivo,
Legislativo y Judicial, y vertical porque se desarrolla entre el Estado
y la sociedad civil, cuando ésta última ejerce control sobre las
acciones del Estado.11
Como lo han señalado algunos especialistas en distintos estudios,
la rendición de cuentas se puede considerar como un concepto que
está íntimamente relacionada con el principio de transparencia. En
este sentido, y desde la esfera de la política, dice Mauricio Merino,
la transparencia es “la construcción de un sistema de pesos y
contrapesos para garantizar que el gobierno rinda cuentas de sus
actos y de sus decisiones”.12
En efecto, ambos principios son aliados, pero es importante
hacer notar que en ningún momento se pueden considerar como
sinónimos. Con la rendición de cuentas el gobierno informa y
explica a los ciudadanos sobre sus acciones, mientras que debe
transparentarse para dejar ver sus estructuras y funcionamiento,
y ser por consecuencia, sujeto del escrutinio público; gracias a la
rendición de cuentas los ciudadanos pueden estar informados de lo
que hace el gobierno y cómo lo hace, en cambio con la transparencia
pueden averiguar si el gobierno está realmente haciendo lo que
informa.
En consecuencia, entendemos por rendición de cuentas la obligación
legal y ética que debe de tener cualquier funcionario de informar a
los ciudadanos sobre sus decisiones y justificarlas, lo que incluye la
posibilidad de que sean sancionados; y a la transparencia, como la
apertura de flujos de información pública que permiten a la sociedad
conocer datos, mecanismos, procesos de gestión y de desempeño
gubernamental.
Programas institucionales para una nueva gestión pública
Como ya se mencionó anteriormente, la estrategia integral de
combate a la corrupción del Gobierno Federal retoma las ideas
de modernización de la administración pública adaptándolas
a las necesidades de una nueva realidad de un contexto
político, económico y social en México, de tal forma que estas
transformaciones institucionales respondan a las demandas y
necesidades más reiteradas por parte de la ciudadanía.
Esta estrategia se encuentra plasmada en el Programa Especial de
Mejora de la Gestión en la Administración Pública Federal 2008-
2012 (PMG) y en el Programa Nacional de Rendición de Cuentas,
Transparencia y Combate a la Corrupción 2008-2012 (PNRCTCC)13,
cuya coordinación dentro de la Administración Pública Federal es
responsabilidad de la Secretaría de la Función Pública.
Estos dos programas consideran la instrumentación de acciones
y mecanismos que tienden a fortalecer el principio de una gestión
pública eficiente, eficaz y de calidad, con un rostro más amable y
de mayor cercanía a las necesidades de la gente. Es decir, estos
programas buscan sintetizar y consolidar un gobierno honesto,
eficiente y transparente, en donde el eje transversal sea la rendición
de cuentas, como el mejor mecanismo para prevenir y combatir la
corrupción dentro de las instituciones públicas.
Es así que el Programa Nacional de Rendición de Cuentas,
Transparencia y Combate a la Corrupción tiene como objetivos:
Consolidar una política de Estado en materia de información,
transparencia y rendición de cuentas.
Fortalecer la fiscalización de los recursos públicos y mejorar
el control interno de la Administración Pública Federal
para que contribuya a la efectividad y el desempeño de las
instituciones.
Contribuir al desarrollo de una cultura de apego a la legalidad,
de ética y responsabilidad pública.
Vega El combate a la corrupción
11 Citado en Manual de Acceso a la Información, Transparencia y Rendición de Cuentas,
INDESOL, segunda edición, págs. 29-30.
12 El Dr. Merino considera a la transparencia como un tema no definido del todo; para él las
aproximaciones teóricas publicadas sobre dicho tema son subsidiarias del enfoque y del
propósito que se adopte. En este sentido, el Dr. Merino plantea una de las definiciones sobre
transparencia que se interrelaciona con el concepto de rendición de cuentas que sirven de
sustento para el presente artículo.
13 Este Programa fue presentado por el Presidente de la República el día 9 de diciembre de
2008.
Revista de Administración Pública Volumen XLIII, Número Especial
28
29
Institucionalizar mecanismos de vinculación y participación
ciudadana en el combate a la corrupción y la mejora de la
transparencia y de la legalidad.
Establecer mecanismos de coordinación de acciones para
el combate a la corrupción en la Administración Pública
Federal.
Combatir la corrupción en instituciones del Gobierno Federal
que participan en la prevención, investigación y persecución
de los delitos, así como en la ejecución de sanciones
penales.
Tres componentes agrupan los objetivos del PNRCTCC, a través de
los cuales se buscará modificar los procesos y reglas de operación
que rigen actualmente la Administración Pública Federal:
Mejora de procesos: Comprende las acciones para mejorar
la gestión administrativa y la calidad de los trámites y servicios;
perfeccionar los mecanismos que faciliten la participación social,
la rendición de cuentas y el acompañamiento preventivo, así como
para renovar los procesos de fiscalización y sanción.
Transformación institucional: Incluye las acciones encauzadas a
redefinir el papel de las instituciones que integran la Administración
Pública Federal y la orientación de su desempeño a la obtención de
resultados.
Transformación cultural: Concentra las acciones dirigidas
a fortalecer una cultura de legalidad y de ética pública entre los
ciudadanos y los servidores públicos, y aquéllas de promoción del
servicio público como valor social, contemplando a la transparencia
y la rendición de cuentas como valores cívicos e institucionales.
En cuanto al Programa de Mejora de la Gestión Pública (PMG) en
la Administración Pública Federal son tres sus objetivos:
Maximizar la calidad de los bienes y servicios públicos
Incrementar la efectividad de las instituciones
Minimizar los costos de operación y administración en las
instituciones
Para su funcionamiento, el PMG se centra en los resultados
intermedios y finales alcanzados, más que en las actividades
realizadas. Es decir, con una clara orientación a resultados;
reconoce la flexibilidad que se requiere para evaluar los avances
en las acciones que propone, dada la heterogeneidad que
caracteriza a las instancias públicas (Flexibilidad); considera la
experiencia y la creatividad de los servidores públicos para llevar
a cabo las estrategias del Programa (Innovación y Experiencia),
y toma en cuenta la coordinación que debe haber al interior de la
APF entre personas, recursos, normas, procesos y tecnologías,
así como las necesidades y opiniones de la ciudadanía (Sinergia
y Participación Ciudadana).
Este programa consta de dos componentes: El módulo normativo
que comprende las acciones para mejorar las políticas y normas
regulatorias de la APF en temas como: recursos humanos,
contrataciones públicas, otorgamiento de subsidios, contabilidad
gubernamental y ejercicio presupuestal, entre otros; y el módulo
institucional que abarca las acciones de mejora de las estructuras
y procesos de operación cotidianos en la APF, que involucran una
cantidad importante de bienes y servicios para la sociedad.
Ambos programas establecen para cada objetivo estratégico
indicadores para medir su cumplimiento y las metas que se deberán
alcanzar al concluir la presente administración.
Adicionalmente, el PNRCTCC contempla un sistema de monitoreo
que dará seguimiento de forma anualizada a las acciones y
objetivos programados, y un proceso de evaluación de impacto
a realizarse en 2012 para medir sus efectos en la Administración
Pública Federal.
3. Acciones de combate a la corrupción en la Administración
Pública Federal
Con los programas de Mejora de la Gestión y de Rendición de
Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción el Gobierno
Federal está trabajando para recobrar la confianza de la sociedad,
poniendo en marcha acciones que modernizan y eficientan el
ejercicio de la función pública, a través de la simplificación de
trámites y de mejoras en los servicios públicos.
Vega El combate a la corrupción
Revista de Administración Pública Volumen XLIII, Número Especial
30
31
De los instrumentos, mecanismos y mejores prácticas que el gobierno
está fortaleciendo en corresponsabilidad con la sociedad podemos
señalar: los Testigos Sociales, el Usuario Simulado, los Portales
de Transparencia, la Contraloría Social, el Blindaje Electoral, las
Cartas Compromiso, Compranet, el Monitoreo Ciudadano, las
recomendaciones de las Convenciones Anticorrupción de la ONU,
OEA y OCDE y las campañas de sensibilización “Cineminutos”.
Otras de las acciones complementarias que se han venido
desarrollando e instaurando en la APF son:
Mejora Regulatoria
Al inicio de la presente administración se realizaron una serie de
estudios que revelaron la existencia de un Gobierno Federal con un
marco regulatorio excesivo; constituido por 480 normas de carácter
general, más de 18 mil instrumentos normativos internos y alrededor
de 4 mil trámites y servicios.
En concordancia con la idea de que no puede haber un gobierno
eficaz, eficiente y honesto sin un adecuado marco regulatorio que
establezca las condiciones óptimas para el desarrollo administrativo,
actualmente se promueve en la APF un marco jurídico-administrativo
más dinámico, simplificado y moderno, a través de la elaboración
y actualización de normas y procedimientos en materia de
contrataciones y adquisiciones públicas, en donde se consideren
las mejores condiciones en cuanto a precio, calidad, financiamiento
y oportunidad para el Gobierno Federal.
Adicionalmente, la Secretaría de la Función Pública, el Instituto
Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) y la Comisión
Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) trabajan en la
construcción de un registro único de servicios y trámites federales,
que junto con los resultados del concurso El trámite más inútil serán
los insumos fundamentales para la eliminación o simplificación de
trámites que actualmente realizan los ciudadanos ante el Gobierno
Federal.
El concurso El trámite más inútil fue convocado por la Secretaría de
la Función Pública en coordinación con Transparencia Mexicana, y
tiene como objetivo identificar desde la óptica ciudadana cuáles son
los trámites del Gobierno Federal que deben ser mejorados.
Acceso a la información pública
El 20 de julio de 2007 se publicó en el Diario Oficial de la Federación
la reforma al artículo sexto de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, mediante la cual se adicionó un segundo párrafo
con siete fracciones que elevan a rango de garantía individual los
principios de transparencia y acceso a la información.
Con la finalidad de armonizar esta reforma con el contenido de la
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental (LFTAIPG), el gobierno está trabajando en la
elaboración de un proyecto de iniciativa de Decreto de reforma
de la misma, que propone como sujetos obligados de la ley a
los órganos constitucionales autónomos o con autonomía legal;
esta iniciativa prevé la obligación de publicar la información sobre
los indicadores de gestión de los sujetos obligados; fortalece el
principio de gratuidad de la información y precisa la posibilidad
de utilizar medios electrónicos en la recepción y trámite de las
solicitudes de acceso a la información, entre otros supuestos.
Paralelamente, en coordinación con la Comisión Permanente de
Contralores Estados-Federación se impulsa la construcción de
marcos legales y reglamentarios homogéneos en las distintas
entidades federativas del país.
Proyecto 10 Instituciones
Con el proyecto 10 instituciones con procesos, trámites y servicios
críticos en la Administración Pública Federal se busca evaluar,
monitorear y mejorar de manera integral trámites y servicios que
tienen un alto impacto en la ciudadanía. Los resultados esperados
son establecer y publicar estándares de servicio en las oficinas de
atención al público con relación a tiempos de espera y de respuesta,
conocimiento anticipado de requisitos, costos y criterios de
resolución, atención efectiva de quejas y denuncias e instalaciones
funcionales, cómodas y limpias.
En el proyecto participan distintas dependencias y entidades de
la APF, entre las que destacan la Procuraduría General de la
República, (PGR), la Secretaría de Relaciones Exteriores (SER), la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), la Secretaría
de Educación Pública (SEP), el Servicio de Administración
Vega El combate a la corrupción
Revista de Administración Pública Volumen XLIII, Número Especial
32
33
Tributaria (SAT), el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS),
el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado (ISSSTE), y la Comisión Federal de Electricidad (CFE),
entre otras.
Acompañamiento Preventivo
En los procesos de contratación en la Administración Pública
Federal, particularmente en obra pública, se presentan inhibidores
presupuestales, normativos, estructurales y ambientales que
debilitan el desarrollo y culminación de los servicios y obras en
tiempo, costo y calidad.
A fin de minimizar estos inhibidores y garantizar la efectiva
observancia de los principios de libre y leal competencia, de eficiencia
y de prevención de la corrupción en las contrataciones públicas,
es que se implementó una política denominada: Acompañamiento
Preventivo.
Esta política consiste en “un proceso de asesoría interactivo,
preventivo, multidisciplinario y específico, que se realiza durante las
etapas de planeación, programación, presupuestación, contratación
y gasto –en el caso de las adquisiciones, arrendamientos de bienes
inmuebles y prestación de servicios de cualquier naturaleza–
así como la ejecución –tratándose de obras públicas y servicios
relacionados con las mismas– regulados por la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Público y la Ley de Obras
Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas”.14
Aunque el Acompañamiento Preventivo, como ya se señaló,
abarca todas las contrataciones de la APF, se encuentra
enfocado principalmente al Plan Nacional de Infraestructura.
Su instrumentación comprende las siguiente etapas: selección
del proyecto (relevancia estratégica); instalación de mesas de
acompañamiento o cuerpos deliberativos de integración mixta
(SFP, APF contratante e iniciativa privada); comprensión del objeto
de la contratación; emisión de criterios normativos; asesoría y
orientación a las dependencias u entidades responsables de los
proyectos, y la incorporación de testigos sociales.
Hasta julio de 2008 se habían adscrito a esta política 42 proyectos
que en conjunto suman aproximadamente 396 mil millones de
pesos: 23 proyectos de infraestructura y 19 proyectos en materia
de adquisiciones y servicios.
Acuerdo de Coordinación SEP-SFP por una Cultura de la
Legalidad
El 22 de agosto del 2007 la Secretaría de la Función Pública,
la Secretaría de Educación Pública (SEP), las Contralorías
Estatales y Autoridades Educativas Locales firmaron un Acuerdo
de Coordinación para promover en el país la honestidad, el apego
a la ley, la transparencia y la rendición de cuentas, así como la
prevención y el combate a la corrupción.
Como una primera acción de este Acuerdo de Coordinación, las
instituciones signatarias organizaron en el 2007 la sexta edición del
concurso de dibujo Adiós a las trampas, que hasta ese momento
se había realizado a iniciativa de la SFP y sin involucrar el sistema
educativo nacional.
Con el concurso Adiós a las trampas 2007 se propició entre los
educandos, padres de familia y profesores de educación básica,
reflexiones y conductas favorables a la honestidad y el respeto a la
ley. La convocatoria arrojó una participación de más de un millón
de alumnos y cerca de 20,000 escuelas de todas las entidades de
la República Mexicana.
Además, en el marco de este Acuerdo de Coordinación se instaló
en febrero del presente año la Comisión Ejecutiva de Cultura de
la Legalidad, integrada por cinco miembros que representan a las
autoridades educativas locales, a las Contralorías Estatales, a la
Secretaría de la Función Pública, a la Secretaría de Educación
Pública y a la sociedad civil invitada por las autoridades que
conforman este organismo.
La Comisión Ejecutiva de Cultura de la Legalidad, es la instancia
responsable de dar seguimiento a los programas y actividades
derivadas del Acuerdo citado, entre las que se encuentran:
Dar a conocer las convocatorias del concurso Adiós a
las Trampas y elaborar la propuesta pedagógica para su
implementación;
Vega El combate a la corrupción
14 Guía general que regula el Programa de Acompañamiento Preventivo en las contrata-
ciones que realicen las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, en
www.funcionpublica.gob.mx/unaopspf/doctos/comunes/guia_ap.pdf.
Revista de Administración Pública Volumen XLIII, Número Especial
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35
Promover que las autoridades educativas locales y las
contralorías estatales presenten propuestas y opiniones
sobre los contenidos de planes y programas de estudio de
educación básica en materia de cultura de la legalidad, y
Elaborar un programa de actividades para fortalecer en la
sociedad valores y conductas de honestidad y de respeto a
las leyes.
Servicio Profesional de Carrera
La profesionalización del servicio público es un elemento de suma
importancia para que la Administración Pública Federal funcione
bien y sea eficiente, efectiva y honesta. Desde su instrumentación
en la APF, el Servicio Profesional de Carrera ha contribuido a
mejorar los procesos de selección al atraer los mejores candidatos
del mercado laboral, al garantizar que los servidores públicos
cuenten con los conocimientos y las habilidades que requieren
para desempeñar sus tareas y actividades. Asimismo, ha permitido
evaluar que los servidores públicos cumplan con las metas fijadas,
eliminando en todo momento posibles factores de discrecionalidad
e improvisación en el sector público.
Para fortalecer este instrumento se publicó el 6 de septiembre de
2007 un nuevo Reglamento de la Ley del Servicio Profesional de
Carrera en la Administración Pública Federal, que logró una mayor
transparencia en los procesos de selección de personal mediante la
descentralización de su operación, la asignación de un rol normativo
a la Unidad de Recursos Humanos y Profesionalización de la APF,
y la vigilancia de los procesos por parte de los Órganos Internos de
Control de las instituciones públicas.
Transparencia Focalizada
Con la entrada en vigor de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a
la Información Pública Gubernamental, las dependencias y entidades
de la APF quedaron comprometidas a cumplir con las “obligaciones
de transparencia” que señala el artículo 7° de dicha ley.
