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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y
GOBERNABILIDAD
DE LOS ORÍGENES A LOS NUEVOS PARADIGMAS
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y
GOBERNABILIDAD
DE LOS ORÍGENES A LOS NUEVOS PARADIGMAS
JAVIER PINAZO HERNANDIS
VALENCIA 2013
© del texto: los autores
© Fotografía portada:
© de esta edición: PSYLICOM Distribuciones Editoriales
C/ San Juan de la Cruz, 9.
46009 Valencia. ESPAÑA.
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ISBN: 978-84-941581-3-1
DEPÓSITO LEGAL: V- 2127-2013
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PRINTED IN SPAIN
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A todos mis alumnos y servidores de lo público que voy
conociendo cada año en estos menesteres y me enseñan y
estimulan.
En Valencia, a veinte de julio de 2013
PRÓLOGO A LA SEGUNDA EDICIÓN ............................................................................17
PRESENTACIÓN ..........................................................................................................19
PARTE PRIMERA: ADMINISTRACIÓN, SOCIEDAD Y GOBERNABILIDAD. .................... 23
1. HISTORIA Y PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO .........................................................23
1.1. Civilización y administración ............................................................................. 23
1.2. La Pólis griega ...................................................................................................26
1.3. La ‘Res Pública’ y el ‘Imperium’ en la Civitas romana y el orden clásico
posterior ....................................................................................................... 27
1.4. De la ‘vieja policía’ a la ‘nueva Administración’: De la Eudemonia al Bienestar .34
1.4.1. Policía y Cameralismo ............................................................................34
1.4.2. Del origen de la policía a la policía ilustrada ..........................................36
1.5. Pensamiento Administrativo Público y Ciencia de la Administración .................40
1.5.1. Al principio eran uno ..............................................................................40
1.5.2. Y luego tres ...........................................................................................45
1.5.3. Los Gozos: La rápida divulgación primigenia y la década de 1950 .........47
1.5.4. Las sombras: Deconstrucción Administrativa y Disolución de la
Ciencia de la Administración. .................................................................54
1.6. Una sistematización propedéutica .................................................................... 56
2. LA GESTIÓN DEL ESTADO ACTUAL ..........................................................................59
2.1. El Estado en cuestión: ¿Una cuestión de Estado? ..............................................59
2.2. La búsqueda de un nuevo paradigma político-administrativo ............................ 64
2.3. Babilonia y la confusión de lenguas ................................................................... 65
2.4. Gestión Pública y Argumentación Administrativa ..............................................67
2.5. Ordenar y sistematizar para prescribir ............................................................... 70
2.6. A modo de desideratum ....................................................................................71
3. EL SISTEMA SOCIAL ...............................................................................................73
3.1. La perspectiva holística y metodológica de la Teoría General de los Sistemas ..73
3.2. Sistemas por todas partes ................................................................................ 74
3.3. Sistema Político-Administrativo ........................................................................77
3.3.1. Sistema Político-Institucional ..................................................................80
3.3.2. Sistema administrativo ...........................................................................81
3.4. El Control de los Sistemas ................................................................................83
ÍNDICE
4. LA GOBERNABILIDAD ..............................................................................................84
4.1. Precisando ideas y conceptos............................................................................84
4.2. Rol del Estado moderno: Aseguramiento de la gobernabilidad mediante
funciones administrativas ..................................................................................86
4.3. Retos en la Gobernabilidad actual y Gestión Pública ......................................... 90
5. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y REGENERACIÓN INSTITUCIONAL ..............................93
5.1. Un ambiente insano democráticamente ............................................................93
5.2. El dilema ...........................................................................................................95
5.2.1. Avisos de primera hora ...........................................................................95
5.2.2. En busca de una nueva teoría administrativa unificada .........................96
5.3. Revisitando el pasado ...................................................................................... 102
5.3.1. Leviatán y los límites en la acción del estado .......................................102
5.3.2. Revolución política, revolución social y Ciencia Administrativa ............104
5.3.3. El Estado Social Administrativo .............................................................110
5.4. Algunas propuestas para hoy ..........................................................................113
PARTE SEGUNDA: ¿QUO VADIS BABEL? ...................................................................119
I. AVISO PARA NAVEGANTES ................................................................................... 120
Políticos y políticas para una gestión del cambio climático ........................................120
La oferta electoral y «la navaja de Ockham» ..............................................................121
La fábula de las abejas ..............................................................................................123
Sarkozy: ¿será el matadinosaurios? ..........................................................................125
¿Quo Vadis Administración valenciana? .....................................................................127
¿Dilemas en el ejercicio del gobierno?.......................................................................129
‘Qui pro quo’ y el compromiso ciudadano en la gobernanza ......................................131
‘Do ut des’ y exigencias al ejercicio del gobierno .......................................................134
Gobernabilidad y Gestión Pública ...............................................................................136
Renovarse o … .........................................................................................................137
Administración Pública y Gestión Pública: Breve reflexión sobre su papel actual .......139
Administración Pública y Valor Público .......................................................................143
2009: Tiempos de incertidumbre ...............................................................................145
Los Treintaiséis justos ................................................................................................ 148
Eurorregión o pragmatismo anticrisis ........................................................................149
Salvando al soldado Ryan: Memoria del día D y afección por Europa.........................151
Etsi Stato non daretur: A propósito de Vicente Ferrer .................................................153
¡Crisis! ¿qué crisis? ...................................................................................................155
¿Corrupción o Corruptelas? .......................................................................................156
Haití: Otro Estado más sin Estado ..............................................................................157
E-Administración, Neoburocracia y McDonaldización ................................................159
No se sale de la crisis por Decreto .............................................................................161
Pensamiento intelectual y Gobernabilidad .................................................................163
La corrupción de la alfombra .....................................................................................164
¡Dices tú de burocracia¡ .............................................................................................166
Sobre Municipios y Provincias ...................................................................................167
II. ¡DECONSTRUCCIÓN ADMINISTRATIVA? ................................................................ 169
Ordenar Babel ............................................................................................................169
Ciencia Administrativa descriptiva y prescriptiva: Retos sobre los estudios del
nuevo grado en ‘Administración y Gestión Pública’ ....................................................171
¿Qué Administración necesitamos? ...........................................................................174
Políticas de Administración y Gestión de Políticas ......................................................175
La confusión está servida: Más madera .....................................................................178
Ni está, ni se le espera ...............................................................................................179
Agencias y ‘Agencias’ ................................................................................................180
EBEP: ¿frigorífico, cava, UVI? .....................................................................................184
Libre designación:Perversidad o necesidad de una guardia pretoriana ......................185
Experimentalismo y otros paradigmas de actuación en la Administración Pública .....186
Más que Brotes verdes ..............................................................................................188
China también copia Gestión Pública española ..........................................................189
La Administración siempre presente: Gobiernos liberales y políticas Keynesianas .....190
Evaluación para el desempeño: Aviso a navegantes ..................................................194
Funciones Públicas, negocios privados ......................................................................195
Buena administración y buen gobierno: Praxis, teoría, problemática y metateoría .....197
Modernizacion/Reforma administrativa: De la D3 a la R3 ..........................................201
Gestión pública innovadora ........................................................................................204
Intelectualidad vs. Política o racionalidad técnica vs. racionalidad política ................204
Burocracia y Buropatologías ......................................................................................207
Acción Pública cartesiana vs. Acción Pública sistémica .............................................211
Propuestas para la crisis en el Sector Público ............................................................212
Dominación burocrática .............................................................................................214
Tiempos revueltos: La cuestión del Estado; una cuestión de Estado, el Estado en
cuestión o, el estado de la cuestión ...........................................................................217
Crisis, botín y administración de la miseria ................................................................219
El futuro de la Gestión Pública en la Unión Europea ...................................................224
Gestión Pública de hojalata ........................................................................................225
Trasparencia Pública: Investigación vs. Gestión .........................................................227
Opiniones (no electorales) sobre Administración Valenciana ......................................229
Rebajas (electorales) sobre Administración Valenciana ..............................................230
La deconstrucción político-administrativa..................................................................231
15-M: Luces y sombras para la gobernabilidad .........................................................235
Indignación administrativa .........................................................................................236
La necesidad hace virtud ...........................................................................................238
OCDE: ‘Panorama de las Administraciones Públicas 2011’ ........................................240
A buenas horas, mangas verdes ................................................................................241
El patio de mi casa es... muy particular .....................................................................243
Sacrificios espurios: Bienes internos y externos ........................................................245
Bueno, Bonito y Barato ..............................................................................................246
Dinámicas de cambio en el Empleo Público ...............................................................247
Lo que buscaba Confucio y siguen haciéndolo otros muchos ....................................249
Asesores y asesorados ..............................................................................................250
Bienestar para distintos tiempos ...............................................................................255
Malestar por el bienestar ...........................................................................................259
De vuelta a los arcana ...............................................................................................261
El bucle de la educación ............................................................................................262
Administración Pública y soluciones al problema del desempleo ...............................263
Política y/o Tecnocracia .............................................................................................267
Todo bajo sospecha ...................................................................................................271
Aprendiendo de la Historia Administrativa ..................................................................272
Lo público y lo privado: Cuasi mercados y externalización .........................................273
Bonos patrióticos y recuperación de activos públicos ................................................275
Un paso al frente, quienes ... .....................................................................................276
El sentido privado de lo público y el sentido público de lo privado .............................278
La Tribulación democrática: El abuso del poder .........................................................279
La esperanza: La sociedad responsable ....................................................................281
Decálogo de la corrupción pública .............................................................................281
David Crockett: Ejemplaridad en el gasto público ......................................................282
Mirando a Diógenes ...................................................................................................283
Emprendedores vs. Saqueadores...............................................................................284
No sólo la economía, también es la buena Administración .........................................285
Algo de honestidad y racionalidad en el debacle administrativo ................................287
Con la mosca tras la oreja .........................................................................................288
¿Es sólo ineptitud?.....................................................................................................289
No se puede presumir de lo que se carece ................................................................290
Ese gran titán, con tantas cabezas y manos ..............................................................291
¿Administración de diletantes?: Disfunción o perversión ...........................................294
Fracaso de las clases directoras ................................................................................296
Pedro y el Lobo ..........................................................................................................297
Ojo con los ERE en el Sector Público ..........................................................................300
De la deconstrucción a la reconceptualización ..........................................................301
Restaurar la Res-Publica ...........................................................................................303
Responsabilidad de visionarios y estrategas ..............................................................304
¿Analistas de políticas o meros legitimadores de la decisión? ...................................305
Fenómenos y epifenómenos de deconstrucción administrativa .................................308
Límites en la acción Pública estatal: ¿Quién define? ..................................................310
A palabras técnicas, oídos políticos sordos ................................................................311
Democracia, solidaridad y Administración Pública .....................................................312
La madre de todas las reformas ................................................................................314
Catch-22 ..................................................................................................................315
¿El Estado a la bañera? ............................................................................................317
ANEXO I: GLOSARIO TERMINOLÓGICO SOBRE ESTADO, ADMINISTRACIÓN Y
GOBERNABILIDAD .................................................................................................319
ANEXO II: ESQUEMA HISTÓRICO DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO ................377
ANEXO III: SELECCIÓN DE BIBLIOGRAFÍA ............................................................... 383
ANEXO IV: FUENTES SOBRE ADMINISTRACIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA......................390
EL INSTITUTO INTERNACIONAL DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS (IAAS). ..............390
LINKS DE INSTITUCIONES ........................................................................................397
LINKS DE PUBLICACIONES SOBRE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA .............................398
SOBRE EL AUTOR .....................................................................................................400
BIBLIOGRAFÍA DEL AUTOR ....................................................................................... 401
(…) la Administración es la más variada, la más vasta y la más útil de las tareas de todas
las ciencias morales. Ella preside el movimiento de la máquina social, precipita o modera
su acción, arregla o modifica su mecanismo y protege así, y conserva y mejora todos los
intereses públicos.
Objeto de su solicitud es el hombre antes de nacer, y lo es, después de que haya dejado
de existir…
…La Administración proporciona ocupación a los hombres robustos en los trabajos
públicos, proporciónala en los hospicios a los desvalidos, y a los delincuentes en los
establecimientos de corrección (…)
Javier de Burgos, Ideas de Administración, 1839
(…) En todos los pueblos, en el más ignorado caserío, ha de poder el último y más oscuro
individuo, atropellado en su persona, insultado en su honor, o perturbado en su propiedad
por agente de la Administración en abuso de sus funciones, obtener directamente, y por la
vía criminal delante del Juzgado ordinario del Distrito, sin viajes, sin gastos, sin riesgos, sin
dilación, las reparaciones e indemnizaciones que le sean debidas.
…Mientras esto no suceda podrá inferirse sin más examen que no hay buena
administración ni espíritu público en este país (…)
Alejandro Oliván, De la Administración pública con relación a España, 1842
(…) Dice Mr. Bonin, y me detengo considerar, la opinión de este autor porque no deja de
ser de mucho peso por ser bastante común y bastante leído, por haber sido el primero que
abrió el estudio de la Ciencia Administrativa. Dice: “sería un error bien funesto, aunque sea
antiguo, creer, que el gobierno es la acción que anima la sociedad. El impulso que recibe la
administración nace de las leyes, que son la expresión y regla de las necesidades sociales. Al
contrario, la gestión del gobierno es toda de transmitir su autoridad, toda, de vigilancia y de
censura.” Es pasivo no activo”
…Desde luego comprenderán vds. que siendo esta la base del sistema de Bonin, y siendo
esta base completamente absurda, debe también ser son las que dan absurda la idea que se
había formado de la administración... No se puede separar la acción del gobierno, de la acción
de la administración (…)
José Posada Herrera, Lecciones de Administración, 1843-1845
–17–
PRÓLOGO A LA SEGUNDA EDICIÓN
Séis meses desde la primera edición me atrevo a lanzar una segunda, que ampliada y
revisada, sobre todo en los siempre presentes errores de imprenta, garmaticales y ortográficos
incorpora nuevo material en el texto principal aunque sobre todo en las anotaciones a pie de
páginas que coadyuva a la intelección del libro, anadiendose más de cien páginas.
En la primera parte se incorpora un quinto apartado titulado ‘Administración Pública
y regeneración institucional’, que obedece al contenido de la ponencia presentada al IV
Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas, a celebrar en
septiembre 2013, sobre las nuevas relaciones entre Estado y ciudadanía. Durante este
interín he podido reflexionar sobre los retos actuales para el mantenimiento del Estado Social
administrativo, en un ambiente de decepción democrativa y de cuestionamiento de lo público,
en la necesidad de un fortalecimiento institucional del subsistema administrativo, dejando
como referente el debate abierto de los últimos debates científicos.
Dada la finalidad divulgativa del libro hemos incoporado también unos anexos, que
incoporan glosario terminológico sobre Estado, Administración y gobernabilidad, un esquema
histórico del pensamiento administrativo, para ayudar a relacionar ideas y contextos, y por
último, una selección subjetiva de bibliografia de los autores seminales, cuyas obras, por
conocidas o válidamente referenciadas nos parecen fundamentales. Ambos anexos siguen
la periodificación histórica al que se refiere el apartado 1.6, si bien no incluye por motivos
prudenciales el periodo en el que nos encontramos, pues no existe material contrastado para
su análisis más alla de lo descriptivo, - perplejidad y cambios de paradigmas en palabras de
B. Kliksberg - sirviendo a tal periodo o subperiodo lo que se refiere como NPM- busqueda
de nuevo paradigma.
Termino la adición con una relación de fuentes actuales sobre Administración y Gestión
Pública.
–19–
PRESENTACIÓN
Desde el año 2002, a la par que he venido preparando mis clases en la Universidad
y desarrollado diversas investigaciones acerca de la Administración Pública, he venido
publicando en diversos medios de prensa web o escrita o publicaciones especializadas,
reflexiones acerca del rol actual de la Administración y los fundamentos teóricos de ésta.
De manera no sistematizada, han venido apareciendo entradas en mi blog ‘Administración
Pública y Gobernabilidad’ cuyo nutriente han sido especialmente reflexiones sobre la
actualidad social, resultados de la actividad investigadora o cuestiones de debate con mis
alumnos de licenciatura, grado o postgrado o de los centros de formación de empleados
públicos. También hay que reconocer mérito a ese gran inquisidor que es la experiencia
profesional, en mi rol de asesor pro y contra la Administración, jurídico o no, así como en las
relaciones de colaboración público-privada.
La elección del título para el blog que inauguré en marzo de 2009, guarda su relación
con el giro en las Ciencias Administrativas, al haber éstas pasado en muy poco espacio de
tiempo, de una perspectiva clásica de corte descriptivo a otra de mayor énfasis prescriptivo,
a la par que se iba consolidando un proceso de disolución en la Ciencia matriz en favor de
disciplinas nuevas más abiertas y amplias como resulta del análisis de políticas o de los
nuevos mecanismos y formas de gobernabilidad.
Parte de las buenas cosas que suceden y de las que, por fortuna no suceden, son
consecuencia directa de un buen funcionamiento de la organización administrativa pública
y de su anclaje en la racionalidad tecnoburocrática, pero otras son consecuencias de un
mal hacer o de un desafortunado decidir. En una de las entradas del Blog dimos cuenta de
que una de las causas que hicieron posible el éxito de los secuestros de los aviones que
sirvieron para los ataques del 11-M, fue la gestión privada de las funciones de control, policía
e inspección, en el servicio de seguridad en el transporte aéreo en los Estados Unidos de
Norteamérica. Éstas estaban en manos de las propias compañías aéreas y los trabajadores
que las desempeñaban estaban en condiciones muy precarias, muy desmotivadas con escasa
formación y con una rotación de personal muy frecuente. Se ha señalado que el trabajo
estaba considerado en el ranking por debajo de las cadenas de comida rápida debido a las
penosas condiciones laborales; fines de semana, turnos de noche, stress…. Una evaluación
posterior al evento terrorista desveló que cerca de 750.000 personas venían accediendo a los
aviones sin ningún tipo de control sobre si portaban armas, si tenían antecedentes criminales
u otras circunstancias.
Este acontecimiento dio lugar a la creación ad experimentum de una agencia federal
dependiente del Ministerio de Transportes (Transportation Safety Administration), que
implicaba que el control de equipajes y seguridad quedaría en manos de 28.000 empleados
federales.
–20–
Tampoco es casual que el primero de los edificios reedificado, el World tarde Center 7, es
ahora el más seguro de los rascacielos de la zona cero y ha servido a la Administración de la
ciudad de Nueva York para exigir un estándar de seguridad en la edificación, tomándolo como
modelo. Posiblemente en nuestra Europa hubiera habido una norma previa en la ordenación
de la edificación para la construcción de nuevos rascacielos.
Sirvan estos ejemplos para la conveniente reflexión sobre el rol actual de la Administración
Pública en pro de la gobernabilidad conforme a los valores sociales -justicia, paz y progreso-
significando la alta función de quienes la dirigen y gestionan. La Administración se presenta
en su cometido clásico de instrumento al servicio de la filosofía política y de la ordenación de
la pólis, funciones que hoy quedan incardinadas en la idea de Gobernabilidad.
Dentro de mi enfoque, en este caso una apuesta por lo público, por la ordenación ad hoc
de lo que atañe a lo colectivo, hay una intención divulgativa de presentar un análisis de una
actualidad –la de esta década pasada– dinámica, cambiante e incierta como nunca, en el
que casi sin darnos cuenta estamos cambiado de era y de paradigma administrativo.
Las dos partes del libro representan la doble intención divulgativa y pedagógica y
mientras la primera parte aborda la intelección conjunta de ADMINISTRACIÓN, SOCIEDAD
Y GOBERNABILIDAD, una segunda titulada ¿QUO VADIS BABEL? recoge las reflexiones
sobre dicho trio en estos últimos diez años en un tono que ciertamente puede calificarse de
pesimista y a veces incluso ácido, aunque predomina más la intención de crítica constructiva
con el anhelo de presupuestos más sólidos ideológicamente.
La obviedad de la propedéutica de la primera sobre la segunda excede de la mera
preparación pedagógica, pues refleja cuestiones que científicamente siguen siendo muy
polémicas, o incluso que tenidas por aporías imposibles, han devenido en periclitadas. Lejos
pues cualquier propuesta axiomática más allá del sentido común, la pretendida bonhomía de
los decisores públicos y esa categoría propia de la buena administración son en buena parte
los antídotos clásicos para combatir a los enemigos de siempre y los nuevos titanes del siglo
XXI de los que hablaba Junger.
Una hipótesis aún débil hablaría de un escenario de deconstrucción del modelo clásico,
a la vez que busca paradigmas nuevos que sustituyan a las dinámicas de poner vino nuevo
en odres viejos o de seguir el método ensayo-error que ha caracterizado en buena parte a la
Nueva Gestión Pública (NPM) en estos 25 últimos años.
Es este un libro destinado fundamentalmente al alumno universitario que cada día, precisa
más de leer a Ortega y Gasset y su ‘Misión de la Universidad’ de 1931 para reformular in radice
lo que debe ser la Universitas. Me refiero sin duda a opción orteguiana por el saber universal
para el hombre medio sobre su cultura ambiental. Desde ahí, formar buenos profesionales y en
algún caso, los mejores investigadores. El universitario debe ser orteguianamente ese hombre
medio que conoce su medio circundante, máxime ahora tan dinámico. En la perspectiva
orteguiana del hombre medio culto para su época, era un universitario, potencialmente un
buen profesional pero no necesariamente un científico, y sería aquel que conocía de las
–21–
grandes disciplinas culturales; Física, Biología, Historia Sociología y Filosofía. La transmisión
de estos conocimientos era y es la función primaria y central de la Universidad y a ello hay
que volver, sobre todo en el plano de las ciencias sociales y en lo que me ocupa ahora a los
politólogos.
En la praxis política debe ajustarse eso que en sociología de las organizaciones se llama
función, fin y objetivos. Sin esto claro no se entiende como gobernar a la sociedad actual
mediante una organización al efecto.Si el gestor de lo público no ejerce sus funciones como
mínimo con el nivel del hombre medio culto de estos tiempos, tendremos más de lo mismo,
ignorancia e ineptitud. Hoy a determinados niveles de gestión política no puede permitirse
esta incapacidad cultural general y específica para la gestión de lo público.
El sociólogo Gónzalez Seara en su aportación “El bienestar social en una época insegura”
a la obra Las estructuras del Bienestar. Propuestas de reforma y nuevos horizontes (2002)
da cuenta de los avatares del Estado del bienestar, de sus peligros, miserias y miedos que
sin duda se acrecientan en una época de cambio como la que vivimos. La Administración
Pública está cambiando porque cambian sus suprasistemas metasistémicos -el Estado y
la Sociedad-. Esta mutación debe entenderse en el marco de cambio de era histórica que
estamos viviendo y ya ha sido descrita por Paul Kennedy conforme a lo siguiente;(…) Hemos
visto la disminución del peso del dólar, la desintegración de los sueños europeos, la carrera
armamentística en Asia y la parálisis del Consejo de Seguridad de la ONU cada vez que se
amenaza con un veto; acaso no indican todas estas cosas que estamos entrando en terreno
desconocido, en un mundo agitado, y que, en comparación con él, la visible alegría de los
clientes que salen de una tienda Apple con un dispositivo nuevo resulta, no sé, ¿tonta y sin
importancia? Es como si estuviéramos de nuevo en 1500, saliendo de la Edad Media hacia
el mundo moderno, cuando las multitudes se maravillaban ante cualquier arco nuevo, más
grande y más poderoso. ¿No deberíamos tomarnos nuestro mundo un poco más en serio?
(…)
Javier Pinazo Hernandis
–23–
PARTE PRIMERA
ADMINISTRACIÓN, SOCIEDAD Y
GOBERNABILIDAD.
1. HISTORIA Y PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO
1.1. Civilización y administración
Se ha dicho que toda historia es necesariamente una historia administrativa1 o que la
Administración es de todos los tiempos y de todas las sociedades2. También que el hecho
de administrar es tan antiguo como la existencia de los gobiernos, pero la Ciencia de la
Administración es muy moderna3 .
GLADDEN consideró que un estudio sobre historia administrativa debería centrarse
en cuatro aspectos fundamentales; las formas históricas de gobiernos; el papel de los
funcionarios; el desarrollo de técnicas administrativas; y el surgimiento de servicios públicos
básicos. Dicho autor considera que desde las civilizaciones antiguas la Administración
fundamentalmente ha venido prestando diez tipos de servicios básicos;
• Administración general
• Religión
• Defensa
• Administración local
• Producción
• Abastecimientos
• Comunicaciones
• Construcción
• Servicios sociales
• Relaciones exteriores
1 GUERRERO, O.Teoria administrativa de la Ciencia Política, Unam, México, 1976.
2 POSADA HERRERA, J.Lecciones de Administración, INAP, Madrid, Tomo I, Lecc. 1ª
3 OLIVÁN, A. De la Aministración Pública con relación a España, 1842
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–24–
Otros consideran que las primeras civilizaciones en el rol administrativo se ocupaban
principalmente de la recaudación de impuestos, los censos de población, unos primeros
servicios a la comunidad y a diversas formas de organización local y provincial4.
En todas las civilizaciones ha habido esbozos de cientificidad o de saber sistematizado
aunque más patente en los diversos momentos de esplendor de las grandes culturas5.
Diversos colectivos humanos se han encargado de ello, bajo las denominaciones de servidores
públicos, servidores de la Administración, administradores públicos…, agrupándose en torno
a la cúspide de los mandatarios, en torno a sus delegados o mandatarios inmediatos o en
torno a los que ejecutan en última instancia las actividades concretas.
En todas las civilizaciones ha habido esbozos de un saber específico sobre la administración
de lo colectivo, bien de manera difusa o dispersa en el pensamiento general o más o menos
sistematizado en compendios generales o más patente en los contextos específicos de
actuación pública.
Puede observarse que en las primeras civilizaciones como la sumeria, asiria, caldea o
persa se dieron elementos de administración en torno a la organización del quehacer colectivo
y las funciones militares, religiosas y judiciales. (vg. Sartrapas persas). Los grandes imperios
como Egipto, Grecia, Roma, India, China, Bizancio, el islam o los otomanos desarrollaron
instituciones muy similares a las actuales, si bien no se distinguía entre los servidores de los
gobernantes y los servidores de la comunidad. La complejidad creciente llego a transformar
a los administradores de consejeros en delegados con amplias facultades, llegándose incluso
a externalizar los servicios como es el caso de los publicani romanos, a quien se les concedía
el arrendamiento de la recaudación de ciertos impuestos.
Muestra de formas administrativas puede verse en la unidad local egipcia (nomos),
el sistema de riego y de la construcción de pirámides funerarias. En la India existía los
monopolios públicos de producción e incluso las obras públicas se utilizaban para generar
empleo. El estudio escrito sobre la Administración Pública con los antecedentes más remotos
son los Arthasastras indios. No se trata de un trabajo aislado, sino de una escuela que produjo
textos durante los siglos VI-IV a.c. Se conocen los nombres de algunos de sus autores, cuyas
obras conforman la totalidad de la obra. El único libro que se conserva, el de Kautilya6 (siglo
IV a.c. hacia los años 32), difundido por R. Shamasastry a principios del siglo XX, constituye
la síntesis de otros muchos Arthasastras, escritos con anterioridad, y que el propio autor
menciona: ‘’Este Arthasastra, o ciencia de la política, ha sido elaborado como compendio de
todos aquellos Arthasastra que, como guías de los reyes para adquirir y mantener la tierra,
fueron escritos por antiguos maestros”. La obra, integrada por quince libros en torno a la
política, la economía, la diplomacia, el arte militar y la administración, la cual desarrolla en el
4 WALDO, D. Estudio de la Administración Pública, Aguilar, Madrid, 1964.
5 Vid. GLADDEN, E.N. Una historia de la Administración Pública, Inap, FCE, México, 1989, II Tomos; CRISTINA MARTÍNEZ, R.
Pensamiento Administrativo Público, Escuela Superior de Administración Pública, Bogotá, 2004 y SÁNCHEZ GONZÁLEZ , J.J.
La administración pública como ciencia: Su objeto y su estudio, Plaza y Valdes, Madrid, 2001.
6 Weber en El Político y el científico califica esta obra como expresión del maquiavelismo radical, resultándole el Príncipe como
perfectamente inocente.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–25–
primer capítulo, en forma parcial, en el capítulo segundo, es una especie de manual del arte
de gobernar, contiene consejos relativos a las estrategias, tácticas, estratagemas, métodos
y técnicas a través de las cuales se consigue y conserva el poder y se logra el máximo
rendimiento de los funcionarios imperiales.
Probablemente a través de Persia, con la que la India tuvo intenso contacto, estos estudios
se convirtieron el libro de consejos o AnzardsIranius, los que luego contribuyeron, con otras
fuentes, a la creación de los libros musulmanes de Administración.
En la cultura sinaica se destaca el Libro de los exámenes, dedicado a la formación de
la burocracia China, tal vez la más compleja y numerosa de la antigüedad. El dirigente Shih
Huang Ti de la dinastía Chin (256-207 a. c), conocido como el Gran Unificador, estableció un
sistema de prefecturas, homogéneo y centralizado, cuyos administradores eran transferidos
con frecuencia. Continuando con esta política y siguiendo la filosofía de Confucio, los dirigentes
Han (206 a. C - 200 d. c) se empeñaron en consolidar un sistema que permitiera gobernar la
extensión y la complejidad del Imperio, reforzando una estructura jerárquica y renovando el
sistema educativo para el servicio público. Podemos encontrar un sistema de oposiciones en
la China del siglo II a.c.pues los antiguos filósofos chinos fueron los primeros en reconocer
la necesidad de la selección de personal y del staff por medios metodológicos, que ellos
cubrieron a través de su sistema de servicio civil. La concesión de cargos de acuerdo con el
mérito se elevó a nivel de principios. Confucio – anticipándose a la gran reforma napoleónica
- abogaría por la separación entre funciones administrativas y políticas para reservar las
primeras a administradores capacitados. Existiría cierta carrera administrativa de mérito que
se distribuiría en nueve grados de cargos y cuatro clases de administradores (mandarinato)
que respondían ante la mala gestión. Igualmente existirían provincias (tao) y prefecturas
(chou).
Herederos y sintetizadores de la cultura oriental -Persia y la India -, los árabes representan
un caso único en la Ciencia de la Administración al crear una corriente ininterrumpida durante
diez siglos. Uno de los más grandes científicos de la política y la administración musulmanas,
fue Ivn Jaldún, (siglo XIV), Su gran obra, Introducción a la Obra Universal, dedica una buena
parte a explicar el proceso de transformación de la administración al tenor de las mutaciones
de los imperios islámicos, cuyos cambios los sintetiza en dos grandes fases que corresponden
a su vez a dos formas de régimen político: el Califato y el Sultanato.
La clave del tránsito del Califato - institución religiosa que engloba a la comunidad de
fieles del Islam - al Sultanato, que es una institución burocrática y centralizada, es el proceso
de concentración del poder en manos del gobernante. Con este proceso de transformación
política ocurre paralelamente otro de mutación administrativa, porque las funciones generales
del Califato recayeron gradualmente en la Administración Pública, que se ejercería a través
del visir como el administrador de más alto rango. Los libros de administración musulmanes
son la mejor ventana para presenciar tales procesos a la vez que constituyen la creación
intelectual administrativa más importante de la antigüedad. Surgió el denominado Adab, un
género literario con fines didácticos-políticos: formar a los reyes en el arte del gobierno.
La obra más representativa de este género es Principios de administración temporal de Al
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–26–
Mawardi (974-1058), quien en dicha obra sintetiza los fundamentos de la administración
musulmana, su organización, funcionamiento y procedimiento de trabajo.
El imperio otomano establecería el Devshrirme como un mecanismo de reclutamiento
y selección sometidas a una exclavitud selectiva que con el tiempo terminaría en una
escuela profesional de servicio público (escuela de pajes) siendo el Gran Visir el cabeza de la
Administración.
Si donde hay sociedad, hay derecho puede afirmarse que dónde hay civilización con
organización política, hay necesariamente Administración. El derecho sirve para ordenar y
administrar la pólis y ésta se administra conforme reglas y principios recogidos normativamente,
pero también se ha necesitado de saber organizar una sociedad condicionada por su dinámica
de progreso el modo productivo influiría determinantemente en la economía, la agricultura y
la urbanización.
Visto este discurso histórico vamos a detenernos – como punto de inflexión y avance - en
las ideas de pólis griega o de civitas romana, no sólo por su proximidad cultural si no por su
influencia en nuestra historia administrativa, fundamentalmente en las ideas de Res-pública
como equivalente a organización política y el Imperium como legitimación del poder y que
ambas determinarán muy notablemente los fundamentos de la Ciencia de la Administración
moderna y sus presunta legitimación en el servicio público.
1.2. La Pólis griega
En la organización de la pólis griega ya se utilizan los términos de siervos públicos,
servidores públicos para referirse a los inspectores, guardas, basureros, los recaudadores
–Colacretai- , como funcionarios del tesoro ateniense en su función pública de cobrar
impuestos y entregar lo cobrado a los tesoreros griegos. Los therapontes eran un grupo de
sirvientes superiores reclutados entre las familias nobles y que organizados jerárquicamente
que asistían a los monarcas y los representaban como heraldos en las funciones públicas.
Los astynomos eran unos superintendentes en las ciudades, los Agoranomos se encargaban
de los mercados, supervisaban los contratos y el mantenimiento del orden y los agronomoi
realizan funciones de inspección rural y de guardabosques.
En los escritos de Jenofonte, pueden verse reflexiones acerca de la universalidad de
la administración, especialización, administración como arte, selección de personal, o
delegación de autoridad.
Platón se propuso en La República o el Estado el estudio de lo justo y de lo injusto.
Pretende demostrar la necesidad moral tanto para el Estado como para el individuo. El Estado
es una persona moral en todo semejante, excepto en las proporciones a la persona humana.
Así la política está subordinada a la moral, el que gobierna no tiene otro interés que la cosa
que le está sometida, esto es, la República. El gobernante moral tiene asegurada la vida
futura ya que el alma es inmortal. La República, de Platón supone la propuesta de la justicia
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–27–
como nutriente de la fundamentación y organización de una sociedad perfecta. Un Estado
ideal constaría de tres clases: los reyes-filósofos ejercerían el poder político al servicio de la
justicia y de la sabiduría; los soldados guardarían al Estado como un medio de adquirir honor,
y la población civil proveería las necesidades materiales de la sociedad. Es precisa una gran
preparación intelectual de los gobernantes toda vez que el gobierno del Estado actúa para
hacer valer la virtud, y en consecuencia, la felicidad verdadera de los ciudadanos individuales,
de ahí la consecuencia de una vida pública pacífica y productiva.
Aristóteles en su Política se ocupa de la demografía, comercio exterior, subsistencias,
salubridad, educación, policía urbana y rural y otras muchas cosas de análoga naturaleza
que afectaban a la perfecta organización de la pólis. Dedica el libro sexto, capítulo VI a la Idea
de la república que se asocia con los fines o metas establecidos por un pequeño sector de la
comunidad que representa lo que constituye el bien común.
Las ideas de la felicidad colectiva (eudemonía) se verán recogidas en la Ciencia de la
Policía y en la ulterior Ciencia de la Administración moderna.
1.3. La ‘Res Pública’ y el ‘Imperium’ en la Civitas romana y el orden clásico
posterior
La administración del imperio romano constituye el mayor nivel de desarrollo administrativo
alcanzado en aquellos tiempos y su organización administrativa tiene como base la
centralización política y administrativa y el carácter profesional de los servidores públicos
y sería patrón para la maquinaria administrativa del Estado moderno. Se administraba las
bibliotecas, la red de caminos, las obras arquitectónicas, el servicio postal, el suministro
del agua, los hospitales como parte de la máquina militar, pudiendo encontrase escuelas de
oficinistas y de exceptores (escribanos)
En Roma, comunidad y Estado no se identificaban, porque a esa comunidad concreta
se superponía el concepto abstracto de ’Res publica’, es decir, el conjunto de intereses del
populus. No era el pueblo el que dirigía directamente los negocios de Estado, sino un conjunto
de instituciones que se repartían y controlaban la vez el ejercicio del poder; Magistraturas,
Senado y asambleas populares.
Cicerón definiría la Res Pública, la cosa pública, como la propiedad del pueblo, seres
humanos vinculados por una misma concepción jurídica y la participación en el bien común.
La administración de la Res pública está ligada a una concepción del poder que deriva la
noción de imperium, que tiene su origen en la idea de designar, tanto el espacio en el cual
Roma ejercía su poder, cuanto ese mismo poder. Significa una fuerza trascendente, creadora
y ordenadora, capaz de actuar sobre lo real y de hacerlo obediente a una voluntad. El grado
máximo de ese imperio recae en el dios Júpiter, quien como símbolo del Estado romano
mantiene su unidad y vitalidad y ese poder es comunicado al rey quien mantiene una relación
directa con el citado dios.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–28–
La idea de imperium va ligada al deseo de paz (Pax Romana) para lo cual va a ser
necesario el ejercicio de una fuerza, militar y de jurisdicción para asegurar la convivencia,
justicia y orden en el interior del imperio. La realidad sustancial del poder no es el mando o el
imperium, si no la idea que lo inspira. El uso de la fuerza está al servicio de una idea, esta ha
de ser la representación de un orden deseable y va a condicionar la organización y estructura
del poder, la de sus medios personales y materiales.
Al caer la monarquía a finales del siglo IV a.c. ese poder es conservado, en la época
republicana, en un equilibrio de poderes (majestas, potestas, y auctoritas) y mediante la
translatioimperii van cediéndose o atribuyéndose parcelas de éstos a los Princeps, sin que
en ningún momento suponga un total vaciamiento institucional de aquellos. Es el pueblo
romano quien detenta la preeminencia política absoluta, la maiestas - término equivalente a
la soberanía actual - si bien es delegado en el princeps para que ejercite la potestas (poder)7.
El imperium es delegado mediante el mecanismo de la translatio imperii, bien por el
Príncipe o por el Senado en favor de determinadas personas, quienes van a detentar por
representación la máxima expresión del poder militar y de civil y tiene su origen en el
período imperial en el que se había consagrado ya la idea de la transmisión del poder del
Senado y el pueblo romano al emperador. Este imperium detentado por los magistrados
mayores en principio fue un poder global que comprendía el poder militar, la jurisdicción y la
administración, si bien luego fue atribuyéndose de una manera concreta (la iurisdictio a los
Pretores) y entre un imperium domi (en Roma) y otro militae (fuera de Roma y básicamente
de carácter militar. Para comprender la esencia de la magistratura romana es necesario
detenerse en la distinción entre imperium y potestas. Ésta última suponía el poder estatal
conferido a un magistrado legalmente, para ejercer la competencia en su función y regulaba
la jerarquía entre las distintas clases de magistratura. La potestas consistiría en la facultad
del magistrado de realizar válidamente cualquier función en el ejercicio de su cargo y refleja
más la idea de la justificación de un ejercicio del poder aunque éste sea limitado, lo que
justifica que personas determinadas ejerzan de un modo delegado, limitado y controlado un
poder destinado al mantenimiento de la convivencia en una civitas8.
7 El término Princeps (dominus o imperator) que en la época republicana designaba al personaje que por acumulación de
virtudes cívicas (dignitas, virtus, auctoritas) ocupaba un lugar preeminente en el ordenamiento político y social, fue llenado
de contenido monárquico por Octavio Augusto para subrayar su papel por encima de cualquier otro príncipe Emperador,
título derivado del latín imperator, aplicado en un principio de modo genérico a los magistrados de la antigua Roma investidos
de poder para ordenar y hacer cumplir las leyes del Estado . Más tarde, el término fue utilizado de forma específica por las
legiones romanas para designar a un general victorioso hasta el término de su imperium (mandato) cuando regresaba a
Roma. Los Césares tras ganar las batallas eran aclamados por sus tropas con el título de imperator (vencedor perpetuo).
8 Era Magistrado todo aquel que ejercía una función pública civil en la ciudad. Como portador del poder estatal no existía
ningún poder por encima del que ejercía el magistrado correspondiente, lo que implica la unidad de mando civil y militar.
Básicamente encontramos que con carácter general los denominados Magistrados mayores (Cónsules, Pretores y Censores)
detentan el imperium mientras que los menores no (Tribunos, Ediles y Cuestores). Sus funciones eran más propias de
administración, de custodia del erario público, abastecimiento, censo, control de costumbres y moralidad, representación y
control de los excesos de poder.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–29–
La expansión imperial conllevó la necesidad de una ordenación de la función pública.
Además de los magistrados con y sin imperium que ya conocemos, existían los vigintisexviri
y los apparitores, con un estatus parecido al que se reconoce sobre el derecho al cargo y
carrera profesional y su correspondencia en deberes (incompatibilidades, conducta…) Así
se ha afirmado doctrinalmente que en la época pueden encontrarse no pocas similitudes
con el régimen de Administración Pública actual; formación, acceso, pensiones, hasta una
perceptible organización administrativa centralizada, jerárquica y competente, desde cierta
separación entre funciones políticas y administrativas (dignitates y militiae). Desarrollo
administrativo que comenzarían con la dimensión militar y el empleo del munus para la
realización de trabajos comunales.
La historia administrativa revela que los grandes cambios sociales vinieron como
consecuencia de la asociación del Estado-Nación con la Administración, pero la lógica
republicana clasica se mantuvo en lo esencial e incluso en lo formal en buena parte de
arquitectura institucional en el orden moderno. Es sabido que la Res Pública desde su
concepción inicial se asoció al término Status y la expresión ‘estado de la cosa Pública’ fue
utilizada por ULPIANO para referirse al espacio propio del derecho público y a partir de ahí se
usó el término estado de la República para significar lo inherente a las cosas públicas, hasta
que las voces Estado y República se separaron en calidad de sinónimos.
En este periodo premoderno la idea de Res Pública ha estado relacionada con su
personificación en un Princeps, de tal manera que las virtudes de éste eran la garantía,
o almenos la presunción del buen gobierno. Con la denominación Specula Principum nos
encontramos en Europa con una literatura9 que va desde los siglos VIII-IX hasta comienzos
del XVI con la aparición del maquivelismo, con la finalidad de indicar al soberano el camino
espiritual que, por medio del ejercicio de las virtudes cristianas, le conduciría a la salvación
de su alma. El denominador común de esta vasta literatura10 obedece al mandato de gobernar
9 Vg. Via Regis de Smaragd de Saint-Mihiel, De Iustitia Regia de Giona d’Orléans, El Policraticus de John de Salisbury.
10 Merece darse cuenta de ella y de la importancia de autores españoles, así vemos entre otras las siguientes obras;
ÁLAMOS DE BARRIENTOS, B.Discurso al rey nuestro señor del estado que tienen sus reinos y Señoríos, y los de amigos
y enemigos, con algunas advertencias sobre el modo de proceder y gobernarse con los unos y con los otros.(Se presentó
bajo tres títulos diferentes entre 1589 y 1598, El conocimiento de las naciones, El arte de Gobernar, Discurso político al rey
Felipe III al comienzo de su reinado.) ; ÁLAMOS DE BARRIENTOS, B.Norte de príncipes, virreyes, presidentes, consejeros y
gobernadores y advertimientos políticos sobre lo público, y particular de una monarquía.(Fecha de edición desconocida.)
DE GUEVARA, A. Reloj de Príncipes, Sevilla, 1534; DE MALLEA, S.Rey pacífico y gobierno de Rey católico, Génova, 1646;
DE MADARIAGA, J.Del Senado y de su Príncipe, Valencia, 1617; DE QUEVEDO Y VILLEGAS, F. Política de Dios, Gobierno
de Cristo y Tiranía de Satanás, 1626-1655; DE MONZÓN, F.Espejo el Príncipe Cristiano, Lisboa, 1524; DE RIVADENEIRA,
P. Tratado de la religión y virtudes que debe tener el príncipe cristiano para gobernar y conservar sus estados, contra lo
que Nicolás Maquiavelo y sus secuaces enseñan, Madrid, 1595; DE SAAVEDRA FAJARDO, D. Idea de un príncipe político-
cristiano representada en cien empresas, 1640; DE SANTA MARÍA, J. República y policía cristiana para reyes y príncipes
y para los que en el gobierno tienen sus veces, Madrid, 1615; ENRÍQUEZ DE ZÚÑIGA, J. Consejos políticos y morales,
Cuenca, 1634; MÁRQUEZ, J. El Gobernador christiano, deducido de las vidas de Moisés y Josué, príncipes del pueblo
de Dios, Madrid, 1640; MENDO, A. Príncipe perfecto y ministros ajustados, documentos políticos y morales, Salamanca,
1657; MÁRTIR DE ANGLERIA, P. Directorio de Príncipes para el buen gobierno de España, enderezada a los serenísimos
reyes don Fernando y doña Isabel, Valladolid, 1492; MÁRTIR RIZO, J.P. Norte de Príncipes, 1626; PEREZI, A. Ius publicum.
Quo arcana et iura Principis exponuntur, Amsterdam, 1657;RAMÍREZ DE PRADO, L. Consejo y Consejero de Príncipes,
1617; SAAVEDRA FAJARDO, D. Idea de un príncipe político cristiano, Amberes, 1655; VELA, J. Política real y sagrada,
discurrida por la vida de Jesucristo, supremo rey de reyes, Madrid, 1675.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–30–
siguiendo la voluntad del dios de los cristianos, de ahí que voces como la del jesuita P. Juan
de Mariana De Rege et regis institutione (1599) justifique el regicidio para el Monarca que
traiciona la voluntad de Dios11.
El rey es el espejo de todas las virtudes por lo que ha de tener una influencia positiva
sobre sus súbditos y que su actuación política saldrá beneficiada por el favor divino, gracias
a su recto y cristiano vivir. Tareas y funciones reales tenían como finalidad la realización de
la santidad real, que se desarrollaba en una perspectiva básicamente moral, con el auxilio de
las fuentes patrísticas12.
A nuestro juicio tres obras destacaríamos en esta tradición por su influencia y notoriedad.
La primera la Educación del Príncipe Cristiano de ERASMO DE ROTTERDAM (1516)13 dirigida
expresamente a Carlos V por encargo de su preceptor el Canciller de Brabante para fijar las
directrices en la labor pedagógica de Erasmo como consejero del soberano. La pretensión de
Erasmo es proponer un modelo de Príncipe político y cristiano con la habilidad para solucionar
los problemas de gobierno, en contra de la tendencia abusiva en el uso de la razón de Estado,
que había surgido en escena por mor de El Príncipe de Maquiavelo de 1513, habida cuenta la
importancia de las relaciones diplomáticas de la época y la importancia del arte militar. Para
Erasmo cuando más sabio sea el gobernante mayor será la felicidad de la república
La segunda del valenciano FADRIQUE FURIÓ en su Concejo y Concejeros del Principe
(1559)14, obra dedicada a Felipe II. Furio Ceriol fue uno de los 44 hombres más ilustres de las
letras de su época y considerado como predecesor de Montesquiaeu. Los gobernantes de
Furió, quienes son fuentes de bondad, justicia, misericordia y amor y se apartan de su propio
interés, diferían bastante del príncipe en términos maquiavélicos. Sus ideas están en la línea
del realismo político, la tolerancia religiosa y el equilibrio entre una necesaria centralización
administrativa y la defensa de las leyes y privilegios de los diferentes reinos españoles, en
donde un soberano experimentado y capacitado es el centro del edificio institucional. Furió
divide el mundo en dos partes, una dominada por la pasión y otra guiada por la razón, para
lo cual la política ha de estar expurgada de toda intromisión religiosa o teológica. El Concejo
es un instrumento indiscutible para la buena política, capaz de influir en el gobernante. La
teoría que define la política como el arte del buen gobierno, cuya bondad depende del éxito
de los resultados, pretende indicar que la finalidad del Estado está en su misma existencia,
anticipando así la idea de la secularización de la vida pública15.
11 (...) El rey es el ministro de Dios en la Tierra y ha de ajustar su conducta a su alto ministerio, so pena de Castigo (...)
Hobbes que abogada por la total sumisión del poder eclesial al soberano y por la forma de la monarquía legitimada para
hacer uso de la censura y partidario de la separación de poderes siempre en pro del orden social, entendía que los individuos
podrían rebelarse contra el soberano cuando no cumplía su parte del contrato social, defendiendo la libertad de los individuos
asegurando la paz.(Cfr.Leviatán o la materia, la forma y el poder de un Estado eclesiástico y civil, 1651)
12 SCANDELLARI, S. “Mosén Diego de Valera y los Consejos a los Príncipes” en Res publica, 18, Universidad de Murcia, 2007,
pp. 141-162.
13 Tecnos, Madrid, 1993. (Estudio preliminar de Pedro Jiménes Guijarro)
14 Tecnos, Madrid, 1996. (Estudio preliminar de Henry de Méchoulan)
15 SCANDELLARI, S. “El «Concejo y Consejeros del Príncipe»: algunos aspectos de la literatura política española del siglo XVI”
en Res publica, 15, 2005, pp. 49-75
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–31–
La tercera obra es la de BARTOLOME FELIPPE, Tratado del Consejo y Consejeros del
Príncipe (1584) que seguidor de Furió tendría una notable influencia con cuatro ediciones de
su obra. Profesor universitario en Salamanca y Coimbra, representa una postura más liberal
en el arte de gobernar con la necesidad de que los auntos se deliberen con suficiencia, para lo
cual los consejeros han de mostrar sus ideas sobre lo útil a la república libremente al Príncipe.
Castilla no permaneció al margen de esta corriente, generándose una notable producción
literaria incluso alguna sobre Speculum Reginae ya en el siglo XV16. En nuestro país se utilizó
la expresión recta actio factibilium/agibilium para referirse al arte de gobernar en España de
los siglos XVI-XVII, en el sentido de que en el quehacer político de los príncipes, ministros,
validos o privados, sustentado en un recto proceder centrado en lo bien hecho o por estar la
acción política presidida por la virtud de la prudencia. Los consejos y los correspondientes
consejeros son un elemento fundamental en la en la consolidación del Estado Moderno.17
GARCÍA MARÍN18 señala que durante parte de la Baja Edad Media, la posesión de
conocimientos técnicos en el posible destinatario del cargo no constituyó siempre un requisito
exigido por la norma o por la práctica en la provisión de los oficios. El lugar de la sabiduría
técnica del letrado como hombre de saber podía ser suplido por la pericia, es decir, la
eficacia nacida de la sola experiencia en los cargos de gobierno o administración de justicia,
16 El Vergel de los príncipes de Rodrigo Sánchez de Arévalo, El Diálogo sobre la educación del príncipe don Juan de Alonso
Ortiz y El Jardín de nobles donzellas de Fray Martín Alonso de Córdoba (Cfr. RÁBADE OBRADÓ. P. “La educación del
príncipe en el siglo XV: Del vergel de los príncipes al diálogo sobre la educación del príncipe don Juan en Res Pública nº
18, 2007, pp. 163-178)
17 Sobre la materia puede verse en HERRÁN, JE Y SANTOS LÓPEZ, M. El arte de gobernar Antología de textos filosóficos-
políticos. Siglos XVI-XVII, Anthropos, Barcelona, 2008; BECEIRO PITA, I. “La educación: un derecho y un deber del cortesano”,
en La enseñanza en la Edad Media. X Semana de Estudios Medievales, Logroño, 2000; DE BENEDICTIS, A.Specula Principum,
Frankfurt an Main, 1999; DE BENEDICTIS, A. “La educación de los príncipes” en G. M. Bertini (ed.), Diálogo sobre la educación
del Príncipe don Juan, hijo de los Reyes Católicos. Alonso Ortiz, siglos XV-XVI, Madrid, 1983; PALACIOS MARTÍN, B. “El mundo
de las ideas políticas en los tratados doctrinales españoles: los espejos de príncipes” en Europa en los umbrales de la crisis:
1250-1350 (XXI Semana de Estudios Medievales de Estella), Pamplona, 1995; PALACIOS MARTÍN, B .”La educación de los
príncipes”, en Historia de la acción educadora de la Iglesia en España, Madrid, 1995.
18 GARCÍA MARÍN, J.M. El oficio público en Castilla durante la Baja Edad Media, Sevilla, 1974; GARCÍA MARÍN, J.M.La burocracia
castellana bajo los Austrias, Instituto Garcia Oviedo, Sevilla, 1977 y GARCÍA MARÍN, J.M. “El dilema ciencia-experiencia en la
selección del oficial publico en la España de los Austrias” en Revista de Administración Pública nº 103, 1984.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–32–
aparecieran o no ambos diferenciados. Sin embargo, desde la segunda mitad del siglo XIV,
la idea de que el detentador de un cargo público ha de ser letrado comienza a difundirse19.
A lo largo de los siglos XIV y XV se va decantando el fenómeno de sustitución de la nobleza
por los letrados o juristas en los distintos puestos de la Administración, especialmente en
la de justicia, aunque lentamente el proceso se iría extendiendo también a la ejecutiva.
Desde fines del siglo XV se va a producir lo que se ha llamado por algunos el paso de la
Administración judicial a la ejecutiva, el proceso que lleva a los letrados20 a ocupar, e incluso
a acaparar21, los puestos en los negocios públicos es gradual22. Es conocida la inclinación
de los Reyes Católicos hacia los hombres de letras, a la hora de proveer los cargos, como
19 En las Cortes de Zamora de 1274, donde se insiste en que el investido sea «sabidor de fuero y de derecho». En las de Toro
de 1371, los representantes de las ciudades se lamentan ante Enrique II de que éste dé oficios de justicia a los nobles, los
cuales «sabien mejor húsar de sus armas que non leer en los libros dé los fueros e dé los derechos». Finalmente, en las de
Nieva de 1473, los procuradores exigen de modo especial que el elegido sea “orne abile e graduado en derecho”.
La Pragmática dada en Barcelona por los Reyes Católicos en 1493 dispone que nadie podrá obtener oficio de justicia sin que
antes pueda probarse que el aspirante ha estudiado durante diez años Derecho civil y canónico en la Universidad, obligación
ésta que la norma hace también extensiva al Teniente del Juez ordinario.
Jerónimo CASTILLO DE BOBADILLA es otro tratadista que participa del criterio de la inexcusabilidad de los estudios jurídicos
para el desempeño de oficios que llevan aparejada la jurisdicción. La Pragmática la considera justa para quienes quieran
ser Corregidores, Tenientes, Pesquisidores o Relatores «o tener otro oficio de justicia», de tal modo que sólo quienes puedan
acreditar haber estudiado Derecho por tiempo de diez años y hubiesen cumplido veintiséis estarían en condiciones de
desempeñar cargos de tal naturaleza. Caso contrario, juzga oportuno que (…) quienes fuesen proveídos sin reunir tales
requisitos «no acetassen los oficios, aunque se los diessen», bajo pena de verse privados de ellos.
…Al objeto de ocupar un cargo que lleve aneja la jurisdicción, es necesario no privar a la oportuna prueba de idoneidad no
sólo a los Derechos canónico y civil, sino de las leyes destos Reynos tal como se dispone en la Nueva Recopilación.
A su juicio, el hecho de que las leyes dispongan que la falta de ciencia en el corregidor puede suplirse con la de su Teniente
… no puede dexar de sentir en esta parte en nombre de toda la república el gran descuido, y no se si es malicia, que
muchos corregidores tienen en acompañarse con tenientes idiotas que totalmente carecen de ciencia y de experiencia y de
entendimiento...y esto porque son amigos, deudos, y allegados, o están rogados los corregidores, o por ventura dadivados,
o engañados con falsas relaciones o por particulares intereses … Lo que no cabe duda es, que por el Teniente ignorante y
no aprovado, estará obligado el Corregidor a satisfacer y pagar por sus errores, daños e injurias civilmente... porque deve
el Corregidor informarse... de la suficiencia de su Teniente (…) (Cfr. CASTILLO DE BOBADILLA, J. Política de Corregidores y
Señores de vasallos, 1595. Edic de Amberes, 1750).
20 “En lengua española, no debe carecer de misterio que siendo este nombre Letrado termino común para todos los hombres
de Letras, así Teólogos, como Legistas, Médicos, Dialécticos, Filósofos, Oradores, Matemáticos y Astrólogos, con todo eso en
diciendo “fulano es letrado” todos entendemos de común consentimiento que su profesión es pericia de leyes, como si este
fuese su apellido propio y particular y no de los otros. (Cfr. HUARTE DE SAN JUAN, J.Examen de ingenios, Amberes, 1603, p. 208)
21 MARAVALL, J.M .Estado moderno y mentalidad social, Vol. II, 1972.
22 La Baja Edad Media es un período en el que se da una importante dosis de confusionismo competencial, fruto de la falta
de una división neta en ramas de la total actividad del Estado. La consecuencia inmediata de esta falta de deslindes en el
complejo de la actividad de la Administración es la inexistencia de funciones específicas adscritas a determinados agentes
encargados de su exclusivo desempeño. Semejante estado de cosas se ha tratado de explicar en el sentido de que, hasta
el siglo xv, prácticamente todas las actividades que el derecho real atribuía al monarca, y consecuentemente las que en su
nombre ejercitan sus oficiales, se incluyen dentro del polivalente campo de la justicia.
Al no existir una neta distinción entre jurisdicción y administración, las funciones desempeñadas por los oficiales públicos
aparecen caracterizadas por la imprecisión. En este sentido, la actividad de aquéllos se nos aparece casi siempre bordeando
las difusas fronteras de lo jurisdiccional y lo puramente administrativo. Será, sin embargo, a fines del siglo XV y principios del
XVI cuando surgirán las primeras diferenciaciones en la total actuación administrativa y, consiguientemente, la aparición de
órganos subordinados a tal división (Cfr. GARCÍA GALLO, A Cuestiones y problemas de la historia de la Administración española,
en «Actas del I Symposium de Historia de la Administración », Madrid, 1970; GARCÍA GALLO, A La división de la materia
administrativa en España en la Edad Moderna, en «Actas del II Symposium de Historia de la Administración», Madrid, 1971)
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
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los más idóneos para desempeñar funciones públicas23. El proceso apuntado culminará en la
Edad Moderna con la gradual pérdida del papel político de la nobleza y su protagonismo en la
esfera administrativa y el paralelo ascenso a tales esferas de los letrados. Ello no implicará,
sin embargo, la total desaparición de nobles en los puestos administrativos, sino que su
participación habrá de ser compartida en adelante con quienes, frente a la fortuna, ofrecen
virtudes y méritos y, en especial, conocimientos técnicos y letras, es decir, un bagaje cultural
y una competencia profesional tradicionalmente difícil de encontrar entre los nobles.
Sin perjuicio de lo señalado por la literatura del espejo de Príncipes y la riqueza literaria
en nuestro país, lo cierto es que con la obra de MAQUIAVELO la política se va a hacer
manifiestamente práctica y la bondad del Príncipe se mide más bien por la afirmación,
ampliación y conservación de su poderío24. Con él no sólo el Principe se orientaría hacia
otra dinámica, sino el aparato de ordenación política adquiría nuevas dimensiones pasando
la voz ‘república’ a referirse a un tipo de Estado. Así diría Maquiavelo (…) los Estados y
soberanías que han existido y tienen autoridad sobre los hombres, fueron y son, o repúblicas
o principados. En las primeras impera un régimen basado en la autoridad popular, en
magistrados y funcionarios seleccionados por el pueblo, y en un sistema electoral complejo
(…).
Esta idea de lo colectivo sobre lade la personificación principesca seguiría en el
pensamiento políticio para constituir uno de los nutrientes de la modernidad de tal manera
que ROUSSEAU afirmaría que “la persona pública que se constituye así, por la unión de
todas las demás, tomaba en otro tiempo el nombre de ciudad y hoy de república o cuerpo
político el cual es denominado Estado cuando es activo, potencia en comparación con sus
semejantes”. VON JUSTI señaló que “una República o Estado es la unificación de una multitud
de personas bajo un poder supremo, para el propósito superior de alcanzar su felicidad; una
República consiste en una multitud de personas relacionadas entre sí por medio de su mutua
dependencia y de ciertas instituciones comunes para, con sus energías sumadas y bajo un
poder supremo promover la felicidad común”. Igualmente distinguiría a su vez a la República
de una entidad de nuevo cuño, la sociedad (Gessellschaflen) que también pretende brindar
felicidad a los súbditos, pero no los tiene supeditados a su poder25.
Los elementos comunes a las grandes civilizaciones no obvia la heterogeneidad y diversidad
del fenómeno administrativo cuyas expresiones nacionales han estado especialmente
sometidas a la contingencia histórica como bien afirma el profesor Baena. Circunstancia ésta
que indudablemente condiciona la perspectiva de su análisis, de ahí que el pensar científico
23 (…) Ay tantos varones letrados en ellos y fuera dellos en vuestros reinos de los quales vuestro muy alto consejo y vuestra
real abdiencia están proveídos y las cibdades y provincias y villas de vuestros reinos e señoríos, sin aver necessidad de
enbiar por otros estraños. Y commo vuestra real magestad mucho los honran, todos procuran de darse a las letras por mejor
poder servir a Dios y a vuestras altezas (…) (Cfr. MÁRTIR DE ANGLERIA, P., ob. cit.)
24 No deben obviarse las opiniones de que la obra del Príncipe no fue más que una legitimación hacia Lorenzo de Médicis a
quien dedicó la obra con el propósito de obtener sus favores en momentos de dificultad económica, pues otra perspectiva
de Maquiavelo – más liberal - se deduce de los Discursos de la década de Tito Livio. Según esta postura habría pues un
Maquiavelo no (tan) maquiavélico, como un Hobbes no tan hobbesiano.
25 Esta distinción y relación entre República-Estado y sociedad posiblemente seminal en Von Justi, fuera la que posteriormente
sería desarrollada por VON MOHL, VON STEIN y GARCÍA PELAYO de la se da cuenta infra.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–34–
sobre el fenómeno administrativo se muestre en general disperso, fragmentado, deslabazado,
carente de armonía, de sistematización, de metodología… huérfano en definitiva de las
clásicas premisas científicas.
1.4. De la ‘vieja policía’ a la ‘nueva Administración’: De la Eudemonia al Bienestar
1.4.1. Policía y Cameralismo
Bajo la Ciencia de la Policía se integra en el conjunto de doctrinas políticas, económicas,
administrativas e incluso filosóficas, que comienzan a mediados del siglo XVII, llenan todo el
XVIII e incluso se prolongan durante parte del XIX. Mientras en Francia se utiliza la expresión
de policía en Austria, Alemania y países de su influencia se designó con el nombre general
de Cameralismo o de ciencias camerales, pues eran los kammerrate –miembros de la
cámara regia - quienes poseían los conocimientos sobre la Hacienda Pública y el Patrimonio
y paulatinamente pasaron a ocuparse de otras disciplinas de aplicación como la economía,
el derecho, la ingeniería... abarcando un saber más general y diverso que coincidiría con el
de la Ciencia de la Policía. En las obras de los autores del XVIII hay un intento de estudio
sistemático y exclusivo de la organización y actividad de la estructura política dedicada al
bienestar material y espiritual de los súbditos26. Ésta llegaría a ser, con la pretensión de
conseguir la felicidad de los hombres, compatible con el interés general, una ciencia para
gobernar a los hombres, lo que conecta con el sentido de la actual Ciencia Política. Por
lo tanto, hay una pretensión de un saber general para el gobierno y administración de las
sociedades organizadas premodernas.
El surgimiento de la Ciencia administrativa como tal en España es ubicado en distintos
momentos por la doctrina. NIETO GARCÍA considera a Las Partidas medievales, por
ejemplo, no una mera norma jurídica, sino un conjunto de reglas o consejos para todas
las ramas de la administración incluida la de justicia. Se trata de un tratado de Ciencia de
la Administración –en el sentido premoderno - y de los más completos y perfectos que se
conocen. Señala otra obra en la Suma de la política referida a la fundación de ciudades
o de la recta policía que escribiera en el siglo XV Rodrigo Sánchez de Arévalo. Para
Nieto se contaba en España, con una obra fundamental, mucho más antigua, sistemática
y formativa que la del influyente De La Mare, esto es La Política de Corregidores y
Señores de Vasallos de Castillo de Nicolás de Bobadilla, publicada en 1595 y de la que
aparecen sucesivas ediciones hasta finales del siglo XVIII. Esta obra como inequívoco
26 MERLIN diría que “la police comprends la conduite de la chose publique”.
VON JUSTI decía que la Policía comprende las leyes y reglamentos que conciernen al interior de un Estado y tienden a
afirmar y aumentar su poder, hacer un buen uso de sus fuerzas y procurar la felicidad de los súbditos. Justi concibe al Estado
como una institución perfectible (lo mismo que degenerable), por ello concebía a la policía como impulso progresivo para
velar por la salud, nutrición y vigores completos de un Estado, en tanto que a la política la define como la fuerza activa pronta
a prevenir las guerras con los estados extranjeros o las sediciones, o lanzar represivas contra ellos.
Von Justi se encuentra en pleno tránsito político del feudalismo, monarquía absoluta y el Estado moderno, por ello busca unir
los puntos de pasadas Administraciones y los nuevos tiempos, racionaliza la Administración estatal al agregarle el estudio
demográfico, avances científicos para el campo, estadísticas, informes de oficios de la población, etc.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–35–
tratado de Ciencia de la Policía, se publicó en una época mucho más temprana que la
de sus correlativos europeos, si bien no encontraría continuadores ni gobernantes que
reflexionen sobre su significado. Los epílogos de Castillo son tardíos e insignificantes y
cuando renace la Ciencia de la Policía a fines del siglo XVIII de la mano de Valentín de
Foronda lo hace bajo el signo de la improvisación o de la influencia francesa, cuando ya
la importancia de esta ciencia está decayendo en toda Europa27.
