La autonomía de los centros educativos en España

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CEE Participación Educativa, 13, marzo 2010, pp. 8-25 8
MONOGRÁFICO. Antonio Bolívar Botía. La autonomía de los centros educativos en España
La autonomía de los
centros educativos en España
Antonio Bolívar Botía
Universidad de Granada
Sumario: 1. Razones de nuevas formas de regulación. 2. ¿De qué situación partimos?
3. Autonomía de los centros educativos. 4. Construir proyectos educativos propios
mediante contratos de autonomía. 5. Autonomía y evaluación.
Resumen
El artículo hace una revisión de la autonomía de los centros educativos en España y sus
vías futuras de desarrollo, situando el análisis dentro de las actuales políticas educativas
europeas. La crisis y agotamiento de un modelo centralizado y burocrático ha dado lugar
a nuevos modos de regulación postburocráticos, donde se inscriben las tendencias
actuales de autonomía de las escuelas. Partiendo de la situación actual heredada en
España analiza el ejercicio de la autonomía en el desarrollo del currículum, la gestión del
personal y el liderazgo pedagógico. La autonomía de los centros escolares se entiende
como un “contrato” de corresponsabilidad entre centros escolares y administración,
donde el ejercicio de autonomía se vincula con la evaluación y rendimiento de cuentas.
A lo largo del trabajo se exponen las tensiones y dilemas que atraviesan la autonomía.
El autor defi ende que, debidamente situada, a partir de las lecciones aprendidas a nivel
nacional e internacional, es un dispositivo para dinamizar las instituciones públicas de
educación.
Palabras clave: autonomía escolar, rendimiento de cuentas, liderazgo, desarrollo del
currículum.
Abstract
The paper reviews the autonomy of schools in Spain and its future development ways,
placing the analysis within the current European educational policies. The crisis and
exhaustion of a centralized, bureaucratic model have led to new postbureaucratic ways of
regulation where current trends of school autonomy can be categorized. From the inherited,
current situation in Spain, it examines the implementation of autonomy in curriculum
development, staff management and pedagogical leadership. The autonomy of schools is
seen as a "contract" of shared responsibility between schools and administration, where
the implementation of autonomy is linked to evaluation and accountability. The tensions
and dilemmas involved in autonomy are described throughout the paper. The author
argues that autonomy, properly understood from the lessons nationally and internationally

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CEE Participación Educativa, 13, marzo 2010, pp. 8-25
learnt, is a device to boost public educational institutions.
Keywords: school autonomy, accountability, leadership, curriculum development.
El incremento de autonomía de los centros educativos está en el orden del día en España.
Acorde con un movimiento creciente en las políticas educativas europeas (Eurydice,
2008), la Ley Orgánica de Educación abre puertas para su ejercicio y algunas leyes
educativas posteriores de las Comunidades Autónomas (Andalucía, Cantabria, Cataluña)
han precisado algunos caminos a recorrer. A su vez, los nuevos Reglamentos Orgánicos
de los centros (en Andalucía y otras comunidades) o los Decretos de Autonomía de los
centros (en Cataluña) están concretando su ejercicio. El reto actual es, por una parte,
que estas declaraciones legislativas no se queden –como otras veces (Bolívar, 2004)–
en meras proclamas retóricas, al continuar una sobrerregulación sobre la vida de los
centros escolares y prácticas profesionales de su profesorado; por otro, que contribuya
a incrementar la efi cacia y equidad de la educación, en lugar de derivar a acentuar la
desigualdad. En efecto, este último es el envés de la autonomía: no situada debidamente,
puede contribuir a desmantelar el servicio público, tal como lo hemos conocido en la
modernidad. En cualquier caso, el progresivo agotamiento de un modo jerárquico,
centralista y burocrático de regular la educación, conduce a una nueva gobernanza, en
la que los actores y responsables se ven forzados a dar respuestas contextualizadas a
problemas complejos, siendo inservibles las regulaciones anteriores uniformadas por la
normativa común.
Una organización que quiera proponerse el éxito educativo para todos tiene que ser
más fl exible, admitir que los equipos directivos puedan hacer diferentes propuestas para
la mejora de sus colegios e institutos, eso sí, rindiendo cuentas posteriormente de los
programas desarrollados y de los éxitos obtenidos. Limitarse a la gestión burocrática
de los centros escolares, en las condiciones actuales, cada vez más se está volviendo
insufi ciente. En su lugar, como sucede igualmente en otras organizaciones no educativas,
se están demandando organizaciones escolares capaces de adaptarse a contextos
sociales complejos. La autonomía permite poner en marcha proyectos propios y aprender
de la experiencia. Al tiempo, potenciar la capacidad local de cada centro para mejorar,
aportando los recursos necesarios e induciendo un compromiso por la mejora, del que
tendrán que dar cuentas. La Ley de Educación de Cataluña, una de la que más avanza
en esta dirección, en consonancia con estas ideas, dice en su preámbulo que dotar de
autonomía a los centros educativos,
“tiene el propósito de fl exibilizar el sistema y posibilitar la creación de redes
de escuelas unidas por proyectos comunes y comprometidas en la mejora
sistemática de la educación. Implica asimismo la aceptación de la diversidad de
centros y el rechazo de la uniformidad como valor del sistema educativo. [...] Los
elementos que caracterizan el sistema educativo catalán necesitan, por lo tanto,
una profunda reforma estructural que permita a dicho sistema asumir un papel
de liderazgo activo para dar respuesta a las demandas de la sociedad actual.
El reto actual es que la
autonomía contribuya a
incrementar la efi cacia
y la equidad en la
educación sin acentuar
la desigualdad.