De esta forma se crearon los Portales de Transparencia del gobierno
que permitieron a los ciudadanos poder consultar por Internet
información de las instituciones públicas federales con relación a
la estructura orgánica, las facultades, metas y objetivos de cada
unidad administrativa, la remuneración mensual por puesto, los
servicios brindados y los resultados de las auditorias al ejercicio
presupuestal.
Los Portales de Transparencia han sido, sin duda, la puerta de
acceso a la información pública del gobierno. Sin embargo, se
requieren de acciones complementarias que permitan mejorar la
calidad de la información que se entrega a los ciudadanos. Estos
nuevos Portales podrían concentrarse más en la publicación
selectiva de la información que en una apertura informativa
generalizada del quehacer público.
En este sentido, se está desarrollando una nueva herramienta
conocida como transparencia focalizada, que pone en el centro
del acceso a la información pública las necesidades y asuntos
puntuales de los ciudadanos, con la finalidad de ofrecer a éstos
información que les sea útil y de su interés.
Esta herramienta se sustenta en la fracción XVII de la LFTAIPG,
la cual menciona que deberá hacerse pública “Cualquier otra
información que sea de utilidad o se considere relevante, además
de la que con base a la información estadística, responda a las
preguntas hechas con más frecuencia por el público”15. Con base
en este supuesto, se está buscando que las instituciones del
Gobierno Federal publiquen, sin que haya solicitud de por medio,
los trámites, procesos y servicios de mayor impacto en la vida
económica y social de los ciudadanos, así como los temas que
hayan sido solicitados con mayor frecuencia por ellos en cada
institución.
Con los Portales de Transparencia, los ciudadanos tienen acceso
a información estandarizada o general del gobierno, mientras
que con la transparencia focalizada pueden conocer asuntos y
temas particulares de cada institución acordes con sus intereses
y preocupaciones.
Todas estas acciones, mecanismos y procesos de mejora dentro
de la Administración Pública Federal ponen de manifiesto el alto
compromiso y disposición del Gobierno Federal en la prevención
y combate a la corrupción desde una nueva óptica administrativa,
Vega El combate a la corrupción
15 Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. Artículo
7, fracción XVII. Diario Oficial de la Federación, 6 de junio de 2006.
Revista de Administración Pública Volumen XLIII, Número Especial
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en donde el centro de la gestión es el ciudadano y en el cual
se deposita la acción de fiscalizar y evaluar la política de Estado
encaminada a mejorar y modernizar el ejercicio de la función
pública.
Estamos ciertos que con la corresponsabilidad y participación de la
sociedad se puede mejorar y construir una administración pública
vigorosa, eficaz y eficiente en donde el ciudadano pueda tener la
plena confianza de que los mecanismos de transparencia, rendición
de cuentas y de una cultura de legalidad son los principios básicos
y rectores de esta nueva gestión institucional que actualmente ha
venido desarrollando y consolidando la Secretaría de la Función
Pública.
Bibliografía:
Guerrero Amparán, Juan Pablo, La reforma a la administración
pública mexicana en el nuevo régimen político, ¿Por dónde
empezar? Ideas para la creación de un gobierno transparente,
responsable y cercano a la ciudadanía, CIDE, México, 2000.
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental. Diario Oficial de la Federación. 11 de Junio de
2002.
Manual de Acceso a la Información, Transparencia y Rendición de
Cuentas para el fortalecimiento de las organizaciones civiles,
INDESOL, segunda edición, México.
Memoria Segundo Coloquio Nacional de Transparencia: Hacia la
Consolidación de la Transparencia como Política Pública, INAP-
SFP, México, 2008.
Merino, Mauricio, (Coordinador), Transparencia, libros, autores e
ideas, IFAI-CIDE, México, 2005.
Merino, Mauricio, La participación ciudadana en la democracia,
IFE, Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática, Núm.
4, México, 1997.
Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y
Combate a la Corrupción 2008-2012, Gobierno Federal, México,
2008.
Programa Especial de Mejora de la Gestión en la Administración
Pública Federal 2008-2012, Gobierno Federal, México, 2008.
Schedler, Andreas, ¿Qué es la rendición de cuentas?, IFAI,
Cuadernos de Transparencia, Núm. 3, México, 2004.
Segundo Informe de Labores, Secretaría de la Función Pública,
México, 2008.
Transparencia, Buen Gobierno y Combate a la Corrupción en la
Función Pública, FCE-SFP, México, 2005.
Sitios en Internet:
Transparencia Internacional
www.transparency.org
Transparencia Mexicana
www.transparenciamexicana.org.mx
Secretaría de la Función Pública
www.sfp.gob.mx
Instituto Federal de Acceso a la Información Pública
www.ifai.org.mx
Vega El combate a la corrupción
39
Revista de
Administración
Pública
Apertura del gobierno para el sustento del Estado
Republicano
José R. Castelazo*
En este artículo trataré de argumentar respecto a la necesidad de
que los gobiernos se abran ante la sociedad, para garantizar su
sobrevivencia y trascendencia.1
Por supuesto recurriré a diversas influencias intelectuales, de las
cuales la que habrá de campear es la de Nicolás Maquiavelo, uno
de los hombres más denostados por la opinión pública y, al mismo
tiempo, de los más admirados por la opinión docta.
En principio vamos a establecer un marco conceptual que nos
permita comprender el contexto en el que se desenvolverá nuestra
argumentación:
El gobierno y la administración pública como representantes del
Estado, integran un ente cohesionador, que protege la soberanía
y garantiza el respeto al interés general; para hacerlo, el Estado
debe desenvolverse en un ambiente libre de presiones de
cualesquier tipo.
El Estado se orienta por su propia razón, “la Razón de Estado”, que
se mueve con singular agilidad entre el Estado óptimo y la utopía
(Ferrari, 1860)2, o expresado en otros términos, entre el status quo
y el bien deseado.
* Presidente del Instituto Nacional de Administración Pública.
1 Este artículo está basado en el capítulo 7, “La transparencia como Razón de Estado
Republicano” en: Castelazo, José R. (2007), Administración Pública: Una visión de Estado,
México, INAP.
2 Ferrari, J., (1860) Histoire de la Raison d’Etat, Michel Levy Fréres Libraires-Editeurs, citado
en: Reyes Heroles, Jesús (1982), En busca de la Razón de Estado, Cuadernos de Teoría
Política, México, Miguel Ángel Porrúa, pág. 33. En este texto se explica que el término Razón
de Estado (por lo demás nunca mencionado por Maquiavelo) aparece en el Consejo que da
Monseñor de la Casa (1503) a Carlos para defender a la Iglesia de una insurrección, dotando
al concepto de una especie de nigromancia, y dando lugar a la leyenda negra que postula
que para el Estado todo se vale.
Castelazo Apertura del gobierno para el sustento
Revista de Administración Pública Volumen XLIII, Número Especial
40
41
En el hipotético caso de que una sociedad opte por colocarse al
margen de la autoridad, al poco tiempo habrá de adquirir consciencia
de su imposibilidad de autorregulación. La historia misma nos
señala que toda comunidad que desconoce la utilidad de un órgano
equilibrador dotado de mando legítimo y reconocido es efímera.
Recordemos aquellas comunas hippies de los años 60 y 70, su vida
resultó efímera, no existía un elemento de cohesión completamente
válido.
Por otra parte tenemos al anarquismo cuyo motor es el deseo de
“sustituir” al Estado autoritario mediante una forma cualquiera de
cooperación entre individuos libres no sujeta a dominación. Sin
embargo el anarquismo carece de un corpus teórico que le permita
establecer una sólida filosofía y, por lo tanto, su utilización puede
resultar arbitraria.
Con estas referencias se puede afirmar que toda comunidad
políticamente organizada ha de estar sujeta a algún tipo de
autoridad para funcionar; pues en caso contrario tiende a atrofiarse
o desintegrarse por apatía, indiferencia o autodestrucción.
Por supuesto existen quienes sostienen que la intervención del
Estado reduce las libertades fundamentales y provoca un clima
de irritación ante la autoridad; esta afirmación es aplicable a los
Estados autoritarios o dictatoriales. En un Estado democrático no
es factible, productivo ni redituable tratar de ignorar los beneficios
derivados de vivir bajo los límites racionalmente establecidos para
posibilitar la convivencia armónica.
Entonces, sociedad y gobierno, como hemos venido insistiendo,
están llamados a compartir penas y glorias.
Se argumenta con frecuencia que la Ley es el único recurso protector
del hombre en sociedad. Y con la misma frecuencia, la opinión
pública se pregunta: ¿quién aplica la Ley y para qué intereses y
personas? Otros cuestionamientos constantes son: ¿cómo, cuándo,
cuánto, dónde y, sobre todo, por qué se aplica la Ley?
A lo largo de la historia gubernamental, o del Estado, las respuestas
a tales interrogantes se repiten: se dice, que la Ley, no es otra cosa
que la protección del “stablishment”.
Dicho de otra forma, es la expresión del poder público en convivencia
y, en muchos casos, en connivencia con el poder económico, sea
cual fuere el régimen de gobierno o económico adoptado para que
“una minoría organizada domine a una mayoría desorganizada”
(Mosca, 1984).
Según Maquiavelo hay que buscar la verdad “comprobable” para
vincular el Estado actual con el Estado deseado (como diríamos
en nuestros días un diagnóstico, en este caso de la operación del
poder, un pronóstico y un objetivo pertinente y alcanzable) y, de
esta manera, los fines y los medios encuentran la posibilidad de
estar conectados.
Esto imprime a la obra maquiavélica gran originalidad, pero sobre
todo le brinda una visión de futuro, lo cual podríamos considerar
como una premonición de la Transparencia Gubernamental, que
en tiempos recientes, dos décadas a lo sumo, viene avanzando en
las relaciones entre sociedad y gobierno.
Como han venido evolucionando las cosas en el Estado
contemporáneo, hoy en día el término de transparencia se ha
incorporado al léxico político-administrativo.
La transparencia dota de poder real al ciudadano y sirve para
acercar al logro de los objetivos del Estado, es un atenuante de
los terribles efectos de la concentración y ejercicio discrecional del
poder.3
Se trata de convertir los privilegios con que cuenta el poder formal y
legítimamente constituido, integrado y estructurado, en medios que
conduzcan a la armonización con la sociedad civil y el ciudadano,
en el sentido de corresponsabilizarse del destino compartido. Esto
conduce a crear una nueva relación de convivencia entre el poder
público, la organización social, los ciudadanos y la población en
general.
En esencia se trata de abrir los asuntos públicos manejados por los
Estados al escrutinio de la ciudadanía, amparándose en el derecho
3 Considerando, en una primera instancia, a la transparencia como leyes de acceso a la
información a nivel internacional, Suecia fue la primera en emitir un ordenamiento de esta
naturaleza en 1766, y así sucesivamente como lo demuestran Ackerman y Sandoval en:
Ackerman, John e Irma Sandoval (2005), Leyes de acceso a la información en el mundo,
Cuadernos de Transparencia No. 07, México, Instituto Federal de Acceso a la Información.
Castelazo Apertura del gobierno para el sustento
Revista de Administración Pública Volumen XLIII, Número Especial
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a la información y en la obligación legal de rendir cuentas acerca
de la forma, fondo y contenido de la administración de los recursos
públicos. Visto de esta forma, la transparencia afecta a todo el
sistema político y a toda la sociedad.
La transparencia es un hecho político, un atenuante de los efectos de
la concentración y ejercicio discrecional del poder, ha surgido hace
apenas un poco más de veinte años con el nombre de transparencia
concebida como política pública. Analicemos detenidamente el
concepto.
La transparencia afecta a todo el sistema político y a toda la sociedad
la cual tiene el legítimo derecho de exigir el cumplimiento de una
obligación por parte del gobierno. Sin embargo, su consecución
requiere de dos cosas:
En primer lugar, de una voluntad política del poder para despojarse
de la simulación y de la fachada democrática.
En segundo lugar, requiere del armado de una ingeniería técnica-
administrativa idónea por parte del gobierno para posibilitar tal
propósito. Además, el levantamiento del edificio jurídico implica
sujetarse al cumplimiento de la Ley por parte de los involucrados,
peticionarios y sujetos obligados (instituciones y servidores
públicos), pues sólo la Ley es capaz de custodiar el bien que
pretende proteger: el derecho a la información.
El misterio y secreto que rodean a los asuntos del Estado están
siendo abatidos por una intención democrática impulsada desde
la sociedad con cierta aceptación de los gobiernos. Tal dinámica
persigue desmitificar la función pública, socializarla y ponerla al
alcance de la comunidad, al grado de hacer a esta última copartícipe
de la toma de decisiones, de su instrumentación y evaluación, y por
lo tanto, de un futuro común con el gobierno.
La transparencia pretende, en cualquier caso, que la función
pública “deba” estar visible. Por lo tanto, del gobierno se espera que
favorezca el acceso a la información como garantía del derecho
de todo ciudadano a saber lo que está pasando al interior de las
instituciones públicas.
Hasta aquí queda claro que el ejercicio de la transparencia está
abocado a combatir el ocultamiento de prácticas antidemocráticas,
los manejos turbios o la difusión de información sesgada por parte
de las autoridades.
Para un sistema político, la transparencia significa, en los hechos,
la prueba de su apertura y la adopción de una cultura democrática
participativa. La transparencia puede ser el antídoto contra la
demagogia. En otras palabras, su presencia como política pública
constituye la comprobación de una voluntad de compartir el poder
entre gobierno y sociedad.
La transparencia aplicada a la cotidianeidad de la vida pública,
genera dos sentimientos verificables: confianza y certidumbre,
lo que políticamente se traduce en legitimidad, y precisamente
en esto radica su importancia como razón de Estado, ya que
para asegurar su trascendencia todo gobierno debe legitimarse
cotidianamente, y toda sociedad, la otra parte viva de un Estado,
debe corresponsabilizarse.
Una democracia que se precie de serlo, no acepta el llamado que
se esconde tras los manejos del poder, aduciendo erróneamente
la Razón de Estado como justificante de sus acciones; tampoco
permanece pasiva frente a decisiones autoritarias o arbitrarias
que mengüen su fortaleza y rasguen el tejido social. Por eso la
transparencia implica una lucha de todos los días en distintos frentes,
mirando hacia una integración plural de la comunidad nacional e
internacional, y oponiéndose a aquello que debilite y atente contra
la cohesión social.
La transparencia no es un fin en misma; coadyuva a generar
condiciones que permiten evaluar resultados presentes y futuros
de cualquier sociedad. No es una decisión fácil de implementar
y requiere de muchas otras decisiones y compromisos socio-
económicos, políticos y administrativos de gran envergadura.
Un requisito básico de la transparencia es el lenguaje directo,
el del dominio común (no por ello nimio), el que es fácilmente
comprensible, cuidando no caer en estrategias propagandísticas
y/o publicitarias que se contradigan en el terreno de los hechos. No
hay nada más chocante para el interlocutor ciudadano que le traten
de timar, y muchos gobernantes y políticos, con frecuencia, ignoran
la importancia de la comunicación social.
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A mi modo de ver, la comunicación política se fragua como primer
impulso de la verdadera transparencia, en el respeto al significado
profundo de las palabras. En cuanto a la demagogia, es evidente
su utilidad para el poderoso, el caudillo, el líder, el gobernante, el
general, el jefe o como quiera denominarse quien encabeza (por
azares del destino o como producto de un esfuerzo consciente y
constante) una corriente política.
Este tipo de personajes suelen ser sus principales usuarios,
aunque les represente un riesgo constante. Los auténticos
demagogos, en el afán de conquistar el poder o permanecer en él,
son capaces de convertirse en seductores de la opinión pública y
de la voluntad política de una, varias, miles, inclusive millones de
personas, durante breves o dilatados espacios de tiempo, hasta
que la realidad se impone.
En la otra orilla, la transparencia se erige como si fuera una brújula
cuya utilidad, lo sabemos, radica en marcar las líneas de orientación,
con el fin de no alejarse del significado, carácter y trascendencia de
la democracia de cualquier Estado. Y como tal política no puede
instrumentarse aislada de otros Estados, se espera, teóricamente,
que la transparencia se corresponda globalmente.
Ubicados en este terreno, la transparencia constituye un reto
para la cultura política imperante porque se mueve en un mundo
–como hemos venido insistiendo– de gran complejidad, en el cual
es difícil fijar los límites, las reglas, distinguir lo trascendente de lo
prescindible, destacar lo prioritario sobre lo baladí.
En este orden de ideas, toca al gobierno construir respuestas
adecuadas a las legítimas iniciativas de una sociedad demandante
de certidumbres en su vida cotidiana, sobre el trabajo, la educación
de sus hijos, la seguridad pública, la salud pública, familiar y
personal; respecto del disfrute de sus libertades
Además del componente netamente político de la transparencia,
toda vez que es resultante de una suma de voluntades y que
parte de la creencia de que es mejor lo visible que lo opaco, dicha
transparencia habrá de acompañarse de la posibilidad técnica-
administrativa de su realización, en vista de que el acceso a
la información y la sistematización de la misma, no son asuntos
menores.
En los ámbitos internacional y nacional el compromiso de los
gobiernos para transparentar su desempeño parte del ideal del
“buen gobierno”, es decir: uno honesto, eficaz, eficiente y congruente
con las necesidades, demandas y expectativas sociales. De ahí
se desprenden acciones concretas, de las cuales damos algunos
ejemplos:
Combate a la corrupción en la Política y la Administración
Pública.