BAENA DEL ALCAZAR lo fija en el Siglo SVIII, como resultado de los trabajos ilustrados
bajo el impacto de la revolución francesa. De entre las escasas aportaciones cabe destacar la
del canónigo catalán. D. Ramón Lázaro de Dou y Bassols en su obra Instituciones de Derecho
Público publicadas en Madrid entre 1800 y 1804, en cuyo libro II dedicado al Derecho Público
interno y bajo el Título IX ‘De las cosas relativas a las personas consideradas como públicas
o particulares’, establece unas reglas sobre aquellas personas (públicas ) que fueran a
desempeñar empleos públicos.Es decir, podría constituir un esbozo sobre Teoría del Empleo
Público y que tan relevante es para la Ciencia Administrativa . Otras obras dignas de mención
son las Cartas de Policía, de Foronda en 1801 y el Discurso sobre el Gobierno Municipal, en
1790 por Ibáñez de la Rentería.
España ha sido pionera en muchos aspectos de la historia y pensamiento administrativo
y referente en obras sobre el buen gobierno anteriores incluso al cameralismo y policía del
resto de Europa, aunque bajo el epígrafe “Gobierno político y económico del Reino” como
equivalente a la idea de policía, de tal manera que lo que se denomina administración
interior, se denomina Gobierno político y económico por la normativa28 y la doctrina al uso.
La ciencia de la policía especulativa – en el sentido francés y alemán – no tiene arraigo en
España, mientras que el termino `policía’ se utilizo en un sentido preferentemente restringido
y equivalente a higiene, tranquilidad , delincuencia…29.
27 Otras obras sensibles a la materia de la Administración Pública son las de Apparatus iuris publici hispanici, 1751, de Pedro
José Pérez Valiente, las Instituciones del Derecho Civil de Castilla, 1771, de Ignacio Jordán de Asso y Miguel de Manuel y
Rodríguez, la Ilustración del Derecho Real de España, 1803, de Juan Sala. Obras que pretenden tecnificar la formación y el
ejercicio de los servidores de la Corona, cuyo experiencia universitaria realmente les había servido de muy poco desde el
punto de vista de la capacitación profesional.
28 Las Cortes de Cádiz por Decreto de 6 de abril de 1812 clasificó los negocios de las nuevas siete secretarias de despacho,
validando las competencias del Decreto bonapartista, al entender que el mismo incluye las materías pertenecientes al
Gobierno político y económico del Reino, no obstante el añadido de otras competencias. (La salubridad de los abastecimientos
y mercados, limpieza y adorno de las poblaciones; instrucción pública, -escuelas, colegios, universidades, academias de
bellas artes, minas y canteras hospitales, casas de misericordia, estadística y economía pública, corres y postas, …)
29 Los autores españoles de los Siglos XVII y XVIII , no se alinean con la corriente europea de la policía o de la cameralística,
debido a su asilamiento cultural internacional alimentándose exclusivamente de los juristas clásicos. De ahí que se sostenga
la consideración de predecesores del Derecho Administrativo español (Cfr. GALLEGO ANABITARTE, A. ”Las Asignaturas de De
Derecho político y Administrativo: El destino del derecho Público español” en Revista de Administración Pública nº 100-101,
vol. I, 1983)
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–36–
1.4.2. Del origen de la policía a la policía ilustrada
La palabra ‘Policía’30 es utilizada desde 1498 con diferentes sentidos y desde entonces la
policía supuso la aspiración del Estado absolutista por monopolizar la vida pública, eliminando
los poderes intermedios, representados por el feudalismo, de un lado, por el otro del Sacro
Romano Imperio Germánico. Mientras que en Grecia era el régimen de la ciudad, en la Francia
del S. XIV comenzó a utilizarse para referirse a la actividad del Estado. Al pasar a Alemania y
en el marco del Cameralismo se convirtió en ‘la conducta de la cosa pública’ como actividad
del poder de los príncipes alemanas frente las tensiones de la Iglesia, los señores feudales y
el Imperio germánico, con la doble tarea del fortalecimiento del poder soberano y el progreso
del bienestar de los súbditos.
NIETO GARCÍA31 sostiene que el sustrato ideológico en el que surge la policía, es la
asunción por el monarca de la regulación global de las relaciones sociales y económicas, en
detrimento de los privilegios señoriales y estamentales. El Estado nacional bajo la dirección de
un príncipe absoluto – ostenta todos los poderes absolutamente – se vertebra técnicamente
mediante la policía. El factor teórico de la policía como explicación del nuevo rol del que se
arroga el monarca absoluto, potencia y da a la vez cobertura jurídica a su operatividad. Así
la policía no es un mero rango, sino que constituye el valor medular que vertebra todo su
ser32. NIETO señala una evolución en la policía desde su sentido originario (politia) como
equivalente a Res publica. Como tal borra las diferencias estamentales y políticas, pues se
presenta como carta política formidable corporeizando la idea del interés colectivo. Frente
a la separación del poder estatal -débil y unitario – y los estamentos sociales, propio del
feudalismo, en el renacimiento se vuelve a mirar al orden político clásico de la res pública.
El monarca combatirá el orden feudal no en interés propio sino en el de la salus publica,
articulada en un ‘bonne ordre et police’. La diferencia esencial es que la vieja idea de politeia
sustancialmente ideológica y metajurídica, se convierte ahora en instrumento jurídico33 al
supuesto servicio del orden público y el bienestar feliz de la sociedad, ordenando una serie de
30 SCHIERA, P. El cameralismo y absolutismo alemán, A. Giufre, Milan, 1968.
La palabra ‘policía’ ha sido utilizado para significar el gobierno y regulación de las ciudades y países, la conservación de la
paz y el orden, el cuidado de los habitantes. Sus antecedentes están en La ‘politeia’ significa ordenación de la comunidad.
Orden político concreto de toda la vida pública, costumbres, hábitos de vida, intelección de la realidad en referencia a un
orden anclado en el Nómos (armonía) / taxis (normatividad). Mientras que ‘politeuma’ designa inicialmente un orden público
no especificado ‘politeuesthai’ significa el actuar como ciudadano en la vida común. y ambos confluirán en ‘Politeia’ como
comunidad estructurada, constituida, de ciudadanos activos con plenos derechos cívicos.
Igualmente ‘Política’ traduce dos términos substantivos griegos uno referente a la vida común urbana, las cosas políticas, los
asuntos propios del que vive en ciudad, los asuntos públicos ‘Ta politiká’ y ‘he politiké’, como las formas de tratamiento de
tales asuntos públicos que se articula en el saber sobre esos asuntos en virtud de la ‘téchne’ como conocimiento práctico o
‘know-how’ y la ‘episteme’ o forma fundamentada en el razonamiento.
En sus diferentes acepciones abarca desde la genérica ordenación de la pólis, ala concreta organización gubernamental de
la pólis. El término se transformó en policey, policy, pólice…
31 NIETO GARCÍA, A Estudios históricos de Administración y Derecho Administrativo, INAP, Madrid, 1986, pp. 69-91. (Cáp. II “El
sistema gubernativo y judicial de la Monarquía absoluta”)
32 NIETO GARCÍA, A. “Algunas precisiones sobre el concepto de policía” en Estudios de Derecho y de Ciencia de la Administración,
CEPC, Madrid, 2001, p. 339 y ss. (también en RAP nº 81 , 1976)
33 (…) los griegos denominaron policía a este derecho público, sacando la palabra politeia de pólis(…) (Cfr. DE LA MARE,
Tratado de la Policía, Amsterdam, 1729, vol. I p.1.)
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–37–
materias que excederían en mucho del sentido más limitado del orden público de una ciudad
al que se refieran los griegos 34.
Con el edicto de la Lieutenace générale de la pólice parisiense de 1667, aplicado para toda
la Francia a partir de 1693 alcanza la policía su nivel administrativo con el propósito principal
de combatir la criminalidad permitiendo otras posibilidades potenciales no menos ambiciosas.
Se identifica pues los fines del policía con los de la administración interior del Estado. En
autores del momento35 se contemplará las obras, regular los abastecimientos, evitar los
abusos y monopolios del comercio y de las artes, impedir la corrupción de costumbres, cortar
el lujo y desterrar de las ciudades los juegos ilícitos, llegando a firmarse que el poder del
magistrado de policía se acerca y participa mucho más de las potestades del príncipe, que del
juez, ya que este no llega más allá que a resolver entre demandante y defensor36.
La policía en cuanto administración interior del Estado se contrapone a las potestades
eclesiásticas, que posee el príncipe en su doble condición laica y religiosa37 en cuanto a las
atenciones de la religión cristiana de una parte, y de la buena policía de otra. En momento
posterior dentro del bloque administrativo inicial, se produciría una segregación de lo judicial,
de lo militar y lo económico, para quedar como un aparte, los asuntos de policía, fruto de
la reforma de la Administración de justicia, ocasionada en la Prusia de Federico Guillermo
I mediante la Allgemeine Ordnung de 2 de enero de 1713. Esta universalización de los
principios de la administración de policía, llegaría a España en función de la transmisión de
la cultura jurídica europea38 dando lugar a la Administración civil interior, que bajo el nomen
de ‘Gobierno político’ se segregaría de los asuntos de justicia y economía y que en cuanto a
la organización territorial se vería en la doble figura de Intendentes y Corregidores, aunque
posteriormente se uniera en las provincias y bajo la Intendencia, las causas de la Justicia,
Policía, Hacienda y Guerra39. La sistematización de la policía efectuada por DE LA MARE
comprendería innumerables aspectos de las actividades humanas, alcanzado a aspectos
como la religión, costumbre, víveres, manufacturas y artes mecánicas, caminos, ciencias y
artes liberales, servicio doméstico, seguridad pública, trabajadores y pobres.
VON JUSTI acusa a sus predecesores40 de no ser sistemáticos, pues debe separarse
rigurosamente, lo que corresponde a la Policía y lo que es propio de la política, la Economía
y la Hacienda. Para este autor ante las dos acepciones de la policía –uno extendido y otro
limitado – hay que determinar el objeto de la misma, que consiste en “afirmar y aumentar por
la sagacidad de sus reglamentos, el poder interior del Estado” A partir de ello se ordenaran
34 Alma de la ciudad…que hace y procura todos los bienes necesarios a los ciudadanos;vida, reglamento y ley por excelencia
que mantiene la ciudad; buen orden, gobierno de la ciudad, el sostén de la vida del pueblo, el primero y el más grande los
bienes…
35 DE LA MARE, BOUTILLIER, LE BRETT, BACQUET.
36 LOUISEAU, Traité des Seigneuries, Cap.9.
37 En Alemania en virtud de la Ordenanza imperial de 1530.
38 Real Decreto de 2 de abril de 1717, (Novísima Recopilación, 1.V, título.II, Libro III.)
39 Ordenanza de 13 de octubre de 1740.
40 BOTERS, SCHRAMMENS, LANGEMAK Y BETTER, este último en su Instrucción útil sobre la Policía más ventajosa para el
Gobierno de 1753, se atribuiría el ser el primero en haber tratado dicha ciencia de un modo sistemático.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–38–
todas las materias (bienes raíces de la república y de los miembros que la componen, albergue
de los habitantes, subsistencia, edificación de ciudades) Toda esta serie de conexiones
sistemáticas daría como resultado final la inclusión de todas las actividades inimaginables
dentro de la policía, dejando fuera de ella, lo concerniente a la Política, a la Economía, a la
Hacienda y a la Justicia.
El Barón DE BIELFIELD en su obra41 iniciará el camino hacia una acepción más restringida,
no obstante la amplitud del contenido de su tratado42. Así diría con ocasión de la toma
de posesión del Lugarteniente general de la Policía de París, que la seguridad, limpieza y
baratura, es lo que pide el Rey y tales son los artículos que comprenden a toda la Policía.
En definitiva en este periodo de la Edad Moderna todo es reglamentado bajo la policía
lo que puede colegirse domésticamente de la Nueva y Novísima Recopilación43, sirviendo al
Príncipe, además del apoyo de su poder factico de un principio ideológico para la dominación
de sus súbditos, a la par de un medio técnico para la intervención administrativa que asegura
la felicidad de los individuos que la padecen.
NIETO GARCÍA44siguiendo a Wolzendorff45, mantiene que la cobertura eudemonista46,
enmarcará la verdadera estructura y funcionamiento real de la policía, en virtud del cual el
monarca asume y se beneficia de las doctrinas del mercantilismo, para el fortalecimiento
de su poder, sub specie de un eudemonismo fácil mediante la constante invocación del bien
común, que persiguiendo ciertamente el interés del pueblo, acaba sirviendo al Príncipe47.
Así la población y su riqueza deben ser fomentadas para poder extraer de ellas impuestos
y soldados. Los súbditos habían agradecido la tutela policía, pues merced a ella se habrían
librado de los grandes males del sistema feudal; la criminalidad de la chusma hambrienta y
la arbitrariedad de los señores.
41 Instituciones Políticas, I y II, Ed. P. Gosse junior, La Haya, 1760.
42 Bandoleros, libros prohibidos, prensa, epidemias, libertinaje, espectáculos públicos, basuras, caminos, molinos, aguas
potables, arquitectos, vías de hecho, posadas, adivinos, charlatanes, pesos y medidas, hambres, manufacturas, sediciones
populares, incendios, inundaciones, loterías, cementerios públicos, baños edificios públicos, etc.
43 Muchos de sus aspectos ya estaban en la Política de Corregidores y Señores de Vasallos de Castillo de Bobadilla de 1595.
44 ob. cit.
45 WOLZENDORFF, K. Der Polizeigedanke des modernes Staates, 1918.
46 La Eudemonía Aristotélica (Ética a Eudemo) tiene como característica la justificación de todo aquello que sirve para alcanzar
lafelicidad.
47 Aquí habría cierto pararelismo con la doctrina de los viejos arcana de Clapmarius et alius.
Los arcana imperii o arcana de dominación eran programas políticos para defender al régimen estatal absolutista de
sus enemigos y garantizar la detentación del poder y habilitaban al soberano para defenderse y atacar a sus enemigos
estamentales. Las arcanas enseñaban al monarca cómo imaginar estratagemas y simulacros que hicieran pensar a los
gobernados que su régimen era democrático o popular, cuando las políticas efectivas eran prácticas autocráticas y hasta
tiránicas. Estaban basadas originalmente en la razón de Estado, de Maquiavelo, sistematizadas por Botero y formalizadas
por Clapmarius o Naude. Clapmarius (1605) distinguió entre los arcana imperii, referidos al Estado, a la situación del poder
existente de hecho en los tiempos normales, y entre ellos se puede aludir a los distintos métodos empleados para mantener
tranquilo al pueblo. Entre los arcana para el mantenimiento de la plebe contenta y quasi fascinata se encontraban aquellos
de concesión de derechos vacios (iura inanaia) apariencias de libertades (libertates umbra) imágenes irreales (imago sine
re), mientras que los arcana dominationis se ocupaban de la conservación del poder de los príncipes.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–39–
Así las cosas en el S. XVIII, moriría de empacho la vieja policía pues la ciudadanía harta de
la invocación de los intereses colectivos, se refugió de nuevo en el individualismo.
El último periodo denominado como “la policía ilustrada” supone el fin de una época
de la cultura europea en la que la ilustración supera al absolutismo al desenmascarar el
eudemonismo policial y convencer a los principies que deben respetar una esfera de libertad
de los individuos48 . Así la policía ya no tiene que atender a la felicidad de los individuos,
quedando reducida a la garantía de la seguridad pública. La ciencia de policía de carácter
unitario se desdobla al tener conciencia de que la actividad administrativa que ella suponía
tiene un aspecto negativo, de protección y defensa contra los peligros (Policía de seguridad/
Sicherheitspolizei) y otro positivo (Policía de bienestar/Wohlfarhrstspolizei).
Esto, al decir de Von Stein49 no es policía sino Administración, puesto que se rompe la
anterior asimilación de que toda administración interior equivale a policía, reservándose este
término para el aspecto negativo. Los juristas ilustrados contribuirán a la reducción a ultranza
del ámbito de la policía, en aras de limitar la arbitrariedad (técnica jurídica)50 pues el abuso
de la policía absoluta ya había sido descubierto y arrumbado por los ilustrados debido a su
falsedad substancial, toda vez que había cumplido su fin histórico de arruinar el sistema
feudal a favor del estado moderno (filosofía política).
Los nuevos autores, aunque de una manera progresiva, como VON SONNENFELS y
PUETTER inicialmente51, van tomando razón de esta nueva realidad si bien el deber ser jurídico
institucional no coincidiría con la praxis administrativa renuente a la nueva concepción, a lo
que nos ería ajena tampoco la doctrina52. Lo cierto es que la policía aún convivió con el Estado
constitucional, llegando hasta nuestros días pero evolucionando en su carácter originario53.
48 Federico II el Grande diría que cada uno tiene derecho a ser feliz a su manera
49 VON STEIN, Verwaltungslehre, IV, 1867, pp.4-6.
50 Por Real Decreto de 17.03.1782 se crea la Superintendencia General de Policía para Madrid, que recoge una comunicación
jurídica internacional de rigurosa coincidencia, que recoge la autonomía jurisdiccional. Por RD de 13.07.1804 se crea un
Juez de Policía para Madrid.
51 Pese a lo formal parece que el contenido de la obra de Soennenfels es substancialmente eudemónico (Cfr.WOLZENDORFF,
K. ob.cit.)
52 Como se aprecia en el las dos ediciones del Manual de Derecho Policial alemán de Von Berg de 1802 y 1804, pues en esta
última edición afirmaría que la policía es aquella parte del poder estatal que no sólo se cuida de prevenir y rechazar los
peligros comunes, sino también fomentar la seguridad y el bienestar.
53 La Ciencia de la Administración irá progresivamente sustituyendo a la vieja policía conforme los Estados vayan
modernizándose políticamente. Así se entiende la obra de Von Mohl como la última de la policía alemana y a la par los
rudimentos de la nueva Ciencia de la Administración.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–40–
La idea y la palabra ‘policía’ paulatinamente será sustituida por ‘Administración’. GASSER54
será pionero en esta sustitución en el marco del cameralismo y FLEURIGEON55 en el ámbito
Francés, no obstante el gran mérito de Bonnin. En nuestro país es muestra del cambio de
lenguaje las competencias del Ministerio del Interior, reglamentando, en un Decreto de 6 de
febrero de 1809 dictado por el Rey Jose I Bonaparte56.
1.5. Pensamiento Administrativo Público y Ciencia de la Administración
1.5.1. Al principio eran uno
A lo largo de la historia, aunque desde diferentes ópticas, (la Filosofía Política, la
Filosofía Moral, ensayismo político, el derecho, Historia…) ha habido una preocupación por
la organización política de lo colectivo, por el buen gobierno, por el deber del monarca y
demás mandatarios, con la ciudadanía y viceversa. Si laxamente hay al menos un esbozo de
Ciencia Administrativa, sin duda más aún hay un pensamiento administrativo de lo público,
que se remonta a los inicios de las civilizaciones. Es el abandono de la idea de totalidad que
progresivamente va produciéndose en la época de la Ciencia de Policía, la que determina que
la Ciencia de la Administración vaya teniendo una idea más restrictiva y que ahora puede
explicarse desde un enfo que sistémico. Puede decirse que en el origen la Ciencia de la
Administración era el sistema, o parte del metasistema o dependiente del suprasistema
político. Hoy la realidad hace pensar que es más adecuado hablar de susbsitema
Por ello este planteamiento originario debe distinguirse del otro pensamiento sobre lo
administrativo entendido como la Ciencia de la Organización aplicada a la Administración
Pública que desde la economía , la ingeniería o la psicología ha venido haciendo notables
54 GASSER, S.P. Introducción a las Ciencias económica, política y cameral, Halle, 1729. En esta obra pedagógica ya no se
utiliza la idea de policía sino la de Verwaltung. En el título parece sustituir la policía por ‘política’. Él mismo diría que existen
varias ciencias políticas y una de ellas es la cameral, otra la ciencia económica. Mediante la cameralia un joven estudiante
puede ser puesto en aptitud de servir útilmente a su señor y a su país, la idea de crear una nueva asignatura obedece a
que el Rey quiere que sean enseñado los principios de la economía rural, la policía y la administración de los oficios y los
bienes, además de las normas que se refieren a la buena organización de la ciudad Gracias a la preparación universitaria,
los postulantes a ingresar al servicio del Estado, no parten de cero, ya que cuentan con conocimientos en jurisprudencia,
cameralística, economía y policía (Cfr. SCHIERA, P. ob .cit., pp.351 y ss.)
Para situarnos debidamente hay que notar que Gasser (abogado) fue el primeo profesor de la materia en el ámbito
universitario tras la creación por Federico Guillermo I de Prusia de la Universidades de Halle y Frankfurt del Oder. En ésta
última será J.C Dithmar el responsable docente, el cual diría “la policía puede estrictamente ser llamada la vida y el alma del
Estado”
55 Código Administrativo, 1800. Fue jefe del Ministerio del Interior.
56 Este Decreto crea y reglamenta las competencias del Ministerio del Interior, abarcando a materias como régimen
administrativo municipal; establecimientos penales; beneficencia; construcción y conservación de caminos, puertos
mercantes, canales, calzadas y obras públicas; minas y canteras; navegación interior; agricultura; depósitos y cría de
caballos y ganado; comercio interior y exterior; industria, artes, sanidad, fiestas y espectáculos; pesos y medidas, estadística
y economía política; pesca; sociedades Literarias y académicas; establecimientos de instrucción pública y artes y oficios;
demarcación provincial; ciudadanía o naturalización de extranjeros; conservación de caminos transversales, transacción
y división de los bienes comunales municipales; propuestas de reemplazo o destitución de los funcionarios públicos
dependientes del Ministerio.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–41–
aportaciones aun cuando hayan predominado la denominada administración científica de
Taylor o el enfoque clásico de Fayol.
Sin obviar la aportación del pensamiento organizativo aquí nos interesa destacar
su repercusión en la construcción de la Administración Pública como instrumento de las
funciones del Estado hacia esa dinámica más social del mismo. Volviendo al hilo conductor
de la historia, España no fue ajena a los sucesos histórico-administrativos ocasionados por la
revolución política y social del XIX. No sólo sería un madrileño Luis Blanc uno de los ideólogos
responsables de la revolución parisina de febrero 1848 y autor seminal de la formulación
del Estado de derecho democrático y social por aquellos días, sino que las nuevas ideas
administrativas calarían enseguida en el pensamiento español , tanto en el momento de la
revolución política como en el posterior de la revolución social, si bien hay que notar que la
notable influencia foránea se combinó con un pensamiento crítico y autóctono en buena parte
del mismo .
Javier de Burgos, Alejandro Olivan, Posada Herrera, Ortiz de Zúñiga, Sainz de Andino,
Agustín Silvela, Gómez de la Serna se situarán en la llamada década gloriosa, haciéndose
eco de los cambios administrativos en Francia, mientras más tarde Adolfo González Posada
recogerá y adaptará el pensamiento de Stein en su Administración Social.
En esta época y en estos autores derecho, organización y gobierno respondían a la misma
idea matriz: una nueva Administración Pública para un nuevo orden social y político.
España como el resto de las naciones modernas se harían eco de un pensamiento social y
político que relacionaría a los precursores de la política social con la Ciencia Administrativa.
Merced a este pensamiento la vieja policía dejó de ser un mero ejercicio administrativo en
manos de expertos cameralistas, para seguir un discurso argumentado en el servicio público.
Una vez suprimido el Estado absolutista, la gestión gubernamental entendida como policía se
entendió como Administración Pública y la Ciencia de la Policía-cameralismo, fue sustituida
por un nuevo campo de estudio que en lugar de súbditos, contemplaba ciudadanos.
BONNIN precursor francés en 1808 pensó una Administración Pública acorde para la
revolución política, su moral de la Administración implicaba otra manera de considerar a los
administrados. Sería este autor quien en los Principios de Administración Pública se referiría
al Estado Social como natural, necesario y de todos los tiempos. De ahí que llamara Ciencia
administrativa, a aquella que establece las relaciones entre la sociedad y los administradores
y del medio de conservación de estas mismas por la acción de la autoridad pública sobre las
personas y las propiedades en todo aquello que interesa al orden social, llevando siempre en
consonancia el interés público con el privado.
Este nuevo pensamiento está ligado a los prejuicios al concepto la palabra policía y ya
Bonnin advirtió en el Compendio de los Principios de Administración Pública de 183457 que
la palabra policía tal y como era entendida en el S XVIII, tiene un sentido muy similar al que
57 Versión abreviada de los Principios .., p. 91
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–42–
hoy entendemos de Administración Pública, señalando al respecto que (…)“La policía entre los
antiguos significaba la forma de institución de la sociedad y tenía un sentido político. Al perder
este sentido entre los europeos, en lugar de constituirseen aquella vigilancia cuyo objeto era la
seguridad, tranquilidad y salubridad públicas, degeneró en inquisición, carácter distintivo de la
debilidad y la tiranía, es decir, el miedo que constituye la base de sus gobiernos (…).
Bonnin que no fue ajeno a precursores y contemporáneos, no fue el primero en utilizar la
expresión ‘Administración Pública’ que formalmente se recogería en la legislación de la Francia
revolucionaria, pues como hemos anticipado ya había sido utilizada por Fleurigeon. Ahora
según Bonnin esta idea suponía referirse tan sólo para referirse a la función administrativa58
de la trasnochada Ciencia de la Policía59, que englobaba al gobierno y a la Administración
Pública. La policía es al modelo absolutista, lo que la Administración Pública es al modelo
surgido de la revolución de 1789, y sus características (libertad, igualdad, estado de derecho,
separación de poderes, soberanía popular …) la lógica política fue la de satanizar todo aquello
que se asociaba al antiguo régimen y tal fue el destino de la policía. Bonnin en esto fue un
radical, no quiso saber nada de la vieja policía por su sabor absolutista, en que la función
administrativa estaba en manos de las decisiones arbitrarias y discrecionales del príncipe o de
sus agentes, como en su día lo estuvo del Pretor. Ahora el administrador público administraría
conforme a los dictados de la ley general, si bien este proceso de normativización necesitaría
de su tiempo.
Bonnin60 en el prefacio de la versión de 1808 De la importancia y necesidad de un código
administrativo avisa, honestamente que la suya no es la primera obra sobre la materia pues en
ello se anticiparon Portiez61, con su Curso de legislación administrativa y el citado Fleurigeon62.
Bonnin también escribiría en 1820 un libro intitulado Doctrina social, una especie de
catálogo político constitucional relativo a la ciudadanía, y el cual fluye en un discurso de
91 aforismos que enuncian los derechos del hombre y el ciudadano. La obra constituye un
58 En su Código Administrativo de 1808 (Libro III) se habla así del sentido restrictivo de Policía administrativa, policía rural
(Cap. II), …
En el Capítulo X de los Principios de 1812 diría”… la policía no debe ser, como en otros tiempos, un abuso del poder, si no
conducirse de tal modo que los administrados sépanlo que se exige de ellos, porque nada inspira más confianza que en la
autoridad pública que la franqueza y la honradez…
…De la policía depende la seguridad del edificio social, porque ella es el apoyo de la seguridad pública; así o ella es
esencialmente buena, o esencialmente mala…
…La policía administrativa tiene por objeto prevenir el mal y los delitos; la policía judicial investigarlos y castigarlos. La
segunda tendrá menos que hacer, mientras más se interesa la primera por el bien general …
59 En Francia la tradición cameral fue inexistente, pero no la de la policía, aunque nunca se profesó en
las universidades.
60 Bonnin se separa de la dinámica que le ha precedido en que de una parte Portiez sigue un método en el que se refleja
todas las relaciones que tiene el hombre en su vida con la Administración Pública, lo que le obliga a incluir leyes que no son
propiamente administrativas. De Fleurigeon realiza en parte la misma crítica, al incluirse materias totalmente ajenas, y a la
par critica una estructura de diccionario que no obedece ni a ese mérito ni a tal utilidad. Así pues Bonnin reconociendo la
labor recopiladora de sus predecesores pretende realizar una obra mejor ordenada para la Administración y la enseñanza.
Así diría (...) el orden legislativo que considero el mejor, enunciando algunos conocimientos sobre esta parte de las leyes (…)
61
Director de la escuela de París, relacionó la Administración con la armonía social.
62
Quien introdujo
en su obra el vocablo ‘Administración Pública’.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–43–
manifiesto de la existencia autónoma de la sociedad y tiene como consigna el alumbramiento
de la ciencia social, como la llama, y a la que anuncia de la siguiente manera: “de todo
loque el hombre debe a su inteligencia, la ciencia social es la primera por su naturaleza,
su importancia y su utilidad; ella tiene una aplicación más personal a los hombres que las
ciencias físicas, porque ordena la sociedad misma”; añade que “es el hombre de quien se
ocupa, son sus relaciones naturales y necesarias las que arregla, sus acciones las que dirige,
su conservación la que asegura”. Visualiza a la ciencia social como una disciplina aplicada
que instruye al hombre y regula sus derechos, y a la cual Bonnin divide en política y moral.
La obra Bonnin conocido en su época63, está en la órbita del pensamiento social y
político del momento, fruto del cual es la obra de Sismonde de Sismondi, Estudios sobre las
Constituciones de los pueblos libres de 1836, es decir, un tratado de Ciencia gubernativa.
La expresión política social se utilizó por primera vez por Von Mohl en 1845 y que luego por
vía de H. Riehl se incorporaría al lenguaje científico (sozialepolitik) como mediación entre la
sociedad civil y el sistema político.
VON STEIN no sería ajeno a todo este movimiento pues a resultas de su estancia en
París como corresponsal del Deustche Allgemeine Zeitung, la influencia del citado socialista
utópico Luis de Blanc, mientras observaba la el devenir de la revolución y analizaba las ideas
administrativas del también sociólogo Bonnin. Experiencias le llevarían a escribir en 1846 su
Historia de los Movimientos Sociales Franceses desde 1789 hasta el Presente que constituye
una interpretación económica y de clases de la historia a partir de las doctrinas de Saint-
Simon, en la cual introduce el término movimiento social al vocabulario académico. En dicha
obra manifestaría que ha terminado la época de las revoluciones y las reformas políticas y
comiera la de las revoluciones y reformas sociales.
Llegaría a decir – y esto tiene una notoria importancia para el planteamiento originario de
la Ciencia de la Administración moderna que (...) El principio de la democracia social es para la
constitución el sufragio universal, para la Administración la abolición de la dependencia social
dentro de la clase trabajadora. En la democracia social, la constitución, pues es, el elemento
democrático, la Administración el elemento social. El desarrollo naturalísimo e incontestable
del movimiento de libertad conduce, necesariamente, a esta alianza; es el último estadio en el
movimiento de la clase inferior, que se opone a la sujeción social. Al llegar a él aquel conflicto
social ha alcanzado su cima. Y también, aquí se ofrecen dos posibilidades, exactamente igual
63 Fue conocido en su país -sobre todo durante el consulado, el primer imperio y la restauración - y además, existe constancia,
de que lo fue en Alemania, EEUU, España, Portugal, Italia y Colombia.
El mismo escribió una carta al presidente de EEUU Tomas Jefferson haciéndole llegar por vía consular su obra diciéndole;
(…) aunque existe, sin duda, una gran diferencia entre la administración de vuestras repúblicas y la de Francia, no es menos
cierto que hay principios primitivos de doctrina , principios fundamentales y reglas generales y universales que son comunes
a la legislación de todos los pueblos, porque son elementos de todas las legislaciones, y los pueblos reflexivos e ilustrados
no los pueden ignorar. Son estas reglas y principios la base de mi libro (…).(Cfr, Recogido en la advertencia del editor de la
3ª edición de su obra ahora titulada Abrégé des príncipes d’administration, Ed. Amabble-Costes, París, 1829).
También se dirigió al Dalberg Gran Duque de Francfurt sobre su obra las Bellas artes y la felicidad pública.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–44–
que en el movimiento político, que tiene también la misma naturaleza y el mismo nombre: la
reforma social y la revolución social (…)64
Von Stein fruto de las experiencias vividas para evitar los efectos negativos de la revolución
social de 1848, ideo el Estado Social, como un Estado que inicie una reforma a fin de mejorar
la calidad de la vida de las clases bajas, evitando asíel proceso de las clases que buscan
ascender socialmente.Para el autor el principio del Estado es, la elevación de los individuos
que lo componen; participando en algo superior, en la personalidad misma del Estado, y,
concretamente en los dos momentos que la integran, es decir, en su voluntad (constitución
del Estado) y en su actividad (administración del Estado).
La monarquía social sería el instrumento para las reformas sociales necesarias y a la
par, la instancia representativa del ideal del Estado. Las nuevas políticas de impuestos,
instrucción pública universal y acceso a la propiedad, evitarían la solución revolucionaria y
el oportuno cambio en la imposición de los intereses de otra clase, evitándose el desorden y
confrontación social evitando “el proceso de las clases que buscan ascender socialmente”.
A su vez las políticas sociales contribuyen a paliar la tensión dialéctica entre la sociedad –
como reino de la necesidad – y el Estado – como reino de la libertad. Centrado su análisis en
la receptividad a los movimientos sociales, su concepción del Estado y de la Administración
no son sino instrumentos del orden social, formulando una Teoría de la Administración
como acción de conformación social (Verwalstunglehre). Para VON STEIN esta Ciencia de la
Administración será una de las cinco ciencias políticas (asuntos exteriores, ejército, finanzas,
administración de la justicia y administración interna que coordinadas todas en un sistema,
en cuanto aspiran a un mismo fin y se informan en un mismo principio: esto es, la idea
unitaria del Estado que actúa (Der Arbeitende Staat).
Puede verse que para nosotros la dimensión política originaria de la Ciencia de la
Administración moderna surge con Bonnin, como consecuencia inmediata de la revolución
política de 1789, se enriquece con el diverso pensamiento administrativo español de la década
dorada de 1840-1850, y sigue con la obra de Von Stein merced a la revolución social de
1848, para terminar con Wilson en la expresión anglosajona en 1887 al llegar allí los nuevos
aires administrativos europeos, y empezar aquí otro enfoque, que por mor de la separación
Política-Administración en parte daría origen a una cuestión de segundo orden en nuestro
planteamiento como resultara de la función técnica.
Pero en estos momentos primigenios de la Ciencia Administrativa el locus y el focus deriva
del mismo fenómeno social. Son los cambios revolucionarios y la necesidad de adaptarse a
los gobiernos los que hace hablar de Ciencia Política, de la Administracion, Ciencia del Estado,
adapatación de la vieja Policía… como consecuencia de una única problemática. Es patente
la correlación entre el pensamiento administrativo con la historia político-administrativa en
64 En epigrafe ‘La idea de la democracia social y sus dos sistemas’, cap V “El movimiento social”Tomo I El concepto de sociedad
y la historia social de la revolución social hasta 1830, de la ya citada obra Historia del movimiento social en Francia desde
1789 hasta la actualidad, Leipzig, 1850, 3 volumenes. Con el título Movimientos sociales y Monarquía, CEC, Madrid, 1981,
existe la versión española reducida con un magnífico prólogo de Luis Diez del Corral. Tanto este autor como García pelayo
han destacado la importancia del pensamiento de Stein.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–45–
el que influye la Filosofía Política y Ética, la Economía, la Sociología, la Teoría del Estado y el
incipiente Derecho Administrativo. Todo ello redundará es un cambio histórico de proporciones
y consecuencias inimaginables. La obra de Bonnin es a la revolución política lo que la de Von
Stein sería a la revolución social posterior.
En la ciencia las casualidades ceden ante las causalidades y la historia administrativa
aquí expuesta desvela sin duda muchas de estas. No pocas veces en el discurso teorético se
exponen como realidades antitéticas a la Administración Pública continental comparada con
la anglosajona. Pero los datos revelan que el fundador de la Administración Pública progresiva
americana Woodrow Wilson, tuvo su antecedente inmediato en Blunstchli quien dilucidó
sobre las diferencias entre administración pública y privada. Este fue uno de los discípulos
inmediatos de Von Stein y haría de puente entre la vieja Europa y la nueva América. En menos
de un siglo de historia administrativa las ideas de Bonnin sobre la Administración Pública
que sustituiría a la vieja policía colmarían el espacio europeo y llegaría a la nueva América.
Bonnin-Von Stein-Blunstchli-Wilson (y algún que otro afluente) serían los transmisores de
una unidad de pensamiento, que científica o no, marcarían una lógica para administrar la
organización pública que permitiría el nacimiento y evolución del nuevo Estado social.
La nueva sociedad organizada deberá mucho a estos autores y exaltaría la administrabilidad
de las grandes organizaciones por medio de funcionarios profesionales y procedimientos
técnicos. La burocratización del mundo y el poder técnico fue acentuando la importancia
del aspecto administrativo del Estado, dando lugar al Estado administrativo y a la sociedad
industrial y sus tecnoestructuras como afirmase J. K. Galbraith. Ha sido el siglo XX el tiempo
propio del ‘Estado Administrativo’, reconocido incluso en los EEUU, en donde en 1948
Waldo calificaría a dicha centuria como su época. Esta tesis sería continuada en 1957 por
el administrativista Morxtein Marx al afirmar que el gobierno moderno tiene en la acción
administrativa el primer instrumento de su diaria operación y debido a como lo observa la
ciudadanía, se convierte en uno de los grandes sucesos políticos de nuestro tiempo. Ese
Estado Social-Administrativo, deudor de este pensamiento administrativo será el responsable
de la suerte de las naciones, el garante a los programas sociales y de los derechos individuales
y colectivos, el promotor del desarrollo empresarial y organizativo de toda índole, en definitiva
de una nueva concepción en el progreso social.
1.5.2. Y luego tres
Ya en 1845 la Ciencia de la Administración Pública propuesta por Bonnin parecía no
haber existido ante la falta de autores que siguieran su estela65 y no sería hasta 1860, en
que Von Stein la reinvindicara para transformar la vieja Ciencia de Policía en una teoría sobre
65 El precursor era más conocido en España y latinoamérica que en su país. La edición de 1829 de la obra de Bonnin se publicó
en España en 1834 con el título Compendios de los Principios de Administración. (traducción del pensador de la época J.M.
Saavedra).
Conviene resaltar que la obra mas conocida , citada y traducida es una edición abreviada de la de 1812 traducida al español
en 1838 por Esteban Febres Cordero intitulada Ciencia Administrativa:Principios de Administración Pública .Estractados de
la obra francesa de Carlos Juan Bonnin, imprenta J.A Santos, Panamá, 1834 .
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–46–
Administración Pública, no obstante las influencias del propio Bonnin y de la estelas de la
revolución francesa y la posterior de 1848. En ese interín se publica Etudes Administratives
de Alejandro Vivien cuyo enfoque sitúa a la Administración Pública en el contexto de las
instituciones políticas de la Francia de aquellos tiempos.
Para Vivien frente a la confusión pretérita de los poderes públicos, ahora el poder ejecutivo
se ocupa de la política y de la Administración. Mientras que la primera se ocupa de la dirección
moral de los intereses generales de la nación, la Administración consiste principalmente en la
provisión de los servicios públicos. La Administración tiene un papel subordinado, al ejecutar
lo que el legislador dispone, mientras que el poder político es la cabeza, la Administración
son los brazos. Siguiendo el fundamento principal de Bonnin sobe el cambio en la función
administrativa, alejada de la orientación más omniabarcante de la vieja policía, Vivien influiría
más en los seguidores del pensamiento jurídico que comenzaba a desarrollarse por mor del
nuevo régimen de libertades que establecía un estatuto de actuación a la Administración
Pública limitado formal y materialmente.
Así es que en la Europa continental el Derecho Público ganó la batalla a la Ciencia de la
Administración, pues no sólo el pensamiento administrativo jurídico se ocupaba también de
aspectos de la Ciencia de la Administración – como se ve claramente en la década ilustrada
española - sino también debido al monopolio ejercido por los juristas sobre el examen de las
cuestiones relativas al Estado y a su estructura administrativa, propia de los países europeos
de cultura jurídica y tradición administrativa napoleónicas. Así en la mayor parte de los
países europeos, la Administración Pública fue concebida como un instrumento en manos del
poder público y el problema esencial era entonces proteger los derechos de los ciudadanos,
dotándoles de medios de reacción contra el Estado, sin que sea mera anécdota la luchas
académicas por el predominio de la nueva área de conocimiento66. Como consecuencia, el
Derecho Administrativo monopolizó los estudios sobre Administración.
Para HABERMAS la génesis del Estado moderno responde a la necesidad de una
Administración financiera central en relación con el tráfico mercantil de las territoriales y
nacionales en formación. Cometido que se relegó a personal con formación jurídica y de la
misma manera que los militares organizaron un ejército permanente, estos juristas hubieron
de organizar una Administración estable67.
66 Se ha señalado un origen remoto de la malquerencia de los juristas y que se remontaría a 1843, cuando un proyecto de ley
de ALONSO MARTINEZ para crear una Facultad de Ciencias Políticas y Administrativas no llegó a cristalizar por las presiones de
las Facultades de Derecho.
67 HABERMAS, J. Ciencia y Técnica como ‘Ideología’, Tecnos, Madrid, 2002, p. 131.
(...)Hubo un tiempo en que bajo la etiqueta de derecho, y por la propia extensión con que esta ciencia se presentaba
(divinarum atque humanorum rerum notitie) cabía incluir todo género de consideraciones, tanto sobre infraestructura social
y política como de los aspectos normativos éticos y aún teológicos sobre la acción humana. En virtud, ello, el saber social y
político ha sido en Europa durante siglos un monopolio de los juristas (...) (Cfr. GARCÍA DE ENTERRÍA, E.La Administración
Española. Estudios de Ciencia Administrativa, 6ª edición, Civitas, Madrid, 1999, págs.65-66).
(...)El saber jurídico es esencialmente polivalente y, en definitiva, incompatible con el encasillamiento de un determinado
ejercicio profesional (...) NIETO GARCÍA , A. Estudios históricos... Cap. I“El Estado y los Juristas “ p. 66.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–47–
No puede perderse de vista que notables en la materia como E. FORSTHOFF68 han
mantenido una función complementaria de la Ciencia de la Administración con respecto al
Derecho Administrativo y ciertamente esa así desde la propia Teoría de la Administración de
Stein, pues la misma es ajena a la contraposición entre Derecho Administrativo y ciencia de
la Administración, pues a pesar de la vinculación a la ley, la Administración constituía una
función autónoma del Estado al tener que cumplir el cometido social del Estado. En Stein
no había ni complemento ni réplica dialéctica a la ciencia jurídico administrativa, pues entre
otras cosas, aún no existía como tal ciencia, más allá de ser un fenómeno relacionado con el
nacimiento y expansión del Estado.
Tras la superación del Estado liberal de Derecho, con el advenimiento del Estado social, el
derecho ya no sirve para dar respuesta a todo lo que hace la Administración Pública y sería
W. WILSON69 quien en el ámbito de la Administración Pública progresiva americana fijaría una
bases para la existencia de un enfoque practico y académico para el logro de una Administración
eficaz, que estuviese a la altura de los cambios sociales, industriales y tecnológicos de
su entonces. Se trata en definitiva de la irrupción de la técnica, de la organización, de la
mecanización, en la actuación administrativa y que en ciertos contextos tuvo la consecuencia
de una posible modificación del derecho material, así como un probable debilitamiento de la
conciencia jurídica por efecto del aumento de la eficacia técnica de la Administración70.
1.5.3. Los Gozos: La rápida divulgación primigenia y la década de 1950
Tiempos señeros ha tenido la disciplina, antes de que el aspecto de la eficiencia fuera
ensalzado. Tiempos fueron también aquellos en que se dio importancia de los estudios
administrativos jurídicos y no jurídicos cuando en España se inaguró la primera escuela
de Administración del mundo en 1843 – en Francia en 1848 – en la que se desarrolló
una ciencia de la administración autónoma, pero sin disociación de lo político. Gómez de
68 Extracto de una conferencia de Forsthoff (IICA, Mannheim, 1958), publicada con otros trabajos del autor en el volumen
Cuestiones Jurídicas de la Administración prestacional, con el título de “Justificación actual de la Cciencia de la
Administración.
69 WILSON, W. “El estudio de la Administración” en Political Science Quaterly nº 2, junio de 1887.
70 Se ha denominado Progressive Public Administration al conjunto de ideas sobre la Administración de la era del progreso
entre finales del XIX y principios del XX en los EE.UU y se desarrolla durante el S. XX como el equivalente anglosajón al
modelo europeo continental. En ella el tema central de la gestión pública era como limitar la corrupción, el derroche y la
incompetencia.
La Era Progresista, que transitó desde 1890 hasta la década de 1920, fue una época de la reformas cuyo objeto, era la
respuesta de la nación a la revolución industrial Uno de los de los objetivos principales del movimiento progresista fue
la purificación de gobierno, tratando de eliminar la corrupción mediante diversa medidas identificando las viejas formas
acreedoras de modernización, y haciendo hincapié en las soluciones científicas y de ingeniería.
El movimiento comenzó en el ámbito local, y más tarde se expandió a nivel estatal y nacional.Comenzó con esfuerzos para
la reforma del gobierno local, la educación, la medicina, las finanzas, la industria, los ferrocarriles, y obtuvieron el apoyo
de la clase media profesional (abogados, maestros, médicos, gente de negocios.Los progresistas apoyaron los métodos
científicos aplicados a la economía siguiendo de cerca los avances en la Europa Occidental. Las reformas de las formas
anticuadas que conllevaban el despilfarro y la ineficiencia, buscaron el mejor sistema posible y conllevaron la creación del
sistema de reserva federal, el impuesto sobre la renta, el sufragio femenino y la denuncia pública de la corrupción mediante
la influencia de las revistas nacionales
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–48–
la Serna71, siendo Subsecretario de Gobernación promovió la creación de una Escuela de
especial para los estudios de Administración. En 1841 propuso la creación de una Facultad
nueva, con la denominación de administrativa, en la cual se comprenderán los estudios
necesarios a los que hayan de servir al Estado en todos los destinos públicos, civiles y
administrativos. El proyecto fracasó como consecuencia de la caída del Gobierno si bien
La regencia de Espartero retomó la idea, canalizándola a través de una escuela especial,
que se crea por Decreto de 29 de diciembre de 1842. Esta escuela estaba destinada a los
funcionarios públicos, ya que la experiencia diaria acredita la necesidad de que se exijan
estudios previos a los que han de desempeñar cargos importantes de la Administración
pública. En ella se enseñaría el derecho político, el internacional, la economía política, la
Administración y el Derecho Administrativo.
Desde la mera eficacia, es decir la Administración Pública como motor del progreso
social, tuvo su esplendor en seguidores de Stein como C. F. FERRARIS72, para quien la Ciencia
de la Administración es «la ciencia de la acción social positiva y directa del Estado», a cuyo
título encuentra su lugar en el sistema de las ciencias políticas o como en PRESSUTTI, quien
en 190373 llegó a afirmar que la Ciencia de la Administración no es una Ciencia política,
sino la Ciencia Política. Quiere decirse que para el italiano no sería cosa vana que la Ciencia
Administrativa se ocupara de la determinación de los fines específicos que el Estado debe
proponerse y de la actividad a desarrollar para llevarlo a cabo. Por eso se ha señalado que los
principios políticos, aquellos que tendrían que ser objeto de la Ciencia de la Administración,
caen extramuros del sistema, forman parte de otra materias y esto explica el ocaso de esta
ciencia74, toda vez que el aspecto técnico no es sino una perspectiva o subaspecto que no
merece más rango que el de una disciplina aplicativa, al decir de GIANNINI.75
Sin embargo este enfoque tuvo su gozo en la disciplina, pues como enfoque técnico
fue predominante en una época que responde a la ideal del ‘Public Management’ y sirvió
para la divulgación científica y su encuadre académico. Pero a nuestro juicio fue más allá
en sus pretensiones de la significativa distinción entre Administración Pública y privada
(BLUNSTCHI, MORELAND); la separación entre política y Administración (GOODNOW,
WILSON); de la organización burocrática (WEBER ) del enfoque orgánico de la teoría clásica de
la administración (FAYOL); de la perspectiva funcional de administración científica (TAYLOR).
Fue WALLACE SAYRE quien en la década de 1930 señaló que la gestión pública y privada
son fundamentalmente similares en todos los aspectos no importantes76. De su parte fue
71 Pedro GÓMEZ DE LA SERNA, publicó sus Instituciones de Derecho Administrativo español, reflejando en él la coexistencia de
una Ciencia Administrativa distinta a la del Derecho Administrativo.
72 FERRARIS, C. Ensayos sobre la Economía, Estadística y Ciencia de la administración, Turín, 1880.
73 PRESUTTI, E. Principios fundamentales de la Ciencia de la Administración, Societá Editrice, Milán, 1903.
74 DE VALLES, A. “El problema teórico y didáctico de las Ciencias administrativas”, en RAP, nº 22, 1957
75 GIANNINI, M.S. “Identificación de las disciplinas dirigidas al estudio de los aspectos no jurídicos de la acción administrativa”
en La organización técnica de la Administración Pública, 1954.
76 Coloboró en el curriculum de la nueva Escuela de negocios y de Administración Pública de la Universidad de Cornell.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
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PETE DRUCKER77quien consideró de aplicación a la gerencia privada las teorías de FAYOL o
TAYLOR, como instituciones propias de de la gestión empresarial y a la par el movimiento de
Administración Científica, encabezado por GULICK y URWICK en la década de 1930, el que
propuso fundar su doctrina en la búsqueda de los principios de la administración como una
disciplina omnicomprensiva a todos los ámbitos78. Estos principios de la administración tan
valiosos, merecieron inmediatamente la calificación de meros proverbios por H. SIMON.
La historia administrativa nos revela que el apelativo de administración ‘científica’, fue
precisamente una treta de marketing para ser vendida al sector público79 en 1912 para evitar
el aumento de tarifas del tren por mor de la posibilidad de una mayor eficiencia80. Mientras
en la primera mitad del siglo la administración científica era el evangelio y Taylor su profeta,
ahora la crítica teórica ha señalado a la misma como pseudociencia y la praxis nos dice que
muchos de los elementos más definitorios de la administración científica son sencillamente
inaplicables e incompatibles con la dinámica burocrática. Baste señalar que ALLISON81 en
los ’80 del mismo siglo retomó el debate y llegó a la conclusión de que las gestiones pública
y privada son por lo menos tan diferentes como similares, y que las diferencias son más
importantes que las semejanzas. Ahora BOZEMAN82, en las puertas del S XXI piensa todo lo
contrario; lo más relevante son las similitudes entre ambas.
El caso es que la realidad historia revela que la Ciencia de la Administración, única
o aglutinadora en su planteamiento seminal, llegó a ser engullida o invadida por el
Derecho Administrativo, el Públic Management. Tres áreas de conocimiento se atribuyen
primordialmente un único objeto de estudio: la Administración Pública.
Pero siendo esto ahora una cuestión que excede del propósito de este libro nótese que
el pensamiento administrativo jurídico y el técnico, surgen en un momento posterior a la
primigenia Ciencia Administrativa merced a varios factores positivos y negativos, pero el
constituyente de la denominada Ciencia de la Administración moderna es sociopolítico, sin
perjuicio de la notable influencia en algunos autores de la vieja polícia.
Situar la administración científica como fundamento único, principal o primordial en una
supuesta Teoría sobre la Administración Pública conlleva la necesidad de efectuar una serie
de precisiones, que cuanto menos nos conducirían hacia el enfoque de la función técnica, o
77 DRUCKER, P. The practice of management, Harper &Rows, Publisher, New York, 1954
78 Sustentada en el POSDCORB; Acrónimo de GULICK para referirse a una función común a la administración pública y privada,
vigilante y garante de las denominadas funciones; (p) planeación;(o) organización; (s) personal (staffing); (d) dirección; (co)
coordinación; (r) información (reporting); y (b) presupuesto (budgeting).
79 TAYLOR, F.W. “La Administración Científica” Testimonio ante la Cámara de representantes de los EE.UU. el 25 de enero de 1912.
80 Su socio el abogado L. Brandeis señalaría que “los ferrocarriles podrán ahorrar un millón de dólares si aplican los métodos
de administración científica”
81 ALLISON, G. “Are public and private management Fundamentally Alike in All Unimportant Respects?” en Stillman. R. (ed.) en
Public Administration: Concepts and Cases, 4°ed. Houghton Mifflin , Boston, 1984..
82 BOZEMAN, B. Todas las organizaciones son públicas Tendiendo puentes entre las teorías corporativas privadas y las públicas,
FCE, México. 1998.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
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a una categorización científica de la teoría clásica/neoclásica de la organización aplicada a la
Administración Pública83.
En la década de los ’50 del S. XX resurge el interés por la Ciencia de la Administración,
resultado de que con posterioridad la II guerra mundial, se da un incremento de la intervención
estatal en la economía, la organización científica del trabajo adquiere una madurez en el
campo empresarial, se busca que el intervencionismo administrativo sea no solo conforme
a la a legalidad sino eficaz y el Instituto internacional de ciencias administrativas comienza
una actividad preferente con la temática, toda vez que su Revista internacional de Ciencias
Administrativas como también lo hace en España Documentación Administrativa van a
hacerse eco de las reformas administrativas que están produciéndose en Europa.84
Merece comentarse que El Instituto Internacional de Ciencias Administrativas (IAAS) con
sede en Bruselas fue fundado en el Congreso de Madrid en 1930, para reemplazar la Comisión
Internacional de los Congresos Internacionales de Ciencias Administrativas, creada en 1910.
Su principal preocupación era poner en común las reflexiones sobre el aspecto científico
y aplicativo, como puede verse en los diferentes congresos y reuniones al efecto. Dentro
del Instituto se artículo un Centro de Documentación, único en el mundo, que, desapareció
totalmente el año 1940, volviendo a la actividad después de la guerra mundial siendo uno de
los más completos en la especialidad. En 1928 vio la luz la Revista Internacional de Ciencias
Administrativas, sufriendo los avatares de la II guerra mundial.
En 1953 comenzó el Instituto a publicar en conexión con la ONU el boletín mensual
Progreso en Administración Pública, con información mundial en el ámbito administrativo
y que en 1957 se refundiría con la Revista Internacional de Ciencias Administrativas (IRAS/
RICA) que ha logrado ser la publicación periódica especializada que, ha venido aunando
calidad y cantidad de información en su género.
Importante es resaltar que la preocupación por el doble aspecto científico y aplicativo,
de la época, destacando que en el Congreso de Roma de 1954 se señaló la necesidad de
estudios no jurídicos de Administración Pública, mientras que en el de Venecia del año
siguiente se abordó la necesidad de que tales estudios tuvieran en cuentas los estudios
realizados para las empresas privadas. Con estos antecedentes en el de Varenna de 195585,
se abordo la fijación del objeto y del método de la Ciencia de la Administración. Dentro de los
aspectos de la reforma administrativa se abordó lo que se denominó ‘Técnica organizativa
de la Administración Pública’ pues desde la Ciencia de la Administración se requiere una
investigación más restringida y concreta de principios, leyes y preceptos sobre la elección
racional de actividad y de medios, de forma que aquella actividad y medios sean no solo
83 ENTRENA CUESTA, R. “Modernas tendencias de los estudios sobre Ciencia de la Administración en Italia: El Congreso de
Varenna”, en RAP, nº 18, 1955. .
Obra reciente y señera sobre estos es HARMON, M.M- MAYER, R. Teoría de la organización para la Administración Pública,
FCE, México, 1999.
84 ENTRENA CUESTA, R. Curso de Derecho Administrativo, Vol.I 13ª edic, tecnos, Madrid, 1999, p.72. y ENTRENA CUESTA, R.
“Modernas tendencias…”
85 In extenso ENTRENA CUESTA, R. “Modernas tendencias…”
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–51–
los adecuados a los fines asignados a cada administración, sino que aseguren también la
máxima producción de bienes y servicios. Esto constituye la técnica organizativa aplicada
a la Administración Pública, en aras a adaptarse a las exigencias sociales y políticas del
momento, consecuencia de ello será la preocupación de una mayor eficiencia86
El escenario prometedor de aquel entonces señalaba que por razones de orden social
se esperaba una mayor intervención pública en esferas todavía en manos de la autonomía
privada, reto que exigía una buena organización de la acción administrativa. Ya en el Congreso
de Roma anterior se propuso una reforma de los estudios universitarios que suponía una
licenciatura en Derecho con especialización en ciencias jurídico-administrativas87 y una
licenciatura específica en Ciencias político-administrativas88
En nuestro país no fuimos ajenos a estos movimientos señalando OLÍAS DE LIMA89 que sin
recurrir al artificio de invocar a nuestros ‘clásicos’ en los que se pueden encontrar numerosas
reflexiones sobre cuestiones que hoy atañen a la Ciencia de la Administración, propiamente
hablando, no puede decirse que tal ciencia exista, hasta los últimos años de la década de los
cincuenta, coincidiendo con los primeros pasos del movimiento que cristalizaría en la reforma
administrativa de la década siguiente.
Las causas que han impulsado, a nivel general, el surgimiento de la Ciencia de la
Administración se hallan ligadas a las que han dado lugar al nacimiento de las ciencias
sociales y, particularmente, al nuevo papel que asume el Estado en la fase actual del
capitalismo. No estamos ante un fenómeno cuantitativo, que, en parte, también lo es. El
llamado Estado administrativo no es fundamentalmente el producto de una acumulación
sucesiva de actividades y servicios en manos del Estado. Lo verdaderamente decisivo es, por
una parte, que ha cambiado el papel del Estado en la sociedad, pasando de arbitro a agente
primordial de configuración social, de regulador de conflictos a sujeto activo en la dinámica
social, y, por otra, que, como consecuencia de su diferente posición con respecto al conjunto
social, el poder ejecutivo y, más concretamente, la Administración, se ha transformado en
el poder predominante dentro del aparato estatal, asumiendo no pocas de las funciones que
antes estaban reservados a otros poderes del Estado u otros entes sociales.
A partir de 1957 se hace perceptible la influencia de la disciplina desde la óptica americana
que coincidirá con la europea en cuanto al propósito de mejoras de funcionamiento-
distinguiéndose en las diferentes técnicas -. La recepción en España de ciertos principios de
86 Es de notar la preocupación del momento por el tema o pues en la Conferencia anual del IIAS celebrada anteriormente
en Oxford en junio de ese mismo año, ya se abordo la cuestión de la aproximación a las experiencias en las grandes
organizaciones empresariales. En concreto fueron tratados los siguientes cuestiones; Elementos comunes a la gestión de las
empresas públicas y privadas; aspectos de la preparación universitaria para las funciones administrativas del sector privado
que ofrecen un interés general especial para la formación de funcionarios y modos de acrecer la eficacia de las empresas
económicas del Estado.
87 A partir del curso 2011/2012 la UNED, viene impartiendo un nuevo Grado en Ciencias Jurídicas de las Administraciones
Públicas.
88 En la nota de pie de página 15 del trabajo de Entrena sobre el Congreso de Varenna puede verse el contenido curricular de
ambas opciones.
89 OLÍAS DE LIMA, B. “La ciencia de la Administración en España” en Documentación Administrativa nº 176, 1977.
–52–
la Ciencia de la Administración se vio impulsada en un sentido determinado a causa de dos
factores estrechamente ligados. De una parte la necesidad que sintió el Estado español de
modernizar un deficientísimo y obsoleto aparato administrativo que no era capaz de hacer
frente a las transformaciones operadas por un crecimiento económico al que se unía una
reestructuración social. De otra, la influencia que los autores americanos van a ejercer en
esta época, visto el prestigio de lo «americano» en un momento de su indiscutible hegemonía
política y técnica en todo el mundo, en lugar de acudir a otras influencias, quizá más próximas,
que ya contaban con excelentes aportaciones al estudio de la Administración. El elemento
decisivo para efectuar la elección hay que buscarlo en la idoneidad del pensamiento americano
de considerar a la Administración como una estructura organizativa esencialmente técnica,
orientada, como cualquier otra, a la obtención del máximo de eficacia y productividad. Se
hacía abstracción, por considerarlo irrelevante, de las connotaciones que implica la inserción
de la Administración en el aparato del Estado tal como la entendieron sus inspiradores.
Resulta significativo el aire tecnocrático que respira esta perspectiva que fue auspiciada
desde instituciones de influencia como resultó con el ENAP (actual INAP)90.
Es a JORDANA DE POZAS y ROYO VILLANOVA a quienes debemos el notable esfuerzo
de lucha por conseguir el reconocimiento didáctico de las enseñanzas administrativas.
Para este autor, el estudio jurídico de la Administración, pública podría ser suficiente en
el antiguo Estado abstencionista, pero en la actualidad no es bastante conocer las leyes
para administrar bien91.
La Ciencia de la Administración cuaja en su realidad contemporánea en la Universidad
española en torno a la figura de BAENA DEL ALCAZAR y gracias al apoyo del ilustre jurista
GARRIDO FALLA, y que aunaría su preocupación por la Administración Pública como realidad
político y social y por el Derecho Administrativo como el sistema jurídico que pauta su
actuación. De tal manera que la consolidación de un Estado de Derecho administrativo que él
ayudo a constituir dio paso al Estado constitucional que hoy disfrutamos.
Deben citarse además a quienes dedicaron desde sus diversas áreas de conocimientos
algunos estudios a la Ciencia administrativa como, DE LA OLIVA, GARCÍA DE ENTERRÍA ,
GARRIDO FALLA GARCÍA MARÍN , GARCÍA-PELAYO , GUTIERREZ REÑON, JORDANA DE
POZAS , MEILAN GIL , MOREY JUÁN y NIETO GARCÍA contribuyeron a la evolución de la
disciplina, si bien hay que lamentarse de su fragmentación en diversas corrientes, parcelada
en compartimentos estancos y falta de conexión. Casi todos ellos coinciden en haber tratado
de manera especial el fenómeno de la burocracia, como resulta de la obra La burocracia en
90 En opinión de García de Enterría tras la posguerra surge una nueva Ciencia de la Administración de corte anglosajón que
es propagada por el Instituto internacional de ciencias administrativas, expandiendo no sólo las tendencias y técnicas
americanas sino la importancia de tender estas cuestiones en el orden administrativo.
No obstante resultaron muy significativas las influencias de la doctrina francesa de LANGROD, LOSCHAK y CHEVALIER,
GOURNAY, cuyas obras fueron paulatinamente traducidas al castellano.
91 Se ha dicho que en nuestro país no fuimos ajenos a estos movimientos ya que que sin recurrir al artificio de invocar a
nuestros ‘clásicos’ en los que se pueden encontrar numerosas reflexiones sobre cuestiones que hoy atañen a la Ciencia de
la Administración, propiamente hablando, no puede decirse que tal ciencia exista, hasta los últimos años de la década de los
cincuenta, coincidiendo con los primeros pasos del movimiento que cristalizaría en la reforma administrativa de la década
siguiente. (Cfr. OLÍAS DE LIMA, B. Ob. Cit.)
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–53–
España de 1977, entendía como élite, muy relacionada con el poder económico y político de
la época, lo que supone una desviación en su rol natural, pues de ejecutores se convierten en
decisores públicos o coadyuvantes de los decisores públicos.
Se han distinguido dos modelos en la reforma administrativa española de la década 50-60.
La ‘burocracia pública racional como modelo ideal de reforma nacional liberal’ – seguida por
G. de Enterría- que pretendía la racionalización política y jurídica del aparato administrativo.
Y la ‘reforma administrativa como Administración para el desarrollo’ - impulsada por López
Rodó – que triunfante mantenía una equiparación entre Administración y empresa, y que
pretendía mediante la importación de técnicas de gestión desde el modelo USA hacer una
Administración más eficaz acorde con el desarrollo económico y social.
Podría hablarse pues de dos corrientes predominantes que han sido las que han
orientado a la Ciencia Administrativa y que también han ejercido su influencia en España.
De una parte La corriente organizativa o predominantemente sociológica, caracterizada por
su fundamentación esencialmente experimental y su metodología propio de los métodos
sociológicos clásicos. Así la Administración es considerada aquí como una organización entre
otras muchas de las que se dota la sociedad, sometida, por tanto, a sus mismas leyes. Los
que se sitúan en esta perspectiva se ocupan preferentemente del funcionamiento interno
de la organización en general, explicitando las relaciones de poder y la estrategia de los
grupos que se mueven dentro de estos contornos y sólo secundariamente se preocupan
por las líneas de influencia que se entablan con el medio en el que están inmersas. De otra
parte, la corriente institucional o predominantemente política, considera la Administración
como instrumento de una voluntad política situada fuera de ella y a la que está subordinada.
Esta visión instrumentalista de la Administración es el reflejo de los fundamentos filosófico-
políticos sobre los que se asienta la construcción del Derecho Administrativo continental. Se
subraya la especificidad de la organización administrativa por su inserción dentro del Estado,
la sitúa en su verdadera dimensión, señala la piedra angular sobre la que hay que construir
el edificio teórico de esta ciencia. La inserción de la Administración dentro del sistema de
poder institucional tiene tal trascendencia que impone y justifica su estudio diferenciado de
otras organizaciones y es la clave de gran parte de sus peculiaridades. Su metodología es
propiamente deductiva. En definitiva dos son las perspectivas principales; la que se centra
en el estudio estructural y organizativo; y la que lo hace en la actividad de la Administración,
en sus procesos de decisión y en el análisis de sus resultados con su expresión concreta en
el análisis de Políticas Públicas y su aplicación a la gestión pública92.
