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Instrumentos de financiación deldesarrollo urbano en colombia: la contribución por valorización y la participación en plusval'ias. Lecciones y reflexiones

Authors:
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Desafíos, Bogotá (Colombia), (22-1): 15-53, semestre I de 2010
*ProfesoradeEstudiosUrbanosyPlanicación,FacultaddeCienciaPolíticayRelacio-
nes Internacionales, Programa de Gestión y Desarrollo Urbano-Universidad del Rosario.
Bogotá, Colombia.
Correo electrónico: patricia.acosta@urosario.edu.co; acostap@alum.mit.edu
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Patricia acosta restrePo*
Artículo Recibido: 30/11/2009
Artículo Aprobado: 24/02/2010
Paracitar este artículo: AcostaRestrepo,Patricia(2010).“Instrumentosdenanciación
del desarrollo urbano en Colombia: la contribución por valorización y la participación en
plusvalías.Leccionesyreexiones”,en Desafíos, Vol. 22 No. 1, Universidad del Rosario.
Bogotá, pp. 15-53.
Resumen
La participación en plusvalías (PPV) es el instrumento de política de una
reforma de gran transcendencia en Colombia: la recuperación de las rentas del
suelo y su movilización social. Durante la fase de implementación de la PPV se han
venido estableciendo esquemas operativos fragmentados que propician una visión pro-
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cedimental y atomizada del tributo, la cual promueve lógicas institucionales que
potencialmente retardan su evolución plena como instrumento de política de suelo.
El análisis de la trayectoria de varias décadas de las ciudades colombianas con
la contribución por valorización (CV) sugiere que la continuidad y evolución de
este instrumento y sus instituciones se derivan en gran parte del manejo “ingenio-
so” de esta política frente a su entorno de implementación. Por tratarse de un
instrumento de recuperación parcial de plusvalías, constituye un precedente para
la PPV a partir del cual es posible derivar valiosas lecciones. Este artículo
presenta para discusión los factores de viabilidad y sostenibilidad identicados
a través del análisis de la experiencia de implementación y del proceso general
de consolidación de la CV; así como reexiones que de allí surgieron sobre la
dirección que en el mismo contexto debería dársele a la implementación de la PPV,
de manera que se propicien condiciones de entorno favorables a la evolución ins-
titucional y sostenibilidad de la reforma.
Palabras claves: participación en plusvalía, contribución por valorización,
captura de rentas del suelo, instrumentos de nanciación y gestión urbana.
Instruments for Financing Urban
Development in Colombia : Special
Assessment and Participation in Land
Value increments. Lessons for policy
learning
Abstract
Participation in Land Value Increments (participación en plusvalías-PPV) is an
essential policy instrument of the urban Reform in Colombia designed to capture
and socially mobilize land rents originated by public decisions and investments.
The analysis of its recent implementation process in Bogota provides evidence that
current institutional arrangements are creating a general tendency amongst the
institutions involved towards isolated procedural management, which potentially
hinders the integrated vision required to manage the instrument at the policy
level. Special Assessment (contribución por valorización-CV), an earlier form
of partial value capture, has a long history in Colombia as an effective nancial
instrument for urban management. Analysis of the factors that have contributed
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to successfully consolidate CV show that its technical evolution, continuity
and political legitimacy have been strongly supported by integrated institutions
and strategic management. Through comparative analysis, the experience with
CV is used to draw some useful parallels and insights for a discussion about
how PPV´s implementation process should be redirected towards strategic policy
thinking and “smart value capture”.
Key words: urban management instruments, value capture, betterment levies,
participation in land value increments, special assessment.
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Presentación
Entre el 2006 y el 2008 se realizó un trabajo de investigación de
políticas comparadas que se preguntaba por los factores que pueden
determinar la viabilidad y sostenibilidad, política e institucional, de dos
instrumentos de nanciacióndeldesarrollo urbanoenBogotá:la
contribución por valorización (CV) y la participación en plusvalía
(PPV).1 La investigación titulada Policy Learning: New Challenges for
Smart Value Capture in Colombia2 se propuso como objetivo central
sintetizar los factores de desempeño y de sostenibilidad de la CV
comouninstrumentodenanciacióndeldesarrollomunicipal,para
analizar en perspectiva estratégica, las condiciones que se observan
en el actual proceso de introducción e implementación de la PPV.
La investigación, además de informar a la audiencia internacional
sobre algunos rasgos particulares de los dos instrumentos asociados
al proceso de evolución de las políticas de reforma urbana y ordena-
miento territorial en Colombia, buscó plantearle a la audiencia colom-
bianalanecesidaddepromoverlareexiónsobreestosinstrumentos
en una perspectiva de largo plazo, contemplando la implementación
como un proceso estratégico y la gerencia de cara a su viabilidad
institucional y política en el corto plazo.
El trabajo se estructuró en tres partes: i) el marco general conceptual
ylosprecedentesquedenenyjusticanestasdosformasderecupe-
ración de plusvalías; ii) el análisis de las motivaciones, los argumentos
políticos, los objetivos y los contextos que han moldeado el proceso de
evolución de cada uno de estos instrumentos en Colombia, además
de sus lógicas de operación, particularmente en Bogotá y iii) la sín-
tesis de los factores de desempeño y sostenibilidad de la CV que han
contribuido a su continuidad, estableciendo algunos paralelos con el
proceso de institucionalización de la PPV en Bogotá, para establecer
deestaformaunmarcodereexiónsobrelascondicionesquepueden
afectar su consolidación como instrumento de gestión urbana.
1 Proyecto de grado de maestría en Urban Studies and Planning en el Massachusetts Institute
of Technology (MIT).
2 Puede traducirse: Lecciones de política pública: nuevos retos para una efectiva recuperación de plusvalías
en Colombia.
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El presente artículo se basa en la tercera parte de la investigación.
Para la discusión, especialmente en Colombia, presenta los factores
deviabilidadysostenibilidadidenticadosatravésdelanálisisdela
experiencia de implementación y del proceso general de consolida-
cióndelaCV;asícomoreexionesquedeallísurgieronentorno
a la dirección que en el mismo contexto viene tomando el proceso de
implementación de la PPV. Ambas experiencias están especial-
mente documentadas en el caso de Bogotá.3
El enfoque del análisis parte de los planteamientos de M. Grindle4 en
torno a las reformas de las políticas públicas en el contexto político
latinoamericano, que sugieren que la continuidad y profundidad de los
cambios esperados a través de tales reformas se determinan en mayor
medida en la etapa de implementación de los instrumentos mismos. Se-
gún la autora, debido a que durante esta etapa no solamente se moldean
los procesos de institucionalización que concretan la operación de las
reformas, sino que se determinan las formas de administración que
las hacen sostenibles, la implementación resulta ser el momento en
que se confrontan y resuelven las resistencias al cambio.
1. Posibles aportes de una reexión estratégica
En nuestro medio aún son incipientes el análisis estratégico de las po-
líticas públicas y la evaluación del impacto de los instrumentos de
política,siendomayorlatendenciaareplantearlosqueaanarlos.
Pocosehaceporreexionaracercadellargocaminorecorridoen
la construcción de nuestras instituciones en busca de lecciones para
intentar evolucionarlos.
EsteartículolomotivalamodicaciónrecientealAcuerdo118de
2003,5 por el cual originalmente se adoptó la PPV en el Distrito Ca-
3 Para la audiencia internacional que aún no conoce los antecedentes históricos y técnicos de la
CV y la PPV, éstos pueden ser consultados en detalle en los capítulos 2, 3 y 4 de Acosta, Patricia
Policy Learning: New Challenges for Smart Value Capture in Colombia MIT MS Thesis. Citable URI:
http://hdl.handle.net/1721.1/44373.Laschassíntesis1y2delpresenteartículocontienen
los rasgos básicos de cada instrumento como referencia rápida para el lector.
4 Profesora deThe Politics of Policy en JFK School of Government. Harvard University.
5 El Acuerdo 352 de 2008 introdujo dentro de las reformas tributarias la aplicación del cobro
de PPV por obra pública en Bogotá.
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pital. Lo actuado demuestra justamente que, por lo menos en el caso
de Bogotá, la ausencia de una visión institucional estratégica sobre el
manejo de la PPV y de su relación con la CV continúa restringiendo
la perspectiva de su administración como instrumento de gestión
urbana.Siloscambiosespecícosadoptadosseconsideranun“avan-
ce” en su aplicación, bajo la perspectiva de análisis propuesta en el
trabajo de investigación, puede argumentarse que, por el contrario,
potencialmente generan tensiones y polémicas públicas que podrían
llegar a afectar tanto los niveles de aceptación de la CV como la le-
gitimidad, aún incipiente, de la PPV.
El artículo trata el suceso como un ejemplo del riesgo que la ausencia
deunaperspectivadereexiónmásamplia,comolaquesepropone,
genera a la sostenibilidad de los instrumentos y, en consecuencia,
de la gestión pública, considerando que la visión que sugieren ésta y
otras decisiones respecto al proceso de consolidación de largo plazo
de la PPV ha sido procedimental y no estratégica, como lo exige un
mecanismo de reforma de esta naturaleza.
2. Introducción
Hay reformas de política pública que auguran cambios profundos. La
política de las políticas es la dimensión fascinante de cómo ese cambio
seconcibe,seenmarca,sedebate,ynalmentesemoldeaenpactos.
Algunas reformas de política tienen características que facilitan su
adopción y generan pocas tensiones en su contexto político, mientras
otras son más “problemáticas” porque tienen como propósito rede-
nirnormassociales,soncríticasdecomportamientostradicionales,
o buscan establecer nuevas reglas sobre la forma en que los recursos,
los privilegios y las responsabilidades son adjudicados (Cleaves:1980).
Este tipo de reformas a menudo están construidas sobre una retó-
rica persuasiva, pero son en sí mismas esquivas al cambio, lo que se
evidencia en las debilidades estructurales de su instrumentación.