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En este sentido, la Ley proporciona también un marco donde puedan aparecer
soluciones diversas a los requerimientos plurales planteados por la demanda
educativa”.
Rechazar la “uniformidad” como un valor del sistema, supone oponerse a una
idea moderna, de origen republicano francés. Pero, si como es evidente, los modos
gerenciales, verticales o racionales de provocar el cambio educativo se han mostrado
inservibles (Fullan, 2002), sólo queda favorecer la emergencia de dinámicas laterales
y autónomas de cambio, que puedan devolver el protagonismo a los agentes y –por
ello mismo– pudieran tener un mayor grado de sostenibilidad. En cualquier caso, hay
una coincidencia en que la autonomía puede ser un medio e incentivo para movilizar a
los actores educativos y sociales, dinamizando el funcionamiento de las instituciones
públicas, por medio de una identidad institucional en torno a objetivos comunes, que den
una cohesión a la acción educativa de las escuelas.
La cuestión de la autonomía, como señalaba en otro lugar (Bolívar, 2008), en último
extremo conduce a si es posible organizar la educación con otra lógica no-burocrática,
capaz de inducir y potenciar el aprendizaje y desarrollo institucional de los centros
escolares. La lógica de tomar los centros educativos como instrumentos al servicio de
las políticas educativas sólo conduce, por su resistencia a una implementación fi el, a
nuevas normativas, como muestra elocuentemente lo sucedido en España, justo cuando
se decía promover la autonomía. No obstante, romper con la lógica moderna-republicana
del servicio público uniformado y homogéneo, conduce a caminos inciertos, si no se
precisan coordenadas y se delimitan los senderos por los que haya de transcurrir, que
eviten la atomización o fragmentación, garantizando una cohesión interna y una equidad
en el servicio público (Gómez Llorente, 2006). Si una autonomía es ahora imprescindible
para una buena gestión en el desarrollo del currículum, también se requiere una acción
común de las políticas públicas. Pero acentuar estas segundas puede dar al traste con la
primera. De ahí las tensiones, fragilidad intrínseca y el relativo bloqueo de las prácticas
de autonomía.
Razones de nuevas formas de regulación
Derivado de una idea de origen francés (la “égalité républicaine”) se ha entendido como
una exigencia de igualdad que todos los centros escolares estén regulados y cumplan la
misma normativa y reglas. Un fantasma: lo cierto es que no ha sido capaz de garantizarla
(ese persistente fracaso escolar en torno al 30% en el caso español) y, lo que es peor,
en muchos casos la ha acrecentado (tratar igual lo que es diferente se convierte en
discriminador, cuando no en un mecanismo de exclusión). Esto último ha provocado como
salida: posibilitar proyectos diversos, adecuados a cada realidad, pero que –observémoslo–
ya no podrían cumplir las mismas reglas, a riesgo de negar dicha diversidad. Ahora
estamos convencidos, como dice un trabajo de la OCDE, que “una mayor autonomía para
los profesionales a nivel escolar se relaciona con un mejor desempeño de los estudiantes.
[...] Las escuelas que participan más en la toma de decisiones curricular demuestran un
desempeño más alto de los estudiantes (Stoll y Temperley, 2009, p. 14).
La cuestión de la
autonomía plantea si
es posible organizar
la educación con una
lógica no-burocrática
manteniendo una
acción común de las
políticas públicas.

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Las tensiones y dilemas que atraviesan la autonomía de los centros educativos son
grandes: posible incremento de desigualdad entre centros, pérdida de homogeneidad del
sistema, desregulación de la educación como servicio público, etc. No obstante, del otro
lado, las políticas educativas fuertemente centralizadas se han agotado políticamente
en gran parte de los países, sobre todo como propuestas de cambio y mejora de la
educación. En este contexto, nos vemos situados, entre favorecer y potenciar la
autonomía de los centros, y velar por los potenciales peligros que amenazan su puesta
en práctica. Si la legitimidad del régimen burocrático reposa sobre un ideal igualitario y en
un valor intrínseco de la ley, los nuevos modelos se ven legitimados por una racionalidad
instrumental (efi cacia o calidad).
El Informe de Eurydice (2008) sobre las reformas de autonomía escolar en Europa señala
que en los noventa dichas reformas “estaban estrechamente vinculadas a un doble
movimiento de descentralización política y de implantación de la denominada ‘nueva
gestión pública’. Ésta pretende aplicar la lógica de la gestión del sector privado a la
gestión del servicio público” (p. 12). Sin embargo, actualmente, la autonomía se vincula
primariamente, más que a un nuevo modo de gestión, a convertirse en un dispositivo o
instrumento al servicio de la calidad de la educación, cifrada en la mejora del rendimiento
de los centros.
En suma, estamos ante “nuevos modos de regulación” de las políticas públicas en educación
(Maroy, 2006; Barroso, 2006). Dicho de modo simplista, que ahora precisaremos, de
una regulación jerárquico-burocrática que se rige por normas uniformadas para todos,
asegurando su cumplimiento; se está pasando a una regulación postburocrática, en la
que las normas a priori son muy escasas, importando los resultados alcanzados. En esta
segunda se goza, pues, de amplios niveles de autonomía, lo que importa es responder
de los niveles alcanzados. En el modelo burocrático, la autonomía escolar consiste en
aminorar el control y delegar determinadas tareas. En el modelo postburocrático, la
autonomía escolar se vincula a la evaluación de centros. A este modelo “postburocrático”
se la ha llamado también nueva gestión pública (“new public management”) o también
“nueva gobernanza” en los servicios públicos y, por lo que nos concierne, en la educación,
orientado a incrementar la efi cacia y la efi ciencia de dicha administración. De este modo,
se ha acabado imponiendo la “nueva gestión pública”, que popularizó la “Tercera vía” de
Blair y Giddens: hay que dar capacidad para tomar decisiones propias pero, a cambio
(quid pro quo), se debe rendir cuentas, mediante los correspondientes mecanismos de
evaluación.
Maroy (2009) describe, a partir de un amplio proyecto de investigación desarrollado en
varios países europeos, cómo los modos institucionales de los sistemas educativos en
dichos países, a pesar de sus diferencias en su organización, presentan cinco tendencias
comunes: autonomía creciente de los centros escolares; búsqueda de un punto de
equilibrio entre centralización y descentralización; predominio de la evaluación externa
de las escuelas y del sistema educativo; promoción de la libre elección de escuelas por
las familias; y una voluntad clara de diversifi car la oferta escolar. Si los mecanismos del