Sin embargo a pesar de estos hitos, a pesar de que los estudios sobre Administración
Pública tiene ahora carta de naturaleza universitaria de máximo rango y que parecía que la
Ciencia de la Administración iba a tener otro buen momento todo hace pensar que en España
también se ha producido un cambio de rumbo en España coincidente con lo que se refleja en
el punto siguiente, todo ello sin perjuicio del notable incremento de la literatura científica.
92 Los hitos en la evolución de la Ciencia de la Administración en España, a modo de síntesis puede verse en PINAZO
HERNANDIS, F.J. “En torno a la mayoría de edad de la Ciencia de la Administración. Un enfoque sistémico y prospectivo” en
Revista de Cuadernos Constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol del Departamento de Derecho Constitucional y
Ciencia Política de la Universidad de Valencia nº 38/39, Invierno/Primavera 2002, Valencia, pps. 102-103.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–54–
1.5.4. Las sombras: Deconstrucción Administrativa y Disolución de la Ciencia de la
Administración.
En el año 2002 con cierto optimismo nos planteábamos si la Ciencia de la Administración
había alcanzado ya su mayoría de edad científica93 para iniciar una andadura autónoma sin
muletas. Diez años después tras este despropósito que ha sido la Gestión Pública actual,
la realidad exige reconocer el avance de un proceso de ‘disolución de la Ciencia de la
Administración’ en una suerte deslavazada de Ciencias Administrativas, y de éstas en los
estudios de Administración Pública para terminar de momento en el binomio Gestión Pública/
análisis de políticas públcias, con tendencias ya en una previsible evolución inmediata hacia
una teoría comprensiva de la gobernabilidad.
Aquí y ahora he de reconocer mi pesimismo por los estudios y la investigación sobre
Administración Pública, enfocados a un saber técnico aplicado al escenario de lo político-
administrativo. En un encuentro internacional sobre estudios de Administración Pública
celebrado en octubre del 201094, tuve ocasión de expresar que lejos de reflejar la realidad
la deseada Alegoría del Buen Gobierno que reflejan el cuadro de Lorenzetti95, la situación
científica y académica sobre la Ciencia de la Administración se mostraba mejor en el cuadro
de Rafael sobre La Escuela de Atenas o incluso mejor aún en La construcción de la torre de
Babel de Pieter Brueghel el Viejo.
En el reciente libro homenaje a Mariano Baena del Alcázar La Administración Pública
entre dos siglos, se recuerda la persistencia del debate acerca de la naturaleza científica
de la Ciencia de la Administración que se viene produciendo desde los años cincuenta del
pasado siglo. Frente a los argumentos en contra por carencia de especificidad de un objeto
y una metodología propios y en que la investigación metodológica no ofrece conocimiento
fiable, otros insisten un objeto de estudio histórico, y de la existencia de un método positivo,
el crítico y el interpretativo. La interacción de la Administración en la sociedad es de tal
intensidad, que no necesita justificación para su estudio Pública96. Otros, desde hace tiempo,
dan por periclitada la controversia.
GÓNZALEZ SEARA en su trabajo “El bienestar social en una época insegura”97 describe
al Estado del bienestar como un narcisismo autocomplaciente con un modelo de prosperidad
rodeado de malestar por todas partes, y que el acontecimiento del 11-S hizo despertar al
mundo occidental como señal que al welfare state le ha llegado su rora, de renovarse o
morir. Sin menospreciar los efectos del acontecimiento y la redirección de recursos públicos a
93 PINAZO HERNANDIS, F.J ibídem.
94 2010, Ponencia ‘Administrative Sciences? Coming of age or only a mirage (Spain Public Administration Studies: 1974-2010)’
-Framing the Issue: The Origins and Evolution of Public Administration Studies in Spain en Study visit to the University of
Valencia inside “Tempus Project for the Development of Public Administration and Management Studies in Serbia”, Valencia
27, 28 & 29 octubre, 2010.
95 De 1338 expuesto en el Palacio Público de Siena
96 M. ARENILLA en la aportación intitulada “Administración Pública y Ciencia de la Administración”
97 AA.VV. Las estructuras del Bienestar. Propuestas de reforma y nuevos horizontes , (S. Muñoz Machado y otros, directores),
Fundación ONCE-Civitas, 2002.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–55–
controlar la seguridad98, podría señalarse que desde 2006 hasta el presente nos encontramos
en un periodo de necesariso cambios.
Aúncuando la etapa de la Nueva Gestión Pública (NPM), es en si deconstructora en el
marco del denominado Estado Neoadministrativo caracterizado por la D3, no puede obviarse
la agudización del fenómeno de deconstrucción Político-Administrativa de este último
quinquenio caracterizado por las soluciones drásticas, continuas y expansivas de reducción
de la organización pública para ajustar financieramente la prestación de los servicios públicos,
como fenómeno que excede a las ideologías políticas y las contingencias nacionales.Hay que
estar a la espera deltérmino del proceso, pues la idea de deconstrucción ex Schumpeter,
no es negativa en sí, significa como es sabido el cambio constante de las empresas para
adaptarse al entorno del mercado. Hay que esperar un cambio de reconstrucción desde la
promoción de nuevas estructuras sociales y políticas, la movilización de soportes para los
procesos de deconstrucción negativos en sí (recortes de prestaciones sustanciales, merma
derechos estatutarios justificados, …) La desconstrucción de aquello que no produce valor
público aunque sí beneficios privados es un impacto social en principio difícil pero inevitable
para la construcción de nuevas estructuras y sistemas organizacionales, acordes con las
exigencias de la época, máxime si se busca innovación y creatividad, ética y un mayor sentido
de misión.
En cualquier de los casos parece que esto que está sucediendo no es casual, hay una
causalidad entre este deconstrucción y la disolución de la Ciencia de la Administración, y
parece que todo apunta a que lo económico, lo financiero y lo ideológico vande la mano en
este viaje, en un escenario de poca creatividad intelectual en la disciplina.
Desde el eclipse académico por el Derecho Administrativo y el Public Management y
el desprecio desde el espacio político a la disciplina puede decirse que la Ciencia de la
Administración ha estado mas en las sombra que los gozos, no ha dejado de nunca un
caballero de triste figura.
POLLIT9 9 al señalar que ante la falta de una teoría en estos 25 años de NPM en el que ha
sido imposible encontrar una visión de conjunto a los diversos programas e iniciativas que
relacione las distintas y sucesivas reformas que muestran las experiencias comparadas. Lo
que hace falta es precisamente el desarrollo de una Teoría integral, algo muy difícil en la
disciplina ante la diversidad del pensamiento académico en la materia en el último siglo y
las importantes diferencias epistemológicas y empíricas que originan enseguida reacciones
98 Vg La creación en USA de la Transportation Safety Administration, como agencia del Departamento de Transportes para el
control de equipajes y seguridad, antes en manos de las compañías aéreas.
99 POLLIT, C. “Hacia una nueva teoría de la Administración Pública: Algunos comentarios sobre la 5ª conferencia Braibant de
Jocelyne Bourgon” en Revista Internacional de Ciencias Administrativas, Vol. 73-1, marzo, 2007, pp. 39-43.
Cristopher Pollit es editor de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas y profesor de investigación en el Instituto
de Gestión Pública de la Universidad Católica de Lovaina.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–56–
críticas a cualquier pretensión teorética100 y a la vez el imperativo político exige atribuir a los
fracasos argumentos organizativos, y nunca, cuestiones de naturaleza doctrinal.
Aún cuando razones de todo se ven más adelante hay que dejar fijada cual es el estado
de la disciplina, sometida a un duro escrutinio sobre su status científico.
1.6. Una sistematización propedéutica
GARRIDO FALLA101 afirmó la preferencia de hablar de Ciencias Administrativas en lugar
de Ciencia de la Administración desde el parecer de que éstas no son sino las aplicaciones de
otras ciencias al estudio de la Administración. La expresión Ciencia de la Administración sólo
debe emplearse en un sentido figurado y para hacer referencia, a aquellos capítulos especiales
de diferentes ciencias en que se plantea la aplicación de las mismas a la Administración
pública. Estas ciencias suponen un estudio sistemático de las siguientes cuestiones: Estudio
de la Administración Pública como un complejo orgánico; el estudio de las técnicas de que
dispone la Administración para intervenir en la vida social y, más concretamente, para prestar
los servicios públicos, con conocimiento de sus ventajas e inconvenientes; y el estudio de
los fines que, en un determinado momento histórico, la Administración persigue, o debe
perseguir, y de las razones que lo justifican. Para el citado autor
El mismo autor resume en tres los principales planteamientos o enfoques de la Ciencia
de la Administración;
A) La Ciencia de la Administración como una Ciencia Política.
Para la casi totalidad de la doctrina continental europea se concibe la ciencia de la
Administración como una Ciencia Política, lo cual se acomoda perfectamente con la tradición
que supone la vieja ciencia de la Policía. Es la perspectiva de VON STEIN102 al concebir la
‘Ciencia de la Administración interna’ como una de las cinco Ciencias Políticas (asuntos
exteriores, ejército, finanzas, administración de la justicia y administración interna) que
constituyen su sistema. Cada una de las cuales coloca como propio fundamento y como
objeto de sus propias investigaciones uno de aquellos factores autónomos de la vida del
Estado, aunque coordinadas todas en un sistema, en cuanto aspiran a un mismo fin y se
informan en un mismo principio: esto es, la idea unitaria del Estado que actúa103.
100 El mismo señala que su Manual de Gestión Pública junto a Ferlie y Lynn de Oxford, 2005 a pesar de integrar a los mejores
38 profesores de la cada materia no ha dejado de ser “una venta de artículos de segunda mano bastante teórica y sin ningún
consenso terminológico”
101 GARRIDO FALLA, F. “La Administración Pública como objeto de estudio de ciencias jurídicas y no jurídicas, en Revista de
Administración Pública, nº 23, 1957, p. 58.
102 VON STEIN, L. De Verwaltungslehre, 1865-1884.
103 Der Arbeitende Staat.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–57–
B) La Ciencia de la Administración como estudio del contenido de la función administrativa,
especialmente de su manejo técnico.
En esta perspectiva sería WILSON104 quien sentaría, las bases teóricas para un estudio
científico de la Administración pública, como terreno aparte de la política, pues existen
técnicas propias para el logro de una Administración eficaz.
Esta posición se vería enriquecida por las aportaciones posteriores de TAYLOR
(administración científica) FAYOL (administración general). La esencia de la función
administrativa, que, para Fayol, consiste en planear, organizar, mandar coordinar y controlar
puede indistintamente aplicarse a las empresas privadas y a los servicios públicos, puesto
que el principio esencial de la teoría administrativa es la importancia de la gerencia. El
análisis fayoliano a los organismos de la Administración pública es realizada por GULICK,
con la propuesta de que las funciones del ejecutivo se resumen en el acrónimo POSDCORB .
C) La Ciencia de la Administración dirigida al estudio de los hechos administrativos puros.
Para LANGROD hay que determinar en Administración Pública que es esencial o
accesorio. Comprobando que hay hechos administrativos puros, distinguibles de los que se
refieren primordialmente a los dominios particulares de la actividad administrativa, éstos son
el contenido propio de la Ciencia Administrativa.
Estos tres principales enfoques sobre la Ciencia de la Administración, pueden
complementarse con la propuestas de MOSCHER Y CIMMINO105 que formulan cinco
concepciones o escuelas de pensamiento; la jurídica, la productivista, la burocrática, la
política, la psicosociológica y la finalista (como propia de los autores).
En suma dos son los principales enfoques (político y técnico)que da paso al estudio de la
Administración Pública como un complejo orgánico con una función política y que conlleva
también en un nivel inferior y subordinado como el estudio de las técnicas de que dispone la
Administración para intervenir en la vida social y que aquí y ahora permite sin más referirse
a lo mismo bajo las denominaciones Ciencia de la Administración, Ciencias administrativas
o estudio sobe Administración Pública. Añadir el adjetivo ‘público’, puede despejar muchas
dudas, y sobre todo, clarifica el enfoque.
Igualmente a los fines propedéuticos perseguidos y sin perjuicio de la validez otras
propuestas a otros efectos puede considerarse desde lo expuesto supra- la historia
administrativa como hilo conductor -una periodificación en cuatro grandes etapas, en las que
104 WILSON, W. “El estudio de la Administración” en Political Science Quaterly nº 2, junio de 1887.
105 Considerada la obra más sistematizada de la materia efectuada en los ’60 y engarce entre las opciones continental y
anglosajonas (Cfr. MOSHER, F.C - CIMMINO, S. Elementi di Scienza dell’ Administrazione, A. Giuffre, Milán, 1960 (versión
española, Ciencia de la Administración, Rialp, Madrid, 1961, Traducción, adaptación y prólogo de Jose A. Escalante y
Francisco Ansón.)
JAVIER PINAZO HERNANDIS
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las fechas reflejarían un hecho o una aportación del pensamiento administrativo significativo
para el comienzo o fin de una era.
Primer periodo (hasta 1800): Antecedentes de la Ciencia de la Administración: incluiría
como etapa los antecedentes del pensamiento político, los arcana imperii, el espejo oconsejo
de príncipes, el precameralismo y cameralismo así como la Ciencia de Policía. Se extendería
desde el origen de las grandes civilizaciones hasta la revolución francesa.
Segundo periodo (1800-1989): Etapa de la Ciencia de la Administración moderna:
Incluiríala adaptación de la Administración a la revolución política y social de 1789 y 1848
y su relación con los orígenes del Estado Social, con una influencia clara en ello de la vieja
cameralística y la policía.
Tercer periodo (1900-1979): Etapa de la Administración pública Tradicional/Progresiva:
Supone el modelo y filosofía del Estado del bienestar Incluyendo tanto la tradición
continental(APT) como la progresiva anglosajona(PPA). En sus bases se encuentra la
argumentación de racionalidad organizativa de la administración científica e industrial, así
como descripción weberiana sobre la burocracia. Sobre ello y la pretensión de profesionalidad
y de separación de la políticawilsoniana, se articulará la gestión del Estado del bienestar. Es
la fase de las Ciencias Administrativas o de la Administración Pública
Cuarto periodo (1980-2008): Etapa de la Nueva Gestión Pública/New Public Management
(NPM): Tendría en cuenta las iniciativas de reforma administrativa de primera y segunda
generación de los organismos internacionales sobre la crisis del Estado del bienestar
iniciadas entre los ’70 y ’80. A pesar de que el fenómeno dominante ha sido el de la NPM,
debe incluir ante las insuficiencias de ésta como modelo administrativo, la continuidad de la
búsqueda se adaptaciones al nuevo hábitat, como solución transitoria de sustitución aunque
en convivencia con la tradicional.
Quinto periodo (2008-actualidad); Deconstrucción Político-Administrativa: Esta etapa
se caracterizaría por las soluciones drásticas, continuas y expansivas de reducción de la
organizaciónpública para ajustar financieramente la prestación de los servicios públicos. Se
caracteriza por la búsqueda de un nuevo paradigma muy incierto y desideologizado pero
anclado en una deconstrucción shumpeteriana no sólo administrativa, sino también político-
institucional. Este es el locus científico actual en nada ajeno a las ideas de modernidad
liquida y de comienzo de una nueva era histórica106 en la que la arquitectura institucional y
los conceptos e ideas imperantes va a sufrir redefiniciones o reconceptualizaciones que sin
duda influirán sistémicamente en la Administración Pública, por mor de ese rol indefinidoque
supone el binomio Estado-Administración.
106 Paul Kennedy historiadorbritánicoespecializado en larelaciones internacionales, sostiene que ya hemos cruzado una línea
divisoria histórica con el comienzo de una nueva era histórica debido a la disminución del peso del dólar, la desintegración
de los sueños europeos la carrera armamentística en Asia y la parálisis de la ONU.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–59–
2. LA GESTIÓN DEL ESTADO ACTUAL
2.1. El Estado en cuestión: ¿Una cuestión de Estado?
Responder a dónde se dirige la Administración Pública supone responder a unas
cuestiones más importantes, como la de qué modelo de estado va a sustituir al del
bienestar. Ha de de ser un modelo de Estado social con rasgos parecidos al del Estado
Administrativo pero no coincidente, so pena, calor esta de que pensemos sustituir la
Administración Pública por otro sucedaneo que haga sus veces. Ya se ha escrito algo
sobre el Gobierno sin gobierno, el Estado vaciado o Estado neoadministrativo y otras
equivalencias que remarcan esta inquietud107.
En la propuesta de ‘retirada del Estado’ como un paradigama que estamos contemplando
de manera galopante, la autora analiza quién gobierna realmente la economía mundial y
sitúa su hipótesis en la pérdida de control de las funciones de autoridad que ha tenido la
mayoría de los Estados sobre muchos temas y que comparten o bien con otros Estados, o
bien con otras autoridades no estatales. Existe pues un desplazamiento de la autoridad del
Estado hacia los mercados, en donde ejercen un área privilegiada de poder las corporaciones
transnacionales, las seis grandes empresas de consultoría, las organizaciones internacionales
no gubernamentales de ayuda económica, los cárteles y las mafias.
Apunta tres proposiciones sobre los patrones de legitimidad que actualmente se están
desarrollando en la economía política internacional a finales del siglo XX y principios
del siglo XXI. La primera, la asimetría creciente entre los llamados estados soberanos
con respecto a la autoridad que ejercen en la sociedad y en la economía los pequeños
Estados y las grandes potencias. La segunda, la debilidad de la autoridad de los Estados,
pequeños o grandes, como consecuencia del cambio tecnológico y financiero, así como
de la integración de las economías nacionales en una única economía global. La tercera,
finalmente, contempla la constatación de que algunas de las responsabilidades básicas
del Estado en una economía de mercado no están siendo asumidas convenientemente
por nadie. Existe un vacío en el ámbito de las relaciones internacionales que no ha sido
ocupado ni por instituciones intergubernamentales, ni por un poder hegemónico que
ejerza el liderazgo en áreas del interés común108.
107 RHODES, R. (1996), “The New Governance: GoverningWithoutGovernment”, en Political Studies, 44, 1996; Sobre el
“Estado Vaciado” frente al Welfare State (WS) propio de la postguerra europea y en cuanto al nivel de influencia de lo
público GUY PETERS lo entiende como el resultado de la pérdida de legitimidad (nivel macro), la descentralización de -
prestaciones privatización / despublificación / desregulación - (nivel intermedio) y la disminución del rol de los empleados
públicos (nivel micro).
El “Estado Neoadministrativo” es una propuesta de R. DURANT para el modelo USA de los ‘80 - ‘90, con un Estado con menos
Administración y con énfasis en otros roles. La D3 (desregulación, desactivación y devolución) configuraría dicho modelo.
(DURANT, R.F. “Whither the Neoadministrative State: Toward a PolityCentered Theory of Administrative Reform”en Journal of
Public Administration Research and Theor y 10(1), 2000, pp. 79-109.; DURANT, R.F ‘Wicked’ Problems, Public Policy, and the
Neoadministrative State, Dwight Waldo Conference, American University, Washington, DC, October 24, 2003.
108 STRANGE, S . La retirada del Estado. La difusion del poder en la economia mundial, Icaria, Barcelona, 2001.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–60–
SIDNEY WEBB109 escribió entre otros un texto sobre la vida cotidiana de un habitante
de Birmingham reflejando que dese que nace hasta que muere está inmerso, sometido y
beneficiado por la colectividad mediante la acción pública. E. BELLAMY, en 1887 escribió
Life in the year 2000 A. D. y con la expresión ‘de la cuna a la tumba’, describía una utopía
socialista como ideal de organización económica, exenta de necesidades y desigualdades,
pero también de libertad frente a un férreo control estatal, desde el que se controla desde la
cantidad y calidad de los productos hasta la formación y futuro de los ciudadanos.
La historia ha demostrado las consecuencias perversas del Estado totalitario, como
aquellas relacionadas con un modelo de mínimos. El Estado Social (ES) es el resultante
europeo del consenso entre socialdemócratas y democristianos, de los que J. Maritain fue
uno de los inspiradores, otrosí de la influencia de la Encíclica Rerum Novarum al plantear
la intervención del Estado para atenuar las situaciones de injusticia social e incidir en el
reparto de la riqueza.
En el Estado liberal de derecho (ELD) nacido tras la revolución francesa la Administración
Pública estaba alejada del ciudadano, desde el punto de vista económico, abstencionista y
con un Estado radicalmente separado de la sociedad. Este modelo entra en crisis tras la I
Guerra Mundial, al exigirse mayor democratización, bienestar económico, igualdad material y
acercamiento a la sociedad, desde las influencias de HELLER y LASALLE, de establecer un
Estado fuerte, eficaz , orientado socialmente, corrector de las desigualdades sociales para su
adaptación a la sociedad industrial.
La pretensión es la de ir superando el techo liberal de las políticas sociales para su
sustitución por una dirección y programación permanente, con un Estado que evite los
conflictos sociales , que actúe la socialización de riesgos (DUGUIT) y, la aceptación de que
corresponde al Estado la procura existencial (FORSTHOFF ) y la distribución racional y ordenada
de los bienes. Esto fundamentara una nueva actividad administrativa y el surgimiento del
Drecho Administrativo Social.
Según SCHMITT-ASSMAN desde su concepción del Derecho Administrativo como
ciencia de dirección, ha recordado que la procura existencial por parte de los poderes
públicos constituye el ámbito clásico en el que la Administración Pública puede llevar a cabo
la concreción del fin social del Estado, sin necesidad de contar de modo alguno con una
mediación legal. La tarea de la Administración Pública es fundamentalmente la de asumir
la cláusula del Estado Social como máxima interpretativa y directriz orientadora de su
discrecionalidad en la aplicación de las leyes y de otra parte el principio del ES no contiene en
sí mismo ninguna garantía del mantenimiento de servicios públicos, prestaciones y derechos
adquiridos. La Administración del ES actúa mediante relaciones personales, prestaciones
sociales, servicios Públicos, es decir en el ámbito de los fenómenos microadministrativos,
109 Profesor de Administración Pública, fundador de la Fabián Society y de la London School of Economics and Political Science
en 1895.
Vid. entrada de la sección II de la Parte II, Dominación burocrática (y 2): Estado y colectividad.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–61–
pero cada vez requiere de actuaciones macroadministrativas, mediante la planificación u
otras nuevas formas de actuación110.
Desde el final de segunda gran guerra en el mundo occidental se ha disfrutado de la paz
que ha generado el Estado del bienestar, que legitimado en una suerte equidistante entre los
totalitarismos comunistas y el liberalismo salvaje ha supuesto un modelo de sociedad en el
que todo ciudadano, merece atención y asistencia de la Administración mediante las diversas
políticas sociales y los diferentes mecanismos de compensación con funciones protectoras
y redistributivas.
Y esta realidad tan bondadosa qué es ¿Qué es el Estado en realidad? GEORGE BURDEAU
desde una peculiar visión señalaría que es una realidad pero que nadie lo ha visto111. Con
sus imprecisiones históricas sobe su ámbito y funciones, con la falta de delimitación entre
el Estado y la sociedad en la que ha prevalecido una delgada línea roja entre uno y otra, El
Estado ha ido sustituyendo al Príncipe y si en su día FICTHE diría “no Príncipe, tú no eres
nuestro Dios, de él esperamos la felicidad, de Ti sólo la protección de nuestros derechos”
más adelante FEUERBACH señalaría “El Estado no es tutor, sino protector; no es protector sino
defensor; su fin no es moralidad y cultura, sino protección de de la libertad”.
Estas ideas sobre el Estado relejan la idea de un símbolo y la de un cometido, que se
desarrolla mediante funciones. Este rol y estas funciones han ido cambiando a lo largo de
la historia en función de la ideología dominante, y ésta a su vez se ha visto influenciada por
notorios filósofos, juristas y también, en muy buena dosis de cultivadores de la Ciencia de la
Administración.
En 1975 al comienzo de los síntomas de crisis del modelo del bienestar el citado Burdeau
con la expresión “Clases diferentes, pero un mismo barco” se refería a que para la inmensa
mayoría de hombres se identificaba con su sociedad, al entenderla como una sociedad de
todos. Con independencia del status social la mayoría estaba de acuerdo con la meta rumbo
del viaje, nadie pensaba matar al capitán para cambiar el rumbo. Si el barco se hunde, no
se salvará nadie. A la despolitización ideológica le ha acompañado un proceso de expansión
económica creciente, continuo y socializado, y la lucha política se focaliza a gestionar dicho
proceso de bienestar creciente, en manos de un Estado funcional o de gestión. Ahora la
política no hace sino gestionar un Leviathan teledirigido sustentado por una adhesión racional
de la ciudadanía.
Sin embargo este modelo de Estado social está en crisis, en un acelerado proceso de
descomposición con propuestas de sus sustitución por el Estado magro o ‘Estado mínimo’
consecuencia inevitable de la sobrecarga, incrementada consecuencia de la crisis financiera-
económica del año 2008.Esa configuración de organización política intervencionista en la
110 SCHMIDT - ASSMANN, E. La Teoría General del Derecho Administrativo como sistema, INAP, Marcial Pons, Madrid, 2003.
111 BURDEAU, G. El Estado, Seminario y Ediciones, Madrid, 1975.
Vid. también en entrada de la sección II de la Parte II, Dominación burocrática (y 2): Estado y colectividad.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
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economía, reguladora de la actividad del mercado, redistributiva en su finalidad y con una
clara proclividad socializante parece que ha llegado a sus límites.
Se dijo en su momento que un modelo económico con más del 25 % de propiedad
pública, estaría poniendo en peligro no sólo a la economía de libre mercado, sino también
a su pariente político la democracia. Aunque los datos avalarían otra tesis112 , unos apuntan
a la crisis del modelo por obsoleto e ineficaz para los tiempos actuales, mientras que otros
pensamos más en una crisis de su gestión, fundamentalmente ineficiencia e inequitativa,
con origen en buena parte en el gasto superfluo de parte de los gobiernos y un alto grado
de fraude en los prestatarios, además de la ruptura de un elemento clave como el que el
modelo keynesiano de postguerra suponía el pleno empleo, que se generaba en la actividad
industrial, de reconstrucción de infraestructuras y agrícola que generaba un alto índice de
ingresos, además de la consabida globalización.
Además se argumenta que la crisis del Estado del bienestar es, igualmente, una crisis de
relaciones entre el Estado y la sociedad, ante la incapacidad de dar respuestas adecuadas
a problemas nuevos, con la paradoja adicional de que si puede haber consenso en restar
protagonismo e intervención estatal, no lo hay tanto en su actividad asistencial y prestacional
.Mientras tanto los cuatro jinetes del Apocalipsis del sistema la inflación, la inseguridad
ciudadana, el paro, el déficit público, vienen a sumárseles nuevos amigos como la corrupción,
la ineptitud de los gestores políticos y el reto económico de los países emergentes con costes
de transacción muy por debajo de los estándares occidentales
En la reunión de Venecia del 15 de noviembre de 2010, los Ministros de Economía de los
países de la OCDE mostraron la necesidad de estimular la productividad del sector público y
de obtener un rendimiento máximo de las inversiones tecnológicas, con el fin de estimular el
crecimiento, a la par que se necesita una firme voluntad política y un vigoroso impulso serán
cruciales para reformar el Sector Público y la importancia de ello para el desempeño de unos
servicios públicos más eficaces, otrosí de necesidad de mayor transparencia y confianza de
la ciudadanía113.
A cada modelo de Estado le corresponde uno de Administración Pública, pero también es
axiomático – como ya se defendería en 1911 por LARNAUDE y posteriormente por WAGNER
– una inexorable ley del crecimiento de las funciones del Estado, para indicar que la historia
112 En el ámbito OCDE en el periodo 1960-1982 el peso del Sector Público se ha incrementado en 20 puntos, para situarse en
el 47 por 100 por término medio. A principios de los ‘80 las políticas sociales suponían en los países desarrollados más del
50% del gasto público. Según Eurostat al cierre del año 2006 en la UE a 27 el porcentaje llega hasta el 45%, Suecia (57,
9%), Dinamarca (56, 2%) y Finlandia (52, 5%) a la cabeza y España en un 40% . El máximo general se sitúa en 1993 en un
54, 9, España registro su máximo histórico con un 49, 4 y Suecia llega a situarse en un 73, 0.
Curiosamente los máximos están en periodos que corresponden a la denominada NPM a pesar de los esfuerzos por las
políticas D3.
113 El Raport de 2007 de la OCDE recomienda en lo que a Gestión Pública se refiere, atender el envejecimiento de la función
pública, la disciplina presupuestara, trasparencia e integridad en el servicio público y necesidad de reducir la carga
administrativa para el ciudadano e impulsar la E-adm. En el Raport de 2008 y 2009 se insistió en los mismos temas
añadiendo la necesidad de evaluar el desempeño y eficacia de las administraciones, fomentar la innovación y la participación
ciudadana
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–63–
de la Administración Pública moderna en el mundo civilizado es fruto del crecimiento de los
servicios públicos consecuencia del estado social o que el desarrollo económico de la sociedad
conlleva al incremento del gasto público ya que del nuevo status surgirían nuevas necesidades
de la actividad pública reguladora y protectora, debido a factores como el incremento de la
población, urbanización, uso de nuevas tecnologías u otras causas adicionales.
Con ocasión de esta crisis económica que atravesamos vuelve a estar en tela de juicio
la eficiencia del sistema democrático en los debates de mayor altura, por al desventajas
que suponen los modelos de tradición democrática frente a las economías emergentes, con
tantos déficits políticos y sociales. Los fantasmas familiares aparecen cíclicamente y si en
1975 CROZIER, HUNTINGTON y WATANUKI, denunciaron la ‘Crisis de Gobernabilidad’ de las
Democracias. En el 2000 nuevamente sallio a la palestra la cuestión de la gobernabilidad y
PHARR y PUTNAM enfocaron el tema desde unadesafectación de lasdemocracias, más en
términos de gestión que de modelo.
Ahora parece que se juntan los dos y una vez más habrá que actualizar los valores
democráticos relevantes en la actualidad, las nuevas propuestas de gobernabilidad y
reconceptualizar las actividades definitorias el Estado-Administración. Estas son las
paradojas de la situación de un sistema que todos critican pero nadie se atreve a reformularlo
en términos iconoclastas. Incluso los iconoclastas de ayer han acabado aproximándose a él,
aunque formalmente no quieran reconocerlo. Democracia, bienestar y eficiencia buscan su
ajuste, como lo hacen la libertad y la seguridad. Como diría W. CHURCHILL en su discurso
en el House of commons el 11 de noviembre de 1947 “Muchas formas de gobierno han
sido probadas y se probarán en este mundo de pecado e infortunio. Nadie pretende que
la democracia sea perfecta u omnisciente. En verdad, se ha dicho que es la peor forma
de gobierno excepto todas las demás formas que han sido probadas en su oportunidad.”
Afirmación que se repite en el tiempo cuando en 1987 CORONA RAMÓN, sobre todo desde
el énfasis de la eficiencia opina de la democracia como “el peor de los sistemas políticos,
si excluimos a todos los demás” Ya nos avisaría pues, W. Wilson - uno de los padres de la
Ciencia de la Administración anglosajona - que “es más difícil para la democracia organizar la
Administración, que para la monarquía”.
Todos estos factores ponen en evidencia que la cuestión del Estado es una cuestión de
Estado y el estado de la cuestión es que el Estado está en cuestión política y económica,
pero no social.
La afirmación de no hace mucho de NORMAN BIRNBAUM, Catedrático de Sociología de
la Universidad de Georgetown, de que una crisis que puso en duda el futuro del capitalismo
acabará por poner en duda el futuro del Estado, nos conduce a que no puede hablarse
de Estado sin referirse a su modelo administrativo, tanto de la perspectiva sociológica, la
político-institucional o, la organizativa.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
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2.2. La búsqueda de un nuevo paradigma político-administrativo
Nos hallamos en una suerte de situación catch-22 respecto del Estado Administrativo o si
se prefiere en la versión europea del Estado funcional moderno, o Leviatán dirigido definido
por G. Burdeau.
Los acontecimientos de estos años inmediatos son de un dinamismo sorprendente, se
ha señalado que las medidas anti crisis son socialismo para ricos: privatizar beneficios,
nacionalizar pérdidas. Ulrich BECK, en un artículo publicado en abril de 2008 intitulado
De la fe en el mercado a la fe en el Estado señalaba las paradojas del sistema político-
económico de la siguiente manera “Incluso los neoliberales más radicales suplican ahora el
intervencionismo del Estado en economía y mendigan las donaciones de los contribuyentes.
Eso sí, cuando había beneficios, los consideraban diabólicos”.
La ciudadanía en el entorno europeo afirma que en la mayoría de cuestiones de importancia
prefiere lo ‘público’ a lo ‘privado’. Hay una especie de slogan que señala ‘lo público para
sobrevivir y lo privado para disfrutar’ lo que sugiere que para estos ciudadanos pueden
cambiarse sus límites, cuestionarse los elementos que lo integran, pero nadie abogará por
su eliminación.
En al descripción de gestión ineficiente del modelo hay reconocer que las debilidades
del status quo de la arquitectura político-administrativa están en la falta de incentivos
organizativos o individuales – aunque no sean siempre económicos - como muestra de las
disfuncionalidades burocráticas. También son conocidas las deficiencias en el sistema de
Dirección Pública, cada día más relevantes, motivado por la alta rotación de personal, su falta
de preparación técnica, su mirada cortoplacista y su excesiva dependencia política.
Tampoco se ha atendido debidamente a la complejidad que llamó a la puerta de nuestra
sociedad occidental hace unos cuantos años y esto hace difícil la acción pública frente a
la diversidad, dispersidad, fragmentación y dinamismo, que no merecen otro enfoque que
el sistémico, otrosí de dosis de prospectiva y de sostenibilidad. La Gestión Pública en su
sentido más amplio –política, directiva y administrativa –no es ajena al hecho de que en
muy poco tiempo, tras la ruptura del bloque comunista, hayamos vivido grandes cambios
socioeconómicos, ni que estemos en un escenario sociológico de enorme complejidad
además de la supuesta modernidad liquida que describe Bauman.
La pugna entre lo individual y lo colectivo en esta sociedad postindustrial y liquida
que constituye el nuevo hábitat para la Administración Pública, necesita ya de un nuevo
paradigma político-administrativo, todavía por definir, y sobe todo de uan nueva manera de
gestionar lo público. No puyede obviarselo que para el caos situacional supone la ausencia de
modelos teóricos normativos fundamentados en el servicio público, o al menos la revisión de
los postulados de los que vienen dados.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
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2.3. Babilonia y la confusión de lenguas
¿Qué une la idea de Pólis o la de Cívitas con la del Estado Social del bienestar? ¿Que
une la idea de Estado administrativo de Bonnin, con el de Waldo o Morxtein Marx o con la
nueva Administración Pública de Frederickson? ¿Qué queda de la Administración moderna
napoleónica y su Procuration de l’action? ¿Por qué la técnica de las prefecturas fue alabada
por uno de los padres de la Ciencia administrativa como Goodnow en EEUU?, Incluso Weber
diría en El político y el científico de tal institución que en Francia, un cambio político de
prefectos es considerado siempre como una revolución mucho mayor y arma mucho más
ruido que una modificación del programa gubernamental, que tiene un significado casi
exclusivamente fraseológico.
Al socaire de los incesante cambios críticos que venimos experimentado, de los cambio
de hábitat social y de las insuficiencias de la NPM se viene hablando de la necesidad de una
teoría normativa sobre la Administración Pública, que supere al modelo tradicional114.
No creo que estemos seguros de qué es el modelo tradicional, más allá de las significativas
aunque singulares aportaciones sobre la distinción entre Administración Pública y privada,
la separación entre política y Administración, la burocracia, la administración general, la
administración científica, los principios, los elementos o el PODSCORB ….
En los ‘60 R. S. PARKER115 declaró el fin de la disciplina por carecer de un alcance
definido y una técnica distintiva. Dijo que la Administración Pública es una mera profesión,
ausente de cualquier fundamento científico. Ésta debe convertirse en la carrera administrativa
del gobierno que se alimenta de distintas disciplinas: sociología, ciencia política, economía,
derecho y teoría de la organización. Esta sentencia tuvo una enérgica respuesta por parte
de G. CAIDEN116, reconociendo que si bien existe confusión entre el estudio del objeto y su
contenido, la Administración Pública puede ser estudiada sistemáticamente sin hacer del
estudiante un administrador práctico. Añadiendo que si el estudio de la Ciencia Política no
produce necesariamente políticos prácticos, ¿por qué el estudio de la Administración Pública
podría producir administradores profesionales?
Me parece que como en muchas otras materias poco se ha avanzado en este debate,
seguimos como en la década de los ’70, y tal vez no sea casual sino causal que en los
’70 empezó la dinámica de la NPM y que por lo visto, la gestión en sí no ha dejado de ser
un mero arte empresarial, impulsado por modas administrativas importadas mediante un
mercado impúdico en clara combinación con una dinámica de ensayo-error. En los ‘70 como
se refleja en el apartado 5.2.2 las propuestas NAP de Frederickson anticipan buena parte de
los problemas, de ahí que en los ’80 vuelve a cuestionarse el status científico de la Ciencia
de la Administración en el marco de la dinámica neoliberal, de la desactivación del Estado y el
cuestionamiento de lo público. La crisis intelectual de la disciplina se ha agravado en la por la
114 Vid. apartado 5.2.2
115 PARKER, R. S., “The End of Public Administration” en Public Administration, The Univ. of Alabama Press, 1973.
116 CAIDEN, G., “In Defense of Public Administration” en Public Administration, vol. 24, nº 3, Australia, 1965.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
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propagación de las ideas de la privatización, la glorificación del mercado y la demonización de
la burocracia publica. El escenario político económico es propicio para ello, sin que tampoco
pueda disculpase al modelo o a su gestioón de sus notables fallas
Ciertamente hace falta fijar las bases y sistematizar científicamente para dar el paso de
mero fenómeno o con mucho de una suerte de Ciencias o estudios administrativos hacia
una verdadera y suficiente Ciencia administrativa de lo público. Quizás encontremos un hilo
conductor en lo que es sin duda su mayor logro: la técnica para gestionar la Res pública cuyo
culmen esta hoy en un modelo de bienestar al que no queremos renunciar, si no más bien
mejorar.
Pero cuidado con rebasar la delgada línea roja del Estado Administrativo y de derecho con
la sutilidad del Estado total, del Estado Máquina, de una nueva justificación de un Leviatan
político, o de la jaula de hierro de la que avisara Weber o como señalara Caballero Calderón
ese ‘nuevo príncipe’.
Puede argumentarse una misma teleología desde esta idea de Res pública, con la de
la Policía, las Ciencias Administrativas y el Estado del Bienestar. Una suerte de testigo
ideológico entre Nicolás de Bobadilla, De la Mare, Von Justi, Bonnin, Von Stein, Forsthoff y las
aportaciones del pensamiento administrativo de los Von Rohr, Wolff, Gasser, De Blanc, Turgot,
Tocqueville, Von Mohl, Olivan, De Burgos, Gonzalez Posada o Escoube.
La Administración moderna conlleva una nueva lengua de los derechos y la aparición de un
nuevo Derecho público y subjetivo. GARCÍA DE ENTERRÍA117indica que fueron 418 palabras las
que cambiaron el mundo, al socaire de la revolución francesa118, que también fue lingüística al
institucionalizar nuevos conceptos para un estilo de vida en libertad. Una lengua de los derechos,
daría un nuevo sentido y alcance a las ideas y conceptos de ‘igualdad’, ‘libertad’, ‘derecho’,
‘ley’, ‘poder’ ‘asamblea’ ’constitución’, ’responsabilidad’ de tal manera que el lenguaje mismo
serviría de instrumento del cambio político y social con un nuevo Derecho Público, anclado en
el principio de legalidad como requisito del ejercicio del poder y a la vez de la garantía de los
derechos y libertades que institucionalizarían derechos subjetivos, instrumentos presentes en
la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1879.
Ya hemos dado cuenta de que Bonnin pensó una Administración Pública acorde para la
revolución política y su consecuencia de considerar a los ciudadanos no ya súbditos sino
administrados con derechos publico-subjetivos. Más tarde aunque en la misma dinámica
revolucionariaVon Stein llevaría etas ideas al escenario de lo socioeconómico. Vemos pues
que estos pioneros establecieron nuevas ideas y conceptos político-administrativos, pero
ni uno, ni sus seguidores de la perspectiva de la función política de la Administración
Pública tuvieron la misma fortuna que sí obtuvieron, los que posteriormente mantuvieron la
perspectiva de la función técnica de la Administración o la de los cultivadores del Derecho
117 GARCÍA DE ENTERRÍA, E. La lengua de los derechos. La formación del Derecho Público europeo tras la revolución francesa,
Civitas, Madrid, 2001.
118 MONTESQUIEAU en la edición de 1757 de El Espíritu de las Leyes diría; “Yo he tenido ideas nuevas: ha habido necesidad, por
tanto de encontrar nuevas palabras o de dar a las antiguas nuevas significaciones”.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–67–
Administrativo, so pena de una osmosis de ideas y conceptos entre disciplinas, otrosí de
usurpaciones intelectuales.
En resumen, incluso en esta desordenada Babel que es la dispersa y deslabazada Ciencia
Administrativa - con una tendencia académico-científica hacia su disolución en subdisciplinas
-podría haber un focus y locus científico común en las aportaciones para el progreso histórico
de la Administración Pública hacia el Estado Social del bienestar. En ello desde la recuperación
de la una historia administrativa podría buscarse el filumcapaz de unir, incluso de generar una
teoría normativa, incluso de encontrar el paradisperdúde la Ciencia de la Administración y de
reivindicar otro estatus para ese caballero de la triste figura que han sido los estudios sobre
Administración Pública
2.4. Gestión Pública y Argumentación Administrativa
Diría TEAD119 que la administración es el esfuerzo comprensivo para dirigir, guiar o
integrar los esfuerzos humanos que se centran en algunos fines o metas específicos. Sería el
conjunto de las actividades necesarias de aquellos individuos, a quienes en una organización,
corresponde ordenar, fomentar y facilitar los esfuerzos unidos de un grupo de individuos
reunidos para facilitar ciertos fines establecidos. Ha de existir una buena administración si
se quiere que los esfuerzos unidos sean razonablemente productivos y armoniosos. Esta
tarea implica ciertamente un arte que requiere una gran habilidad, discernimiento y fortaleza
moral. La administración es un arte porque requiere un importante conjunto de talentos
especialmente dotados en pro de una creación de colaboración que es trascendental para el
gobierno del vivir civilizado de hoy.
ALLISON120 indica que las funciones generales de la gestión son las de
1) Estrategia (establecer objetivos y prioridades para la organización o establecer planes
operativos para lograr dichos objetivos); 2) Gestión de los elementos internos (organización y
RRHH, personal de dirección, control de la actuación); y 3) Gestión de los elementos externos
(relación con unidades externas, relación con organizaciones independientes, relación con
mass media y ciudadanía). Puede hablarse pues de una gestión que se subdividiría en tres
aspectos; la administrativa (procesos), la operativa (operaciones y resultados) y la relacional
(gestión del entorno y actores).
Así la Gestión Pública tendría tres elementos centrales:
1. La gestión de políticas, como aquellas tareas que están inscritas en el proceso
de diseño y gestión de las mismas y conllevan la identificación de necesidades, el
análisis de opciones, la selección de programas y asignación de recursos.
119 TEAD, O. El arte de la Administración, IEP, Madrid, 1964.
120 ALLISON, G.” Public and private administration: Are they fundamentally alike in all unimportant respects?” en Lane (ed.)
Current issues in Public Administration, St. Martin press, New York, 1982 .
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–68–
2. La gestión de recursos por su parte se refiere a las definiciones de sistemas de
administración, tales como el presupuesto, la gestión financiera, el sistema de
personal, etc.
3. La gestión de programas como la aplicación de políticas de operación diaria de
dependencias que aplican las políticas a lo largo de líneas funcionales.
Es notable que para Allison la lección más provechosa que puede dar la gestión privada a
la pública sea la perspectiva de lograr una mejora considerable mediante el reconocimiento y
la conciencia de la función de la Gestión pública.
PERRY y KAEMER121señalaron para representar un paradigma integrador que entre
gerencia administrativa y la gerencia privada, que ambas contienen, al menos, tantas
similitudes como diferencias. Dirían que “la gestión pública es una fusión de la orientación
normativa de la administración pública tradicional y de la orientación instrumental de la
gestión en sentido genérico”.
La Gestión Pública se singulariza y diferencia de la ‘gestión genérica’ (de cualquier
organización que persigue unos fines -lucrativos o no-) y de la ‘gestión empresarial’
(caracterizada por la búsqueda de lucro económico y de maximización de beneficios)
GUNN122 señala que La gestión pública y privada se parecen en lo no importante. Debajo
de las aparentes coincidencias funcionales, el trabajo de un directivo público y uno privado
se parece poco.
Sostener que la Gestión Pública, representa una filosofía administrativa aplicada, además
de un conjunto de técnicas de organización, conlleva entender a la Gestión Pública como
una Ciencia de la Administración ‘problem oriented science’. Es decir describe estructuras,
reglas e instituciones para prescribir acciones y comportamientos político-administrativos
orientados a resolver porblemas sociales a traves de las funciones del Estado-Administración,
supuesta la intelección ya demostrada de la unión entre ambos macroconceptos.
Para BARZELAY123el término ‘políticas de gerencia pública’ (public management policy)
se corresponde aproximadamente con el término convencional, aunque ambiguo de ‘reforma
administrativa’. Las políticas de gerencia pública tienen que ver con la orientación, motivación
y control del núcleo del sector público como un todo. Los instrumentos de las políticas de
gerencia pública son las reglas institucionales y las rutinas organizacionales en las áreas de
planificación del gasto y de la gerencia financiera, el servicio civil y las relaciones laborales,
procuraduría, organización y métodos, auditoría y evaluación.
121 PERRY, J.L. y KRAEMER, J.L. Public Management: public and private perspectives, Mayfield publishing Co, California, 1983.
122 GUNN, L. “Perspectives on Public Management” e J. Kooiman and K. Eliassen (eds) Managing Public Organizations, Sage
Publications, London, 1987
123 BARZELAY, M.La nueva gerencia pública. Un ensayo bibliográfico para estudiosos latinoamericanos (y otros). Documento
presentado en el V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, celebrado
en Santo Domingo, República Dominicana, del 24 al 27 de octubre de 2000 y publicado en la Revista del CLAD Reforma y
Democracian, nº 19, feb. 2001, Caracas.)
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–69–
HOODS Y JACKSON en La Argumentación Administrativa de 1991124describen 99 doctrinas
administrativas separadas y clasificadas en tres categorías útiles: prescripciones sobre el
quién, el qué y el cómo hacer laAdministración Pública125 argumentan que al centrarse tales
doctrinas en prescripciones sobre la mejor manera de hacer las cosas más que sobre el estado
real de la situación, tales doctrinas resultan estériles teorías. El fracaso de la Administración
Pública radica en que ésta ha ajustarse sus doctrinas a los hechos reales concretos126, en
lugar de metáforas abstractas e incluso ficciones que conducen a otras ciencias sociales.
En obras anteriores Hoods ha venido analizando la singularidad de la Administración
Pública, sus límites y limitaciones determinados por lo cultural y lo político12 7. En Análisis
administrativo: Una introducción a las normas, la ejecución y las organizaciones (1986) se
plantea la especificidad de lo público, (las potestades, los bienes, la regulación…) y su
racionalidad propia, todo ello en función de las necesidades de los ciudadanos en la provisión
de servicios y los límites que tiene la soberanía del consumidor.
En El arte del estado: la cultura, la retórica y la gestión pública de 1998, deja constancia
de la dificultad de implementar diferentes enfoques de la gestión pública, haciendo uso de
la teoría cultural para mostrar por qué las ideas acerca de cómo administrar el gobierno son
intrínsecamente plurales y contradictorias. La denominada modernización encierra mucho
de retorica y en el arte del Estado no se puede jugar con elementos poco fiables (a los que
denomina ‘nursery toys’, ’wrong tools’ o ‘soft science’ ).
Las políticas de Gestión Pública como cualesquiera otras deben responden a
planteamientos ideológicos, bien político-partisanos o bien de concepción administrativa. Y a
la vez responden, como epifenómenos de los primeros a planteamientos técnico-científicos
para la gestión organizativa. Dicho en otras palabras las políticas deben responder a eso que
se ha denominado ‘argumentación administrativa’ como término que abarca los conceptos de
filosofía administrativa y argumento administrativo.
La ‘filosofía administrativa’ es un cuerpo de enseñanzas doctrinales que goza de una
amplia aceptación en un lugar y en un momento dado128. Las filosofías administrativas son
doctrinas que han sido aceptadas, que afectan la agenda gubernamental en lo concerniente a
cuestiones de diseño organizacional mediante el establecimiento de un clima de opinión relativo
a dichas cuestiones. Las filosofías administrativas que gozan de aceptación en un momento
dado, son típicamente rechazadas u olvidadas en otro momento. El marco de referencia que
124 El concepto de Administrative Argument es introducido por, Hood y Jackson basado en TOULMIN, S.The Uses of Argument,
Cambridge Univ. Press, Cambridge, 1958 y seguido por BARZELAY, M. “How to Argue about the New Public Management” en
International Public Management Journal nº 2, 2000.
125 Who-type doctrines: Selectión, Reward, Deployment/ What-type doctrines: Sourcing, Make or buy, Agencies…/ How-type
doctrines:Authority, Leadership, Task specialization…
126 Concret factual realism (CFR)
127 Hood, C.The limits of Administration, Wiley, Londres, 1976; HOOD, C.“A public management for all seasons?” en Public
Administration, Vol. 69, 1991.
128 Vg. el Cameralismo Alemán, el Utilitarismo Británico, y la Administración Pública Progresiva.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
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rodea a la filosofía administrativa está dirigido a explicar la agenda gubernamental, teniendo
en consideración cuestiones de diseño organizacional en un lugar y en un momento dado.
Los ‘argumentos administrativos’ son sistemas compactos de ideas concernientes al
diseño organizacional. Un argumento administrativo (AA) puede desagregarse en un conjunto
de subargumentos. Mientras que cada argumento administrativo se refiere típicamente a un
amplio espectro de problemas de diseño de la organización, cada subargumento tiene que ver
con un único problema de diseño organizacional (AA = {aa1, aa2, aa3, ... aan}). El argumento
administrativo es descrito como un conjunto de doctrinas y un enfoque basado en valores
administrativos del tipo sigma y los citados autores identificaron tres grupos de afinidad o
clusters de valores administrativos. Estas agrupaciones son;
• valores tipo sigma (σ); otorgan prioridad al desempeño eficiente de las tareas,
• valores tipo theta (θ); la honestidad y la justicia
• y valores tipo lambda (λ); enfatiza la fortaleza y adaptabilidad de los sistemas.
La obra de C. HODGKINSON129 como puente entre la literatura técnica de la teoría
administrativa y el discurso filosófico contempla una axiología adecuada (la teoría del valor)
para el ejercicio del liderazgo y la toma de decisiones y formulación de políticas. La reflexión
acerca del bien y del mal como un componente crítico del pensamiento administrativo no
debe ser negada por ninguna asepsia tecnocrática. Los temas centrales que se tratan en la
obra son pues los relacionados con la organización y la teoría administrativa, las decisiones
y la formulación de políticas, la jerarquía, liderazgo, poder, valores, intereses. Una lógica
atención a las patologías, las ideologías y los problemas de la praxis se enlaza con una teoría
del valor precisa proyectando una lógica proposicional general de la administración.
Las políticas de Gestión Pública deben estar basadas sobre una argumentación
administrativa, en la que sus argumentos sean coherentes con una filosofía administrativa que
responda a valores determinados. En los últimos tiempos la praxis revela que se ahn estado
muy lejos de ello, en el diseño y en las formulaciones de los cambios130. Los objetivos tácticos
perseguidos deberán responder a los fines y funciones predetermiandos en el modelo.
2.5. Ordenar y sistematizar para prescribir
La alegoría de ‘Babel’, representa por una parte el caos, desconcierto y desorganización
del entramado político-administrativo, y de otra – la más importante para la finalidad de esta
obra – la ausencia de un lenguaje común, para comprender, aprehender, describir y prescribir
sobe un fenómeno de suma complejidad . Como en el conocido pasaje bíblico la situación
refleja la confusión de lenguas en la construcción de Babilonia tras el diluvio universal y esta
confusión, se padece en los estudios y la praxis de Administración Pública, especialmente en
129 HODGKINSON, C. .Filosofia administrativa: Valores y motivaciones en la vida administrativa, Pergamon, 1996.
130 La formulación Di = A (σ,θ,λ) expresa la idea de que las doctrinas (Di) están respaldadas por al menos un conjunto de
valores administrativos, el modelo de cualquier Administración (A) responde en su diseño a la agrupación coherente de
valores (σ,θ,λ).
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–71–
los diversos niveles político-administrativos donde se hablan idiomas, lenguas y dialectos que
no se entienden o no se hablan con precisión.
Ordenar Babel no significa ir es busca de la construcción de la torre en la visión del
pastor de Hermás, ni la mítica Calipólis, la utópica Amaurota o la soñada Ítaca, aunque sí,
reclamar el afán de las obras de Bonnin y de Stein sin denostar los antecedentes de la
Polizeiwissenschaft de la que Von Justi referiría con hacer un buen uso de las fuerzas y la
procura de la felicidad de los súbditos, o para De la Mare de conducir al hombre “a la más
perfecta felicidad que en ete mundo es posible alcanzar”.
Como todo sistema, Babel es susceptible de la entropía caótica, pues en no pocas
ocasiones se constata que se gobierna sin ciencia, y se gestiona y administra sin saber y
sin método, y se recurre al método ensayo-error. Se cura con paños clientes y se receta
sin conocer la etiología. Frente a esas dinámicas mejor son estructuras e instituciones
administrativas en las que confluya racionalidad ideológica y técnica para buscar el mejor
bienestar integral posible, más allá de lo economicista, en un ambiente dominado por la
complejidad del cross-modern y la imperiosidad de la actuación inminente.
Ordenar Babelsignifica entender como principio fundamental que gestionar lo público es
algo muy singular, en el que debe combinarse una función política y otra técnica, espacio
donde la equidad manda sobre la eficiencia. Conlleva entender que –como en sus orígenes–
la Administración Pública garantiza el reino de la libertad y de la igualdad y al finalsupone
teleológicamente contribuir a la gobernabilidad, en los términos descritos.Ordenar siempre
en bueno, haya o no caos. Para el Babel actual se justificaría con un actuar coherente a una
filosofía administrativa que focaliza la procura de la gobernabilidad mediante la Administración,
a través del arte, de la ciencia y la honestidad como elementos neguentrópicos. Ordenar
supone que no es posible utilizar argumentos en contra de la filosofía previamente establecida.
2.6. A modo de desideratum
El fenómeno de deconstrucción administrativa bien sea esta resultado inexorable de un
proceso, que bien puede entender como el del fracaso de un modelo político, con diversas
causas que abocan a su colapso o bien como resultado del fin de un gran ciclo histórico.En
ese modelo a deconstruir para reformularse por adaptación ha entendido a la Administración
como instrumento del Estado-Administrativo, el cual es parte de un metasistema socio-
estatal y hablar de Gobernabilidad es equivalente a la función delosgobiernos democráticos
para hacerlo viable y sostenible. Esto es respetuoso con la equidad, la legalidad, la eficacia y
la eficiencia. Como se ha dicho el proceso deconstructivo que también es político-social no es
malo en sí mismo, al contrario es necesario para la supervivenciapor adaptación al ambiente
(Schumpeter dixit).
Ya advirtio Y. DROR en 1997 de la necesidad de funciones alta gerencia denominadas
‘tipo Delta’ (Delta-type senior civil service) que incluyen; la intervención activa en el cambio
institucional; la promoción de nuevas estructuras sociales y políticas; el desempeño en
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–72–
un contexto de complejidad creciente; y la movilización de soportes para los procesos de
deconstrucción, difíciles pero inevitables para la construcción de nuevas estructuras y
sistemas organizacionales, acordes con las exigencias de la época.
Esta alta gerencia pública debe disponer de unas habilidades especiales, tales como:
centralidad en las tareas de orden superior; extremada profesionalización; innovación y
creatividad; ética; autonomía pero subordinación a las metas del servicio; y un depurado
sentido de misión.
La sistémica es mostrada aquí como enfoque o perspectiva más actual y más acorde
con nuestra fragmentada, diversa y dispersa realidad que por estas notas la convierte en
compleja y tendente a una mayor complejidad en el avance y progreso social, complejidad,
para la que debe insistirse que no sirve el reduccionismo mecanicista ya que los problemas
complejos no tienen una única razón o causa, sino múltiples sobre las que hay que actuar.
Ya hace tiempo que las soluciones cartesianas en la acción de gobierno dejaron de servir
para una seria actuación pública. No podemos seguir prometiendo políticas incrementalistas
sin contemplar las redistributivas hacia nuevos nichos de valor añadido. Y así miles de
cuestiones. Nada que no tenga futuro mediato, sirve como solución de presente. Todo lo que
se haga en contra de la sociedad civil acaba fracasando, y todo lo que se implemente sin
contar con los actores socio-económicos termina en la fustración.
Este modelo de egstion es el necesario para un nuevo paradima administrativo en el que
no se oculta, respecto del modelo, la apuesta y apología por el mantenimiento de modelo
de Estado Social, pues con sus imperfecciones, carencias y deficiencias, hasta la fecha
también resulta el menos malo de los conocidos. Sin duda es uno de los mejores constructos
intelectuales e ideológicos de la modernidad. La maquinaria administrativa coadyuvante
ha sido uno de los mecanismos más eficaces de progreso social material y espiritual, otra
cosa es su eficiencia, sobre la hay que hay que seguir trabajando, buscando argumentos
administrativos para filosofía que supone el Estado social.
En realidad se trataría de la búsqueda de un nuevo paradigma aún bastante incierto
perometaideologizado, y a la par, anclado en una deconstrucción-reestructuración
administrativa y de la arquitectura político-institucional. Este será el reto científico actual
en nada ajeno a las ideas de modernidad liquida y de comienzo de una nueva era histórica.
La hipótesis que se sotiene es que en lo inmediato la Administración Pública será más
pequeña, más magra, bien por el colapso financiero y/o la mala gestión o más sutilmente por
las estrategias de modernización del Estado de desregulación, desactivación y devolución
que configuran el Estado neoadministrativo frente al precedente Estado Administrativo. Es
claro que el Estado ya no hace cosas que antes sí hacía, como es evidente querealiza tareas
nuevas y otras por venir todavía, parte de ellas en función de las propuestas de articuladas
en la denominada R3/RRR, esto es reconexión, reconceptualización y redesempeño, que
en términos administrativos supone de suyo redefinir propósitosyadecuarla racionalidad
administrativa hacia ellos.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–73–
La Ciencia Administrativa debe ya tomarse en serío su rol de establecer prescripciones y
esta crisis supone una oportunidad de cambio hacia adelante. En suma y síntesis, el deseo que
encierra este libro es desde la descripción efectuada, pensar en un posterior análisis sobre
la argumentación y formulación de políticas de Gestión Pública, contenida en expresiones
fundamentales que sirvan para prescripir en terminos de factibilidad política, aunque para
ello sea necesario, antes o a la par el amputar y recortar las ramas que estorban, las que no
producen y se llevan buena parte de los nutrientes del sistema, sobre todo la de la confianza
en lo público por parte de la sociedad.
3. EL SISTEMA SOCIAL
3.1. La perspectiva holística y metodológica de la Teoría General de los Sistemas
Eltodo es mayor que la suma de las partes dijo ARISTÓTELES y otros autores como
NICOLÁS DE CUSA o LEIBNIZ tuvieron la concepción de que algunas realidades son un
conglomerado interactuante de elementos como unidades últimas, únicas e indivisibles y
no un mero agregado de ellos, sin unidad de cosas, pensamiento que decairía al imponerse
el paradigma cartesiano-mecanicista131 .La concepción globalista de la antigüedad, entra
en crisis a mediados del siglo XV con la aparición en 1637 del Discurso del Método de
DESCARTES. El pensamiento filosófico y científico de los siglos XIX y XX anclado en las
pautas del pensamiento cartesiano, también fue cediendo poco a poco hacia un nuevo
método que empieza a gestarse cuando en el siglo XIX los termodinámicos substituyen el
binomio cartesiano estructura-función por el de estructura-evolución.
La visión analítica explicaba un todo a partir del comportamiento de las partes integrantes,
mientras que en la visión o enfoque sistémico, algo va a ser explicado o considerado como
parte integrante de un todo superior y a ser descrito en términos de su relación con éste,
de las propias partes integrantes y de las interacciones entre éstas.La sistémica deviene de
un proceso histórico y filosófico que desemboca en un método para analizar y estudiar la
realidad y desarrollar modelos, una cosmovisión cuya clave es la convicción de que cualquier
parte de la creación que podamos considerar, por pequeña que sea, , juega un papel y no
puede ser estudiada ni captada su realidad última en un contexto aislado.
Ver sistemas supone asimismo una inteligencia sistémica, si entendemos por inteligencia a
la facultad espiritual con la que se captan, relacionan y se forman las ideas. Como comprensión
y conocimiento de las cosas, como acción, proceso y efecto-resultado de comprender. La
intelección sistémica pues, conlleva un alcance y amplitud de horizontes, un discernimiento,
mentalidad, penetración, perspicacia y perspectiva discursiva, especulativa, e intuitiva, que
va más allá de lo habitual al ser más penetrante, profunda, receptiva, y sensible.
131 El concepto mismo de sistema fue tratado con frecuencia desde KANT y especialmente en el curso del idealismo alemán (por
FICHTE, SCHELLING y HEGEl), que presentaban sus pensamientos, inclusive las diversas fases de los mismos, como sistemas.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–74 –
Los sistemas no existen en la naturaleza, solo existen en la mente y en el espíritu del que
los crea. Por ello es herramienta para conocer y controlar la sociedad en su totalidad. Desde
una perspectiva sociológica puede hablarse del mundo planeta tierra como el macrosistema
último, y del ser humano como el elemento más pequeño.
Así puede decirse que hemos pasado de la era de las máquinas a la era de los sistemas
y del paradigma cartesiano al sistémico, pero el enfoque sistémico no se agota en sí mismo
ni es la última palabra. Hay que pensar ya en la posibilidad de hablar de la ‘metasistémica’ o
paradigma que sustituya al actual enfoque sistémico.
La manera de aproximarse a los problemas con criterio sistémico es lo que se denomina
approach o enfoque sistémico y supone aprehender el fenómeno o problema a estudiar en
toda su amplitud y globalidad, de manera holística.
En el enfoque sistémico, como observación y análisis holístico o global se dan unas notas
propias muy provechosas para el análisis:
– Se genera conocimiento acerca del comportamiento de los sistemas, lo que facilita a
los gestores información de las consecuencias previsibles de sus diferentes líneas de
actuación.
– Existe una consideración teleológica o de las causas finales de los sistemas; es decir,
los sistemas desarrollados por el hombre están basados en un propósito u objetivo.
– La dependencia mutua del comportamiento de las partes de un sistema demanda la
realimentación como mecanismo que refleja los efectos que tienen los cambios en las
partes componentes o en el entorno que lo rodea.
– Los sistemas son multidisciplinares, ningún sistema es dominio exclusivo de una única
disciplina, y su análisis exige un estudio desde tantas perspectivas como disciplinas
involucre.
– El ciclo de la vida del sistema, es considerado desde las etapas iniciales de su
concepción y diseño.
– Los sistemas se consideran dinámicos en esencia.
– Se considera de forma explícita la relación eficacia/coste como indicador de la utilidad
de los sistemas.
– Tanto el enfoque como el análisis sistémico se puede realizar de dos maneras distintas:
Una cognitiva y otra decisional. Estas dos maneras de aproximarse a los sistemas
reflejan el doble objetivo de toda la metodología de sistemas: Conocer y controlar los
sistemas mismos.
3.2. Sistemas por todas partes
Al enfoque de sistemas puede llamársele correctamente teoría general de sistemas
aplicada. La ‘Teoría General de los Sistemas’ (en adelante TGS) facilita la unificación de
muchos campos del conocimiento y ha sido usado por las ciencias físicas, biológicas y
sociales, como marco de referencia para la integración de la teoría organizacional moderna.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–75–
El primer expositor de la TGS, LUDWING VON BERTALANFFY132, intentó el logro de una
metodología integradora para el tratamiento de problemas científicos. La meta de la TGS
no es buscar analogías entre las ciencias, sino tratar de evitar la superficialidad científica
que ha estancado a las ciencias. Para ello emplea como instrumentos, modelos utilizables y
transferibles entre varios continentes científicos, toda vez que dicha extrapolación sea posible
e integrable a las respectivas disciplinas.
Von Bertalanffy señalaría que (…)las propiedades y naturaleza de los procesos en los
niveles superiores no son explicables por la suma de las propiedades y naturaleza de sus
componentes, si estos se toman aisladamente(...).
La idea básica de la TGS es la de ‘Sistema’ y responde al conjunto de cosas o partes
coordinadas según una regla normativa u organizativa13 3. Es decir, es un conjunto organizado
de cosas o partes interactuantes e interdependientes que se relacionan formando un todo
unitario y complejo.Cabe aclarar que las cosas o partes que componen al sistema, no se
refieren al campo físico (objetos), sino más bien al funcional intelectual . De este modo las cosas
o partes pasan a ser funciones básicas realizadas por el sistema y que fundamentalmente se
concretan en entradas, procesos y salidas.