Desregulación de trámites gubernamentales.
Incremento de la productividad en el sector gobierno.
Acceso a la información pública gubernamental.
Cada uno de estos puntos encierra en sí mismo su propósito
explícito. No obstante el “combate a la corrupción”, debiera
ampliarse desmenuzando las causas y teniendo en cuenta el
objetivo de superarla. En este caso como en otros, se trata de
establecer un compromiso y, al hacerlo, se da el primer paso para
la construcción de una política pública.
Es común encontrar en la mayoría de los países el derecho a la
información establecido desde el nivel constitucional, vinculado a
otros ordenamientos relacionados en el propio cuerpo constitucional,
entre los cuales merece destacarse lo concerniente al Capítulo de
las Responsabilidades4.
Pero quizá lo más importante consista en destacar que la
transparencia ha ido incrementando su importancia en el mundo
en los últimos 25 años, conforme la sociedad civil ha ido cobrando
conciencia y exigiendo que el derecho a la información pase de ser
una aspiración más o menos atendida por los gobiernos, a ser una
obligación legal, lo cual garantiza no sólo rendición de cuentas a
posteriori, sino la participación de la sociedad en el diseño a priori
4 En México, además del amplio Título Quinto de la Constitución que contempla las
responsabilidades políticas, administrativas, civiles y penales, existen dos leyes específicas:
la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, que junto con la Ley Federal
de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, establecen sanciones
en caso de incumplimiento.
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de las políticas públicas y, eventualmente, en la trama de la toma
de decisiones.
Todo programa gubernamental, en este caso, el de proporcionar
o no información a la sociedad y a los ciudadanos, además de su
carácter legal, debe poseer recursos presupuestales, ya sea que
provengan del esfuerzo fiscal o de fuentes de financiamiento que
produzca la propia operación del programa. Sin presupuesto no
hay acción y todo puede convertirse en una absurda demagogia.
Independientemente del sistema político–administrativo y socio-
económico en donde la transparencia esté enmarcada, lo que
indica su existencia es que nace, se desarrolla y consolida en una
democracia en vías de maduración o ya madura, es decir, en un
Estado en el cual la sociedad es participativa y consciente de sus
derechos y obligaciones, con ciudadanos dispuestos a colaborar,
pero también aptos para inconformarse políticamente actuando
dentro de los límites institucionales.
La descripción de este tipo de Estado incluye un gobierno
responsable, institucionalizado para procesar civilizadamente los
conflictos y suficientemente profesionalizado para afrontar sus
errores y desvíos, corregirlos e incluso pagar platos rotos si las
elecciones le son adversas. Nos referimos a un sistema electoral
que admita y promueva la alternancia en el poder público.
En pocas palabras, la transparencia no florece más que en
campo fértil para la democracia o en medio de una democracia
consolidada.
Por supuesto hay países que han adoptado la política global de
la transparencia como una vía para adecuarse al mundo actual,
pero cuya puesta en operación se dificulta al encontrar obstáculos
infranqueables por los intereses en conflicto; en tal circunstancia,
tenderán a caer en el antidemocrático juego de la simulación.
En este entendido, la estructura administrativa-pública que atienda
a la transparencia debe recaer en un organismo autónomo, con
independencia de criterio, responsable de promover una cultura
en el ámbito gubernamental, fijar lineamientos, establecer políticas
específicas en cuanto al manejo de datos, destrabar nudos
informativos, barrer los caminos de la opacidad, supervisar, hacer
seguimientos y de asumir muchas otras responsabilidades.
En lo que respecta a las características de dicho organismo,
conviene señalar que la autonomía significa no depender de ningún
poder público y, sin embargo, ser parte del Estado, así como estar
sujeto a lo que señalen la Constitución y las leyes.
Asimismo, su estructura directiva debe formar parte de una
negociación entre los tres poderes y la sociedad organizada.
Sin embargo, esta negociación no puede ser inter o intra partidista,
pues lo peor que le puede pasar a la transparencia es estar sujeta
a la temporalidad de los gobiernos y a la intensidad de la dinámica
política. Su estructura operativa debe ser especializada y altamente
profesionalizada.
Dependiendo del tipo de régimen político-administrativo, su
importancia debe proyectarse nacionalmente y si las leyes, la
cultura política y las circunstancias lo permiten, debe ser replicable
en el orden del gobierno local.
Aún teniendo su origen en el Estado, la Administración Pública
de la transparencia debe cuidarse de la tentación de intervenir en
asuntos privados; su misión consiste en abrir el espacio público,
pero sin vulnerar las libertades individuales.
En cuanto a los servidores públicos debe procurar hacerlos
conscientes de su obligación a participar, pero al mismo tiempo
garantizar el respeto a sus espacios privados e íntimos.
La transparencia, sinónimo de apertura, requiere de nuevas
prácticas en un sistema auténticamente abierto, en el cual la
información, como el poder, se comparte, esto es, se origina en
varias fuentes, fluye por muchos cauces y distintos actores opinan,
dirimen, dialogan, se confrontan, etcétera.
La transparencia significa compartir el poder
Lo que acontece en la Administración Pública se refleja en lo que
realiza, en las acciones que obtiene como respuesta y en los efectos
que produce; todo ello es mensurable sin engaño.
En los sistemas cerrados el poder se “siente”, pero no se “ve”; quien
lo resiente es la ciudadanía. En los sistemas abiertos el poder se
“ve”, se “siente” y se “comparte”.
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Por lo mencionado, la transparencia requiere profundizar en
diversos aspectos, para practicarse adecuadamente:
Tener conciencia del tiempo que le va a tomar a
cualquier sistema político pasar de la centralización a la
descentralización político-administrativa.
Tener conciencia de la necesidad de capacitar en lo general
y en lo específico a los servidores públicos; esto incluye tanto
a las estructuras de dirigencia, como a las colectividades
que operan las instituciones.
Plantearse la “reingeniería” de la Política y la Administración
Pública para servir a la transparencia que debe
implementarse paulatinamente.
Intentar varios caminos de prueba y error.
Adaptarse a las condiciones y circunstancias constante-
mente, es decir, la flexibilidad es una condición de las
prácticas transparentes.
Promover la transparencia como valor democrático.
Establecer estímulos materiales, profesionales y psicoso-
ciales a los servidores públicos que practiquen la
transparencia.
Recompensar socialmente las prácticas transparentes
institucionales.
Sancionar ostensiblemente a quien falle o a quien distorsione
las prácticas.
Las prácticas transparentes dan pie a un sistema administrativo
capaz de limitar la discrecionalidad de los funcionarios en la
toma de decisiones y ejecución de funciones con efectos directos
sobre la comunidad. En las estructuras administrativas públicas
se habrán de desarrollar sensibilidades y actitudes abiertas, de
colaboración, constructivas y dispuestas a indagar cuáles son las
preocupaciones sociales a fin de coadyuvar en su solución.
La transparencia saldrá bien librada, cuando el sistema político
como un todo, ciudadanos, sociedad civil organizada y gobierno la
adopten como forma de ser y como quehacer político.
La pinza se cierra con la evaluación social
Así como el poder público cuenta con su propia estructura de
evaluación institucional en cuanto a la transparencia, la sociedad
tiene la necesidad de desarrollar el suyo propio.
Hay diversas formas de evaluar la utilidad de la transparencia como
política pública desde la visión del conglomerado social.
Sin duda cada individuo que demanda y recibe información acerca
del quehacer y desempeño gubernamental, cuenta con su propia
experiencia; sin embargo, socialmente hablando, la discusión tiende
a limitarse a los efectos positivos o negativos de la transparencia
para la cohesión social.
En materia de transparencia, la organización internacional parece
ser más efectiva que la del interior de cada país.
En el mundo la sociedad civil se ha estructurando en una importante
red cuyo funcionamiento ha logrado impactar a organismos de
carácter gubernamental como la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económicos (OCDE), el Banco Mundial (BM) y desde
luego la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Casi todos
ellos inciden en prevenir o evitar, e incluso erradicar la corrupción.
En esta tarea han desarrollado índices que permiten medir la
percepción y el comportamiento que las distintas sociedades tienen
en lo relativo a este fenómeno. Pero, a mi modo de ver, hay otros
elementos susceptibles de ser tomados en consideración con el fin
de evaluar la eficacia de la transparencia. Entre ellos mencionaría:
¿Qué tanto los ciudadanos en lo particular o motivados por la
sociedad civil han hecho uso de su derecho a la información?
¿Cuáles han sido los efectos del uso de la información pública
en cuanto a modificar, transformar y mejorar la vida de los
ciudadanos?
¿Qué tanto la transparencia sirve como vehículo para fortalecer la
confianza y certidumbre de la población en su gobierno?
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¿Qué vinculación tiene la transparencia como valor específico para
ampliar la legitimidad y enriquecer la democracia?
Estos y otros cuestionamientos en muchas partes del planeta
todavía ni siquiera están considerados en la agenda, a pesar de
que la transparencia ha sido adoptada como política pública5. En
muchos otros lados, donde ya existen los distintos cuerpos jurídicos,
la transparencia aún no se convierte en una cultura mensurable por
sus prácticas. En otras circunstancias, cuando ya se lleva avanzado
un cierto terreno en esta política pública, apenas la evaluación
institucional está cobrando importancia, de manera que la cuestión
de la evaluación social se encuentra apenas en construcción.
Abundando en el tema, lo deseable es que haya una especie de
contraloría social de la transparencia, poseedora de dos fuerzas:
la de opinión y la de acción. La primera señala deficiencias y se
corresponsabiliza de las soluciones, a fin de no esperar pasivamente
la actuación del gobierno. La segunda tiene que ver con la
participación activa junto con el gobierno hasta llegar a obtener
respuestas idóneas y oportunas a sus reclamos de información.
La gestión pública de la transparencia ha de concebirse como
producto de un acuerdo mayor entre sociedad y gobierno
justamente por ser parte de una política pública, esto es, concertada
y asumida como responsabilidad compartida por los dos actores, tal
y como hemos venido discurriendo.
La gestión pública tiene que atender aquello que se convenga
constitucionalmente como lo que es público y, por lo tanto,
cuente con un edificio jurídico que lo sostenga. Además de
definir lo que corresponde atender y resolver exclusivamente al
gobierno, se tienen que explicitar las modalidades en las que la
5 En México (Excélsior, 16 de junio de 2007, p. 10), el Instituto Federal de Acceso a la
Información (IFAI) ha presentado un listado de once requisitos para estandarizar las
legislaciones de los estados de la República: 1) máxima publicidad; 2) protección de la vida
privada y datos personales; 3) solicitar información sin necesidad de identificarse, acreditar
interés alguno o justificar la utilización de la misma; 4) acceso gratuito a la información
pública; 5) mecanismos electrónicos de acceso; 6) mecanismos electrónicos de rectificación
de la información; 7) creación de organismos público especializado, imparcial, con autonomía
presupuestaria y de decisión; 8) publicidad completa sobre los indicadores de gestión
pública; 9) archivos actualizados; 10) publicidad de recursos públicos entregados a personas
físicas o morales, y 11|) sanciones. Estos principios se encuentran recogidos en la reforma
constitucional que adiciona un segundo párrafo, con VII fracciones, al Artículo Sexto de la
Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en Diario Oficial de la Federación
del 20 de julio de 2007.
sociedad puede participar en la política pública de la transparencia,
no sólo para exigir la información gubernamental, sino aquella que
se pueda considerar como pública, aunque no la genere o maneje
el gobierno.
Así, la gestión pública de la transparencia está destinada a ser
atendida por ambos actores: gobierno y ciudadanía, a objeto de
proteger el derecho que todo ciudadano tenga a tener acceso a
la información pública gubernamental; sin menoscabo de otros
derechos constitucionales, como lo son el derecho a la privacidad
de las personas o la seguridad del Estado.
Dada la cultura cívica en muchas sociedades, sobre todo en
aquellas cuya población ha sido pasiva, la gente suele considerar
como responsabilidad gubernamental todo aquello que no está
dentro de los límites de su vivienda o como responsabilidad de una
empresa cuidar de los bienes que están bajo su custodia.
En estas condiciones, hay que insistir en el menester de sembrar
en la conciencia ciudadana el concepto de lo público, para lo cual
puede servir el ejemplo del cuidado del medio ambiente, de la
disposición de la basura, de la seguridad pública. Materias en las
que la ciudadanía es corresponsable.
Al iniciar la reflexión sobre la Razón de Estado en Maquiavelo,
destacábamos el lado virtuoso del ejercicio del poder, aquel que
incluye a los gobernados con todas las implicaciones y derivaciones
de esa decisión, la de incluir. Evidentemente en la Ciudad-
Estado florentina y en el momento histórico en el que Maquiavelo
desarrolló sus consejas, la complejidad en los manejos del poder
era más aprehensible y consecuentemente el lenguaje o discurso
más directo y objetivo, lo cual permitía certeza al emitir los juicios
y firmeza en ejecutar las decisiones. Distinguir entre el “bien” y el
“mal”, más que una cuestión dogmática era de sentido común.
En nuestros días estamos lejos de volver a alcanzar aquellos
estadios de comunicación propia de las sociedades que nos
precedieron. Hoy la complejidad en todos los órdenes de
nuestra vida se ha apoderado del espacio, cerrando opciones
y posibilidades de entendimiento, comprensión y solidaridad
al interior de los pueblos y de éstos con otros, a menos que se
instrumenten decisiones específicas para lograr tales efectos en
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las relaciones humanas. Y aún cuando éstas se instrumentan
(pensemos en políticas de derechos humanos, desarrollo
sustentable, migratorias, financieras, de trabajo, etc.), las cosas
fallan, las desigualdades se profundizan, la pobreza se esparce y
no logramos establecer equilibrios mínimos que nos garanticen la
estabilidad global y la paz social.
En este contexto es cuando surge la necesidad de instaurar a
nivel mundial la transparencia como una estrategia de apoyo a la
democracia. Por lo tanto, y de acuerdo a lo mencionado a lo largo de
este Capítulo, a continuación propongo diez líneas de argumentación
en las que probablemente pudiéramos descansar para considerar a
la transparencia como Razón de Estado Republicano.
I. Hemos insistido en el fin primordial de la transparencia:
erigirse en un muro infranqueable contra la tiranía, la
dictadura, el autoritarismo y todo aquello que se oponga
a la operación de un Estado democrático. Esta barrera no
es producto de un dogma, sino del levantamiento consciente
y consensuado de un edificio jurídico que proteja el derecho
de los ciudadanos y de la sociedad organizada contra el
avasallamiento del gobierno, actor privilegiado del poder
durante siglos, como representante único del Estado, siendo
que los ciudadanos constituyen su sostén.
II. Definíamos a la gobernabilidad como la muestra objetiva
de la corresponsabilidad entre sociedad y gobierno
de la marcha del Estado, al proponerse políticas públicas
cuya efectividad sea posible valorar en el tiempo. La base
de tal gobernabilidad es la transparencia que genera las
condiciones de credibilidad entre ambos actores en un Estado
democrático.
III. La transparencia promueve condiciones destinadas a
acercar, tender puentes, construir caminos viables entre
gobierno y sociedad. Si algo propicia la transparencia es la
comunicación política al precisar tiempos, formas, medios y
objetivos de la misma, abriendo espacios para el diálogo, la
negociación, los acuerdos intrasocietales e internacionales sin
los cuales no es posible hablar de democracia.
IV. El valor de la confianza en cualquier relación humana,
social y específicamente política cobra sentido cuando se
cumplen los compromisos, no sólo por hacerlo, sino porque
ello nos permite arribar a puerto seguro. Cuando hay confianza
todo se puede arreglar, los errores de buena fe se pueden
explicar y los de mala fe se pueden perdonar o sancionar.
Sin transparencia, es decir, sin claridad, visibilidad de los hechos,
no es posible establecer ese clima de confianza democrática entre
ciudadanos con ciudadanos; de éstos con la sociedad organizada;
de las asociaciones, empresas y grupos sociales, con otros grupos
sociales; de los grupos sociales con los partidos políticos; de todos
estos con el gobierno; y de todos, incluido el gobierno, con los
medios de comunicación, etcétera. Si la consigna es “no confíes
ni en tu sombra”, entonces la transparencia se enfrentará a retos
culturales que sólo se superan en la democracia.
V. El buen gobierno se percibe como tal cuando las cosas
salen bien, hay estabilidad, trabajo, se respira un clima
de libertad, etcétera. Más allá de la percepción que tenga, la
ciudadanía se asegura de que hay un buen gobierno cuando
éste rinde cuentas en los términos legales establecidos y se
evalúan los resultados constante y cotidianamente, tanto por los
medios de comunicación como por otras instancias sociales; en
otros términos, cuando la transparencia reina. El buen gobierno,
políticamente hablando, es el que incluye a sus gobernados,
lo cual supone escucharlos, hacerles caso, y el hacerles caso
implica ratificar y rectificar decisiones constantemente. El
buen gobierno es el resultado de una democracia funcional,
participativa, difícil de operar por pertenecer a una sociedad
abierta y, por lo tanto a un sistema político abierto.
VI. En algún momento mencionamos que los atributos de la
gestión pública de la transparencia descansan en procesos
con cuatro cualidades: abiertos, sencillos, socializados y
honestos. Si esto fuere así, los resultados del gobierno serán
efectivos, eficientes, controlados socialmente y orientados
específicamente al combate a la corrupción como fenómeno
corrosivo del bienestar de la sociedad.