Sin embargo, en ocasiones, incluso en contra de lo que podamos
anticipar, algunas políticas públicas políticamente contenciosas logran
sobrevivir a su proceso de adopción y entrar en un campo igual o
más complejo: el de la implementación.
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La participación en plusvalías (PPV) es un instrumento de recu-
peración parcial de las rentas del suelo derivadas de decisiones e
inversiones públicas y se introdujo en Colombia como un derecho
colectivo en la reforma constitucional de 1991. La larga historia y el
proceso político de esta pieza clave, políticamente contenciosa, de
la reforma urbana colombiana, nos permite catalogarla como una
política “problemática” en la medida en que supone un cambio radical
en la forma en que se distribuyen las rentas del suelo asociadas al de-
sarrollo urbano, en una sociedad que es aún marcadamente rentista
(Maldonado: 2006b y Acosta: 2008). A partir de su reglamentación,
mediante la Ley de Desarrollo Territorial (Ley 388 de 1997), y de su
implementación a nivel municipal, primero en Bogotá desde el año
2003 y luego en otras 9 ciudades del país, puede decirse que la PPV
es un instrumento de reforma que en Colombia ha entrado en su etapa
de implementación.
La implementación no es solamente un proceso de naturaleza técnica
y organizacional, sino política. En los países en desarrollo, M. Grindle
se ha referido a la implementación de políticas públicas como reformas
de “segunda generaciónporque es la etapa en la cual la burocracia in-
termedia, a menudo informalmente, construye en la práctica diaria
los cientos de ajustes básicos procedimentales necesarios sobre las
estructuras organizacionales, para que las políticas se puedan poner en
marcha. En este sentido, la implementación no solamente determina
en gran medida, a través de su “letra menuda”, la profundidad de las
reformas, sino los arreglos institucionales y culturales que las conso-
lidan y sustentan en el tiempo. En consecuencia, puede anticiparse
quemuchosinteresesintentaráninuirlaformaenquelaspolíticas
“aterrizan” durante su proceso de implementación (Grindle: 1997 y
2000), especialmente mediante la resistencia pasiva o la “no acción”.
Desde este punto de vista, la etapa en la cual ha entrado la PPV es
vital en su proceso de consolidación.
La trayectoria colombiana en el uso de la contribución por valori-
zación (CV) ha sido internacionalmente reconocida como una expe-
riencia valiosa de recuperación parcial de plusvalías no solamente por
su relativa continuidad, sino por los avances institucionales y políticos
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que la han consolidado en distintas ciudades como un mecanismo am-
pliamenteaceptadoyecazparananciarobraspúblicas6 (Vejarano:
2002, Furtado: 2000 y Smolka: 2001). En el ámbito colombiano, el
debateentornoaestemecanismodenanciacióndeldesarrollourba-
no es distinto al de otros países de la región: la discusión no se centra
en los retos que supone construir la legitimidad de un instrumento
de esta naturaleza, sino en los que supone optimizar su operación y
logrartrascenderalusoefectivodeinstrumentosmássosticados.
No obstante, aunque en opinión de algunos expertos sólo sea ne-
cesario mantener la CV mientras las debilidades estructurales de las
políticas tributarias urbanas así lo exijan (Ortiz: 1996), en virtud de
sus cualidades prácticas todo indica que en el mediano plazo su papel
en nuestro medio se mantendrá vigente.
La literatura internacional de los años noventa generó grandes ex-
pectativas con relación a la adopción de la participación en plusvalías
(PPV) en Colombia basadas en el potencial de la CV como un prece-
dente en la recuperación de rentas del suelo que institucionalmente
contribuiríaaunaintroducciónmásuidadelaPPV(Furtado:1997
y Jaramillo: 2000). En Bogotá, por ejemplo, desde su introducción se
ha visto que la familiaridad de los funcionarios y las organizaciones
con la CV ciertamente ha allanado el proceso de introducción de la
PPV en algunos aspectos técnicos y administrativos (Montaña: 2007).
Es el caso de la capacidad técnica y operativa para la preparación de
avalúos, de recaudos y la evolución de los catastros, todas experiencias
transferibles a la aplicación de la PPV (Furtado: 1997 y Hernández:
2007). No obstante, el análisis histórico de los procesos políticos e
institucionalesqueparecenhaberdenidocondicionesfavorables
para la continuidad relativa de la CV muestran que, a pesar de tener
raíces teóricas conceptuales similares, en la práctica existen importantes
diferencias de entorno (político e institucional) que le determinan a
la PPV un contexto de implementación más complejo.
6 Hernández presenta una historia detallada de la evolución legal e institucional de la CV
desde 1887 hasta nuestros días, evoluciónqueconstituyeademásunprecedentesignicativo
en el proceso de la descentralización en Colombia. Como apoyo al lector, ver la tabla síntesis
No. 2 del presente artículo que presenta algunas referencias generales sobre el instrumento.
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Entendiendo la PPV como un instrumento que concreta la reforma
de política urbana en uno de sus principios estructurales: la redistribu-
ción de las rentas del suelo, es importante reconocer que su proceso
de implementación potencialmente constituye la arena política en la
cualsedeniráenelfondolaviabilidaddelareformacomotal.En
la perspectiva de la consolidación de la PPV, el análisis comparativo
de políticas realizado, resalta que perder de vista las implicaciones
del manejo fragmentado y el enfoque procedimental que se evidencia
en su implementación actualmente parecería coartar las condiciones
que en la experiencia con la CV demostraron haber propiciado tanto la
evolución del instrumento como de las instituciones que lo sostienen
(Acosta: 2008).
De otraparte,círculos virtuososidenticados en lahistoriadel
desarrollo técnico y de la evolución operativa de la CV ponen en
evidencia que factores institucionales, aparentemente elementales
queseseñalanenesteartículo,hanvenidocongurandolossopor-
tes básicos de su operación y las garantías que progresivamente han
viabilizado política y socialmente su continuidad. El análisis de la CV
realizado aquí, con énfasis en la experiencia documentada de Bogo-
tá, no obstante abundantes percepciones críticas sobre la capacidad
de ejecución del Instituto de Desarrollo Urbano (IDU),7 se centra
en una visión de largo plazo más optimista: enfocada en visibilizar
la consolidación progresiva de las instituciones, enmarcada por una
visión de los “tropiezos” como las experiencias a partir de las cuales
emana la creatividad que “inesperadamente” las hace a evolucionar
(Hirschman:1967).
ComoreferenciaparareexionarsobrelaPPV,laCVsehaestudiado
tomando concientemente distancia de las polémicas centradas en
lascrisisoperativasde“laobraespecíca”.Esosenfoquestienden
a hacer perder de vista que la capacidad institucional necesaria para
implementar y sostener los instrumentos de gestión urbana más
complejos se construye, como en Bogotá con la CV por ejemplo,
7 Entidad del gobierno Distrital de Bogotá responsable del diseño, recaudo y ejecución de
lainfraestructurananciadaporlaCVenlacapital.
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coneldiseñocadavezmássosticadoylaescalacadavezmayor
de los programas. En esa medida, el interés principal del análisis
realizado es sugerir a los tomadores de decisiones y a la comunidad
“tecnocrática” que, en el caso de la PPV por considerarse una política
“problemática”,debehacerseunareexióntácticasobresuprocesode
implementación de manera que se promuevan condiciones favorables
para la evolución de instituciones que la sostengan en el largo plazo y
que lo establezcan como una herramienta plenamente articulada a la
gestión del suelo y la ciudad.
3. La contribución por valorización: una política
“ingeniosa”
La CV en Colombia se encuentra documentada en la literatura in-
ternacional desde la década de los sesenta (Rhoads: 1967 y Doebele:
1979). Incluso entonces el caso llamó la atención como innovación
en materia de gobernabilidad local frente a un contexto general de evo-
lución apenas incipiente de instituciones y estructuras administrativas
en las ciudades colombianas para enfrentar los enormes retos de pro-
ducción de infraestructura (Doebele: 1979, Furtado: 2000 y Smolka:
2000). A pesar de que su uso en Europa y Estados Unidos (bajo la
guradespecial assessments) prácticamente descontinuado (Hagman y
Misczynski: 1978 y, Andelson: 2000), la vigencia del instrumento en
nuestro contexto no solamente se mantiene, sino que parece continuar
consolidándose (Hernández: 2007).
En Bogotá, la CV no solamente ha sido un instrumento útil para
superar las debilidades de los impuestos tradicionales al generar
importantesujosderecursosparaatenderdemandasfuncionales
sentidas, sino que sus impactos tangibles le han atribuido, a pesar de
lasdicultadesenalcanzarcadavezmetasdeejecuciónmásambi-
ciosas, niveles de aceptación y legitimidad que lo hacen gozar de un
grado razonable de viabilidad política. De hecho, su uso relativamente
exitoso ha incentivado a otras ciudades del país a replicar el modelo
(Furtado: 2000 y Hernández: 2007). No obstante, las experiencias
exitosas recientes en la aplicación de la CV, como la de Manizales; o
difíciles, como la de Cali, contribuyen al argumento de que la apli-
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cación exitosa de la CV depende en gran medida de la capacidad de
gestión de las instituciones que la soportan.
Los estudios detallados sobre diferentes experiencias con la CV en
Bogotá presentan evidencia de que cada programa ha tenido aciertos
ymúltiplesdicultadesparticularestantoenaspectostécnicoscomo
operativos (Vejarano: 2002, 2007 y Hernández: 2007). Gran parte de
los problemas que históricamente se han enfrentado para lograr cum-
plir con los programas en los tiempos y con los recursos aprobados
se han atribuido a: i) la incertidumbre en los presupuestos generada
por la ausencia de diseños detallados, ii) los retrasos y las variaciones de
los costos derivados de los procesos de adquisición de predios y iii) la
desactualización de los catastros (Hernández: 2007). No obstante,en
perspectivahistóricapuedearmarseque,enelcasodeBogotá,apesar
de los tropiezos, el proceso en su conjunto ha resultado en la evolu-
ción técnica y administrativa no sólo del aparato institucional que se
moviliza directamente alrededor de su aplicación, sino también en
el desarrollo de la capacidad general de gestión urbana: anticipando
la tendencia contemporánea a articular los procesos de planeación y
nanciacióndeldesarrollo.