El concepto de sistema en general está sustentado sobre el hecho de que ningún sistema
puede existir aislado completamente y siempre tendrá factores externos que lo rodean y
pueden afectarlo. Así todo sistema funcionará como complejo de entidades caracterizadas
por ciertos atributos, que tienen relaciones entre sí y están localizadas en un cierto ambiente,
de acuerdo con un cierto objetivo. ‘Entidad’, ‘Atributos’, ‘Ambiente’, ‘Relaciones’, ‘Objetivo’
son conceptos básicos a la TGS aplicada a los sistemas sociales134.
La obra central de Bertalaffny comienza con el epígrafe ‘sistemas por doquier’. Ver
sistemas por todas partes, depende de la perspectiva que tengamos de las cosas, del enfoque
que mantengamos, y que supone la superación de la mentalidad mecanicista.
El paseo por el mundo de la sistémica permite, desde su asunción, un approach hacia la
realidad que queremos analizar, esta aproximación requiere que nos acerquemos a realidades
próximas en las que también se ha construido se está haciendo un análisis sistémico de
ellas. Estas realidades aparecen como fenómenos interactuantes e interdependientes en una
132 BERTALANFFY, L. VON, Teoría General de los Sistemas, FCE, Madrid, 1976.; BERTALANFFY, L. VON, Perspectivas en la Teoría
General de Sistemas, Alianza Editorial, 3ª reimp., Madrid, 1992; BERTALANFFY, L. VON; ROSS ASBY, W. Y WEIMBER, G. M.,
Tendencias en la Teoría General de Sistemas, Alianza Universidad, 3ª reimp., Madrid, 1987.
Fue seguido por otros, especialmente LUHMANN, N., Fin y Racionalidad en los Sistemas, Edit. Nacional, Madrid, 1983.;
LUHMANN, N. Introducción a la Teoría General de los Sistemas, (Lecciones publicadas por J. Torres Nafarrate) Anthropos,
Barcelona y Univ. Iberoamericana, México, 1996
133 Acepción que proviene de griego “synistanai”, que significa poner junto, ordenar. En los países de habla inglesa existen
varios términos para referirse a la idea de sistema y que en sentido estático y dinámico guardan están significación de
ordenación, estructura, organización.
134 Como pluralidad de actores individuales que interactúan entre sí en una situación de medio ambiente motivados por
una tendencia a obtener un óptimo de gratificación estando sus relaciones condicionadas por un sistema de símbolos
culturalmente estructurados y compartidos. (Cfr. PARSONS, T., El sistema social, Alianza edit., Madrid, 1982.)
JAVIER PINAZO HERNANDIS
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dialéctica fenómeno-epifenómeno que actúa en correspondencia mutua ya que no siempre
hace patente cuál de ellas impone los comportamientos o reclama los inputs u outputs. Seres
vivos, el ser humano familia, ciudades , la sociedad , las organizaciones, la decisión pública
todos son susceptibles de una perspectiva sistémica si se quiere. Estos temas elegidos de una
manera intencionada guardan relación entre ellos ante los retos de la Administración.
En el campo de las relaciones sociales cada vez es mayor la concepción sistémica en los
diferentes campos científicos, y a su vez mayor la visión de interrelación entre los mismos,
como de hecho sucede en los aspectos que regulan la ordenación social. El sistema social
supondría el conjunto de medios materiales y humanos organizados con vistas a lograr una
cierta finalidad y sus características principales serían: La orientación hacia un objetivo; la
interacción con el entorno; la autopreservación y la integración.Un sistema siempre estará
relacionado con el contexto que lo rodea, o sea, el conjunto de objetos exteriores al sistema,
pero que influyen decididamente a éste, y a su vez el sistema influye, aunque en una menor
proporción, el contexto; se trata de una relación mutua de contexto-sistema.13 5 Seres vivos,
135 Se clasifican los sistemas:
Según su entitividad: Los sistemas pueden ser agrupados en reales, ideales y modelos. Mientras los primeros presumen
una existencia independiente del observador, los segundos son construcciones simbólicas, como el caso de la lógica y las
matemáticas, mientras que el tercer tipo corresponde a abstracciones de la realidad, en donde se combina lo conceptual
con las características de los objetos.
Con relación a su origen: Pueden ser naturales o artificiales, distinción que apunta a destacar la dependencia o no en su
estructuración por parte de otros sistemas.
Con relación al ambiente o grado de aislamiento: Se clasifican en cerrados o abiertos, según el tipo de intercambio que
establecen con sus ambientes.
En cuanto a su complejidad: Se clasifican según una jerarquía de niveles:
Primer nivel, estructura estática. Se le puede llamar nivel de los marcos de referencia.
Segundo nivel, sistema dinámico simple. Considera movimientos necesarios y predeterminados. Se puede denominar reloj
de trabajo.
Tercer nivel, mecanismo de control o sistema cibernético. El sistema se autorregula para mantener su equilibrio.
Cuarto nivel, sistema abierto o autoestructurado. En este nivel se comienza a diferenciar la vida. Puede de considerarse nivel
de célula.
Quinto nivel, genético-social. Está caracterizado por las plantas.
Sexto nivel, sistema animal. Se caracteriza por su creciente movilidad, comportamiento teleológico y su autoconciencia.
Séptimo nivel, sistema humano. Es el nivel del ser individual, considerado como un sistema con conciencia y habilidad para
utilizar el lenguaje y símbolos.
Octavo nivel, sistema social o sistema de organizaciones humanas constituye este nivel, y considera el contenido y significado
de mensajes, la naturaleza y dimensiones del sistema de valores, la trascripción de imágenes en registros históricos, sutiles
simbolizaciones artísticas, música, poesía y la compleja gama de emociones humanas.
Noveno nivel, sistemas trascendentales. Completan los niveles de clasificación: estos son los últimos y absolutos, los
ineludibles y desconocidos, los cuales también presentan estructuras sistemáticas e interrelaciones.
Cfr. BOULDING, K. E., “General Systems Theory - The Skeleton of the Science” en Management Sciencie, 2, 1956, pp.197-208.)
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
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el ser humano13 6 familia137, ciudades138, la sociedad139 , las organizaciones140, …todos son
susceptibles de unaperspectiva sistémica si se quiere. Estos temas elegidos de una manera
intencionada guardan relación entre ellos ante los retos de la Administración.
3.3. Sistema Político-Administrativo
Si hay una idea que no ha quedado clara a lo largo de la historia es la delimitación entre el
Estado y la sociedad pues ha prevalecido una delgada línea roja entre uno y otro, si bien tal vez
podría dibujarse más gruesa en el tiempo del Estado liberal o en el totalitario. Los defectos o
excesos del Estado en uno u otro caso han sido los que han marcado las diferencias entre uno
y otro, cuando en realidad el Estado no sino la forma política de organizarse una comunidad,
si bien no es la única pues se organiza mediante otros instrumentos asociativos141.
En los tiempos de los orígenes de la Ciencia de la Administración moderna VON MOHL, en
contra del pensamiento social de su época formula una teoría social que representa un intento
de síntesis entre el simple dualismo Estado-Sociedad. La sociedad es — al igual que para
Hegel o Von Stein— una entidad colocada entre el individuo y las relaciones interindividuales
y el Estado, integrada por una pluralidad de grupos -círculos sociales - . La separación de
sociedad y Estado como categorías conceptuales distintas pertenece a las características de
la teoría liberal del siglo XIX. La aportación de Mohl en este campo se resume en su tesis de
que la vida estatal no se puede construir con individuos átomos sino que entre el individuo
y el Estado debe reconocerse una esfera de ‘círculos vitales’ que actúan en el Estado como
formaciones existentes. El Estado no es para Mohl un agregado de individuos al modo de
136 (...) cuerpo y psique forman una unidad psicosomática. La dimensión psicológica, biológica y personal, y sus
constituyentes forman un sistema, una estructura (...). (DOMINGUEZ PRIETO, X. M., La ética del docente, Fundación E.
Mounier, 2003, pp. 60-61.)
137 Como sistemas abiertos y permeables a su entorno próximo, en el que la pareja y la constelación fraterna se consideran
los dos subsistemas estructurales y funcionales, si bien, pueden darse otros menos frecuentes de orden generacional
o intergeneracional se encuentran las relaciones. (Cfr. GIMENO COLLADO, A., La familia desafío de la diversidad, Ariel,
Barcelona, 1999, pp. 63 y 87-88.)
138 Esta concepción de la ciudad como sistema orgánico y antropocéntrico puede verse en la denominada Carta de Atenas de
1933 del arquitecto Le Corbusier quien desde una perspectiva funcional del urbanismo contempla los subsistemas clave y
autónomos de habitabilidad, trabajo, esparcimiento y circulación.
La ciudad a pesar de que cambie con el transcurso del tiempo, conserva alguna propiedad invariable. Por otra parte,
las ciudades son sistemas abiertos, son sistemas que dependen de una alimentación material, energética (subsistema
disipativo) y de información externa para mantener su estructura y pervivencia. [...]” (RUEDA, S., “La ciudad compacta y
diversa frente a la conurbación difusa” en Biblioteca “Ciudades para un futuro más sostenible”, UPM, 1998, http://habitat.
aq.upm.es/cs/p2/a009.html.)
139 A Herbert Spencer se le considera el introductor del enfoque en la sociología (Cfr. SPENCER, H., The study of sociology, Univ.
of Michigan, 1961.)
140 Para la sociología de las organizaciones en Europa puede verse MAYNTZ, R., Sociología de la organización, Alianza
Universidad, 6ª reimp. Madrid, 1996, pp. 53 y ss.; y también en RUIZ OLABUENAGA, J. L., Sociología de las Organizaciones,
Univ. Deusto, Bilbao, 1995, pp. 80 y ss.
141 En Roma, comunidad y Estado no se identificaban, porque a esa comunidad concreta se superponía el concepto abstracto
de ’res publica’, es decir, el conjunto de intereses del populus.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
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átomos, por lo que su tratamiento científico habrá de tener en cuenta las articulaciones
sociales142.
Para VON STEIN143 el problema central son las relaciones entre Estado y sociedad,
que está indisolublemente unido a la aparición de la ciencia social. Von Stein, siguiendo a
Hegel, se decide por la prioridad del Estado sobre la sociedad, pues el principio del Estado
conduce a la libertad, el de la sociedad conduce a la servidumbre. El Estado puro o actuando
exclusivamente con arreglo a su principio sólo existe en el reino de la abstracción, lo
verdaderamente existente es el Estado real y este Estado se ha revelado incapaz de domeñar
a la sociedad por la mera aplicación del poder político: la sociedad tiene sus propios impulsos
y sus propias leyes y es indiferente, hasta cierto punto, a los cambios de estructura estatal,
pues la estructura de la sociedad —dice— está dominada por los está dominada por los
elementos sociales.
Situación que sólo se superará con un Estado dotado de dinamismo, un Estado
auténticamente moderno, un Estado que se enfrente al problema de su época: la cuestión
social, un Estado a la altura de los tiempos y que conociendo las fuerzas de la sociedad tenga,
en fin, un supuesto y una misión social144.
Ya en nuestra época es GARCÍA PELAYO145 el que puede aportarnos claridad sobre una
comprensión actual entre el Estado y la sociedad, en la que el Estado no es más que el
instrumento para romper la dialéctica maniquea. Su idea de metasistema y su concepción
hegeliana del Estado son cruciales para entender que debe hablarse de metasistema Estado-
sociedad, merced al avance del Estado social, al suponer este tanto una estatalización de
la sociedad como una socialización del Estado, de tal manera que la distinción clásica sólo
es metodológica. La realidad es que Estado y sociedad son partes de un ‘metasistema’.
La disolución del Estado y la Sociedad en el Estado Social, supone que ya no sistemas
autónomos, autorregulados, sino profundamente interrelacionados entre sí a través de
relaciones complejas, con factores reguladores extra sistémicos y con un conjunto de
subsistemas interseccionados que hacen tengan que ser considerados como partes de un
metasistema, macrosistema o sistema de sistemas.
La obra de J. CHEVALIER Y D. LOSCHACK146 constituye no sólo un obligado referente sino el
mayor enfoque sistémico e interdisciplinar sobre el estudio de la Ciencia de la Administración.
La obra pretende contribuir a la elaboración de una disciplina en vías de constitución y fijarse
como proyecto científico y pedagógico. Sistema o pensamiento sistémico no son ideas ajenas
142 Sobre el autor puede verse en GARCÍA-PELAYO, M. “Robert Von Mohl y el nacimiento de las Ciencias Sociales” en Revista
de Estudios Políticos, nº 55, 1951; ABELLAN, J. “liberalismo alemán del siglo XIX: Robert Von Mohl”en Revista de Estudios
Políticos (Nueva Época) nº 33, Mayo-Junio 1983; y SOSA WAGNER, F. Maestros Alemanes del Derecho Público, 2º edic.
Marcial Pons, Madrid, 2005, pp.91-111.
143 Para GARCÍA PELAYO, Von Stein con Robert von Mohl fue el fundador de la Ciencia de la Administración que reemplaza a la
antigua Ciencia Cameralista.
144 GARCÍA PELAYO, M. “La teoría de la sociedad en Lorenz Von Stein” en Revista de Estudios Político, nº 42 1947.
145 GARCÍA PELAYO, M. Las transformaciones del Estado contemporáneo, Alianza Editorial, Madrid, 1977.
146 CHEVALLIER, J. y LOSCHACK D. La Ciencia Administrativa, México, INAP-FCE 1983.
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a las ciencias sociales, sus raíces o presupuestos se hallan en las nociones de orden y unidad.
La perspectiva o visión sistémica ofrece una acertada visión de conjunto, es algo que viene
dado y que también ha de hacerse. Por ello desde esa perspectiva se entiende que según
dichos autores, no hay separación absoluta entre el aparato estatal y el resto del sistema
social, en el sentido de que ninguna explicación coherente puede ser deducida del primero
sin referencia al segundo.
SCHMIDT - ASSMANN, indica que lo que permite, desde una religación Derecho
Constitucional-Derecho Administrativo, encontrarse con europeización del Derecho
Administrativo, la nueva Gestión Pública y demás fenómenos emergentes, es contemplar
al Derecho Administrativo como una ciencia de dirección y vertebración de los procesos
sociales. A tal fin se ordena la difusa realidad administrativa con categorías clasificaciones,
generando una formación de conceptos-clave o puente entre el Derecho Administrativo y
la Ciencia de la Administración, extrayendo ideas ordenadoras e integradoras, pues ambas
disciplinas ejercen una función auxiliadoras respecto de la otra sin que quepa prelación
o preferencia entre ellas. Hay que pasar del enfoque multidisciplinar al interdisciplinar,
elaborando y construyendo sistemáticamente conceptos asociativos que puedan hacer de
puente entre ambas disciplinar, para sintetizar las claves interpretativas del diálogo científico,
conceptos tales como dirección, comunicación o responsabilidad.147
Para NIETO GARCÍA148 la Administración Pública no es resultado del azar o del capricho
personal de un organizador sino de la conjunción de una serie de factores condicionantes, e
incluso determinantes, variadísimos, de los que no hay que descartar, por supuesto, la fortuna
ni la voluntad política, aunque no sean precisamente los más decisivos. La Administración
Pública no es más que un subsistema de un sistema social más amplio que le da su sentido
propio. Por eso puede decirse que cada país tiene la Administración que se merece, y además
sólo puede tener esa Administración concreta y no otra, dado que es inútil intentar que
arraigue una organización incongruente con el contexto social.
El análisis culturalista, representado por los estudios de M. CROZIER, estima que los
sistemas administrativos, más todavía que otras instituciones sociales, expresan un modelo
de civilización, unos rasgos culturales específicos en cada país y que determinan sus
características esenciales. El análisis en términos de institución descubre que la estructura
administrativa no se explica por tradiciones culturales o mecanismos similares, sino que
responde a una lógica social. En cuanto al aparato político-administrativo, la división del
trabajo constituye el principio fundamental de su articulación con la sociedad civil. Es así
que al modo de producción capitalista, por ejemplo, corresponde un modo de organización
burocrática, que se expresa en el orden institucional. La historia de la institución político-
administrativa ha revelado la correspondencia intrínseca que existe entre el poder social y el
ejercicio de las funciones públicas.
147 SCHMIDT - ASSMANN, E. La Teoría General del Derecho Administrativo como Sistema, INAP, Marcial Pons, Madrid, 2003.
148 NIETO GARCÍA, A.“Condicionantes y determinantes de la Administración Pública española histórica”en Gestión y Análisis de
Políticas Públicas, nº 7-8, 1996.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
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La perspectiva (cultural, funcionalista, estructuralista, sistémica …) va a aportar una
lectura distinta sobre el rol de la Administración Pública en el sistema político-social, pero
esta a la postre no será ajena ni a su historia, ni a su orden político ni a las presiones internas
- políticas y burocráticas -, ni en defintiva a su contingencia
El enfoque sistémico no es ajeno al estudio de la Administración Pública sino que aporta
una metodología para la comprensión del metasistema del binomio Estado-Sociedad o del
entramado que denominamos ‘sistema político-administrativo’, o para entender cabalmente
esa supuesta separación entre política y Administración, que tantas discusiones ha provocado
ya.
3.3.1. Sistema Político-Institucional
Se ha entendido la vida política como un sistema abierto y adaptable, aunque esta apertura
es algo más que un ajuste a los acontecimientos históricos, pues los esfuerzos -limitada
al estar en manos la diversidad del ingenio y talento humano- deben tender a controlar,
modificar o alterar en forma fundamental, ya sea el ambiente o el sistema mismo, o ambos
a la vez. En definitiva, el sistema en la tarea de adaptación o se protege de las influencias
perturbadoras o las incorpora con éxito.
Puede denominarse sistema político a aquellas interacciones por medio de las cuales
se asignan autoritariamente valores en una sociedad. El sistema político al pertenecer a un
ambiente como sistema extrasocial -su suprasistema- tiene la función de asignar valores
para una sociedad y lograr que la mayoría de sus miembros acepten estas asignaciones
como obligatorias. Esta tarea junto a la frecuencia con que se los acepte constituyen las
variables esenciales de la vida política lo que hace que ninguna sociedad pueda existir sin
ninguna clase de sistema político. La no-adopción de medidas apropiadas para manejar las
tensiones producidas por esas variables esenciales, puede producir su desmoronamiento al
igual que puede suceder por el advenimiento de acontecimientos desbordantes.
El éxito en la adaptación vendrá de cómo se aborde la entrada de inputs -demandas y
apoyos- con la salida de los outputs políticos -decisiones y acciones de los decisores públicos-
, lo que constituirá su proceso de retroalimentación. El análisis sistémico de la vida política
se centra en la idea de que los sistemas políticos se encuentran insertos en un ambiente y
sujetos a posibles influencias ambientales que amenazan con llevar sus variables esenciales
más allá de su margen crítico. Lo que induce a suponer que para su persistencia, el sistema
debe ser capaz de reaccionar con medidas que atenúen la tensión.
Otro enfoque sistémico postula que en el campo de la Ciencia Política ha de reservarse el
nombre de sistema, para el conjunto de roles o modelos de comportamiento que constituyen
la cultura de un grupo y que de alguna manera sirven para definirlo. Denominándose
entonces subsistemas a las constelaciones más restringidas de roles, constituidas dentro
de un sistema ya definido. De ahí, que las instituciones políticas puedan estudiarse, en sí
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–81–
mismas, como un subsistema propio, llamado régimen político, o en estrecha correlación a
los demás elementos del sistema social de cuyo conjunto aseguran su coordinación.
Todo subsistema define la cultura que sirve de base al sistema social, y en este sentido
es equiparable a la idea de Institución, como conjunto de actos o de ideas instituidos que
los individuos encuentran ante sí y que de alguna manera se les imponen. Las instituciones
políticas asumen la axiología subyacente en la cultura, la incorporan a sus proyectos políticos
y la traducen en normas jurídicas y actuaciones administrativas.
El ambiente influye en el sistema político, y éste condiciona a la Administración mediante
la decisión política y la concreción en la acción de las Políticas Públicas, y todo en una
suerte combinada de roles sistémicos en las que el rango es meramente instrumental. Lo
importante es el resultado final.
3.3.2. Sistema administrativo
Ni el Derecho Administrativo ni la Ciencia Administrativa española han sido ajenos a la
lectura sistémica de la realidad administrativa, su terminología y metodología es utilizada en
los estudios de la disciplina y en diversas normas del Ordenamiento Jurídico, con los fines
de conocer y ordenar. De ahí que los sistemas administrativos, como paradigmas o patrones
del pensamiento organizativo, han sido definidos como el conjunto armónico y coherente de
normas, órganos, y procesos destinados a proveer a las instituciones públicas de los insumos
necesarios para cumplir eficientemente sus fines institucionales149.
Desde una concepción del Derecho Administrativo como una ciencia sistémica podrá darse
respuesta a los retos emergentes del panorama más actual afrontado las oportunidades y a
la vez peligros del progreso técnico y científico y estableciendo las nuevas formas de reparto
entre la Administración y la sociedad. Tareas a nuestro juicio, en las que la Ciencia de la
Administración y el Derecho Administrativo han de ir de la mano.
A tal fin se ordena la difusa realidad administrativa con categorías o clasificaciones,
generando una formación de conceptos-clave o puente entre el Derecho Administrativo y
la Ciencia de la Administración, extrayendo ideas ordenadoras e integradoras, pues ambas
disciplinas ejercen una función auxiliadora respecto de la otra sin que quepa prelación o
preferencia entre ellas. Hay que pasar del enfoque multidisciplinar al interdisciplinar,
elaborando y construyendo sistemáticamente conceptos asociativos que puedan hacer de
149 (...) el saber contemporáneo ha ido precedido por la idea de sistema. Psicología, historia, economía, lenguaje, fisiología,
biología, física, matemáticas, antropología, informática... etc. y cualesquiera de sus subdivisiones han encontrado en el
análisis sistémico una base conceptual unitaria con la que mantenerse en contacto con las demás conquistas del saber
científico y desde la que lanzarse, al mismo tiempo, a una exploración ordenada de su propio territorio, poblado en ocasiones
por un número desorbitado de elementos de creciente complejidad(...)(Cfr.JIMÉNEZ NIETO, J. I., Teoría General de la
Administración. La Ciencia administrativa a la luz del análisis sistémico, Tecnos, Madrid, 1981, p. 24.)
JAVIER PINAZO HERNANDIS
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puente entre ambas disciplinas, para sintetizar las claves interpretativas del diálogo científico,
conceptos tales como dirección, comunicación o responsabilidad150.
La relación entre la Ciencia de la Administración y teoría organizacional y el enfoque de
sistemas y contingencia no es algo novedoso aunque tampoco con la suficiente tradición y
sobre todo praxis. Pueden aprovecharse las dinámicas sinérgicas emergentes que nos llevan
hacia un mejor método de análisis.
Pueden establecerse subsistemas administrativos siempre que establezcamos las
relaciones y jerarquías y respetemos la filosofía propia del sistema administrativo, es decir,
siempre que tengamos en cuenta las siguientes características:
– El concepto de sistema supone la combinación estructural de órganos y procesos.
– La interdependencia de los sistemas administrativos.
– El carácter multidisciplinar que supone el estudio de la Administración.
– La Administración es un sistema social ubicuo, sincrético, institucionalizado y
dinamizable.
– El comportamiento administrativo se define como interacción sistémica del rol
juridificado.
– En toda Administración institucional coexiste un componente de interés individual y
uno de interés social.
– La simbiosis operativa entre política y Administración que requiere de una estrecha
armonización entre órganos y procesos.
– La interacción de las fuerzas de los colectivos interesados cuando se diseña un modelo
y que supone al fin la determinación de un equilibrio condicionado.
Administrar es adecuar los medios a fines (insumos o productos) mediante procesos
tecnológicos contenidos en el seno de una organización formal, según criterios de máxima
eficiencia institucional. Es gerenciar los procesos de transformación de medios a fines dentro
del radio de acción de una entidad individualizada. Es equilibrar o armonizar las conductas
tipificadas, regladas, burocráticas, pautadas, rituarias o reglamentadas por la organización
formal con las espontáneas, versátiles, impremeditadas, aleatorias o típicas del elemento
humano a su servicio.
Gobierno y Administración son potenciales sistemas sociales de elementos heterogéneos
en interacción, aislados y concretados con su medio ambiente por una frontera de porosidad
variable; son, en virtud de esa porosidad, agregables y desagregables progresivamente en
150 Vid. SCHMIDT - ASSMANN, E, ob.cit.
Por otra parte en nuestro país algún sector doctrinal contempla el enfoque sistémico en el estudio del Sistema Administrativo,
en el que la TGS aparece como metodología de conocimiento de la organización pública a través de la dinámica de sistemas.
(GONZÁLEZ NAVARRO, F., Derecho Administra tivo Español, Tomo I, 2ª edic. Eunsa, Pamplona, 1993, pp. 459-591 y Tomo II, 2ª
edic. Eunsa, Pamplona, 1994, pp. 252-260.)
O a parte de la misma como puede verse en MORELL OCAñA la apreciación a esta como un sistema o mejor dicho, parte de ella
como subsistema del de Función Pública Público. No obstante parece que el término sistema se utiliza anfibiológicamente,
tanto en su acepción sistémica como para hablar de mecanismo. (Vid. in totum MORELL OCAñA, L., El sistema de la confianza
política en la Administración Pública, Civitas, Madrid, 1994)
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–83–
supersistemas y subsistemas, ; son sistemas abiertos, que reciben sus insumos del medio
ambiente y a él devuelven sus productos y que le Influyen y son Influidos por él.
Desde el momento en que la administración del gobernante tiene como único propósito,
en esta teoría general, gobernar a los demás, su acción se dirige a modificar o condicionar
por causa de interés público, los servicios, productos, criterios de eficacia, de roles,
mecanismos de decisión o capacidad normativa de las Administraciones gobernadas creando
de esta manera un nuevo ámbito híbrido ya de política y de administración, que llamamos
macroadministración. Puede definirse entonces la macroadministración como el sistema de
decisiones institucionales de una comunidad modificadas por razón de interés público, o
como la confluencia del objetivo gubernamental de maximización de interés colectivo con los
objetivos privados de maximización de interés151
3.4. El Control de los Sistemas
Mientras que la metodología del análisis de los sistemas como proceso que permite
el máximo conocimiento, el control de los sistemas supone evitar los comportamientos
irracionales e incoherentes, para que estos sistemas puedan cumplir sus fines, y a la vez
que sus partes, pueda hacerlo con sus objetivos más reducidos. Los mecanismos de control
tratarán de establecer los recursos para evitar comportamientos caóticos, introduciendo o
previendo elementos negentrópicos o estructuras disipativas para evitar entrar en dinámicas
entrópicas que conduzcan a un inevitable caos final, ya que lo previsible y de máxima
probabilidad de los sistemas es su progresiva desorganización y, finalmente, su caos.
El control permite también medir el éxito de los sistemas como evaluación de si se han
cumplido los fines.
Como en el entorno existen una suerte de variables no siempre controlable, - una cierta
dosis de incertidumbre -, los sistemas deben diseñarse con cierta capacidad de prognosis y
de prospectiva, si se pretende que los sistemas perduren. La prospectiva conlleva una actitud
activa frente al futuro y parte del principio de que éste no puede predecirse, pues no está
predeterminado. Así que básicamente, a lo que debemos aspirar es a configurarlo. Mientras
que el futuro, para el fatalismo, es ignorado, en cambio, para la prospectiva el futuro es,
simplemente, incierto.
La actitud prospectiva, supone un ejercicio que actúa sobre cuatro pilares: ver a lo lejos,
ver con amplitud, analizar en profundidad, y hacerlo de manera aventurada.
Las previsiones del futuro han de basarse en observar el pasado buscando en él algo
invariable, y que hipotéticamente se mantendrá así, y configurando idealmente ‘escenarios’
que nos permitan ir de lo que será (los futuros posibles o futuribles) a lo que puede ser (los
151 Cfr. JIMÉNEZ NIETO, J. I., ob. cit. pp. 165 y ss.
Sobre la idea de subsistema puede verse en JIMÉNEZ NIETO, J. I., Política y Administración. Un ensayo de teoría empírica
para el análisis interdisciplinario de la actividad pública, Tecnos, Madrid, 1970.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
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futuros probables o futuribles), y luego entre ellos escoger lo que debe ser (futuro preferido o
futurido entre los probables)
Existen dos tipos fundamentales de escenarios. En los ‘exploratorios’ se describen, a
partir de la situación presente y de las tendencias actuales, una relación de sucesos que
conducen de una manera lógica y coherente a un futuro tendencial. En los escenarios de
‘anticipación’ su punto de partida es la imagen de un futuro posible y deseable, descrito por
un conjunto dado de objetivos a realizar, dentro de una determinada escala de valores. Su
punto de llegada es la situación actual.
Los exploratorios van del presente al futuro, mientras que los de anticipación realizan el
camino inverso.
Estos y otros mecanismos de control del sistema, suponen que el mismo disponga en su
diseño y funcionamiento, para el presente y para el futuro, de las características que aseguran
su supervivencia no caótica. Así la armonía, neguentropía, equifinalidad, homeostasis,
mantenibilidad y sobre todo, adaptabilidad, estabilidad y equilibrio. Cada sistema tendrá sus
mecanismos propios de control a través de la particularidad de sus características y sobre
todo mediante la posibilidad de reestructurarse disipativamente tras el desorden.
Por eso el control conlleva la mantenibilidad, como posibilidad de mantener un estado
del mismo y la observabilidad, como aptitud de ir analizando su devenir en orden a prevenir
los cambios o adaptaciones necesarias, o bien por el contrario, a reforzar los elementos
para que se mantenga en el estado deseable. El fin del control es esta labor y mantener la
gobernabilidad su objetivo y éxito.
4. LA GOBERNABILIDAD
4.1. Precisando ideas y conceptos
La Gobernabilidad es entendida esta como la “acción de gobierno para el progreso humano
y en el marco de una reglas institucionales predeterminadas por la comunidad”. Según
definición de Instituto Internacional de Ciencias Administrativas de 1999, la gobernabilidad
se refiere a un proceso por el que los diversos grupos integrantes de una sociedad ejercen
el poder y la autoridad, de tal modo que al hacerlo influencian y llevan a cabo políticas y
toman decisiones relativas al desarrollo económico y social. Supone la interacción entre las
instituciones concebidas formalmente y las organizaciones de la sociedad civil.
La idea de Gobernabilidad debe acotarse de ideas próximas pero no sinónimas como
la gobernanza y el buen gobierno. Mientras que ‘gobernabilidad’ es la cualidad propia de
una comunidad política según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente
dentro de su espacio de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–85–
el libre ejercicio de la voluntad política del poder ejecutivo mediante la obediencia cívica
del pueblo152 .
La gobernabilidad es un concepto que abarcaría diversas formas de ejercerla, desde el
dirigismo monopólista hasta la citada gobernanza. Así, el ‘governing’ (gobierno legitimado en el
poder ejecutivo con predominancia del rol de steering) será una expresión de la gobernabilidad.
El origen del término está relacionado con su aspecto negativo, es decir, la idea de crisis
en la gobernabilidad o ausencia de la misma. En 1975, CROZIER, HUNTINGTON Y WATANUKI
presentaron a la comisión trilateral un informe sobre la crisis de gobernabilidad de las
democracias, entendiendo por tal la distancia entre las demandas sociales y la habilidad de
las instituciones públicas para satisfacerlas. Así pues, la gobernabilidad se definía, en sentido
amplio, como la capacidad de las instituciones públicas de hacer frente a los desafíos que
confronta, sean éstos retos u oportunidades. La gobernabilidad como cualidad de gobernable
atiende exclusivamente a los resultados inmediatos de estabilidad del sistema e instituciones
y apela a acciones respecto de problemas a corto plazo y corto alcance respecto de los
problemas de fondo que originan su contrario: la ingobernabilidad.
A diferencia la ‘Gobernanza’ es una modalidad para la consecución de la gobernabilidad.
Originalmente, el término se usó en el sentido de dirección (steering), equiparando gobernar
con la acción del gobierno pero en la actualidad ha adquirido nuevos significados. La aparición
del término con sustrato teórico propio en la Ciencia Política se sitúa en la década de los
´80 pero en el ámbito de la economía con los trabajos de HOLLINGSWORTH, LINDBERG Y
CAMPBELL . En los ‘90 el término aparece en documentos del Consejo Económico y Social y
en los de Naciones Unidas, - sobre todo en la documentación relacionada con la Cumbre de
la Tierra en Río de Janeiro en 1992 - .
En nuestro entorno inmediato, la Real Academia Española incluyó una nueva acepción de
gobernanza en su diccionario definiéndola como “Arte o manera de gobernar que se propone
como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo
un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad y el mercado de la economía”. Aun cuando en
la traducción del ‘governance’ al español, se ha traducido por ‘gobernación’ y ‘gobernabilidad’,
lo bien cierto es que hoy la idea de gobernanza alude a un nuevo estilo de gobierno, distinto
del modelo de control jerárquico, pero también del libremercado, caracterizado por un mayor
grado de interacción y de cooperación entre el Estado y los actores no estatales en el interior
de redes decisionales mixtas entre lo público y lo privado.
En síntesis supone la utilización de formas no jerárquicas de coordinación entre actores.
Ello supone un nuevo modo de gobernación, en el ámbito estrictamente político o económico,
: Conjunto de instituciones y agentes procedentes del Gobierno, pero también de fuera de
él, dónde los límites y las responsabilidades para hacer frente a los problemas sociales y
económicos pierden nitidez. El gobierno más que mandar emplea técnicas e instrumentos
152 Vid. en PINAZO HERNANDIS, F.J. Neoinstitucionalismo Eestratégico y Gobernabilidad: un enfoque sistémico y prospectivo
para la gestión pública en América Latina, Univ. Alicante, 2007.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
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nuevos para dirigir y guiar. La dependencia de poder quiere decir que las organizaciones
dedicadas a la acción colectiva dependen de otras organizaciones.
Como instrumentos para el logro de la gobernabilidad hemos de referirnos al ‘buen
gobierno’ como dinámica de óptima asignación y gestión de recursos para responder a
problemas que afectan al interés general. Se caracteriza por la participación, la transparencia,
la rendición de cuentas, el imperio de la ley, la eficacia y la equidad. Consecuencia es la
‘buena administración’ como principio de la Ciencia de la Administración, también llamado de
“sana gestión”, o de “buen hacer administrativo” que supone el conjunto de reglas que rigen
la gestión de las instituciones públicas y que impone a estas últimas un comportamiento
que permita alcanzar un equilibrio entre el respeto de los derechos de los administrados y la
preservación de buen funcionamiento del sistema de Administración Pública.
4.2. Rol del Estado moderno: Aseguramiento de la gobernabilidad mediante
funciones administrativas
La evolución hacia el Estado moderno como organización politica hegemónica será
diferente en sus orígenes pero convergente en buena parte en los elementos básicos al final
de proceso, cuya finalidad era asegurar la gobernabilidad de la sociedad. Teniendo en cuenta
las diferencias de carácter cultural, social, política, jurídica y económica todos los Estados
de caracterizan por ser soberanos, característica que se mostraría distinta en las distintas
formas adoptadas.
El elemento definitivo de la consolidación del Estado es la centralización del poder, fruto
de la separación del poder eclesial, la poliarquía medieval. Una razón nueva va a sustituir a
la sacralización que suponía la unidad de la comunidad cristiana representada en el Sacro
Imperio Romano Germánico. Así en esta razón nueva y como elementos coadyuvantes
del centralismo surgirán los ejércitos permanentes, instituciones estables de recaudación
y de justicia y las funciones públicas que antes quedaban en manos privadas pasarán a
desempeñarse por una burocracia estable, profesional y jerarquizada. Otros elementos irán
sumándose como la influencia de un derecho común desde las bases del derecho romano,
la reforma protestante y sobre todo el capitalismo industrial, la irrupción de los avances
técnicos todo ello combinado con emergencia de unos servicios públicos estatales. Si hay
prestación pública, el instrumento como hemos visto se definió como Gobierno político,
Policía y finalmente Administración tras la decisiva influencia napoleónica.
Los diferentes caminos convergerían en un modelo similar, gracias a que el poder
económico del capitalismo podría financiar los ejércitos y policías permanentes, que asegurará
el ejercicio del poder estatal.
MAYNTZ señala que “organizar significa crear reglas generales o duraderas para la
actuación dirigida a un fin”. El resultado de la acción de organizar es un orden configurado
con arreglo a un fin y a un plan y esto es la organización. Ésta como formación social,
diferenciada de su entorno social, con una estructura adecuada, se orienta al cumplimiento
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–87–
de tareas predefinidas. Podemos ver sin más explicaciones que la Administración como
organización no ha hecho sino ir cambiando en pro de unos fines cada vez más pretenciosos.
Este cambio ha sido fruto del cambio en el entorno social del que se ha hecho eco la dirección
política de las naciones.
El cambio y aumento de las funciones administrativas explica la ampliación cuantitativa y
cualitativa del Estado liberal de Derecho y su paso, en un primer estadio al Estado Social de
Derecho y luego, definitivamente al Estado del bienestar social.
Siguiendo a MAYNTZ153 son cinco funciones que se atribuyen al Estado;
1. Reglamentación de las relaciones entre sociedad y entorno (orden externo).
2. Reglamentación de las relaciones entre los miembros del sistema (orden interno).
3. Aseguramiento de la capacidad de acción del sistema político-administrativo, con
recursos fiscales y humanos. (recaudación, milicia, …)
4. Prestaciones de abastecimientos y servicios. (mercados, energía, …)
5. Conducción del desarrollo social hacia determinados objetivos (crecimiento
económico, mejora salud, elevación nivel educativo...)
Las tres primeras funciones son caracterizadas por ROSE como actividades definitorias
de todo Estado ya que se trata de las condiciones centrales de la existencia de un Estado,
pues todos ellos han cumplido estas tareas en la primera fase de su existencia y de alguna
manera han establecido una organización administrativa a tal fin. Esta primera forma de
Administración Pública responde al término de ‘Ordnungsverwaltung’, como organización
ordenadora que desarrolla las tareas fundamentales de seguridad exterior, orden interior y
aseguramiento de recursos.
El desarrollo ulterior de la Administración se caracteriza por la asunción de tareas
comprendidas en las categorías 4 y 5 154. En el último siglo ha habido una evolución desde el
énfasis en las tres primeras funciones a poner el énfasis esencial y la mayoría de recursos
en las tareas de prestación de servicios y de dirección y desarrollo social. Ese cambio
trascendental, ha modificado dramáticamente la distribución de recursos del Estado y sus
mismas prioridades en el mundo occidental155, se ha llevado a cabo sin apenas efectos en su
estructura organizativa ni en su lógica de funcionamiento interna, presidida por una concepción
esencialmente garantista y procedimentalista de la mano del Derecho Administrativo156
153 MAYNTZ, R. Sociología de la Administración Pública, Tecnos, Madrid, 1985.
154 ROSE, R. “On priorities of Government. A Development Analisys of Public Policyes” en European Journal of Political Resarch
nº 4/1976, pp. 257-262.
155 ROSE, R. Understanding Big Government: the Programme Approach, Sage, Londres, 1984.
156 SUBIRATS HUMET, J., “La Administración Pública como problema. El análisis de Políticas Públicas como propuesta” en
‘Políticas Públicas y Organización administrativa’ en Documentación Administrativa, nº 224-225, 1991, pp. 20 y ss.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
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Las funciones descritas por Mayntz se relacionan con los instrumentos de la acción
administrativa, como expresión de la acción de la Administración en el entorno social. Estos
instrumentos se clasifican en las cinco categorías siguientes157
a) Normas de mandato y de prohibición, cuyo cumplimiento hay que controlar y cuya
transgresión hay que sancionar.
b) Autorizaciones sujetas a determinadas condiciones, para actividades privadas que
están prohibidas sin tal autorización.
c) Transferencias financieras a través de la transmisión de medios financieros a los
que poseen derecho a éstos.
d) Estímulos positivos y negativos, preponderantemente de índole económica, sobre
todo subvenciones y gravámenes, que se conceden o imponen para una determi-
nada acción u omisión.
e) La provisión directa de bienes y prestaciones de servicios a través de la Adminis-
tración Pública.
Mayntz encadena las tareas a los instrumentos y éstos a los programas a través de los
que se canaliza la acción administrativa, describiendo tres grandes categorías;
a) Programas regulativos de determinados sectores de actividad mediante normas
coercitivas o las que conllevan un autorización.
b) Programas de incentivo para fomentar iniciativas privadas, mediante estímulos
económicos o fiscales.
c) Programas de prestaciones para fomentar la equidad social mediante ayudas fi-
nancieras mediante la prestación directa mediante recursos humanos o materiales.
Esta conexión entre las tareas, los instrumentos de la acción administrativa y los
programas de acción gubernamental es consecuencia lógica de la racionalidad organizativa,
en la relación fines-medios, como resulta por ejemplo en el plano del orden interior en el que
los medios que se suelen emplear son, sobre todo, preceptos y sujeciones a autorización,
como resulta en el aseguramiento de recursos que se apoya especialmente en preceptos .
En el ejercicio de estas tareas de desarrollo, la Administración recurre, a instrumentos que
en la óptica jurídico-administrativa coincidirán con esa clasificación clásica que JORDANA DE
POZAS categorizaría en Fomento, Policía y Servicios Públicos158
La historia administrativa demuestra el tránsito una acción de gobierno basada en el
acento en las tres primeras funciones, - actividades definitorias de todo Estado -, a poner el
énfasis esencial y la mayoría de recursos del propio Estado en los apartados que recogen las
tareas de prestación de servicios y de dirección y desarrollo social. A final de este proceso
157 El empleo de todos estos cinco instrumentos puede programarse de forma condicional, pero pueden incluirse, igualmente,
como medidas dentro de un programa de objetivos. Los grandes textos legales o los programas políticos contienen casi
siempre elementos de más de una categoría de instrumentos.
158 JORDANA DE POZAS, L. “Ensayo de una teoría del fomento en el Derecho Administrativo” en Revista de Estudios Politicos, n°
48, 1949.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
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evolutivo se puede caracterizar desde cuatro perspectivas cualquier acción administrativa,
observables en función de:
• el ámbito de tareas al que pertenezca.
• si dentro de ese ámbito de tareas desempeña la función política (dirección,
establecimiento de normas) o la función administrativa (ejecución).
• si —como acción administrativa ejecutora— está programada condicionalmente o
con arreglo a objetivos,
• qué tipo de instrumentos se están empleando.
Relacionado con la historia administrativa puede observarse que si bien durante tiempo
ha perdurado la distinción en tres las categorías de policía, fomento y servicio público159
, al principio, con el ius politice, comprendía éste la totalidad de la gestión administrativa,
definiéndose la policía como la actividad de la Administración consistente en el apartamiento
de los peligros—personales o reales—al buen orden y seguridad públicos, matizada aquella
actividad por una actuación discrecional de coerción. Esto es, toda actividad calificada por una
noción teleológica de conservación del orden y seguridad de la Res publica y por una noción
de medio—la discrecionalidad— pertenece a la policía administrativa, cuya naturaleza por
ende estriba en una mera limitación al ejercicio de derechos abstractos160. Desde los tiempos
de Puetter, en la Cameralística alemana, la actividad de fomento (Fuersorgetaetigkeit) e viene
considerando como escindida de la actividad de policía161.
Como hemos visto, las nociones de Servicio Público, Estado social, Administración
prestacional, caracterizarán el papel de una Administración activa en la misión de asegurar
el libre desarrollo de la personalidad, la dignidad de la persona la provisión y prestación
de servicios, frente a la liberal concepción del Estado policía. El modo de gestión fue
secundario, pues lo importante era la asunción para el Estado de funciones social-colectivas
instrumentadas mediante una Administración material o funcional162
159 Este esquema—construido en orden de mayor a mayor grado de actividad positiva—recuerda sugestivamente a los
fines que atribuía Santo Tomás en De Regimine Principis a la ciudad «ut bonam vitam instituat, ut institutam conservet, ut
conservatam ad meliorem promoveat».
160 VILLAR PALASÍ , J.L “La actividad industrial del Estado en el Derecho Administrativo” en Revista de Administración Pública
nº 3, 1950.
161 Pertenece a la policía la cura averentendi mala futura, en tanto que es fomento administrativo la cura promovendae salutis,
configuradas ambas como partes potestatis publicae.
HAURIOU, señaló que tanto da decir que el Estado fomenta la beneficencia (fomento), como que prohibe la mendicidad
(policía). Hoy a los efectos de la sistemática jurídico-administrativa se inserta la actividad de fomento en la actuación
económica de la Administración en el cuadro general de la Administración indirecta del Estado, y específicamente con la
colaboración privada en los fines administrativos.
Con antecedentes en Pressutti fue Jordana de Pozas quien en los ’50 expondría la categorización, distinguíendo para la
actividad de fomento entre instrumentos honoríficos, jurídicos y económicos. (Cfr. JORDANA DE POZAS, L. ob.cit.)
162 La administración local alemana había comenzado sus servicios de abastecimiento (agua, gas, electricidad) mediante formas
jurídico-privadas ante la adquisición de compañías privadas prestadoras de esos servicios.(Cfr. GALLEGO ANABITARTE, A.
“La influencia extranjera en el Derecho Administrativo español desde 1950 a hoy” en RAP nº 150, 1999, p. 103.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
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4.3. Retos en la Gobernabilidad actual y Gestión Pública
La evolución final del papel del Estado y sus funciones administrativas terminarán en un
modelo administrativo que en feliz expresión de WALDO y MORXTEIN MARX se denominará
’Estado Administrativo’.
El modelo de Estado del bienestar se corresponde con el Estado Administrativo y la
prevalencia de lógica del homo administrativus, muchas veces en contra dela del homo
economicus . Este modelo es el que ahora está en fase de revisión, por su excesivo coste
financiero y porque el remedio pretendido en los últimos años al socaire de las experiencias de
la NPM y sus nuevas herramientas y/o argumentos administrativos frente a las tradicionales
de administración, ha fracasado como lo refleja el momento actual caracterizado por la crisis
económica-financiera. Esas profundas transformaciones del Estado contemporáneo, han
puesto en crisis las capacidades descriptivas y prescriptivas del modelo clásico, y al propio
Derecho Administrativo como ideología administrativa dominante. Desde hace mucho tiempo
ya no es posible hablar de la labor normativa del Estado como esencialmente reguladora. El
Estado concentra su actividad fundamental en la distribución de recursos y en la prestación
de servicios. Y ello no permite mantener en vigor como criterio descriptor esencial el equilibrio
entre autoridad (intervención del Estado) y libertad (garantía al ciudadano), y el recurso a la
intervención judicial como fiel de la balanza, terreno tradicionalmente preferido, en cambio,
por parte de la doctrina administrativa.
Puede constatarse que además de un desplazamiento en el énfasis de las tareas hacia las
prestacionales – sin que ello implique abandono de las más significativas del poder, en especial
tras el 11-S - , en los últimos tiempos, además, la Administración pública, ha cambiado sus
modos de actuar, mediante su propia fragmentación a través de entes descentralizados,
mediante la externalización de servicios prestacionales e incrementado enormemente su
función de negociación entre los diferentes actores relevantes
Esto conduce a la complejidad ya que la regulación, la intervención y la negociación,
precisa de lógicas de funcionamiento muchas veces contradictorias o imposible de lograr,
pues la realidad ha dejado constancia de una acelerada dinámica sin igual en la historia que
conlleva una expansión cuantitativa y cualitativa de la actividad prestacional y regulatoria,
que sólo será sostenible con una gestión profesional que asegure la eficacia, la legalidad, la
equidad y la eficiencia. A la postre se trata de lograr una filosofía administrativa que como
teoría encuentre argumentos administrativos, en perfecta armonía con las pretensiones
de gobernabilidad.
Implícito a la gobernabilidad estaba la mejora del desempeño económico-social reforzado
y generador de la mejora de lo político mediante aportaciones de gran reconocimiento social
como resulta del valor Público y de la confianza básica.
La Gestión Pública tiene a nuestro juicio un valor indicador nuclear para la Gobernabilidad
de una comunidad en los denominados e interrelacionados ‘Valor público’ y ‘Confianza
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–91–
básica’ en la medida en que ella tiene por objeto gestionar los retos que políticamente se han
prefijado, el mantenimiento de un estatus del bienestar equivalente a su predecesor.
De la misma manera que el ‘Ebitda’ es un indicador para valorar las empresas, la
gobernabilidad (políticos-gestores-agentes públicos formulando y ejecutando políticas puede
ser mensurable a través de los dos citados indicadores. El primero de ellos el ‘Valor Público’
se centra en la capacidad de las Administraciones para orientar su trabajo hacia lo que más le
importa a la gente, y a darles servicios. El resultado de esta situación es mejorar la calidad de
vida, ser más efectivos en la provisión de servicios públicos, contar con una mejor capacidad
de respuesta. Las sociedades producen más valor cuando más garantizan la mayor y mejor
vida de sus miembros. Así el valor puede ser definido como la satisfacción de necesidades
humanas presentes y futuras asociadas a la vida mediante el esfuerzo humano organizado.
No se trata sólo de la medida en la que las sociedades generen vida y oportunidades de vida
para sus miembros, sino, también, la medida en que garanticen el derecho al acceso a esas
oportunidades. El valor se torna valor público cuando incluye el ejercicio del derecho a la vida
y a la esperanza de vida, es decir, el ejercicio de la libertad. El valor público, en consecuencia,
presupone democracia.
Nos parece que el Valor Público debe ponerse en relación con otra aspiración en
el modelo de bienestar, cual es la ‘Confianza Básica’, como capacidad que tienen las
personas para confiar en sí mismos y eventualmente en los demás. La confianza básica
de la colectividad en la Administración Pública depende en gran medida del respeto por
los valores y principios fundamentales que son la base de toda sociedad democrática
que procura entenderse a sí misma y respetar los derechos de sus miembros. Hay buena
gobernabilidad si la sociedad piensa que los poderes públicos minimizan el riesgo o
garantizan el pronto restablecimiento del orden o status quo, siguiendo en definitivas las
dinámicas de buen gobierno y buena administración.
Ahora pues la crisis de gobernabilidad debe focalizarse hacia las instituciones de gobierno
y ejecución. La gobernabilidad está en manos de la función administrativa o mejor dicho de
la buena gestión de ésta o de la ampliación de estas.
Siguiendo a KOOIMAN los tiempos de la modernidad actual (cross-modern) están
marcados por la diversidad, la complejidad y el dinamismo. A estos retos y para el de
aseguramiento de la gobernabilidad, surgen instrumentos y herramientas nuevas que se
canalizan fundamentalmente mediante la técnicas de Gestión Pública y la metodología del
análisis de políticas públicas, que han de encargarse de hacer más eficaces y eficientes
las ejecución de las funciones administrativas significativas y la expansión cuantitativa y
cualitativa de las funciones prestacionales, en aras de la procura de la gobernabilidad.
La actual problemática de la gobernabilidad refleja que además de un problema de déficit
presupuestario, con ocasión o no con la crisis económica, existe un déficit financiero para
el modelo democrático y social de satisfacción con pretensión de totalidad y universalidad.
Pretensión afectada además por actitudes obvias de falta de democracia y de respeto al
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–92–
equilibrio de poderes por los actores predominantes, sino porque el propio sistema político es
víctima de la captura no democrática del sistema económico.
El reto de la gobernabilidad afecta al modelo de Estado-Administración y a su gestión. Así la
Ciencia Administrativa, superado ya el mero experimentalismo fragmentado de la NPM de los
últimos tiempos veinticinco años, se queda sin propuestas adecuadas, pues los fenómenos del
good goverment (g-governance); el gobierno del conocimiento (K-governance), o el gobierno
sensible y responsable (responsivegovernance) y los correlatos de propuestas de Estado
mínimo, Estado moderado, Estado Cívico, Estado neoweberiano, Estado dinámico, Estado
estratega, reinvención del Estado, Política de Civilización … requieren de propuestas que
afectan al metasistema Estado-sociedad. La utilización de técnicas apropiadas o específicas
de Gestión Pública o la de la metodología de análisis de políticas son un instrumento válido
pero posiblemente no son ya la solución por sí mismos, aunque su utilización en tiempo
hubieran evitado algunas situaciones delirantes.
Como vemos hay una suerte de secuencia algorítmica para la resolución del problema
de la gobernabilidad, cual resulta de que mientras la sociedad y la acción política ha venido
ampliando sus demandas hacia el Estado, éste ha ido conformando una Administración
expansiva, a tales efectos y a otros no muy claros. La gestión por más compleja y, por ende,
específica, profesional y capaz, requiere de nuevos actores y nuevos procesos, que en suma
deberán ser coherente con el acuerdo social sobre el macrosistema Estado-Sociedad. Es
más, deberá reflexionarse en ello sobre un nuevo pacto social que determine como el sistema
económico, a va estar a favor y no en contra del hombre, como venimos viendo que sucede
en las últimas décadas.
La función gubernamental mediante la misión administrativa tiene por objetivo asegurar
la gobernabilidad, que en términos actuales equivale a mantener el nivel de progreso y
bienestar pretendido en las políticas constitutivas, en nuestro caso en nuestras normas
constitucionales, al consagrar el Estado social y democrático de derecho. En términos
de historia administrativa se ha hablado de Gobierno político y económico (España) o de
Ciencia de la Policía o Cameralistica (Francia y Alemania principalmente) y de Ciencia de
la Administración. Éstas acepciones son, mutatis mutandi, equivalentes en sus finalidades
a la gobernabilidad, al buscar la paz y la felicidad en todo momento y lugar. Resumiendo
la felicidad de los escritos de antaño y nuestra idea de bienestar actual, distantes aunque
no distintas, siguen debiendo mucho a la eudemonía aristotélica y demás planteamientos
deudores del pensamiento filosófico clásico.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
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5. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y REGENERACIÓN INSTITUCIONAL16 3
5.1. Un ambiente insano democráticamente
Una descripción de lo que sucede en nuestro entorno político administrativo induce a
pensar que no vivimos buenos tiempos para la confianza institucional administrativa. Todo
apunta a que el valor público que generaba el Estado Social Administrativo (ESD) parece
haber decaído en no pocas áreas de la intervención pública habitual. De lo que vamos
leyendo en diversos foros es muestra clara de que la mala praxis política, determina una mala
administración de lo público. Así vemos, por ejemplo, en sede de transparencia democrática
como el abuso de cláusulas de confidencialidad en los contratos públicos - que en la Ley de
Contratos está muy restringida - , tiene mucho que ver para los grandes casos de corrupción.
Un artículo de opinión en prensa nacional recoge (…) no ha sido la desafección ciudadana la
que ha causado la avería que se constata en nuestro sistema… son las instituciones políticas
y sociales que sustentan el andamiaje político, las que exhiben una aquí y ahora una distorsión
elevada (…) regenerar la democracia, significa hoy regenerar las instituciones, incluso muchas
de las instituciones operan correctamente y están un tanto alejadas y resguardadas del juego
democrático inmediato (…)
Igualmente podemos leer que (…) se requiere recuperar ese sentido de la política en
democracia que es la relación y el control de los ciudadanos sobre el Estado y las élites que
eligen para que les gobiernen en una sociedad ahora conectada y con una mayor capacidad
de participación. Función central de la política en democracia es reconciliar economía y
sociedad… Y lo que nos parece nuclear (…) al decir que una vez más en la historia de
España, será necesario para el cambio de política, un cambio de generación (…) Frente a esta
descripción se propone (…) una estrategia política para un cambio que tomará varios años,
como varios años tardara en superarse la crisis (…).
También leemos (…) La terrible guerra civil europea dio paso a los “30 años gloriosos”
(1945-1975) que, a pesar de la amenaza nuclear y la guerra fría, hicieron posible la ONU, la
Declaración Universal de Derechos Humanos, la descolonización, los Estados de bienestar,
la Unión Europea y los nuevos movimientos sociales (ecologismo, pacifismo, etcétera). Pero,
en las tres últimas décadas, hemos asistido a la gran ofensiva del capitalismo neoliberal
(…), que pretende desmantelar una a una todas las conquistas civilizatorias conseguidas en
Occidente y en el resto del mundo. Un signo de la crisis es la reducción de los estudios de
artes y humanidades en los países de ideología neoliberal
(…) Hoy estamos viviendo un nuevo retorno de la barbarie, pero la amenaza no viene ya de
tal o cual Estado totalitario, sino de un capitalismo depredador, desregulado y globalizado. No
163 Contenido de la ponencia presentada al IV Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas 2013.
Nuevas relaciones entre Estado y ciudadanía: Participación y colaboración en el arte de gobernar. Organizado por el Grupo
de Investigación en Gobierno Administración y Politicas Públicas (GIGAPP), Instituto Universitario de investigación Ortega
y Gasset, Goberna e INAP. Area Temática: Gobierno, Instituciones y Comportamiento Políticos.Grupo de Trabajo: G.05.
Regeneración democrática: Historia y Propuestas.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–94–
solo estamos viviendo la más grave crisis económica y social desde la década de 1930, sino
también una crisis ecológica global, una crisis de legitimidad de la democracia parlamentaria
y una crisis civilizatoria que afecta al conjunto del pensamiento occidental. (…)
Puede relacionarse esto con el déficit institucional de los principales actores en el rol
democrático como sucede con la problemática de los partidos cuya dinámica se centra en ver
quien gestionara los recursos públicos, un funcionamiento interno poco o nada democrático,
con una férrea disciplina de voto y adhesiones, y que por mor de la cooptación se ha
convertido en una casta. Si a todo esto se añade los altos índices de corrupción, la ineptitud y
el clientelismo, la desafección ciudadana, el descrédito institucional, y la utilización perversa
de la Administración Pública, todo hace pensar que los actores para el cambio no son los
que están, sino los que vendrán. Quizás haya que ir más lejos como otro artículo plantea
sobre si la crisis social, económica y política que sufrimos no es sino una crisis del régimen
democrático y de peor fuste que las anteriores advertencias de ingobernabilidad164. Incluso se
habla ya de crisis silenciosa sobre el pensamiento occidental.Sean cuales sean las lecturas
e interpretaciones parece que nuevamente el tema no es si la democracia sobrevivirá o si
está en crisis como concepción política, sino en qué medida los líderes y las instituciones
democráticas podrán satisfacer las expectativas y necesidades de la gente.
Estando fundamentalmente de acuerdo con la descripción del ‘qué’ pasa y de que el ‘como’
no puede quedarse ser medidas de maquillaje, políticas simbólicas y ajustes gatopardistas,
sino que precisa de reformas institucionales de calado ético y de una redefinición de las
aptitudes y/o actitudes para lo público. Desde ello puede analizarse en qué medida puede
la Ciencia Administrativa, por sí sola o no, puede aportar elementos para regenerar la
democracia, teniendo en cuenta su aportación histórica en los grandes hitos políticos de
los dos últimos siglos. Igualmente conviene detenerse en el análisis de si ha sido mejor
un mayor control político de la Administración Pública al estilo de la Nueva Gestión Pública
(NPM) – modelo Whitehall vs. Westminster - o más discrecionalidad en la burocracia según el
paradigma de la Administración Pública tradicional o progresiva (APT/PPA).
Conocido que el fundamento teórico de la separación política-Administración165 y de
las graves disfuncionalidades empíricas16 6. Una intelección de política democrática y de
administración profesional requiere de la búsqueda de elementos que hagan a la Administración
capaz de sustraerse de las perversidades del juego político porque estas siempre seguirán
existiendo. Hic et nunc apostamos por una actualizada reconceptualización y redefinición del
rol de la Administración Pública que conlleve un redesempeño en los servicios públicos en aras
de responder adecuadamente a lo que exige el ambiente social en esta primera década del
siglo XIX, a cuyos efectos hemos de detenernos en el sempiterno problema de la búsqueda
de fundamentos normativos de la Ciencia de la Administración, como vemos a continuación.
164 PHARR, S.-PUTNAM, R., Disaffected Democracies. What’s troubling the trilateral countries? University Press, Princeton,
2000; PINAZO HERNANDIS, F.J., Neoinstitucionalismo Estratégico …, pp.29 y ss.
165 WEBER, M. Escritos Políticos, Alianza Edit., Madrid, 2008 (Estudio preliminar de Joaquín Abellán); WILSON, W., “El estudio de
la Administración”en Political Science Quaterly, 2, 1887.
166 BURDEAU, G., El Estado, Seminario y Ediciones, Madrid, 1975; FREDERICKSON, H. G., Toward a New Public Administration,
The Minnowbrook Perspective, Chandler Publishing Co., Nueva York, 1971.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–95–
5.2. El dilema
5.2.1. Avisos de primera hora
La necesidad de reforma de la APT/PPA fue apareciendo ya en los ’60-‘70 del S. XX de
la mano de diversos autores (Crozier, Niskanenn, Przeworsy) destacando fudamentalmente
la falta de adaptabilidad a los cambios del ambiente, el coste financiero y las buropatologías.
En un primer lugar en el ámbito de la PPA se propone cambios en el marco de la denominada
Nueva Administración Pública (NAP) y que fueron frutos del debate en la conferencia del Centro
Minnowbrook de la Universidad de Syracuse en 1968. Se partió de que la administración
tradicional presentaba fallas importantes, existiendo un sentimiento generalizado de in-
satisfacción con el statu quo administrativo. Se quiso alejarse de la cultura jerárquica y
profesional y caminar hacia una cultura del mercado, con una reducción del Estado y una
tendencia hacia una noción genérica de administración. En ello no hubo reflexión suficiente
antes de introducir sus postulados, y se siguieron los pasos de la práctica más que guiarla y
se difundieron prácticas más que ideas.
G.FREDERICKSON167 describió acertadamente la situación, planteando que la
Administración Pública convencional o clásica debería responder a estas preguntas:
¿Cómo podemos ofrecer más o mejores servicios con los recursos disponibles (eficiencia)?
o ¿Cómo podemos mantener nuestro nivel de servicios mientras gastamos menos dinero
(economía)? . La nueva Administración Pública añade esta pregunta: ¿Aumenta este servicio
la igualdad social? El citado autor con Waldo considera que la dicotomía entre política y
administración carece de un aval empírico, pues es bastante claro que los administradores
a la vez ejecutan y hacen la política. El continuum entre política y administración es más
preciso empíricamente, pero sólo presupone la cuestión teórica. La ‘nueva Administración
Pública’ intenta responderle de esta manera: los administradores no son neutrales. Deberían
estar comprometidos con la buena administración y con la igualdad social como valores,
como cosas que deben alcanzarse o como sus razones de ser. Del mismo modo funciona la
nueva Administración Pública, para buscar los cambios que favorezcan unos objetivos: buena
administración, eficiencia, economía e igualdad social.
Este analista sugiere que cuatro procesos básicos intervienen en las organizaciones públicas
y, además, que estos procesos son adecuados para comprender y mejorar la Aministración
Pública. Los cuatro procesos sugeridos son: el distributivo, el integrativo, el de intercambio de
límites y el socio emocional. Frederickson reconocía lo poco emocionantes que resultaban los
programas académicos de Administración Pública, para atraer atraer y producir abiertamente
‘agentes de cambio’ o ‘radicales determinados’a años luz de la propuesta POSDCORB.
En ese marco crítico – pero sin éxito - las conferencias académicas USA celebradas en
1968 y 1988 sobre Administración Pública, denominadas ‘Minnowbrook I y II’ reflejaron la
pérdida de confianza en la Administración Pública como una entidad capaz de promover el
167 FREDERICKSON H. G. Toward a New Public Administration, The Minnowbrook Perspective, Chandler Publishing Company,
1971 (INEP Internet para el profesional de la política http://inep.org)http://)
JAVIER PINAZO HERNANDIS
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cambio social. Serias dudas surgieron sobre la capacidad del Gobierno para proveer servicios
públicos y así como la legitimidad del Estado para regular al mercado, en un entorno neoliberal
y de privatización. En ellas se promovieron una agenda académica fundada en la equidad,
la justicia social la ética, los valores democráticos y el civismo, así como la necesidad de
responsabilidad y virtudes cívicas de servidores públicos.
En suma y síntesis, para la NAP los administradores no son neutrales y beberían estar
comprometidos con la buena administración y con la igualdad social como valores, deben
buscar cambios que favorezcan la buena administración, eficiencia, economía e igualdad
social, y deben producirse cambios en los programas académicos de Administración Pública
para que atraigan agentes de cambio168.
5.2.2. En busca de una nueva teoría administrativa unificada
La obra de MOSCHER Y CIMMINO sobre la Ciencia de la Administración169 se ha
considerado como la obra más sistematizada en la materia y, a la par, un engarce entre los
enfoques continental y anglosajona. En ella se plasma las cinco concepciones o escuelas
de pensamiento; la jurídica, la productivista, la burocrática, la política, la psicosociológica
y, la finalista que como propia de los autores, supone entender la Administración como un
procedimiento continuo, a través del cual se controla y se condiciona cualquier cambio que
surja en la realidad circundante. En cuanto tal la actividad administrativa es más un arte que
una ciencia; el arte de dar expresión y contenido dinámico a este gran número de fuerzas y
de presiones, de necesidades y de exigencias colectivas que aparecen en toda organización.