VII. Las elecciones para integrar gobiernos son por naturaleza
una cuestión conflictiva. El clímax de cualquier elección es
la publicidad de los resultados, la credibilidad en los mismos
y con ello la ratificación de su legitimidad. Si hay algún
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proceso que demanda transparencia es el electoral que
significa la inclusión masiva de la ciudadanía en la toma
de decisiones fundamentales. La voluntad política que se
expresa en las urnas puede verse traicionada por la opacidad
en los resultados, y esto dificulta la gobernabilidad y pone en
entredicho a los gobernantes. Por eso la transparencia y la
democracia se prueban en las urnas.
VIII. Si un Estado nacional es capaz de integrarse con efectividad
en la globalidad es natural considerarlo como un Estado
democrático, confiable, atendible en sus propuestas,
decisiones y reclamos. Se trata de un Estado apegado al
Derecho Internacional y claro en sus propósitos, es decir, un
Estado transparente.
IX. La transparencia atrae inversiones e inversionistas
internacionales, nacionales, públicos, privados y sociales.
Es muy difícil que un Estado prospere en la sombra; tarde o
temprano se sabe si conculca derechos laborales, práctica
explotación de género o de niños, o paga salarios miserables;
tarde o temprano esas prácticas desprestigian al Estado de
que se trate, a las inversiones involucradas y, especialmente
afectan a la mano de obra y al empleo. Un Estado transparente
tiene que pagar los costos de promover el bienestar integral
y el capital tiene que asumir los suyos propios; naciones
con grandes desequilibrios y desigualdades internas están
incapacitadas de lograr no sólo el empleo pleno, sino la
democracia plena.
X. Cuando los integrantes de cualquier sociedad cobran
consciencia del poder ciudadano para cambiar el estado
de cosas, sin incurrir en actitudes revolucionarias, de
rompimiento, sino más bien haciendo valer su opinión,
y a la vez son escuchados y atendidos, se fortalece la
cohesión social. En ausencia de una política de transparencia
responsablemente asumida por sociedad y gobierno no hay
cohesión social posible.
Por todo lo expresado y como venimos señalando a lo largo de este
trabajo, compartir el poder, es posible con la transparencia en las
manos, en la mente y con la voluntad expresada en los hechos.
Entonces, ¿Es posible considerar a la transparencia como Razón
de Estado Republicano?
Considero que sí, porque sin esta forma de comunicarse, cara a
cara entre sociedad y gobierno, la supervivencia de la república
estaría en riesgo.
Finalmente recordemos: Lo importante no es mantener limpia la
ventana, sino lo que se puede mirar a través de ella.
Bibliografía
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allá de la Captura del Estado y la Polarización Social, México,
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Revista de
Administración
Pública
Morgan Una cuenta que se empieza a saldar
Una cuenta que se empieza a saldar.
Transparencia y rendición de cuentas
Rafael Morgan Ríos*
La transparencia de la gestión pública en nuestro país, se ha
convertido en un camino sin retorno.
Por siglos, la ciudadanía ha demandado información sobre el destino
de sus forzadas aportaciones económicas para el funcionamiento del
aparato de gobierno y la satisfacción de las demandas sociales.
El común denominador en los tres niveles de gobierno era la
opacidad y el ocultamiento intencionado de la información, pues
tanto se cubrían las deficiencias e ineficiencias de su gestión, como
los actos de corrupción que de cualquier manera tarde o temprano
afloraban.
Así, la transparencia en México ha representado y representa,
todavía, un enorme reto de transformación cultural.
Se trata de un reto cultural, porque no podemos negar la persistente
resistencia que en la cotidiana vida del ejercicio gubernamental aún
se observa para la entrega de información, que revele la exacta forma
en que se gasta el dinero público. Como tampoco podemos ocultar el
hecho de que las legislaciones en materia de transparencia, se han
utilizado por algunos gobernantes locales, más como instrumentos
de lucimiento político, que como verdaderas herramientas para
garantizar el derecho ciudadano a estar debidamente informado del
quehacer y de la cosa pública.
Sin embargo y a pesar de esas fuerzas que tratan de obstaculizar este
avance democrático, considero que la transparencia y la rendición
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de cuentas en la nación han llegado para quedarse; y constituyen,
ya, un patrimonio irreversible de la ciudadanía mexicana.
Por otra parte, tenemos otro indispensable componente para que
estos pilares de la democracia se fortalezcan: la voluntad política.
De poco servirán las leyes y los sistemas, los mecanismos y las
instancias jurídicas, si quienes están obligados a acatar las leyes,
las evaden utilizando subterfugios o triquiñuelas, aprovechando
vacíos legales que en ocasiones se dejan intencionadamente,
todo para privar al ciudadano de un derecho por el cual tuvo que
esperar por mucho tiempo y dedicar un gran esfuerzo en esta
batalla contra la opacidad.
En el gobierno del Presidente Felipe Calderón, es más que evidente
la existencia de la voluntad política de transparentar el quehacer
público, convencido de que es la mejor opción de que dispone para
poder evaluar el desempeño de su gestión. Las únicas restricciones
a esta voluntad, son las salvedades que por mandato de Ley
debe acatar en materia de confidencialidad de datos personales y
reservas por razones de seguridad nacional.
Por otra parte, en este esfuerzo de transición de una cultura
de opacidad hacia una cultura de transparencia, distinguimos
tres hechos trascendentes que marcan un hito en la historia de
nuestro país: la publicación de la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental y la creación del
IFAI en 2002; la instalación de la Comisión Intersecretarial para la
Transparencia y el Combate a la Corrupción en 2003; y la reforma
al artículo 6º, constitucional en 2007.
Gozamos ahora de un principio fundamental del Estado Mexicano
que reside en que toda la información gubernamental es pública y los
particulares tendrán acceso a la misma en los términos que señala
la Constitución y las leyes reglamentarias correspondientes.
I. La Transparencia y el Acceso a la Información como pilares
del principio democrático de Rendición de Cuentas
a) El derecho constitucional a la información
Como es sabido, fue a partir del 6 de diciembre de 1977 que en nuestra
nación se estableció el derecho a la información como garantía
constitucional expresada en el artículo 6º. de la Ley Fundamental,
lo cual sentaría las bases para que, 25 años después, se expidiera
la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental.
También es ampliamente reconocido que el derecho de acceso a
la información pública es sólo una de las vertientes del derecho
ciudadano a la información; pero que por sí solo representa el
basamento del principio democrático de rendición de cuentas.
Para entender en forma debida este principio, hemos de reconocer
que no puede tenerse por cumplido, si no es a través de la
transparencia de la gestión gubernamental. La transparencia a su
vez, tiene como una de sus vertientes de eficacia, el derecho de
acceso a la información pública.
Así también, es necesario apuntar que no basta con ser transparente
por conducto del ejercicio del derecho de acceso a la información
pública, sino que es menester que el Estado genere y propicie
mecanismos internos y de participación ciudadana por los que fluya
de manera permanente toda información que refleje el quehacer
público, hasta en su más mínimo detalle, de tal forma que la
sociedad pueda constatar que se actúa con honestidad, eficacia,
eficiencia y pertinencia en la aplicación del erario nacional.
b) El impacto de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental
La ley federal en la materia constituye, sin duda alguna, el detonante
jurídico que facilita el relativo salto cuántico que con posterioridad
a su promulgación, experimentan las entidades federativas con
la creación de leyes estaduales de transparencia y acceso a la
información pública.
Dicha legislación de aplicación federal, se publicó en el Diario
Oficial de la Federación el 11 de junio de 2002 y cumple con los
criterios internacionales sobre acceso a la información pública y es
uno de los logros legislativos más reconocidos en la opinión pública
nacional por su trascendencia y como factor de empuje del tema en
el ámbito local.
La expedición de esta Ley buscó ampliar las posiciones y
posibilidades que se han generado por una genuina demanda social
de apertura, transparencia y rendición de cuentas públicas.
Morgan Una cuenta que se empieza a saldar
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De la misma forma, intenta actualizar y equilibrar los derechos
ciudadanos frente a las obligaciones de la autoridad, con el fin de
mantener debidamente informada a una sociedad que reclama
saber de manera precisa, oportuna, veraz y objetiva, las acciones y
decisiones que se toman en su nombre y con su dinero.
Sin duda, es necesaria la creación de leyes especiales en materia
de datos personales y de archivo de la información pública como
complemento a este esfuerzo legislativo y como premisa para la
debida satisfacción del derecho ciudadano, no sólo para acceder
a la información en poder del estado, sino para obtenerla bajo
estándares adecuados de oportunidad, calidad y utilidad.
Las más de trescientas mil solicitudes de información atendidas
en el ámbito de la administración pública federal desde la creación
de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información,
colocan a nuestro país en una posición de liderazgo mundial en
la materia. Este hecho, es nada menos que el reflejo de que ese
enorme volumen de información estuvo contenido por décadas, en
una especie de olla de presión gubernamental.
Insisto en que aún existen barreras que superar. Ahí está la justa
demanda de transparencia en sindicatos, en partidos políticos,
organizaciones sociales, así como en las empresas que reciben
inversiones del público en general.
Así mismo, es necesario que la ciudadanía, como parte del
proceso de maduración de este derecho, aprenda a utilizar la
información obtenida, como también resulta imperativa la creación
de canales adecuados por parte del Estado para ese propósito y
que este preciado derecho no se agote con la sola posesión de la
información, sino que la utilice como soporte documental en sus
gestiones, demandas, peticiones, críticas, propuestas y otros fines
que ayuden a construir un mejor gobierno.
c) El Instituto Federal de Acceso a la Información Pública como
garantía de eficacia
El IFAI, como es del conocimiento público, es el órgano de
la Administración Pública Federal, con autonomía operativa,
presupuestaria y de decisión, encargado de promover y difundir el
ejercicio del derecho de acceso a la información; resolver sobre la
negativa a las solicitudes de acceso a la información y proteger los
datos personales en poder de las dependencias y entidades.
Pero más que la descripción de su naturaleza jurídica y funcional,
lo que vale la pena destacar es su papel preponderante, en nuestra
incipiente experiencia de transparencia en el ámbito federal, como
garante de eficacia del derecho de acceso a la información pública,
esto es, como factor determinante para hacer realidad, tangible
y comprobable, el ejercicio ciudadano para conocer a detalle lo
que legítimamente le interesa a la población respecto del poder
público.
También es oportuno mencionar, que el Instituto, para efectos de
sus resoluciones, no está subordinado a autoridad alguna y adopta
sus decisiones con plena independencia, según lo ha venido
demostrando en su cotidiana actuación desde que fue formalmente
constituido, lo que a mi juicio ha sido su principal fortaleza para
gozar de credibilidad social.
Sin embargo, observamos que el ámbito de actuación del Instituto
está limitado al del Poder Ejecutivo Federal, lo cual, a nuestro juicio,
debe ser objeto de ampliación al resto de los poderes públicos de
la federación, de los órganos autónomos e incluso de los partidos
políticos, tal como acontece en algunas entidades federativas, en el
caso de organismos de similar naturaleza al IFAI.
d) La Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el
Combate a la Corrupción (CITCC) en la Administración
Pública Federal, como ejemplo de voluntad política
El rasgo más destacable de la CITCC como instrumento para el
impulso de la cultura de transparencia en México, es que se trata
de una iniciativa que nace del propio Poder Ejecutivo Federal, lo
cual refleja el grado de compromiso y voluntad política que ha sido
determinante en el avance del tema en el ámbito de la Administración
Pública Federal.
Desde el punto de vista estructural, la CITCC establece como
política pública que la responsabilidad en materia de transparencia
y combate a la corrupción no recae en una sola institución sino que
debe ser compartida por todos los actores gubernamentales.
Morgan Una cuenta que se empieza a saldar
Revista de Administración Pública Volumen XLIII, Número Especial
62
63
Se creó en el año 2003; depende del Secretario de la Función
Pública y tiene como objetivo lograr abatir prácticas de corrupción
en la Administración Pública Federal y promover la transparencia
y la rendición de cuentas mediante el desarrollo de estrategias y
acciones compartidas.
e) Situación actual en las entidades federativas
Todas las entidades federativas cuentan actualmente con leyes
en materia de Transparencia y Acceso a la Información Pública;
sin embargo, aún cuando en términos generales expresan los
principios rectores de transparencia y rendición de cuentas, existen
marcadas diferencias en la naturaleza y alcances de los órganos
responsables de vigilar su cumplimiento. Incluso, algunos estados
carecen de un órgano para tal propósito o bien se trata de entes sin
autonomía real.
De igual manera, no existe una uniformidad de criterios que
garantice la debida y cabal observancia de los citados principios
democráticos de transparencia y rendición de cuentas; lo cual,
aunado a la discrecionalidad que en muchos casos impera en
el ámbito gubernamental local, inhibe el derecho de acceso a la
información pública en términos prácticos.
f) La elevación a rango constitucional del derecho de acceso
a la información pública, como especie del derecho a la
información
A pesar de que todas las entidades federativas cuentan ya con
legislación en la materia, al Estado mexicano no le ha sido posible
unificar en ámbito local principios y mecanismos comunes para
ejercer el derecho a la información pública.
La experiencia en la aplicación de dicha normatividad es que, en
más de algún caso, los principios rectores de tal garantía ciudadana
se han venido observando según el grado de voluntad política del
gobernante local en turno.
De ahí que la necesidad de adecuar el derecho a la información a
una nueva realidad y pluralidad política, ha generado consensos
en todos los ámbitos de gobierno, a efecto de establecer principios
mínimos e iguales observables en todo el ámbito nacional.
Lo anterior culminó con la adición al artículo 6º. constitucional que
se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 20 de julio de 2007,
con objeto de fortalecer y garantizar en todo el país, el ejercicio del
derecho a la información pública.
Como consecuencia, tanto la federación como los estados, tienen
ahora la obligación de adecuar su respectiva legislación para
establecer mecanismos que garanticen efectivamente que toda la
información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y
organismo federal, estatal y municipal, es pública; bajo el principio
de que sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de
interés público en los términos que expresamente señalen las leyes,
así también, para legislar en la protección de aquella información
que se refiera a la vida privada y los datos personales, como
derecho ciudadano que cohabita y que deber ser compatible con el
de acceder a la información en poder del Estado.
De la misma forma, deberán establecer que toda persona, sin
necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización,
tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos
personales o a la rectificación de éstos mediante procedimientos
de revisión expeditos.
Otro elemento fundamental de la reforma es la obligación de todo
detentador de información pública para preservar sus documentos
en archivos administrativos actualizados y de publicar, a través
de los medios electrónicos disponibles, la información completa y
actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los
recursos públicos.
Es indiscutible que con la armonización de estos principios en todos
los ámbitos del ejercicio del poder público, aunado a la dotación de
auténticas facultades coercitivas a los organismos responsables de
velar por la observancia de las leyes de transparencia, se estará
en condiciones para que la ciudadanía se motive a ejercer este
derecho y, al mismo tiempo, lo haga con la certeza de que le será
útil en la búsqueda constante de mejorar su calidad de vida.
Morgan Una cuenta que se empieza a saldar
Revista de Administración Pública Volumen XLIII, Número Especial
64
65
g) La Reforma al artículo 74 constitucional como motor de la
transparencia en el gasto nacional
La reciente reforma al artículo 74 constitucional en materia de
fiscalización del gasto público, indiscutiblemente es otro ejemplo de
avance en materia de transparencia y rendición de cuentas.
Con la modificación constitucional se dio un paso trascendental para
el fortalecimiento del proceso de revisión de la cuenta pública. Para
tal propósito, se adelantaron los plazos, tanto de la entrega de la
cuenta pública a la Cámara de Diputados, como de la presentación
del informe de resultados a cargo de la Auditoría Superior de la
Federación, con el fin de lograr mayor oportunidad en la obtención
de información sobre el ejercicio fiscal en revisión y utilizarla para el
ejercicio de planeación presupuestal del ejercicio subsiguiente.
También se elevaron a rango constitucional todas y cada una de
las atribuciones de la Auditoría Superior de la Federación, con el
propósito de despejar cualquier duda respecto de su facultad para
fiscalizar todo recurso federal, con independencia de la naturaleza
de los sujetos responsables de su aplicación; así como establecer
su competencia, en casos específicos, para solicitar información
correspondiente a ejercicios distintos al de la cuenta pública en
revisión. Un organismo fiscalizador de recursos públicos que
debe rendir cuentas a la máxima representación social no puede
estar acotado en sus facultades y tener posibilidades de revisar
solamente una fracción temporal de la administración de los
recursos públicos.
Otro aspecto fundamental de la reforma en el fortalecimiento a la
transparencia, es el establecimiento del principio de armonización
contable a que deberán sujetarse los tres niveles de gobierno, así
como el de la uniformidad en la presentación de su información
financiera, presupuestaria y patrimonial; lo cual; sin duda, fortalecerá
y facilitará las funciones de fiscalización y sobre todo, podremos
contar con un marco homogéneo de medición de resultados de la
gestión pública.