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mercado aumentan, también el Estado tiende a convertirse en una instancia evaluadora
de resultados. A la regulación de la autoridad pública por normas, se suma hoy la
regulación del mercado, en frecuentes relaciones de competencia intercentros; y la
propia regulación desempeñada por las comunidades locales.
Estamos, pues, en un momento en que conviene plantearse de qué situación partimos y
a dónde queremos ir. Este tipo de planteamiento y discusión, a nuestro entender, ya no
puede hacerse al margen de cómo se sitúa el tema a nivel internacional. En particular,
sabiendo que la autonomía de los centros y, consecuentemente, el liderazgo de los
equipos directivos se han convertido en un factor de primer orden en la mejora de la
educación.
De qué situación partimos
Como he señalado en otro lugar (Bolívar, 2008), tres hechos, al menos, condicionan de
entrada la autonomía escolar en España:
1.- Partimos, como herencia afrancesada y tradición centralista europea, de una larga
tradición centralista, acrecentada en nuestra particular historia de la dictadura, donde
no han existido propiamente “centros educativos”, sino establecimientos de enseñanza
que “distribuyen” programas o currículos determinados en instancias administrativas o
territoriales superiores. Dentro de esta pesada tradición, que ha creado una “cultura” escolar
en la propia Administración y centros escolares, se ha ido generando una colonización
jurídica, por regulaciones normativas, de la mayor parte de ámbitos de la vida escolar,
dando como resultado una acción docente rutinizada, con los consiguientes procesos
de desprofesionalización. Hasta tal punto ha penetrado que ha sido reproducida por las
Comunidades Autónomas que, paradójicamente, tenían “descentralizada” la educación.
Incluso cuando se hablaba de Proyecto Curricular propio de cada centro escolar,
paradójicamente se exigía una uniformidad forzada. Una tendencia homogeneizadora,
tan fuerte, no ha favorecido el desarrollo de proyectos propios y, por lo que sabemos
(Fullan, 2002), tampoco estimula la innovación y mejora.
2.- En segundo lugar, un cosa ha sido la “descentralización” política y educativa, como
distribución territorial del poder o transferencia de competencias en educación a las
Comunidades Autónomas, y otra la “autonomía escolar” como capacidad de los agentes
educativos –centros y profesores – para tomar decisiones propias. Las máximas cotas
en el primero, pueden no tener efectos en el segundo. Al respecto, algunos historiadores
como Antonio Viñao o Manuel de Puelles han hablado de un “policentrismo” o
“neocentralismo”.
3.- Por último, la provisión de la educación no ha sido en exclusiva estatal, obligando a
fi nanciar a la enseñanza privada, encontrándonos con una doble red (estatal y privada),
en la que la ciudadanía y los clientes pueden elegir entre unos y otros, lo que aboca a un
potencial (y creciente) mercado educativo. Mientras a nivel general suele ser un tercio de
privada, en determinadas zonas se está llegando a la mitad o sobrepasándola.
De una regulación
jerárquico-burocrática
se está pasando
a una regulación
postburocrática, en
la que las normas a
priori son muy escasas,
importando los
resultados alcanzados.
La autonomía escolar
en España está
condicionada por
una larga tradición
centralista, el
“policentralismo” y la
doble red –estatal y
privada– de centros.

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El estudio La autonomía en Europa. Políticas y medidas (Eurydice, 2008), que analiza 30
países europeos, pone de manifi esto que los países del norte del continente conceden
más autonomía a los centros escolares que los del sur y también son los que mejor se
clasifi can en PISA. España, junto a Portugal y Grecia, es de los que tienen una autonomía
más limitada. Hasta el jefe de establecimiento en Francia tiene más competencias (por
ejemplo, en gestión del personal) que el director español. Por su parte, en el informe TALIS
de la OCDE (2009) España obtiene una de las puntuaciones más bajas en liderazgo
pedagógico y, paradójicamente, también en liderazgo administrativo, situándose muy
por debajo de la media (ver pág. 197).
Esta falta de autonomía de los centros educativos se puso de manifi esto con el desarrollo
de la LOGSE, pues querer introducir un nuevo modelo de autonomía en el desarrollo del
currículum (Proyecto Curricular), propio de los países nórdicos y anglosajones, en una
estructura de sobrerregulación administrativa, como eran las regulaciones normativas
de los centros, impidió llevar a cabo dichos proyectos propios. Se hablaba de un nuevo
nivel de decisión y determinación curricular (el centro escolar), inexistente en la práctica,
con la colonización administrativa reguladora en aquellos momentos. Esta tradición
hacía que, al tiempo que se demandaban proyectos educativos con una “identidad y
personalidad propia”, se les prescribía qué debían contener todos de modo uniformado.
Una contradicción explosiva, si no es porque quedaba en retórica vacía, a la que se ha
acostumbrado en exceso a los centros.
Es verdad que ya se vio que no era posible la LOGSE con dicha estructura organizativa.
Y la LOPEG de 1995 era un tímido intento de adecuar la estructura organizativa de
los centros a “las características y exigencias del nuevo sistema educativo” para que
puedan desarrollar sus propios proyectos educativos y curriculares. Intento, en parte
fallido, pues el gobierno que la sostenía, cada vez más debilitado, estaba próximo a dejar
de serlo. Al fi nal, por haber quedado como “documentos” iguales que respondieran a
requerimientos administrativos, la LOCE del Partido Popular los suprimió (es verdad, que
también por una vuelta a recentralizar), y la LOE, entendiendo que había una demanda
de simplifi car la burocracia, los incluyó como una dimensión más del Proyecto Educativo.
Esta es la historia fi nal, fracasada, de aquel elemento más innovador de la LOGSE,
como eran los Proyectos Curriculares de Centro. Pero reconozcamos, dicho fracaso vino
sobredeterminado por mantener una estructura organizativa uniformada y burocratizada,
incapaz de hacer posible el desarrollo de proyectos propios.
Autonomía de los centros educativos
Efectivamente, en este contexto, se precisa mayor autonomía, que pueda dinamizar las
instituciones públicas de educación. Pero hay que especifi car y concretar esta autonomía.
Como ya hemos dicho y señala el referido informe de Eurydice (2008), la autonomía lleva
aparejado rendir cuentas de los proyectos desarrollados y de los recursos empleados.
En segundo lugar, “decretar” la autonomía lleva poco lejos, si luego no se ponen los
medios para que pueda efectivamente ser implementada. En su lugar, se trata de dar