Para los autores el estudio del fenómeno administrativo, es esencialmente un análisis de ese
continuo proceso de síntesis, ocupándose del modo en que las decisiones administrativas se
adoptan. Debe en ese análisis prevalecer los principios políticos frente a los administrativos
pues el administrador debe intuir en cada momento con qué formulas se debe adecuar la
acción administrativa a la realidad cambiante.
No olvidemos pues que la Administración Pública es una parte (subsistema) de un
proceso político en evolución (mixtura de la función política y técnica de la Ciencia de la
Administración). Así el sistema administrativo es bueno si se adapta a la voluntad y
necesidades de la ciudadanía (función política), para lo que necesita de mecanismos que
sepan detectar esas necesidades (función técnica) y todo ello en el marco de sociedades
plurales, fragmentadas, diversas, dispersas y fragmentadas. Así la acción administrativa se
convierte en eterofinalista al trascender de la esfera inmediata de los intereses individuales.
El fin social frente al individual es un punto de partida de todo estudio administrativo. La
misma organización administrativa constituye una expresión de fines supraindividuales.
168 Cfr. FREDERICKSON, ob.cit. Sin ser este el objeto del trabajo pueden observarse diferencias entre lo que pudo ser la NAP y
en lo que ha quedado de la NPM, en el campo de la fundamentación teorética.
169 MOSCHER, F.C - CIMMINO, S. Elementi di Scienza dell’ Administrazione, A. Giuffre, Milán, 1960 (versión española, Ciencia de
la Administración Edic.Rialp, S. A, .Madrid, 1961, Traducción, adaptación y prólogo de Jose A. Escalante y Francisco Ansón.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–97–
En la 5ª Conferencia Braibant de 2006 del Internacional de Ciencias Administrativas (IIAS)
JOCELYNE BOURGON170 manifestó que las Administraciones son vehículo de expresión de los
valores y preferencias ciudadanas. Unos valores perduran y otros cambian y pasan a ocupar
lugares dominantes, transformando el papel del Gobierno y la praxis de la Administración
Pública y esto de nuevo vuelve a ocurrir. Según la autora el modelo administrativo de principios
del S. XXI procede del sistema clásico171 con un énfasis en el control y diseño organizativo;
del modelo neo-burocrático, por su proceso de toma de decisiones; del modelo institucional
de los ’50 y ’60 anclado en las ciencias del comportamiento; y del modelo de la elección
pública, por su dependencia de la economía política. En definitiva es un estado de transición
que no casa ya con la teoría clásica y aún no cuenta con el sustento de una nueva y unitaria
Teoría administrativa.
Bourgon señala que la novedad podría estar también en el uso que demos al tejido, aunque
esté raído172 pues la APT supuso una base sólida, mientras la NPM parte de una propuesta de
valores equivocada, aunque los asuntos de los que se ocupó siguen mereciendo la atención.
Una teoría nueva pasará la prueba no sólo por su resistencia, sino por su adaptabilidad a
circunstancias nuevas e imprevistas. La novedad estará en el modo en que se teje la tela,
pero no en los hilos utilizados.
Su propuesta se presenta como síntesis de ambas experiencias, como integradora, cuyas
bases son las que siguen;
• Una ‘ciudanía’ entendida más allá de su condición de votante, cliente o consumidor,
que reconozca su implicación y participación en las decisiones, de tal manera que
su inclusión de la toma de decisiones asegure una mayor confianza en el gobierno, y
por ende aumente la legitimación de este.
• Un ‘Interés público’ basado en tener más en cuenta los intereses de la ciudadanía
como colectivo y no sólo un agregado de intereses privados.
• Los ‘Servicios a los ciudadanos’ han de aumentar en su cantidad y calidad, merced
a las nuevas exigencias y las nuevas técnicas disponibles, prestadas por la sociedad
del conocimiento, las TICs…
• En cuanto a las ‘políticas públicas’ estas deberán tener en consideración la necesidad
de contar con actores no gubernamentales que coadyuven en todo su proceso.
Los gobiernos cada vez serán jugadores privilegiados que habrán de negociar,
facilitar soluciones y resolver problemas, y en te cometido los empleados públicos
desempeñarán un papel decisivo.
• La ‘búsqueda de un menor papel del Estado’ no ha supuesto más confianza ni un
mayor grado de satisfacción en la ciudadanía, ni tampoco una sensación de mayor
seguridad. Este tiempo ha sido un mero aprendizaje a través de experimentos, lo que
170 BOURGON, J., “Gobierno receptivo, responsable y respetado: Hacia una nueva teoría de la Administración Pública” en
Revista Internacional de Ciencias Administrativas, 73-1, pp. 5-26, J. Bourgon es presidenta emérita de la escuela de Canadá
del servicio Público.
171 Entendido como APT/PPA.
172 Siguiendo la propuesta de Nueva Administración Pública (Cfr. FREDERICKSON, H.G., La nueva Administración Pública, Univ.
of Alabama Press, Tuscaloosa, 1980).
JAVIER PINAZO HERNANDIS
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debe ahora debatirse para la una Teoría nueva sobre el rol de la Administración, es
la conciliación entre las libertades de la esfera privada y los valores comunes que
afecta a la esfera colectiva.
Diversas han sido las respuestas en torno a la propuesta de Bourgon.
POLLIT173 señala la falta de una teoría en estos veinticinco años de NPM en el que ha
sido imposible encontrar una visión de conjunto a los diversos programas e iniciativas que
relacione las distintas y sucesivas reformas que muestran las experiencias comparadas. Lo
que hace falta es precisamente el desarrollo de una Teoría integral, algo muy difícil en la
disciplina ante la diversidad del pensamiento académico en la materia en el último siglo y
las importantes diferencias epistemológicas y empíricas que originan enseguida reacciones
críticas a cualquier pretensión teorética174 y a la vez el imperativo político exige atribuir a los
fracasos argumentos organizativos, y nunca, cuestiones de naturaleza doctrinal.
Para Pollit la propuesta de Bourgon necesita de una reconceptualización del interés
público que se acomode a los aspectos más coercitivos y regulatorios del Gobierno y además
requiere encontrar acomodo específico ante las diferencias entre las distintas funciones
públicas y ante una Administración fragmentada, dispersa y diversa. Para Pollit175 , en suma,
Bourgon está más en la búsqueda de una nueva Teoría de la democracia liberal, que sobre la
propia Administración, máxime cuando desde su punto de vista tradicional los aspectos de
ciudadanía, participación han sido vistos como cuestiones políticas y no administrativas176.
De su parte POCHARD manifiesta su acuerdo con la necesidad de una renovación de la
Teoría Clásica de Administración, pues la NPM no ha supuesto una alternativa real y esta
renovación ha de sustentarse en torno a una nueva base para la acción pública y un concepto
más ambicioso de la noción de ciudadanía. Es necesario plantearse previamente cuales han
de ser las funciones del poder público – representado por el Estado y la Administración
Pública – que se desarrollan en la actualidad y las que requiere el futuro. En éste marco debe
garantizarse el control de las fuerzas y amenazas que pesan sobre el mundo tales como;
el poder de las ideologías y los extremismos, especialmente los de tipo religioso; el poder
de las fuerzas ocultas (mafias, sectas, drogas); el uso de los descubrimientos científicos; y
173 POLLIT, C. “Hacia una nueva teoría de la Administración Pública: Algunos comentarios sobre la 5ª conferencia Braibant de
Jocelyne Bourgon” en Revista Internacional de Ciencias Administrativas, 73-1.
Cristopher Pollit es editor de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas y profesor de investigación en el Instituto
de Gestión Pública de la Universidad Católica de Lovaina.
174 El mismo señala que el Manual de Gestión Pública de Ferlie, Pollit y Lynn de Oxford de 2005 a pesar de integrar a los mejores
38 profesores de la cada materia no ha dejado de ser “una venta de artículos de segunda mano bastante teórica y sin ningún
consenso terminológico”
175 El citado autor en trabajo previo señala que es tarea de los académicos de la Administración Pública “ayudar a establecer
nuevos marcos para las agendas, moderar debates, clarificar conceptos y cuestiones, aportar guías sobre como estructurara
las decisiones, aconsejar sobre el tratamiento de datos, compartir generalizaciones a medio plazo basadas en contextos
concretos y ofrecer algunos trucos prácticos… pero lo que casi nunca se les ha pedido es elaborar una teoría unificadora”
(Cfr. POLLIT, C., “Academic advice to practitioners –what is its nature, place and value within academia-” en Public Money
and Management, 26-4.)
176 POLLIT, C. Hacia una nueva teoría…pp. 39-43.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–99–
los poderes económicos y financieros. Frente a esos titanes177 es preciso Estados fuertes y
poderes públicos capaces.
Peros estos pretendidos Estados fuertes deberán contar con una lealtad y confianza
proveniente de su ciudadanía, que derive en una comprensión y convicción en lo que sus
Gobiernos hacen. Estos Gobiernos han de hacer un uso adecuado de sus potestades en
función de los marcos de actuación, cada vez más diversos. Hay momentos de ganarse
la confianza de la ciudadanía y de contar con ella y otros que no. Termina Pochard con la
reflexión de que la perseverancia es probablemente la virtud más necesaria para los gestores
del mañana.
LONSDALE178considera que los gobiernos han estado fallando en aspectos como la
innovación, la formación o el liderazgo. Fundamentalmente mientras que se fomenta una
ciudadanía más democrática, ilustrada y educada, debe contribuirse a la creación de un
ambiente es que sea muy natural el debate sobre el funcionamiento de los servicios públicos.
REXED179 recuerda que la Comisión de Gobierno de la OCDE señaló en 2004 que no hay
una panacea en la Gestión Pública, pues esta está condicionada por la contingencia que
supone la cultura, la historia y el nivel de desarrollo de cada país. La dependencia contextual
viene marcada por el marco constitucional, la cultura administrativa y los antecedentes
político-administrativos. Con estos mimbres considera Rexed que no debe hablarse de una
Teoría normativa, sino meramente de un esquema. Frente al concepto científico weberiano
del ‘tipo ideal’, la NPM no ha supuesto una alternativa definida, por lo que la tarea es buscar un
argumento o un esquema descriptivo capaz de incorporar los aspectos centrales del modelo
clásico de la burocracia y de la NPM, o incluso de otros modelos o tipos ideales. Para ello
hay que comenzar con el tipo ideal de ciudadanía democrática más directa que juegue, con
mayores deliberaciones públicas y dialogo social junto al resto de actores gubernamentales
y administrativos.
177 POCHARD , M., “Sobre el Gobierno receptivo, responsable y respetado: hacia una nueva teoría de la Administración Pública,
Jocelyne Bourgon” en Revista Internacional de Ciencias Administrativas, 73-1, pp. 27-29.
Siguiendo a Ernst Junger señala; “Creo que en el mundo que viene, nuestras sociedades deberán afrontar grandes desafíos,
ligados al desarrollo de superpotencias que van a amenazar nuestro porvenir. Dicho desarrollo presenta varias formas:
fanatismos de toda clase, en especial de naturaleza religiosa; acumulación desordenada de armas de destrucción masiva,
especialmente nucleares; atentados múltiples y graves al medio ambiente; multiplicación de grupos dedicados a la mafia
y al terrorismo; poder creciente del sector financiero privado, capaz de poner en peligro la economía de todo un país, y
Argentina lo sabe muy bien. No hay que olvidar los riesgos creados por los descubrimientos científicos, tales como la
clonación humana y las formas de manipulación genética. Todas estas fuerzas, aunque oscuras, son altamente peligrosas.
Ernst Jünger, un gran filósofo alemán, destacaba el riesgo que estas fuerzas representan para nosotros, calificándolas de
titanes, como aquellos semidioses de la antigüedad, de fuerzas sobrehumanas, capaces de desafiar a los dioses supremos.
Asimismo, Ernst Jünger declaraba que el siglo XXI sería el siglo de los titanes” (Cfr. POCHARD, M., “ El Gerenciamiento del
Personal, un proceso ineludible para el Mejor Gobierno en Panel IV del Seminario internacional sobre Modernización del
Estado 26 y 27 de octubre de 2006, Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
178 LONSDALE, J., “Ayudando al Gobierno a ser receptivo, responsable y respetado: Reacción a Jocelyne Bourgon” en Revista
Internacional de Ciencias Administrativas, 73-1, pp.27-29. J. Lonsdale es Director General de la Intervención general del
Reino Unido.
179 REXED, K., “Un esquema global para las reformas en la Administración Pública. Una respuesta. A Jocelyne Bourgon en
Revista Internacional de Ciencias Administrativas, 74-1, pp.143-156. K. Rexed fue Director General de la Agencia para la
Gestión Pública y Vicepresidente de la Comisión de Gobierno de la OCDE.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–100 –
Hay que tener en cuenta la heterogeneidad de las actuales Administraciones Públicas
de tal manera que el modelo clásico siga ocupándose de los roles de autoridad pública y los
postulados de la NPM para las actividades prestacionales de servicios y las empresariales o
comerciales. Pues sin duda uno de los errores ha sido en la NPM su uso fuera del área para
la que fueron concebidos. Ha de pasarse de una Administración Pública homogénea a otra
constituida por oficinas ministeriales, autoridades públicas y agencias de servicios, además
de las actividades centrales.
Todo ello implica que hay que gestionar de otra manera las estructuras organizativas, los
recursos humanos, la información, la relación con la ciudadanía y la confianza de ella.
Por último en torno a este debate TIMSIT propone la búsqueda de un nuevo enfoque
normativo frente a los dos predominantes en los últimos tiempos. Es paradójico que las
reformas que han culminado bien han sido precisamente en aquellos países desarrollados
administrativamente, y que menos reformas precisan. En estos países se ha mantenido una
dirección hacia un Estado magro (privatizaciones, desregulaciones, liberalizaciones), pero
asegurándose la fortaleza del Estado residual.
En el modelo del mercado dominante, el enfoque normativo es espontaneo, en virtud
de las transacciones del mercado. La racionalidad imperante es la que simboliza el homo
oeconomicus y conceptualizada por la teoría de la competencia. El modelo de Estado
dominante, el enfoque es impuesto, mediante reglas producidas por el decisor ubicado en
la cúspide organizativa. La racionalidad imperante es la burocrática weberiana. Aun cuando
ambos modelos se inspiran en la racionalización y en la optimización, lo cierto es que ninguno
de ellos ha sabido dar respuestas adecuadas a las fallas del mercado en sus excesos y
tensiones. Este problema no es solo una cuestión de modernización o de renovación del
estado, resuelto mediante cuestiones más o menos técnicas sino que resulta de un déficit de
legitimidad política.
El nuevo enfoque normativo que se precisa para conseguir un desarrollo sostenible,
ha de basarse fundamentalmente en el diálogo con los destinatarios de las actuaciones
políticas. Diálogo que necesita de nuevas estructuras de Estado y de sus relaciones.
Un Estado más modesto y la utilización de agencias independientes, junto a medidas
liberalizadoras, puede resultar medida adecuada, si el Estado se apoya con socios
auténticos, implicados en un sana y leal co-regulación y con una actuación de buenas
prácticas operando en definitiva como organizaciones de buen desempeño, y que en
suma suponga una gobernanza compartida180.
A nuestro juicio puede colegirse en síntesis que todas estas propuestas de búsqueda de
paradigma nuevo de Administración Pública relacionan la política en clave democrática con
el rol administrativo. Ante el evidente el fracaso de la NPM, no sólo en el campo teorético sino
180 TIMSIT, G., “6ª Conferencia Braibant. Reinventar el Estado-Continuará” en Revista Internacional de Ciencias Administrativas,
74-2, pp. 7-19.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–101–
en el intento de resolver las disfuncionalidades y agotamiento del modelo APT181, se impone
un reto de dificilísima factura. De una parte la dificultad de establecer una Teoría normativa,
integral y la par unificadora, y de otra, la necesidad de establecer con carácter previo un
modelo político claro en torno los valores democráticos socio-culturales.
El reto no es baladí pues si el Estado Administrativo propio del WS es un actor estratega
que se responsabiliza frente a la sociedad de su tarea para lograr la cohesión y la solidaridad
manteniendo las prestaciones públicas básicas182 en una dinámica expansiva sometida a la
ley de Wagner, ahora el escenario es fundamentalmente distinto y contrario en su dinámica.
En el periodo de 2008 a la actualidad nos encontramos con un fenómeno de “deconstrucción
político-administrativa” como una etapa caracterizada por las soluciones drásticas, continuas
y expansivas de reducción de la organización pública para ajustar financieramente la
prestación de los servicios públicos. Se caracteriza por la búsqueda de un nuevo paradigma
muy incierto y desideologizado pero anclado en una deconstrucción shumpeteriana no sólo
administrativa, sino también político-institucional. Este es el locus científico actual en nada
ajeno a las ideas de modernidad liquida y de comienzo de una nueva era histórica en la que
la arquitectura institucional y los conceptos e ideas imperantes va a sufrir redefiniciones o
reconceptualizaciones que sin duda influirán sistémicamente en la Administración Pública,
por mor de ese rol indefinido que supone el binomio Estado-Administración.
Por lo tanto los elementos de una nueva teoría basada en un Gobierno-Administración
sensible/receptivo, responsable y respetado (confianza Pública) tiene que, aquí y ahora,
compadecerse con la reconceptualización del rol del Estado-Administración del interés público
y del servicio que se acomode a los aspectos más coercitivos y regulatorios del Gobierno
y además con las dispersas demandas ante una Administración fragmentada, dispersa
y diversa, inmersa en el cross-modern ambiental que se caracteriza precisamente por la
complejidad y la insuficencia de recursos. He aquí el dilema; ¿cómo sustituir al Estado como
181 La Universidad de Cantabria (Área de Economía Aplicada) junto con otras once instituciones universitarias del continente
europeo (Holanda, Bélgica, Alemania, Noruega, Italia, Reino Unido, Hungría, Reino Unido, Estonia y Francia) ha sido
seleccionada para estudiar la eficiencia y eficacia de las reformas gubernamentales de un Sector Público más eficiente
y eficaz en tiempos de crisis económica. El marco es el proyecto europeo COCOPS (Coordinación para la Cohesión
del Sector Público), que con 2, 7 millones de euros, supone el proyecto de I+D+i de mayor calado en la investigación
sobre la Administración Pública hasta la fecha. Una de las hipótesis de la investigación trabajo es analizar por qué las
reformas inspiradas en la corriente New Public Management y ancladas sobre los principios del mercado y medidas
desreguladoras, han generado a una mayor fragmentación de las políticas públicas y una mayor desigualdad social. El
objeto de la investigación del proyecto COCOPS será el análisis del impacto de las políticas NPM en Europa examinando
si los cambios han contribuido a lograr mejores políticas y ciudadanos más satisfechos con los servicios públicos.
La metodología de investigación será en el primer año la de encuetas a los residentes de los 27 estados de la Unión,
así como de estadísticas nacionales e internacionales y estudios sobre diferentes países. Durante el segundo año se
entrevistará a más de 3.000 directivos y funcionarios públicos de alto nivel. Con estos datos se proyectarán diferentes
escenarios de futuro para el Sector Público en Europa, en tercero de los años.
Me parece que la investigación es muy interesante, vistas las premisas de partida, pues los datos de partida resultan
paradójicos; por mor de la eficiencia se ha socavado con la eficacia. Jamás se había gastado tanto dinero en frivolidades y
gastos suntuarios, las diferentes y contradictorias respuestas a la crisis financieras… y en el irrefutable dato de que el gasto
público ha tenido su máximo en 1993, en pleno auge de la NPM.
182 En la obra de E. Forsthoff de La Administración como soporte de prestaciones, se expresa la teoría de la de la procura
existencial (Daseinvorsorge) y la concepción de una Administración como servidora de la idea de y a la consecuente
configuración de la Administración como un soporte de prestaciones (Leistende Verwaltung).
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–102–
protagonista del bienestar, cuando el resto de actores o son los titanes o no los dominan, o
sus instrumentos y servidores?. Y de otra, ¿cómo mantener el Estado en un escenario tan
económicamente desfavorable?.
5.3. Revisitando el pasado
5.3.1. Leviatán y los límites en la acción del estado
Desde los orígenes de la civitas, la acción del Estado o su sucedáneo personalizado en el
(Prínceps, Dominus, Furst, …) ha ido en expansión, siendo un debate ideológico los límites de
esta acción. En el nombre del cameralismo, de la policía, del absolutismo, del colvertismo, del
despotismo ilustrado o de los totalitarismos o incluso de la democracia social, se ha debatido
sobre la bondad o no de la acción expansiva de lo público.
THOMAS HOBBES diría en su obra magna (…). Es así como en el estado de naturaleza
están las tres fuerzas que provocan la guerra entre los hombres: competencia, desconfianza
y gloria… De esto deriva el estado de guerra permanente de unos contra otros. Los hombres
viven con la única seguridad de su fuerza usada contra otros. Así la sociedad no es posible.
La vida cotidiana carece de sentido, no se emprenden trabajos colectivos, ni se piensa en el
futuro. Todo es efímero… Esto se puede superar por las pasiones y por la razón. Las pasiones
llevarán al hombre a querer vivir en paz, a temer por su vida y a querer una vida confortable.
La razón lo hará pensar en las normas, en las leyes consensuadas (…).
Es sabido que la apuesta por un poder absoluto venía del carácter temeroso del autor
además del ambiente hostil de su época183. Así el Leviatán - es una construcción para
remediar el estado de naturaleza en el que los seres guiados por el instinto de supervivencia,
el egoísmo y la ley del más fuerte se hallan en una guerra de todos contra todos que haría
imposible el establecimiento de sociedades en paz y la armonía. Sin el Leviatán todopoderoso
sobreviene el caos y la destrucción convirtiéndose el hombre en un lobo para los otros
hombres. Solución hobessiana supone la necesidad de un pacto o contrato social mediante
el cual, los poderes individuales se transfieren preferiblemente a un solo hombre o a una
asamblea de ellos: el Estado o Leviatán que, como el monstruo bíblico, se convierte en el
soberano absoluto y cuyo poder aúna todos los poderes individuales184.
A principios del siglo XIX prestigiosos profesores alemanes y a la par operadores políticos
prácticos como Von Stein, Von Mohl o Bluntschli se esforzaron en considerar unitariamente lo
político y conservar una ciencia del derecho político que comprendiera tanto al Estado como
a la sociedad, rompiéndose a mitad del siglo la tradición de la ciencia política en la esfera de
la filosofía práctica185.
183 Diría respecto a su nacimiento: “El miedo y yo nacimos gemelos”, dado que su madre dio a luz de forma prematura por el
terror que infundía la Armada Invencible española acercándose a las costas británicas.
184 HOBBES, T., Del Ciudadano y Leviatán (Estudio preliminar y antología de Enrique Tierno Galván), 6ª edic, Tecnos, Tecnos.2010.
185 JEREZ MIR, M., Ciencia Política, un balance a fin de siglo, CEPC, Madrid, 1999, p. 127.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
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Enfoques distintos se aprecian por ejemplo en Von Humbolt, uno de los intelectuales
alemanes de mayor y más perdurable influencia en la cultura de su país, diría en 1792
en Los límites de la acción del Estado, que el crecimiento administrativo conducía a la
atrofia de la sociedad civil entorpeciendo la vitalidad de la nación. El acento del Estado
debe ponerse en la procura del bien público y en la evitación del mal. La búsqueda de la
felicidad por parte del Estado suele derivar en burocracia indolencia y falta de libertad.
Así diría (…) puedo establecer este principio positivo, el mantenimiento de la seguridad,
frente al enemigo exterior, como frente a las disensiones interiores debe constituir el fin
del estado y el objeto de su actividad (…)
Para HUMBTOLT la auténtica finalidad del hombre es la educación máxima y más
equilibrada de sus fuerzas para formar un todo. Para esta educación es la libertad la primordial
y la más imprescindible de las condiciones. (…) Precisamente aquella, que surge de la unión
de la diversidad, es el bien más alto que da la sociedad y esa diversidad se pierde con certeza
en el mismo grado en el que el Estado se entromete. …Es decir, cuanto más interviene el
Estado, más semejanzas presentan no sólo los efectos, sino también lo realizado... Y, sin
embargo, a la vista de todo Estado nuevo a mí me parece que debieran tenerse presentes
siempre dos puntos, ninguno de los cuales puede pasarse por alto, a mi juicio, sin grave
quebranto: uno es el de determinar la parte de la nación llamada a mandar y la llamada a
obedecer, así como todo lo que forma parte de la verdadera organización del gobierno; otro,
el determinar los objetivos a que el gobierno, una vez instituido, debe extender, y al mismo
tiempo circunscribir, sus actividades (…)18 6.
Hobbes, Hegel y Stein de una parte, Kant, A. Smith y Von Humbolt, han dado soluciones
distintas a la cuestión sobre la intervención de lo público, que puede resumirse en la afirmación
de Gonzalez Seara de que hay aquí un problema de difícil solución, que llega hasta nuestros
días. La defensa de la libertad es necesaria para impedir el abuso del poder del Estado, pero
el Estado es necesario para evitar el mal uso de la libertad por parte de los individuos y para
garantizarle la libertad187 .
Herman Heller a finales de la década de los ’20 del siglo XX en plena crisis del
parlamentarismo y auge de los totalitarismos avisaría de la necesidad de transformar el Estado
liberal hacia un contenido económico y social, idea que se institucionalizaría en Alemania en
la constitución de 1949188. Madariaga hablaría del ‘fracaso de las clases directoras’189 al
referirse a las mismas como uno de los factores que más ha contribuido al descrédito de las
democracias liberales. En contra a los sistemas autoritarios, las democracias por su tendencia
natural a debilitar los resortes de la autoridad políticas, necesitan que sus directores gocen
de una alta autoridad moral y personal. Para Madariaga las clases directoras no se dieron
cuenta de la verdadera índole orgánica entre la sociedad y el Estado, absortos en los datos
186 VON HUMBOLT, W., Los límites de la acción del Estado, 1792, 2ª edic, Tecnos, Madrid.
187 GONZÁLEZ SEARA, L., “El bienestar social en una época insegura” en Las estructuras del Bienestar. Propuestas de reforma
y nuevos horizontes, Civitas, Madrid, 2002, p. 919.
188 HELLER, H., “Estado de Derecho o Dictadura” en Escritos Políticos, Alianza Universidad, Madrid, 1985.
189 Primer epígrafe del apartado primero del capítulo II de la obra Anarquía o Jerarquía de Salvador de Madariaga (Cfr.
MADARIAGA, S. Anarquía o jerarquía, Marcial Pons, Madrid, 1970, p.44)
JAVIER PINAZO HERNANDIS
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estadísticos que les legitiman, por mor de los votos. Para el autor la democracia debe estar
exigiendo pruebas constantes de la capacidad de sus dirigentes.Ya en su tiempo se refería
al aumento de la complicación de la vida colectiva, en la que en la vida ciudadana se ve
invadida por una expansión del rol del Estado de una parte y de otra de la lógica de la técnica,
además de la poderosa invasión en la vida colectiva por parte de los poderes financieros y
económicos190. Igualmente se ocuparía de la internacionalización del poder y de la entrega de
la prensa al servilismo de unos cuantos con la conclusión de la degeneración y descrédito de
las instituciones liberal-democráticas191.
De nuevo a finales del siglo XX nos encontramos pues con posiciones encontradas entre
el Estado mínimo192 - sustentado en la triple dinámica de desregulación, desactivación y
devolución - o la alternativa de reconceptualizar/redefinir un ESD colapsado, como nuevo
leviatán193 protector de la última concepción sociocultural del bienestar.
5.3.2. Revolución política, revolución social y Ciencia Administrativa
No hay casualidad, sino causalidad e historicidad en las aportaciones de la Ciencia de
la Administración Pública en la conquista de nuestro modelo social. En la revolución política
estuvo el pensamiento administrativo de Bonnin, en la revolución social estuvo el de Von
190 Resalta Madariaga la incongruencia del sistema liberal en el que si la política respectaba el ámbito de la política, no ha
venido sucediendo los mismo, al revés. Es decir, la economía se interesa cada vez más en la política, invadiendo su esfera
propia. Tenemos pues una economía condicionada por la tiranía de los productores y la correspondiente lucha de clases, lo
que conlleva a que el ciudadano lleve una vida económica malsana. Añade el autor que, en su tiempo, el mundo se hallaba
gobernado por la banca oficial y que como poder dominador e irresponsable era extraño a Platón y al mismo Montesquiaeu.
Es tal su poderío que no necesita ensuciarse en la política, pues su poder de crear dinero mediante el crédito constituye una
de las causas más significativas de disgregación del Estado liberal-democrático y de la perdida de la fe en la democracia y
en la libertad. (Cfr. MADARIAGA, ob.cit., pp.50-65).
191 Diría Madariaga que (…) la finalidad del individuo como hombre y su subordinación al Estado como ciudadano son
perfectamente compatibles, por que el Estado sirve al hombre en la esfera de los fines y de los valores y es servida por él
en la de las funciones y los medios, o en un palabra, el ciudadano es para el Estado y el Estado es para el hombre (…). (Cfr.
MADARIAGA, S. ob.cit., p. 80).
192 NOZICK, R. Anarquía, Estado y Utopía, FCE, México, 1990; DURANT, R.F., “Agenda Setting, the “Third Wave.” and the
Administrative State”en Administration & Society nº 30-3.
193 (…)Efectivamente estas ideas fundadas en hechos reales, hicieron patente la existencia de un Estado administrativo,
competente, un nuevo Leviatan que aseguraba el éxito de muchos países. Fue ese estado el que cobijó a los programas
sociales y a las instituciones de seguridad social, que facilitó el desarrollo de empresas públicas altamente rentables, y que
transfigurado en Estado social de derecho compatibilizó los derechos individuales y los derechos sociales en una síntesis
conjugada en la utilidad pública. En su seno se ensanchó el sindicalismo, los partidos se convirtieron en asociaciones
políticas de masas, y los gobiernos prohijaron el desarrollo de los grandes servicios civiles de carrera. Y todo eso no sólo
fue algo deliberado, sino que incluso quedo plasmado en la planeación y la policy de muchos regímenes (…) (GUERRERO
OROZCO, O., Del Estado Gerencial al Estado Cívico, UNAM- Porrúa, México, 1999.
G. BURDEAU califica al ‘Estado funcional moderno’ o ‘Estado de gestión’ como leviatán dirigido y legitimado por el ejercicio
de las funciones que la sociedad le exige. El poder estatal administra conforme a las exigencias técnicas sin pretensiones
ideológicas de cambio. Sólo el Estado es capaz de resolver los problemas colectivos dadas las notas de complejidad,
universalidad, prospectiva e interdependencias sociales. El poder se legitima por el cumplimiento de unos fines que le son
dictados por la sociedad, mientras que la función política se legitima por su sometimiento a las previsiones de la previsión y
el cálculo racional. La atención de los fines sociales por el poder tiene su causa en la adaptación de éste a los objetivos de
las tecnoestructuras público-privadas emergentes (BURDEAU, G. Ob.Cit.).
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
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Stein, y en el interregno el pensamiento español de la década ilustre 1840-1850. Más reciente
Forsthoff estaría también en la construcción administrativa del Estado del bienestar.
La historia de la primigenia Ciencia Administrativa moderna revela que el locus y el
focus del objeto de estudio de la misma deriva del mismo fenómeno social: Son los cambios
revolucionarios y la necesidad de adaptarse de los gobiernos, lo que está exigiendo una
palabra a la Ciencia Política, a la de la Administración, a la Ciencia del Estado. Todo ello como
adaptación de la vieja Ciencia de Policía. Es patente la correlación entre el pensamiento
administrativo con la historia político-administrativa en el que influye la Filosofía Política y
Ética, la Economía, la Sociología, la Teoría del Estado y el incipiente Derecho Administrativo.
Todo ello redundará es un cambio histórico de proporciones y consecuencias inimaginables.
Puede resumirse que la obra de Bonnin es a la revolución política lo que la de Von Stein sería
a la revolución social posterior. La secuencia de hechos que describimos a continuación
avalarían la reconsideración del pensamiento administrativo.
Primero.- La Administración pública moderna y la lengua de los derechos: García de
Enterría describió la revolución francesa, como un nuevo periodo social y político que supuso
una ruptura con el ancien regime sustentado en un sistema de privilegios, al proclamar la
libertad universal y pretender crear un hombre nuevo. La Administración moderna conlleva
una nueva lengua de los derechos y la aparición de un nuevo derecho público y subjetivo.
Se trata de una revolución, también lingüística en el sentido de institucionalizar nuevos
conceptos para un nuevo estilo de vida, una lengua de los derechos, que daría un nuevo
sentido y alcance a las ideas y conceptos de ‘igualdad’, ‘libertad’, ‘derecho’, ‘ley’, ‘poder’
‘asamblea’ ’constitución’, ’responsabilidad’ de tal manera que el lenguaje mismo serviría
de instrumento del cambio político y social con un nuevo Derecho Público, anclado en el
principio de legalidad como requisito del ejercicio del poder y a la vez de la garantía de los
derechos y libertades que institucionalizarían derechos subjetivos, instrumentos presentes
en la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1879. Montesquieau en la
advertencia del autor a la edición de 1757 del Espíritu de las Leyes diría que “Yo he tenido
ideas nuevas: ha habido necesidad, por tanto de encontrar nuevas palabras o de dar a las
antiguas nuevas significaciones”194.
Segundo.- Los principios de Administración Pública de Bonnin: En 1808 aparecería la obra
del Francés Charles Jean Bonnin, quien adaptaría la Administración Pública a las ideas de la
revolución francesa considerando la existencia de una suerte de principios fundamentados en:
1. su origen en la asociación o comunidad,
2. la conservación de la comunidad es el principio de la Administración,
3. la Administración es el Gobierno de la comunidad y
4. la acción social es su carácter y su atribución la ejecución de las leyes del interés
general.
194 El propio García de Enterría habla de 418 palabras que cambiaron el mundo. (GARCÍA DE ENTERRÍA, E., Revolución francesa
y Administración contemporánea, Civitas, Madrid, 1972 y GARCÍA DE ENTERRÍA, E., La lengua de los derechos. La formación
del Derecho Público europeo tras la revolución francesa, Civitas, Madrid, 2001).
JAVIER PINAZO HERNANDIS
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Bonnin formuló en definitiva las líneas esenciales de la carrera administrativa moderna,
anclada en una formación específica para el Agente Público. Considerando que en todas las
operaciones de la naturaleza se forma por escalas y el avance natural consiste en elevarse
gradualmente de lo simple a lo complejo. Bonnin consideraría ejes de la organización
administrativa, la división territorial y la marcha gradual en la formación del Agente195.
Tercero.- El Rechstaat (Estado de Derecho): Von Mohl196 lo definió en 1829 como un «Estado
de la razón», aunque el término fue utilizado con anterioridad por la doctrina alemana197 si
bien en un sentido muy impreciso. Von Mohl examinaría las posibilidades de actuación de la
Administración en cuanto brazo ejecutivo del Estado liberal, pues pensaba que en el Estado
se encierra toda la vida del hombre. La esencia del concepto es que todo el ejercicio público
de autoridad está basado en el principio de legalidad. Esta idea iría extendiéndose por toda
Europa como un reguero de pólvora.
Cuarto.- Lorenz Von Stein y su Teoría para la Administración moderna: Lorenz Von Stein en
su perspectiva sociológica tuvo muy en cuenta la aspiración de sectores sociales conseguir
influencia sobre el Estado debido a las desigualdades en la economía. Para él, el Estado
debe estar sobre la sociedad promover las reformas sociales, pues el poder del Estado es
un instrumento para entender y mejorar la sociedad. Parta evitar que las fracturas entre
clases sociales originen una revolución, ese modelo de Estado ha de estar por encima de los
intereses de todos los sectores sociales. El concepto puro del Estado de Von Stein conlleva
un movimiento hacia la libertad que se contrapone al movimiento hacia la servidumbre que
caracteriza a la sociedad. El Estado ideal no se deja arrastrar por la clase dominante, como
en el Estado real, pues se contradice con su situación de dominio. El Estado, por encima de la
sociedad, brilla más limpiamente cuanto más pretenden someterlos las fueras imperantes en
la sociedad. Estado es por su esencia pura – como en Hegel – algo trascendente. Más tarde
Stein continúa su planteamiento haciendo recabar en la Monarquía social – aprovechando la
buena imagen de las monarquías europeas en la tradición clásica de la filosofía política del
mundo cristiano-germánico- un árbitro institucional que represente al Estado, situándose por
encima de los intereses de la sociedad. Von Stein – influenciado otra vez por Hegel – considera
positivamente a la monarquía por su carácter histórico de integración y dinamización198.
195 BONNIN, C.J, Principios de Administración Pública, 1808, FCE, México, 2004 (Compilación y estudio introductorio por Omar
Guerrero) y ESCOUBE, P., 1958. “Charles Jean Bonnin, précurseur de la Sciencie Administrative”. La Revue Administrative,
11., 1958.
196 Para García Pelayo, Von Stein y Von Mohl fueron los fundadores de la Ciencia de la Administración que reemplaza a la antigua
ciencia cameralista. Sobre Mohl puede verse en GARCÍA-PELAYO, M., “Robert Von Mohl y el nacimiento de las Ciencias
Sociales” en Revista de Estudios Políticos, nº 55, 1951 y ABELLÁN, J., “Liberalismo alemán del siglo XIX: Robert Von Mohl”
en Revista de Estudios Políticos (Nueva Época) nº 33, 1983.
197 Adam Müller en 1809.
198 La monarquía occidental no ha funcionado como popa sino, como proa en la gran navegación del mundo europeo, llega a
decir en un momento en que esta institución se siente más atacada que nunca.
Vid. VON STEIN, L., Movimientos sociales y monarquía, Madrid, CEC. 1981 (versión española reducida de “Historia de los
Movimientos Sociales Franceses desde 1789 hasta el Presente, 1850)”.Prologo de Luis Diez del Corral; VON STEIN, L., Die
Verwaltungslehre, Ocho volúmenes, Sttutgart, Berlang der F. G. Gottafchen Buchhandlung, . 1865-1884 y VON STEIN, L.
Manual de Teoría de la Administración y Derecho Administrativo, Berlang der F. G. Gottafchen Buchhandlung, Sttutgart, 1870.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–107–
Estas ideas dieron origen al modelo de Estado social, como un estado que iniciaría una
reforma a fin de mejorar la calidad de la vida de las clases bajas, evitando así, el proceso de
las clases que buscan ascender socialmente. Para Von Stein la Ciencia de la Administración es
una Ciencia Política. Punto de vista que confirma al concebir ‘la ciencia de la Administración
interna’ como una de las cinco Ciencias Políticas (asuntos exteriores, ejército, finanzas,
administración de la justicia y administración interna), coordinadas todas en un sistema,
en cuanto aspiran a un mismo fin y se informan en un mismo principio: esto es, la idea
unitaria del Estado que actúa/labora, el Estado pensado en actividad (Der Arbeitende Staat).
La Administración es el organismo mismo de la vida social en su relación con la existencia y
el destino moral supremo de cada individuo (Von Stein, 1865-1884).
Como uno de los pioneros del enfoque de la Ciencia de la Administración como una
Ciencia del Estado –seguida por Von Mohl, Bluntschli, O. Mayer o K. Marx- nos diría que se
acerca con pasos rápidos la época en que la Teoría de la de la Administración será reconocida
como las pandectas de la Ciencia del Estado199.
Quinto.- Woodrow Wilson y los estudios para una Administración Pública del progreso.
Wilson en 1887 aporta a la Ciencia de la Administración la pretensión de una Administración
Pública para los EEUU al uso europeo, pero adaptada a su concepción de Estado federal y
democrático. Wilson planteo la necesidad de la distinción radical entre política y Administración
y a la vez un paradigma de buena administración, inspirado en las burocracias francesa
y prusiana. Lo primero que necesita para una Administración Pública acorde al desarrollo
socioeconómico es una suerte de burocracia al uso weberiano, aunque repudie el sistema
político totalitario, en el que se ha encarnado.
Lo que pretende Wilson es que lo que se hacía como un arte ahora se haga científicamente,
por personas técnicamente capaces, bien formadas, por eso su otra preocupación es el
estudio de la Administración Pública200. Así puede comprobarse que en el último cuarto del
siglo XIX se reformó la educación superior en EE.UU. y entre 1870 y 1880 las universidades
norteamericanas adaptaron la Ciencia del Estado que se impartía en las universidades
alemanas a fin de formar personas que fuesen capaces de buscar un método similar al de las
ciencias naturales para el estudio de la política.
Sexto.- Henry Fayol y la Administración General: Entrado ya el siglo XX Henry Fayol publica
en 1916 su obra con la pretensión de que una sola ciencia administrativa se aplique tanto
a las organizaciones públicas como en las privadas. Establece una suerte de Teoría General
de la Administración y una doctrina administrativa aplicada al Estado, con la pretensión de
ciencia positiva. Planteó en su tiempo que la función administrativa se preocupaba por la
199 Pero, al no haber seguidores de época, se produjo por múltiples factores la disolución o ruptura entre Derecho y Ciencia
Administrativa, a pesar de las bases para englobar a la teoría y al derecho en el marco de un Ciencia unitaria del Estado.
200 Cfr. WILSON, W. Ob.Cit. Sentaría las bases de la PPA. La era progresista transitó desde 1890 hasta la década de 1920. Fue
una época de la reformas cuyo objeto, era la respuesta de la nación a la revolución industrial Uno de los de los objetivos
principales del movimiento progresista fue la purificación de gobierno, tratando de eliminar la corrupción mediante
diversa medidas identificando las viejas formas acreedoras de modernización, y haciendo hincapié en las soluciones
científicas y de ingeniería.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
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coordinación y armonización de todas las otras actividades, de tal manera que todas funciones
del proceso administrativo deben ser conocidas y dominadas por todo director administrativo.
Se comprenderá pues que en este ambiente de absoluto abandono de la Ciencia
Administrativa, triunfe la perspectiva, técnica y gerencial de Fayol que, junto con el taylorismo,
se convertiría en notables nutrientes de la denominada teoría clásica, con énfasis en las
funciones técnicas de la organización administrativa201.
Séptimo.- Max Weber y el Estado racional de occidente: Para Weber constituye rasgo
esencial del Estado moderno occidental, la dominación legítima de tipo legal-burocrático
en la que se da la separación del cuerpo administrativo, de los medios materiales de
administración. El Estado nacional proporcionó al capitalismo moderno las oportunidades de
su desarrollo, gracias a la burocracia profesional y al derecho racionalmente preestablecido.
La predictibilidad, según Weber, es la esencia del Estado racional moderno, superadora
de aquellas -carismática o tradicional- reinantes a lo largo de la historia. La legitimación
de la dominación burocrática se encuentra en este principio y en el aseguramiento del
funcionamiento de la Administración, que funciona como una empresa estatal de dominio, a
pesar de la suerte de las personas concretas, que entran y salen de la misma.
Octavo.- Forsthoff y las bases científicas para el Welfare State: Ernst Forshoff reconocería
en Von Stein que la Administración y el Derecho Administrativo están en permanente cambio
como consecuencia de las nuevas demandas de la economía, la sociedad y las constantes
reivindicaciones sociales. Su idea de ‘Administración conformadora del orden social’ plasmada
en 1938 en su obra La Administración como soporte de prestaciones, expresa la teoría de la
‘procura existencial’, en cuya virtud, el Estado debe proporcionar sino a todos, a una mayoría,
el mayor grado de bienestar posible respecto a aquellas necesidades que el individuo no
pueda proporcionarse por sí mismo. Según dicho planteamiento, el Estado social sería aquél
que asume como función propia la garantía de la procura existencial de la población. El
Estado debe de encauzar adecuadamente la tarea de la asistencia vital, asegurando las
bases materiales de la existencia individual y colectiva. El ciudadano debe poder obtener de
los poderes públicos, todo aquello que siéndole necesario para subsistir dignamente, quede
fuera de su alcance. Ésta es la construcción de la Administración como servidora de la idea
201 FAYOL, H., Administración Industrial y General, Dunod, París, 1916; FAYOL, H., 1921, La industrialisation de l`ÉTat, Dunod,
París, 1921 y FAYOL, H., “The Administrative Theory in the State” Discurso pronunciado en el 2º congreso internacional de
Ciencia Administrativa, de Bruselas de 13 septiembre de 1923.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
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de Daseinsvorsorge y a la consecuente configuración de la Administración como un soporte
de prestaciones (Leistende Verwaltung)202.
Así para él el Estado Social203 entra en el Derecho Público por la puerta de la Administración
y del Derecho Administrativo, debiendo evitarse que las funciones sociales sean objeto de
instrumento de dominación. Surgirá un posterior desarrollo técnico en la acción del Estado y
una necesidad de planificación para encauzar toda una acción pública desconocida hasta el
momento204.
Noveno.- El resurgimiento del ave fénix administrativa: Finalizada la II guerra mundial
y después del protectorado militar americano, será en IV República de De Gaulle cuando
en Francia resurja la Ciencia de la Administración al crearse en 1945 la Escuela Nacional
de Administración (ENA) y el Centro de Altos Estudios Administrativos de París. También
contribuyeron los Institutos de Estudios Políticos y la Escuela Nacional de Ciencias Políticas
de París. A la par en las Facultades de Derecho se iniciaron cursos sobre ciencias de la
Administración. En la nueva Europa de la postguerra, debido a la expansión estatal, la Ciencia
Administrativa tendrá su espacio propio, al margen o con el Derecho Administrativo en una
perspectiva cada vez más sistémica con las obras del pensamiento administrativo de época205
202 Para Forsthoff, en la visión de Von Stein, lo característico en la Administración no es el momento de la limitación frente a los
derechos individuales, sino el de la actividad al servicio de la sociedad. Von Stein representa un fragmento grandioso pero
ensayo inacabado de exponer esa actividad en sus diversos sectores.
Para García Pelayo la daseinsvosorge es la característica del Estado Social que alcanza a la generalidad de los ciudadanos y
no solo a las clases más desfavorecidas y la acción estatal, sometida a coyunturas, se concreta en lo siguiente; Desarrollo de
sistemas y control de los mismos; Seguridad de los distintos aspectos vitales de la vida; Materialización de las prestaciones
sociales; Acrecentamiento de las posibilidades vitales de la población y especialmente de la clase trabajadora (GARCÍA-
PELAYO, M., Las transformaciones del Estado contemporáneo, Alianza Universidad, Madrid, 1977, p.26). Vid. In totum
MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, L, “La configuración jurídica de la Administración Pública y el concepto de “daseinsvorsorge”
en Revista de Administración Pública nº 38, 1962.
203 La concepción de FORSTHOFF arranca de una observación sociológica de la realidad administrativa; su importancia, sin
embargo, importancia, sin embargo, radica, como veremos, en la juridización, en la reducción, a términos y categorías
jurídicas de esas observaciones fácticas, con todas las consecuencias que ello implica. En torno a la definición del concepto
«procura existencial» distingue Forsthoff entre el control del «espacio vital individual» (beherrschten lebensraum des
Einzelnen) y «espacio vital efectivo» (effektiven Lebensraum) pues si a comienzos del siglo XIX gran parte de la población
gozaba de un control sobre el espacio vital individual, dirigiendo a ello su esfuerzo. Sería aquella situación en que el individuo
ostenta una serie de relaciones de señorío, de predominio, que no deben ser confundidas con una propiedad en sentido
estricto sobre aquellos bienes que constituyen el ámbito en que se desarrolla su existencia. Podía vivir en una situación en
que su contacto con las cosas que necesitaba se realizaba a través de una relación de dominación, alcanzando, al menos
como tendencia, una marcada situación de autosuficiencia respecto de sus necesidades vitales.
Desde ese entonces del siglo XIX este ámbito vital individual no ha dejado de descender, para aumentar paralelamente el
espacio vital efectivo, en el que se dan una serie de relaciones sobre una serie de objetos sobre los que no se tiene ninguna
propiedad o señorío, es decir, sobre los que no se domina, pero con los que, por el contrario, se entra en relación en cuanto
se utilizan, en cuanto uno se sirve de ellos como algo exterior y ajeno para poder ir dando cumplido desarrollo a la misma
existencia humana.
204 FORSTHOFF, E., “Die Verwaltung ás Leistungstrager” en Kónigsberger Rechtswissenschaftliche Forschungen, Stuttgart 1938
y ABENDROTH, W.- FORSTHOFF, E –DOERING, K., El Estado Social, CEC, Madrid, 1986.
205 CHEVALLIER, J. Y LOSCHACK, D. La Ciencia Administrativa, México, INAP-FCE, México, 1983; DEBBASCH, C., Ciencia
Administrativa: Administración Pública, 2ª ed., INAP, Alcalá de Henares, 1981; LANGROD, G., “La ciencia de la administración
pública en Francia: orígenes y contorno europeo, actual y pasado” en Revista de Ciencias Sociales nº 1- 3. Puerto Rico, 1957
y LANGROD, G., El pensamiento administrativo no jurídico. Vicisitudes y renacimiento, Publicaciones del Centro de formación
y perfeccionamiento de los funcionarios-BOE, Madrid, 1964.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
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Décimo acto.- Socialdemocracia y keynesianismo en la nueva Europa unida: El Welfare
State (WS) como forma específica del Estado social es una determinada forma de intervención
social y económica propia de los estados liberal-democráticos, con economías de mercado
y pluralismo democrático y que fue consolidándose con carácter general en las democracias
occidentales a partir de la postguerra. Su consolidación como modelo político fue fruto del
matrimonio keynesianismo y de la democracia social (democristianos y socialdemócratas)
en los inicios de las postguerra y hasta 1989 representó la última fase tanto de la sociedad
industrial, como de la modernidad. El WS es fruto del pacto social-liberal entre todas las
fuerzas políticas partidarias de la instauración del modelo, sobre todo después de que la
socialdemocracia renunciara al marxismo.
Por lo tanto la historicidad demuestra que la Ciencia de la Administración ha estado
presente en los momentos revolucionarios de nuestro contexto político-administrativo
(revolución francesa, revolución de 1848, desarrollo industrial, progreso americano, desarrollo
de postguerra y modelo del bienestar)
5.3.3. El Estado Social Administrativo
Von Stein – a quien se atribuye la construcción teórica del Estado Social - afirmó
que el siglo XIX se caracterizó por haber conciliado en un locus político la Constitución y
la Administración. Para el autor el principio del Estado es la elevación de los individuos
que lo componen participando en algo superior, en la personalidad misma del Estado, y
concretamente, en los dos momentos que la integran, es decir, en su voluntad (constitución
del Estado) y en su actividad (Administración del Estado). Así afirmaría que (…) El principio
de la democracia social es para la constitución el sufragio universal, para la Administración
la abolición de la dependencia social dentro de la clase trabajadora. En la democracia social,
la constitución, pues es, el elemento democrático, la Administración el elemento social. El
desarrollo naturalísimo e incontestable del movimiento de libertad conduce, necesariamente,
a esta alianza; es el último estadio en el movimiento de la clase inferior, que se opone a la
sujeción social. Al llegar a él aquel conflicto social ha alcanzado su cima. Y también, aquí se
ofrecen dos posibilidades, exactamente igual que en el movimiento político, que tiene también
la misma naturaleza y el mismo nombre: la reforma social y la revolución social (…)206.
El siglo XX ha sido el tiempo del Estado Administrativo cuyo crecimiento supuso el
problema central de la teoría de la Administración Pública, a mediados de los ’50, junto con el
desarrollo del servicio público y el aumento de la organización Administrativa Pública.
En 1948 WALDO207 en su obra El Estado Administrativo diría (…) Yo he caído en la cuenta
de que el término Estado administrativo es un pleonasmo. La expresión es quizá más útil como
una materia con énfasis. Pero los Estados son administrativos o no son Estados. (…) algo así
206 VON STEIN, L., Movimientos sociales …, pp. 33 y 129.
207 WALDO, D., El Estado Administrativo. Un estudio sobre la Teoría Política de la Administración pública americana, The Ronald
Press, New York, 1948 (Versión española de 1961 intitulada Teoría Política de la Administración Pública, Tecnos, Madrid).
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
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como un cubo de seis lados208. Para Waldo el bienestar, la felicidad y hasta las vidas de todos
nosotros se basan, en grado considerable, en el desempeño de los mecanismos administrativos
que nos rodean y nos mantienen. El Estado al representar lo público, administra los intereses
de la colectividad. El objeto de estudio de la Administración Pública es el gobierno en acción,
poniendo el énfasis en la racionalidad y la cooperación como elementos sustanciales de la
Administración Pública, la cual pertenece al género administración. La idea central de la
Administración pública es acción racional, definida como acción correctamente calculada
para la consecución de determinados fines perseguidos. La Administración Pública es la
organización y dirección de hombres y materiales para lograr los propósitos del gobierno;
Administración Pública es el arte y la ciencia de la dirección aplicada a los asuntos del Estado.
Concluiría Waldo en que (…) la Administración puede ser considerada como el mayor invento
y artificio por el que los hombres civilizados en sociedades complejas tratan de controlar su
cultura, por el que intentan alcanzar simultáneamente –dentro de los límites de su ingenio y
conocimiento- los fines de estabilidad y los fines de la trasformación (…)209.
Con los mismos mimbres en 1975 Morxtein Marx en otra obra también titulada El Estado
Administrativo diría (…) Así como el gobierno moderno ha hecho de la acción administrativa
el instrumento primordial de su diario quehacer, así la administración pública ha ido
pasando progresivamente hacia la función de gobierno. El funcionamiento de la maquinaria
administrativa cobra, por tanto, una enorme importancia para el éxito del gobierno mismo y,
por ende, de la prosperidad de todo ciudadano. Constituye una de las grandes cuestiones
políticas de nuestro tiempo (…).
Para este autor el Estado administrativo no es un Estado carente de órganos legislativos y
judiciales, sino un Estado en el que la organización y las operaciones administrativas, tienen
al menos, cuantitativamente, una especial relevancia210.
En síntesis las características genéricas de los modelos de Welfare State, sustentados en
un Estado social administrativo y la par con las influencias económicas keynesianas y de las
tesis de Wagner, suponen una correspondencia entre el crecimiento del gasto público y el de
la economía nacional (ley de Wagner) y una transformación cualitativa de la actuación pública
que con una financiación del sistema mediante impuestos, ha supuesto una intervención del
Estado en la economía en torno a un del 50% del PIB en el contexto OCDE-Europa211.
208 Diría Waldo (..) llegué a advertir que el término Estado Administrativo al que quizá yo haya ayudado a popularizar, es un
pleonasmo, algo así como un cubo de seis lados. Es posible que esta expresión sirva para destacar lo destacable, pero todos
los Estados, son administrativos o no son Estados (…) Cfr. AA.VV., Administración Pública. El estado actual de la disciplina,
(Lynn, N.B. y Wildavsky, A. comps.)México: FCE, México, 1999, p.134.
209 WALDO, D., ElEstudio de la Administración Pública, Aguilar, Madrid, 1964.
210 MORSTEIN MARX, F., The Administrative State, Univ. Chicago Press, Chicago, 1957.
211 (…) Sufrimos aún en algunos lugares un fuerte ataque contra el Estado administrativo, que vio la luz del día durante la
Gran Depresión y prosperó en el camino de la reconstrucción post-guerra, la descolonización y los esfuerzos de desarrollo,
durante los años 1950 y 1960 (…) Cfr. Democratic Governance at Times of Mega-Crises. Re-building our Communities and
Building on our Citizens. 9º Braibant Lecture por Geraldine J. Fraser-Moleketi Practice Director Democratic Governance
Group – UNDP/BDD en Lausanne Julio 2011, en el marco del Congreso IIAS.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–112–
En esta dinámica la Administración ha ido adquiriendo un alma propia, se ha ido
responsabilizando de fines propios, y más allá de sus funciones orgánicas se ha convertido
para muchos en el único interlocutor válido para abordar sus problemas sociales. Se dirá que
el hombre moderno no solamente vive en el Estado sino de él y para ello se servirá de un
Derecho administrativo económico, para una Administración interventora y reguladora y de
un Derecho administrativo social, para una Administración prestacional.
En esta construcción de Europa social y a la vez liberal-igualitaria se ha dejado constancia
supra de la influencia del pensamiento administrativo, para prescribir una organización neutra,
técnica, racional-predictible que se nutre del modelo de burocracia weberiano en el marco
de una deseable separación política-administración-decisión/ejecución. La compatibilidad
con el Rechstaat, la democracia representativa y la economía capitalista social de mercado,
con un marcado intervencionismo estatal de corte keynesiano, en lugar de la economía
planificada del socialismo científico, son fruto de una Ciencia de la Administración dialéctica,
a veces, dialógica otras, con el Derecho Administrativo y Constitucional. El Estado Social,
como señalara García Pelayo no es un Estado socialista, aunque con ciertas adiciones podría
ser un socialismo democrático, que responde a la etapa del neocapitalismo cuyos principios
mantiene212.
Supone una nueva racionalidad político-económica en la estructuración del Estado en
aras a combinar la supervivencia de la economía capitalista con la irreversibilidad de las
demandas de los factores sociales. Este Estado-Administración significa la disposición y la
responsabilidad, la atribución y la competencia para llevar a cabo la ordenación misma del
orden social. Esta concepción sería acogida por la doctrina española en la segunda parte de
los ’50, bien en un primer momento desde la perspectiva del servicio público –Escuela de
Burdeos- y posteriormente desde el enfoque de la Administración prestacional de Forsthoff
que determina un modelo social de Estado muy singular y propio213. Postulados que se
congregarían a nivel constitucional en el artículo uno de nuestra Constitución de 1978.
Así vemos fundamentado una suerte de Estado social-administrativo anclado en el
binomio procura existencial y Administración prestacional, cuya importancia radica, en la
juridificación – como concreción y reducción a términos y categorías jurídicas - de la idea
política de Daseinsovorge que se transforma en derechos subjetivos públicos, de manera
especial ahora los prestacionales214.
El Rechstaat y el Leistende Verwaltung se complementan y se autointegran de manera
necesaria. Son jurídicamente compatibles en el marco de un modelo político democrático,
social y de derecho que de forma conjunta generan consecuencias jurídicas concretas, más
212 GARCÍA-PELAYO, M, Las transformaciones …
213 MEIL LANDWERLIN, G., “El Estado Social de derecho: Forsthoff y Abendroth, dos interpretaciones teóricas para dos posiciones
políticas”en Revista de Estudios Políticos (Nueva Época) nº 42.
214 Pensemos sin más para su concreción material e individual en; servicios directos, ayudas, subvenciones Salario mínimo,
ocupación efectiva, subsidios a la incapacidad, Incremento salarial, acceso a los bienes culturales, servicios y seguros
sociales…
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–113 –
allá de los derechos y libertades, por vía de las prestaciones públicas que garantiza el modelo
del bienestar, en sus diversas, y a veces, diferentes modalidades nacionales.
Frente a este planteamiento que ha sido constante para el progreso desde 1945 hasta
1975 y que tuvo a una Administración Pública funcionalmente ocupada en el bienestar
entendido políticamente, deviene el reto de encontrar un modelo administrativo que sea
capaz de superar las disfuncionalidades de un modelo agotado y empachado (APT/PPA), y de
otro (NPM), que no ha salido de la dinámica del ensayo-error.
5.4. Algunas propuestas para hoy
Es obvio a estas alturas del trabajo que partimos del enfoque de la Ciencia de la
Administración como Ciencia Política215, que, con origen en los pioneros, significa destacar,
en primer lugar la función política el ‘qué’ del Estado para determinar en un segundo momento
el ‘cómo’, y desde él concluimos en este último punto. Los últimos treinta años que han
supuesto para la historia administrativa la NPM y la búsqueda de un Estado Neoadministrativo,
se presentan empíricamente como algo poco positivo y que en términos generales no han
servido para nada más que para una adaptación tecnológica y neoburocrática al entorno.
Como proposición teorética poco o nada puede decirse, pues en sí la denominada reforma-
modernización encierra mucho de retórica, ensayos normativamente poco fiables y sobre
todo poca seriedad en el ámbito de la argumentación administrativa216.
De ahí que la Ciencia Administrativa siga en torno al debate de las bases hacia una nueva
teoría de la Administración Pública, y que, frente a las deficiencias/obsolescencias del modelo
APT/PPA y las insuficiencias del NPM expuestas por J. Bourgon y otros, reflejan claramente
el estado de la cuestión. Según ella el modelo es una amalgama del sistema clásico con
elementos de mejora decisionales y operativos. Su propuesta de mejora desde un Gobierno
receptivo, responsable y respetado, se han encontrado con objeciones que contraargumentan,
y con bastante razón, que esas propuestas responden más a las de una nueva Teoría de la
democracia que al propio núcleo de lo administrativo.
Digo que con bastante razón, porque siendo interesante la apuesta por un rol
gubernativo más democrático, pasa también porque se satisfagan las necesidades
colectivas mediante una Administración eficaz que cumpla con los objetivos de las políticas.
Sí que creemos, que dada la situación actual, la apuesta de fortalecimiento y reforma
institucional – organismos y procesos - es para todo el sistema político-administrativo,
pero la Administración per sé debe acometer su propia reconceptualización, aunque sólo
215 GARRIDO FALLA, F., 1957. “La Administración Pública como objeto de estudio de Ciencias jurídicas y no jurídicas, en Revista
de Administración Pública nº 23, 1957; GUERRERO OROZCO , O., Teoría Administrativa de la Ciencia Política, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, México, 1982 y GUERRERO OROZCO , O.. Teoría Administrativa del Estado, Oxford University Press,
México, 2000.
216 Se ha calificado a las herramientas/argumentos de la NPM como ‘nursery toys’, ’wrong tools’, ‘soft science’o ‘caja de
monerías’ como se señala en apartado 2.4.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–114 –
fuera por la neoburocacia como racionalidad imperante, para quedar la Administración
preservada de la de la mala praxis política.
Hemos visto que en un primer momento el rol administrativo obedecía a un Estado social,
que incipiente sólo podía materializarse con una administración expansiva. Lo que ahora
nos ocupa se trata de mantener un modelo social, el del WS, que además para nosotros
sólo se compadece con un modelo político de democracia socioliberal. Por lo que las
reformas institucionales deben ir de la mano para ambas categorías – política (democracia)
Administración (ESD) y deben hacerse ya, y a ser posible de manera conjunta, ordenada y
coherentemente entre ambas antes de que la crisis financiera de finales del 2008, hasta el
presente pueda con todo el sistema; ESD, democracia, derechos sociales constitucionales,
UE, valor público, confianza básica …
Ya tuvimos ocasión de hablar de la necesidad del fortalecimiento institucional de los
poderes públicos, y en lo que atañe a la Administración Pública, de la necesidad de no
perder en ningún contexto de gobernabilidad de su rol estratégico desde el interés general
y de la conveniencia de establecer una sana relación con las redes de actores en pro de la
participación en lo público217.
Como instrumento de especial fuste para el logro de la gobernabilidad democrática hemos
de referirnos al ‘buen gobierno’ como dinámica de óptima asignación y gestión de recursos
para responder a problemas que afectan al interés general. Un buen Gobierno es definido
como aquel que es responsable y que también lleva a cabo buenas políticas públicas. Se
caracteriza por la participación, la transparencia, la rendición de cuentas, el imperio de la
ley, la eficacia y la equidad. Consecuencia inmediata de la aplicación decisión-ejecución es la
‘buena administración’, también llamado de ‘sana gestión’, o de ‘buen hacer administrativo’
que supone el conjunto de reglas que rigen la gestión de las instituciones públicas y que
impone a estas últimas un comportamiento que permita alcanzar un equilibrio entre el
respeto de los derechos de los administrados y la preservación de buen funcionamiento
del sistema de Administración Pública. La regeneración democrática pasa pues por los dos
estadios, el análisis de políticas hace difícil la separación política-administración, pero un
ESD sensible a los retos y necesidades de un nuevo bienestar pasa por un Gobierno activo,
o mejor proactivo, que fundamentalmente esté legitimado por un ejercicio más democrático
de la Administración, en el sentido clásico de la división de poderes, para que esta sea de
verdad un poder vicarial de los otros y no un contrafuerte frente a los mismos. La honestidad
política va de suyo aquí y esto es prioritario ahora, pues hay que terminar con el binomio
ineptitud-clientelismo. Es tarea de los nuevos líderes políticos terminar con la invasión de lo
217 PINAZO HERNANDIS, J. Neoinstitucionalismo … ap.4.2 y PINAZO HERNANDIS, F.J., 2009. “La influencia de la participación
ciudadana en la Gestión Pública”en Autogestión, Cooperación y Participación en las Ciencias Sociales - obra colectiva-
Ugarit, Colección Amadís, Valencia, 2009.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–115 –
político en la esfera administrativa218, con la discrecionalidad arbitraria, el abuso y desviación
de poder en la gestión de la contratación administrativa, en la de la función pública, en el
gasto público…, en definitiva evitar a toda costa la patrimonialización de lo público.
Es cierto que en la deriva en la que estamos las bases para una nueva concepción
o paradigma de la Administración, van a depender de variables muy complejas, no sólo
científicas, pero ya es un avance cumplir con el mandato constitucional (103 CE) que
determina como política constitutiva una Administración más profesional e independiente
y más eficiente según el modelo de equidad. Los servicios públicos se aseguran ahora
por todos los niveles político-administrativos supra/infra nacionales, cada uno según sus
competencias o según las relaciones interadministrativas. En definitiva se trata de recuperar
o incrementar cuantitativamente lo que Bourgon denomina ‘capacidad institucional’, esto
es, que el diseño de la arquitectura institucional garantiza la gobernabilidad pretendida.