La mirada a las experiencias de la CV documentadas en Bogotá, a la
luz de la literatura organizacional (Kaplan: 2000), lleva a comprender
que factores políticos también han jugado un papel central como
motor del desarrollo de la capacidad de respuesta del IDU y del pro-
ceso de evolución técnica de la CV, propiciando lógicas institucionales
de gran sentido práctico y valor estratégico. La posición privilegiada de
las obras viales en la agenda política ha determinado que los programas
de la CV no solamente hayan estado en la mira del control político,
sino en la agenda prioritaria de las administraciones responsables.
De la descripción de los programas de distintas épocas (Rhoads:
1967, Doebele: 1979 y Hernández: 2007) puede recogerse que se han
dado condiciones en el entorno político, como protestas de usuarios
y resistencia de los Concejales, que al interior de la entidad han favo-
recido el ajuste técnico entre programa y programa. Las presiones
externas, a su vez, han producido dinámicas favorables al interior
de las administraciones para respaldar el aumento de la capacidad
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operativa global de la organización responsable de la producción de
infraestructura vial y de espacio público.
Finalmente, se ha encontrado que el hecho de que la responsabilidad
de la cadena completa de producción de la infraestructura autorizada,
bajolagurade“Programa”,hayasidoencabezadasiempreporuna
sola organización (inicialmente el Departamento de Valorización
Distrital y luego el IDU) ha tenido un efecto determinante en la
consolidación de las instituciones que soportan la CV. Este arreglo
institucional, de acuerdo a la literatura contemporánea de gerencia
pública estratégica, corresponde al “dueño de proceso” (Moore: 1995)
y puede haber naturalmente favorecido una dirección articulada de
los recursos enfocándolos estratégicamente al cumplimiento de los
enormes retos de desempeño impuestos por cada programa. En
esta perspectiva se sugiere que la manera en que la organización fue
articulando las funciones de diseño, recaudo y construcción en tor-
no a los programas de la CV como eje de gestión de alguna manera
ha terminado alineando a la organización completa para aprender a
desempeñarse como gestora de un ciclo completo de producción de
bienes públicos (Acosta: 2008). Moore, al referirse al potencial de crea-
ción de valor público desde el manejo de las organizaciones, denomina
este tipo de apuesta estratégica una “proposición de valor” y, en esa
línea de ideas, podría decirse que el IDU no solamente ha logrado
cumplir con sus múltiples funciones, sino que ha creado en torno a
la CV un logro de mayor trascendencia para la ciudad: el desarrollo
de una forma singular de gestión integral de bienes públicos.
¿QuéhacedelaCVunapolítica“ingeniosa”?Eltrabajoidenticaen
conjuntotresrasgosquelahaceningeniosa:laclaridad,laexibilidad
y la sensibilidad. De una parte, la visibilidad de los resultados directa-
mente atribuibles al cobro la hacen, desde el punto de vista tributario,
una política clara para la ciudadanía y su manejo administrativo ha
propendido porque el desempeño en la ejecución la mantenga así. De
otra parte, en la evolución paralela del instrumento y la organización,
es notable la persistencia de una gran exibilidad en la aplicación de
la CV, adaptando permanentemente aspectos de su forma a los re-
querimientosespecícosdelosproblemasamanoydesucontexto
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político. Esta aproximación práctica conjugada con la evolución
técnica y administrativa del instrumento ha producido una variedad de
escalas de programas y tipos de contribución, como los programas
de barrio y la contribución por valorización general8. Finalmente, en
laconfecciónmismadelosprogramassehavistoreejadadesdesu
historia temprana la preocupación por la sensibilidad política y social
enlaaplicacióndelaCV.Tantoensudenicióntécnicacomoenlos
arreglos institucionales para el recaudo es evidente en el manejo de la
CV la respuesta institucional a las restricciones de capacidad de pago
degruposespecícosymásaúnelmanejocuidadosodelapercepción
pública de esa sensibilidad del instrumento como una medida de-
terminante para mantener un clima de aceptación.
Dichos rasgos se reconocen aquí, a través de las experiencias docu-
mentadas de la CV en Bogotá, como factores que en su conjunto han
creado en paralelo condiciones favorables para el desempeño inmediato,
la sostenibilidad futura y la evolución del instrumento mismo.
3.1. Factores de desempeño
Se han entendido, como factores que han contribuido al desempeño,
las medidas que han generado las condiciones necesarias para producir
resultadosintermediosynalesdelosciclosdelosprogramas,es
decir, aquéllas que han sostenido las cadenas de acciones necesarias
para generar los recursos y entregar las obras. En este sentido, es
importante reconocer que hasta ahora, para continuar avanzando
exitosamente en su “ciclo de gestión integral de bienes públicos”, en el
caso del IDU, es aún necesario mejorar sustancialmente la capacidad
de ejecución, la cual, según las entrevistas realizadas, depende en gran
8 Hernández detalla rasgos, logros y desafíos del proceso de implementación de las expe-
riencias con estas variaciones de la CV que el espacio no permite discutir a fondo aquí. No
obstante, es notable en la memoria colectiva la contribución por valorización general en 1990
(primera aplicación del Estatuto de Valorización para Bogotá, D. E. - Acuerdo 7 de 1987),
la cual fue muy controvertida y políticamente costosa, y, como consecuencia, no volvió a
aplicarse. Vale la pena resaltarla justamente porque para este análisis el objetivo principal es
subrayar que la innovación ha sido un rasgo central de la gestión de la CV a lo largo de su
historia y que estas experiencias difíciles han sido parte del proceso de prueba y error que
caracteriza su evolución técnica y adaptabilidad política.
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parte de que se superen serias debilidades en la gestión de los estudios
detallados de cada proyecto.
Sin embargo, en esta línea de análisis se observa en el proceso histórico
de implementación del instrumento como tal una gran persistencia
en el desarrollo técnico. Ésta se evidencia en el desarrollo progresivo
delasistematizaciónysimplicacióndelosmodelosdedistribuciónde
los cargos, lo que ha conducido a elevar paulatinamente los niveles
deconsistenciaenlaaplicacióndeltributo;asícomoalaunicaciónde
métodos y estandarización de procesos que en el tiempo facilitan la
amplicacióndelasescalasdeintervenciónyelalcancedelospro-
gramas. Los niveles de desempeño, aunque variables en cada expe-
riencia, sugieren en general que, en paralelo con la evolución técnica,
ha convivido una gran capacidad de innovación y adaptación de la
organización para copar con los retos impuestos por las características
cambiantes de los programas y con los contratiempos en su ejecución.
En los desarrollos administrativos también hay evidencias de persis-
tencia en el desarrollo de las condiciones de operación efectiva de la
CV, como la construcción de sistemas de información, la automatiza-
ción de procesos en la gestión del recaudo y la introducción de esque-
mas de ejecución orientados a multiplicar la capacidad institucional
para materializar los programas, conforme se han ido expandiendo.
En este sentido fue un gran logro que desde muy temprano (Ley 25
de 1959) se considerara dentro de los costos totales del proyecto un
porcentajedestinadoananciarlosestudiosycostosadministrativos
de cada programa de la CV, creando así una fuente de recursos nece-
saria para estructurar sistemas de soporte en perspectiva estratégica
y no solamente coyuntural.9
Finalmenteestambiénsignicativalaimportanciaasignada,entér-
minos de desempeño institucional, a los mecanismos para responder
9EnBogotá,elAcuerdo7de1987loraticóseñalandoenelArtículo45queelcostode
la obra incluye “estudios, proyectos, ejecución, nanciación, adquisicióndeinmuebles,
indemnización, construcciones, instalaciones, reajustes, interventoría, obras de ornato y
amoblamiento, adicionado en un 30% más como costo de administración del recaudo de
las contribuciones”.
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a las presiones externas. Esto se evidencia en la forma en que
se ha ajustado la estructura organizacional para contar con áreas
dedicadas a blindar jurídicamente los procesos y a atender las nece-
sidadesespecícasdegruposyciudadanosquesesientenafectadospor
los cobros (Doebele: 1979, y Hernández: 2007).
Las medidas que se han resaltado sugieren que el desarrollo de ca-
pacidad institucional para elevar el desempeño ha sido un propósito
constante en la hoja de ruta de la organización. Lo singular, es que en
sentidoprácticolaorganizaciónhayalogrado sosteneryrenarel
“saberhacer” necesario para materializar yamplicar elimpacto
de los programas de la CV. La claridad de propósito puede estar
estrechamenteasociadaconlagurade“programa”.Comoejede
gestión, el programa ha propiciado la integración de la gestión de la
organización y lógicas de gerencia de la CV, que a la larga parecen
haber producido sinergias entre la evolución técnica y el manejo ad-
ministrativo, que han contribuido a consolidar progresivamente los
sistemas de soporte del desempeño.
Esta lógica organizacional persistente y sus efectos positivos por su-
puesto no sugieren que el IDU esté exento de problemas operativos o
de críticas severas sobre el diseño o la ejecución de cada experiencia.
Es cierto que rezagos en su desarrollo organizacional han represen-
tado limitaciones en su capacidad de ejecución de obras, a pesar de
que es también importante reconocer que las expectativas creadas
por los programas han sido cada vez más ambiciosas. Sin embargo,
desde una perspectiva histórica, estos comportamientos parecen haber
multiplicado la capacidad global de gestión y jalonado sobre la marcha
la modernización de todas las operaciones a ritmos casi tan acelerados
como el desarrollo mismo de la capital10 (Hernández: 2007).