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posibilidades para que los centros puedan construir sus propios espacios de autonomía
(es decir, su propia capacidad de desarrollo y mejora). Al respecto, la autonomía también
se aprende. Por tanto, como ha visto bien un colega portugués (Barroso, 2004) experto
en el tema, la autonomía no puede ser para todos igual, depende de la situación de
partida y de los compromisos que se quieran alcanzar.
A su vez, para que tenga sentido, la autonomía escolar comporta otras dimensiones.
Además de necesitar recursos humanos y materiales, conlleva un enfoque de la formación
e innovación centrada en la escuela, una determinada concepción de los profesores
como profesionales refl exivos, que comparten conocimientos en sus contextos naturales
de trabajo, y exige ir rediseñando el centro como comunidad de aprendizaje para los
alumnos, los profesores y la propia escuela como institución.
Autonomía y competencia en el currículum
Recuperar el espacio del protagonismo de los centros escolares en la toma de decisiones
y, especialmente, en el desarrollo del currículum supone romper con una larga cultura
de dependencia administrativa, aprendiendo de los errores cometidos. A la postre,
en nuestro caso, el nivel prescriptivo impidió, uniformando, el espacio propio de cada
centro. Por eso no basta con declarar –como en su momento se hizo– que el currículum
es “abierto y fl exible”, cuando la autonomía no se juega sólo en el diseño, sino en el
modo de gestionar el desarrollo curricular, lo que exigía hacer cambios estructurales
(organizativos y laborales) que dieran lugar a un nuevo ejercicio de la profesionalidad
docente. Hoy sabemos, como señala un estudio apoyado por la OCDE (Stoll y Temperley,
2009), que
“Una mayor autonomía para los profesionales a nivel escolar se relaciona con
un mejor desempeño de los estudiantes. [...] Las escuelas que participan más
en la toma de decisiones curricular demuestran un desempeño más alto de los
estudiantes. En los ambientes donde los líderes escolares apenas pueden infl uir
en la oferta y el contenido de los cursos, deben seguirse pasos para fortalecer
las responsabilidades de los líderes escolares de modo que puedan gestionar
y adaptar el currículum a las necesidades locales, asegurar la congruencia y
ajustar su oferta a las metas de aprendizaje de la escuela.“ (p.14).
Para lograrlo, no basta con delegar competencias (en el sentido de facultad de hacer)
cuanto de capacitar a escuelas y profesorado para tomar por sí mismos las decisiones
oportunas. Autonomía en el currículum no es asunto de un documento que responda
adecuadamente a los requerimientos administrativos, como se le hizo entender al
profesorado, cuanto de hacer del centro escolar un proyecto de acción educativa, es
decir, un proyecto compartido de educación. Y esto es un proceso de acción continua
que requiere, además, los oportunos recursos y apoyos. Para no cometer los mismos
errores, a partir de ahora es preciso abrir vías y espacios para lo que declaran los
apartados siguientes del artículo 120 de LOE:
La autonomía escolar
requiere recursos,
formación e innovación
centrada en la escuela,
profesores refl exivos
y rediseñar el centro
como comunidad de
aprendizaje.

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“3. Las Administraciones educativas favorecerán la autonomía de los centros de
forma que sus recursos económicos, materiales y humanos puedan adecuarse
a los planes de trabajo y organización que elaboren, una vez que sean
convenientemente evaluados y valorados.
4. Los centros, en el ejercicio de su autonomía, pueden adoptar experimentaciones,
planes de trabajo, formas de organización o ampliación del horario escolar en
los términos que establezcan las Administraciones educativas, sin que, en
ningún caso, se impongan aportaciones a las familias ni exigencias para las
Administraciones educativas.”
Esto supone, por tanto, a partir del marco curricular establecido, la posibilidad de
intervenir activamente en el currículum y organización escolar, de modo que permita
modos de funcionamiento propios para, como dice la Ley de Educación de Cataluña (art.
97.4), “dar respuesta a las necesidades de los alumnos, con la fi nalidad de que alcancen
las competencias básicas y el máximo aprovechamiento educativo, de acuerdo con sus
posibilidades individuales”. ¿Serán las Administraciones autonómicas capaces de abrir
verdaderamente vías para dar respuesta contextualizada (y, por tanto, diferenciada) a
los problemas?
Así la posibilidad de que tanto en Primaria como en los dos primeros cursos de Secundaria
los centros puedan diseñar modos propios de integración del currículum, agrupando en
ámbitos las materias curriculares, supone un grado considerable de autonomía en el
desarrollo curricular. Al respecto, a título de ejemplo, planteo otro ejercicio de autonomía
que debía ser posible: un centro, para conseguir el éxito educativo para todos, plantea
un proyecto educativo basado en competencias básicas, lo que supone, bien llevado,
entre otras, una reorganización de las materias, de los tiempos dedicados a cada una y
de la plantilla del profesorado.
El borrador de Decreto de Autonomía de los centros educativos de Cataluña (diciembre
2009), actualmente en fase de discusión, así lo prevé. Con el fi n de garantizar la
adquisición de las competencias básicas, así como la consecución de la excelencia en
un contexto de equidad, las escuelas e institutos pueden tomar medidas que afecten
a variables como “la distribución de las áreas y materias por ciclos y cursos, el uso del
tiempo y los espacios, el agrupamiento del alumnado y los criterios de asignación de
tareas al profesorado” (art. 14.2). Más específi camente señala que “los centros podrán
implantar proyectos didácticos propios que requieran una organización horaria de las
materias diferente de la establecida con carácter general, con el objetivo fundamental de
mejorar los resultados académicos del alumnado” (art. 17.1 de dicho Borrador).
Mayor capacidad en gestión del personal
Este es un punto confl ictivo donde los haya y, sin embargo, es la diferencia principal de
un director de centro público con uno en la privada. Cuando estos no pueden intervenir
en la gestión del personal, se ve impedida gravemente la capacidad de desarrollar
Autonomía en el
currículum signifi ca
hacer del centro escolar
un “proyecto de acción
educativa”, es decir, un
“proyecto compartido”.