Un gobierno que se precie de ser democrático y cuya actuación
tiene como fundamento y guía la transparencia y la rendición de
cuentas no tiene otro camino que impulsar la fiscalización en forma
horizontal en el tiempo, en forma vertical en la profundidad y alcance
de sus revisiones y en forma transversal en todos los ámbitos de
gestión en los que se invierta o gaste todo recurso que emane del
erario público.
Indudablemente, se trata de una reforma legislativa que por
su alcance constitucional, representa la oportunidad de hacer
materialmente posible la histórica aspiración del pueblo de México,
de contar con instrumentos institucionales que, con independencia
de quien ejerza los recursos públicos, garanticen la debida y
transparente orientación, administración y aplicación del patrimonio
nacional.
II. Transparencia, Rendición de Cuentas y Contraloría Social
Políticos, tecnócratas y burócratas siempre pretendemos cambiar
al gobierno para mejorar al país, siendo que lo que debemos hacer
es cambiar a la sociedad para que controle a su gobierno.
Debemos entender que la corrupción no es una causa, sino el
resultado de un fracaso sistémico. De ahí que se haga necesario
un nuevo enfoque, bajo lo siguientes aspectos básicos:
Menos auditorías.
Más prevención.
Mejor control interno.
Evaluación del desempeño.
Evaluación para resultados.
Contraloría social.
Testigos sociales.
Usuarios simulados.
Revisión de fondos a Estados y Municipios, entre otros.
Como se puede observar, también se requiere de una sociedad civil
activa, atendiendo al principio de que los ciudadanos informados
son mejores ciudadanos. Es aquí donde se ubica la denominada
Contraloría Social.
Morgan Una cuenta que se empieza a saldar
Revista de Administración Pública Volumen XLIII, Número Especial
66
67
La referida necesidad de participación de la sociedad, se justifica
plenamente como factor indispensable para romper el círculo
infinito de contraloría sobre contraloría, así como para contrarrestar
la percepción popular de que los órganos de control están a su vez
controlados por el poder ejecutivo.
La Contraloría Social puede provenir de:
La prensa local o nacional, la radio y la televisión.
Organizaciones sociales establecidas.
Organizaciones que se crean ante un problema específico.
Partidos de oposición.
Ciudadanos.
Vecinos organizados eventualmente.
Opiniones amigas, entre muchos otros.
Por su parte, la autoridad gubernamental, además de informar, debe
reconocer y designar a los testigos sociales, facilitar la organización
de vecinos, escucharlos, asesorarlos y establecer enlaces. Debe dar
respuesta a las críticas y atender las denuncias, de quien vengan.
Informar de las obras y actividades y hacerlo varias veces, respecto
a costos, responsables, usos, fechas de inicio y de terminación,
avances, cambios en fechas, costos y usos.
Las obras debieran defenderse por solas, pero si no son
prioritarias, si hay algo más urgente, si son muy costosas, si están
mal planeadas, si están mal hechas, si perjudican sin indemnizar,
es difícil defenderlas. Las protestas y críticas estarán a la vista y a
la orden del día, máxime si se observa que el gobernante tendrá
provecho personal. En un momento dado, es mejor humildemente
aceptar el error, los defectos o los resultados negativos.
El gobernante tiene la obligación de estimular, promover, atender
y dar respuesta a la sociedad y a los ciudadanos en particular
pero, sobre todo, nunca combatir a las organizaciones sociales y
ciudadanas que denuncian, critican u opinan. Si no hacemos lo
anterior, tendremos una sociedad permanentemente indignada.
Al final, se demostrará que la mejor auditoría, la mejor supervisión
y la mejor contraloría es la de la sociedad misma. De lo contrario,
tendremos una sociedad inconforme, molesta, y si bien la
indignación social hace posible el cambio, este bien puede ser
pacífico o violento.
A manera de conclusión, considero que es impostergable que las
políticas públicas se traduzcan en beneficios tangibles para la
ciudadanía, especialmente en la mejora de su nivel y su calidad
de vida.
Los ciudadanos necesitan estar informados acerca de las
innovaciones que han funcionado y de las reformas que se han
puesto en marcha, de forma que puedan atemperar su indignación
con un poco de esperanza, porque la sociedad espera mucho de su
gobierno pues representa, en este caso, un gobierno de cambios, de
innovación, de transparencia y de legalidad, porque es un gobierno
producto de la democracia.
Por ello, el adecuado y escrupuloso manejo de los recursos públicos,
el respeto a la legalidad, el combate a la corrupción, la mejora
de procesos y servicios, y el desarrollo de una auténtica cultura
de transparencia y rendición de cuentas, son hoy condiciones
indispensables para la gobernabilidad democrática y para la
integración de la ciudadanía a las tareas de mejora del entorno
comunitario.
Podemos así afirmar, que la transparencia en México es una cuenta
que, finalmente, se empieza a saldar.
Morgan Una cuenta que se empieza a saldar
69
Revista de
Administración
Pública
Los Testigos Sociales y sus contribuciones a la gestión
pública
Elizabeth O. Yáñez Robles*
Introducción1
Los Testigos Sociales son producto de una apuesta ambiciosa
para introducir a los ciudadanos en los procesos decisorios de
las contrataciones públicas en un contexto de plena transición
democrática en México. Frente a un sistema donde el secreto
administrativo y la discrecionalidad prevalecían arraigados, se
dio paso –en corto tiempo– a nuevas prácticas de gestión pública
basadas en la transparencia, el combate a la corrupción y la
rendición de cuentas de los servidores públicos.
Son escasos los trabajos que analicen a los Testigos Sociales, por
lo que la propuesta de este trabajo es no sólo un recuento sino una
invitación a profundizar su conocimiento y aportaciones.2
Este texto se divide en tres apartados que intentan dar una visión
general sobre las aportaciones de los Testigos Sociales a la gestión
pública en México y el recorrido que siguieron para instituirse como
un mecanismo de control social de lo público.
* Subsecretaria de Atención Ciudadana y Normatividad de la Secretaría de la Función
Pública.
1 Agradezco las valiosas aportaciones a este artículo producto de las reflexiones de los
licenciados Juan José Alvarado Guzmán y Javier Navarro Briones.
2 Algunos de los trabajos publicados son: Ricardo Reyes Ruiz y otros, “Los testigos sociales
y las organizaciones no gubernamentales”; Gonzalo Octavio Escobedo y Rafael Alejandro
Manzano Ortega, Experiencias en torno a la implementación de los testigos sociales en el
ámbito estatal, Sergio Eduardo Huacuja Betancourt, “La participación de los testigos sociales
en las licitaciones públicas a nivel federal, como medio para transparentar la gestión pública,
todos los textos en XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de
la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7-10 Nov. 2006, consultado en“http://www.
clad.org.ve/fulltext/0055217.pdf”
Yáñez Los testigos sociales y sus contribuciones
Revista de Administración Pública Volumen XLIII, Número Especial
70
71
En la primera parte se aborda el contexto en el que surgen los
testigos. Se hace un recorrido en el que se muestra el proceso de
institucionalización de la figura de los Testigos Sociales como una
forma de participación ciudadana en el control social de la corrupción,
que nace en el marco de iniciativas globales emprendidas a través de
los Pactos de Integridad de Transparencia Internacional, la adopción
de Convenciones y mecanismos internacionales anticorrupción,
así como un movimiento a favor de la publicidad del sector público
y la rendición de cuentas, como es el caso del Global Compact
impulsado por la Organización de las Naciones Unidas (ONU).
La creación de la figura del testigo social, se aborda en la segunda
parte. El papel de Transparencia Mexicana en el diseño inicial de
los Testigos Sociales y se expone el proceso de institucionalización,
la cobertura e impacto de su labor en las contrataciones y otros
procesos como concesiones. En la tercera parte se exponen los
principales resultados e impactos de la labor de los testigos y sus
contribuciones a la mejora de los procesos de contratación. También
se señalan algunos de los problemas y retos que enfrentan, en
los que se destaca la innovación de esta figura en el cambio que
requiere el sistema de contrataciones.
Impulsar y cuidar la labor de los Testigos Sociales a cuatro años
de su institucionalización es un compromiso indeclinable de la
Secretaría de la Función Pública, que considera este proyecto como
estratégico y que basa su fortaleza en la credibilidad y confianza
que inspira o, como se señalara a propósito de los testimonios, en
su fuerza moral.
Antecedentes: la participación social y la lucha contra la
corrupción
Las discusiones en los años noventa sobre los problemas que
representaba la corrupción en los diferentes ámbitos del quehacer
gubernamental y en particular en las contrataciones públicas, la
creciente demanda por transparencia, combate a la corrupción, el
fomento a la eficiencia y la eficacia de éstas, impulsaron diversas
acciones, entre otras una participación mucho más activa de la
sociedad en los asuntos públicos, fueron el contexto en el que
se originaron diversas acciones, entre las que se encuentran;
los observatorios ciudadanos, los observadores sociales, las
contralorías sociales y los Testigos Sociales, entre otras. La
participación ciudadana coincide en ese momento con un proceso
de cambio global y reconfiguración del papel del Estado.3
En estos años se establecen las convenciones internacionales
anticorrupción a las cuales México se adhirió, impulsando con
ello el establecimiento de diversas acciones para transparentar
y combatir a la corrupción en los diferentes ámbitos de la
Administración Pública, toda vez que se sujeto al cumplimiento de
las obligaciones emanadas de ellas, así como al escrutinio de los
países integrantes.4
Participación social, lucha anticorrupción y rendición de cuentas
El modelo de gestión pública del gobierno mexicano hasta los
años ochenta contempló de manera difusa la participación de
la sociedad para la rendición de cuentas, a través de formas
tradicionales de representación del corporativismo característico
del régimen mexicano: sindicatos, organizaciones campesinas,
organismos empresariales, así como nuevos actores que nacieron
de la apertura de los años anteriores, como fueron los movimientos
urbano-populares e indígenas.
En efecto, es en esta época como producto de las demandas
de democratización y del proceso de reformas estructurales,
la participación en la gestión pública se institucionaliza en los
procesos de planeación nacional del desarrollo y se crea el modelo
de “contraloría social” a través del programa Solidaridad, en el cual
los beneficiarios de obras y subsidios ejercían un grado de control
a través de comités.5
En la siguiente década se presenta una robusta demanda y
consolidación de la participación social en los asuntos públicos y
una tendencia hacia la ciudadanización de instituciones, así como
el surgimiento de un gran número de iniciativas civiles. Este proceso
3 Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial. El Estado en un mundo en
transformación, Washington, DC, 1997.
4 Ver Susan Rose-Ackerman, La corrupción y los gobiernos: causas, consecuencias y reforma,
Madrid, Siglo XXI, 2001, así como Robert E. Klitgaard, Controlando la corrupción, La Paz,
Bolivia, Fundación Anís Seidel-Stiftung, 1990. Respecto a los instrumentos internacionales
cabe resaltar los principales: Convención Interamericana contra la Corrupción (OEA).
Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos en Transacciones Comerciales
Internacionales (OCDE) y la Convención de la ONU contra la Corrupción (ONU).
5 Ver Consejo Consultivo del Programa Nacional de Solidaridad. El Programa Nacional de
Solidaridad, FCE, México, 1994.
Yáñez Los testigos sociales y sus contribuciones
Revista de Administración Pública Volumen XLIII, Número Especial
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73
culminó en la institucionalización de formas de participación en leyes
y disposiciones administrativas, así como del reconocimiento de los
derechos ciudadanos en una sociedad democrática.6 Incorporar la
“voz ciudadana” en los programas de modernización administrativa
y de combate a la corrupción, corrió en paralelo a la demanda
de apertura de las instituciones públicas con el objetivo de exigir
rendición de cuentas y transparencia.7
En México se desarrolló un importante proceso de reformas en
materia de transparencia y la creación de instituciones encargadas
de su cumplimiento, tanto en el ámbito federal como en el local, así
como esfuerzos de vinculación y fortalecimiento de los canales de
atención ciudadana.8
Los organismos internacionales
El papel de organizaciones civiles con un perfil de acción de
alcances globales, organismos internacionales como la ONU, el
Banco Mundial (BM), la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos (OCDE) y organismos regionales como el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Comisión Económica
para América Latina (CEPAL) se difundió rápidamente por el mundo
con un fin común: reconocer que la corrupción está extendida por
todo el mundo y que es un fenómeno que atenta contra la sociedad,
la democracia, la economía y el crecimiento de los países.9
Asimismo surgió un movimiento empresarial que desarrolló y
consolidó una propuesta de “responsabilidad social de las empresas”
tendente a tomar en cuenta el hecho de que las actividades
empresariales pueden afectar, ya sea positiva o negativamente, la
6 Ver Ley General de Desarrollo Social, Diario Oficial de la Federación, 20 de enero de 2004;
Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad
Civil, Diario Oficial de la Federación, 9 de febrero de 2004.
7 Ver Julia Flores y Yolanda Meyenberg, Ciudadanos y cultura de la democracia en México:
reglas, instituciones y valores de la democracia, IFE-UNAM, México, 2000, así como
SECODAM, Programa de Modernización de la Administración Pública Federal 1995-2000;
México, 1996; SECODAM, Programa Nacional de Combate a la Corrupción, Fomento a la
Transparencia y Desarrollo Administrativo 2001-2006, México, 2002; SFP, Programa Especial
de Mejora de la Gestión en la Administración Pública Federal 2008-2012, México, 2008.
8 Ver José Octavio López Presa (Coord.), Corrupción y cambio, FCE y SECODAN, México,
1998; Secretaría de la Función Pública, Transparencia, buen gobierno y combate a la
corrupción en la función pública, FCE, México, 2005.
9 Sobre el tema ver World Bank Institute, Social Accountability in the Public Sector. A
Conceptual Discussion and Learning Module, Washington, 2005, consultado en http://www.
clad.org.ve/siare/innotend/.
calidad de vida de sus empleados o de las comunidades donde
realizan sus operaciones, lo cual incluye la asunción de valores y
comportamientos éticos en los negocios que realicen con el sector
público.10
Institucionalización de la participación y el control social
Se propone analizar las experiencias de control social en función
de un esquema de institucionalización, representado gráficamente
con círculos o esferas de participación, en el que se representan
ámbitos particulares de su actuación en el sistema social para la
rendición de cuentas. La idea de esferas que interactúan permite
visualizar la lógica que más se aproxima a las formas concretas de
participación.11
10 Por ejemplo en México ver http://www.cemefi.org/esr/ y en América se recomienda http://
www.csramericas.org/
11 Esta propuesta considera la propuesta elaborada por Nuria Cunill Grau en “Responsabilización
por el control social” en Consejo Científico del CLAD, La responsabilización en la nueva
gestión pública latinoamericana, CLAD/BID/EUDEBA, Buenos Aires, 2000, pp. 276-283,
así como Hevia de la Jara Contraloría Social y Protección de Programas Sociales, PNUD,
México, 2007
a) Primer círculo de institucionalización. Lo constituyen los
ciudadanos en lo individual u organizaciones que podrían
tener un interés directo (como beneficiarios, por ejemplo)
o indirecto. Un ejemplo es el acceso a la información con
el interés de conocer la forma en contratación, el ejercicio
de los recursos incluidos en dichos contratos e incluso
los resultados o beneficios obtenidos (obras, bienes u
otros). Los instrumentos que garantizan este círculo de
institucionalización van desde el derecho de petición
establecido en la mayor parte de los países, hasta las
Yáñez Los testigos sociales y sus contribuciones
Revista de Administración Pública Volumen XLIII, Número Especial
74
75
leyes de acceso a la información (en México instrumentos
establecidos en legislación específica en las leyes de
contratación, como los observadores sociales y la publicación
de las prebases de licitación). En este círculo se cuenta con
instrumentos para denunciar incumplimientos y actos de
corrupción, pero los ciudadanos requieren realizar grandes
esfuerzos para obtener elementos y pruebas para sancionar
o corregir el sistema.
b) Segundo círculo de institucionalización. Se refiere a los
mecanismos específicamente diseñados y establecidos en
normas y políticas de “vigilancia” del ejercicio de los recursos
públicos, algunos de ellos de constitución obligatoria. Estos
instrumentos en general se diseñaron con la finalidad de
que los ciudadanos directamente beneficiados de subsidios,
obras y programas constituyeran comités que vigilaran el
ejercicio de los recursos. Los ejemplos más relevantes
son los “Comités de Vigilancia” en Bolivia, las “Veedurías
Ciudadanas“ en Colombia (en sus inicios), así como la
“Contraloría Social” en México. Las experiencias de este
círculo van desde los ámbitos locales (Bolivia) hasta políticas
nacionales y áreas de gobierno (Colombia), están extendidas
por mandato de ley en la mayoría de programas sociales
(México, ver Ley General de Desarrollo Social). En el caso
específico de las contrataciones públicas, las Veedurías
Ciudadanas en Colombia son un ejemplo, en México
además de la Contraloría Social (en las que se incluirían
las Contralorías Ciudadanas y Comisarios Ciudadanos de
gobiernos locales como el del Distrito Federal y Sonora12).
c) Tercer círculo de institucionalización. Se caracteriza por
hacer uso de las herramientas del primero y segundo círculo
como parte de su plataforma de trabajo, ya sea en el nivel
de organizaciones e individuos. En el ámbito normativo se
establecen instrumentos en distintos niveles de gobierno,
particularmente en los locales, que reconocen la participación
ciudadana en la rendición de cuentas, dando paso a una
presencia amplia con base en demandas específicas.