10 Hernández presenta en su artículo una cartografía que permite observar las obras viales
especícasejecutadasporlas diferentesgeneracionesdeprogramasdelaCVenBogotá
desde 1937 hasta el año 2005. Gracias a ese trabajo, es posible visualizar el impacto global de
la CV en el desarrollo del sistema vial y la estructura metropolitana, así como el aumento
progresivo en la escala de los programas y la capacidad de ejecución del IDU. Igualmente
se registran los recaudos de los programas más recientes (1987- 2005), mediante los cuales es
posible reconocer una gestión efectiva del cobro de la CV entre el 80% y 93% de los montos
distribuiblesaprobados.Eltrabajosoportalaarmacióndeque,desdeambasperspectivas:la
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3.2. Factores de sostenibilidad
La sostenibilidad es el segundo énfasis en la orientación estratégica
de la CV que se puede constatar a través de los diferentes desarrollos
técnicos y administrativos introducidos en el transcurso de su proceso
de consolidación. Se ha entendido por factores de sostenibilidad en
este caso, en su sentido más restringido, aquéllos que generan las
condiciones para garantizar en la práctica su viabilidad y continuidad
en su entorno político y social.
Entre losfactores de sostenibilidad identicados,el que más in-
uenciatieneenlaformaenquesehadesarrolladotécnicamente
la CV ha sido la estrategia política explícita de balancear los cobros
incorporando criterios sociales para hacer más viable su aplicación.
Estos criterios, considerados en la determinación de las áreas de
inuenciadelasobrasyeneldiseñodelosmodelosdedistribución,
han buscado históricamente mantener los cobros de la CV dentro de
los rangos de capacidad de pago de los ciudadanos de acuerdo a su
estrato y actividad económica para minimizar así el rechazo colectivo
al cobro. No obstante, puede anticiparse que las polémicas sobre la
denicióndelasáreasdeinuenciaencadaplansurjan;paramanejar
esto se deben mantener y continuar mejorándose los mecanismos
que permiten explicar, discutir y ajustar los modelos aplicados. A
pesar de ello, lo cierto es que realizados los ajustes necesarios, incluso
un plan tan ambicioso y controversial como el de 2005, tan solo 1
añodespuésdelanoticación,habíarecaudadoel65%delcobro
autorizado para la primera etapa (474 798 millones de pesos).11 En
consecuencia, se puede decir que las estrategias políticas constituyen
un mecanismo que no solamente ha mantenido coyunturalmente los
nivelesdeaceptaciónquehanviabilizadoloscobrosespecícos,sino,
a su vez, han tenido un impacto acumulativo en la sostenibilidad de
largo plazo de la CV.
Otros factores de sostenibilidad que se perciben en esta línea han sido
la evolución metodológica y la sistematización de procedimientos de
capacidad de ejecución y la gestión del recaudo, ha habido una evolución institucional global
signicativaparalelaalaamplicaciónprogresivaenelusodelaCVporpartedelaciudad.
11 Fuente IDU: http://www.idu.gov.co/web/guest/valorizacion_home
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cálculo, liquidación y cobro orientados a minimizar la discrecionalidad
y agudizar los mecanismos de control que suman a la transparencia
de los procesos, robusteciendo la credibilidad institucional del ins-
trumento. Si se comparan las observaciones sobre la subjetividad y
el enfoque casuístico, que observó Doebele en 1979, con los análisis
metodológicos más recientes presentados por otros autores (Ortiz:
1996), se encuentra que han sido positivamente desarrollados para
cumplir esos propósitos.
La sensibilidad social y la percepción de la ciudadanía también se
destacan como ejes de la gestión administrativa dirigida a la soste-
nibilidad de la CV. A pesar de que existen críticas sobre impactos
sociales negativos de su aplicación en algunas zonas de la ciudad
(Jaramillo: 2001 y Sherper et ál: 1999), el manejo de la percepción
ciudadana más amplia en este aspecto, tanto a nivel colectivo como
individual, se evidencia en la evolución permanente de los mecanismos
de atención, información y participación. A nivel individual, siguen
evolucionando sistemas de apoyo y áreas de la organización destinadas
alaatenciónpersonalizadadequejasyreclamosorientadasavericar
inconsistencias y mantener una percepción justa del cargo, también
estálaimplementacióndeesquemasexiblesyacuerdosdepagoen
cuotas para atender las restricciones individuales de pago e incentivar
el cumplimiento. De otra parte, la evolución del aparato institucional
para la recuperación efectiva de la cartera y los incentivos para disuadir
la evasión, como la restricción a la transferencia de dominio, han
contribuido tanto al desempeño en el recaudo como a la credibili-
dad en la capacidad institucional de acción frente al incumplimiento
(Hernández: 2007)
A nivel colectivo, se han integrado a las prácticas comunes las es-
trategiasdedifusiónmasivadeinformaciónsimplicadasobrelos
programas y sus avances, asociando consistentemente el cobro a sus
beneciostangibles.Deigualforma,lainformaciónpúblicaamplia
sobre la contratación en la ejecución de las obras ha sido integrada
para visibilizar la responsabilidad y transparencia en el uso de los
recursos. La institucionalización de estas formas de manejo y gestión
se integran de alguna manera a las “buenas prácticas” de la CV, las
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cuales unas administraciones distritales podrán siempre implementar
mejor que otras. Sin embargo, para este análisis son especialmente
relevantesporquereejanelprocesodesosticacióndelaCVysurespec-
tivainuenciaenlainstitucionalizacióndeprácticasqueseextienden
a otras líneas de gestión de la ciudad.
3.3. Rasgos que hacen de la CV una política viable
La CV tiene los rasgos característicos de las políticas públicas “poco
problemáticas”queCleavesdenecomopococontenciosasensu
arena política no porque esté libre de debate, sino porque logra man-
tenerse en la agenda y navegar en su entorno político en gran parte
porque, aunque es ruidoso, en realidad le es poco hostil. En contraste
con la PPV, la CV se ha caracterizado por ser un instrumento de polí-
ticasencilloquegeneraclarosbeneciostangiblesy,portanto,tieneuna
granvisibilidadeinuenciaenlaopiniónpública,porlocualtiende
a conservar un lugar relevante en la agenda de los actores políticos.
De otra parte, desde su origen ha sido un instrumento de acción
institucional con un margen importante de control político. Esta
condición lo ha llevado a desarrollar dos cualidades que contribuyen
a su viabilidad política: la integración de criterios al diseño técnico
quemitiguenelimpactopolíticodeloscobrosagruposespecícos
y su maleabilidad para la construcción de acuerdos alrededor de la
confección gruesa de los programas así como en sus contenidos, lo
que permite articular consensos prácticos y responder a múltiples
agendas.
Estosacuerdossehanreejadoenelprocesopolíticodecadaprograma
dediferentesmaneras:desdeladiscusiónuidaentrelaAdministra-
ción y el Concejo sobre la selección de proyectos y su distribución
geográcahastalacrisisyelbloqueopolíticodelaactuaciónadmi-
nistrativa.
En perspectiva, estas dinámicas no solamente han moldeado proto-
colos y formas de gestionar las iniciativas en su escenario político
(Hernández: 2007), sino, además, han permeado el instrumento
mismo, asimilando criterios políticos al diseño técnico. A pesar de las
reservas de muchos sobre las bondades de este tipo de integración en
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los instrumentos técnicos, puede decirse en su favor que el diálogo
de la CV con su contexto político en la dinámica natural que propicia
su debate en las comisiones de presupuesto constituye en un senti-
doprácticounodelosfactoresmassignicativosdesuviabilidady
continuidad en el largo plazo.
En este orden de ideas, aunque los tropiezos en la ejecución de la
CV hayan demostrado que no está exenta de generar grandes ten-
siones de alto costo político, es, sin embargo, un instrumento que en
una perspectiva más amplia puede entenderse como una experiencia
que indica la emergencia de las dinámicas positivas que se derivan
del control político y social de la gestión pública, que impulsan la
consolidación de culturas organizacionales más sensibles al debate
político, de responsabilidad de sus actuaciones frente a la ciudadanía
y de creciente integralidad en el desempeño institucional.
4. Aprendiendo de buenas experiencias: lecciones de
la CV para la PPV
El análisis de los rasgos de la CV que han tenido mayor incidencia
en su viabilidad y los factores que en la práctica han contribuido a
su consolidación sugiere que incluso una política “menos problemá-
tica” requiere condiciones de implementación, así sean resultantes, que
cultiven un contexto favorable para su continuidad y evolución. Bajo ese
supuesto, se ha trazado un paralelo entre la CV y la PPV enfocado a
resaltar que, de cara a los retos de un contexto de implementación
más contencioso, esta última adolece de un entorno institucional
que naturalmente estimule las condiciones de desempeño en el cor-
toplazoydesostenibilidadenellargoplazoquehanbeneciado
laconsolidacióndelaprimera.Elresultadodelareexiónsugiere
que a pesar de ello, una estrategia premeditada para la PPV podría crear
algunas de esas condiciones.
El análisis, desde una perspectiva histórica de las iniciativas legislativas,
el contexto político y la evolución institucional de la CV y la PPV,
permite claramente establecer que cada uno de estos instrumentos,
a pesar de tener raíces conceptuales comunes, abordan objetivos de
política pública totalmente distintos y habitan en diferentes arenas
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políticas(Acosta:2008)Verchassíntesis1y2.Elreconocimientode
tales diferencias permite ponderar las lecciones que pueden deri-
varsedelasexperienciasconlaCVysuaplicabilidadalareexiónsobre
los retos que pueden anticiparse en la construcción de condiciones
equivalentes de continuidad y viabilidad para la PPV.