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proyectos propios, pues dichos proyectos no pueden estar al arbitrio, suerte o azar del
concurso de traslados, como frecuentemente ha sucedido (un proyecto educativo que
se va al traste en un concurso de traslados). Sin perjuicio de que el reclutamiento del
personal docente, administrativo y auxiliar corresponda a la Administración educativa, es
evidente que los centros (equipos directivos, Consejos escolares) han de tener mayor
capacidad en el gestión, coordinación, organización y distribución del personal docente.
Es un tema delicado, donde se mezclan derechos de los funcionarios con necesidades
de los centros, pero una mayor autonomía en este ámbito supone que los equipos
directivos puedan intervenir en el profesorado que accede al centro y en las necesidades
de contratación.
Un director con capacidad de liderazgo tiene que tener competencia en el personal. En
la Ley de Educación en Andalucía (LEA), los directores, además de tener competencia
para tomar decisiones en cuanto a las sustituciones de las ausencias del profesorado
y de ejercer la potestad disciplinaria en el personal que presta servicios en el centro,
señala explícitamente (art. 125.4. siguiendo el art. 123.3 de la LOE) que “podrán formular
requisitos de titulación y capacitación profesional respecto de determinados puestos
de trabajo del centro, de acuerdo con las que a tales efectos se determine”. A su vez,
en plan experimental en Andalucía ya se está empezado a reconocer su papel en las
sustituciones de personal, pero también en otros elementos relevantes para su proyecto
de acción educativa, como la elección del equipo pedagógico (Jefaturas de Departamento
y Comisiones de Coordinación Pedagógica), en formación, etc.
Por su parte, la Ley de Educación de Cataluña (arts. 99-102) abre amplias posibilidades
para la dirección en la gestión del personal, que se van a concretar en el (futuro) Decreto
de Autonomía de los centros educativos. No sólo en la propuesta de la plantilla del
centro, requisitos de capacitación y titulación para determinados puestos, sino incluso los
perfi les singulares que tengan que ser cubiertos por concurso o provisión especial (art.
49.3 del referido borrador). Todo esto abre amplias posibilidades de gestión del personal
al servicio del proyecto educativo, que tiene –como contrapartida– “rendir cuentas de
los resultados de la gestión del personal destinado al centro, haciendo propuestas que
adecuen la estructura de la plantilla y la organización del centro a la consecución de los
objetivos fi jados en el proyecto educativo” (art. 50.2).
Igualmente, dentro de la gestión del personal, el equipo directivo ha de tener un papel en
cuanto a la formación del profesorado que se precise para llevar a cabo determinados
proyectos de innovación pedagógica o curricular, sin quedar como un asunto individual,
sino como tarea colectiva del centro. Después de la LOPEG se ha ido induciendo que
los Proyectos de Centro debían incluir, entre otros apartados, un “Plan de Formación
del Profesorado del Centro”, pero nunca llegó a articularse de manera que tuviera un
lugar y modo de gestión propio, más allá de proporcionar información a los Centros de
Profesorado (CEPs). También en esta dimensión es precisa otra lógica de la formación.
Al respecto, el Informe TALIS (OCDE, 2009) muestra que tener un profesorado
competente, que es la base de una enseñanza de calidad, depende más de cómo estén
Los centros deben
tener mayor
capacidad en la
gestión, coordinación,
organización y
distribución del
personal.
El Informe TALIS
muestra que la
competencia del
profesorado depende
más de cómo estén
organizadas las propias
escuelas que de los
ministerios y consejerías
de educación.

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organizadas las propias escuelas que de los ministerios o consejerías de educación. Por
eso recomienda dar mayor autonomía a las escuelas y un liderazgo pedagógico fuerte.
Equipos directivos que lideren la dinámica del centro
Para conseguir el éxito educativo la dirección tiene que entrar en la mejora de la
enseñanza y del aprendizaje que ofrece el centro. Esta no puede quedar enteramente al
arbitrio de lo que cada profesor, con mayor o menor suerte, haga en su aula. También es
un punto confl ictivo, pero en las experiencias y literatura internacional, aparece cada vez
más claro: si los profesores son clave de la mejora, los directores han de crear el clima
adecuado para que los docentes sean mejores. Por cierto, esto no tiene nada que ver
con la libertad de cátedra, pues tal “libertad” (del siglo XIX) nunca es para enseñar mal o
como a cada cual le de a entender.
Sin un liderazgo pedagógico fuerte no cabe autonomía del centro educativo, como
entiende la propia OCDE (Pont, Nusche y Moorman, 2008). Los equipos directivos
deben, en su lugar, ejercer un papel de liderazgo, mejor un liderazgo centrado en la
mejora del aprendizaje de todos los estudiantes. La agenda próxima en la mejora del
ejercicio de la dirección, de acuerdo con todas las tendencias internacionales (Day
et al., 2009), es el liderazgo para el aprendizaje; es decir, vincular el liderazgo con
el aprendizaje del alumnado. Si los centros educativos deben garantizar a todos los
alumnos las competencias básicas que les posibiliten el ejercicio de la ciudadanía activa
e integración en el mundo social y laboral sin riesgo de exclusión, la dirección de la
escuela está para hacerlo posible, centrando sus esfuerzos en dicha meta. Por eso, un
liderazgo para el aprendizaje toma como núcleo de su acción la calidad de enseñanza
ofrecida y los resultados de aprendizaje alcanzados por los alumnos. El asunto prioritario
es, pues, qué prácticas de la dirección escolar crean un contexto para un mejor trabajo
del profesorado y, conjuntamente, de todo el centro escolar, infl uyendo positivamente en
la mejora de los aprendizajes del alumnado (Bolívar, 2010).
La literatura sobre la efi cacia escolar es consistente en la importancia que tiene un buen
director en escuelas que funcionan bien. El “efecto-director” es, normalmente, un efecto
indirecto o, mejor, mediado: no es él quien trabaja en las aulas, pero puede contribuir a
construir las condiciones y el contexto para que se trabaje bien en ellas. La investigación
demuestra que hay una relación sustancial entre el liderazgo y los logros académicos de
los alumnos (Robinson et al., 2009). Si bien los factores externos son condicionantes,
no son determinantes de lo que la escuela puede hacer. Recientes investigaciones
(Leithwood et al., 2006) concluyen que:
1. Dentro de todos los factores internos de la escuela, después de la labor del profesorado
en el aula, el liderazgo es el segundo factor que contribuye a lo que aprenden los alumnos
en la escuela, explicando alrededor de un 25 % de todos los efectos escolares;