En este caso se pueden mencionar las iniciativas de
“presupuestos participativos” en Brasil, la consolidación de
Veedurías Ciudadanas en ámbitos particulares en ciudades
como Bogotá en Colombia, las Contralorías Ciudadanas
en la Ciudad de México. Es así como un amplio abanico
de iniciativas desarrollan distintos grados de control en
políticas, programas y toma de decisiones, cuyo distintivo
es el ejercicio autónomo de su participación, desde el que
plantean colaboración u orientación con el sector público.
d) Cuarto círculo de institucionalización. En este círculo
se encuentran iniciativas de control social surgidas de
instituciones como universidades, centros de investigación,
organizaciones civiles internacionales, organizaciones
privadas dependientes de programas de responsabilidad
social de corporaciones, organizaciones civiles robustas
y redes de organizaciones, iniciativas de ciudadanos
destacados o reconocidos. El nivel de autonomía e
independencia que tienen les permite establecer un nivel
de interlocución y colaboración con el sector público en el
ejercicio del control social. Ejemplo de ello son los capítulos
nacionales de Transparencia Internacional que despliegan
una estrategia global, regional y nacional, múltiples iniciativas
de organizaciones civiles que relacionan sus programas
de trabajo de forma directa e indirecta con la rendición de
cuentas en el proceso de definición de políticas (en los
distintos poderes como el Legislativo, el Ejecutivo y Judicial),
asignación y programación de presupuesto, ejecución y
evaluación de obras, adquisiciones, servicios, concesiones,
nombramientos relevantes en la Administración Pública.
El campo normativo que da cobertura a sus acciones es amplio
debido a que tienen la capacidad de gestionar de forma puntual o
integral dispositivos que se los aseguran o cuentan con recursos
propios o externos, así como redes de colaboración en distintos
ámbitos. En este círculo podemos ubicar a los Testigos Sociales.
Algunos ejemplos se pueden observar en Costa Rica (Programa
Estado de la Nación),13 el desarrollo de iniciativas de derechos
humanos con la propia institucionalización de los defensores del
12 Al respecto consultar para Brasil la experiencia de Porto Alegre en http://www.
presupuestoparticipativo.com/Docs/SeminarioPont.htm, para Colombia http://www.
veeduriadistrital.gov.co/es/noticias.php?uid=0&todo=0&leng=es y México http://www.
contraloria.df.gob.mx/contraloria, donde también deben mencionarse los Comisarios
Ciudadanos es en el Estado de Sonora. Al respecto consultar en http://www.cgeson.gob.
mx/progetica/comisarios
13 Consultar en http://www.estadonacion.or.cr/.
Yáñez Los testigos sociales y sus contribuciones
Revista de Administración Pública Volumen XLIII, Número Especial
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pueblo y ombudsman y organizaciones como el Centro de Estudios
Legales y Sociales en Argentina que desarrollan trabajo de
defensoría e intervención social.14 Su nivel de gestión les permite
promover cambios en normas para dar cobertura a propuestas
de innovación social, desarrollar políticas públicas, programas o
intervenciones específicas en colaboración con los gobiernos.
La creación de la figura de Testigo Social
Los Pactos de Integridad
Transparencia Internacional creó en 1996 los Pactos de Integridad
(PI) con el fin de ayudar a los gobiernos, las empresas y la sociedad
civil con la intención de luchar contra la corrupción en el ámbito de
la contratación pública.15
Los PI son un acuerdo voluntario, suscrito entre todos los actores
que intervienen directamente en un proceso de contratación de
recursos públicos, para fortalecer la transparencia, la equidad y
la probidad en el mismo. Los resultados y efectos potenciales de
estos instrumentos son de mutuo beneficio para las empresas y
los gobiernos debido a que se crea un ambiente de competencia
sano entre las empresas al evitar el pago de sobornos, y para
los gobiernos significan beneficios relacionados con la reducción
del elevado costo de la corrupción a través de sus sistemas de
contratación. Los elementos básicos que conforman se pueden
señalar:
Son un proceso entre un organismo de gobierno y los
oferentes de un contrato.
Se establecen derechos y obligaciones, en el sentido de
que ninguna de las partes pagará, ofertará, demandará o
aceptará sobornos, o en connivencia con los competidores
para obtener el contrato o su realización.
Los licitadores están obligados a revelar todas las comisiones
y gastos similares pagados por ellos en relación con el
contrato.
Si existen violaciones al pacto se aplicarán sanciones,
las cuales van desde la pérdida o negación de contrato,
el decomiso de la oferta o de fianza de cumplimiento y de
responsabilidad por daños y perjuicios, a listas negras para
contratos en el lado de los oferentes y penales, o incluso la adopción
de medidas disciplinarias contra los empleados del gobierno.
Los PI comenzaron a aplicarse en Ecuador (1994) y Colombia
(1999),16 por parte de los capítulos nacionales de Transparencia
Internacional, para después extenderse y adoptarse por 15 países,
entre los que destacan: Argentina, Alemania, Indonesia, Pakistán,
China, India, Italia, Bulgaria, Paraguay y Perú.17
Hasta 2007 se habían difundido, con aplicaciones particulares, en
15 países, destacando particularmente varios latinoamericanos,
como México, Ecuador, Argentina, Paraguay y Panamá, así como
organismos internacionales como el Banco Mundial que los aplica
en varios de sus proyectos de financiamiento. Igualmente los PI se
incorporaron como parte de las acciones anticorrupción del Pacto
Mundial (Global Compact) impulsado por la ONU desde 1999,
con el objetivo de involucrar a las empresas en los principales
problemas sociales y medio ambientales, consecuencia de la
creciente globalización de las operaciones de las propias empresas
y corporaciones.18
En 2001 Transparencia Mexicana comienza la implementación
de los PI en México en colaboración con varias instituciones del
Gobierno del Distrito Federal (D.F.) y el Gobierno Federal. Debido a
los resultados obtenidos y la experiencia positiva de los mismos, se
traza un camino de colaboración de suscripción de PI en procesos
de contratación relevantes por su monto e importancia, en sus inicios
principalmente en el aseguramiento de bienes y posteriormente en
proyectos de infraestructura, adquisiciones y servicios.
La propuesta de testificación social de Transparencia Mexicana fue
el modelo a seguir por otras organizaciones que entre 2001 y 2004
realizaron algunas testificaciones, tales como la Fundación Heberto
14 Consultar en http://www.cels.org.ar.
15 Con base en Transparencia Internacional, The integrity pact. A powerful tool for clean
bidding, consultar en http://www.transparency.org/global_priorities/public_contracting/
integrity_pacts.
16 Ver Corporación Transparencia por Colombia, Apuntes en torno a algunos aspectos legales
de los Pactos de Integridad, consultado en www.transparenciacolombia.org.co/
17 Ver Transparencia Internacional, The integrity pact. A powerful tool for clean bidding, en
www.transparency.org
18 Ver http://www.pactomundial.org/index.asp?MP=8&MS=19&MN=2
Yáñez Los testigos sociales y sus contribuciones
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79
Castillo, Academia Mexicana de Ingeniería y el Colegio Mexicano
de Ingenieros Mecánicos y Electricistas.19
Observadores sociales
Derivado de reformas a las leyes y normas secundarias de
contratación en México, surgieron los “observadores sociales”,
que fueron impulsados por el Gobierno Federal como parte de
la estrategia anticorrupción.20 Los observadores sociales se
definieron en las leyes de contratación como un mecanismo
de apertura obligatoria a los ciudadanos que se debía seguir
en las convocatorias de las contrataciones con el fin de que se
permitiera el libre acceso a todas las personas que desearan
participar como observadores en los diferentes actos públicos
de los procedimientos de contratación, sin la necesidad de que
adquieran previamente las bases de la licitación de que se trate o
el haber sido invitados expresamente.
Esta figura enfrentó resistencias por parte de los servidores
públicos, con el argumento, entre otros, de que se difundía
información confidencial o que beneficiaba a alguien en particular,
no obstante, con argumentos sólidos se vencieron esas resistencias
y el proyecto de apertura, tanto para la asistencia de observadores
sociales, como de la invitación a revisar las bases de licitación
previo a su convocatoria se consolidó. Sin embargo, la respuesta
de la sociedad no fue la esperada, en virtud de que, en el año 2004
únicamente asistieron 11 observadores a los actos públicos de 10
licitaciones públicas, celebradas por 2 organismos federales y, en
el 2005, 30 observadores a los actos públicos de 14 licitaciones
celebradas por 2 instituciones federales.21 Una debilidad de esta
figura es que únicamente pueden participar en los actos públicos
y no tienen derecho a voz. Asimismo, no se encuentra claramente
definido el dispositivo legal para que éstos denuncien presuntos
actos irregulares o de corrupción; no obstante, el recurso que
pueden utilizar es la queja.
19 Al respecto ver Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos-CITCC, Reporte a la sociedad.
Primeras acciones en materia de combate a la corrupción y mejora de la Transparencia
en la Administración Pública Federal, 2002. http://www.programaanticorrupcion.gob.mx/
sociedadinstitucion.html.
20 Ídem.
21 Información interna, Archivo de la Secretaría de la Función Pública.
Participación en prebases de licitación
Esta medida se reforzó con la obligatoriedad de que las instituciones
federales gubernamentales difundieran para la opinión de cualquier
persona las prebases de licitación antes de su convocatoria en el
Diario Oficial de la Federación o bien se invitara expresamente a
diversos interesados, como cámaras y asociaciones empresariales,
instituciones educativas u otros, con el objetivo de que propusieran
acciones que mejorarán el contenido de las bases, evitando
direccionamientos.22
Otras iniciativas de participación
Surgieron otras iniciativas de colaboración e innovación desde
la sociedad civil para empujar la transparencia, así como para
conocer y atacar la corrupción: Transparencia Mexicana diseña
varias encuestas: la Encuesta Nacional de Corrupción y Buen
Gobierno con la que por primera vez se obtendrá información
objetiva sobre las llamadas “mordidas” en los principales trámites
y servicios de los distintos ámbitos de gobierno desde la sociedad
civil; también desarrolla el Índice de Reputación Empresarial.23 Otras
organizaciones e instituciones colaboran con el Gobierno Federal
en la elaboración de diversas encuestas y estudios para conocer la
magnitud e incidencia de estos pagos en las empresas mexicanas
y que trajo como consecuencia reconocer que las empresas juegan
un papel decisivo para resolver la corrupción.24
Nuevas iniciativas corrieron a cargo de instituciones de educación
superior y organizaciones civiles en distintos campos, como la
creación de “observatorios ciudadanos” en distintas materias como
educación, Poder Legislativo, seguridad ciudadana, medios de
comunicación, transparencia, género, Poder Judicial, entre los que
destacan el Observatorio Ciudadano de la Educación y el Monitor
Legislativo.25 Deben mencionarse otras iniciativas relacionadas
con la rendición de cuentas desarrolladas por organizaciones
civiles en materia electoral, derechos humanos, medio ambiente,
transparencia, seguridad pública, salud, entre muchos otros,
22 Ver Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos-CITCC, Reporte a la sociedad ..., op. cit.
23 Ver www.transparenciamexicana.org.mx.
24 Para estudios sobre el tema consultar en http://www.funcionpublica.gob.mx/indices/index.
html
25 Para consultar algunos observatorios ciudadanos se recomienda los siguientes sitios:
http://www.observatoriosciudadanos.org.mx; http://www.monitoreociudadano.gob.mx/
Yáñez Los testigos sociales y sus contribuciones
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81
caracterizados algunos de ellos por la alianza o financiamiento
de organismos de cooperación como la OCDE, BM, BID, ONU,
fundaciones, empresas nacionales e internacionales y organismos
empresariales.
También se establecieron esquemas de participación como consejos
consultivos en distintas instituciones, comités técnicos como
el de medición de la pobreza, así como comités independientes
sobre temas específicos (sobre accidentes en PEMEX) con el
fin de incorporar la opinión de ciudadanos y expertos en la toma
de decisiones de las instituciones.26 El tema en común de estas
iniciativas es su preocupación por la rendición de cuentas y la
transparencia en la gestión pública.
El papel de Transparencia Mexicana en la creación de los Testigos
Sociales
Transparencia Mexicana tiene un papel relevante en la lucha contra
la corrupción en México y fundamental en la creación de los Testigos
Sociales como un componente de los Pactos de Integridad.
Desde los primeros PI en 2001 y hasta 2008, esta organización
participó en alrededor de 60 procesos de contratación, de los cuales
la mitad se dieron entre 2001 y 2004, previo a la institucionalización
por parte del Gobierno Federal de la figura de Testigos Sociales a
través de la Secretaría de la Función Pública.27
Con el inicio de los PI en 2001 se da paso a una doble innovación
en la gestión pública: la colaboración sociedad-gobierno para
construir una agenda de transparencia y la creación de la figura de
un “testigo social”. El Testigo Social es la persona con experiencia y
conocimiento de la materia sustantiva relacionada con la licitación
pública y calidad moral que actúa en representación honorífica
de la sociedad y con su presencia da testimonio de que un hecho
determinado es verdad, apegado a derecho y transparente.28
26 Ejemplos: Consejo Consultivo de la Gestión Pública en la SFP, Consejo de la Transparencia
SFP, Comité Técnico de Medición de la Pobreza, Consejo Consultivo de la CNDH, Consejo
Consultivo de Desarrollo Social, Consejo Consultivo de Procuración de Justicia, Observatorio
Ciudadano para dar seguimiento al Acuerdo Nacional para la Seguridad.
27 Ver reporte de Transparencia Mexicana, “Pactos de integridad concluidos (2001-2008)”,
publicado en www.transparenciamexicana.org.mx.
28 Humberto Murrieta, “¿Qué es un testigo social?”, Revista Este País, México, enero de
2002.
Los primeros pasos en la implementación de los Pactos de Integridad
marcaron el camino a seguir para el reconocimiento de este modelo
de colaboración y control social, que no estuvieron exentos de
problemas. El primer PI se realizó con el Gobierno del DF para la
contratación de seguros del Sistema de Transporte Colectivo Metro
y el Servicio de Transporte Eléctrico, proceso del cual se retiró. El
segundo PI fue con la Comisión Federal de Electricidad para la
contratación del Programa Integral de Aseguramiento.
El entonces Presidente de la organización Humberto Murrieta narra
los primeros pasos de los pactos así:
“La primera abortó pero dejó enseñanzas valiosas que fueron
singularmente útiles para el desarrollo y feliz aterrizaje de la
segunda, por el simple hecho de que las falencias observadas
en el primer intento las convertimos en exigencias para el
segundo.
La primera experiencia enfrentó los titubeos propios de la
novedad, en un marco asfixiante establecido por tiempos fatales
por vencimiento de las pólizas de los seguros, lo que forzó
muchas decisiones. A ello debemos sumar que nos enfrentamos
a una política difusa, reblandecida, por parte de la entidad
licitadora, tocante al cumplimiento con la esencia de todo pacto
de integridad, lo cual terminamos por descubrir a través de dos
hechos pero cuando ya el naufragio era inevitable: a pesar
de que el acto en que se celebró el convenio de colaboración
amplia entre TM y la entidad fue público, formal y en presencia
de cualquier cantidad de representantes de los medios, al día
siguiente de hecho no hubo noticias al respecto, como si ese
acto (y convenio) no hubieran existido. Y el jefe máximo de la
entidad delegó en su contralor general la firma de la declaración
individual y unilateral de integridad, sucedido lo cual, tampoco
firmaron esas declaraciones los directores generales de las
aseguradoras oferentes y ese compromiso vital lo aventaron a
segundas manos (con lo cual en automático se degradó todo el
proceso), segundo de los hechos que dieron al traste con ese
primer PI.
La segunda experiencia se dio en la Licitación Pública Nacional
del Programa Integral de Aseguramiento de Bienes propiedad
de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), y tuvo un final
Yáñez Los testigos sociales y sus contribuciones
Revista de Administración Pública Volumen XLIII, Número Especial
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feliz del cual supo la sociedad en general porque el informe
del TS de TM lo publicó la CFE el 20 de agosto de 2001, a
plana entera, en seis diarios de circulación nacional. Antes,
esa sociedad fue enterada por los medios, oportunamente,
del convenio celebrado entre TM y CFE; estuvo al tanto del
desarrollo del proceso y fue informada sobre la marcha cuando
el director general de CFE y 18 servidores públicos firmaron las
declaraciones de integridad, lo cual, ipso facto, arrastró “hacia
arriba” a los directores generales de las aseguradoras licitantes.
Esas firmas (compromisos individuales) le dieron al proceso un
alto grado de calidad”.29
Hasta 2008, Transparencia Mexicana acumuló una vasta experiencia
y prestigio que tuvo como resultado acompañar alrededor de 60
procesos emprendidos por el Estado Mexicano en diversos campos
de la contratación pública, las concesiones y la venta de empresas.
Este modelo de implementación de los PI tuvo un cambio significativo
a partir de 2005 cuando el Gobierno Federal decide establecer una
regulación específica para institucionalizar la participación de los
TS en las contrataciones públicas.
La visión particular y aplicación de los PI en México se desarrolló a
partir de 4 elementos (que TM identifica en 9 etapas):
a) La firma de un convenio de colaboración (entre Transparencia
Mexicana y la Institución pública interesada);
b) La firma de una declaración unilateral de integridad;
c) Participación de Transparencia Mexicana durante el proceso
a través del Testigo Social y
d) La emisión de un testimonio público.