En contraste con la CV, la participación en plusvalía (PPV) desde su
génesis ha sido parte de agendas políticas más complejas asociadas
al proceso de reforma urbana. Esta reforma por primera vez apro-
bada en 1989 fue el resultado de más de 30 años de debate y más de
10 proyectos de ley bloqueados en el Congreso (Maldonado: 2006a,
Giraldo: 1989, Valencia: 1989 y Acosta: 2008). En tanto que concreta
una reforma profunda, es un instrumento de captura de rentas del
suelo que, por su complejidad técnica y operativa, durante su puesta
en operación ha enfrentado no solamente la resistencia natural al
cambio de las múltiples instituciones involucradas, sino también
el escrutinio cuidadoso y formas sutiles de oposición por parte de
agenteseconómicosinuyentesyorganizadosconinteresesafectados
(Giraldo: 2007).
La revisión del estado del arte en la captura de plusvalías pone en
evidencia, además, que la PPV en Colombia es actualmente una expe-
rienciaprácticamentesingularenelmundo.Estacondicióndiculta,
por consiguiente, encontrar referencias con directa aplicabilidad a esta
experienciaespecícaqueguíensuprácticaoprecedentesexitososen
cuanto a su operación y manejo en una perspectiva de largo plazo que
permitan evaluar comparativamente su proceso de implementación.
De hecho, históricamente en otros contextos donde la PPV ha sido
introducida12 no solamente fue objeto de amplio debate, sino que
demostró ser una política pública con niveles de resistencia, que en
Inglaterra por ejemplo, la hicieron en el largo plazo políticamente
insostenible (Hagman y Misczynski: 1978).
12AnalesdelsigloXIXyaprincipiosdelXXenelReinoUnidoy,posteriormente,ensus
colonias, en Australia y en Nueva Zelanda.
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En el contexto colombiano, la PPV ha quedado plasmada en el orden
jurídico desde el nivel constitucional. Es un principio fundamental del
nuevo sistema urbanístico y a nivel municipal ha logrado ponerse en
operación en varias jurisdicciones con un grado relativo de éxito, a
pesar de los inconvenientes que el proceso de asimilación institucional
y el ajuste operativo han causado (Vejarano: 2000). Este panorama
permite anticipar con optimismo la estabilidad del instrumento y
su potencial en varias dimensiones de la gestión urbana, para lo cual
convienereexionarsobrelascondicionesdeentornoquepueden
aanzarsuaplicaciónyprofundizarsupráctica.
4.1. ¿Participación en plusvalías: una política huérfana?
Así como puede decirse que la CV por sus enormes ventajas como
fuentede nanciación deobras públicas ha logradotener“cam-
peones”, la PPV, a pesar de no tener discrecionalidad alguna en su
aplicación desde que se adopta, puede ser especialmente susceptible a
debilitarse en su etapa de implementación porque es justamente allí
en donde son necesarias las inversiones y las actuaciones adminis-
trativas que consolidarían las instituciones requeridas para su pleno
desarrollo como un instrumento de política. A diferencia de otros
tributos, la PPV no tuvo un mayor costo político para el alcalde A.
Mockus al instaurarla en Bogotá, ya que su impacto, por las razones que
se explicarán adelante, es sutil, pero, como tributo, por las mismas
razones, ha despertado poco interés en las administraciones posteriores.
y, p Por lo tanto, a pesar de que su cobro una vez adoptado no es
optativo, desde la perspectiva de este estudio, la PPV parece aban-
donada a su suerte en la arena de la implementación en el nivel local.
EncontrasteconelpropósitoespecícodelaCV,laPPVpoten-
cialmente juega varios papeles en la gestión urbana colombiana es-
trechamente vinculados con el desarrollo y la evolución del sistema
urbanístico. Primero, como instrumento de recuperación de las plus-
valías generadas por las acciones y actuaciones del Estado; segundo,
como mecanismo regulador del mercado de suelo y tercero, como
instrumento de redistribución de las rentas de suelo y la movilización
social de las mismas en el marco de los esquemas emergentes de
gestión urbanística (Maldonado: 2006b y Vejarano: 2007).
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Una visión integral del instrumento conduciría a la lógica conclusión
que para lograr consolidar la PPV técnica e institucionalmente y para
obtener resultados de largo plazo en cada una de las líneas de trabajo
que sugieren esos propósitos sería necesario desarrollar capacidades
técnicas y operativas especializadas. No obstante, el análisis de la for-
ma en que se ha venido orientando la gerencia del instrumento desde
su introducción permite entender que las posibilidades de que las
condiciones necesarias para que eso ocurra surjan espontáneamente
al interior de las organizaciones son escasas.
En esta misma lógica podría plantearse que, si se considera la imple-
mentación en una arena política determinante para las reformas de
este tipo, la viabilidad política de la PPV tendría que convertirse en uno
de los principales ejes de una agenda estratégica para su consolidación.
Sin embargo, en ausencia de un agente responsable de su desempeño
como instrumento de política, es poco probable que una agenda se
trace. La persistencia en la fragmentación de responsabilidades, con ta-
reas aisladas a cargo de organizaciones distintas,13 es una estructura
poco propicia para ello porque promueve una lógica operativa de
administración de las fases del proceso como un trámite al interior
de cada organización y tiende a perpetuar una visión atomizada del
instrumento frente a las políticas.
La introducción de la PPV en Bogotá, documentada en detalle por
M.C.Vejaranoydelacualpersonalmentefuipartícipe,ejemplica
las audacias de los académicos y el mérito de los equipos técnicos de las
entidades distritales para lograr aterrizar el instrumento y ponerlo en fun-
cionamiento en contra de toda suerte de obstáculos. Como bien lo ha
denidoGrindle,lacreatividadypericiadelosactoresintermedios
para solventar tanto los vacíos procedimentales como los operativos son
en el caso de la PPV también un rasgo notable de la etapa inicial de
implementación. No obstante, las dinámicas de “crisis” que producen
los cambios, la marcha acelerada de los canales informales de coor-
dinación sobre la marcha y los enormes esfuerzos de los equipos de
13LaplanicaciónyelprecálculoacargodeSecretaríaDistritaldePlaneación,elcálculo
de PV a cargo de la Unidad Administrativa de Catastro Distrital, la liquidación de la PPV a
cargo de SDP y el recaudo a cargo de Hacienda.
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cada organización para realinear temporalmente recursos institucio-
nales hacia las tareas urgentes, tienden a no sostenerse. En el caso de
la PPV, en la medida en que con algunos ajustes internos menores
cada entidad ha logrado copar con las nuevas tareas, la prioridad del
temasobrelaagendasedesvanece,másaúncuandosevericóque,
desdeelpuntodevistatributario,decaraasucomplejidad,suujode
caja resulta relativamente inconsecuente y difícil de predecir.
Más aún, iniciativas operativas como la creación del equipo interno de la
PPV, ideado para articular su evolución técnica e impulsar la consolida-
ción de los mecanismos de soporte desde la SDP,14 y el comité directivo
interinstitucional, creado para orientar la política, han sido efímeras.
Losrecursosparacongurarlossoportesinstitucionalesoperativos
necesarios para optimizar su aplicación y monitorear su desempeño
potencial como instrumento en la gestión, más allá de su mera condición
de tributo, en general han sido tratados por cada organización como
inversiones que se desvían de sus funciones misionales.
La experiencia con la CV, nos sugiere que la continuidad de una es-
trategia de implementación jalonada por los retos del desempeño de
corto plazo y enmarcada en una visión de gerencia dirigida hacia la
sostenibilidad de largo plazo puede nacer de condiciones favorables
en el entorno institucional que propician tales lógicas operativas. No
obstante, así mismo, el contraste con las condiciones evidentes, en
el caso de la PPV, nos plantea como desafío reconocer que, en este
caso, no es así.
4.2. Tres asuntos críticos para reexionar en torno a la participación
en plusvalías
Pensar sobre la PPV como un conjunto de procedimientos distribuido
entre agencias es un problema porque limita su comprensión integral
como instrumento de política y distorsiona su manejo: mientras las
políticas requieren gerencia estratégica, los procedimientos requieren
laadministracióndeujosoperativos.Sibienesnecesarioresolver
cuestiones operativas que actualmente ponen en tela de juicio la con-
14 Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá.
Desafios 22.indb 37 26/06/2010 01:01:10 p.m.
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sistencia técnica de la PPV y la capacidad institucional de aplicarla,
también es cierto que enfocar la atención exclusivamente en estos
aspectos distrae de las cuestiones centrales que necesitan atenderse
en la arena política de la implementación. Aunque es cierto que hay
un poco de ingenuidad en la posición de que una gerencia estratégica
de la PPV pueda garantizar su viabilidad política, también es cierto
que históricamente su contexto político ha sido hasta ahora bastante
impredecible y el papel del ingenio técnico ha importante.
De alguna manera, en el entorno político actual de la PPV a pesar
de que no parece haber lugar para poner en tela de juicio el principio
constitucional que la sustenta, lo hay para cuestionar las condiciones
de su implementación (Giraldo: 2007).
En ese orden de ideas, hay tres preguntas que surgen del análisis de la
PPV alrededor de las lecciones aprendidas de la CV, sobre las cuales
seproponeaquíreexionar:i)¿Dequédependerálasostenibilidad
delargoplazodelaPPV?,ii)¿Podrásersimplicadayadquirircua-
lidades que la hagan una política menos problemática, sin perder
su esencia? y iii) ¿Cómo podrá impulsarse su desempeño de corto
alcance, mientras una perspectiva de largo alcance orienta los esfuerzos
institucionalesparaconsolidarla?Lareexiónsobreestosinterrogan-
tes se ha sintetizado en distintas consideraciones alrededor de tres
asuntoscríticos:lasostenibilidad,lasimplicaciónyeldesempeño
de corto plazo de cara a las perspectivas de largo alcance de la PPV.