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2. Los líderes generalmente contribuyen al aprendizaje de los alumnos indirectamente,
a través de su infl uencia sobre otras personas o características de su organización. Su
éxito depende mucho de sus decisiones sobre a qué partes de la escuela dedicar tiempo
y atención;
3. Cuatro conjuntos de acciones pueden ser considerados como las “bases” de un
liderazgo con éxito: formando a la gente, marcando directrices, gestionando el programa
de instrucción, y rediseñando la organización;
4. Todo liderazgo con éxito depende de los contextos específi cos en que se encuentra,
pero los efectos del liderazgo normalmente son mayores donde más se necesitan, como
en las escuelas con circunstancias más difíciles.
En una amplia investigación, en la que han participado algunos de los mejores
investigadores en educación (Day, Sammons, y Hopkins, 2009), sobre el impacto del
liderazgo en los resultados de los alumnos, concluyen lo siguiente:
— Los directores escolares son percibidos como la principal fuente de liderazgo por parte
del personal, la administración y las familias. Sus valores educativos, de inteligencia
estratégica, y las prácticas de liderazgo conforman los procesos en el centro y el aula
que dan lugar a mejores resultados de los alumnos.
— Hay una relación positiva entre el aumento de la distribución de roles y responsabilidades
de liderazgo y la continua mejora de los resultados de los alumnos. Una transformación
sostenible del centro escolar es el resultado de un liderazgo efi caz. Los líderes con éxito
suelen compartir el mismo repertorio de los valores básicos de liderazgo, cualidades y
prácticas.
Sin duda, la efectividad de un profesor en la clase está en función de sus capacidades
y compromiso, así como de las características del contexto en que trabaja y del entorno
externo (social y político). Pero la creación de un ambiente, motivaciones y unas
condiciones que favorezcan, a su vez, un buen trabajo en cada clase es algo que depende
del liderazgo del director. De hecho, no suele haber un proyecto de dinamización o de
mejora en una escuela que no tenga detrás un buen equipo directivo, aunque no sea el
protagonista directo. Para esto, como dice también un desarrollo del informe de la OCDE
(Stoll y Temperley, 2009),
“Los líderes escolares sólo pueden infl uir en los resultados de los estudiantes
si cuentan con autonomía sufi ciente para tomar decisiones importantes acerca
del currículum y la selección y formación de maestros; además, sus principales
áreas de responsabilidad deberán concentrarse en mejorar el aprendizaje
de los alumnos. Los países optan cada vez más por la toma de decisiones
descentralizada y por equilibrar ésta con una mayor centralización de los
regímenes de rendición de cuentas, como las pruebas estandarizadas” (p. 13).
No suele haber
un proyecto de
dinamización o de
mejora de una escuela
que no tenga detrás un
buen equipo directivo.

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Construir proyectos educativos propios mediante contratos de autonomía
Se suele entender que, cuando se demanda más autonomía para los centros, se pide
una nueva normativa o decreto “igual” para todos. De nuevo se cae en la contradicción de
autonomía para uniformar u homogeneizar, es decir, para anular los posibles proyectos
propios, expresión de la referida autonomía y sustituirlos por nuevos proyectos (es decir,
documentos) “iguales”. Pero, además, “decretar” la autonomía, por sí misma, sirve de poco,
como cualquier declaración formal (de libertad, por ejemplo). Como ya se ha señalado, se
precisa crear las condiciones y contextos para que pueda llevarse a cabo. Y en esto último
no todos los centros escolares son iguales de partida. Por eso, de lo que se trata es, más
que de un nuevo decreto de autonomía, de abrir vías para que los centros puedan presentar
propuestas propias, en las que se comprometen a conseguir determinados niveles de éxito
y la administración, a cambio, en una especie de “contrato-programa”, los apoye en lo que
precisen, en primer lugar, y controle los resultados, en segundo.
Las declaraciones formales de autonomía no la crean, aún cuando pueden favorecer
o no su desarrollo. Como ha defendido Barroso (1997, 2004), una política destinada a
reforzar la autonomía de los centros educativos no puede limitarse a producir un marco
legal que defi na normas y reglas formales para el reparto de poderes y distribución de
competencias, como somos muy dados en España, sino que tiene que asentarse en
crear las condiciones para que sea posible dicho ejercicio. Por eso, si se debe “regular” el
marco para su ejercicio, dentro de dicha regulación tiene que entrar qué se va a cambiar
para que ahora los centros escolares puedan construir, en distintos grados de desarrollo
(nunca homogéneamente), su autonomía, según sus características contextuales para
un mejor servicio público de la educación.
Conviene también evitar, como ha sucedido frecuentemente, que ha autonomía escolar
se quede en un nuevo modo de gestión, que transfi ere –responsabilizando– al centro
escolar determinadas competencias. Cuando la autonomía es una forma de delegación
administrativa o curricular a la dirección del centro, es decir, una mera gestión basada
en la escuela, no tiene impactos medianamente signifi cativos en el aprendizaje
de los alumnos (Leithwood y Menzies, 1998). En su lugar, conviene primar la lógica
propiamente pedagógica: la autonomía se dirige a la mejora de la enseñanza y de los
niveles de aprendizaje de los alumnos, unida a confi gurar la escuela o instituto con una
cultura de investigación y mejora de lo que se hace. A esto responden los Proyectos
educativos, como “contratos de autonomía”, idea recogida en las regulaciones de Francia
(“contrat d’objectifs”), Portugal y Cataluña. La base común en todas ellas es que, en
una corresponsabilidad o complementariedad, si bien el centro tiene autonomía –dentro
de un marco– para delimitar los objetivos a conseguir y los indicadores de progreso o
niveles de consecución, a cambio (quid pro quo), la administración –una vez aportados
los medios necesarios– tiene el deber de controlar su consecución.
Dado que la autonomía no puede ser una obligación para los centros, a riesgo de
quedar en nueva estrategia burocrática, es una posibilidad abierta, a la que se pretende
puedan acogerse un gran número de centros. A esta lógica responden los “contratos de
Para delimitar los
objetivos a conseguir
y los indicadores
de progreso la
Administración debe
controlar los niveles de
consecución.