Para J. Bourgon significa la posibilidad de hacer leyes y que se cumplan, establecer
impuestos y gastar en función del interés general, la separación de los poderes y la
rendición de cuentas por la acción de gobierno219.
Así pues le compete al legislativo blindar un sistema administrativo que pase por los
siguientes parámetros;
– Separación clara entre Administración Pública y política.
– Funciones de autoridad y actividad prestacional.
– Control en la gestión y adjudicación de los servicios públicos.
– Dirección Pública Profesional.
– Potenciación del modelo agencial en la determinación del sector público.
– Modelo de evaluación de políticas y de control de la Gestión Pública.
– Delimitación de competencias en los distintos niveles político-administrativos.
– Supresión de órganos, funciones y actividades superfluas.
– Supervisión de los nombramientos de asesores y órganos.
– Control real de la actuación política en la Administración Pública tanto para evitar
las derivas de corrupción y los errores que generan graves quebrantos al ciudadano
y al erario.
Ciertamente con esto no se soluciona la cuestión, es un empezar, hay mucho recorrido
que hacer para adecuarnos en esta sede a parámetros de principios del siglo XXI, no
obstante los notables progresos. No es tarea fácil para la Ciencia de la Administración actual,
tradicionalmente descriptiva, resolver de manera prescriptiva, problemas, acontecimientos,
218 (…) Con ello no quiero contradecir la agenda de Bourgon, sino apuntar que una teoría unificadora deberá especificar cuál
es el papel de los políticos y cuándo y cómo asumen el control de los empleados públicos. Un consenso unánime sobre este
límite -y cuándo y cómo puede cruzarse, en ambas direcciones- es fundamental para que haya confianza dentro del propio
gobierno. Esto es precisamente en lo que han fracasado las Administraciones más reformistas (el nuevo laborismo de Blair,
o el gobierno liberal de Howard en Australia) Como politólogo debo añadir además, mis dudas sobre que el mismo tipo de
consenso pueda construirse en todos los Estados. Los distintos sistemas políticos asignan distintos papeles a los miembros
electos y a los empleados públicos, y no veo razones que nos hagan predecir que esto vaya a desaparecer en un futuro
cercano (…)(Cfr. POLLIT, C. “Hacia una nueva teoría …)
219 BOURGON, J. Ob. Cit.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–116–
que sobrepasan las previsiones, cuando nos encontrarnos en un ambiente complejo, fruto de
la dinámica, de la diversidad y la fragmentación social (Cross Modern), esto es problemas,
distintos, diversos, y a la par, cambiantes constantemente. La Ciencia Administrativa tiene
que aproximarse al campo empírico de la Administración quiere seguir una dinámica más
normativa. La academia puede asesorar a los operadores prácticos, pero no puede hacerlo
sin ellos220 Nuestra propuesta, sustentada en la necesidad de reconceptualizar y revisar,
para redesempeñar, supone la asunción de que en el cross modern ha ido introduciendo muy
rápidamente categorías sociológicas y axiológicas nuevas en la sociedad y que necesitan una
relectura política y un redesempeño administrativo.
Hay que trabajar en una adaptación de la procura existencial que desde la felicidad
individual/colectiva no es ajena ni a la filosofía política ni a la Ciencia de la Administración
y menos todavía a la Ciencia de la Policía de antaño o a nuestro castizo gobierno político.
Sin justicia distributiva no hay felicidad ni hay bienestar y sin éste, no hay progreso humano
integral, y éste debe superar los meros datos macroeconómicos. De la misma manera que
antaño se utilizaron categorías político-administrativas nuevas, la acción estatal, debe
encontrar las nuevas de ahora y centrarse en el binomio confianza básica/valor público y
tener por fin primario la eliminación de los obstáculos que parte de la sociedad, intra o extra
nacional, van poniendo al resto de la misma (corrupción, violencia malas prácticas sociales,
abusos de poder, subvenciones de lo superfluo, carrera política, apropiación de lo público,
contubernios entre la política y la insana economía, …). Si el Estado se utiliza perversamente,
si el Estado no cumple con su función heterordenadora, la sociedad deberá autocomponerse.
No puede aceptarse la dominación jerárquica si esta es incapaz de ordenar la dicotomía
Estado-Sociedad como pretendió el pensamiento administrativo para el Estado Social.
Hobbes –ya diría– que las obligaciones del súbdito con el Estado duran lo que dura la
capacidad de este para protegerlo, ni un minuto más. Traído aquí quiere decir que el Estado-
Administración Pública debe redireccionar la procura existencial hacia el control del sistema
económico, convertido de facto en el gran titán, y frente a ello ya no importa si el Estado es
grande o pequeño, regulador, mínimo, magro, tiene que redimensionarse para proteger a sus
ciudadanos de cuantos titanes, viejos o nuevos, aparezcan en cada momento.
A modo de colofón añadiré que hubo un tiempo en que pensé que la Ciencia de la
Administración podía haber alcanzado la mayoría de edad académica vista la dinámica
universitaria y científica221 y estar en condiciones de ocupar un nicho científico, cada día más
necesario. La Ciencia de la Administración, no ha sido en la historia más que un caballero
de triste figura, y ahora más que nunca en un estadio de disolución científica y académica,
tiene muy difícil el logro de una Teoría normativa. Espero equivocarme y que desde la Ciencia
Administrativa puedan hacerse aportaciones significativas para, como en sus orígenes,
una nueva política desde una, también, reconceptualizada dimensión humana, a completar
desde las aportaciones de las otras ciencias sociales (antropología, sociología, psicología,
220 Los cameralistas prusianos del S XVIII fueron habitualmente consultores de éxito como señalo Schumpeter. Véase el mismo
Von Stein o Bonnin que fue administrador público.
221 PINAZO HERNANDIS, F.J., “La mayoría de edad de la Ciencia de la Administración desde un enfoque sistémico y prospectivo”
en Cuadernos Constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol nº 38/39, 2002.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–117–
economía,(…). Hay que anticiparse si quiere darse respuestas válidas a un tiempo nuevo que
ya está aquí habrá de venir más pronto que tarde, y que ha de jugar un rol neguentrópico
frente al caos y colapso del modo socioeconómico actual. En esto estamos todos, sobre todo
si pensamos en nuestros hijos y alumnos, propios o ajenos, próximos, prójimos o lejanos
–119 –
PARTE SEGUNDA
¿QUO VADIS BABEL?
Una Administración sin sociedad no tiene sentido.Sociedad sin Administración es un caos y
la política sin Administración es mera ficción.Desde esta inteligencia se ofrecen reflexiones que
desde el año 2007 hasta el presente , se han abordando en diversos medios y especialmente
en el blog ‘Administración Pública y Gobernabilidad’(http://jpinazoh.blogspot.com/).
La sistematización dentro e la libertad de estilo y cierta espontaneidad que carateriza
esta parte, recoge una primera sección de reflexiones –Aviso para navegantes - publicados
en medios digitales o de prensa escrita y que enfatiza más los cambios sociales y del entorno
macrosistémico. Ordenadas cronológicamente se indica a pie de página el lugar y el momento
cuando esto ocurre.
La segunda sección - ¿Deconstrucción Administrativa? - es una sistematización
cronológica en la que se refleja más lo referente al sistema administrativo por mor siempre
de la evolución política, económica y cultural de nuestra sociedad, o los comprotamientos
intraorganizativos. El blog se estrenó en marzo de 2009 y las entradas se hacían con
ocasión de noticias o hechos significativos o relacionados. No sólo se intitulaban bajo la idea
principal sino que se etiquetaban, -muchas veces muy forzosamente- en torno a seis ideas
principales que a nuestro juicio derivan de la idea matriz que relaciona la Administración y la
Gobernabilidad. Estas que ahora no se recogen eran por orden alfabético: Administración y
Gestión Pública, Administración y Política, Administración y Sociedad, Buena Administración,
Ciencia Administrativa, Empleo Público, Ética Pública, Formación, Organización administrativa
y un apartado misceláneo.
Esta segunda sección contiene, fundamentalmente por razón de espacio y por norepetir
ideas, algunas de las entradas – muchas de ellas agrupadas - siguiendoen buena parte la
exposición cronológicasegún aparecieron en el blog, sinque exista siempre una coincidencia
con la fecha de la misma y algún acontecimiento noticiable, más allá del continuum que
suponen los últimos tiempo s recios e inciertos que permiten coment ar fenómenos relacionados
con la realidad inmediata o próxima.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–120–
I. AVISO PARA NAVEGANTES
Políticos y políticas para una gestión del cambio climático222
Cuando un acontecimiento o pronóstico para el sistema de bienestar exigible en una
comunidad se presenta como amenaza se requiere de la identificación concreta del problema
y de las alternativas para su solución. En términos politológicos se requiere dos especiales
condiciones: políticas públicas bien formuladas y elaboradas y políticos emprendedores
que las impulsen.Hace poco ha entrado en escena en España como actor de refuerzo
internacional Al Gore, quien sabe como se gestionan las políticas y los problemas existentes
entre su formulación y su elaboración. Lo sabe desde su formación académica y su
experiencia como Vicepresidente USA y responsable de la reforma administrativa federal del
«NationalPerfomanceReview», además de su compromiso personal y económico en la ayuda
en la catástrofe del huracán Katrina en Nueva Orleáns.
Pero no está sólo aparece también el sigiloso Gorbachov. Es paradójico, pero sobre todo
plausible y estimulador que desde posturas y responsabilidades tan dispares en el rol político
de hace años Al Gore con su programa «AnIncovenient True» y Mijail Gorbachov con su
fundación «Green Cross International» estén coincidiendo en la promoción de los compromisos
políticos para llevar cabo lo consensuado por 173 países en la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo de Río de Janeiro de 1992 y el específico Protocolo
de Kyoto de 1997.
En USA, los Estados están tomando sus propias medidas apostando por el desarrollo
sostenible con el necesario cambio del «americanway of life». Recientemente California firmó
en septiembre de 2006 un pionero proyecto de ley para reducir las emisiones de gases de
efecto invernadero, con la pretensión de que antes del año 2050, reducirán las emisiones
a un 80 por ciento inferior a los niveles de 1990. Esta iniciativa ha sido precedida por el
aplaudidio programa del Departamento de Ecología del Estado de Washington.
En España se acaban de anunciar las medidas diseñadas por la Administración del Estado
en su rol estratégico, se atisba ya que la implementación-ejecución de las mismas va a
corresponder a los tres niveles político-administrativos.
Algunas Administraciones locales andan tiempo tratando de cumplir -al menos
formalmente- con la denominada «Agenda 21 Local», también programa de Naciones Unidas
de 1989 que trae causa del famoso informe Bruntdland sobre Nuestro futuro común y que
puso en evidencia la insostenibilidad del desarrollo y la crisis ambiental. Gran parte de los
objetivos de la Agenda dependen casi en exclusiva del papel de las comunidades locales.
Es decir, de las decisiones, actitudes y comportamientos de los ciudadanos y autoridades
locales. Debido a su proximidad con los ciudadanos, desempeñan una función importantísima
en la educación y movilización de la ciudadanía en pro del desarrollo sostenible.
222 ABC, Comunidad Valenciana, 19 febrero 2007 .
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–121–
Y ahora nos preguntamos quien será el «político emprendedor» aquí en la Comunidad
Valenciana que lidere tan singular batalla. Ahora todas las opciones políticas juegan a ser
verdes con cierta variedad en los espectros e intensidades. Disponemos de organizaciones
ecológicas con influencia en la red de políticas. El macroambiente apoya sin duda este rol
de emprendedor. Pero hay un reto de difícil factura, porque siendo una apuesta de futuro,
exige medidas de presente. Si la verdad es incómoda, más lo serán los compromisos de una
sociedad, a la que se le presume civilmente madura y responsable.
Nos estamos refiriendo a quién sea capaz de convencer de que se debe cambiar el estilo
consumista de vida, anclado en una incombatibleconcepción economicista de la vida, y
sobretodo de un “superestar” de gran comodidad y holgura.
Más que nunca este emprendedor necesita de colaboración, ni le hace falta el arrojo de
Churchill ni la soledad política de Bravo Murillo. Traducido en términos politológicos supone
actuar estratégicamente en una gobernabilidad bajo el paradigma de una gobernanza leal y
comprometida. Aquí y ahora, la Administración autonómica valenciana tendrá que gestionar
muy bien la red (constructores, promotores del turismo, transportistas...) para convencer,
proponer e imponer medidas incómodas y hasta drásticas, mediante políticas regulatorias y
redistributivas.
Un análisis DAFO (debilidades-amenazas-fortalezas-oportunidades) aportaría una ventaja
comparativa: La inmensa riqueza ecológica que tiene el interior de nuestra Comunitat, que
debe ser protegida y sobre todo disfrutada sin grandes impactos ambientales. Todas las
zonas limítrofes con Teruel, Cuenca y Albacete (v.g la manchuela conquense, la sierra de
javalambre, ) pueden ser objeto de promoción y desarrollo (sostenible) ante su baja densidad
poblacional y gran espacio.
En el inicio de la disciplina del análisis de políticas públicas en la década de los 50,
se definían éstas con una expresión tan simple como la de que suponían todo aquello que
los gobiernos decidían hacer o no hacer. La Administración del Estado ya ha señalado las
líneas generales y algunas operativas. Ahora corresponde empezar por limpiar el hogar.
Habrá que ir pensando en qué hacer, no hacer o hacer distinto.Pero lo que haya de hacerse
además tiene que ver con el compromiso global para el cambio climático. El Programa de
Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) ya señaló que “Los países desarrollados,
productores principales de los gases de efecto invernadero, tienen la máxima responsabilidad
en la mitigación del cambio climático y también en la transferencia de recursos y tecnologías
a los países en desarrollo para que se adapten él». Ahora nos toca jugar en casa.
La oferta electoral y «la navaja de Ockham»223
Se conoce «La navaja de Ockham» por el filósofo nominalista franciscano del siglo XII y
por mor de su actitud crítica de ir directamente a las cuestiones fundamentales, como una
223 ABC, Comunidad Valenciana, 9 abril 2007
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–122–
cuestión de economía que suprime todos lo innecesario. La expresión, conocida también
como el «principio de economía o de parsimonia» hace referencia a un tipo de razonamiento
basado en una premisa muy simple: En igualdad de condiciones la solución más sencilla es
probablemente la correcta. Otras expresiones de la misma señalan que: No ha de presumirse
la existencia de más cosas que las absolutamente necesarias; El número de entes no debe
ser multiplicado sin necesidad; Si puedo explicar cualquier cosa con pocos elementos, ¿por
qué introducir elementos superfluos?
Todo esto viene a cuento de que cada día hay más elementos para convencer de que
el progreso que necesitamos no es el que nos venden como único. Hay otro u otros que
conllevan serias corresponsabilidades a la ciudadanía y esto se vende mal políticamente.
Edgar Morin, principal representante del pensamiento complejo, lo ha dicho recientemente
en su «Política de civilización» desvelando la ambigüedad de las ideas de modernización y
del desarrollo. Pueden citarse algunas de sus categóricas afirmaciones al respecto como
las siguientes: “el imperativo de modernización no debe ser ciego, debe ser replanteado...
El desarrollo ignora lo que no es ni calculable ni medible, es decir, la vida, el sufrimiento, la
alegría, el amor, y su único índice de satisfacción es el del crecimiento -de la producción, de la
productividad, de los ingresos monetarios...Concebido en términos únicamente cuantitativos,
ignora las calidades de la existencia, las calidades de la solidaridad, la calidad ambiental,
la calidad de vida, las riquezas humanas no calculables y no comercializables; ignora el
don, la magnanimidad, el honor, la conciencia. Su avance barre los tesoros culturales y los
conocimientos de las civilizaciones arcaicas y tradicionales; el concepto ciego y grosero de
subdesarrollo destruye el arte de vivir y la sabiduría de culturas milenarias... El desarrollo
ignora que el crecimiento tecnológico y económico produce también un subdesarrollo moral
y psíquico...”.
Morin se ha referido al «bucle reformador» con la idea de que las reformas no son
únicamente institucionales o sociológicas, son reformas mentales que necesitan un
pensamiento distinto, una revisión de los términos aparentemente evidentes de la racionalidad,
de la modernidad y del desarrollo. La reforma del Estado, la reforma del espíritu y la reforma
de sociedad se necesitan mutuamente. La reforma del espíritu requiere una reforma de la
educación que depende, de la reforma previa del pensamiento político. Existe pues, una
relación circular entre esas reformas que dependen unas de otras. La «política de civilización»
debería contribuir a la reforma de la vida, la cual debería contribuir a la política de civilización.
Reforma ética, reforma de la vida, reforma educativa, reforma social y reforma del Estado son
interdependientes y se nutren mutuamente.
Nada de esto aparece en las ofertas electorales, que sin duda se mueven en escenarios
cortoplacistas, en los que el comportamiento político viene delimitado por la elección racional
limitada y/o el incrementalismo. En él, no hay más remedio que presumir que el progreso
sólo puede medirse económicamente. Si bien ahora no hay consenso sobre la urgencia,
necesidad o conveniencia de la «reforma del progreso y reforma del pensamiento» - aunque
irremediablemente lo habrá, como lo ha habido con la cuestión ecológica-ambiental- un
camino razonable y factible hacia un desarrollo, al menos más equitativo, es sin duda la
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–123–
consecución de políticas que conlleven más valor público y mejor uso de los bienes privados
socialmente preferentes.
El ‘valor público’ se centra en la capacidad de las Administraciones para orientar su
trabajo hacia lo que más le importa a la gente, proveyéndoles en mejores y mayores servicios,
que redunden es mejorar la calidad de vida. Ser más efectivos en la provisión de servicios
públicos, contar con una mejor capacidad de respuesta. Las sociedades producen más valor
cuando más garantizan la mayor y mejor vida de sus miembros, en términos de presente y de
futuro. Un valor público es el mantenimiento, incremento o restablecimiento de la confianza
básica, como capacidad que tienen las personas para confiar en que no va a pasar nada
grave en sus vidas. Aumenta cuando en virtud de el se confía enla sociedad en sí misma y
en los demás, o en las instituciones. El valor es mensurable mediante indicadores y mientras
que a corto plazo se mejora de la efectividad mediante el desarrollo económico y la equidad,
en los plazos medianos y largos, lo son la salud y la educación. Éstos últimos sin duda
contribuyen sobremanera a un bienestar equilibrado entre el ser y el tener.
Como no vivimos en Utopía, a buen seguro que la racionalidad limitada, más pronto que
tarde, nos lleve a una reforma en la concepción del progreso que en sí no sea excesivamente
regresiva del status quo del bienestar actual, aunque tuviera algo de destrucción constructiva,
desde las ideas económicas de Schumpeter de su obra Capitalismo, Socialismo y Democracia.
Más pronto que tarde, la navaja recortará los discursos políticos inútiles y fatuos que no
conlleven incremento del valor público. Y a buen seguro, también se pasará la navaja por
muchos de nuestros hábitos actuales. Churchill nos diría desde su peculiar estilo; algo de
sangre, sudor y lágrimas tendréis que dar a cambio, queridos ciudadanos, si queréis en el
discurso político, otra oferta electoral, que combine el bien-estar con el bien-ser.
La fábula de las abejas224
Las fábulas son relatos cortos, en los que suelen intervenir animales, hombres, dioses,
plantas y personificaciones, habitualmente con carácter ficticio y siempre con valor simbólico,
y que buscan enseñar deleitando mediante el ejemplo y la crítica social.
En el siglo XVIII Bernard Mandeville escribió La fábula de las abejas, que lleva por subtítulo
‘‘Cómo los vicios privados contribuyen a la prosperidad pública” y en un tono irónico, criticó
cómo multitud de personas vivían de las miserias del prójimo. La fábula comienza describiendo
el panorama del panal rumoroso (también denominado la redención de los bribones) en los
siguientes términos:
“Así pues cada parte estaba llena de vicios, pero todo el conjunto era un paraíso. [...]
224 Tribuna Las Provincias, Viernes, 11 de mayo de 2007.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–124 –
Tales eran las bendiciones de aquel Estado: sus pecados colaboraban para hacerle
grande. [...]
Así era el arte del Estado, que mantenía el todo del cual cada parte se quejaba. [...]
La raíz de los males, la avaricia, vicio maldito, perverso y pernicioso, era esclava de la
prodigalidad, ese noble pecado; mientras que el lujo daba trabajo a un millón más; la misma
envidia y la vanidad eran ministros de la industria; sus amadas tontería y vanidad, en el
comer, en el vestir y el mobiliario, hicieron de ese vicio extraño y ridículo, la rueda misma que
movía el comercio”.
Posteriormente el dios Júpiter, “movido de indignación, al fin airado prometió liberar por
completo del fraude al aullante panal, y así lo hizo”.
La deidad desterró los vicios pues y vuelve orden, de tal manera que “los Tribunales
quedaron ya aquel día en silencio, porque ya muy a gusto pagaban los deudores, aun lo que
sus acreedores habían olvidado, y éstos absolvían a quienes no tenían. [...]
Todos los ineptos o quienes sabían que sus servicios no eran indispensables se marcharon;
no había ya ocupación para tantos. [...]
¡Contemplad ahora el glorioso panal, y ved cómo concuerdan honradez y comercio! [...]
Se va el espectáculo, velos se esfuman, y aparece con faz muy diferente. Pues no solamente
se han marchado quienes al año se gastaban enormes sumas, sino también multitudes que
de ellos vivían viéronse obligadas a tomar igual camino. En vano pretenden pasar a otros
menesteres, pues todas las profesiones están colmadas.
Los precios de las casas y de las tierras decaen: [...] el arte de construir está casi muerto,
los artesanos no hallan empleo. [...]
Los sobrios que han quedado anhelan saber, no cómo gastar, sino cómo vivir”.
La fábula, como buen instrumento didáctico, ayuda a fijar en la mente ideas y pensamientos
morales de modo inolvidable, y en su la moraleja, en forma de interrogante, señala:
“¿Acaso no debemos la abundancia del vino a la mezquina vid, seca y retorcida? La cual,
mientras olvida sus sarmientos, ahoga a otras plantas y se hace madera, pero nos bendice
con sus frutos apenas es podada y atendida”.
Nada puede objetarse a la pedagogía de la obra, mil lecturas caben de esta irónica obra,
desde otras mil ideologías diferentes. Pero la interpretación auténtica del autor es demostrar
que aquellas pasiones de las cuales todos decimos avergonzarnos son precisamente las que
constituyen el soporte de una sociedad próspera.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–125–
Podemos reflexionar sobre cuántos zánganos viven del desorden, más allá del siempre
citado limbo abstracto de los vagos y maleantes e ir más allá al cuestionarnos si puede
hablarse de buenos y malos cuando la lógica del progreso es la que es. Para el que la vida
no le dé tiempo de leer, puede reflexionar, a vuela pluma, sobre la existencia de colegios,
hospitales... que sanan y educan mejor. De empresas que nos protegen... y tantas y
tantas actividades empresariales y/o profesionales que nos ofrecen bienes y servicios tan
imprescindibles en esta sociedad tan compleja y diversa. También se puede reflexionar sobre
la dinámica en la que a alguien se le anima a comprar bienes que no va a necesitar o disfrutar,
para luego venderlos más caros de lo que realmente cuestan, sin aportar a los mismos
ningún valor añadido, contribuyendo así y sin más a la carestía de la vida y a la inflación. ¿Es
esto un indicador del progreso, cuando de esa praxis se deriva la consecuencia inmediata
de que muchas personas no puedan acceder a una vivienda digna? ¿Y cuando lo digno se
convierte en caro?
Hoy todo el mundo al socaire del triunfo de Sarkozy habla de recuperar, de entre otros, el
valor del trabajo. Aquí añadimos el del trabajo bien hecho, el consistente en hacer las cosas
bien y hacer el bien con ello, contribuyendo con ello al bienestar general, a la gobernabilidad
en suma. Pensemos con suma serenidad con esta frase de Charles Peguy: “Desde el trabajo,
el respeto se extendía al hogar, el hogar se confundía muy a menudo con el taller y el honor
del hogar y el honor del taller eran el mismo. Era el honor del mismo fuego. El dinero no es
deshonroso cuando es el salario, la remuneración, la paga’’.
Sarkozy: ¿será el matadinosaurios?225
En nuestro país vecino el candidato Sarkozy, tras lograr el 53, 06% de los votos en la
segunda vuelta de las elecciones presidenciales, ha prometido dirigir su nación restableciendo
“el trabajo, la autoridad, la moral y el mérito”. Igualmente ha hablado de rediseñar el modelo
del Estado del bienestar, pasando de un paradigma de un Estado-Administración subsidiador
a otro garante de la posibilidad generalizada de una prosperidad equitativa. Es decir, un
Estado que garantice y fomente un clima de progreso y desarrollo continuo y sostenible, se
sobreentiende. Para ello ha puesto la condición o la exigencia del compromiso colectivo del
esfuerzo y el mérito individual. En la Ciencia Política y de la Administración se ha utilizado la
expresión de que la denominada Nueva gestión Pública no ha conseguido ser el meteorito que
mató al dinosaurio del modelo de Administración Pública Tradicional o Progresiva.
Los cambios introducidos dentro de los procesos de reforma y modernización
administrativa acaecidos en los últimos veinte años, aunque afortunadamente, no han dejado
incólume al modelo Administración del bienestar, simplemente la han adaptado al nuevo
hábitat. Es decir, el modelo burocrático previsto para la era industrial-postindustrial ha sido
revisado para la nueva era de la información-conocimiento y la necesidad de una gestión
neoburocrática mediante la informática y demás TICs.
225 ABC, Comunidad Valenciana, Miércoles, 6 de junio de 2007.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–126–
Mucho me temo que los dilemas más importantes de nuestra sociedad (éticos, sociales,
adaptación, innovación y equidad) puedan solucionarse arrumbando al modelo, del que
Francia y muchos de los países emuladores se sienten más orgullosos y a la vez cautivos:
el de los servicios públicos. Administrar es prestar servicios públicos y esto lo hacen
fundamentalmente los dinosaurios de las Administraciones delos países de la UE. Países,
España entre ellos, que han seguido un progresiva adaptación al hábitat y que no es casual
que no se dejaron, en su mayor parte, entusiasmarse por las venturosas y prometedoras
nuevas lógicas en la Gestión Pública más propias de los países anglosajones como Reino
Unido, Canadá y Nueva Zelanda.
Si quiere verse a Nicolás Sarkozy como el hombre que va a romper el status quo político-
administrativo de La France, me temo mucho que ni el mismo quiera, ni pueda hacerlo, por muy
encantador de serpientes que se le quiera ver. El eslogan «ensemble» -juntos- de Sarkozy no
permite en sí una extinción del orden de la Administración progresiva.En el libro dedicado a tal
idea él mismo señala el compromiso con las generaciones pasadas y futuras de restablecer
a la Francia su grandeur (si unidos lo queremos y lo decidimos... Nouspouvonsrendre à la
France sagrandeur...).
Si atendemos al programa electoral bajo el eslogan de un cambio en los servicios
públicos podemos encontrarnos con frases como;“nuestra visión no es la del cliente, sino la
del ciudadano, ...ha de ser el servicio público el que se adapta al ciudadano y no al revés”.
Los servicios públicos han de servir para una mayor cohesión social y territorial. Se habla
igualmente de la necesaria reforma de las modalidades de gestión de la función pública,
estatal, territorial y hospitalaria que afecta a unos cinco millones de empleados públicos,
pretendiendo, entre otras cuestiones, una reforma del sistema retributivo, en función de la
evaluación del desempeño personal.
Me arriesgo a pensar que la grandeur de la France no permita adelgazar mucho al
Estado-Administración -como pretenden las opciones liberal-conservadoras -sin tener que
desatender los territorios de ultramar, la sureté, la force de frappe nuclear, la SNFC, las
empresas de interés nacional, como Gobelins, Sevres...)
Podrá gestionarse de otra manera La Santé, La Poste, el Ente Autónomo de los Transportes
Parisinos (RATP)..., pero me temo que muchos de los logros del Estado providencia no tienen
vuelta atrás. Baste recordar que uno de los fallos para que se produjera el 11-S en EE.UU,
fue debido a que la seguridad de control de pasajeros había sido por cuenta de las aerolíneas
privadas -trabajo de una precariedad y rotación sin igual-.
Dicha catástrofe supuso la creación de una agencia federal USA (Transportation Safety
Administration), dependiente del Ministerio de Transportes que implica que el control de
equipajes y seguridad quedan en manos de 28.000 empleados federales.
El programa electoral del candidato de la UDF sobre la creación de un Ministerio ad hoc
para la inmigración y la identidad nacional sí ocasionará cambios en las políticas sociales.
En la Política UE de la inmigración hay tres modelos: de integración; modelo asimilacionista
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–127–
y modelo multicultural. El modelo de Sarkozy, mediante la implantación de un contrato de
integración -que supone el conocimiento de la lengua y aceptación formal de los valores
culturales como prerrequisito- entraña la opción del modelo integracionista, con políticas
cerradas encaminadas hacia una inmigración escogida, de reagrupación familiar... que
combina una lucha contra la inmigración ilegal, los matrimonios de conveniencia, fomentar
la cooperación con los países de origen, especialmente África. Esto sí va a generar cambios
en algunos sectores y servicios prestacionales de la Administración, sobre todo en las de las
Colectividades Territoriales que sentirán el impacto del cambio.
A buen seguro se reformarán algunas instituciones políticas, habrán reformas en el sistema
de Gestión Pública, por supuesto y algunas esperamos que novedosas e impactantes por sus
efectos positivos. Ha de notarse que estamos en un proceso de modernización administrativa
dentro del marco de las propuestas de la OCDE-UE. Un viaje sin billete de vuelta en el que la
reforma del modelo de Administración decisora, gestora y presencial (providencia-bienestar)
empieza a cohabitar con nuevos roles como es la Administración relacional, reformadora,
prospectiva, proactiva, y estratega. Cambios que suponen el restringir su participación en
la prestación de servicios y mayor dedicación a regular y aplicar un marco flexible en el que
pueda desarrollarse la actividad económica.
Combinar seguridad y libertad, sigue siendo el dilema de la gobernabilidad en occidente
y esto Francia lo lleva de una manera muy concienzuda teniendo muy en consideración cual
es el rol de su Estado-Administración, no sólo por la propias internalidades y externalidades
positivas que provoca en sí mismo, sino porque no hay alternativas fiables a un modelo de
Administración de mínimos.
Por el momento puede decirse que si el meteorito de la New PublicManagment no mató al
dinosaurio de la Administración tradicional en los países en los que se implementó, tampoco
creemos que ni lo quiera ni lo pueda conseguir Nicolás.
¿Quo Vadis Administración valenciana?226
Hemos pasado la última legislatura autonómica con pocas o casi ninguna iniciativa por el
departamento encargado de la administración interna. Muchas unidades desde el rango de
Direcciones Generales han sido relegadas a áreas funcionales con tareas predominantemente
burocráticas. Otras han carecido de medios y se han convertido en unidades simbólicas
y muy poco operativas, y otras han hecho lo que buenamente han podido gracias a sus
gestores y técnicos.
Próximos a desvelarse personajes y estructuras en el nuevo Gobierno de la Generalitat
Valenciana, nos parece oportuno apostar por una configuración institucional-organizativa
adecuada para llevar a cabo el proyecto legitimado electoralmente.
226 ABC, Comunidad Valenciana, 27 junio 2007.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–128–
Un vistazo a la lectura científica y comparada en el ámbito de la Gestión Pública, nos da
cuenta inmediata de dos aspectos fundamentales: el primero es que una adecuada política de
Gestión Pública determina en alto grado la efectividad de la ejecución de las otras políticas. El
segundo es que el diseño e implementación del modelo de Gestión Pública le corresponde a un
órgano de la Administración, el cual se encarga de hacer o proponer los cambios al conjunto
organizativo público. Si bien es cierto que cualquier Administración debe configurarse desde
su potestad autoorganizativa, no es menos cierto que nuevos instrumentos de gestión ayudan
a configurarse para una mejor adaptación a los cambios.
Las Administraciones actuales han de conjugar los roles de actuación tradicional (de
governing y de reacción) con los nuevos enfoques que determinan la disparidad, diversidad,
fragmentación y complejidad actuales mediante actuaciones de Administración relacional,
prospectiva, proactiva y experimental. Ahora corresponde adecuar un modelo organizativo
para el tránsito de un paradigma de modernización a otro de innovación, a la par de un
modelo de Administración electrónica (E-administración) a otro de Administración inteligente
(I-administración).
Desde los parámetros comunes al sistema OCDE-UE, en nuestro contexto político-
administrativo podrían coadyuvar a una política emprendedora propia de una Administración
progresiva inmersa en proyectos de cambio, la implantación, entre otros, de los siguientes
mecanismos de gestión: empezaremos con la necesidad de llevar a término la segunda
descentralización a favor de los entes locales, desarrollando las propuestas del Pacto local
Valenciano, mediante la Ley del Régimen Local Valenciano, la comarcalización autonómica
valenciana y lo relativo a los órganos de coordinación para las concretas descentralizaciones
de políticas y servicios públicos.
Igualmente parece oportuno el diseño e implementación de las Agencias autonómicas
en aras de obtener más eficacia y eficiencia en los outputs concretos a conseguir y, a la vez,
disponer de un buen control político de la gestión operativa, sin hacer dejación del rol político
de fijar los objetivos macro. No todo debe agencializarse como resulta obvio, pero sí que
debe ponerse orden a la administración descentralizada sujeta ahora a una regulación muy
dispersa y desigual. Es decir, que la descentralización-flexibilidad puede conjugarse bien con
la existencia de mecanismos de control de la integración y coordinación macro estratégica.
Un buen Gobierno es definido como aquel que es responsable y que también lleva a
cabo buenas políticas públicas. Urge, nos parece, la creación de una Agencia de análisis y
evaluación de las políticas y programas autonómicos, que siga parámetros de metaevaluación
y no de evaluación interesada. Se trataría pues de elegir aquellas políticas más relevantes
o que más inputs consumen y evaluarlas conforme a la metodología científica del análisis
de políticas, en evaluaciones que combinen fundamentalmente el impacto, la eficacia, el
rendimiento y la equidad.
Nos parece que hemos casi agotado un modelo de modernización articulado sobre los
estándares de la gestión de calidad (TQM/EFQM) y hay que caminar en busca de un nuevo
focus desde los logros conseguidos. En definitiva, se trata de un modelo en el que la macro
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–129–
gestión estratégica siga en manos del nivel superior político, mientras que la micro gestión
operativa sea más flexible y autónoma en manos de los niveles directivos.
Todo lo señalado con anterioridad necesita ser enmarcado en una Teoría de la gobernabilidad
que se sustente en tres grandes pilares; La responsabilidad política y la de su exigencia por
los actores desde criterios de lealtad institucional; la implantación en determinados niveles
de la metodología de las políticas públicas; y una gestión pública aplicada desde la innovación
y contingencia de los contextos de actuación. Estos tres pilares son, a nuestro parecer, los
principales instrumentos para una gobernabilidad que pretenda un incremento del progreso.
Este avance es mensurable desde los indicadores del valor público, y los de la confianza
básica, tanto la individual, la colectiva, como la institucional, y desde ellos, puede evaluarse
la gestión de lo público.
Experiencias comparadas y propuestas científicas no faltan, pero no todas ellas son
válidas ni pueden aplicarse isomórficamente a nuestra realidad. Nuestra Comunitat necesita
de un pensamiento propio suficiente y autónomo que aplique los conocimientos de la
Ciencia Política y de la Administración. Tenemos en toda la comunidad cuatro Licenciaturas
en Ciencias Políticas y dos Diplomaturas en Gestión Pública, masa crítica suficiente para
constituir Thinktanks sobre la materia cuyo pensamiento redunde en un Instituto de Ciencias
Administrativas o en una Escuela Valenciana de Gestión Pública.
Quedan pendientes otros aspectos como el de una coherente política de personal, la
adecuación de nuestro modelo autonómico de Función Pública al del Estatuto Básico aprobado
por las Cortes Generales, el modelo de función directiva, la inserción de analistas de políticas
en las zona de interfase político-administrativa, la coordinación interadministrativa y la de
la gestión de redes .... Pero de ello ya se hablará en otro momento. Si no sabes dónde vas,
Administración valenciana, tal vez esto sirva para pensar por donde comenzar.
¿Dilemas en el ejercicio del gobierno?227
Ya tenemos nombramientos y perspectiva de la configuración organizativa de la
Administración autonómica de los próximos cuatro años, sin perjuicio de los ajustes in
itinere a resultas del desarrollo y/o modificación de los respectivos reglamentos orgánicos
y funcionales de los respectivos departamentos. Supuesta la bondad del diseño primigenio
hacia la mejor Administración valenciana, habría que huir de una doble tendencia, en sí
mismas contrapuestas: El papanatismo y el chauvinismo.
Se llama papanatismo a la actitud que consiste en admirar algo o a alguien de manera
excesiva, simple y poco crítica. En los últimos tiempos ha habido excesos de esta actitud
en cuanto a los procesos de la llamada modernización administrativa. Uno de ellos, es la
asunción de las experiencias foráneas, sin modelizaciones previas que nos permitan anticipar
dentro lo previsible, si van o no a encajar. Hay pues un cierto papanatismo por lo extranjero
227 ABC, Comunidad Valenciana, Lunes, 23 de julio de 2007å
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–130–
en algunas materias de la Gestión Pública, que se lleva muy bien con la legendaria expresión
unamuniana de «que inventen ellos». Por otra parte el chauvinismo de lo nacionalista,
autóctono, auténtico, autárquico y otras ideas semejantes, se compadecen mal con la idea
de apertura, globalización, progreso compartido en un mismo acervo político-administrativo.
Como dijo D. WALDO la Administración Pública es la organización y dirección de hombres
y materiales para lograr los fines del gobierno y el arte y la ciencia de la dirección aplicada a
los asuntos del Estado.En el modelo social de derecho, es entendida como la parte encargada
de su acción interior en orden a la función de configuración social permanente de estabilidad
y progreso en la comunidad.
Reclama pues la cuestión que abordamos, la necesidad de innovación constante en la
Gestión Pública y que a buen seguro necesitará del intercambio de experiencias y el acierto
de experimentar algunas de ellas, para su extrapolación a nuestros diferentes contextos
(Agencias, empresas públicas, desarrollo y cohesión territorial, relaciones interadministrativas,
gestión de recursos...). Pero lo que no debe ocurrir es la traslación isomórfica de experiencias
de contextos diferentes, distintos y distantes, para justificar la innovación cualitativa o
cuantitativa.
Lo deseable es diseñar y construir con técnica propia o foránea, pero que al final sea bien
moldeada y encajada en nuestra realidad. El ingenio reside en ser capaces de encontrar con
la horma del zapato que necesita nuestra sociedad. Tan ingenioso es extrapolar una idea
prestada pero bien encajada contextualmente, como ingeniárselas para encontrar el producto
autóctono e innovador que va a generar un buen impacto en términos de gestión.
Lejos de modas pasajeras ya en revisión, la auténtica Gestión Pública, debe entenderse
como conjunto de decisiones, estratégicas y técnicas dirigidas a gestionar y administrar la
organización Administrativa Pública con la finalidad de satisfacer las necesidades sociales
dentro de los principios/parámetros de legalidad eficacia, eficiencia y equidad. Parámetros
que no son constantes sino variables en cada legislatura en función de las opciones
partisanas triunfantes. Va de suyo, que todo esto es bastante más complicado, que gestionar
organizaciones privadas, pues los recursos son escasos, la economía y el derecho fijan sus
reglas y la sociedad cada día exige más por menos.
Y. DROR, una de las voces internacionales más autorizadas en teoría de la gobernabilidad
actual ha acuñado el término de «reformcraft» para realzar la importancia en la gestión
gubernamental del desarrollo de nuevas técnicas de dirección estratégica. La estrategia
política requiere de proyectos y los proyectos necesitan de procesos estratégicos y éstos, de
estructuras de autoridad y comunicación, para traducir los deseos en acciones, y éstas en
impactos satisfactorios para la ciudadanía destinataria.
Para el mantenimiento armónico y/o equilibrado de los principios de la gestión pública
surgen dos cuestiones de especial importancia y dificultad; El primero denominado «Problema
de Arrow» consiste en analizar cómo los grupos de personas pueden tomar decisiones que
satisfagan las condiciones de una función de bienestar social sin su imposición por medio de
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–131–
la autoridad. (seguridad vial, medio ambiente, justicia conmutativa y otros ejemplos objeto
de políticas).
Según la «eficiencia paretiana» una asignación es eficiente cuando no es posible reasignar
los recursos mejorando la posición de un sujeto sin empeorar la de otro. Como resulta muy
difícil sustituir unos bienes -públicos o privados socialmente preferentes- por otros, sin
merma de los primeros, el arte consistirá en no gastar recursos en aquellas arenas en las
que la ciudadanía se autogobierna, o dicho de otra manera, se autorregula evitando gastos
públicos.
La estrategia puede consistir en ir sumando actores para la gobernabilidad, (sociedad
civil, tercer sector, mercado no salvaje...), que permitan el aprovechamiento de sinergias e
interacciones externas sin reducir los inputs públicos asignados a programas previos y, por
ende, ya comprometidos en supuestas buenas políticas. De otra parte, la sociedad civil in
genere puede debe contribuir a la gobernabilidad desde un uso responsable de lo público,
contribuyendo a restar recursos para su reasignación a otras arenas.
Lograr esto no es fácil, hacen falta estructuras y procesos adecuados, pero más todavía,
recursos humanos dotados de habilidades específicas, y desde ello recordaremos aquella cita
de J. Castillo de Bobadilla en su Política para Corregidores y Señores de Vasallos de 1750 de
que “no puede dexar de sentir en esta parte en nombre de toda la república el gran descuido,
y no sé si es malicia, que muchos corregidores tienen en acompañarse con tenientes idiotas
que totalmente carecen de ciencia y de experiencia y de entendimiento...y esto porque son
amigos, deudos, y allegados, o están rogados los corregidores, o por ventura dadivados, o
engañados con falsas relaciones o por particulares intereses”.
Por alguna razón semejante Antonio de Guevara un siglo antes en sus Epístolas familiares,
diría “Creedme señor, y no dudéis que el arte de gobernar ni se vende en Paris, ni se halla en
Bolonia, ni aun se aprende en Salamanca, sino que se halla con la prudencia, se defiende con
la sciencia, y se conserva con la experiencia”.
Así que, hic et nunc nos quedamos con el arte, el ingenio y la ciencia como buenos
deseos para nuestros gobernantes autonómicos de los próximos cuatro años y denostamos
el papanatismo y el chauvinismo como ejercicio de estrategia para «salir al paso».
‘Qui pro quo’ y el compromiso ciudadano en la gobernanza228
Se ha señalado que el término ‘gobernanza/governance’ se ha convertido en un término
paraguas que encubre diferentes aspectos de la gobernabilidad. Hasta hace poco, se utilizaba
como sinónimo de dirección política, sin embargo, su nuevo atractivo y la correspondiente
extensión semántica se debe a su capacidad de abarcar la totalidad de las instituciones
y relaciones implicadas en el proceso de gobierno, vinculando el sistema político con su
228 ABC , Comunidad Valenciana , 1 octubre 2007.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–132–
entorno. La gobernanza se entiende como “acción de gobernar en la que no sólo se ejerce
la coercibilidad, sino que se gestiona, negocia, integra todo lo gobernable en ese ejercicio
omnicomprensivo de lo político, administrativo, económico y social, cubriendo pues, un
abanico de interacción vertical y horizontal”.
La gobernanza se nos presenta como una secuencia de logros que hay que fijar y conseguir
para obtener el paradigma buscado. Tres niveles nos propone Kooiman:
a) El primer nivel de gobernanza, supone que hay que esperar de ella un mecanismo
para la solución de problemas y la creación de oportunidades, antes inexistentes.
b) El segundo orden de gobernanza, supone la construcción de instituciones para que
las interacciones basadas en los principios de conducta racional pueden ser insti-
tucionalizadas y constreñidas o controladas.
c) El tercer nivel de gobernanza ‘la meta-gobernanza’ supone el establecimiento de
un modelo de gobierno a gobernar de manera distinta a las del governing clásico.
Se ha dicho recientemente que el tránsito a la nueva gobernanza es indispensable e
ineludible. No hay destino social aceptable sólo con el poder del Gobierno. Es improbable que
se pueda repetir en este siglo la exitosa historia del Estado que se hace cargo del desarrollo y
del bienestar y la seguridad de la sociedad. Construir la nueva gobernanza implica a todas las
capacidades de la sociedad civil y supone recuperar la perspectiva de la sociología política de
que el Estado está empotrado en las formaciones, organizaciones y sistemas sociales.
Merece se recordado que, en 1972 François Gazier - miembro del Consejo de Estado
Francés y segundo Director de la Escuela Nacional de Administración francesa - señaló que
con el modelo abierto de Función Pública la Administración no es un mundo a parte, está
abierta a la sociedad.
La gobernanza es un proceso y paradigma en el que los políticos y la sociedad civil se
exigen y dan cual qui pro quo. Hay un compartir de inputs (materia, energía e información)
nuevos, comprometiéndose a un uso racional condicionado por el interés público. Esta actitud
se compadece muy bien con una Administración abierta. Que un sistema sea abierto significa
que establece intercambios permanentes con su ambiente, intercambios que determinan
su equilibrio, capacidad reproductiva o continuidad, es decir, su viabilidad a través de sus
mecanismos de supervivencia.
Se anticipan a los cambios ambientales, protegiéndose de las influencias ambientales
negativas e intentando controlar los elementos externos. Dependencia de entorno e
influencia sobre él, comunicación y retroalimentación son características definitorias.Estos
flujos producen perturbaciones en el sistema pero es la asimilación de los mismos y no su
eliminación, la que permite que el sistema continúe funcionando.
Llegará un momento en el que la gobernanza alcance un nivel – en el cuarto o quinto
quizás, en el que no haya separación ni teórica ni práctica entre el Estado y la sociedad civil.
Estadio – utópico tal vez -donde con toda naturalidad predomine la Administración proactiva,
prospectiva, relacional y experimental.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–133–
Recientes propuestas legislativas caminan hacia esa apertura, como es de ver en la
Ley de reutilización de la información del Sector Público, según la cual en determinadas
circunstancias el sector privado puede reutilizar la información que recoja, produzca y
reproduzca o difunda la Administración/Sector Público.
También podemos verlo en la Ley para el Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los
Servicios Públicos al reconocerse a los ciudadanos su derecho a relacionarse electrónicamente
con las administraciones públicas y la obligación de éstas a garantizar ese derecho a partir
de 2009. De esta manera los trámites y gestiones podrán hacerse desde cualquier lugar, en
cualquier momento, por lo que la Administración será más fácil, más ágil y más eficaz.
También merece atención la nueva Ley de Contratos del Sector Público, al fomentar
la productividad eliminando barreras de entrada al mercado de la contratación pública,
introduciendo criterios sociales y medioambientales, y crea ex novo el tipo contractual sobre
colaboración entre el sector público y privado, al margen de los ya existentes convenios de
colaboración.
Estas y otras acciones legislativas, estratégicas y operativas contribuyen al fomento de
una Administración no sólo más accesible sino más abierta, permeable, interrelacionada e
interaccionada con el entorno u otros sistemas próximos.
Aquí aparece como gran problema del sistema el hacer ver al ciudadano que es
consumidor de los servicios y a la vez propietario, responsable y coproductor de los mismos.
Implicar a la sociedad civil - individual y colectivamente – supone que han de contribuir
a la gobernabilidad, haciendo un uso razonable de los servicios públicos. Una cultura de
la responsabilidad ciudadana inyecta por vía de externalidades positivas, más cantidad y
calidad de inputs de cualquier esfuerzo presupuestario.
De poco sirve dar sino se recibe por la ciudadanía algo más que el voto o la confianza
política. La entrada en la arena política de programas de reforma y modernización
administrativa en el mundo desarrollado, no se han movido sólo por intereses partisanos,
sino también por asegurar y ampliar la estabilidad institucional y financiera de la
gobernabilidad. Aquí el papel de la sociedad civil debe progresivamente moverse desde
una concepción de administrado-cliente a corresponsable y copropietario/ coproductor
de los servicios públicos. Frente al culto al individuo como patología propia de nuestro
tiempo y cierto narcisismo individual o grupal de prepotencia y supremacía moral o social,
la sociedad civil debe reflejar empatía y solidaridad con lo ajeno, pero colectivo a la vez.
Merece pues adoptar una perspectiva de relativismo personal, para sentirse parte de un
proyecto común de evolución y progreso.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–134–
‘Do ut des’ y exigencias al ejercicio del gobierno229
“Para gobernar, hay que saber”. Así rezaba el título de un artículo del periódico argentino
Clarínun día de agosto de este año. Este recogía la noticia publicada en julio por The Washington
Post según la cual un bufete especializado en inventos y patentes inició un juicio al secretario
de Comercio de los Estados Unidos por haber designado como subdirectora de la Oficina
de Patentes y Marcas del Gobierno federal, a una persona que nunca había diseñado una
solicitud de marca o patente, ni había preparado una opinión legal sobre si un invento merece
una patente, ni había tenido experiencia en el manejo de instituciones que operan grandes
volúmenes de flujos de información como es el caso de la oficina de patentes.
Sin perjuicio del fallo último de la justicia americana, la cuestión relativa a si la
designación de un funcionario político exige cierto nivel de experiencia propia para las tareas
a desempeñar, viene siendo cada vez más debatida en los Estados Unidos. Ello se debe, en
parte, al escándalo suscitado por la desastrosa gestión de la Agencia Federal para el Manejo
de Emergencias (FEMA) con ocasión del Huracán Katrina. Su titular en ese momento, había
sido hasta su designación un abogado y jurado de caballos árabes, sin experiencia alguna en
la gestión de desastres ecológicos.
El autor del artículo deClarín señala que para saber gobernar deben reunirse tres
condiciones poco frecuentes: dominar los saberes técnicos del área o sector, tener capacidad
de liderazgo y experiencia acreditada en el manejo de la Gestión Pública y conocer de qué
modo las variables políticas afectan los procesos decisorios. Cuanto más elevada es la
jerarquía de la función, mayor esa triple exigencia.
A la vez, la idoneidad también debe ser ética. En tal sentido, el respeto a los requisitos
técnico-políticos y éticos, refuerza la exigencia, ya que sería poco ético tanto designar, como
aceptar la ocupación de un cargo para el que aun en la más modesta de las funciones
públicas estatales, hay que saber.
Resulta entonces que en el otorgamiento de la confianza política para la acción de
gobierno hay un do ut des. Hay una confianza y un apoderamiento muy amplio a la opción
partisana elegida para que ésta devuelva elementos y productos de gobernabilidad estable.
Esa confianza proporciona al gobernante la disponibilidad de instrumentos exorbitantes, con
los que, legitimado por su imparcialidad y dotado de coercibilidad suficiente -dominación legal
en términos weberianos-, pueda ejercer la dirección, coordinación, arbitraje, … del entramado
de redes de actores y de asuntos en el contexto político-administrativo de actuación.
Con la acción de gobierno se trata de incorporar al diseño estratégico de la dirección
política aquellas propuestas de los diversos actores que redunden claramente en el interés
general para el presente y el futuro. Si el equipo de gobierno no dispone en su organización
de medios adecuados con capacidad y habilidades para ello, mecanismos hay para extraerlos
de la sociedad.
229 ABC, Comunidad Valenciana, Lunes, 15 de octubre de 2007.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–135–
Si entendemos por gobernanza la interacción entre actores estratégicos causada por la
arquitectura institucional, entonces la gobernabilidad debe entenderse como la capacidad
que dicha interacción proporciona al sistema sociopolítico para reforzarse a sí mismo; es
decir, de transformar sus necesidades o preferencias en políticas efectivas.
Desde la categorías del Neoinstitucionalismo se denomina ‘Buena Institución’ a aquella
que lleva a cabo con eficacia la tarea que le ha sido encomendada, pero manteniendo un gran
respeto por las otras instituciones o sus valores.
La institución es buena si es capaz de elaborar reglas que restrinjan la maximización
individual cuando es colectivamente destructiva y si, además, es capaz de hacer cumplir
estas reglas.
Una buena institución administrativa velará igualmente por la ‘buena Administración’,
entendida como el conjunto de reglas que rigen la gestión de las instituciones públicas y
que impone a estas últimas un comportamiento que permita alcanzar un equilibrio entre el
respeto de los derechos de los administrados y la preservación de buen funcionamiento del
sistema de Administración Pública.
Mediante el ‘Neoinstitucionalismo Estratégico’, la Administración no pierde su papel
predominante en ningún contexto de gobernabilidad, aunque incorpore al diseño estratégico
gubernamental, propuestas de los actores( siempre éstas redunden claramente en el interés
general para el presente y el futuro).
En esta dinámica de gobierno merece atención las denominadas «WPO - Organizaciones
con buen desempeño (Well-performingorganizations)» y que tienen su origen en el estudio
oficial que se realizó para la Oficina del Auditor General de Canadá en 1988. Los elementos
clave del desempeño organizativo serían; énfasis en la gente, liderazgo participativo, estilos
de trabajo innovadores y una fuerte orientación para el cliente. Este tipo de orientación,
podemos verlo en cierto modo en el modelo de Agencias creadas ad hoc para solucionar
problemas concretos (vg. Agencia para la inmigración). Pero de no ser creadas por la propia
Administración, pueden ser buscadas en la sociedad civil para que gestionen algunos
asuntos públicos, pensando que existen fundaciones, ONGs del tercer sector que gozan de la
acreditación de calidad por auditoras específicas.
Así que, volviendo al hilo conductor ‘Para gobernar, hay que saber’. Saber el ‘qué’, el
‘cómo’ y el ‘con quién’. La ciudadanía otorga la confianza política a cambio de un saber hacer
específico para el gobierno.
‘Do ut des’.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–136–
Gobernabilidad y Gestión Pública230
De las diversas acepciones sobre la gobernabilidad, una definición acorde a los tiempos,
sería aquella entendida como la “acción de gobierno para el progreso humano y en el marco de
una reglas institucionales predeterminadas por la comunidad”. Según definición del Instituto
Internacional de Ciencias Administrativas de 1999, la gobernabilidad se refiere a un proceso
por el que los diversos grupos integrantes de una sociedad ejercen el poder y la autoridad,
de tal modo que al hacerlo influencian y llevan a cabo políticas y toman decisiones relativas
al desarrollo económico y social. Supone la interacción entre las instituciones concebidas
formalmente y las organizaciones de la sociedad civil.
La Real Academia Española en el año 2000 incluyó una nueva acepción de gobernanza
-entendida como un paradigma de gobernabilidad- definiéndola como “Arte o manera
de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e
institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad y el
mercado de la economía”.
En el XII Congreso Internacional del Centro Latinoamericano para la Administración del
Desarrollo (CLAD) sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, realizado en la
República Dominicana en octubre de 2007, uno de los temas analizado fue el relacionado con
la ética y la transparencia en la Gestión Pública.
Se concluyó en síntesis, que la transparencia es vista y percibida como un valor
democrático; lo público, aquello que es de interés general debe estar a la luz, todos
deben poderlo ver; sin voluntad política constante y respaldo político al plan de acción y
a sus ejecutores, no es posible adelantar planes y programas para hacer transparente la
gestión pública; los planes de acción necesitan participación del ciudadano; la rendición
de cuentas requiere una estructura que permita comparar la campaña política de
administrador elegido popularmente, el plan o programa de desarrollo, el presupuesto y
los logros obtenidos; la rendición de cuentas debe comportar elementos contables claros,
sencillos y precisos que permitan al ciudadano entender el monto de sus contribuciones
anuales a cada sector de la Administración Pública.
Fijarse estas metas políticas es entender la gobernabilidad en términos de buena gestión
pública. Un analista latinoamericano con ocasión de dicho Congreso, ha tenido ocasión
reciente de manifestar que la gobernabilidad se entiende como la capacidad que tiene el
Estado de atender equitativamente, eficiente y eficazmente las demandas ciudadanas.
Significa crear consenso, u obtener el consentimiento o aquiescencia necesaria para llevar a
cabo un programa, en un escenario donde están en juego diversos intereses. Añade el citado
analista que en contraposición a esta definición (de gobernabilidad) los políticos de nuestros
países, bastante ignorantes algunos de ellos, por cierto, la consideran como la capacidad de
maniobra de un gobierno frente a las fuerzas políticas de oposición.
230 ABC, Comunidad Valenciana, 24 marzo 2008.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–137–
Refleja esta denuncia que el estilo de gobernabilidad es más parecido al ejercicio de
oposición política frente a un enemigo siempre acechante intra muros. Esto recuerda a
las guardias en el servicio militar en las que se estaba más pendiente de que no te pillara
el cabo de guardia que de lo que sucediera más allá de las garitas.Hemos terminado un
proceso electoral con los resultados conocidos y la oferta electoral ha estado, salvo honrosas
excepciones, focalizada en mostrar una agenda anclada en el antiparadigma del otro. De
tal manera que el voto se convierte no en una ilusión, esperanza y compromiso con un
proyecto concreto, sino en un mal menor, un instrumento anti. No hay proyecto político sin
un programa de Gestión Pública que lo instrumente y oriente, y éstos han brillado por su
ausencia, como si ofreciéramos un gobernar «en contra de» en lugar de un gobernar «para».
La teoría económica de la acción política en una democracia nos enseña que el elector
gasta poco tiempo en analizar los programas electorales, a salvo de los grupos de interés y en
cuestiones concretas, los analistas y los competidores, para copiarse al alza. Es más, según
esta teoría, el ciudadano que pretenda un volumen de información más allá de la que obtiene
gratuitamente y de manera común a todos los electores, se comporta irracionalmente.
Un ejercicio retrospectivo de este análisis revela con esperanza que sí ha habido propuestas
serias sobre la gestión de lo público, para el logro de una deseable gobernabilidad. Entre ellas
hemos podido leer propuestas de reforma orientadas hacia una Administración que busque
la excelencia; un gobierno que ejerza con responsabilidad su función, que se adelante a
los problemas, que no reaccione tarde y mal; una ley-compromiso parlamentario- por el
que los partidos políticos garanticen que sus dirigentes y candidatos obtienen la adecuada
formación y experiencia en la dirección y gestión de los asuntos públicos; un gran pacto de
Estado sobre el modelo de administración pública que promueva su valor como bien social
común; lograr una adecuada separación Administración-Política, con una administración
profesional, transparente, responsable, evaluable, eficiente y eficaz; aumentar del control y la
transparencia en la rendición de cuentas.
No es ciencia-ficción, ni estamos en Utopía, ni sé si el proponente anda por los Congresos
de Ciencia administrativa, o lee sobre ella.Tal vez lo que hace falta en nuestro escenario político-
administrativo es que los que vayan a los encuentros sobre Gestión Pública interioricen y
apliquen sus propuestas de tal manera, que sea aplicable a dicho escenario, aquella demanda
del empresario de que “Quiero gente capaz de decirme cosas que le cuesten el puesto”.
Renovarse o …231
La XVI edición del Foro Universitario Luís Vives, titulada “P@rticip@”, termina este mes
invitando a los jóvenes a participar. Se ha hablado de los diversos cauces para el ejercicio
de la participación democrática ante el escaso atractivo que despierta en los jóvenes, a
diferencia de la generación de la transición y primeros años democráticos.
231 ABC Comunidad Valenciana, 17 mayo 2008
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–138–
Tuve la ocasión de participar en uno de sus cursos y hablar de la problemática del
sindicalismo y de hacerlo rodeado de comprometidos y veteranos entusiastas militantes del
sindicalismo plural. Mi perspectiva fundamentalmente sociológica y sistémica (la contribución
al sistema social como entorno y ambiente objeto de gobernabilidad) comenzó dando cuenta
de las afirmaciones realizadas por el sociólogo Alain Touraine en nuestro país. En el 2003 en
unas jornadas de la Politécnica valenciana, diría que el modelo de la sociedad del bienestar,
como conquista última de movimiento obrero, se extingue. En el Fórum de Barcelona 2004,
afirmó que se podía certificar el final del sindicalismo conocido, debiendo éste acercarse a los
movimientos sociales. En el año 2005 en un artículo de la prensa española titulado Hacia un
nuevo modelo de bienestar postuló que los países europeos se han enriquecido lo suficiente
como para que los individuos deban hacerse cargo de una parte de los gastos sanitarios, de
educación o de jubilación.
Estas afirmaciones, en nada gratuitas, se justifican al fin y al cabo porque de una parte,
se han logrado cotas, incluso inimaginables de bienestar general, gracias a la lucha sindical.
Y de otra parte, los sindicatos y partidos políticos, ya no son los agentes sociales únicos, ni
a veces principales - como sucedía el neocorporativismo de postguerra - , pues ahora deben
compartir el terreno con otros movimientos sociales emergentes.
Se ha criticado que el análisis de los procesos productivos ha estado muy sesgado por
el trabajo industrial de la gran empresa, cuando se han venido produciendo paulatinas
transformaciones en el mundo del trabajo: por cuenta propia, a domicilio, familiar, … Las
categorías de trabajo no estructurado, informal, precario, pone en evidencia y en crisis el
trabajo estable de por vida, toda vez que la figura del empresario se va diluyendo en no
pocas ocasiones.
Este mes en un reportaje de un periódico español se ha descrito a los jóvenes italianos,
desilusionados, resignados, cansados de una política vieja que no deja paso a nadie, asío
como unos sindicatos falsos y corporativos. En otra publicación de este mes ciertos autores
se cuestionan la obsolescencia de nuestro sistema democrático, afirmando que los partidos
se están convirtiendo cada vez más en maquinarias de conquista del poder, siendo poco o
nada democráticas internamente.
Siguiendo una metodología propia de sociología de las organizaciones, puede decirse que
en la acción sindical se han cumplido los objetivos de arraigarse en cada uno de los centros
productivos; los fines de defender los intereses del movimiento obrero; y, las funciones de
contribuir a una mayor cota de bienestar colectivo, de paz social y, en definitiva, de mejorar
la gobernabilidad.
La diversidad y fragmentación de objetivos y fines han ocasionado una lucha inter e intra
sindical, el narcisismo de grupo, el protagonismo y la lucha de poder colectiva e individual, el
prebendalismo... Factores de desconfianza hacia la participación en los sindicatos, toda vez
que el retraso en la edad de incorporación al trabajo, ha hecho que a los jóvenes les resulte
un tanto lejano e incluso extraño el mundo industrial. En todo caso, la participación se ha
limitado al asociacionismo estudiantil. Otros movimientos emergentes como las ONGs, han
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–139–
surgido ocupando nichos reivindicativos en pro de la lucha por la igualdad y la justicia social y
han merecido un mayor atractivo para la juventud en el espacio de acción pública.
Resulta patente el cambio del hábitat tradicional donde se ha instalado el movimiento
sindical. Hubo un sindicalismo para la era industrial anclado en la lucha por la supervivencia
del proletariado y otro para la post-industrial, reivindicando el reparto del bienestar social.
En la era actual, el reto es la universalización del bienestar medio, a fijar entre un superestar
minoritario y un malestar aún excesivo que pugna dialécticamente entre lo local y lo global.
La adaptación pasa por un cambio de objetivos y rediseño de fines, aunque manteniendo
las funciones sociales. Para despertar un interés juvenil hacia el sindicalismo, sería
conveniente, más allá de las acciones puntuales y sin pérdida de lo conquistado, un reenfoque
de la atención sindical hacia la formación e inserción socio-laboral de los jóvenes, las nuevas
formas de trabajo, los excluidos del trabajo – foráneos o domésticos –, el medio ambiente, la
vivienda, la contribución a una justa globalización e intercambio en el comercio internacional,
… Estos retos han de ser también objeto de la acción prioritaria en coherencia con la función
tradicional de solidaridad y justicia social, que ha de ir complementada con el mantenimiento
de la transmisión de los valores personalizantes inherentes al trabajo como compromiso
personal y comunitario.
En definitiva, desde el criticismo revisionista, pero con profundo reconocimiento de lo
conseguido en pro de la gobernabilidad, esperamos que la acción sindical se vea acompañada
por nuevas opciones políticas, ilusionadas por fortalecer las instituciones. Si pretendemos
que los jóvenes participen en el presente y comiencen a diseñar y responsabilizarse de su
propio futuro, las instituciones deben renovarse, en términos de reingeniería, en aras de su
fortalecimiento y revitalización. Es decir, nuevos procesos para el logro de nuevos productos
finales, so pena de caminar derechos hacia el colapso.
Que no suceda lo de Santiago Nasar, el protagonista de la Crónica de una muerte
anunciada de Vázquez Figueroa. Es momento de renovación.
Administración Pública y Gestión Pública: Breve reflexión sobre su papel actual232
Con referencia a la actuación de la Administración desde las propuestas de modernización o
reforma administrativa, la Gestión Pública supone la utilización de técnicas útiles y convenientes
en casos determinados y la utilización, para otros supuestos de otros instrumentos. Y a la par,
la Gestión Pública está condicionada por el papel de la Administración Pública, sobre el cual
no se puede mostrar una postura uniforme y que sea compartida por todo el mundo, por
mor de su contingencia y de su tradición filosófica y científica. No es fácil integrar y lograr un
equilibrio entre equidad, legalidad, eficacia y eficiencia, pero a buen seguro bajo la dialéctica
de los modelos paradigmáticos de Administración weberiana- tradicional-progresiva vs.