De cara al clima contencioso de la arena de implementación, además
de la necesaria evolución técnica y solvencia institucional que debe
construirse para respaldar plenamente su aplicación, la experiencia con
la CV ha mostrado que la sostenibilidad de largo plazo también está
estrechamente asociada a dos factores que contribuyen a balancear
el peso de la oposición: nuevo apoyo político y desempeño visible.
En esa perspectiva, la PPV tiene varias debilidades, pues, por un
lado, hay desinformación generalizada de los ciudadanos sobre sus
benecioscolectivos,yporotro,haygrandesconfusionessobreel
potencial impacto individual del tributo sobre ellos.
Desafios 22.indb 38 26/06/2010 01:01:10 p.m.
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LaconstruccióndeunacomprensiónsimplicadayampliadelaPPV,
sumadaaestrategiasquegenerendemandasocialporsusbenecios,
puede contribuir a consolidar percepciones positivas en la opinión pública
que balanceen la arena política de la PPV. De una parte, es necesario
que los ciudadanos logren disipar el miedo que les produce pensar
equivocadamente que adeudan el tributo, desconociendo las condicio-
nes que lo hacen exigible. De otra parte, es necesario que se conozcan
ampliamentelospropósitoscentrales,yantetodosusbenecioscon-
cretos de corto plazo, de manera que se generen expectativas públicas
alrededor de la aplicación del instrumento y una demanda social por el
desempeño de la política. En otras palabras, es importante hacer visibles
algunos impactos sociales tangibles de la PPV derivados del hecho de que
susrecursostienenunadestinaciónespecíca:elmejoramientointe-
graldebarrios,laviviendadeinteréssocialyotrosnesdeimpacto
redistributivo que pueden contribuir a consolidar en la opinión pública
ampliada un aliado político veedor de su continuidad.

LaCVpudoserestratégicamentesimplicadaparaconvertirseen
una política más práctica de implementar. El hecho de que el complejo
proceso para calcular y liquidar la PPV haya sido reglamentado en la
ley, en contraste con la CV, hace que los ciclos de retroalimentación
entre la práctica y la evolución formal del instrumento sean más li-
mitados.Sinembargo,lasimplicacióndelaPPVpuedeentenderse
desde la perspectiva de la integración operativa, la articulación estra-
tégica y la información pública.
Las inconsistencias técnicas e incertidumbres sobre los impactos
de la aplicación de la PPV, en conjunto con otros instrumentos de
gestión del suelo sobre las dinámicas del mercado inmobiliario en
Bogotá (Giraldo: 2007), sustentan los argumentos de algunos gru-
pos de interés que cuestionan la conveniencia de aplicar la PPV y la
capacidad institucional para operarla. Por esto, más que un problema
deordenadministrativo,ladicultadqueseobservaenelconjuntode
lasorganizacionesparaatenderestosasuntosconecienciaypre-
cisión es un problema táctico en el nivel de las políticas, de impacto
potencialmente mayor.
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Es cierto que la PPV, como tributo y como instrumento de política de
suelo,essosticaday,portanto,exigenteydifícildeoperar.Dadala
naturaleza casuística de la liquidación, se presentan aún limitaciones
en la capacidad de respuesta de las organizaciones a cargo de los pro-
cesos técnicos para producir resultados completamente consistentes
y articulados. Hay aún variabilidad en los criterios y conceptos, tanto
técnicos como jurídicos, que genera un alto nivel de incertidumbre en
las transacciones de los contribuyentes (en los pre-cálculos, por ejemplo)
yen la gestión de la Administración (en ausencia de criterios jurídicos
unicados,porejemplo).Finalmente,persistenlasdicultadespara
establecer canales de interacción con los contribuyentes que sean
sensiblesalanaturalezadesusoperacionesespecícasydesusconsultas,
ya sean éstas altamente especializadas o apenas introductorias. Estos
canales, sin embargo, pueden ser mecanismos esenciales para retroali-
mentar los sistemas de soporte operativos y mejorar las prácticas de
aplicacióndelinstrumento,ademáspuedencontribuira“simpli-
car”, a través de la información, la relativa complejidad técnica que
tiende a obscurecer la legitimidad del tributo.
No obstante, mientras las lógicas de operación y gerencia fragmentada
se mantengan, no solamente es poco factible que logren resolverse
rápidamentelosproblemasoperativosbásicosquejusticanlacríticade
los agentes que interactúan permanentemente en forma directa con
el tributo, sino es mucho menos viable que puedan abordarse aspec-
tos estructurales de manejo de la política misma. Frente a debates
sobre los impactos y las repercusiones de la PPV como instrumento
de política, es necesario contar con sistemas que faciliten su manejo es-
tratégico en una perspectiva de largo plazo, para lo cual se requiere:
investigación, desarrollo y sistematización de las metodologías y la
construcción de sistemas de monitoreo y seguimiento. En ausencia de
un “dueño del proceso” o una cabeza responsable por sus impactos a
nivel de políticas, difícilmente se darán las condiciones necesarias para
la consolidación progresiva de tales sistemas de soporte.

LaCVejemplicaquelasostenibilidaddelargoplazoestáestrecha-
mente relacionada con las dinámicas de adaptación operativa y de
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instrumentos de financiación del desarrollo urbano en colombia
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Desafíos, Bogotá (Colombia), (22-1): 15-53, semestre I de 2010
evolución técnica, jalonadas por las demandas de desempeño de corto
plazo.LaPPVesuninstrumentodepolíticadesuelopordenición
delargoplazo;comotributonogeneraujospredeciblesderecur-
sos que permitan proyectar sus impactos como fuente tributaria, y,
como regulador del mercado de suelo, no se ha profundizado aún
en la formulación de estrategias de política y metas explícitas que
puedan orientar los esfuerzos institucionales concretos que deben
adelantarse para desarrollar los soportes técnicos y operativos que
sostengan ese propósito.
En este sentido, mientras los indicadores internos de desempeño de
corto plazo respondan a la lógica atomizada actual de las organizaciones
en torno al “trámite”, se mantendrá la tendencia a la gestión enfocada
a copar con los retos operativos y a cumplir con los términos estable-
cidos por ley para ejecutar los procedimientos. Entre tanto se habrá
perdido de vista la necesidad de trabajar hacia metas directamente
relacionadasconlosbeneciosdelapolíticaparaelcortoyellargo
plazo. Uno de los resultados de dicha lógica en Bogotá, por ejemplo,
es que las estrategias de política que tendrían que orientar líneas de
investigación e inversión para la construcción de sistemas de soporte ins-
titucional de largo plazo siguen pendientes.
El paralelo trazado con la CV sugiere que para pensar estratégicamente
en la PPV como instrumento de política es probable que sea necesario
crear condiciones que propicien lógicas operativas y administrativas
radicalmente distintas a las que predominan actualmente en el contexto
de implementación de la PPV. Como se ha mencionado anteriormente,
es necesario hacer explícitos los propósitos esenciales del instrumento
decaraalaspolíticasurbanasconladenicióndemetasestratégicas,de
manera que se establezcan los ejes que articulen la gestión de las insti-
tuciones, particularmente en una perspectiva de largo plazo.
5. Algunas reexiones para debatir
5.1. Una perspectiva desde la cual analizar eventos recientes
Durante el foro de avances de la segunda revisión del POT de Bogotá,
realizado en junio de 2009, se anunció que, a partir del ajuste de ese
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instrumento, se introducirá en su estrategia de gestión del desarrollo
urbano la PPV por concepto de obra pública. En efecto, mediante el
Acuerdo 352 de 2008, se introdujo, entre otras reformas tributarias,
la obra pública como un hecho generador de la PPV, replanteando
(conciente o inconcientemente) la estrategia operativa implícita en la
redacción del Acuerdo 118 que adoptó el tributo para el Distrito en
el año 2003. Esa decisión original tuvo un objetivo táctico muy claro:
mantener la vigencia de la CV y aprovechar su alto nivel de aceptación
y desarrollo como mecanismo de gestión de cara a sus ventajas prácticas
sobre la PPV como fuente de recursos anticipados para la obra pública.
Los debates institucionales y académicos, que enmarcaron la redacción
del Acuerdo 118 (Montaña: 2007), consolidaron en Bogotá un dis-
curso con un énfasis en el potencial de la PPV como un instrumento
redistributivo y especialmente como un instrumento de regulación del
mercado del suelo. Sin embargo, su proceso de institucionalización
apenasloreeja,yaque,comosehadiscutidoaquí,sumanejoactual
reejaunaperspectivalimitadaquederivaensumanejoatomizado
y su enfoque como un simple tributo.
En estos debates, se comprendió bien el potencial efecto de utilizar la
PPV como un mecanismo para obtener suelo sin cargo al presupuesto
público a través de sistemas de reparto. De otra parte, se reconoció que,
en tanto que los momentos de exigibilidad son los mismos, en caso
deobrapúblicayparaloshechosgeneradoresdenidosporlaLey
388 de 1997, la PPV, como instrumento de recaudo, es en todo caso
incapazdeproducirlosujosdecajacontinuosyprevisibles,idea-
lesparananciarobras.Másaún,seargumentó,entonces,quepor
ambas razones parecía más claro y políticamente viable recuperar las
plusvalías en torno a las obras públicas mediante el uso articulado de
losinstrumentosdeplanicación,optimizandoelaprovechamiento
delasáreasdeinuenciadegrandesproyectosdeinfraestructuravial
y de transporte a través de la asignación de normas que, a su vez, sus-
tentan más claramente, desde el punto de vista operativo, el cálculo y
la recuperación integral de las plusvalías generadas por el desarrollo
efectivo de las zonas.