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MONOGRÁFICO. Antonio Bolívar Botía. La autonomía de los centros educativos en España
autonomía”, como un proyecto educativo que se presenta a la administración y, en una
especie de contrato, se adquieren determinados compromisos y responsabilidades por
ambas partes. Esta fue la propuesta que hizo Barroso (1997) en un informe al gobierno
portugués sobre los mejores modos de reforzar la autonomía de las escuelas. Al tiempo
que moviliza a los actores y promueve la autonomía, tiene igualmente un sentido de
control y garantía de resultados. En el marco, ya señalado, de una crisis de la regulación
burocrática y la emergencia de nuevas formas de gobernanza de la educación, el
contrato aparece como un instrumento efi caz para gestionar la autonomía profesional
del profesorado, sustituyendo el control jerárquico por el autocontrol, la obligación
de los medios por el control de resultados, la reglamentación por la evaluación. Por
tanto, señala en retrospectiva (Barroso, 2008), “los contratos presuponen, por eso, otra
forma de gobernar y, como es evidente una administración diferente de la que existe y
persiste” (p. 10). Esto último es el grave problema y la amenaza de que si no cambian,
paralelamente, los modos de actuar de la administración educativa, se queden en
declaraciones retóricas, cuando no en nuevos documentos burocráticos.
En esta dirección se enmarcan los Planes de Autonomía de Centro (PAC), impulsados
en los últimos años por la Administración Educativa en Cataluña. Para llevar a cabo sus
planes estratégicos o proyectos, normalmente cifrados en reducir el fracaso escolar (o,
en positivo, incrementar el éxito educativo), se dotan de más capacidad organizativa,
a cambio –en corresponsabilidad– la administración aporta los recursos adicionales o
medios necesarios para su implementación. Según se expuso en el Congreso “Éxito
educativo y autonomía de centros” (Barcelona, 23-25 noviembre 2009), en el curso 2009-
2010, 635 centros tienen un PAC, habiéndose conseguido un incremento del 16% como
media del éxito escolar. Estos PAC son unas experiencias previas de lo que establece
el Decreto de Autonomía de los centros educativos, actualmente en fase de borrador
sometido a debate. Con su puesta en práctica, los centros educativos deberán elaborar
–en ejercicio de su autonomía– un proyecto educativo, que asegure la adquisición de las
competencias básicas para todos y, más generalmente, el máximo de aprovechamiento
o excelencia educativa. Se fi jarán los objetivos de progreso a conseguir en un plazo de
cuatro años, del que rendirán cuentas ante la Administración Educativa (Agencia de
Evaluación y Prospectiva en Educación). Como acuerdo de corresponsabilidad entre
administración y centro, “la eventual renovación del acuerdo de corresponsabilidad
permanece sujeta al resultado de la evaluación” (art. 12.6 del referido borrador).
Para construir la capacidad interna de cambio y mejora, expresión máxima de la
autonomía, contamos, principalmente, con dos formas complementarias: confi gurar el
centro escolar como una comunidad profesional de aprendizaje efectiva (Stoll y Louis,
2007), y establecer redes entre centros y con la comunidad local. Las primeras, como
confi guración práctica de las culturas de colaboración y de las organizaciones que
aprenden, son uno de los mejores dispositivos para promover una mejora sostenida
en el tiempo, así como para incrementar el aprendizaje de los alumnos. Por su parte,
grupos de escuelas trabajando juntas permiten diseminar el conocimiento educativo y
las buenas prácticas, son un medio para promover el aprendizaje profesional y para
incrementar el capital social, intelectual y organizativo; al tiempo que una estructura

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de apoyo a la innovación, rompiendo con el tradicional aislamiento entre escuelas. Por
último, la educación se está volviendo cada vez más compleja requiriendo el compromiso
y acuerdo con otras instancias sociales (compromisos con la familia) y municipales. Una
autonomía no es una autarquía. Sólo podrá progresar y ser sostenible en el tiempo por
los compromisos internos y externos que haya ido generando.
Si las políticas lineales de imposición centralizada están ya defi nitivamente desacreditadas
por la práctica e investigación educativas, yo defi endo que esto no signifi ca que la política
educativa no tenga un alto papel que jugar. En un contexto de retraimiento del papel de la
Administración educativa para, en función de la descentralización y la autonomía (unido
a la ideología neoliberal en auge), cederlo a los clientes o a los propios centros, no es
menos política lo que se precisa, sino más y mejor política. La política educativa tiene que
capacitar para que cada centro “construya” su autonomía, a través de proyectos propios,
estimulando las dinámicas endógenas de cada escuela, ya sea mediante proyectos-
contrato de autonomía, ya –sobre todo– por su apoyo decidido para que cada centro
construya su propia capacidad de desarrollo y mejora. En consecuencia, prácticamente,
cabe entenderla como la creación de dispositivos, competencias, apoyos y medios que
permitan que los centros escolares, en conjunción con su entorno local, puedan construir
su propio espacio de desarrollo, en función de unos objetivos asumidos colegiadamente,
y un proyecto –si es posible– contratado con la administración o comunidad. Sólo de este
modo, el desarrollo interno de los centros puede ser un camino que permita reconstruir
seriamente nuestros centros y educación.
Si los centros educativos debieran garantizar a todos los alumnos las competencias
básicas, la dirección de la escuela está para hacerlo posible. Por eso, la dirección no
puede limitarse a tareas de gestión u organizativas de los recursos humanos, debe
dirigirse preferentemente a todo aquello que puede promover la mejora de la enseñanza.
La LOE abre la puerta a este terreno, cuando señala como competencias de la dirección
(art. 132. c): “ejercer la dirección pedagógica, promover la innovación educativa e
impulsar planes para la consecución de los objetivos del proyecto educativo del centro”.
De modo similar la LEA en Andalucía (art. 132) especifi cando que el director ejerce
“la dirección pedagógica”. Los nuevos Reglamentos Orgánicos tienen que determinar
cómo implementar debidamente (y no sólo en declaraciones) el ejercicio de estas
competencias. Como hemos hablado antes, no es posible un proyecto educativo propio
sin el ejercicio de un liderazgo pedagógico, como lo entiende el referido decreto catalán.
No obstante, para llegar a él, preciso es reconocerlo, aún tenemos en España un conjunto
de retos pendientes. Los nuevos Reglamentos Orgánicos de los Centros o Decretos de
autonomía han de plantear vías para ir caminando en dicha dirección.
Autonomía y evaluación
La contrapartida de la autonomía es que la Administración educativa ejerza un control
remoto o “a posteriori” de los objetivos y niveles de consecución de los centros
educativos basado en los resultados. Las escuelas tienen autonomía para desarrollar
La política educativa
tiene que capacitar a
cada centro para que
construya su autonomía
y su propia capacidad
de mejora.