Los aspectos más relevantes de estos cuatro elementos, como la
propia organización los enuncia son: 30
29 Ídem.
30 Ídem; y Humberto Murrieta, “Contratos públicos y pactos de integridad: su fuerza moral”,
ponencia presentada en el Seminario Internacional de Periodismo y Ética, celebrado en la
Ciudad de México en febrero de 2004, consultado en http://www.cepet.org/Ponencia%20
Transprencia%20Mexicana.ppt.
En el convenio de colaboración se establece la aportación
económica que la intervención de TM signifique, la cual
deberá estar basada en el tiempo realmente incurrido
integrado por las distintas personas que intervengan a
decisión del TS. El costo de la intervención de TM deberá ser
sufragado en un 50% por el licitante y el otro 50% a cargo del
o los ganadores de la subasta o licitación. La participación
de Transparencia Mexicana es en todo el proceso, desde la
revisión de bases hasta el acto del fallo.
Transparencia Mexicana designa a un Testigo Social
quien, asiste a todo el proceso licitación y rinde un informe
final a la sociedad. Las características del Testigo Social
son experiencia y conocimiento de la materia sustantiva
relacionada con la licitación pública y calidad moral. El Testigo
Social se selecciona a partir de la propuesta de al menos un
integrante del Consejo Rector de Transparencia Mexicana,
con el visto bueno del Presidente de la organización. El
Testigo Social presta sus servicios profesionales y tiene
derecho a recibir una remuneración económica a costo
medio de mercado. Él, a su vez, puede contratar personas
que lo asistan en el proceso.
El Pacto de Integridad constituye un compromiso colectivo
en el que se establecen obligaciones asumidas a través de la
manifestación individual y pública, en la que cada una de las
partes hace explícita su voluntad de conducirse de manera
honesta dentro del proceso de licitación y se obliga a no
incurrir en prácticas de corrupción. Esta manifestación es
suscrita por todos los funcionarios de la entidad convocante
involucrados en el proceso y por todos los involucrados de
cada una de las empresas licitantes.
El Testimonio no es una certificación de legalidad, pues no
tiene ninguna fuerza legal, su fuerza es moral. Es el testimonio
formal de un testigo de la sociedad civil, por el que manifiesta
lo que ha presenciado, las medidas adoptadas para evitar
prácticas deshonestas, y en su caso, sus observaciones
puntuales y las sugerencias para mejorar procesos futuros.
Este informe debe hacerse público al final.
Debe apuntarse que la intervención de Transparencia Mexicana
y las otras organizaciones no fue gratuita, ya que recibió una
Yáñez Los testigos sociales y sus contribuciones
Revista de Administración Pública Volumen XLIII, Número Especial
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retribución económica por parte de las dependencias y entidades
que recurrieron a ella para introducir en sus procesos los PI. Esta
retribución se realizó de diversas formas destacando el donativo y
la cooperación por parte de los licitantes y de la contratante para
pagar el costo de la intervención.31 La Fundación Heberto Castillo
Martínez y la Academia de Ingeniería recibieron retribuciones por
su intervención. Este es uno de los puntos más discutidos y álgidos
de la intervención de los Testigos Sociales como se verá más
adelante,
Otras organizaciones que contribuyeron a la creación de los Testigos
Sociales: Academia Mexicana de Ingeniería (hoy Academia de
Ingeniería), la Fundación Heberto Castillo Martínez
En el marco de los Programas Operativos de Transparencia y
Combate a la Corrupción, varias instituciones públicas se propusieron
ensayar la testificación de algunos de sus procesos de contratación
más relevantes entre 2002 y 2004. Debido a que Transparencia
Mexicana no podía cubrir todas las invitaciones que se le hacían para
testificar, estas organizaciones iniciaron ejercicios de testificación
con base en la experiencia de dicha organización.32
La Academia de Ingeniería es una asociación civil no gubernamental
cuyas principales acciones están dirigidas a promover y realizar
investigaciones, desarrollos tecnológicos, estudios científicos y
técnicos relativos a la ingeniería, proponer, y opinar sobre políticas
públicas y programas de trabajo vinculados con la ingeniería,
de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, en los ámbitos
federal, estatal y municipal, proponer, con base en el resultado de
investigaciones y estudios que realice, las sugerencias que juzgue
pertinentes relacionadas con las leyes, reglamentos y demás
disposiciones que norman la actividad del Gobierno Federal.
La Fundación Heberto Castillo, es una organización no lucrativa
que fue creada el 2 de julio de 1997, creada para continuar la obra
política, social y tecnológica del Ing. Heberto Castillo Martínez,
comprometida con la promoción de los valores éticos y democráticos
en la sociedad mexicana.
31 Para mayor información sobre los montos ver Informes financieros en www.transparen-
ciamexicana.org.mx
32 Ver Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos-CITCC, Reporte a la sociedad, op. cit.
Estas organizaciones invitaron a participar como Testigos Sociales
a reconocidos especialistas, entre los que destacan el Ing. Manuel
Viejo Zubicaray quien actuó en representación de la Academia
de Ingeniería, en Petróleos Mexicanos la reconfiguración de la
Refinería General Lázaro Cárdenas en Minatitlán, así como David
Shields Campbell a nombre de la Fundación Heberto Castillo
Martínez en la Comisión Federal de Electricidad, por ejemplo
en la adquisición de plantas de generación tipo turbogas y el
arrendamiento de plantas móviles de generación y la contratación
del seguro patrimonial.
También participó el Colegio Mexicano de Ingenieros Mecánicos
y Electricistas en el marco de un convenio de colaboración
firmado con la paraestatal Luz y Fuerza del Centro para testificar
los procesos de adquisiciones, del que no obtuvieron resultados
relevantes.33 Debe apuntarse que Transparencia Mexicana se
retiro de un proceso de esta misma empresa pública en razón
de que no se garantizaban las mínimas condiciones para un
atestiguamiento adecuado.
En los primeros meses de 2008 el excandidato presidencial Andrés
Manuel López Obrador inició una polémica, en la que señalaba
posibles actos de corrupción en los contratos para la compra de
gas peruano entre la paraestatal Comisión Federal de Electricidad
y la empresa española Repsol (cuyo proceso de contratación se
realizó entre 2006 y 2007). Cabe apuntar que la Fundación Heberto
Castillo fue la designada para testificar dicho proceso a través
de su representante David Shields Campbell, documento en el
cual se resalta el apego a la transparencia y legalidad, situación
que formó parte de la polémica debido a las relaciones entre la
directiva de la organización y el excandidato presidencial.
En ese contexto, a principios de marzo de 2008 la Fundación
desconoció el testimonio hecho por su representante (testificación
terminada en 2007), con el argumento de que no contaba con la
información suficiente para tomar una decisión y que sus opiniones
personales eran “contrarias a los principios y objetivos que dieron
origen a nuestra asociación civil”.34 Posteriormente envió una carta
33 Ídem.
34 Carta publicada en el diario La Jornada, consultado en http://www.jornada.unam.mx/2008
/03/01/index.php?section=opinion&article=002a2cor
Yáñez Los testigos sociales y sus contribuciones
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a la SFP en la que informaba de su retiro del registro debido a que
no podía “... avalar la pretensión de privatizar el sector energético
del país.”35
Institucionalización de los Testigo Sociales
Los programas anticorrupción y la Secretaría de la Función
Pública
En el marco de la estrategia anticorrupción por parte del Gobierno
Federal,36 en el año 2000 se creó la Comisión Intersecretarial
para la Transparencia y el Combate a la Corrupción, en la que
la antecesora de la SFP (la entonces Secretaría de Contraloría
y Desarrollo Administrativo, SECODAM) fue la encargada de
impulsar los proyectos y compromisos emanados de dicha
Comisión.37 En ese momento el diagnóstico del Gobierno Federal
señalaba que enfrentaban los problemas siguientes en el sistema
de contrataciones:38
Ante la sociedad en general carecen de credibilidad.
Los mecanismos de verificación y control tienden a ser
correctivos y en menor escala preventivos.
En las contrataciones podrían insertarse requisitos que
favorecen a determinadas empresas o marcas y que limitan
la participación.
A nivel de supervisión el gobierno carece del número
suficiente de especialistas para observarlas.
35 Carta fechada el 4 de marzo, Archivo de la Secretaría de la Función Pública. Debe
apuntarse que cuando estos hechos se dieron, habían transcurrido casi medio año desde la
emisión del testimonio
36 “Acuerdo por el que se crea la Comisión para la Transparencia y el Combate a la
Corrupción en la Administración Pública Federal, como una comisión intersecretarial
de carácter permanente”, Diario Oficial de la Federación, 4 de diciembre de 2000.
37 Ver “Acuerdo por el que se crea la Comisión para la Transparencia y el Combate
a la Corrupción en la Administración Pública Federal, como una comisión
intersecretarial de carácter permanente”, Diario Oficial de la Federación, 4 de
diciembre de 2000.
38 Tomado de Libro blanco: La SFP y la transparencia en la APF, 2006, pp. 104-
105.
Entre las distintas estrategias adoptadas sobresalen las relacionadas
con la rendición de cuentas y participación ciudadana en las
contrataciones públicas, en las que desde entonces se consideró a
los Testigos Sociales como parte de la estrategia de colaboración
gobierno sociedad en el combate a la corrupción.39
La regulación de la figura de Testigos Sociales por el Gobierno
Federal
La creciente demanda de testificaciones por parte de las agencias
del Gobierno Federal entre 2001 y 2004, aunado a la generación de
expectativas y debate público, y problemas relativos a las propias
limitaciones para poder testificar en muchos procesos de contratación
por parte de Transparencia Mexicana (quien se fijó sólo aceptar diez
por ciento de las solicitudes que le realizaran) el Gobierno Federal se
planteó seriamente la necesidad de regular la figura.
Debe apuntarse que si bien los PI funcionaban y daban resultados
alentadores, también lo es el hecho de que el uso de la figura
de Testigo Social ameritaba ser regulada debido a los retos y
problemas percibidos en las instituciones públicas y la SECODAM
respecto a las organizaciones habilitadas para testificar (además
de Transparencia Mexicana), el alcance y responsabilidad de los
Testigos Sociales y la naturaleza y montos de los pagos que se
hacían a éstos. El reto principal que se discutía era cómo establecer
una regulación sin burocratizarla ni mercantilizarla la función.
La SFP en 2004 se dio a la tarea de diseñar una regulación que
permitiera lo siguiente:
a) Determinar si debía regularse;
b) Si se debía pagar su intervención y con qué sustento
(vía donativos se encontraba sumamente regulado su
otorgamiento y de otra forma se regularían por la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector
Público);
c) De proceder el pago si éste debía hacerse a los organismos
a los que pertenecen o a ellos directamente;
39 Ver Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos-CITCC, Reporte a la sociedad..., op. cit.
http://www.programaanticorrupcion.gob.mx/sociedadinstitucion.html
Yáñez Los testigos sociales y sus contribuciones
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d) Si debía establecerse un registro y éste estaría a cargo de
la SFP u otra instancia;
e) Si su actuación sería sancionable o no;
f) Si deben acreditar o no un examen sobre las disposiciones
que regulan las contrataciones y
g) Si debían pertenecer o no a una organización o si debería
restringirse a personas morales o también aceptar personas
físicas.
Con base en lo anterior la SFP diseñó una regulación particular
sobre los alcances y reglas a la que debe sujetarse la participación
de los Testigos Sociales en las contrataciones públicas, además
de dejar abierta la posibilidad de que participen en otro tipo de
procedimientos como el otorgamiento de concesiones.40
Estos lineamientos surgen de la necesidad de delimitar la
responsabilidad en el marco del sistema de contrataciones,
los alcances de la intervención, estandarizar los pagos por su
colaboración, los informes que realizan y su difusión. En resumen, se
establece un sencillo marco regulatorio que retoma los aprendizajes
y experiencia adquirida por los distintos Testigos Sociales existentes
con el objetivo de fijar un marco de colaboración entre la sociedad
civil organizada y el Gobierno Federal, en el que sus componentes
son la creación de un registro autorizado de Testigos Sociales,
así como un Comité de Designación y un conjunto de propósitos
específicos que se pueden resumir en:41
Contribuye a recuperar la confianza de la sociedad en sus
instituciones públicas.
La sociedad civil refuerza, desde el punto de vista preventivo,
los mecanismos de verificación y control del Gobierno
Federal.
Fortalece la transparencia en los procesos de contratación.
Genera confianza y credibilidad de los servidores públicos,
los proponentes y la opinión pública sobre la honestidad y
transparencia con que se realiza la contratación.
Promueve un cambio cultural de honestidad y principios
éticos.
Promueve la eficacia, eficiencia, economía, imparcialidad y
honradez en las contrataciones públicas.
Propicia la detección de áreas de oportunidad y la mejora
continua.
Produce información empírica sobre los riesgos y áreas
críticas de corrupción.
El pago de cuotas de ninguna manera propicia la parcialidad,
por el contrario, es un reconocimiento a la participación
profesional de los representantes de la sociedad.
Los testigos pueden hacer denuncias sobre presuntos
actos de opacidad, parcialidad y deshonestidad en las
contrataciones públicas.
Este modelo de control social, en complemento a otros como los
Pactos de Integridad y las Veedurías Ciudadanas, permite un
funcionamiento virtuoso porque está sustentado en incentivos que
privilegian la confianza y la responsabilidad de los distintos actores
que en él confluyen. El diseño innovador descansa en la interacción
de tres de sus componentes y la norma que los rige: el Comité de
Designación, las instituciones públicas que desarrollan procesos de
contratación y los propios Testigos Sociales.
Por su parte el Comité se caracteriza por ser un órgano colegiado y de
responsabilidad colectiva, que se integra por nueve representantes:
cinco de distintas áreas directivas de la Secretaría de la Función
Pública, cuatro representantes de asociaciones empresariales en el
que se incluye la posibilidad de que participe el Instituto Federal de
Acceso a la Información.42 Las instituciones públicas que realizan
40 Para una lectura detallada ver Secretaría de la Función Pública, Libro blanco: La SFP y la
transparencia en la APF, 2006, en“http://www.funcionpublica.gob.mx”
41 Ver “Lineamientos que regulan la participación de los testigos sociales en las contrataciones
gubernamentales”, Diario Oficial de la Federación, 16 de diciembre de 2004.
42 Los miembros son cinco servidores públicos de la Secretaría de la Función Pública y un
representante de la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción, la Cámara Nacio-
nal de Empresas de Consultoría y la Confederación de Cámaras Industriales de los Estados
Unidos Mexicanos.
Yáñez Los testigos sociales y sus contribuciones
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procesos de contratación son las responsables de cubrir los costos
de la testificación y garantizar facilidades para la labor de los testigos.
Y finalmente, los testigos, que juegan el rol de representantes de
la sociedad y participan en el proceso de contrataciones bajo los
principios de objetividad, independencia, imparcialidad, honestidad
y ética, tarea que desemboca en propuestas de mejora y la emisión
del testimonio, como documento clave de su encargo.
Resultados y prospección de los Testigos Sociales
Un breve recuento de la cobertura e impactos
Los años 2005 y 2006 significaron una primera etapa de
institucionalización que permitió sentar las bases normativas, como
son la instrumentación de los lineamientos que los crean, así como
el diseño de regulaciones específicas sobre el funcionamiento del
Comité de Designación, el inicio del registro y las primeras sesiones
del Comité par atender las solicitudes de atestiguamiento. El apoyo
para su operación y la gestión se ubicó en la Unidad de Normatividad
de Adquisiciones, Arrendamientos, Obra Pública, Servicios y
Patrimonio Federal de la Secretaría de la Función Pública.
En esta primera etapa el reto principal fue el de generar confianza
en esta figura, una confianza triple: de las instituciones interesadas
en el valor que genera el acompañamiento de la sociedad; de
las organizaciones y ciudadanos, con interés en participar como
testigos para acceder al registro; de la propia sociedad mexicana,
en el sentido de los resultados de este esfuerzo de interés público.
Esta confianza es un proceso que se construye poco a poco y con
mucho cuidado debido a que en la sociedad mexicana existe una
legítima desconfianza en la función pública.
Más allá de los datos y la información estadística de los proyectos
que contaron con la participación de testigos, lo que debe resaltarse
es la construcción paulatina para su institucionalización con base
en la confianza. Por ello, la buena acogida que tuvo el primer
año la convocatoria para incorporarse al registro, en la que se
otorgó a cinco organizaciones y personas físicas: Transparencia
Mexicana, la Fundación Heberto Castillo y tres personas físicas
con un alto prestigio en ingeniería, la contaduría y el derecho.
En 2006 el registro experimenta un crecimiento importante del
registro para sumar 15 testigos (12 personas físicas y 3 morales,
en los se incorpora el Instituto Mexicano de Auditoría Técnica), los
cuales participaran en un total de 32 designaciones.