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instrumentos de financiación del desarrollo urbano en colombia
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Desafíos, Bogotá (Colombia), (22-1): 15-53, semestre I de 2010
Puesto que en los documentos que soportan el Acuerdo 352 de 2008,
iniciativa de la actual administración distrital, no se encuentra refe-
rencia directa a las razones que sustentan estos cambios recientes, a
primera vista es imposible entender en cuál debate público se sustentan
dichos cambios. Pero más importante aún, en ausencia de una claridad
estratégica sobre el uso y la interrelación entre unos instrumentos de
política y otros, es probable que no hayan sido objeto de este tipo
dereexión.
¿Cuál es el costo de manejar la PPV como un conjunto de trámi-
tes? ¿Cuál es el costo de la ausencia de una visión estratégica en
una perspectiva de largo plazo del proceso de implementación del
instrumento? La historia de las reformas, como lo plantea Grindle,
es a menudo perder la reforma en la “arena de la implementación”.
La iniciativa de introducir en Bogotá la obra pública como un hecho
generador en el marco de la investigación realizada parece, a primera
vistaporlo menos,el resultado de unareexiónlimitada sobre
la PPV como tributo, aislándola en un sentido práctico de otros
instrumentos de gestión de la ciudad. Si fuese el resultado de una
reexiónmásestratégica,sehabríanconsideradomejordosimpac-
tos que puede tener la decisión tomada: el primero, que afrontar los
debatesquepuedensurgirdelasdicultadestécnicasreconocidasque
existen para aislar los efectos de la obra pública sobre el valor del
suelo (Hagman y Misczynski:1978) en un momento en la etapa de
implementación de la PPV en el cual aún no se ha logrado legitimar
plenamente la capacidad institucional de manejarlo en todas sus di-
mensiones, puede tener efectos difíciles de mitigar en la arena política.
El segundo, que el no poner sobre la balanza el valor práctico que
tiene operar con un instrumento de comprobada efectividad y buena
aceptación, como la CV, frente al riesgo que supone “auto-imponer”
situaciones de crisis operativa a un sistema de soporte que aún no
logra siquiera responder a las demandas básicas de desempeño que
le impone su actual contexto político, como sucede con la PPV,
puede tener efectos de retroceso, incluso sobre ambos instrumentos.
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patricia acosta restrepo
Desafíos, Bogotá (Colombia), (22-1): 15-53, semestre I de 2010
5.2. Hacia una estrategia de consolidación para la PPV
LareexiónsobrelaCVcomouna“políticaingeniosa”nacedelafán
por comprender los factores que en la práctica pueden tener mayor
repercusión sobre la viabilidad política y la continuidad de las políti-
cas públicas, a menudo aún mayor que los debates ideológicos. Los
entusiastas de la PPV, dentro de los cuales esta autora se encuentra,
debemos mantener presente que la virtud del principio redistributivo
quelajusticanoeselfactordeterminantequealinealosagentes,
ni las organizaciones para que se consoliden instituciones, culturas y
prácticas que sostengan este instrumento de política, o que le permitan
operar sobre sus objetivos centrales. En este sentido, podemos inten-
tar hacer de la PPV una política más “ingeniosa” y mejor conocida.
Apartirdelasreexionessobrelostresasuntoscríticosidentica-
dosanteriormente:i)lasostenibilidad;ii)lasimplicaciónyiii)el
desempeño de corto plazo de cara a perspectivas de largo alcance,
alrededordeloscualessehasugeridoaquíreexionarconelnde
crear condiciones que favorezcan la consolidación de la PPV, se pro-
ponen a continuación cuatro puntos de partida hacia una estrategia
de consolidación de la PPV como instrumento de política urbana:
i) Ganar aliados políticos.Coninformaciónsimplicadayampliavisibi-
lidaddelosbeneciosconcretosdelaPPV,esnecesariocultivarel
conocimiento y la percepción ciudadana positiva de la PPV como
un instrumento de política de suelo y redistribución.
ii) Visión estratégica articuladora. La gerencia estratégica a nivel de las
políticasnopuedecontinuarbajogurasderesponsabilidaddifusa.
Le corresponde a un “dueño del proceso” estructurar un esquema
operativo transversal y alinear a las organizaciones involucradas
alrededor de las líneas de política territorial y los objetivos de
desarrollo institucional de mediano y largo plazo.
iii) Racionalización administrativa y desarrollo técnico. Así como la PPV
genera ingresos, es necesario que se invierta en forma sostenida en
consolidar los sistemas operativos, de seguimiento y el desarrollo
técnicoquelaarticulaconlosinstrumentosdeplanicación,de
manera que no sólo se logre optimizar su aplicación, sino también
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Desafíos, Bogotá (Colombia), (22-1): 15-53, semestre I de 2010
superar debilidades en los aspectos que determinan su viabilidad
política y su sosteniblidad en el tiempo.
iv) Rendimientos y objetivos denidos. Además de copar con los procedimien-
tos básicos de la liquidación y el recaudo, es necesario determinar
mojones de desempeño para la PPV como instrumento de política
para sincronizar las estrategias operativas de corto plazo y orientar
el desarrollo progresivo de sistemas de soporte al monitoreo y al
seguimiento de impactos de la política en la gestión urbana.
La PPV es un mecanismo operativo de una reforma que, a su vez,
constituye un logro político históricamente muy valioso. Aunque
se constaten esfuerzos administrativos aislados en algunas de estas
direcciones, es importante reconocer que para consolidar el instru-
mento en su plena dimensión es necesario por lo menos formular
una intención. Para ello es importante plantear debates más amplios,
quizás menos especializados, a través de los cuales puedan sumarse
nuevos actores que equilibren los intereses colectivos y privados que
están en juego. La academia también puede contribuir a este proyecto
con consideraciones prácticas, como ésta, que sugiere que en nues-
tras experiencias propias, como la CV, hay lecciones importantes
para los caminos aún sin recorrer.
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Anexo 1. Ficha Síntesis 1



        
betterment leviesunearned
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
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

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patricia acosta restrepo
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Anexo 2. Ficha Síntesis 2
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Desafios 22.indb 53 26/06/2010 01:01:11 p.m.
Desafios 22.indb 54 26/06/2010 01:01:12 p.m.
... De esta manera, la participación en plusvalía "es una modalidad sui géneris de gravamen sobre la propiedad de la tierra" (Moncayo, 2011, p. 224). Esta modalidad trasciende la mirada instrumental respecto del valor objetivo del suelo al aceptarse su causación desde una perspectiva social, según la cual dicha participación es catalogada como un derecho de orden moral (Doebele, 2007), colectivo (Acosta, 2010), legítimo y público (Barco & Smolka, 2007). En este sentido, la finalidad propuesta en la recuperación de plusvalía y participación en ella debe atender no solo a las modalidades de un gravamen económico, sino al cumplimiento de una teleología justificada desde el valor colectivo, que por medio de las acciones urbanísticas genera el plusvalor del cual se pretende hacer partícipe al interés común y que materializa los derechos a la ciudad. ...
... Aunque las contribuciones por mejora intensifican este fenómeno, han logrado ser la herramienta más efectiva en la recuperación de plusvalías debido al grado de aceptación social con que cuentan y al carácter funcional y vinculante que tienen sobre los espacios urbanos (Acosta, 2010). Por ejemplo, en Chile, las contribuciones por mejora han sido, a lo largo del tiempo, el instrumento más eficiente y de uso casi exclusivo en la captación de plusvalías (Cáceres & Sabatini, 2002). ...
... En Colombia, las contribuciones por mejora o valorización han sido un instrumento exitoso en varias ciudades, como Bogotá, Medellín, Manizales, Bucaramanga, Cali y Barranquilla, y ello no solo por los buenos resultados que han tenido en materia de recaudos y distribución de los ingresos, sino también por su aceptación social, factores que lo han convertido en un referente internacional sobre este modelo (Acosta, 2010). De hecho, en Bogotá los recaudos por este mecanismo representaron cerca del 0,14% de los ingresos fiscales entre 2017 y 2018 (Gallego et al., 2015), en Cali el 0,50%, en Manizales el 5,45% y en Medellín el 1,34%; incluso, en esta ciudad llegó a ser hasta el 45% de los ingresos en los años sesenta (Borrero, 2013). ...
Article
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Se presenta un análisis de los instrumentos de recuperación de la plusvalía urbana en Ciudad de México y en Manizales, Colombia. Ambos contextos, aunque heterogéneos, tienen referencias contrastables en el marco regulatorio, en los instrumentos de recaudación y en los alcances tributarios. Se parte de una discusión conceptual de la plusvalía y la revisión de experiencias internacionales en los métodos, resultados y limitaciones de los instrumentos utilizados. En seguida se desarrolla un análisis comparativo de las bases normativas e instrumentales de recuperación de la plusvalía. Finalmente, se examinan los alcances recaudatorios en las finanzas públicas locales.
... Acosta (2008, p. 89) notes that construction companies are willing to pay the tax, but they are finding that landowners are resistant due to the impact the tax has on their expected returns and they are therefore unwilling to sell land. Despite the challenges, Colombia remains an important experiment and will bear watching in the years ahead (Restrepo, 2010). ...
Book
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This Reader is an integral component of the GLTN/UN-Habitat Leveraging Land: Land-Based Finance for Local Government training package. The package is a two-part tool consisting of • Leveraging Land: Land-based Finance for Local Governments. A Reader (this volume); and • Leveraging Land: Land-based Finance for LocalGovernments. A Trainer’s Guide
... But Colombia remains an important experiment and will bear watching in the years ahead. (de Botero & Smolka, 2000;Restpro, 2010;Acosta, 2008) ...
Article
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Land Value Capture (LVC) has long been advocated by international organizations as a funding source to support local improvements in urban infrastructure and services. The question is whether it is an effective and sustainable option for local governments? This paper examines efforts to implement LVC. The distinction is drawn between cost recovery and LVC more broadly. Tools for cost recovery are assessed and successful strategies described. Available tools for LVC are evaluated and generally found wanting. An alternative approach using a restructured annual land tax is proposed.