Nueva Gestión Pública, subyace algo que es metapolítico, como una suerte de supraideología
232 Publicado en el Blog de Ciencias Políticas de la Universidad CE-UCH el 4 noviembre 2008.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–140–
propia de lo público, que es consustancial y coherente con la concepción moderna del Estado.
Me refiero a las aportaciones filosófico-científicas en la materia de Weber (administración
burocrática); Wilson (administración Progresiva); Taylor (administración científica); Fayol
(administración general) Forsthoff (daseinsvorsorge);Urwick (POSDCORB), Simon (los
proverbios de la Administración) Waldo (Estado administrativo) sin olvidar a Goodnow, White,
Willoughby, Dahl, Lindblom, Chevallier, Langrod, Loschak, Gulick, Mooney o Moreland sobre el
estudio y cometido de la Administración en el siglo XX, entre otros.
Tuvimos ocasión de sostener que en la Gestión Pública actual, pervive de la matriz
weberiana, es decir, la concepción primigenia del Agente Público radicada en el paradigma
de profesionalidad e imparcialidad, así como que cualquier pretensión de paradigma
postburocrático tenderá a eliminar las disfuncionalidades (buropatologías) pero no las
bondades de la racionalidad burocrática. La legitimación de la dominación burocrática se
encuentra en este principio y en al aseguramiento del funcionamiento de la Administración
a pesar de la suerte de las personas concretas, que entran y salen de la misma. Para evitar
las disfuncionalidades y conseguir el mejor rendimiento en la coordinación debe ejercerse un
control sobre la organización, tanto en el entorno de toma de decisiones como en el de la
división del trabajo, teniendo en cuenta que la estructura aparece como instrumento formal
de atribución de poder y control intraorganizativo, de ahí por ejemplo, la sana convivencia de
las técnicas burocráticas con las tecnocráticas y las adhocráticas.
Fayol, Taylor o Weber apostarían por una racionalidad organizativa coincidentes con
su metáfora de predominio de la jerarquía y línea de mando, la estandarización científica
del trabajo o la racionalidad, respectivamente. Mintzberg en La estructuración de las
organizacionesconsidera que las configuraciones existen sólo sobre el papel y los esquemas.
Responden a una tipología de formas ideales o puras que determinan una descripción
de tipo básico, cuando en la realidad las estructuras reales son híbridas y enormemente
complejas. El predominio de alguno de los tipos, en la complejidad de sus configuraciones
reales, responde a la fuerza existente o predominante en la organización, por parte de los
elementos personales. Pero la Ciencia de la organización ha demostrado que un modelo único
de estructura resulta erróneo.
Cada organización debe adaptar una estructura en función de los llamados factores de
contingencia. Los dos enfoques principales son, de una parte, aquella que opta por una
estructura que optimice simultáneamente los aspectos técnicos y sociales, y de otra, las que
se fija en los comportamientos intraorganizativos y apuesta por su motivación y mejora. En sus
orígenes, el Managementadopta una vocación universal y uno de sus precursores, H. Fayol,
hace una expresa aplicación de estos principios al ámbito de la Administración pública, en
su Teoría administrativa en el Estado. Sus tesis coincidirían en lo esencial con las propuestas
que, ya a finales del siglo XIX, Woodrow Wilson, - considerado el precursor de la Ciencia de la
Administración en los Estados Unidos -, reclamaba la separación entre funciones políticas y
administrativas y la aplicación a éstas últimas de métodos científicos de trabajo.
La especificidad científica del Managementprocede, de su singular orientación a la
mejora del rendimiento de las organizaciones, lo que se expresa en dar satisfacción a los
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–141–
valores de economía, eficacia y eficiencia; pertenece a las denominadas ciencias aplicadas,
caracterizadas por su valor instrumental, es decir, por dedicarse a emitir prescripciones para
lograr la transformación de la realidad. En la Gestión Pública, dada su variedad y complejidad,
no hay sólo un modelo de gestión, sí es cierto que sea cual sea el modelo a aplicar la
modernización, no significa desjuridificación y menos todavía la supresión de reglas y normas
– organizativas - a la hora de administrar.
Todas las macroorganizaciones se ven sometidas a una interrelación y coherencia
entre las normas ad intra y sus efectos ad extra. Pensemos que para la disminución de los
conflictos laborales ¿Cuántas veces hubiera sido conveniente en las empresas privadas la
existencia previa de reglamentos de régimen interior, normas escritas, mecanismos claros en
la estructuración de comunicaciones y mando u otros ejemplos semejantes?
Diría Tead en El arte de la Administración que la administración es el esfuerzo comprensivo
para dirigir, guiar o integrar los esfuerzos humanos que se centran en algunos fines o metas
específicos. Sería el conjunto de las actividades necesarias de aquellos individuos, a quienes
en una organización, corresponde ordenar, fomentar y facilitar los esfuerzos unidos de un
grupo de individuos reunidos para facilitar ciertos fines establecidos. Ha de existir una buena
administración si se quiere que los esfuerzos unidos sean razonablemente productivos y
armoniosos. Esta tarea implica ciertamente un arte que requiere una gran habilidad,
discernimiento y fortaleza moral. La administración es un arte porque requiere un importante
conjunto de talentos especialmente dotados en pro de una creación de colaboración que es
trascendental para el gobierno del vivir civilizado de hoy.
Al socaire de la denominada Nueva Gestión Pública se han efectuado importantes
reflexiones. Comenzando con A llison en Public and prívate administration: Are they fundamentally
alike in allunimportantrespects? se indica que las funciones generales de la gestión son las
de; 1)Estrategia(establecer objetivos y prioridades para la organización o establecer planes
operativos para lograr dichos objetivos); 2) Gestión de los elementos internos (organización y
RRHH, personal de dirección, control de la actuación); y 3) Gestión de los elementos externos
(relación con unidades externas, relación con organizaciones independientes, relación con
mass media y ciudadanía). Puede hablarse pues de una gestión que se subdiviría en tres
aspectos; la administrativa (procesos), la operativa (operaciones y resultados) y la relacional
(gestión del entorno y actores).La Gestión Pública tendría tres elementos centrales: la gestión
de políticas, como aquellas tareas que están inscritas en el proceso de diseño y gestión de
las mismas y conllevan la identificación de necesidades, el análisis de opciones, la selección
de programas y asignación de recursos. La gestión de recursos por su parte se refiere a las
definiciones de sistemas de administración, tales como el presupuesto, la gestión financiera, el
sistema de personal, etc. La gestión de programas como la aplicación de políticas de operación
diaria de dependencias que aplican las políticas a lo largo de líneas funcionales.
Es notable que para Allison la lección más provechosa que puede dar la gestión privada a
la pública sea la perspectiva de lograr una mejora considerable mediante el reconocimiento
y la conciencia de la función de la Gestión pública. Perry y Kaemer en Publicmanagement:
public and prívate perspectives señalaron para representar un paradigma integrador que
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–142–
entre gerencia administrativa y la gerencia privada, que ambas contienen, al menos, tantas
similitudes como diferencias. Dirían que “la gestión pública es una fusión de la orientación
normativa de la administración pública tradicional y de la orientación instrumental de la gestión
en sentido genérico”. La Gestión Pública se singulariza y diferencia de la ‘gestión genérica’ (de
cualquier organización que persigue unos fines - lucrativos o no-) y de la ‘gestión empresarial’
(caracterizada por la búsqueda de lucro económico y de maximización de beneficios) Gunn
en PerspectivesonPublic Managementseñala que la gestión pública y privada se parecen en
lo no importante.Debajo de las aparentes coincidencias funcionales, el trabajo de un directivo
público y uno privado se parecen poco. El “Management Público” es el paradigma integrador:
destacando la necesidad de desarrollar un concepto sustantivo de Gestión Pública que, por una
parte, aproveche las enseñanzas de la gestión empresarial, y por otra, desarrolle sus propios
conceptos y categorías allí donde los problemas públicos sean específicos. Terminaremos
con Metscalfe, el cual en Publicmanagment: Fromimitationtoinnovation recordará que, siendo
deudora de la gestión privada, la gestión pública carece de un adecuado soporte teórico y de
una lógica propia. Uno de sus rasgos distintivos es precisamente el hecho de que obtiene los
resultados a través de otras organizaciones.
Se ha dicho con acierto que la dependencia en los ’80 de las prescripciones orientadas
al mercado, han conllevado el olvido de algunas de las hipótesis de la elección pública
originariamente nutriente y fundada para la acción de gobierno. En esta línea la disciplina
aplicada supone otro de los puentes entre la Ciencia Política y la Ciencia de la Administración, al
mostrar la tensión entre el aspecto institucional-político y el aspecto funcional-administrativo.
La especificidad de la Gestión Pública implica que, si bien es cierto que las técnicas de
gestión empresarial difícilmente constituirán una respuesta válida para todos los problemas
del Sector Público, también lo es que, muy probablemente podrán contribuir de manera
significativa, a la resolución de algunos de esos problemas.
El mercado y la Administración como locus distintos, se mueven por lógicas distintas,
en el tiempo, en el contenido y en los destinatarios. Cambia el producto (output/outcome) y
cambia el procedimiento, y sobre todo, hay que considerar la dificultad, no ya de cuantificar,
sino simplemente de definir los resultados de numerosas actividades. Mientras que la
‘administración’ es un acto mecánico y que nos reenvía a cuestiones relacionada con la
normalización, la estabilidad, la legalidad o la equidad, la ‘gestión’, en cambio, a la par que
nos orienta hacia la economía de medios, la eficacia y la eficiencia, supone hic et nunc un
actuar complejo que nos acerca al mundo de la política, de la definición de objetivos, de
la autonomía para decidir cursos de acción, de la libertad para resolver problemas, de la
oportunidad para escoger entre alternativas y de la necesidad de mantenernos atentos a lo
que sucede en el exterior.
La dimensión pública de la gestión se justifica principalmente en que es la expresión de
unos valores que no son sólo instrumentales, sino también políticos, pues sabido resulta
que la gestión de la política, como función de los fines del Estado, se materializa mediante
la Administración. Es importante por ello deslindar entre la Gestión Pública entendida como
economía aplicada al sector público, de otra perspectiva más político-administrativa, que la
entiende en su dimensión de instrumento de gobernabilidad. Como sostuvo, Fritz Morstein
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–143–
Marx la Administración Pública es política, pero también es administración. Diría pues que
como el gobierno moderno tiene en la acción administrativa el principal instrumento de la tarea
cotidiana, así la Administración Pública se ha ido moviendo hacia el centro de la gobernación.
El éxito del Gobierno se ha ido justificando gracias a dicha acción administrativa.
Desde la década de los ’50 la presencia de España en las reuniones deI Instituto
Internacional de Ciencias Administrativas y la influencia de notables como Jordana de Pozas,
Royo Villanova, Baena del Alcazar, …, entre otros, han permitido una evolución de la Ciencia
de la Administración española hacia una ciencia prescriptiva además de descriptiva. En este
enfoque, hoy los estudios podrían, además de los contenidos típicos, deberían preocuparse
de los nuevos roles de la Administración y los peligros potenciales de ellos. Además de la
irrenunciable actuación de governing para las funciones clásicas, se presentan actuaciones
de prospectiva, relacional o experimental, para otras funciones emergentes.
Hoy más que nunca no podemos ser ajenos al impacto de la denominada Nueva Gestión
Pública para su análisis y contraste con el estadio previo de la Administración Pública
progresiva o tradicional de finales de los ‘70, para determinar en suma, ¿qué tomar y que
dejar?– en palabras de Ormond-Loffler - de las diferentes propuestas o enfoques. Al final,
nos habremos de topar con cuestiones de más calado para el estudio - desde los trabajos
seminales de Hood, y Jackson o Barzelay - sobre la ‘La argumentación administrativa’ y
los conceptos de argumento administrativo y filosofía administrativa. Qué modelo de
organización administrativa diseñamos, en función de los valores a introducir o a conservar,
serían en definitiva la cuestión. A cada tiempo le corresponde una Administración, no distinta
ni distante, por mor de su contingencia, pero sí diferenciada, por los valores en voga. Hemos
superado un tiempo en que la filosofía administrativa de la reforma y/o modernización esta ya
agotada y sobre todo sus argumentos y/o subargumentos de (cliente, calidad, consumerismo,
gestión empresarial…).
Ante la actual crisis económico-financiera, se pretende un nuevo modelo de capitalismo,
o una importante reforma de su sistema y a la par, un nuevo papel de la Administración
hacia una deriva y/o dinámica en que las fronteras tradicionales entre Administración/Estado,
mercado y sociedad, van siendo cada vez más difusas. Este gran cambio, posiblemente de
equivalencia similar a la influencia del Keynesianismo, va a suponer una nueva visión de la
Administración, que dará mucho en qué pensar. La Ciencia de la Administración no puede
perder la oportunidad de decir una palabra.Esta palabra habrá de pronunciarse sobre una
argumentación administrativa en torno al rol del Estado-Administración y los elementos y
herramientas al efecto.
Administración Pública y Valor Público233
Se ha referido que en la cumbre de Washington del 15 de noviembre pasado, el G-20 ha
acordado una acción pública masiva para paliar la recesión económica y que se concretará
233 Las Provincias Tribuna, 28 noviembre 2008.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–144–
en una nueva ola de incentivos públicos, mucho más ambiciosos que los desarrollados hasta
ahora, para reanimar la economía, además de reformar el sistema financiero mundial, el
papel futuro del FMI y el del Banco Mundial. En definitiva, intervención, regulación y estímulo.
Medidas que se ubican en las actividades administrativas clásicas del fomento y de la policía.
Lejos de discutir si estas medidas son o no políticas socialdemócratas o de capitalismo
refundado, lo que hay que plantearse es si estas medidas aportan valor público. Es decir, un
sello de confianza en la presencia pública, que reconoce la capacidad de las Administraciones
de orientar su trabajo hacia lo que más le importa a la ciudadanía en mejora de la calidad
de vida, a la par de ser más efectivos en la provisión de servicios públicos, o contar con una
mejor capacidad de respuesta.
Si las Administraciones Públicas tienen la voluntad y capacidad para acomodar sus
objetivos a las preferencias ciudadanas entregando el valor público requerido, la gente estará
dispuesta a pagar por él con dinero, con el voto, u ofreciendo su tiempo para colaborar con
el gobierno. Me convencen las propuestas europeas antes que ninguna, por que aportan
más valor público, confianza y estímulo en la ciudadanía. Fue el alemán EnrstForsthoff, quien
en 1938 en un libro titulado La Administración como soporte de prestaciones, expresó la
teoría de la Procura Existencial -por la cual el Estado debe proporcionar a la mayoría el
mayor grado de bienestar posible respecto a aquellas necesidades que el individuo no pueda
proporcionarse por sí mismo-.
El Estado social sería aquel que asume como función propia la garantía de la procura
existencial de la población y la Administración se muestra como un soporte de prestaciones.
Ahora el valor público añadido en la intervención de Estado debe orientarse a evitar que se
produzcan situaciones a futuro que fomenten la economía especulativa e irreal, en aras de
un productiva (industrial, transformación, agraria, innovación, desarrollo, sostenibilidad…).
Habrá que sancionar lo que haya contravenido las reglas de juego (policía), o establecer
nuevas si estas no han servido (regulación) y estimular actividades económicas de verdadero
progreso humano frente a las que han permitido el egoísmo y avaricia desmedida (fomento).
En Washington y en el nombre del liberalismo, ha habido incluso diferencias sobre la
necesidad de una mayor intervención pública. No acabo de entender muy bien eso de que
no se puede intervenir en la economía y sí podemos intervenir, incluso militarmente, en
los asuntos internos de otros países. Tampoco entiendo como los que merced a la falta de
regulación e intervención han podido enriquecerse a costa de los sueños de los necesitados,
ahora pidan a papá Estado que intervenga.
Frente al dilema de ¿Administración sí o Administración no? les diría a neoliberales,
neoconservadores, o nuevos pilgrims del Mayflower, que Administración sí y siempre que
suponga un valor añadido, un soporte de prestaciones y el aseguramiento de una procura
existencial, que alcance desde el primer hasta el cuarto mundo. En general estas ideas
las tenemos bastante claras, pero, no basta con ideas, necesitamos capacidades. La
administración -en este caso pública- es un arte porque requiere un importante conjunto de
talentos especialmente dotados en pro de una creación de colaboración que es trascendental
para el gobierno del vivir civilizado de hoy. Y hoy esto pasa por una dinámica en que las
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–145–
fronteras tradicionales entre Administración/Estado, mercado y sociedad, van siendo cada
vez más difusas, y esto si bien añade complejidad, también aporta sinergias.
Ante la actual crisis económico-financiera, quizás habrá que repensar y refundar muchas
instituciones -estructuras y reglas de juegos- y muchos valores. Yo recuperaría aquella idea
que a principios de siglo señalaría Mounier de que la revolución económica será moral o no
será, y la revolución moral, será económica o no será. Muchas voces de las distintas áreas
del saber han de pronunciarse sobre la nueva manera de pensar y hacer.
La Ciencia de la Administración, en lo que le compete, tendrá que reflexionar sobre una
argumentación actual y de semejante calado a la del citado Forsthoff, acerca del rol del
Estado-Administración y los elementos y herramientas actualmente necesarios al efecto.
2009: Tiempos de incertidumbre234
No dejamos de leer cada día noticias sobre la crisis económica en las que abundan los
diagnósticos y escasean las terapias. Sobre nuestro país se dice que esta “es la crisis financiera
más importante desde la Gran Depresión”, “se puede alargar la crisis más allá de principios de
2010”, “la crisis es muy, muy, muy intensa”, “España sufrirá la peor recesión desde 1959 y el
paro podría elevarse hasta el 20% a finales de 2009”, “las medidas gubernamentales resultan
insuficientes y Gobierno y Banca se echan la culpa sobre el agravamiento de la crisis”.
Respecto de países de nuestro entorno político-administrativo vemos que también se dice
que “en un año el Reino Unido ha pasado de ser una economía en crecimiento, a estar en la cola
de Europa, con gran parte del sistema bancario intervenido y con la necesidad de plantearse al
incorporación al sistema monetario euro, llegando a nacionalizar escuelas privadas al borde del
cierre”, “el déficit del Estado en Italia puede llegar a originar la bancarrota”.
Hemos pasado en poco tiempo a hablar de meros desajustes o pequeñas turbulencias,
a hipótesis sobre crisis y depresión. La alarma apareció a principios de septiembre del año
pasado en elFinancial Times en un denostado artículo titulado Pigs in Muck (cerdos en la
porqueriza) se consideraba a la India, Rusia, China y Brasil como Brics (Baratijas), mientras
se señalaba que hace ocho años los cerdos podían volar, para referirse tanto Italia, Portugal
como España, si bien habían sido cerdos que volaban, ahora habían caído a tierra, para
reflejar lo volátil de sus economías. Diagnóstico que no sólo ha resultado de aplicación a los
países referidos como se ha visto con el Reino Unido y EE. UU.
Durante una visita de la reina Isabel II el pasado noviembre a la sede dela prestigiosaLondon
School of Economics, esta pregunto: “¿Por qué nadie ha sido capaz de anticipar la que se
nos ha venido encima? ”. Algunas noticias podría arrojar pistas sobre la cuestión, como se
ha dicho sobre que “la raíz de la crisis no es financiera, sino de valores”, “es imposible de
predecir, la codicia y la corrupción han prevalecido sobre la ética empresarial” y “el FBI ha
234 Las Provincias Tribuna, 22 febrero 2009.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–146–
tenido que apartar agentes de la investigación sobre terrorismo y otros delitos para destinarlos
a los escándalos financieros”.
El pseudodogma del libre mercado se ha visto afectado y hasta sus fervorosos
defensores piden ayudas públicas que se ven satisfechas por todos los Gobiernos del mundo
desarrollado, que han reaccionado aumentando el gasto y la intervención pública en la vida
económica. Incluso Bush ha afirmado: “He abandonado los principios del libre mercado para
salvar el sistema”.
En Europa sus líderes, con ocasión del coloquio internacional sobre nuevo capitalismo
celebrado en París y el encuentro de Davos, han manifestado que el capitalismo financiero
necesita moralizarse, criticando el modelo especulativo que no se basa en el esfuerzo y en
el trabajo. Hay que refundar el sistema, no destruirlo, por lo que entre otras propuestas se
ha apostado por un capitalismo reformado, verde y tecnológico, o una vía intermedia entre
el capitalismo desregulado y los experimentos de socialismo de Estado. En definitiva, ahora
gana puntos la necesidad de una la economía social de mercado, en la que el Estado vigila el
orden económico y social.
Pero en tiempos pretéritos Reagan llegó al poder diciendo: “La Administración no es la
solución, es el problema» emulando a su antecesor T. Jefferson, quien señalaría: “El que
gobierna menos es el que mejor gobierna”. Tras la caída del muro de Berlín, F. Fukuyama
nos comunicó el final de la historia con el triunfo por goleada del neoliberalismo frente a
sus alternativas. Pero esta sentencia olvidó que Adam Smith dijera que “no puede haber una
sociedad floreciente y feliz cuando la mayor parte de sus miembros son pobres y desdichados”.
Los demócratas norteamericanos hablan de la necesidad de otro New Deal consistente
en el mayor plan de infraestructuras de la historia de EE. UU, con la pretensión de crear 2,
5 millones de empleos y una inversión pública de hasta 1, 3 billones de dólares. A algunos
analistas económicos les preocupa Obama, señalando que el Estado debería ocuparse de sus
propios asuntos, considerando que, cuanto más se implique Washington, más empeorará la
situación”.
Se conoce por New Deal (Nuevo Trato) el conjunto de medidas económicas puestas en
marcha por Roosevelt en EE.UU. entre 1933 a 1937, para resolver las causas de la crisis de
1929 y cuyos objetivos principales fueron la reactivación de la economía mediante el aumento
el gasto público y el establecimiento de controles bancarios más estrictos para evitar otro
crack bursátil. Las medidas adoptadas ya resultan familiares (concesión de créditos,
devaluación, subvenciones, creación de monopolios y carteles gubernamentales, recorte de
las jornadas de trabajo, obras públicas...). Los detractores del New Deal consiguieron que el
Tribunal Supremo declarara inconstitucionales algunas de las medidas y el desempleo subió
del 12% al 20% en dos años, la economía se colapsó de nuevo y la bolsa cayó un 50% en un
año. El estallido de la segunda guerra mundial con el gran incremento de demanda de todo
género de productos llevó a los EE. UU. a remontar la crisis.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–147–
Mientras existan desigualdades e injusticias ningún sistema puede tener la última palabra
y abrogarse una legitimación para siempre y en todo lugar, sino en todo caso relativa y
circunstancial. Hasta que ideólogos, filósofos, economistas aporten ideologías innovadoras,
habrá que estar a lo que dijera Winston Churchill sobre la democracia en 1947, el capitalismo
es sin duda el peor sistema económico, a excepción de todos los otros que se probaron.
Pero habrá que estar muy atento a las propuestas de algunos pensadores actuales (v. g.
Morin) sobre la revisión de los términos aparentemente evidentes de la racionalidad, de
la modernidad y del desarrollo, coincidentes en esencia con las realizadas por la teología
(Benedicto XVI) y la ciencia (Proyecto Hapiness) en que el progreso y felicidad humano no
pasa necesariamente por la acumulación de bienes materiales, siempre que estos garanticen
al menos la supervivencia básica.
No obstante el deseable estímulo que comportan las utopías sobre civilizaciones felices
(la siempre presente Calípólis platónica o la menos conocida versión cristiana de Amaurota de
Tomas Moro o nuestra quijotesca Ínsula Barataria) y su deseable presencia permanente, habrá
que plantearse de momento: ¿qué hacer respecto de ciudadanía y Gobierno-Administración?
Una reciente encuesta revela que la mayoría de los españoles apuestan más por una mayor
regulación por la Administración que por una intervención activa del Estado en la economía,
menos impuestos, más obra pública y menor contratación de empleados públicos, siendo
innegociables los niveles de prestaciones sanitarias y educativas, y para mantener eso es
muy necesario austeridad por parte de todos.
En lo que a la Administración atañe, se habrá de ser cauto con la elección de los bienes
públicos o los bienes privados socialmente preferentes, a la hora de gastar los recursos
públicos o la elección de los destinatarios de las subvenciones. Igualmente se deberá evitar
los costes innecesarios para la ciudadanía, como resultara de la reciente aprobación por el
Gobierno de las medidas administrativas de traslado de la estrategia europea de simplificación
administrativa, y que en nuestro país supondrá una reducción del 30% de la burocracia y un
ahorro entre el 1% o el 1, 5% del PIB y a la par contribuirá al aumento de la competitividad y
productividad de las empresas y que fundamentalmente afectarán a las áreas del derecho de
sociedades, relaciones laborales, la legislación fiscal, contratación pública y medio ambiente.
La ciudadanía deberá hacer uso adecuado de los bienes públicos, pagar los impuestos,
no lucrar prestaciones sociales indebidas, no maquillar aspectos formales para conseguir
subvenciones improcedentes... No puede pedirse un sobreesfuerzo al Estado -que a la postre
hemos de pagar la ciudadanía- y malgastar lo que disfrutamos.
No sé si será momento para otro New Deal, para la recuperación de la banca pública, para
un gabinete de crisis nacional o para el retorno de Jaime I o del rey Arturo. De las propuestas
escuchadas la que mas convence desde la factibilidad político-administrativa es aquella
de “contra la crisis más Europa” y, a propósito de Europa y de Jaime I en nuestro ámbito
autonómico, la de una evaluación estratégica de la incorporación de la Comunidad Valenciana
a la eurorregión Pirineos-Mediterráneo. También he escuchado a E. Punset afirmar que no se
sale de las crisis sin cambiar los hábitos.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–148–
Esto resulta revolucionario. Los nuevos tratos requieren nuevos valores y nuevos modos
que sin duda necesitarán de instituciones político-administrativas y comportamientos
ciudadanos superadores de los existentes. Es tiempo de recordar los siete pecados sociales
denunciados por Gandhi: política sin principios, comercio sin moral, riqueza sin trabajo,
educación sin carácter, ciencia sin humanidad, placer sin consciencia, religión sin sacrificio.
Es tiempo de propuestas atrevidas, revolucionarias, ingeniosas e innovadoras cuando son
tiempos de nadar y guardar la ropa.
¡Simplemente es tiempo de certidumbres difíciles!
Los Treintaiséis justos235
Con el nombre de “Tzadikin Nistarim”, en el Talmud se habla de que en todo tiempo
siempre hay 36 justos sobre la faz de la tierra y cuando ellos desaparezcan el mundo acabará.
No se conocen entre ellos y cuando uno de los justos muere es inmediatamente sustituido
por otro. Este fascinante concepto de la mística judía los representa como extremadamente
modestos, humildes e ignorados por el resto de las personas, hasta tal punto que ellos mismos
desconocen su condición de sustentadores del mundo, en medio de la maldad humana. De
ahí que, por sí mismos, justifican la continuidad de la creación ante los ojos de Dios, cuando
Este clama por las atrocidades del mundo y se ve tentado a destruirlo.
“Corruptiooptimi, pessima”, esta expresión latina dice en forma breve que la corrupción
de los mejores es la peor de todas. La corrupción no es una práctica de hoy, ni de aquí,
lamentablemente es de siempre y para todos. Pero, al igual que para Cicerón, la corrupción
representaba un grave problema, máxime cuando esta venía de quienes se habían considerado
mejores. Y ciertamente, cuando en las altas magistraturas de los poderes públicos e
instituciones de relevancia social se cometen tropelías, abusos y ridículos bochornosos, la
ciudadanía se resiente porque pierde el sentido de su contribución a lo público. Hay momentos
en los que los escándalos afloran, unos detrás de otros, gracias a la información democrática,
y parece que la función de ‘agentes de asuntos internos’ está llamada a ser la protagonista de
muchas vacantes en las diversas Administraciones públicas españolas.
De otra parte, esta semana pasada un profesor de Relaciones Internacionales en la
London School of Economics and PoliticalScience, ha visitado en la Universidad de Valencia,
y tanto allí, como en una televisión local, al hablar de los problemas sobre el Islam, ha
recordado el triste negocio de los políticos de recurrir a los sentimientos religiosos para
legitimar sus actuaciones políticas. Tentación manipuladora que abarca a todas las
religiones y a todo el espectro político, democrático o no. Esta manipulación sobre aspectos
que generan crispaciones es más habitual en lugares y momentos donde no se ofrecen
soluciones a los problemas más acuciantes, siendo este tipo de engaño bastante más sutil
que el del pan y circo.
235 Las Provincias, Tribuna, 25 de mayo 2009.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–149 –
Tuvimos ocasión en esta tribuna de hablar de la crisis hace unos meses y en lo que
llevamos de este mes de mayo se siguen escuchando voces clamando en el desierto desde
la objetividad que ofrecen los datos macroeconómicos que pueden sintetizarse en que
para encontrar un periodo de recesión de la actividad económica como el actual hay que
retrotraerse a la guerra civil.
¡Corrupción, manipulación y crisis! ¿Qué tiene que ver la alusión a la mística de los 36
justos? Pues viene a cuento de si sería posible encontrar 36 justos entre tanta cutrería,
confusión e incertidumbre. Para mí, la respuesta es que sí, pues aunque se diga que la
sociedad -en su sentido sociológico, amorfo e impersonal- está vacía de valores, carente de
reflejos, de valentía..., lo bien cierto es que en cualquier calle de España podemos encontrar
a estos justos anónimos. Desde los que las limpian y vigilan cada noche, hasta los que
discretamente trabajan a diario por sus familias, por sus enfermos o desinteresadamente
se ocupan de los prójimos no próximos, sin ponerse medallas ni promoviendo homenajes y
demás vanidades, tan propias de la feria política actual.
Pero a buen seguro que 36 justos también los encontramos en los políticos que defienden
la constitucionalidad frente a los bárbaros y que no tienen tiempo de velar por sus haciendas
porque andan a cuatro ojos cuidando del pan y la vida de cada día. También los encontraríamos
en los concejales de municipios pequeños en los que se dejan su tiempo y su hacienda en pro
de la colectividad, sin esperar más que la satisfacción del deber cumplido, y, por qué no, de
su reconocimiento social. Así seguiríamos hablando de justos en los sindicatos y asociaciones
empresariales, en las diversas profesiones y empresas, o en las distintas manifestaciones
de ordenación religiosa, moral o educativa. Hay más de 36 justos, a buen seguro, por lo que
todavía nos queda fuelle.
Mientras hay personas que se dejan la vida, otros se la ganan inmerecidamente; pero esta
es la historia de la humanidad, siempre necesitada y agradecida, al menos, de 36 justos.
Eurorregión o pragmatismo anticrisis236
El presidente autonómico valenciano se reunió el pasado 13 de mayo con su homólogo
catalán para defender el corredor cediterráneo como eje prioritario en las redes transeuropeas
y para tratar otros asuntos comunes. Si es obvia la proyección estratégica del corredor
mediterráneo para la mejora de la competitividad y el crecimiento de la economía valenciana,
en tiempos de crisis se convierte casi en una necesidad táctica.
Se señala al mundo empresarial y al Conseller de Economia catalán como los valedores y
promotores de la recuperación de las relaciones entre nuestra Comunitat y Cataluña, después
de una ruptura de siete años justificada por motivos partidistas, otrosí de las cuestiones
calientes de siempre y los viejos fantasmas. Las dos únicas reuniones bilaterales anteriores
entre presidentes se remontan a 1996 y 2000 y tuvieron a Zaplana y Pujol como protagonistas.
236 Las Provincias Sección Tribuna 6 junio de 2009.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–150–
De un tiempo a esta parte, personajes históricos de la política valenciana como Joan Lerma
o Pedro Agramunt se han mostrado partidarios de que ambas regiones refuercen sus lazos
económicos y culturales.
En efecto, hay datos objetivos que obligan a revisar actitudes y a cuestionar la aptitud de
algunos actores en la toma de decisiones. Baste como ejemplos que el principal cliente de la
Comunitat Valenciana es Cataluña y viceversa y que el 40% de la exportación e importación
de todo el comercio español pasa por Cataluña y por la Comunitat.
En la reunión del pasado 13 de mayo el President Montilla invitó de nuevo a la Comunitat
a sumarse a la Eurorregión Pirineos-Mediterráneo, fundada en 2004, que tiene en Barcelona
la sede del secretariado general y en Toulouse la dirección general, mientras desde Bruselas
la delegación del Languedoc-Roussillon ejerce la representación ante las Instituciones
comunitarias. Sin sorpresas, tal y como sucedió hace cinco años, el Consell rechazó la
invitación.
Poco importa que se llame Eurorregión, Megarregión o Arco Mediterráneo; el tiempo
aprieta y no es momento para acuerdos de máximos, sino de mínimos y estos están en la
oportunidad para ambas comunidades de aunar esfuerzos para salir de la crisis. Quienes
trabajan a diario con clientes del otro lado del Senia saben lo banales que son muchas de las
polémicas hinchadas políticamente. Sería dramático que el corredor ferroviario de mercancías
Polonia-Alemania-Francia-Algeciras no transcurriera por el Mediterráneo por no haber sabido
explotar todas las sinergias ofrecidas por la Eurorregión.
Hace dos años, concluíamos nuestro trabajo La Eurorregión Pirineos-Mediterráneo: una
evaluación estratégica con la recomendación de realizar un análisis DAFO previo a cualquier
elección política racional. Dicho análisis, procedente del mundo empresarial, consiste en
concretar en un mapa conceptual la evaluación de los puntos fuertes y débiles de un proyecto,
así como las amenazas y oportunidades externas que ofrece. Aplicado al caso se trataba de
concretar lo que tiene y lo que le falta a la Comunitat Valenciana y lo que ganaría y perdería
con una integración en la Eurorregión Pirineos-Mediterráneo. Mediante este procedimiento
de análisis establecimos:
– Debilidades: Asimetría competencial entre las regiones francesas y las Comunidades
Autónomas españolas y marco jurídico insuficiente y disperso para las eurorregiones.
Estas debilidades han quedado solucionadas, al menos parcialmente, gracias
a la voluntad descentralizadora del Gobierno Sarkozy y a la aprobación del nuevo
reglamento para crear Agrupaciones europeas de cooperación territorial (AECT).
– Amenazas: Anhelos de supremacía política y económica de Cataluña y conflicto
lingüístico-identitario. La actual coyuntura económica obliga al pragmatismo y a la
minimización de cualquier polémica estéril.
– Fortalezas: Posición geográfico-marítima de la Comunitat y amplia autonomía
reforzada con el nuevo Estatuto valenciano.
– Oportunidades: La Comunitat dejó de ser región Objetivo 1 de la UE en 2007, por lo
que ya no recibe fondos estructurales de manera automática; además, la nuestra es
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–151–
una región periférica y marítima, alejada de la frontera hispano-francesa y del centro
económico europeo. La Eurorregión la acercaría a ambos.
Desde la defensa de sus intereses estratégicos, la Comunitat debería encontrar en la
Eurorregión:
1. El impulso tecnológico de sus empresas mediante la creación de una red de know-how
que podría ser clave para la supervivencia de su industria regional, sin cuya aportación
la economía valenciana dependerá exclusivamente de la construcción y del turismo;
2. Un apoyo a la subsanación del déficit hídrico, que debería despolitizarse desde todas
las partes y dejar de ser motivo de enfrentamiento;
3. Un lobby conjunto que promueva la construcción de las infraestructuras reivindicadas
durante décadas por los agentes económicos y políticos valencianos. Actuando
conjuntamente, estas regiones contarían con un peso demográfico de 17 millones
de habitantes;
4. Un conjunto de socios potenciales para los proyectos interregionales cofinanciados
por la Comisión Europea.
La Eurorregión Pirineos-Mediterráneo ofrece la oportunidad de aplicar a la gestión de
las Comunidades Autónomas las nuevas teorías de la gobernanza multinivel. Para ello es
necesario que el funcionamiento de la Eurorregión sea verdaderamente horizontal, sin ningún
tipo de jerarquías. El temor a la supremacía catalana en la Eurorregión debe desaparecer
desde la confianza de la Comunitat Valenciana en sus posibilidades, potencialidades y
ventajas comparativas.
La Eurorregión se presenta como potencial de desarrollo económico y de bienestar, al
aportar intercambio de mercados, interculturalidad, recuperación de vínculos históricos,
inversión en infraestructuras y mejora de comunicaciones. Cuando fue constituida hace cinco
años todavía existía margen de maniobra. La actual recesión económica obliga a subirse las
mangas y ponerse al tajo.
Salvando al soldado Ryan: Memoria del día D y afección por Europa237
Han coincidido en el mismo fin de semana las elecciones al Parlamento Europeo y la
celebración del 65º aniversario del desembarco aliado en Normandía, conocido por el día
D y fielmente plasmado en la película Salvad al Soldado Ryan. En ésta la unidad Ranger
del Capitán Miller (caracterizado por Tom Hanks, representando al militar no profesional y
maestro de Pensilvania) está adscrita al 116 regimiento de la 29 división y que resultó ser la
unidad que perdió más soldados de los aproximadamente 5000 que murieron ese día en el
sector de playa normando denominado Omaha, conocido como Bloody Omaha, a partir de
ese día.
237 Las Provincias, Tribuna, 17 de junio de 2009.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–152–
Yo he tenido ocasión de hacer el recorrido del desembarco a lo largo de de la costa
de Calvados y de poder comprobar in situ lo que refleja la película de Spielberg o la serie
‘Hermanos de sangre’ inspirada en las gestas de la 101 división aerotransportada y noveladas
por S.E.Ambrose. Memoriales por doquier mantienen el testimonio del sacrificio de aquellos y
me llamó la atención una leyenda que se repite en múltiples lápidas del cementerio americano
“Aquí descansa en gloria un camarada de armas, sólo conocido por Dios”.
La historia del soldado Ryan y la de sus hermanos caídos en el desembarco o en sus
días posteriores, trae causa de lo sucedido a los 4 hermanos Nilland, que fueron asignados a
unidades distintas, ante el precedente de los cinco hermanos Sullivan que en 1942 murieron
todos en el mismo barco hundido por un submarino japonés en la isla Guadalcanal del
pacífico sur.
En los actos conmemorativos del pasado día 6 de junio en el cementerio americano de
Colleville-sur-Mer, los presidentes Sarkozy y Obama recordaron la trascendencia del día D en
la construcción de la Europa actual, pidiendo al pueblo que no se olvidasen, ni las grandes ni
las pequeñas historias, que condujeron al éxito militar y a la liberación de Europa.
Lo que sucedió aquel junio de 1944 no fue casual y Hitler lo sabía al mandar a Rommel
a reforzar el muro del Atlántico. “La guerra se ganará o perderá en estas playas” diría el
segundo. Consecuencia de que el muro se resquebrajó en la baja Normandía es que Churchill
exigiría la rendición incondicional en 1945. En 1940 el gran político británico proclamó en el
Parlamento la arenga de “no nos rendiremos jamás” mientras que en sesión secreta diría
“Todos moriremos luchando hasta el final. Estoy tan seguro de que saldremos victoriosos
como de que mañana saldrá el sol”. Tras la retirada de Francia en Dunquerque manifestó que
“La batalla de Francia ha terminado, supongo que está a punto de comenzar la batallad de
Gran Bretaña de la cual dependen la supervivencia de la cristiandad”. Apeló a la continuación
de la lucha en Inglaterra “hasta que, cuando Dios quiera, el nuevo mundo, con todo su poder
y fuerza, dé un paso a frente para rescatar y liberar al viejo”. Consiguió la firma de la Carta
del Atlántico en Terranova en agosto de 1941 con el Presidente Franklin D. Roosevelt, no
sin renuncias para el imperio británico, para conseguir la ansiada alianza que finalmente
derrotara a la sin razón.
Es una lástima que toda esta memoria histórica quede empobrecida por unas elecciones
en la que Europa -salvo honrosas excepciones -, ha quedado eclipsada por veleidades
domesticas, banalidades y discursos pueriles contenidosque no dejan de causar estupor y
vergüenza ajena.
El periódico Le Figaro ha recogido lo poco europeo de la campaña y el ex director de Le
Monde, J.M. Colombani sostiene que el nuevo modelo que regirá el mundo después de esta
crisis se está gestando, aunque con lentitud, en Europa. Si el 70% de lo que nos afecta se
decide en las instituciones UE y el eurobarómetro indica claramente las preocupaciones de
la ciudadanía(crimen organizado y seguridad; inmigración, desempleo y crisis) toda vez que
ratificada la Constitución europea, se ampliarán las competencias del parlamento, no debe
pasar por alto que estas elecciones se hayan convertido en juego maniqueo entre lo blanco y
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–153–
lo negro y de su resultado se hayan extraído múltiples consecuencias domesticas y ninguna
europea.
El día D y la caída del muro de Berlín, revivieron afirmaciones remotascomo ‘La vida en
Europa es una, como un pensamiento de la divinidad’ (Von Stein); ‘La gran familia continental’
(Balzac); o ‘Europa no es más que una nación compuesta de diversos’ (Montesquiaeu). El
soldado alemán oriental ConradSchuman, saltó sobre la alambrada del muro berlinés en
1961, pero en 1944 otros se quedaron entre los espinos de los 80 km de Utah, Omaha,
Gold, Juno y Sword de las playas normandas y tanto sacrificio, reclama una memoria
institucionalmente viva.
JimNorene, de 85 años ex combatiente paracaidista de la101 División y aquejado
gravemente de cáncer quiso visitar a sus compañeros enterrados en el cementerio de
Colleville este 65 aniversario, después de hacerlo, esa misma noche murió tranquilamente
en su hotel mientras dormía. El libro del historiador norteamericano S.E. Ambrose El día
D:La culminante batalla de la segunda guerra mundial a lo largo de sus 730 páginas recoge
multitud de historias personales de miedo, heroísmo, cobardía, valentía, dolor, lealtad,
torpezas, inteligencia, errores o improvisación, con el resultado que es sabido. Una de ellas, la
del soldado F. Branham, perteneciente al 116 regimiento y compañero de otro Miller, también
de Pensylvania – aunque esta vez auténtico y Sargento - plasma en primera persona “He
pasado por todo tipo de desgracias desde el día D, pero para mí este día vivirá conmigo hasta
el día de mi muerte, y me lo llevaré al cielo cuando lo haga. Fue el día más largo, más duro y
más horrible que yo o cualquier otro jamás tuvimos que superar...no aceptaría ni un millón de
dólares a cambio de mis experiencias, pero seguramente tampoco soportaría lo mismo por
dicha cantidad”
¡Siempre habrán héroes, además de los treintaiséis justos, nuevamente dispuestos a
salvar al soldado Ryan y a Europa¡
Etsi Stato non daretur: A propósito de Vicente Ferrer238
Cuando el Estado-Administración no actúa se da una situación que se refleja con la
expresión ‘Etsistato non daretur’, es decir, se da un paradigma de actuación de la ciudadanía
que ante la ausencia de servicios públicos que garanticen la procura existencial, se confía
en instrumentos paraestatales socialmente aceptados (cárteles, mafias, sectas, Iglesias,
asociaciones, Ongs…) que llegan donde la Administración no lo hace y realizan su trabajo.
Ante la ocasión de leer diversas noticias sobre la desaparición física de Vicente Ferrer,
incluida una en esta tribuna titulada ¡Gracias Vicente¡ escrita por una persona privilegiada por
el conocimiento de primera mano de la persona y obra de Vicente Ferrer, me he acordado de
las personas y obras que llegan allí donde la Administración no ha estado todavía, o lo hace
de forma precaria.
238 Las Provincias, Tribuna, 26 de julio de 2009
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–154–
En la última encíclica de Benedicto XVI, Caridad en la verdad se hace una llamada
a los poderes públicos para corregir errores y disfunciones, de los sistemas sociales.
Señala igualmente el magisterio del Papa que “El amor es una fuerza extraordinaria, que
mueve a las personas a comprometerse con valentía y generosidad en el campo de la
justicia y de la paz, y que la justicia es la primera vía de la caridad”, o como dijera Pablo
VI su medida mínima.
Tuve ocasión de asistir como invitado a la concesión del doctorado honoris causa en la
Universidad Politécnica de Valencia y contemplé en aquel acto la humildad y singularidad de
este hombre así como la extrañeza e indiferencia que mostraba ante el boato académico
mediante el cual se le profesaba el tributo. Luego, leí su biografía y comprendí al hombre
que hizo de su vida testimonio de la caridad procurando una justicia social para un colectivo
abandonado. Gracias a personas como Vicente Ferrer, creyentes o no, muchas buenas obras
sociales perduran en el tiempo cumpliendo sus fines, como ahora hemos podido celebrar en
nuestra Comunidad con los 100 años de Fontilles, tras aquel primigenio impulso del jesuita
Carlos Ferris y del abogado Joaquín Ballester. En estas obras, para su perdurabilidad es tan
importante la fidelidad al fundador o promotor, como la adaptación a los tiempos, combinando
el mantenimiento de los fines, objetivos y funciones propios de la organización.
Por sus obras los conoceréis dice el Evangelio de San Mateo y el compromiso personal
de Vicente ha conseguido librar de la miseria a más de dos millones de personas en el
Estado indio de Anantapur, cuando estaban olvidados por sus semejantes y gobernantes.
Otro Vicente Ferrer, éste valenciano y santo oficial dejó una buena marca obrando el bien allí
por donde pasó en España y en Francia.
Una impronta y huella indeleble ha sido fijada por Vicente Ferrer y lo será por tiempo
sobre todo si continuamos su obra de las mil maneras que es posible (donativos, promoción,
marketing, microcréditos, sensibilización, oraciones ...).
Como español y cristiano, me orgullezco del personaje y de su obra y con mucha gente
consideraré a Vicente Ferrer un santo por sus obras y su mística cristiana especial. El Cardenal
Martini en reciente entrevista al diario italiano La Repubblica, ha indicado que la caridad
implica “ escuchar a los demás, comprenderlos, incluirlos en nuestro afecto, reconocerlos,
romper su soledad y ser sus compañeros” y que “ a veces los no creyentes están más
cercanos que muchos falsos devotos”. Sobre el particular habrá que leer con atención su
último libro Estamos todos en la misma barca.
Por su compañía y fraternal caridad con aquellos `sin voz’ Vicente Ferrer obtuvo en 1998
el premio Príncipe de Asturias de la concordia y recientementemás de 2.500 personas en la
impresionante basílica de Santa María del Mar de Barcelona, asistieran al funeral de Vicente
Ferrer. En la despedida su esposa señaló “Conozco muy bien a mi marido y sé que no tiene
ningún interés en descansar en paz; seguro que está muy ocupado asegurándose que las puertas
del cielo están abiertas para todos”, “ sólo hay una manera de recordarle: continuar su acción”.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–155–
Conforme pasa la vida, cada vez entiendo mejor, lo que diría en el siglo pasado el filósofo
George Bernanos de que “Hay santos que la tierra impone al cielo. Pero hay santos que el
cielo impone a la tierra”
¡Crisis! ¿qué crisis?239
¡Crisis!, What crisis? fue el título de uno de discos de éxito del grupo musical Supertramp
publicada en 1975. Se dice que el título del álbum está extraído de la novela y película El
día del chacal, si bien el líder del grupo lo reconocería como propio de antemano. Lo bien
cierto que por la carátula del álbum y la fecha de la publicación, sin duda, se refiere a la
crisis económica originada por el corte de suministro de petróleo a los países occidentales
que ayudaron a Israel en la guerra del YomKippur de 1973. Esa crisis económica tras un
crecimiento durante tres décadas continuadas, sí fue por causas económicas.
El personaje de la carátula del álbum parece no inmutarse ante la crisis, alienado y al
margen de la degradación económica, social y ecológica que le circunda.
En el último libro de Alex Rovira, intitulado La buena crisis, se da cuenta de que a pesar
de los avisos del estallido de la burbuja, la gente seguía alienada, comprando con dinero
que no tenía, adquiría bienes que no necesitaba, para enseñárselos a quien no conocía.
Descripción sin igual, pues asemeja a todas las clases sociales a las privilegiadas de siempre,
para ganar dinero sin el sudor de su frente, parir sin dolor y adelgazar sin cansancio. Para
el autor la crisis tiene en su origen el menosprecio de la cultura del esfuerzo y del sacrificio,
recomendando un giro hacia posturas más austeras y sobrias. La receta para salir de la crisis
no reside en las opciones entre ideologías, sino en la opción entre personas decentes o no.
La crisis se asocia con la idea de Catarsis – como momento de limpieza y depuración - y con
la de crisálida o ninfa – vida que nace nueva -. Una nueva generación de personas y valores
ha de surgir, no sé si la generación X - Peter Pan treintañeros - llegarán a tiempo para hacer
mejor las cosas, pero la mentalidad de premiar el resultado frente al esfuerzo, ha hecho
mella en el imaginario colectivo. El resultado se consigue sin esfuerzo en no pocas ocasiones,
aunque debe predominar la premisa de que la mayoría de las veces el esfuerzo conlleva el
logro buscado.
La corrupción no es sino un epifenómeno de la crisis de valores. Recientemente desde
la sociología valenciana se ha indicado que el desprestigio de los políticos se encuentra
en su momento más álgido desde el franquismo, la percepción popular mayoritaria es que
los políticos son gente oportunista, con escasa preparación intelectual y profesional y de
moralidad dudosa. El citado artículo también refleja la incidencia en ello del sistema de listas
cerradas.
La corrupción y otras actitudes indecentes no están sólo en la política, también en las
empresas, las organizaciones no lucrativas y en los profesionales cada día más precarios y
239 Opinión, Las Provincias, 31 de octubre de 2009
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–156–
menos independientes. Sumidas en una dinámica de mantenimiento del poder o su rol de
influencia todas parecen coincidir en la misma patología: una estructura permisiva con los
ineptos y los incorrectos, además de un sistema social alienado por el confort sin esfuerzo.
Henry Mintzberg, reconocido académico en las áreas de gestión y estrategia de negocios,
en su obra Directivos, no MBAs, fundamenta que el error con respecto a la educación en
gestión en la actualidad está fundamentado en que los buenos directivos requieren tres
características: visión, la experiencia, y la ciencia. Cuando se incide sólo en la última y en el
entusiasmo por los resultados el trípode queda cojo. A la par en el clásico La estructuración
de las organizaciones , denominaba como tecnoestructura, al rol de apoyo a la decisión que
aporta análisis y conocimiento para la consecución del deseado control y funcionamiento de
la organización. Los diversos casos de malas prácticas se enmarcan en este contexto, pues
sin duda, ha fallado el rol tecnoestructural, bien por no existir, o ser ejercido por personas
inexpertas, cobardes o indecentes, que no han podido o no han querido utilizar la visión, la
experiencia, y la ciencia para advertir que los comportamientosinadecuados despilfarros,
nepotismo, comisiones, sobrecostes, …) acaban pasando factura a la organización, máxime
cuando resulta que la ética en los negocios es rentable como enseña la valenciana fundación
para la ética en los negocios y en la organizaciones ETNOR.
Lo peor de todo, es que en la actualidad estamos en los niveles de hambruna mundial de
1970, resultando insultante que con bastante menos del coste del saneamiento financiero
mundial, se habría solucionado el problema.
La crisis ha de inspirar una crisálida para una economía y una acción de gobierno más
social, austera y solidaria, que se nutra de los colores primarios de nuestro sentido moral
innato, que para la teoría sobre la fundamentación moral del psicólogo J. Haidt, resultan del
cuidado del otro, la justicia, la lealtad al grupo, la autoridad y la pureza. Para ello, sabiendo que
las organizaciones tiene el sentido de lograr los objetivos que el hombre no puede conseguir
en solitario, hay una tarea previa en el actuar organizativo, cual resulta de la superación del
narcisismo de grupo y del maniqueísmo ideológico.
¿Corrupción o Corruptelas?240
Cuando surge un problema la técnica de la toma de decisiones lo primero que exige
es describirlo bien, evitando que nos encontremos con un problema mal planteado
(Illstructuredproblem) sobre todo en pro de las medidas para su resolución.
La distinción entre corrupción o de meras corruptelas nos es siempre fácil. La primera,
afectaría a la esencia de la institución y su credibilidad en cuanto a su función social. La
segunda, se trataría de una perversión de poca importancia, normalmente contra legem que
no afecta a la credibilidad del sistema, incluso pese a su generalización.
240 Opinión en Domingo, ABC edic. Valencia, 1 de noviembre de 2009.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–157–
«Corruptiooptimi, pessima», decían los clásicos para referirse a que la corrupción de los
mejores, es la peor de todas. Los mejores serían aquellos de quien más se espera, por
otorgarles el sistema social una autoridad institucional, carismática o tradicional. De ahí
que también podría distinguirse entre una categoría u otra, en función de la gravedad de la
infracción y de la jerarquía del infractor.
Respecto a la descripción del problema de corrupción/corruptelas cada disciplina científica
desde el binomio diagnostico-terapia, haría sus aportaciones. La medicina apostaría por la
amputación, para salvar al órgano; la religión diría que es consecuencia de la pérdida del
temor de Dios; la filosofía política que se trata del conflicto entre la ética de la responsabilidad
vs. la ética de la convicción. La Ciencia Política diría, entre otras, que la acción de gobierno
está perversamente capturada por la red de políticas. La teoría de sistemas que se trata de
un elemento entrópico tendente al caos, que requiere de estructuras disipativas. Por su parte,
la teoría de la organización apuntaría al reforzamiento de los elementos tecnoestructurales
y la sociología organizativa de la necesidad de ajustar la ecuación entre objetivos, fines y
funciones de la organización afectada. Los juristas propondrían aplicar la ley o reformarla
y posiblemente para los economistas nos hallamos ante un coste de transacción en el
proceso productivo. Recientemente un alumno, tratando el tema, indicó que la corrupción
es un mecanismo para mantenerse en el poder, sirviéndose de las fragilidades del sistema
democrático.
Todas estas aproximaciones serían válidas y la receta final necesitaría de una perspectiva
pluridisciplinar, para su enfoque y solución.
Ante el desazón reinante en la crisis del Apolo XIII, se atribuye el carismático y director
de vuelo Gene Kranz, la frase ‘El fracaso no es una opción, traeremos a esos hombres sanos
y salvos’. No cabe el fracaso frente a la corrupción, contamos con el Estado de derecho, las
instituciones y las personas decentes, que son mayoría, a pesar de las pequeñas corruptelas.
Sólo precisamos de líderes, estrategia y táctica.
La memoria de Sabino Fernández Campos diría que si estos o aquellos han de venir a
salvarnos ¡ ni están , ni se les espera ¡
Haití: Otro Estado más sin Estado241
La dimensión humana del desastre de Haití en términos de sufrimiento humano no tiene
palabras, sí oraciones y deseos de muchos. También hay clamores y uno de los que seguro
que se escucha en el cielo, es que no hay mecanismos-estructuras, especialmente las de
seguridad para canalizar la ayuda a esa población desolada de nueve millones de personas en
un territorio como el de la Comunidad Gallega. Haití ocupa el puesto 154º de los 179 países
indexados en el índice de desarrollo humano, que formado por los parámetros de esperanza
de vida, educación y renta per cápita, determina el nivel de desarrollo de un país. Ocupa
241 Opinión, Las Provincias, 22 de enero de 2010.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–158–
ese glorioso puesto porque los países muy desarrollados no han cumplido los objetivos del
segundo milenio, y entre cuyas acciones se encontraba Haití.
Como nos recuerda Intermon-Oxfam en el año 2000, 191 países respaldaron la iniciativa
para reducir la pobreza extrema a la mitad en el año 2015.Supuso el primer plan internacional
de las Naciones Unidas para acabar con la pobreza y relacionan por primera vez la lucha
contra pobreza no sólo con el hambre, sino también con la sanidad, la educación, la igualdad
de género y la sostenibilidad medioambiental. Se marcaron 8 objetivos
1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre.
2. Lograr la enseñanza primaria universal.
3. Promover la igualdad entre los sexos y la autonomía de la mujer.
4. Reducir la mortalidad infantil.
5. Mejorar la salud materna.
6. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades.
7. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente
8. Fomentar una asociación mundial para el desarrollo
Haití sigue siendo como otros muchos países un ‘Estado Fallido’ y esto ha supuesto que
el seísmo alcanzara una gravedad mayor en su impacto inmediato y consecuencias. Me
cuentan de primera mano que la gente lo que tiene es, sobre todo miedo, a ser víctimas de
las acciones de delictivas y ha quedado patente que hoteles de postín y residencias de la
clase alta se han visto escasamente afectados.
El término de ‘Estado Fallido’ que se puso de moda con el asunto de la piratería en Somalia,
apareció en el debate internacional por primera vez en 1999 como categoría utilizada la Cruz
Roja internacional y luego ha sido utilizado por representantes de la ONU. Guarda estrecha
relación con el paradigma ‘EtsiStato non daretur’, esto es como si el Estado no existiera o fuera
insuficiente o débil.. Surgen instrumentos paraestatales socialmente aceptados (cárteles,
mafias, sectas…) que llegan donde la Administración no puede. Supone una desconfianza de
la ciudadanía en los poderes públicos en sí, debido a su escasa institucionalización y eficacia.
La idea de Estado fallido es equivalente a un Estado-Administración inexistente o ineficaz
y que hace débil al Gobierno al tener poco control sobre su territorio y no existir una acción
gubernamental que asegure el monopolio del uso de la fuerza dentro de sus fronteras.
Igualmente no se pueden hacer cumplir sus leyes uniformemente debido a las altas tasas
de criminalidad, corrupción extrema, un extenso mercado informal, burocracia impenetrable,
ineficacia judicial, interferencia militar en la política. Un índice anual publica un ranking de
estos privilegiados ‘Estados’, basándose en doce factores determinantes, tales como; la
presión demográfica creciente, movimientos masivos de refugiados, crisis económica aguda
o grave; criminalización y deslegitimación del Estado, deterioro progresivo de los servicios
públicos, violación extendida de los Derechos Humanos…
Se ha puesto en cuestión si el pretorianismo utilizado por los americanos, como uso
excesivo o coyuntural de la fuerza militar para organizar la ayuda militar y Francia ha suavizado
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–159 –
su postura frente a la utilización de instrumentos pretorianos. Habrá que tener en cuenta la
proximidad territorial de USA y recordar que en derrocamiento del Presidente Aristide del
año 2004 intervinieron, americanos, canadienses, franceses y chilenos bajo la cobertura del
capítulo séptimo de la Carta de las Naciones Unidas. Al final será el pragmatismo político, el
que tenga la última palabra. El valor, de la decisión, será tomada en cuenta por sus efectos
prácticos. Dicho de otra manera “la decisión acertada es lo que funciona”. Lo que debe
funcionar es el inmediato restablecimiento del orden como premisa para organizar el caos.
Yo me alegro de que mis impuestos sirvan para que las fuerzas armadas de mi país
puedan ayudar mediante la aportación de recursos de todo tipo y me congratulo que altos
representantes de mi Gobierno hayan ido a mostrar su solidaridad.
Me acuerdo de haber leído algo que me llamo mucho la atención referido a la actividad del
Estado en la segunda guerra mundial, cuando alguien señaló en la Inglaterra de la postguerra
que si hemos conseguirlo el pleno empleo ayudándonos a matar, por qué no buscar una
manera de mantenerlo, pero ayudándonos a vivir.
Haití junto a países ahora olvidados como Somalia, Etiopía, SierraLeona, Ruanda…
necesitan de instituciones de Gobierno y Administración Pública que hagan funcionar a sus
Estados inoperantes. Lo deseable es que fueran las instituciones regionales de carácter
internacional las que actuaran en la inmediatez, aunque sea bajo la supervisión de la ONU y
la colaboración de países desarrollados y de las ONGs.-
E-Administración, Neoburocracia y McDonaldización242
El pasado 21 de abril de 2010 en el salón de actos del Ilustre colegio de abogados de
Valencia tuvo lugar una jornada sobre ‘Temas de actualidad en derecho de las tecnologías
de la información y las comunicaciones’. En ella tuvo espacio una mesa redonda sobre la
Administración electrónica, que es una innovación administrativa y jurídica desde el 1 de
enero de este año. En la misma se debatió sobre la sede electrónica, las relaciones con la
Administración del Estado y la autonómica, la firma digital, la interoperabilidad y los derechos
frente a una Administración de 24 horas.
La E-Administración es un medio para el llamado Open Government a través del
mecanismo Administración 2.0 que permite la interacción de los usuarios partir de
diferentes aplicaciones web. El O-Gov representa un modelo de Administración abierta
en la que lo relacional cobra un principal protagonismo. Apertura e interacción con la
ciudadanía, las demás Administraciones u otras organizaciones es la clave de bóveda de
esta Administración en red. Desde esta perspectiva, no es sino otro medio para un modelo
de gobernabilidad en gobernanza que supone una implicación activa de la ciudadanía en
los asuntos de la comunidad.
242 Las Provincias, Opinión, Viernes 14 de mayo de 2010.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–160 –
Igualmente responde a la modernización administrativa, como un cambio en las
Administraciones Públicas, tendentes al ajuste estructural, organizativo y funcional a las
demandas del entorno social, mediante la incorporación de TICs para adaptar los órganos
administrativos a las demandas de los ciudadanos en términos de mayor eficacia y eficiencia.
Pero lo más paradójico es que aporta un nuevo mecanismo a la predictibilidad en la
actuación administrativa basada en la racionalidad burocrática y constituye uno de los
elementos del Estado Neoweberiano, junto a las propuestas de modelos de gobernanza mas
democrática y participativa.
El ‘Estado racional’ descrito por Weber supuso el soporte filosófico, sociológico y
jurídico para la Administración Pública tradicional que funcionó conforme las características
burocráticas de permanencia, jerarquía, verticalidad, impersonalidad control, neutralidad,
… constituyendo los rasgos esenciales del Estado administrativo moderno occidental. En
otras palabras, la dominación legítima de tipo legal-burocrático con la separación del cuerpo
administrativo, de los medios materiales de administración, proporcionó al capitalismo
industrial las oportunidades de su desarrollo, gracias a la burocracia profesional y a un derecho
estatal garante de la seguridad jurídica, que hizo en definitiva, posible la predictibilidad en la
acción del Estado. La dominación carismática y tradicional paulatinamente fue dejando paso
a la dominación de tipo legal burocrática, quedando las primeras para espacios más bien
privados.
Tras el fracaso de la Nueva Gestión Pública (NPM) como paradigma de actuación
administrativa acorde con el auge del neoliberalismo desde los ‘70 y como alternativa al
modelo de Estado-Administración burocrático, nos encontramos con la paradoja de que
con la E-Administración hemos llegado a las más altas cotas de predictibilidad mediante
instrumentos burocráticos nuevos en los que la máquina sustituye al hombre en buena parte
del hacer administrativo burocrático.
El ‘Estado neoweberiano’ es un híbrido todavía por terminar que combinará los elementos
del funcionamiento burocrático con los principios de la economía y de las nuevas formas
de gobernanza. Además de eficiencia económica supone un gobierno activo, respetuoso
con la legalidad y la transparencia, profesionalización del servicio público, modernización
administrativa y sobre todo una mayor participación ciudadana en la ordenación de la pólis.
Entre otras cuestiones la crisis económica revela que en la ecuación final falta por resolver
qué tipo de Estado democrático y social se va a configurar para este neoweberianisno,
dado que los postulados del Estado de bienestar keynesiano ya no se dan. Un estudio de
la Comisión Europea de 1995 que refleja que entre 1975 y 1995, mientras el volumen de la
riqueza producida en los países miembros aumentó el 80%, el empleo total sólo se incrementó
el 9%. Si el pleno empleo no es ya sino una utopía, habrá que repensar de dónde se obtienen
los recursos para financiar el bienestar de los empleados y el malestar de los parados.
Ritzer en TheMcDonaldization of Society (1996) opina que no nos dirigimos hacia una
posburocracia, sino hacia una re-racionalización de la tradicional burocracia weberiana,
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–161–
denominada McDonaldización que ofrece a productores y consumidores un marco de
eficiencia, calculabilidad, predictibilidad y control tecnológico. Ésta nos conduce a la misma
‘jaula de hierro’ de las que nos advertía weber en la que los individuos pierden toda posibilidad
de control sobre sus vidas como sobre el sistema social donde éstas se desarrollan, con el
consabido déficit democrático.
El fin de semana después de ir al cine o a los centros comerciales acabamos en un
McDonald o similar, comiendo productos hechos en serie, que difícilmente podemos cambiar
al gusto. Y esto se repite con la telefónica móvil, las televisiones, los automóviles, los Ipods,
internet … y además, podemos interactuar con la Administración. Ahora el ciudadano puede
predecir sus actos y movimientos con la firma digital, el teléfono móvil, el GPS, la cita previa
con el añadido de que la postmodernidad nos ofrece mayores dosis de expectativas, certezas
y seguridad jurídica, que aquella propia del Estado racional de Weber de principios del siglo
XX.
¿Morirá la postmodernidad de un empacho burocrático, como nos avisan películas del
corte WarGames o Terminator? Este es el jing-jang de las tecnologías.
No se sale de la crisis por Decreto243
El sociólogo francés M. Crozier nos advirtió en los ’80 que la sociedad no se cambia por
Decreto y en 2008, el economista argentino B. Klisgberg manifestó que La equidad no se
consigue por Decreto sino dando a todos posibilidades educativas, de salud, agua potable,
infraestructura de saneamiento, calificando a la mano de obra… En su libro Primero la gente
- escrito en coautoría con AmartyaSen - denuncia que la brecha entre ética y economía es
muy profunda. Cita a Noruega - número uno en el mundo en los últimos seis años en la tabla
de desarrollo humano de la ONU - como país en el que la distancia entre el más rico y el
más pobre es de seis veces, mientras que en América latina es de 50 veces. Diferencia que
la achaca a que en los países escandinavos, la ética está presente en la economía todos los
días.