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MONOGRÁFICO. Antonio Bolívar Botía. La autonomía de los centros educativos en España
el currículum, pero –mediante el rendimiento de cuentas (accountability)– deberán
preocuparse por conseguir los obejtivos e indicadores de excelencia comprometidos
en el Proyecto Educativo. Recordemos que justo en esto consistía el nuevo modo de
regulación “postburocrático”: en lugar de control normativo (al principio), éste se sitúa
al fi nal, por resultados. Se viene a decir: aprobado el programa que presente, tiene
libertad (lo que supone contar con los recursos necesarios) para desarrollarlo; a cambio,
debe rendir cuentas al fi nal. Estos resultados se manifi estan por el éxito educativo.
Evidentemente, como han destacado numerosos críticos, esto tiene sus ventajas e
inconvenientes. El principal problema es que el control por resultados sea en último
término por los clientes, que son los que marcan la calidad de un producto (Maroy,
2008). De este modo, a pesar del incremento de autonomía, el sistema se re-centraliza
mediante determinados dispositivos, como son el control de resultados en la evaluación
de centros y la consiguiente responsabilización por los resultados.
Además de que dichas evaluaciones de rendimiento de cuentas puedan ser empleada
para elaboración de “ranking” y competencia entre centros para conseguir alumnos, que
en España están prohibidas (LOE, art. 144.3), hemos de darnos cuenta de la otra cara de
estas evaluaciones: garantizar una equidad. Resulta evidente que desarrollar y evaluar
el currículum de modo autónomo, al depender de cada contexto social, puede conllevar
problemas de justicia/equidad (por ejemplo, incremento de diferencias) entre los centros.
De ahí, la necesidad de evaluaciones externas tanto para asegurar la igualdad (misma
calidad educativa) de los ciudadanos en la educación, acentuada cuando los centros
gocen de un grado de descentralización y autonomía, como para aportar los recursos
y apoyos necesarios a aquellos centros que no estén ofreciendo un entorno educativo
parecido a otros (públicos o privados concertados) o para compensar en la medida de lo
posible las desigualdades o defi ciencias sociales.
A pesar de las críticas justas que se pueden formular a la evaluación de centros, sobre
todo por la forma y uso que han tenido en algunos países, en su versión de estándares o
indicadores, cabe un uso alternativo para asegurar el derecho de todos los alumnos, como
ciudadanos, a recibir y alcanzar unos niveles de competencias para la vida formalmente
equitativos. Es difícil garantizar el derecho de aprender de todos (Darling-Hammond,
2001) si no hay arbitrados dispositivos (indicadores de competencias a adquirir y formas
de evaluación) para que las escuelas den cuenta de los niveles adquiridos por sus
ciudadanos. Asegurar que todo ciudadano está recibiendo la educación que desarrolla
el máximo de sus posibilidades no puede dejarse al arbitrio (y suerte) individual, de la
familia, grupo social o sociedad en que vive. Es preciso contar con dispositivos que
garanticen la equidad de los alumnos (de “todos” los alumnos) en el derecho a desarrollar
las competencias clave.
En este contexto, una ecología del rendimiento de cuentas podría formar parte de un buen
sistema público, operando en dos frentes simultáneamente: los esfuerzos del profesorado
por mejorar cotidianamente la educación de sus alumnos y que la administración educativa
aporte los apoyos y recursos donde se precisen. Además de rendir cuentas socialmente,
será preciso intervenir decididamente para, paralelamente, ofrecer las medidas y apoyos

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CEE Participación Educativa, 13, marzo 2010, pp. 8-25
oportunos que los capaciten para asegurarlas a su alumnado, especialmente en aquellos
contextos social, cultural y económicamente más desfavorecidos.
Si, como generalmente se admite, el nivel de rendimiento que alcanzan los alumnos y
alumnas está condicionado por el contexto escolar y social y se apuesta socialmente por
garantizar unos niveles determinados de competencias básicas para todos, en aquellos
contextos que se ha mostrado que no lo alcanzan, habrá que hacer las oportunas
intervenciones sociales y educativas para asegurar la condición de ciudadano a todos.
No basta aportar con la evaluación datos esenciales sobre el contexto socioeconómico y
cultural del alumnado, que expliquen –en su caso, por ejemplo– el bajo rendimiento, sin
intervenir en dicho contexto. Una política de evaluación de las competencias básicas no
se puede defender, pues, si paralelamente no conlleva crear capacidades en los centros
por un lado, y políticas sociales, por otro.
El cambio en el siglo XXI es crear escuelas que aseguren, a todos los estudiantes en
todos los lugares, el derecho a la educación, entendido ahora como el dominio de aquellos
aprendizajes imprescindibles que les permitan participar en la vida social sin riesgo de
exclusión. Aprendiendo del conocimiento acumulado, es preciso reinventar la política
centralista en una “nueva” política, informada por el conocimiento de cómo las escuelas
mejoran y, a la vez, capaz de movilizar las energías de los centros y coordinar los distintos
componentes del sistema. Como reclama Linda Darling-Hammond (2001) “a mi modo de
ver, esta tarea nos exige un nuevo paradigma para enfocar la política educativa. Supondrá
cambiar los afanes de los políticos y administradores, obsesionados en diseñar controles,
por otros que se centren en desarrollar las capacidades de las escuelas y de los profesores
para que sean responsables del aprendizaje y tomen en cuenta las necesidades de los
estudiantes y las preocupaciones de la comunidad” (p. 42)
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Educação.
Una política de
evaluación de las
competencias
básicas conlleva crear
capacidades en los
centros por un lado, y
políticas sociales, por
otro.

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Breve currículo
Antonio Bolívar Botía (abolivar@ugr.es). Catedrático de Didáctica y Organización Escolar en la
Facultad de Ciencias de la Educación de la Universidad de Granada. Sus principales líneas de
trabajo e investigación son: educación para la ciudadanía, asesoramiento curricular y formación
de profesores, innovación y desarrollo del currículum; sobre las que ha publicado más de una
veintena de libros y de un centenar de artículos. Es miembro fundacional del Proyecto "Cives"
de la Liga de la Educación y la Cultura Popular y, actualmente, trabaja en el equipo coordinador
del Proyecto "Atlántida" de Educación y Cultura Democráticas. Sobre la autonomía escolar tiene
diversos trabajos y coordinó el número 333 (2004) de la Revista de Educación del MEC, dedicado
a autonomía de los centros escolares. Más información en http://www.ugr.es/~abolivar/