Research
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Building resilient infrastructure is one of the major challenges cities face due to urbanization rates and climate change. Financing these investments is an additional challenge particularly for cities in low and middle-income countries. However, land value capture (LVC) can provide alternative and local finance sources. This study identifies and assesses the multiple benefits of a green resilient infrastructure (GRI) project including flood risk reduction and proposes land value capture instruments for green resilient infrastructure benefits, as a framework for financing public benefits and (partly) recovering the project investment. The framework is applied on a GRI river project in Santiago de Cali, Colombia: the CAU Cañaveralejo. It combines and tests existing methodologies, researching the possibilities of expanding the concept of LVC and applying it on GRI projects that contribute to flood risk reduction. The research is based on primary and secondary data collection (fieldwork, literature, collection of project documents) to conduct a hedonic pricing modelling combined with GIS and stakeholders’ workshop consultation. The study aims to assess the impact of GRI attributes to the land values of the project’s area. Also, it explores the feasibility of using different LVC instruments in the context of Cali.
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This article presents final results coming from a socio-juridical research work following a descriptive-analytical methodology. The problem area outlines the context of the effectiveness of the participation concerning the urban surplus value in the municipality of Manizales-Colombia. First, an approximation to the notion of urban surplus value is made. The main theoretical references on the subject in relation to the processes of the city and the causes that originate it are also described. Second, the actions and operations of the municipality of Manizales participating in surplus value are identified; besides, meaningful backgrounds in the city are registered. Third, the analysis is focused on the effectiveness of legality and legitimacy, which demands from the State not only a regulatory function, but also a policy in terms of the causes and purposes that define its application. Finally, it is concluded that the fulfillment of a norm is neither exhausted in the regulatory function of a State, nor in the legal dispositions that reach a formal content with criterion of validity. Efficiency has a social purpose, and this is only observed in the material fulfillment of a norm whose level of reach is achieved observing the judgment value that supports and justifies its purpose.
Article
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Local governments design a broad range of fiscal or regulatory policies that have been inspired by the idea that land value increment may be mobilized to the benefit of the community -that is of land value capture. This paper compares the experiences of North America (US and Canada) and Latin America with value capture tools and discusses the reasons why different policies have been favored and different results and degrees of success obtained in their implementation. Focusing on broad categories of value capture policies, the first part of the paper compares the overall performance and/or experience of the two regions with the capturing of land value increment through conventional taxes, fees and regulatory urban policy instruments. The second part of the paper shows that the same "value capture principle" to address similar problems (to deepen land value taxation; to finance urban infrastructure; to control land use) result in different outcomes (sometimes even opposite) in different contexts, most notably those presented in North America and Latin America, respectively. The paper’s concluding section provides some evaluative comments regarding the apparent lag between the intentions and outcomes of value capture policies as experienced by the two regions
Book
This book addresses the broader questions of how both the content and the context of public policy affect its implementation. Through a series of case studies from Mexico, Peru, Brazil, Colombia, Zambia, Kenya, and India, ten scholars here demonstrate that numerous factors intervene between the statement of policy goals and their actual achievement in society. Originally published in. The Princeton Legacy Library uses the latest print-on-demand technology to again make available previously out-of-print books from the distinguished backlist of Princeton University Press. These editions preserve the original texts of these important books while presenting them in durable paperback and hardcover editions. The goal of the Princeton Legacy Library is to vastly increase access to the rich scholarly heritage found in the thousands of books published by Princeton University Press since its founding in 1905.
Chapter
Implementation Amidst Scarcity and Apathy: Political Power and Policy Design PETER S. CLEAVES WHAT are the conditions for a policy or program to be successfully implemented in the Third World? Each of the case studies in this volume has reiterated two central ideas in response to this question. First, political and administrative actors need to mobilize sufficient power to execute a policy design, and their ability to do so depends on the influence and predilections of others in the political environment. Second, because of their content, some policies or programs themselves can be more or less difficult to implement. Thus, the scope of political power available to implementors and what I would call the policy's problematique are two broad categories of variables that need to be considered by analysts when they evaluate the potential of various programs to be carried to completion. The specific examples of policy execution in this book present a number of operational lessons of how policymakers, bureaucrats, and political activists may be able to manipulate these variables to facilitate the implementation of reform programs. Briefly, they may be able to do so either by mobilizing additional political resources to achieve their goals or by making policies less complex and more responsive to the interests of affected populations. It should be clear, however, that the “success” of program implementation depends upon the perspective of the observer. Implementation involves a process of moving toward a policy objective by means of administrative and political steps. To the degree that these steps approximate the desired end, the program is beNote: This chapter was written while the author was a visiting fellow at Yale University. He is currently Ford Foundation representative for Mexico and Central America. The ideas expressed herein are his and do not necessarily represent those of either of these institutions. 281 ELEVEN · Cleaves ing implemented and the policymaker is pleased. When the policy itself, however, contains features that are contrary to the interests of the target populations, successful implementation will not cause them to rejoice. Indeed, the failure of such a program may be a source of relief. Thus, when the words “successful implementation” have been used in this book, they refer to the outlook of those groups that favor the respective policy objectives. In this summary chapter, I draw on the case studies to explore broadly the nature of the policy context in terms of the political power available to different actors in the society, including the government, and to analyze how the problematique of a policy affects its implementation. Also, I attempt to join these two elements schematically as a means of explaining why some policies are implemented and others are not. The chapter concludes with a number of recommendations for how implementors can proceed under unpropitious conditions, either by altering the correlation of forces mobilized around a policy or by modifying its content, to bring about change in their societies. Thus, while most of the previous chapters have dealt with failures in implementation, my task here is to try to suggest how things “might have been different.” POLITICAL POWER AND POLICY PROBLEMATIQUE Political power can be understood as a variable that directly affects implementation because the amount of resources that can be mobilized in favor of or in opposition to a specific policy is vital to estimating its chances for implementation.1 But the resources available to policy actors are not uniform in all societies. Power is divided differently in various types of political systems, and implementors need to be aware that its distribution influences both the content of policy and the success with which policy is executed. Although it is difficult to classify specific systems into rigidly defined ideal types, it is possible to make at least three distinctions among regimes depending on the amount of power vested in the government and the structural arrangements linking the bureaucratic apparatus to groups, classes, and individuals in the society at large. Systems approaching each type—open, closed, 1 By resources I refer to the differentiated definition of power developed by W. Ilchman and N. Uphoff in The Political Economy of Change (Berkeley: University of California Press, 1969), pp. 49–91. 282 ELEVEN · Power and Policy Design and intermediate—have been included in this volume, and each type calls forth different tasks for policy implementors and analysts to address.2 Open political systems are characterized by a large number of relatively autonomous interest associations, political organizations, and governmental agencies. These diverse actors generally have competing…
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Contribucion por Valorizacion is a form of value capture similar to Special Assessment, used in Colombia to complement Local revenues for major public infrastructure programs. SA's continued use countrywide and its resulting technical evolution has, despite some shortcomings, made it a value capture practice that is internationally recognized as a noteworthy experience. Participacion en Plusvalias is an instrument recently implemented to capture up to 50% of the increments on land values created by public actions, similar to betterment levies and unearned increment taxes. This newer, more complex form of value capture faces important implementation challenges, which need to be addressed. The purpose of this study is to evaluate both Special Assessment (SA) and Participation in Land Value Increments (PLVI), in order to understand what elements of the process of implementation and consolidation of SA, can inform a strategy to make PLVI a politically sustainable policy instrument. This study explores how local political economy has shaped and influenced the development of these two instruments, highlighting that despite their common conceptual origins, SA and PLVI are significantly different. Acknowledging these differences, the research unpacks the experience in Bogota with SA and sheds light on alternate approaches for PLVI's current managers to address the new instrument's challenging implementation arena. The findings of the study suggest that for PLVI to evolve and consolidate as a policy instrument in Bogota, strategic choices that reframe its management as a long term policy rather than a procedure, must be made. Complementary organizational strategies to enhance efficiency and to influence broader public support are amongst the valuable lessons from the experience with SA that underline the importance of a policy's responsiveness to its implementation arena for its political sustainability. The evolution of PLVI in Bogota is important, because it will strongly influence its debate in the rest of the country. For international scholars and decision makers, the comparative approach to understand the challenges this new chapter of the Colombian experience with value capture faces, can be useful to assess other policy environments; while the analysis of each instrument and its relation to the local political and legislative specificities, can be useful to temper these instrument's understanding.
Article
Whether considering health, education, or pension systems, and regardless of the extent of change proposed, conventional political economy indicates that reform initiatives are likely to be met with stiff opposition and lukewarm support. The social sectors are a classic case in which political calculations based on the identification of winners and losers or on the distribution of power within institutional contexts militate against change. Not surprisingly, given these expectations, political economists generally anticipate that reform initiatives will fail. Despite the political odds against such outcomes, in the 1990s, a significant number of countries in Latin America introduced major changes in the way health and education systems operated and set in motion fundamental changes in the structure of pension systems. This paper explores why reforms are adopted more frequently than political economy models predict. Analysis of the process of reform must be incorporated into political analysis if concepts and models are to become more helpful in understanding when and why change occurs. In this process, reformers and their strategic decisions, as well as the organizational characteristics of winners and losers and the constraints introduced by political institutions, become key factors in determining reform destinies.
Article
Analyses the operation of valorization programs in Bogota and evaluates the system as a means of facilitating urban service provision in the rapidly growing cities of developing countries. In the next section the major conceptual issues facing valorization programs are discussed. Section III provides a record of practical experience with these issues by focusing on two problems: the allocation of valorization charges, and the collection of charges. Section IV draws together the available evidence to assess the fiscal and financial consequences of calorization programs and their impacts on land use and income distribution. -from Authors