Entre los procesos que testificaron en esta primera etapa destacan,
entre otros muchos: contratación del servicio de helicópteros, la
construcción de la planta de almacenamiento y regasificación y
la adquisición de gas natural licuado todas ellas en la Comisión
Federal de Electricidad, el otorgamiento del servicio de recolección
de basura en el Municipio de Tuxtla Gutiérrez, Chiapas en la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes y la Comisión Estatal
del Agua en el Estado de Querétaro.43
La segunda etapa de institucionalización se da con el cambio de
gobierno en 2006. La nueva administración federal a partir de 2007
se propuso impulsar el trabajo de los Testigos Sociales con base en
la experiencia obtenida. Para ello se fijó como objetivos fortalecer la
figura de los testigos con base en cinco aspectos estratégicos:
a) Convocar a ciudadanos y organizaciones civiles a
incorporarse al registro con el fin de contar con un número
razonable y capaz de atender los retos establecidos por el
Presidente de la República en materia de contrataciones;
b) Con base en la experiencia adquirida, enfocar las
testificaciones en procesos de contratación estratégicos
(como el Programa Nacional de Infraestructura) así como
en otro tipo de procesos que conllevan recursos y bienes
públicos, donde el monto de la licitación es importante o en
aquellos casos donde no tiene dudas de la transparencia
del proceso;
c) Vincular la testificación con otros proyectos de fortalecimiento
de las contrataciones, como el Programa de Acompañamiento
Preventivo;
d) Realizar cambios a la regulación de la figura para mejorar
su impacto;
43 Secretaría de la Función Pública, Segundo Informe de Labores, México, 2002 y archivo
de la Secretaría.
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e) Enfocar todos estos esfuerzos hacia un cambio en el sistema
de contrataciones.44
Los resultados obtenidos en esta segunda etapa hasta 2008
muestran avances en el proceso de institucionalización y
fortalecimiento de la figura y un reconocimiento al interior de
Gobierno Federal, así como en los gobiernos locales. La Secretaría
de la Función Pública se dio a la tarea de ampliar el registro con el
fin de incrementar la cobertura y el impacto de las testificaciones,
medida que permitió en 2007 la inscripción de 8 nuevos testigos
y en 2008 la de 9, solicitando su baja en este año la Fundación
Heberto Castillo Martínez. En la actualidad son en total 29 testigos
de los cuales 24 son personas físicas y 5 personas morales (las
nuevas organizaciones son la Academia de Ingeniería, Academia
Mexicana de Auditoría Integral y al Desempeño y Contraloría
Ciudadana para la Rendición de Cuentas) y que en el perfil
profesional y de especialidades abarcan prácticamente todo el
universo de la contratación pública.
Este impulso permitió incrementar la cobertura de su participación
en 43 procesos en 2007 con montos asociados de recursos
por alrededor de 71 mil millones de pesos. En 2008 la cantidad
de designaciones se incrementó espectacularmente -debido
principalmente a una decisión de la paraestatal Petróleos
Mexicanos para incorporar testigos en los procesos de contratación
más relevantes- hasta alcanzar la cifra de 153 designaciones en
procesos en los que manejaran recursos por un monto aproximado
de 320 mil millones de pesos.
Un breve recuento de las designaciones realizadas en 2008 muestra
lo siguiente:
De acuerdo a la materia de la contratación, de las 153
designaciones 74 son para procesos de adquisiciones
y servicios, 75 de obras públicas y 4 para procesos de
concesiones.
44 Ver Secretaría de la Función Pública, “Diez compromisos orientados a la eficiencia, la
transparencia y el justo trato legal”, discurso del Secretario de la Función Pública, en el
marco de la firma del Convenio de Colaboración con la Cámara Mexicana de la Industria
de la Construcción para consolidar una nueva cultura de la contratación, 9 de marzo de
2007, ver en http://200.34.175.29:8080/wb3/wb/SFP/comunicado_090307; Secretaría de la
Función Pública, Primer Informe de Labores, México, 2007 y ” Primera reunión de trabajo
con Testigos Sociales”, 6 de diciembre de 2007, información del archivo de la Secretaría de
la Función Pública.
Las designaciones fueron absorbidas principalmente por
Petróleos Mexicanos, quien de las 153 designaciones
acumuló 118 (77%) en particular por su subsidiaria PEMEX
Exploración y Producción a quien se le designaron 110
(72%); Instituto Mexicano del Seguro Social, 9; Luz y
Fuerza del Centro, 7; Comisión Federal de Electricidad, 6
y otros, 14.
De acuerdo con los montos estimados de los procesos de
contratación en los que participan los testigos sumaron
320,081 millones de pesos de los que 194,052 fueron para
adquisiciones, 89,089 para obra pública y 36,940 para
otros (concesiones).
La participación más importante en las designaciones
de acuerdo a los montos de recursos es de PEMEX con
casi 158,945 millones de pesos (49.6%); en segundo
lugar, se ubica la Comisión Federal de Electricidad con
95,035 millones de pesos (29.6%); en tercer lugar, la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes con 34,140
millones de pesos y en cuarto lugar el Instituto Mexicano
del Seguro Social. El resto de los recursos se reparte
en otras instituciones en los que suman 5,856 millones
de pesos. Debe señalarse que en el caso de PEMEX se
suman los recursos del corporativo y subsidiarias, donde
el mayor manejo de recursos en procesos de contratación
con Testigos Sociales lo tiene PEMEX Exploración y
Producción, con 114,034 millones de pesos (35% del total
de recursos y 71% del total de PEMEX).
Ahorros en los procesos licitatorios en los que participan Testigos
Sociales
La participación de los testigos ha traído consigo no sólo la apertura
de los procesos de contratación a la sociedad, que es un aspecto
de la mayor importancia, sino también su intervención activa y
especializada a través de preguntas, recomendaciones y análisis
de información y documentos. Lo anterior ha permitido la mejora de
los procesos de licitación, el incremento de participantes e incluso
la creación de un ambiente transparente y abierto y de confianza
por parte de los licitantes.
A estos elementos innovadores debe sumarse el de los ahorros
registrados en las licitaciones atribuidos a recomendaciones de los
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Testigos Sociales (como por ejemplo la construcción del Acueducto
II en la Ciudad de Querétaro) o a la combinación de una serie de
factores adicionales a la participación del Testigo, como la mejora
del proceso de contratación (SRE con pasaportes; IMSS en la
compra de medicamentos).
Los testimonios donde se deja constancia de ahorros muestran
que el impacto directo e indirecto de su labor es significativo, en
especial si se considera que se habla de cientos y miles de millones
de pesos.
Este hecho no sólo se verifica en México sino que es parte
emblemática de los resultados de los Pactos de Integridad, por
ejemplo Transparencia Internacional resalta los resultados concretos
en los ahorros obtenidos en Colombia o Pakistán en 2002.45
Problemáticas detectadas por los Testigos Sociales
Una parte significativa de la labor de los Testigos Sociales es su
participación activa en los comités que se encargan de gestionar
el proceso de contratación, donde parte de la labor de testificación
queda consignada en las memorias y actas de dichos procesos y
no necesariamente forma parte del testimonio del que finalmente
es difundido cuando termina dicho proceso. Por ejemplo, en
una reunión de retroalimentación con los directivos de PEMEX
Exploración y Producción, en la que se convocó a los Testigos
Sociales que habían participado en procesos de contrataciones del
organismo, se señaló la gran cantidad de aportaciones puntuales
de estos representantes de la sociedad.
Sus intervenciones permitieron subsanar fallas, omisiones o abrir
discusiones sobre aspectos concretos que dieron paso a mejoras
en muchos de los procesos. La interacción entre la testificación en
“tiempo real” durante el proceso y la emisión del testimonio permiten
que la labor de los representantes de la ciudadanía no se vuelva
“historia”, sino que permita activar los mecanismos institucionales
para corregir cualquier situación o iniciar una investigación
específica cuando haya indicios de corrupción. En cuatro años de
testificación la experiencia muestra que se ha generado, de manera
preventiva, un reconocimiento y respeto por los testigos, lo cual
se ve estimulado por las garantías y apoyo que la SFP les ofrece
frente a posibles situaciones irregulares o problemas específicos.
Ello se muestra en las intervenciones de carácter preventivo y
consultivo que la SFP ha realizado, así como en algunos casos
concretos para dar pie a investigaciones sobre presuntos actos de
corrupción e irregularidades. De estas últimas se pueden señalar,
a manera de ejemplo, cinco casos que se están procesando de
acuerdo a los cauces legales:
Lo importante de esta asociación Testigos Sociales-ahorros muestra
la capacidad de esta figura no sólo para contribuir al combate a
la corrupción y la transparencia y los efectos que desencadena o
fortalece respecto a que tienen impacto en la eficiencia. Lo relevante
de ello es que la figura se ve fortalecida y las instituciones ganan la
confianza del público y con ello se potencia un círculo virtuoso.
45 Ver Transparencia Internacional, The Integrity Pacts..., op. cit.
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Adquisición de ropa de trabajo. Durante el acto de
presentación y apertura de propuestas, el Testigo Social
se percató de que en la información presentada por dos
licitantes para acreditar que el producto ofrecido cumplía
con la especificación requerida, por lo que recomendó a la
entidad verificar la veracidad de la documentación. Se realizó
la verificación con la Entidad Mexicana de Acreditación, y
ésta confirmó que se trataba de documentación falsa, por lo
que el caso fue turnado al Órgano Interno de Control para
determinar si se actualiza el supuesto contenido en el artículo
60, fracción IV de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos
y Servicios del Sector Público y proceder a la sanción de
los licitantes por la presentación de información falsa en un
procedimiento de contratación.
Documentación apócrifa por parte de licitantes. En el
proceso de verificación de la documentación de una
licitación internacional se apreció que dos licitantes
presentaron documentación apócrifa relativa a los títulos
profesionales de las personas que aparecían en su
propuesta. Esta situación se derivó de la recomendación
del Testigo de comprobar los números de las cédulas
profesionales en la Base de Datos del Registro Nacional de
Profesionistas de la Dirección General de Profesiones de la
Secretaría de Educación Pública, en su página Web http://
profesiones.sep.gob.mx/profesiones/consultacedulas/
Qstatus.jsp”. El caso actualmente se encuentra en revisión
en el Órgano Interno de Control para determinar si se
actualiza el supuesto contenido en el artículo 60, fracción
IV de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios
del Sector Público y proceder a sancionar a los licitantes
en cuestión por haber presentado información falsa en un
procedimiento de contratación.
Denuncias de funcionarios por parte de licitantes. En la
licitación pública internacional para la contratación de la
construcción de dos tanques de almacenamiento, el Testigo
Social recibió una denuncia de uno de los licitantes de que
en el área contratante se estaba cambiando la propuesta
presentada por otro licitante, por lo que de inmediato
comunicó este hecho al Órgano Interno de Control. Como
consecuencia de esta intervención la licitación fue cancelada,
el caso actualmente se encuentra en revisión en el Órgano
Interno de Control.
Direccionamiento de bases de licitación (dos casos).
En una invitación a cuando menos tres personas para
la adquisición de equipo de trabajo, el Testigo Social
informó que el sustento presentado para exceptuar de
licitación pública la contratación carecía de fundamento y
las personas propuestas para ser invitadas no fabricaban
el tipo de equipo de trabajo requerido, además de que la
especificación sólo podría ser cumplida por un fabricante.
En efecto, en la invitación a cuando menos tres personas,
únicamente se presentaron distribuidores y el fabricante del
equipo que cumplían con la especificación. En el caso de otra
licitación, también para adquirir equipo de trabajo, el Testigo
informó que la especificación estaba dirigida a determinada
marca, además de que la citada especificación encarecía el
producto. La licitación se declaró desierta en siete partidas,
toda vez que quienes presentaron propuestas no cumplieron
con la especificación planteada; debe mencionarse que al
acto de apertura de propuestas llegó tarde el licitante para el
que presuntamente estaban dirigidas las especificaciones.
En esta licitación se presentaron cinco inconformidades.
El caso actualmente se encuentra en investigación en el
Órgano Interno de Control en la entidad.
Otro impacto relevante más de la labor de los testigos se observa,
en el hecho de que con su sola presencia se inició un cambio en la
cultura administrativa en los procesos en los que participan. Es un
cambio que se percibe en las actitudes y prácticas: receptividad,
transparencia y respeto a las opiniones del Testigo.
En términos de los resultados que se pueden analizar a través de
los testimonios, un resumen de los más significativos muestra que
existe coincidencia en la detección y diagnóstico de los problemas
que aquejan el sistema federal de contrataciones hechos por la
propia SFP y organismos como el Banco Mundial.46 Los testimonios
señalan –en general– cuatro grandes áreas de oportunidad
recurrentes:
46 Banco Mundial/Banco Interamericano de Desarrollo, México: El Sistema Federal de
Contratación Pública. Retos y oportunidades, documento en prensa, 2008; así como Secre-
taría de la Función Pública, “Diez compromisos orientados a la eficiencia, la transparencia...”,
op. cit.
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a) En los aspectos de planeación (por ejemplo la ingeniería de
proyectos en el caso de infraestructura);
b) La programación y estimación de costos (análisis de
mercado);
c) La gestión del proceso de contratación (convocatorias,
evaluación de propuestas);
d) Las prácticas preocupantes e irresponsables del sector
privado alrededor de todo el proceso (inconformidades,
falsedad de información e incumplimientos de contratos).
Problemas y retos que enfrenta la figura de Testigos Sociales
Como en todo proceso de institucionalización, la creación de la figura
de Testigos Sociales enfrenta problemas y retos que muestran la
madurez que adquirió la figura y sus cambios necesarios para con
ello dar paso a una tercera etapa de su desarrollo. El reconocimiento
que ha tenido en organizaciones como la OCDE como una buena
práctica de control social para promover la integridad y la eficiencia
global del proceso de contrataciones y su presencia en las
contrataciones estratégicas del Gobierno Federal, son muestra de
ello.47 El modelo diseñado para gestionar su participación ha sido
exitoso debido a la confluencia entre ciudadanos y gobierno para
colaborar con un objetivo común: combatir la corrupción y abrir las
contrataciones al escrutinio público.
En una reunión convocada por la SFP con los Testigos Sociales
y el Comité de Designación en octubre de 2008 se delinearon los
problemas y retos que enfrenta la figura. La principal conclusión de
este encuentro fue la necesidad de generar cambios e innovaciones
tendientes a fortalecerlos. Entre los problemas que los testigos
hicieron destacan:
Los de tipo administrativo en la gestión de la propia
contratación del Testigo Social por parte de las instituciones
públicas, toda vez que se les da trato de proveedores y se
establecen condiciones que pudiesen incidir en su libre
participación. Como ejemplo de esta situación se tiene la
exigencia de garantías de cumplimiento de contrato, penas
convencionales por el atraso en la entrega de los informes,
condicionantes para su participación, como sería el que
sólo asisten a petición de la institución convocante (o por
propuesta de la SFP) y la asignación de “supervisores” a
sus labores. Asimismo, se identifica la limitación de horas
para su participación por parte de la convocante.
Los de tipo normativo respecto al reconocimiento pleno
y alcances de su participación en cualquier aspecto de
la contratación, lo que conlleva a situaciones que limitan
en casos específicos sus resultados. Por ejemplo las
solicitudes de información adicional a la contratación como
es la justificación de la necesidad, estudios de mercado, en
ocasiones se ve obstaculizada con el argumento de que se
trata de información reservada. Igualmente se planteó la
necesidad de incluir el seguimiento a las recomendaciones
y observaciones que contienen los informes y testimonios de
los Testigos Sociales, buscando que los Órganos Internos
de Control den seguimiento a posibles irregularidades en el
momento mismo en las que se presentan.48
Respecto a los retos, sobresalieron los siguientes:
La necesidad de regular con mayores alcances el mercado
creado por la institucionalización de la figura y el alto
impacto que genera con el fin de evitar se erosione, aspecto
que corresponde ordenar en el corto plazo a la SFP y en el
mediano y largo plazo en colaboración con la sociedad civil.
Se identificaron como acciones: fortalecer los requisitos para
obtener el registro de testigo social y evitar que se incorpore
alguien que no cubre los criterios o cualidades necesarias
para ser registrado, así como establecer convenios de
coordinación con las entidades federativas para evitar que la
47 Ver OCDE, Mapping out good practices for integrity in public procurement, 2006,
pp. 45-46, consultado en “http://www1.fidic.org/resources/integrity/oecd_integ_
procurement_24nov06.doc
48 Por ejemplo, en el Estado de México se presentó una iniciativa de ley en el congreso
local para regular a “testigos sociales” en esta entidad federativa y se emitió un acuerdo
para su regulación. Al respecto ver “Iniciativa de decreto por el que se reforma y adiciona el
Código Administrativo del Estado de México, en materia de testigos sociales, formulada por
los integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional”. Diario de Debates, LVI
Legislatura.
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figura se utilice indebidamente y eso le reste credibilidad.49 Lo
anterior, debido a que existe el riesgo de que la participación
del Testigo Social se dé en condiciones inadecuadas que no
le permitan realizar con calidad su labor y que, lejos de ser
una garantía, su participación se desvíe para dar un aval
de legitimidad social a procesos que se realizan de manera
poco transparente
Establecer un indicador o indicadores de gestión de los
testigos que permita apreciar si su intervención y efecto
contribuye a cambios sostenibles y de largo plazo, así como
establecer un modelo de evaluación de la participación de
los Testigos Sociales.
Estudiar la conveniencia de llevar la participación de
los Testigos Sociales a otros ámbitos del quehacer