Habrá que recordar que con la propuesta de igualar a todos los funcionarios al nivel
salarial de los empleados públicos de correos de su época, - por la experiencia de la comuna
parisina de 1871 – Marx, quería terminar con las prebendas de los altos funcionarios, a
quienes consideraba especialmente cómplices de la dominación ejercida por las clases altas,
mediante el aparato burocrático. Aquí y ahora, la rebaja salarial de los empleados públicos
tiene su fin en reducir el déficit, pero también la de ofrecer una cabeza de turco inmediata
compensatoria a la rebaja de las pensiones.
Por la forma y el contenido el Gobierno ha sido atacado desde todos sus flancos y
mejor hubiera sido un Decreto-Ley de medidas fruto del concierto con los diferentes
niveles político-administrativos, la patronal, la banca, las grandes corporaciones
243 Las Provincias, Opinión, 31 de mayo 2010.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–162–
empresariales, los proveedores de la Administración y de los sindicatos.En Consejo
de Ministros de 30 de abril se aprobaron unas medidas sobre racionalización de
estructuras administrativas centrales, reducción de altos cargos y reordenación del
sector público empresarial, toda vía por implementar. Pero al ciudadano le suena a
chino la supresión de 33 altos cargos, pues no sabe si esto es mucho o es poco, - se
habla de 700 asesores en Moncloa - pero lo que sí le ofende es el boato, la ostentación
y las prebendas de esos y otros altos cargos.
En las manifestaciones del sindicato CSIF de esta semana en la ciudad de la justicia
de Valencia, tenían esta crítica como principal slogan. Nadie entiende tanto dispendio
en protocolo, la utilización de las tarjetas de crédito y sobre todo las subvenciones
para actividades que poco o nulo valor añadido aportan en términos de innovación o de
creación de empleo. La historia está llena de teóricos de salón que pontifican sobre lo que
no practican o, pontifican, porque no practican. Ha llegado el momento en nuestro país de
que todos arrimen el hombro. Actores gubernamentales y sociales, individuos y colectivos
y en lo más inmediato el triangulo de hierro (gobierno, empresarios y sindicatos) de las
políticas públicas.
El Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea de 2001 reflejó la necesidad de una
racionalidad procedimental nueva para los grandes problemas de nuestro tiempo, ante los
fenómenos complejos que caracterizan nuestra era. Para la Comisión Europea en dicho Libro
se entiende por Gobernanza europea las “Reglas, procesos y conductas que afectan el modo
como se ejerce el poder a nivel europeo, particularmente en lo que se refiere a la apertura, la
participación, la responsabilidad, la efectividad y la coherencia”. Es decir propone un modo
de gobernar que se aleja bastante del método dominante de la necedad, el ensayo-error y el
tarde y mal en la acción pública.
En su día se ignoraron las alarmas por el Gobierno pero hay otros muchos que se
aprovecharon de ello, pues habrá que recordar el fracaso de la IV Conferencia de Presidentes
autonómicos celebrada en Madrid del pasado 14 de diciembre de 2009 y por tanto la
oportunidad perdida de poner en marcha de un proceso urgente e intenso de modernización
e innovación mediante el impulso y desarrollo de las futuras leyes que habrían de desarrollar
la Ley de economía sostenible en las áreas de la economía, el mundo laboral, la educación
y la Administración. La ley, por sus pretensiones, de innovación frente a las dinámicas de
incrementalismo – nada menos que un cambio de modelo productivo en un tiempo breve-
poco futuro tiene en este ambiente de crispación creciente y extensiva que desde los actores
políticos ha pasado ya al terreno socioeconómico.
Los Decretos no son omnipotentes y en lo que nos atañe aquí, tampoco suficientes,
por sí sólos, para salir de una crisis como esta, para ello, sin duda precisamos de mayor
colaboración de los niveles político-administrativos y de los actores sociales, y sin duda de
una implicación sería de la ciudadanía. Hemos visto como se ha reaccionado en Grecia ante
las medidas y nos quedan pocos cartuchos y algunos ya con pólvora mojada. O los usamos
bien para armonizar la eficiencia y la equidad en las medidas de gasto público, o esta crisis
va para largo.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–163–
Pensamiento intelectual y Gobernabilidad244
El insigne valenciano FadriqueFurió, ya en el Siglo XVI en su obraEl Consejo y Consejeros
del Príncipe, dedicada a Felipe II propone que “El concejero tendrá por objetivo el bien común,
será justo, incorruptible, preocupado por el bienestar de todos, sea cual sea su condición
social (...) hay que distinguir dos clases de lógica; la que se guía por la razón y la dominada
por la pasión (...) Siete serán los miembros del concejo para abordar la materia, de hacienda,
guerra, provisiones, estado, leyes, justicia y mercedes. La cualidad o habilidades para ser en
el cargo suficientes, idóneos y hábiles será la de; Alto ingenio y elocuencia; conocimiento de
lenguas: conocimiento de historia de culturas extranjeras; buen conocimiento y uso de las
virtudes; ser político y saber distinguir entre gobierno de guerra y paz; conocimiento personal
de culturas vecinas o enemigas; saber medir las fuerzas de amigos y enemigos; procurar
el bien público y común; ser justo y bueno; franco y liberal, benéfico, manso y afable; con
fortaleza interior anclada en la verdad - Abunda en esta cualidad las notas de ser sincero, no
ser mentiroso, lisonjero, chismoso ni parlanchín.(…) el príncipe-gobernante será esmerado
y prudente en la elección de sus miembros para poder servirse bien de ellos en el buen
gobierno (...)
Tomás Moro, en su Utopía, señalaba que “En la capital de Utopía (Amaurota) nada de lo
público se decide por el príncipe sin consultar al Senado... este órgano nunca trata nada una
proposición el mismo día de ser planteada, sino que se aplaza hasta la próxima sesión para
que nadie manifieste confusa y desordenadamente lo que primero se le ocurra y tenga que
buscar buenas razones para su defensa.”
El ex director general de la Unesco D. Federico Mayor Zaragoza y Catedrático de la
Universidad Autónoma de Madrid es uno de los intelectuales responsables del manifiesto
“Críticos y ciudadanos: La Ciencia y la Universidad reivindican el pensamiento crítico”.
Otros personajes de gran valía se han ido sumando ante la repulsa que de acontecimientos
económicos, políticos y sociales de nuestro país en las últimas semanas, han aflorado voces
que ponen en cuestión el papel de los intelectuales en la vida pública española ante sus
opiniones críticas con determinados poderes, en debates sobre nuestro modelo político,
económico, institucional o judicial.
En el manifiesto se muestra la repulsa a la amalgama ideológica liberal-conservadora
llevaba ya años intentando relegar el pensamiento crítico al ostracismo, a la inhibición y a
la autocensura, abriendo dudas sobre la función social de los intelectuales y tratando de
modelar el comportamiento de la ciudadanía en contra de los valores más positivos de una
democracia. El debate ideológico parecía haber desaparecido.
El manifiesto, reivindica, presencia de la intelectualidad en los debates públicos, en
particular en la Universidad y en los centros públicos de investigación, aportando conciencia
crítica a los procesos sociales y políticos. Si esto debería ser una constante en la procura de
244 Las Provincias, Opinión, 29 de junio de 2010
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–164 –
la gobernabilidad por parte de los gobernantes más lo es todavía en tiempo y situaciones de
crisis.
El debate social parece estar polarizado entre la patronal y los sindicatos, entre el gobierno
y la oposición, o entre el gobierno central y los entes autonómicos o locales y a buen seguro
que hay posiciones y soluciones intermedias y de encuentro.
Buena parte del pensamiento intelectual no sale del circuito del saber, no se difunde bien
o no llega a los ámbitos de acción para los que son pensados. Si invertimos mucho en I+D+i
y luego resulta que no se tiene en cuenta el resultado de la investigación, poco haremos
He tenido ocasión recién de leer un trabajo sobre la persistencia de la dicotomía entre
política y administración y en él advierte de que Max Weber no hizo teoría de las organizaciones
sino sociología política. El tipo ideal de burocracia utilizado por Weber en su sociología política
como un recurso metodológico, ha sido interpretado como modelo prescriptivo o convertido
en disfuncionalidades equivalentes. La sociología política de Weber puso en evidencia los
riesgos de la desintegración entre política y administración.
Mientras la Administración científica es de aplicación al actuar administrativo, la
perspectiva descriptiva weberiana es de aplicación tanto al ámbito administrativo, como al
político.
Weber como Furió y Moro, fueron gigantes en su época sobre todo por su grandeza de
miras en el ejercicio del gobierno y su necesidad del saber. El conocimiento y la sabiduría
en el acierto de su aplicación es posiblemente una contribución constante para evitar las
crisis de gobernabilidad. Aporta conocimiento sobre los problemas sociales, contribuye a la
elección entre valores y aporta técnicas de actuación. Consecuencia y efecto es que abarca a
la totalidad del mundo político-administrativo y a la integración de la racionalidad política con
la técnica, tan necesaria para la factibilidad política.
Honestidad política, saber científico y compromiso ciudadano son las tres patas de las
soluciones a los problemas de gobernabilidad.
La corrupción de la alfombra245
En el mes de octubre y con ocasión de la inauguración del primer curso de la Escuela de
Alta Gestión Pública de Andalucía, un ex presidente de la Junta andaluza ha manifestado que
el “El liderazgo político se acredita en momentos difíciles, contando la verdad a la gente”.
Valiente evocación de aquel ‘sangre, sudor y lagrimas’ de Churchill, dicho en momentos
bastante más difíciles que los actuales. Reconozcamos un avance dentro de la dinámica
negacionista del retroceso del welfarestate.
245 Las Provincias, opinión, 13 de noviembre de 2010
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–165 –
Todavía mejor avance sería un speech parecido al de Sir William Churchill de 4 de junio de
1940 con aquello dicho ante la amenaza de la invasión germana en la denominada batalla de
Inglaterra “…weshallfigthonthehills, weshallneversurrender…”. No estaría mal su evocación
actualizada algo así como “… ni en los Ayuntamientos, ni en las Comunidades Autónomas, ni
en las sociedades públicas, y menos todavía, en los consejos de administración de empresas o
en las juntas de las fundaciones públicas, no nos rendiremos jamás … frente a la corrupción”.
Esto de que los políticos son el problema o la solución, se ha convertido en una frase
muy recurrente en estos tiempos de desolación política y económica y cuyas causas habría
que buscar tal vez en la previa desafección de valores políticos y sociales. La Política como
Profesión da nombre a una conocidísima conferencia que Max Weber pronunció, casi tres
meses tras la finalización de la Primera Guerra Mundial, en el invierno de 1919, tras la
invitación de la Asociación Libre de Estudiantes de Munich y a una juventud que había dejado
las armas y se encontraba en un país completamente trastornado, e inestable, y sumamente
volátil en el entorno de la república de Weimar. Weber entre otras cosas diría que se vive para
la política o se vive de la política. Para él dicha distinción que no es en absoluto excluyente,
más bien, generalmente se hacen las dos cosas, al menos idealmente y, en la mayoría de los
casos, también materialmente.
Creo que predominando quienes ‘viven de’ o al menos este momento en quienes también
lo hacen para, me da la sensación, de que éste es el problema más que la existencia
en sí de políticos. Si no hay políticos sólo cabe la solución tecnócrata o militar, éstas no
suelen dar buenos resultados a la larga. Igualmente el problema puede estar en encontrar
buenos políticos, y puedo asegurar de que estos existen, ya que lo he comprobado personal
y profesionalmente. Otro problema es que algunos lleven ya tantos años y no se vayan
definitivamente, cual gerontocracia soviética. Me parece que es una corruptela del sistema
democrático el secuestro y captura de la acción política por una generación además de la
suerte de cooptación institucionalizada para los puestos vacantes que se producen.
Un muy estimado amigo y profesor universitario, a quien considero de esos buenos
políticos y que durante los años de la joven democracia española, vivió para la política
desempeñando un alto cargo en la Administración Pública del Estado, me hablo hace tiempo
de lo que él denominada ‘la corrupción de la alfombra’. Con ello se refería a una sutil situación
de apego al cargo, por mor de la erótica del poder y que especialmente se da en quienes en
sus hábitats naturales no suele haber alfombras.
Regresando al auditorio de Weber de 1919, aquellos jóvenes - anarquistas, nacionalistas,
comunistas, conservadores, socialistas, creyentes, ateos, protestantes, católicos, … -
aspiraban a producir los cambios políticos que la sociedad reclamaba de manera furibunda
en un clima de intolerancia política, extrema violencia, y Weber les dio respuesta valiente. En
la historia no sólo Weber y Churchill han hablado con franqueza y valentía, otros, incluso han
actuado con coherencia.
Ahora con esta declaración sobre la conveniencia de líderes francos tenemos un primer
escalón en los que nos dicen lo que debería ser un buen político (momento ideal), falta el
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–166 –
segundo (momento dialéctico) y el tercero (momento de acción). Hasta que se analice el
resultado de la consulta pública europea sobre el posible establecimiento de un mecanismo
de lucha contra la corrupción en seno de la UE, habrá que cuidar las alfombras, ahora que
viene el invierno.
¡Dices tú de burocracia¡246
¡Burocracia¡ la que tuvo que soportar Monsieur Sans-délai, el personaje del Vuelva usted
mañanade Mariano José de Larra. ¡Burocracia¡, la que refleja la recién estrenada película
de Ricardo DarínEl secreto de sus ojos, en la que se descubre un asesinato a pesar de la
dinámica de los Juzgados argentinos.
Pero esto no es en puridad la burocracia sino, sus disfuncionalidades, conocidas por
buropatologías y que tienen su origen en el sentido peyorativo y subjetivo que el ilustrado
francés De Guernay, para referirse al oficinista que cansa la paciencia del ciudadano con el
expedienteo, y que los anglosajones llaman Officialdom o Red tape.
Burocracia significa etimológicamente poder de la oficina o despacho (bureau) y para
Weber suponía un sistema de dominación que, mediante el aparato administrativo, precisaba
el Estado racional moderno para su desarrollo, aportando una alta dosis de predictibilidad
en la ciudadanía. Esta previsibilidad administrativa en la actualidad, está bien presente en
los semáforos, en los sistemas informáticos del back office administrativo, o en la joven
administración electrónica.
Pienso que el recorte de las retribuciones de los servidores ha sentado mal, no tanto por
su contenido, sino por su forma: Incumplimiento de acuerdos previos, falta de equidad, la
improvisación... No estamos en un supuesto semejante al de los controladores de AENA, en
el dicho sea, la Audiencia Nacional ha dado la razón al Ministerio de Fomento el pasado mes
de mayo.
A los servidores públicos y posiblemente más que muchos ciudadanos, les molesta el
cómo y por qué de los 2.181 entes autonómicos o la estética y ética de algunos que ejercen
poder. Seguro que también les desagrada, el cómo y para qué de muchos organismos locales
en los que se colocan a asesores, amigos y amigos de amigos con perfiles muy bajos en
Gestión Pública, o el uso y abuso de la contratación administrativa. Seguro que tampoco les
gustan los paraísos fiscales, la economía sumergida, la percepción de prestaciones indebidas
o la insolidaridad tributaria.
Muchos de estos empleados son médicos, profesores, guardias civiles, militares,
jueces, asistentes sociales, ingenieros… que resuelven diariamente problemas graves de
los ciudadanos, a pesar de que las estructuras organizativas no funciones lo mejor posible
.Buena parte de los servidores públicos no son funcionarios inamovibles, ni tan siquiera
246 Firma invitada, ABC, Domingo séis de junio de 2010
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–167–
fijos y otros ni tan siquiera funcionarios. La mayoría de los empleados públicos percibe una
retribución mensual entre 1.200 y 3.000 euros, si bien son ciertos los agravios comparativos
que existen entre los distintos niveles político-administrativos.
Seguro que según la idea que ciudadanía tenga sobre la burocracia, reconsideraría
la oportunidad y bondad de la medida, y a buen seguro, la considerarían hasta injusta si
supiesen… lo que otros saben.
¡ Dices tú de burocracia ¡
Sobre Municipios y Provincias247
El pasado día 24 de este mes de agosto la edición de ABC de la Comunidad Valenciana
recogía el debate sobre la las medidas de acción en materia de régimen local vistas
las propuestas italianas, reflejando que la «solución italiana» eliminaría el 40% de los
municipios valencianos. Dicho artículo que ahora transcribimos literalmente, merece un
comentario adicional.
La necesidad de racionalizar la Administración Pública ha llevado a los dos grandes
partidos de la Comunidad a centrar los primeros compases de la precampaña en las medidas
de ahorro. Entre las propuestas que ha lanzado el PSPV se cuenta no solo suprimir las
diputaciones, sino también estudiar la posible reducción del número de municipios.
La Comunidad cuenta en la actualidad con 542 localidades. La traslación de la solución
adoptada por el primer ministro italiano, Silvio Berlusconi —suprimir directamente los
Ayuntamientos de menos de 1.000 habitantes— afectaría al 40% de las poblaciones
valencianas, que se verían reducidas a 331. Por provincias, la más afectada sería Castellón,
donde predominan los pequeños núcleos de población: pasaría de 135 a 50 consistorios. Por
su parte, Valencia perdería 77 localidades para pasar a tener 189, y Alicante vería suprimidos
49 de sus 141 municipios.
Cambios legislativos
Según explica el abogado especialista en Administración Pública Javier Pinazo, la
supresión de municipios —que se unirían a otros núcleos de población más importantes,
o entre ellos—, implica modificaciones en la Constitución, pero también «en las leyes de
régimen local», tanto la básica como la autonómica (aprobada en 2010). Asimismo, se verían
afectadas otras normativas sectoriales, «como la de haciendas locales».
No obstante, la reordenación municipal de la Comunidad es plausible, y de hecho, la
Ley de Régimen Local de la Generalitat sienta las bases para acometerla, con «el régimen
de gestión compartida para municipios de entre 500 y 1.000 habitantes». Pinazo apuesta
247 http://www.abc.es/20110824/comunidad-valencia/abcp-solucion-italiana-eliminaria-municipios-20110824.html
JAVIER PINAZO HERNANDIS
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también por potenciar la segunda descentralización a través de la comarcalización, y recurrir
a las «diversas fórmulas asociativas municipales».
En cualquier caso, este experto considera que la mejor fórmula para acometer una
eventual reorganización de los Ayuntamientos no pasa por copiar el «modelo Berlusconi».
Pinazo advierte de que «no puede generalizarse una proporcionalidad entre la población y
el número de municipios», ya que deben tenerse en cuenta aspectos como «la historia, la
geografía o la cultura».
En cuanto a la morfología del nuevo mapa municipal, «se asemejaría al modelo de
regiones francesas como Normandía o Alta Saboya», explica Pinazo: un núcleo principal
de población rodeado de otros menores, con unidades de servicios interpoblacionales
(superficies comerciales, instalaciones deportivas, servicios públicos...) en las vías de unión.
«No cambiaría mucho el espacio actual», explica.
El Ayuntamiento es al municipio lo que la Diputación a la provincia. Es decir órganos de
gobierno y administración a los que la Constitución en sus artículos 140 a 142 le dota de una
naturaleza corporativa y representativa. Cualquier alteración de ese estatus constitucional
requerirá de medidas de reformas habilitantes para alterar lo que dice el texto constitucional.
La creación de agrupaciones de municipios diferentes de la provincia, está literalmente
establecida en la Carta Magna.
Si se quisiera suprimir las Diputaciones como el órgano de gobierno provincial, debería
modificarse el texto constitucional, pero si se quisieran modificar los límites geográficos para
agrupar dos provincias, no haría falta. Quiero señalar con esto que no todo lo que se pregona
es posible legalmente sin cambios en la CE o en normas básicas o autonómicas. Otra cosa es
la oportunidad de alterar el sistema de gobierno provincial.
Un panorama parecido al que puede observarse en la vecina Francia, (esto puede verse
muy bien en la región Midi-Pirinees, Normandía o alta Saboya) con un núcleo principal de
población precedido, seguido o rodeado de núcleos más pequeños unidos por rotondas u
otras soluciones con unidades de servicios interpoblacionales. (Superficies comerciales,
instalaciones deportivas, centros de servicios públicos…) con conurbaciones que configuran
la trama urbana, no requeriría de demasiados cambios. En realidad tampoco cambiaria mucho
el espacio geográfico actúalo determinadas dinámicas político-administrativas existentes.
En la Francia de Mitterrand en marzo de 1982 el Parlamento francés votó la primera
ley de descentralización, si bien en el marco de un estado unitario y no federal y esto debe
tener muy en cuenta, habida cuenta el modelo cuasifederal que supone el estatus actual de
España.
La racionalidad de las medidas en el marco de reducción de déficit público, ahora más
necesarias habida cuenta la reforma de la CE en ese aspecto, estaría, hoy por hoy más por
fórmulas asociativas y la supresión de instancias y funciones políticas superfluas. A mi modo
de ver no se trata tanto de si necesitamos o no a las Diputaciones, sino a sus funciones
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
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u organización. Sustituirlas por otros órganos autonómicos n conduce a nada. Lo que hay
que analizar es una configuración organizativa racional que combine eficacia y eficiencia.
En cuanto a nuestra CV me parece que debe partirse de la Ley 8/2010, de 23 de junio,
de la Generalitat, de Régimen Local de la Comunitat Valenciana y reorganizar conforme a
sus instrumentos, como es el Régimen de gestión compartida para municipios entre 500
y 1000 habitantes, la supresión de municipios, la división comarcal o las diversas fórmulas
asociativas municipales (mancomunidades , consorcios …).
No puede obviarse que existen ya instrumentos de racionalidad en la actualidad como las
propias mancomunidades, la ley de coordinación de policías locales y ya pocos se acuerdan
de aquel Decreto del Gobierno Valenciano de 28 de octubre de 1985) sobre las Demarcaciones
Territoriales Homologadas como referencia para la descentralización administrativa de los
diferentes servicios autonómicos, y que habrá de servir como referencia empírica para la
comarcalización de iure.
Como en muchas de las disfuncionalidades en la gestión del estatus del bienestar, el
problema es más de tentación de instrumentalización política que de gestión (vg. muchas de
las mancomunidades se crean por afinidad política)
Se trata de evitar dobles instancias y funciones innecesarias de las Diputaciones con su
lógica disminución presupuestaria. Buena parte de las competencias actuales puede hacerse,
desde una perspectiva meramente técnica por las Direcciones Generales de Administración
territorial de las Comunidades autónomas, en el marco de una comarcalización inmersa de
una dinámica de mayor descentralización administrativa y no de autonomía política provincial
y regional. En este aspecto resulta más interesante mirar al modelo francés que al italiano.
II. ¡DECONSTRUCCIÓN ADMINISTRATIVA?
Ordenar Babel248
He iniciado este blog con una suerte de artículos publicados en diversos medios, todos
ellos sobre el papel de la Administración, sus agentes u otros actores. Ahora hablaré sobre
lo que llamaré ‘Babel’, que no casualmente aparece una imagen en el lateral del blog a modo
de alegoría. No es otra cosa que el caos, desconcierto y desorganización del entramado
político-administrativo. Babel es nuestra actual Administración Pública, fruto de la confusión
y el desorden establecido y mantenido. Consecuencia de la complejidad del uso y abuso de
toda la red de actores y depredadores en escena. Y también como todo sistema, Babel es
susceptible de la entropía caótica.
248 20 de marzo de 2009.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
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En mi opinión hic et nunc sólo la recuperación del arte, la ciencia y la honestidad pueden
ordenar a Babel, como elementos neguentrópicos que le reconduzcan al orden. Su orden,
sobre el que se estructura racionalmente es el servicio a los intereses generales mediante
la ejecución de políticas de servicio a la ciudadanía. Se puede constatar que se gobierna
sin ciencia, y se gestiona y administra sin saber ni método. Se cura con paños clientes y se
receta sin conocer la etiología.
La Ciencia de la Administración no es una disciplina reciente, otra cosa serían sus métodos
epistemológicos, pero como saber, como arte, como habilidad o como necesidad ha existido
desde hace mucho tiempo. Y esta existencia ha sido evolutiva en la medida en que ha habido
una saber para cada época, lo que supone encontrarnos ante un dinamismo evolutivo, a
pesar de periodos de hibernación, de solapamiento o de mero estancamiento.
Podría decirse que hay un PublicManagmentforallseasons (Hoods), en la medida en que
hay unos principios o dogmas en dicho sentido. Muestra de ello serían la subordinación a la
dirección política, el principio de buena administración o de sana gestión, la instrumentalidad
hacia la gobernabilidad, la sumisión al principio de legalidad...
Ordenar Babel supone teleológicamente contribuir a la gobernabilidad, entendida
esta como la «acción de gobierno para el progreso humano y en el marco de una reglas
institucionales predeterminadas por la comunidad». Según definición de Instituto Internacional
de Ciencias Administrativas de 1999, la gobernabilidad se refiere a un proceso por el que los
diversos grupos integrantes de una sociedad ejercen el poder y la autoridad, de tal modo
que al hacerlo influencian y llevan a cabo políticas y toman decisiones relativas al desarrollo
económico y social. Supone la interacción entre las instituciones concebidas formalmente y
las organizaciones de la sociedad civil.
Uno lee la prensa y encuentra noticias recientes tales como que la Asociación para la
Defensa de la Función Pública Aragonesa reclama un Código de Buen Gobierno En el que se
recojan los principios éticos a los que han de ajustar su conducta los miembros del Ejecutivo
autonómico y los altos cargos de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón
- similar al aprobado por el Gobierno de España en el año 2005. en los que se subraye
el compromiso ético de los responsables del Gobierno autonómico ante los ciudadanos,
señalando de forma visible los criterios y principios que han de presidir su actuación pública,
como son los de objetividad, integridad, responsabilidad, credibilidad, dedicación al servicio
público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia y honradez.
Visto lo visto y oído por doquier y en la diversidad de las tierras y pueblos de España, uno
quisiera ver ese código para nuestra Comunidad Valenciana y para el resto de Administraciones
Públicas que ordena los diferentes poderes públicos de España, ya que como recoge la citada
asociación, exigir responsables de la corrupción corresponde a la Justicia, pero la prevención
de estos es responsabilidad de los que gobiernan, y no podemos gastar tiempo y dinero en
comisiones de investigación, utilización de los servicios jurídicos a tales fines, cuando se
necesitan todos los esfuerzos públicos en resolver problemas que afectan a los ciudadanos.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
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Otras noticias resultan plenas de dinámicas de gobernabilidad en el sentido que señalamos,
cuando leemos que en el mes de marzo pasado se celebro el I Encuentro Internacional de
Filosofía y Arquitectura organizado al modo de “una pequeña ciudad del siglo XXI”, , que
clausurará el martes el filósofo y Alcalde de Venecia, MassimoCacciari , con el propósito de
investigar las complejas relaciones existentes entre poder (público y privado) y control del
espacio (físico y mediático)” en busca de posibles respuestas a la gestión del espacio público
en el nuevo territorio urbano. Allí se escuchara la diversidad de roles sociales de los invitados,
editores, arquitectos, pensadores o alcaldes. Es momento de recordar a Giorgio La Pira, - el
mítico alcalde de Florencia de la década de los cincuenta y parte de los sesenta del siglo
pasado quien ya entendería la ciudad como locus de encuentro de personas e ideologías.
Pero lo que aportan estos encuentros en la conjunción de ciencia, filosofía y políticas, que se
funden como crisol para nutrir la toma de decisiones complejas que nos acucian.
Ordenar la Pólis no significa ir es busca de la mítica Calipólis, la utópica Amaurota, la
soñada Itaca, significa ahora que en el trabajo, estructuras e instituciones administrativas
confluya racionalidad ideológica y técnica para buscar el mejor bienestar integral posible,
más allá de lo economicista, pretensión en consonancia con aquel deseo clásico de que
la Administración sea instrumento para garantizar el orden social y procurar la felicidad
colectiva. Mientras Von Justi (Principios de Ciencia de Policía) decía que la policía comprende
las leyes y reglamentos que conciernen al interior de un Estado y tienden a afirmar y aumentar
su poder, hacer un buen uso de sus fuerzas y procurar la felicidad de los súbditos. La ciencia
de la policía – decía de la mare e su Tratado de la Policía de 1713, tiene por objeto conducir
al hombre “ à las plus parfaitfélicitédontilpuissejouir en cette vie”.
Ordenar Babel sería la filosofía que focaliza la procura de la gobernabilidad por la
Administración, y este, va a ser el faro que va a iluminar el camino de este Blog.
Seguiremos hablando de Babel y de su ordenación, pero no se puede ordenar desde
el desorden establecido y hay que corregir las desviaciones en la Gestión Pública, hay que
solucionar los problemas inmediatos que nos acucian, pero sobre todo hay que unir ciencia
y filosofía al servicio de la gobernabilidad, y como el Filósofo-rey es difícil de encontrar, no
tanto es que los reyes oigan a los filósofos y demás pensadores. Todos estamos llamados a
ordenar Babel, desde el pensamiento o desde las obras.
Ciencia Administrativa descriptiva y prescriptiva: Retos sobre los estudios del nuevo
grado en ‘Administración y Gestión Pública’249
Pensando en Babel retomo las reflexiones que efectué en En torno a la mayoría de
edad de la Ciencia de la Administración. Un enfoque sistémico y prospectivo, recogidos
en síntesis en el Blog ‘Tu Administración Pública’ de Andrés Morey y me encuentro en la
tesitura actual de tener que reflexionar en torno a los cometidos que una formación de grado
sobre estudios de Administración Pública y/o Gestión Pública que hayan de influir en la toma
249 20 de marzo de 2009.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
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de decisiones por los gobernantes, para quienes la Gestión Pública es el instrumento para el
logro de la gobernabilidad, y esto no es ajeno a nuestra tradición administrativa ni es fruto
de un mero papanatismo.
Diseñar más disciplinas en torno a la Administración y Gestión Pública en todos sus
niveles. Esa es la cuestión, pues la Ciencia de la Administración ya ha andado solita en
España. Y la Administración la necesita para hacer las cosas mejor. El trabajo de origen
hacia básicamente esa reflexión teniendo en el horizonte la reforma Bolonia. Yo proponía una
suerte de disciplinas, más o menos autónomas en su contenido. He vuelto a reflexionar sobre
todo esto, y coincido en la sustantividad propia española. En mi próximo trabajo previsto
La Gestión Pública como instrumento de gobernabilidad me planteo revisitar el pasado,
recuperar paraísos perdidos, ...recuperar ideas para todos los tiempos, ya que transitando
históricamente desde las antiguas civilizaciones, la Ciencia Cameral, y pasando por la Public
Administration hasta llegar al binomio gestión pública-políticas públicas, encontramos
nutrientes de sobra para argumentar la sustantividad propia que nutra de subdisciplinadas
aplicadas al campo.
Como nunca ha existido en España - donde el papel heroico de algunos titanes lo ha
suplido- hoy confluyen estudios sobre la Administración Pública por doquier, sub specie de
Licenciaturas en Ciencias Políticas o sobre Gestión y Administración Pública, por no hablar
de la oferta de postgrado. Pero a la par, es plausible que las obras aparecidas en el área de
conocimiento, patentizan un cambio de tendencia, tan ansiado como oportuno: los trabajos
científicos contenidos en sus páginas superan con holgura lo meramente descriptivo y van
más allá de la acumulación de experiencias comparadas, para hacer aportaciones netamente
prescriptivas.
La complejidad, diversidad y contingencia de las Administraciones Públicas y de su
entorno no permite ya seguir haciendo una gestión pública basada en la importación de
experiencias previas, quitando y añadiendo lo contextual, o siendo pioneros apenas en
algunas aventuras. Tan necesario es este camino por vía del paradigma postburocrático de
búsqueda constante de innovación, cuanto por el acompañamiento de una reflexión y análisis
sosegado y anticipatorio de las metodologías y herramientas propias de la disciplina.
Los retos inmediatos y emergentes que se les plantean a nuestras Administraciones son
de la suficiente magnitud como para colapsar las maquinarias administrativas –o cuanto
menos, hacer a unas inoperantes e ineficaces, y a la mayoría sencillamente ineficientes– si
éstas no son capaces de establecer un orden metodológico previo. Este colapso o parada
técnica es un lujo que la Administración no puede permitirse si quiere seguir haciendo frente
a las exigencias del Estado del Bienestar. Por todo ello, obras que marcan caminos a seguir
como éstas que ahora comentamos son especialmente bienvenidas, en la medida en que
reflejan un presente y futuro prometedor en el campo de gestión pública española.
Es particularmente oportuno subrayar la casi plena coincidencia de las obras últimas
sobre Gestión Pública por una clara apuesta por lo público y, sobre todo, por el papel de la
Administración en cometidos que por su naturaleza no pueden ser dejados al albedrío del
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–173 –
mercado. Esta perspectiva le diferenciaría de no pocas obras sobre el Derecho Administrativo,
más preocupado por las garantías del ciudadano frente a los abusos del poder administrativo.
(No obstante obras de reciente factura como Schmidt-Assmann, E. La teoría general del
Derecho Administrativo como sistema, 2003.)
Es éste pues un punto de vista que compartimos, y de cuya difusión nos alegramos,
pero siempre que no se olvide que lo público exige cada día más y mejores esfuerzos si
no se quiere perder la legitimidad en la acción de gobierno mediante la vicaría del poder
administrativo. Gobernar es administrar; gobernar en democracia es administrar para todos; y
gobernar hoy en día es más que nunca administrar eficazmente, ya que la acción de gobierno
es también cada día más evaluada por la calidad, la mejora y el impacto de los programas
políticos implementados a través de las políticas públicas. Ello supone, en suma, que hay
que gestionar la Administración y no sólo administrarla; introducir nuevos mecanismos de
financiación para los servicios públicos; innovar; flexibilizar; apostar por una nueva cultura de
los servicios; introducir mayor eficiencia, mayor participación, mayor control y evaluación…
Estamos en momento de diseño de los contenidos de los estudios de grado sobre Gestión
y Administración Pública, (troncalidad, optativas, itinerarios, previsiones para el post-grado).
La conferencia interuniversitaria de estudios en Gestión y Administración Pública (CIGAP) en
diciembre de 2007 a la par que realizó sus propuestas sobre el contenido de los estudios,
propuso reflexionar sobre los estudios de postgrado y establecer relaciones con las diversas
escuelas de Administración Pública.
Tuve la oportunidad de ser invitado por el Departamento de Ciencia Política II de la
Universidad Complutense, en el proyectoLos Institutos de Administración Pública en España:
evaluación y metaevaluación de su actividad formativa e investigadora (1999-2005), finalizado
el año pasado, estamos a la espera de su análisis y publicación. Recientemente he sido
invitado por la Universidad de Valencia, en otro proyecto de la UE-programa TEMPUS que
empieza ya (2008-2011) con el título Development of Public Administration and Management
Studies in Serbia y traigo ambas experiencias a colación porque si tuviera que sintetizar ambas
experiencias sobre los estudios sobre Administración Pública, diría que dichos estudios, en
España y fuera, y hoy más que nunca, necesitan de una complicidad entre la Universidad y
la Administración.
Mientras que en la Universidad nos dedicamos a enseñar metodología de políticas
públicas o de Gestión Pública, observamos que son pocos las unidades administrativas,
en cualquiera de los niveles político–administrativos, que las tienen en cuenta, por falta
de tiempo, de expertos, de cuadros…). Mientras que en la Universidad formamos para
ser decisores o directivos públicos, los mecanismos de reclutamiento distan bastante de
seguir una racionalidad profesional y todo ello pese a loables esfuerzos desde dentro de
la Administración de introducir esta dinámica de que sean los directivos públicos quienes
impongan la cultura de la metodología científica.
Es de notar que en el Programa XIV Congreso del CLAD a celebrar en octubre de este
año aparecen las siguientes áreas temáticas; Capacidades para gobernar el futuro a través
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–174 –
del proceso de formación de las políticas públicas; Enfoque interdisciplinario y coordinación
intersectorial en la gestión de una administración pública compleja; desarrollo; Hacia el
mérito profesional y la flexibilidad de gestión en los sistemas de función pública/servicio civil;
Una; Valores, normas e instrumentos de la ética pública para garantizar el buen gobierno en
Iberoamérica y; Gobierno electrónico para la participación popular y la gestión del desarrollo.
Y como no, en el programa también tendremos una conferencia de una de las
estrellas del momento, Jocelyne Bourgon, sobre “Public purpose, government authority
and collective power”.
Puede observarse pues que Políticas públicas, gestión, profesionalidad, complejidad,
participación, mérito, enfoque interdisciplionar, ética pública, formación de directivos, buen
gobierno, tecnología aplicada, en síntesis, son los temas sobre los que bascula este nuevo
encuentro internacional y hay que aplaudirlo, porque de eso se habla en las Universidades y
en los diversos foros internet (Administración 2.0, I-public, Kgoverment, Derecho, tecnología
y modernización administrativa, Tu Administración Pública…) y sobre eso han de reflexionar
quienes hayan de decidir, analizar, ejecutar o evaluar las actuaciones públicas .
En una época en que la Administración es ya un sistema abierto, en conexión, interacción
y estímulo por la sociedad, tiene sentido que se hable en una de las conferencias estelares
de ‘Propósitos públicos, autoridad gubernamental y poder social’, pues signo de los tiempos
es, como bien se ha dicho, que ni la Administración tiene todo el poder, ni puede ella,
hacerlo todo, y a solas. En esta dinámica resultan muy interesantes los artículos que publica
la revista Administration and Society que refleja la idea de la interacción entre la sociedad
y la Administración que ha de servirla. Por eso unos estudios en los que la Ciencia de la
Administración describa críticamente y construya prescriptivamente deberán tener en cuenta
la tríada relacional entre Gobierno, Administración y Políticas Públicas y su concreción en
subaspectos tales como administración, gestión, gerencia, subgobiernos, sociedad civil,
gobernabilidad…
¿Qué Administración necesitamos?250
Bajo este título voy recoger una serie de reflexiones que también tuve ocasión de realizar
en el Blog ‘Tu Administración Pública’ de Andrés Morey, al socaire de algunos planteamientos.
He tenido ocasión de leer la reciente conferencia de Mariano Baena que tituló Del Estado
del bienestar al ocaso de la Nueva Gestión Pública. La Administración Pública postmoderna.
Ciertamente interesante, he de reconocer que me alegro de ver que en grandes líneas se
coincide en lo que yo tengo escrito en Neoinstitucionalismo Estratégico y Gobernabilidad. La
denominada Nueva gestión pública (NPM) ha de revisarse, extraerse sus buenas experiencias
y abandonarse, principalmente su ideología inválida ya para este milenio. Sólo en aquellos
gobiernos democráticos consolidados con un modelo de Administración progresiva muy
avanzada ha tenido ciertos éxitos en los objetivos buscados de mayor economía y eficiencia.
250 6 de abril de 2009.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–175 –
Pero no olvidemos que ni Alemania, ni Francia ni Suecia han necesitado seguir sus fórmulas,
porque las suyas han sido suficientes. Sí como en España en todo caso han seguido las
recomendaciones la OCDE, algunas coincidentes con la NPM. Hay una expresión que recoge
la experiencia al decirse que “el meteorito de la NPM no ha matado al dinosaurio de la
Administración tradicional ”, referido al cambio de hábitat de la vieja Administración pública
como un dinosaurio grande y lento que no ha sido extinguido debido al meteorito de las
nuevas ideas. Lo que no significa, afortunadamente, que lo haya dejado incólume, ante el
cambio de hábitat de la era industrial a la era de la información y del conocimiento, que
merecen nuevos enfoques superadores ahora del mero enfoque gerencialista de la NPM
(neopúblicos, neoburocracia, postburocracia…).
Una fijación del contexto de la expresión requiere reconocer que el sentido original de
la expresión pertenece a Hoods al referirse al cambio de hábitat de la vieja Administración
pública como un dinosaurio grande y lento que no ha sido extinguido debido al meteorito de
las ideas de la NPM. Igualmente ha de destacarse las nuevas tendencias en países como
Australia, Canadá o Reino Unido – país en el que el 77% del civil service desempeña sus
funciones en alguna de las agencias creadas y su número alcanza las 5500 respecto del
total de Administraciones - que han recurrido a diversos programas (whole-of-government,
Joined-up government, Connecting Government…) para lograr una mayor coordinación
entre los departamentos y unidades administrativas como reacción a los negativos efectos
de fragmentación de la Administración fruto de algunas propuestas de descentralización,
muchas de ellas mediantes Agencias. Ahora de moda en España, cuando empiezan estar
de vuelta por ahí fuera. Coincido pues en el cuidado de la utilización. Para mí agencias han
de ser las necesarias, muy singularizadas en sus objetivos y muy flexibles en su manejo,
siempre que ello conlleve mayor valor público, por mor de la eficacia o eficiencia buscada.
Descentralización sin desregulación o desactivación en los servicios públicos. Como muy
bien señala el blog la Administración Pública es siempre una gestión integrada o integral,
pues este es el enfoque que necesitamos hic et nunc para una Administración que sirve de
instrumento para la gobernabilidad.
La gobernanza y demás paradigmas postburocráticos en escena están muy inmaduros
todavía a falta de mayor consolidación democrática real, mayor fortalecimiento institucional,
mayor civismo, y sobre todo a falta de una teoría de metagobierno para su desarrollo e
implementación (Kooiman dixit) El ‘Neoinstitucionalismo Estratégico’, supone en síntesis que
la Administración no pierda su papel predominante en ningún contexto de gobernabilidad, sea
cual sea su rol, bien en el de Administración pública clásica/tradicional o en el de regulador/
supervisor o estratega en la administración de lo público.
Políticas de Administración y Gestión de Políticas251
En una reciente entrevista al presidente de la República Francesa, manifiesta que en
nuevo rol gubernativo “es la calidad de mi trabajo lo que ahora importa, no la cantidad, hay
251 2 de mayo de 2009.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–176 –
que dar tiempo a la reflexión, pensar antes de actuar, …”. Añade “Yo creo en los valores de
la ciudadanía republicana. El trabajo, el mérito, la recompensa, la promoción social… La
laicidad, es crucial...en la que el ciudadano es libre de tener la religión que quiera”.
Sobre la crisis afirma que “Francia resiste, de momento, algo mejor que los otros, quizás
porque fueron menores los excesos del periodo anterior, pero quizás también porque las
medidas que hemos tomado empiezan a surtir efecto” “Tenemos la suerte de contar con
un sistema de protección social desarrollado. Lo que no impide que tengamos que hacer
más por esas personas.... Debemos, a la vez, atender lo urgente, mejorando, por ejemplo,
las condiciones de indemnización del desempleo parcial, y preparar el porvenir, ayudando al
crecimiento empresarial y a la modernización de las universidades”.
Tras el regreso a su nación después de la visita a nuestro país Sarkozy ha señalado que
“el Gran París es la respuesta de Francia a la crisis; la ciudad de; Le Havre será el nuevo puerto
de París, se plantarán un millón de árboles en los aledaños del aeropuerto Charles de Gaulle;
se edificarán 75.000 viviendas anuales de aquí al horizonte de 2030; y que se construirán
130 kilómetros de metro sobreelevado. Todo ello se realizará en el plazo de una década, cuya
financiación requiere la tutela estatal, la implicación de la industria privada y la sensibilidad
de las instituciones crediticias “.
En nuestro país se ha propuesto desde la izquierda del Gobierno medidas para crear
1.900.000 puestos de trabajo en tres años, mediante el impulso de la economía real, la
inversión pública y la mejora de los servicios públicos; un nuevo modelo productivo capaz de
generar un desarrollo humano y ecológico, el futuro de una banca pública de carácter más, y
la inversión pública en la ley de dependencia, y la sanidad y educación públicas.
Sin duda parte de lo afirmado por el político francés, desde algunos escenarios politológicos
resultaría contradictoro. Recientemente hemos escuchado que, no hay salida a la crisis desde
propuestas de izquierdas, para acto seguido contraatacarse, manifestando que la salida a la
crisis será social o no será (emulando a Mounier).
El citado Enmanuel Mounier exactamente señalo que ”la primacía de lo económico es un
desorden histórico del que es preciso salir, por ello la revolución ha de ser, sin duda total. La
revolución moral será económica, o no será, la revolución económica será moral, o no será
nada. El tener, asfixia al ser, el que sólo busca tener, lo que intenta es evitar ser”. Añadiría que
“el desorden está ahí establecido en las entrañas de una sociedad mentirosa, injusta y cruel,
que coloca al hombre en situación de no poder gozar de un mínimo vital” , Y este término de
‘desorden establecido’ lo utilizaría Mounier para describir la situación deplorable en la que
se encontraba el ser humano para realizarse como persona en una civilización burguesa e
individualista”.
A vueltas con Sarkozy señala éste que moralizar el capitalismo significa primar
al emprendedor sobre el especulador, el largo sobre el corto plazo, la economía real
sobre la ficticia. Al mismo tiempo se ha de reconstruir un sistema mejor regulado, más
ordenado y transparente; volviendo a los valores fundamentales del capitalismo: trabajo,
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
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esfuerzo, responsabilidad. El discurso de Sarkozy no es contradictorio, en su apuesta por
lo público y la defensa de lo individual. Al menos desde la lectura que hace la Ciencia de la
Administración moderna en su rol de la Administración como sujeto conformador del orden
social, no es gratuita ni casual. Tiene causa en las políticas precedentes ordenadoras de
una Administración específica diseñada tras la revolución de 1789 y que no ha dejado de
progresar. En un momento determinado de ese progreso (Von Stein, 1865) se señalaría
que lo característico en la Administración no es el momento de la limitación frente a
los derechos individuales, sino el de la actividad al servicio de la sociedad, es decir,
la idea unitaria del Estado que trabaja, la Administración era el Estado que labora La
Administración es el Estado pensado en actividad. En esta tradición se progresaría en dicho
pensamiento, (Forsthoff, 1938) y se calificaría a la Administración como conformadora del
orden social, “garante de la procura existencial” y “soporte de prestaciones”. De ahí al
Estado del bienestar no hay más un instante. El discurso del Presidente Francés, es el
que se mantiene en el espectro del centro-izquierda o centro-derecha francés y Alemány
tiene en su propia tradición político-administrativa, la justificación y la premisa para que
se gestionen las políticas frente a la crisis de una determinada manera.
Lejos de los tópicos y tabúes de los discursos simplones y estereotipados de izquierda
o derecha, podemos mantener una supraideología de ordenación de la pólis desde una
perspectiva de la Administración como capitán, timonel o remero, en función del contexto de
actuación, en la que no hayan antagonismos entre el Estado, la sociedad y el individuo, sino
una sana complementariedad sustentada por la idea de servicio.
Sean bienvenidas las buenas propuestas que apuestan por una buena gestión pública
como instrumento de gobernabilidad, tanto si vienen de Francia, Alemania o Canadá, o
especialmente si se cuecen de España. Lejos del papanatismo y de atavismos políticos que
entorpecen acertadas dinámicas o se dejan arrastrar por derivas erráticas, hay que saber
recepcionar la difusión de experiencias administrativas comparadas para traducirlas a
nuestros contextos, pero sobre todo, hay que saber ser creativos y auténticos, para resolver
nuestros propios problemas, lejos del ‘que inventen ellos unamuniano’.
La tarea del buen gobierno actual es que el Estado establezca las condiciones y asegure
el ejercicio de los derechos y libertades individuales y colectivas por la sociedad y a la vez
, fruto de una innovación constante, para hacer frente a los retos emergentes, utilizar a la
Administración para mantener la gobernabilidad dentro de un modelo social y de bienestar
preestablecido, y para ello, debe, desde el espíritu democrático escuchar, todas las
propuestas y contemplar todos los intereses en juego, para al final, diseñar e implementar
aquellas medidas que mejor respondan a resolver los problemas desde el criterio de atención
al interés general y el de sana gestión.
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La confusión está servida: Más madera252
Un nuevo contrato “indefinido no fijo” con una duración de dos años y una indemnización
por despido de ocho días es la propuesta que la CEOE ha enviado a los partidos, para que,
vía enmienda, la incluyan en el proyecto de Ley de Medidas Urgentes para el Fomento y la
Protección del Empleo.
El espíritu es que los nuevos contratos tendrán la consideración de indefinidos no fijos
y durante los dos primeros años de su vigencia, el empresario los podrá extinguir sin más
requisito que avisar con siete días de antelación y pagar una indemnización de ocho días de
salario. Transcurridos dos años, el empresario podrá optar por la extinción del contrato o por
convertirlo en indefinido fijo. Esta relación podrá darse por finalizada, mediante preaviso e
indemnización de 20 días de salario por año, con un tope de doce mensualidades.
Hasta ahora para la legislación laboral, indefinido era equivalente a fijo, y la categorización
especial de ‘indefinido no fijo’ había sido una creación jurisprudencial (STS 20 y 21.01.1998)
para, en el seno del empleo público laboral, referirse a aquellos situación irregular en la
Administración por no haber superado los sistemas de acceso a la función pública. De
tal manera que éstos se distinguían de los fijos, quienes si habían accedido por procesos
regulares, existiendo diferencias en su régimen jurídico, ya que los no fijos eran una suerte
de interinos con status a regularizar.
El estatuto básico del empleado público (EBEP) vino a aumentar la confusión al clasificar
el personal laboral de las Administraciones públicas en fijo, temporal e indefinido, y este
personal indefinido parece que sólo se refiere a aquellos que ex lege tengan tal calificación en
el empleo público, es decir, el de los profesores de religión en centros públicos (vid. mi trabajo
Reflexión sobre de la tipificación normativa del contratado laboral de tiempo indefinido en el
estatuto básico del empleado público en Actualidad Jurídica aranzadi nº 746).
Si prosperase la iniciativa no haría más que echar más madera al fuego de la confusión,
que tiene su origen en el uso anfibológico del término indefinido; bien para referirse a aquellos
contratos que no tienen fin, es decir los fijos, y aquellos cuyo fin no está determinado o
definido en el tiempo.
En definitiva nos encontraríamos con la siguiente categorización;
En el Derecho Laboral común: ‘fijos o indefinidos’ (del Estatuto de los Trabajadores);
‘indefinidos no fijos’ e ‘indefinidos fijos’ (de la Ley de medidas urgentes para el fomento y la
protección del empleo de 2009).
En el Empleo Público: ‘fijo’; ‘temporal’; ‘indefinido’ (profesores de religión u otras categorías
a crear); e ‘indefinido no fijo’ (de creación jurisprudencial).
252 2 de mayo de 2009.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–179–
Nos parecería más adecuado que para evitar más desorden y confusión – ya tenemos
bastantes en un vasto y complejo ordenamiento jurídico laboral y administrativo - , que o
se utilizan otros términos, o se clarifican armónicamente en las normas de referencia; el
Estatuto de los Trabajadores y el EBEP.
El orden jurídico tiene su lógica y su orden y la actividad legislativa su técnica; se
llama nomotecnia.
Ni está, ni se le espera253
“Ni está ni se le espera”. Esta fue la respuesta telefónica que Sabino Fernández Campo dio
a los que en aquella noche del 23-F de 1981 le preguntaban por el papel del General Armada
en el golpe militar, para conseguir así la desactivación de parte de la acción antidemocrática.
El General Fernández Campo prologó meritoriamente en el año 2003 un libro titulado Los
discursos del poder.Palabras que cambiaron el curso de la historia de recomendada lectura,
y sin duda, podrían añadirse sus propias palabras al contenido de los discursos que recoge,
ya que estas palabras cambiaron o pudieron ocasionar un cambio en nuestra historia
democrática, según se mire.
En cuanto a la ordenación de Babel, a mí me gusta su utilización para considerar que algo
o alguien estáademás en una lógica de buen gobierno y buena administración, o dicho de otra
manera, no se le va a echar de menos en esta partida. Se trataría de esperar y promover el
aprecio a determinadas maneras de actuar, despreciando las que no sirven a esta lógica. Y la
lógica dice el que no ha de servir, no sirve a estos propósitos.
Si algunos comportamientos han sido causa o concausa de la crisis económica, moral
o institucional que nos ocupa, sus responsables no deberían tener juego en un proceso de
reforma o refundación del orden económico y social, como no es de apreciar su dinámica, no
les esperamos, aunque sigan estando. Esta crítica es transversal a los partidos, sindicatos,
universidades, asociaciones, o cualquier forma de organización social, que tienen su
trascendencia en el espacio público. Quienes han primado el amiguismo, los intereses de grupo,
el logro personal, frente al mérito, la competencia o el servicio, no pueden jugar ahora. Hay
que desalojar mediante los cauces institucionales (listas electorales, procesos de selección,
sentencias y actos administrativos) a quienes se han instalado en un desorden y una lógica de
servir a sus fines, en lugar de hacerlo acorde con el Estado social y democrático y de derecho.
Precisamos nuevas reglas y nuevos actores que protagonicen e impulsen el cambio. Los
emprendedores sociales han de tener un marchamo y un pedigrí de buenas maneras políticas,
entendida la acepción de la política en su sentido aristotélico de ordenación de la pólis.
Ciertamente así generan aprecio actuaciones, como las que se han visto, de que en un
municipio valenciano los ediles aportarán 1.000 euros a un fondo social, o aquellas que
253 2 de mayo de 2009.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–180 –
configuran nuevos gobiernos en función de la capacidad de sus miembros de aportar valor
público en el desempeño de sus cometidos de Gestión Pública, sea esta política, administrativa
o gerencial. A quienes esperamos, aunque no estén, son aquellos que proponen austeridad
y son coherentes con ello, a los que su estética y comportamiento no ofenden a los más
débiles, a los que no utilizan los presupuestos para bienes suntuarios, a los que no contratan
a o con los amigos…, y demás dinámicas en las que la realidad supera la ciencia ficción.
Amigos del desorden si seguís estando, ya no os esperamos en esta partida.
Agencias y ‘Agencias’254
La teoría de la agencia en Administración Pública, no es sino la teoría del mandato
común aplicada la Gestión Pública. Los políticos (principals) deciden lo que debe hacerse
y los gestores (agents) lo ejecutan en función de un contrato del que darán cuenta. La
teoría justifica la autoridad delegada y explica las relaciones entre políticos y gestores o
entre Administración central y departamentos, agencias o contratistas… Lo importante es el
binomio relacional ‘delegación-exigencia de responsabilidad’ y la claridad en la búsqueda de
objetivos y resultados, es decir una misión singularizada o singularizable.
Es sabido que en nuestro país la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales
para la mejora de Servicios Públicos, introdujo las filosofía de las Agencias en el ámbito
de la Administración General del Estado configurando a las Agencias como uno más de los
organismos públicos que prevé la LOFAGE en su art. 43.
Pero el caso es que nos encontramos con ‘agencias’ que no lo son, aunque gozan de
esa denominación y esto nos parece poco riguroso desde el plano jurídico-administrativo.
Sabemos que hay agencias de detectives, matrimoniales, de viajes … pero que no gozan de
un estatuto jurídico público, y conocemos de otras como el FBI, CIA o la NASA que sí lo hacen.
Pero hay otras que no son técnicamente Agencias Así ocurre con la Agencia Valenciana
de Salud (AVS) – creada por el artículo 23 de la Ley 3/2003, de 6 de febrero, de Ordenación
Sanitaria de la Comunidad Valenciana, en realidad es un organismo autónomo, de carácter
administrativo, adscrito a la Consellería de Sanidad, de los que prevé el artículo 5 de la ley de
Hacienda Pública de la Generalitat Valenciana.
Lo mismo puede predicarse de la Agència Valenciana d’Avaluació i Prospectiva (AVAP),
que se configura como entidad de derecho público sometida al derecho privado, (Ley 5/2006,
de 25 de mayo) o la Agencia Valenciana de Turismo (AVT) creada por la ley 3/1998, de
21 de mayo, de Turismo de la Comunidad Valenciana. Tampoco lo es la Agencia Vasca de
Protección de Datos (AVPD), ya que no es sino otro ente de derecho público, creado por Ley
autonómica 2/2004, de 25 de febrero.
254 26 de mayo de 2009.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–181–
La Agencia Espacial Europea (ESA) tampoco es una agencia sometida al derecho público
comunitario, sino que es una organización internacional, cuyos países integrantes no
coinciden con la totalidad de los pertenecientes a las UE.
La ANECA (Agencia Nacional de evaluación de la calidad y acreditación) a es una
fundación estatal creada el 19 de julio de 2002.Sin embargo la antigua AECI (Agencia
Española de Cooperación Internacional) hoy sí es una Agencia bajo la denominación AECID
(Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, adscrita al Ministerio de
Asuntos Exteriores y cuyo estatuto se aprobó por RD 1403/2007, de 26 de octubre, con los
fines de fomento, gestión y ejecución de las políticas públicas de cooperación internacional
para el desarrollo.
Así el panorama nos revela que hay entes bajo la denominación de ‘agencias’ que no lo
son ni jurídica ni técnicamente y entes que tal vez deberían serlo aunque no se denominen
como tales.Así puede verse que en la legislación autonómica valenciana ser habla de
empresas de la Generalitat Valenciana, entidades de derecho público o fundaciones públicas,
pero no se habla de Agencias. Recordemos que el artículo 85 y 85 bis de la LBRL (en su
redacción de 2003) sólo mencionan a los organismos autónomos locales, entidades públicas
empresariales locales y sociedades mercantiles locales y que se sepa no ha habido una
adaptación autonómica en tal ámbito.
En puridad solo son Agencias aquellas que tiene una estructura organizativa y un
régimen jurídico concreto, preestablecido en el ordenamiento de origen, al que se someten,
estructura y régimen que obedece a una lógica de hacer las cosas en el seno de lo público
y teleológicamente viene a combatir algunas de las disfuncionalidades propias del manejo
macroorganizativo y/o burocrático (vg. Teoría económica de la burocracia, ineficiencia X,
maximización presupuestaria ...)
Debe pues ponerse orden técnico-jurídico-administrativo en este ámbito pues creo que un
uso racional de las Agencias – desde un examen de las experiencias comparadas positivas
y negativas – anclado en la filosofía del mandato, gestión transparente y responsabilidad/
incentivación por objetivos, y estatuto jurídico preciso, son las claves de bóveda comunes a las
Agencias, cuyos responsables no deberán olvidar la obligación de conjugar los principios de
gestión pública: legalidad, equidad, eficacia y eficiencia. La filosofía a la teleología expresada
puede resumirse en la expresión de Frederick Herzberg de que “no se puede motivar a nadie
a hacer un buen trabajo, si no tiene un buen trabajo que hacer”.
Me parece que debe reservarse la denominación de Agencias a las que gocen de ese
estatuto jurídico conforme al ordenamiento de origen y la filosofía específica y obrar en
consecuencia, cambiando denominaciones o adaptando los regímenes jurídicos si es el caso.
La gestión por Agencias así como el desarrollo de la dirección y gerencia pública, son
dos elementos a tener muy en cuenta en los próximos diseños organizativos públicos de
nuestro país.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–182–
Señalé que Babel necesita, de una sana gestión por Agencias, y a tal fin ha de conocerse
la lógica y teleología de la ley 28/2006, de 18 de julio, de agencias estatales para la mejora
de los servicios públicos.
La misma tiene el propósito de poner cierto orden en algunos entes públicos instrumentales
e instaurar una nueva cultura de gestión apoyada en; el cumplimiento de objetivos claros,
medibles y orientados hacia la mejora en la prestación del servicio; fortalecimiento de los
mecanismos de la responsabilización por objetivos en la gestión pública; una organización
dotada de una capacidad de decisión sobre los recursos asignados y de un nivel de autonomía
en su funcionamiento; exigencia de responsabilidad efectiva sobre el cumplimiento de los
objetivos que tiene encomendados, y en consecuencia; la prestación de servicios con alto
nivel de calidad.
La AGE como principal fijará los objetivos y establecerá el marco de evaluación y de
control, mediante los oportunos indicadores que - sin interferir en la gestión de las Agencias
- aseguren su correcto funcionamiento, con sustancial mejora en el ejercicio de las funciones
de planificación, evaluación y control que han de desarrollarse desde la Administración. A
la vez, se crean instrumentos que posibiliten conocer y evaluar el impacto, que las políticas
y servicios tienen sobre el ciudadano en el marco de una dinámica de descentralización
funcional.
Las funciones de dirección estratégica, evaluación y control de resultados y de la
actividad de las Agencias Estatales, se articularán a través del contrato de gestión previsto
en la normativa reguladora de éstas, si bien la memoria que justifica su creación contendrá el
plan inicial de actuación de la Agencia hasta tanto se apruebe el ‘contrato de gestión’.
El ‘Estatuto’ como instrumento ad hoc contendrá lo siguiente:
a) Las funciones a desarrollar por la Agencia.
b) La determinación de la sede, estructura orgánica, régimen de
c) funcionamiento y desarrollo de la actividad.
d) Los medios personales, materiales y económico-financieros y patrimonio que se le
adscriben.
e) La determinación del carácter temporal, en su caso, de la Agencia con especifica-
ción de los objetivos a que se vincula la vida de aquélla o del plazo en que se fija
su duración.
Es el ‘Contrato de gestión’ el núcleo esencial del funcionamiento y que con carácter
plurianual establece, entre otros, los siguientes extremos:
Los objetivos a perseguir, los resultados a obtener y, en general, la gestión a desarrollar;
Los planes necesarios para alcanzar los objetivos y los marcos temporales correspondientes,
así como los indicadores para evaluar los resultados obtenidos; Las previsiones máximas de
plantilla de personal y el marco de actuación en materia de gestión de recursos humanos;
Los recursos personales, materiales y presupuestarios a aportar para la consecución de
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–183–
los objetivos; Los efectos asociados al grado de cumplimiento de los objetivos establecidos
en cuanto a la exigencia de responsabilidad por la gestión, así como el monto del incentivo
de productividad; Los mecanismos que permitan la exigencia de responsabilidades por
incumplimiento de objetivos.El Contrato de gestión es completado con el plan de acción, el
informe de actividad y las cuentas anuales, todos ellos de carácter anual.
El órgano ejecutivo de la Agencia es el Director, nombrado entre personas que reúnan
las cualificaciones necesarias para el cargo, mientras que el Consejo Rector es el órgano
colegiado de gobierno encargado del seguimiento, la supervisión y el control superiores de la
actuación de la Agencia Estatal. En el seno del Consejo Rector se constituirá una Comisión
de Control, con el cometido de informar acerca de la ejecución del contrato de gestión y
la gestión económico-financiera. Por último, el Presidente de la Agencia, que lo es de su
Consejo Rector, es nombrado y separado por el Consejo de Ministros.
Sería una lástima que esta lógica se volviera perversa o se pervirtiera en su devenir,
al ser utilizada las Agencias como cementerios de elefantes para ex altos cargos, como
viene sucediendo con empresas públicas, fundaciones públicas y demás. Esperamos que
la singularidad de sus objetivos, la especialización en su contenido, sea reducto de la faceta
técnica de la Administración ajena la contaminación partidista.
Debemos recordar que las Agencias han de ser las necesarias y suficientes y evitar
experiencias de desfragmentación y descoordinación administrativa como la inglesa mediante
el exceso en la utilización de las denominadas Next Step Agencies.
El perfil para el gestor de estas Agencias lo tengo bastante claro, pero de ello hablaremos
en sede de directivos.
Hemos visto que una de los herramientas de la NPM ha sido la descentralización,
originándose una moda con la excesiva proliferación de Agencias, QUANGOS o los NPDB (Non
Public Departamental Bodies) especialmente en Inglaterra o en nuestra España, con la más
reciente utilización meramente nominal del término para todo tipo de inventos y mostrencos
administrativos, en lugar de un adecuado diseño formal y sustantivo – situación a la que se
esta poniendo cierto orden con la ley de Agencias Estatales en el ámbito de la AGE -.
Pero las Agencias gozan de historia administrativa con anterioridad a la NPM como es
el caso palmario de USA (NASA, CIA, FBI, FAA, FAD…). Lo que no es tan conocido es su
historia continental. A. Delmas, en su ponencia al CLAD de 2008 denominada “El proceso
de reforma del Estado en Francia: algunos elementos para contribuir a la reflexión sobre las
incidencias de la globalización” refiere que en nuestra vecina Francia al final de la década
de los ‘70, la configuración estructural administrativa empezó a adaptarse hacia el modelo
comparado experimentado en latitudes anglosajonas, dando lugar a las denominadas
‘Autoridades Administrativas Independientes’ (AAI). En 2001 eran cerca de 40 los organismos
independientes franceses, competentes en varios ámbitos relevantes de la actuación
administrativa moderna.Un estudio del Consejo de Estado encuentra en los años 40 los
orígenes lejanos de las AAI, cuando el gobierno de Vichy creó la Comisión de Control de
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–184–
los Bancos. Incluso otros autores identifican sus primicias heterogéneas con anterioridad,
concretamente en la Tercera República, periodo que cubre desde 1870 hasta 1940.
Podemos también recordar que el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
(IAAS), en su reunión de junio de 1958, celebrada en Lieja, se abordaron las cuestiones acerca
de la devolución de poderes, descentralización por servicios y los organismos autónomos.
Reconociendo la influencia de estos encuentros en las reformas y cambios administrativos, en
lo que a nuestro país, puede recuérdese que nuestra Ley de Entidades Estatales Autónomas
es de 1958, de fecha 26 de diciembre de 1958, y vigente hasta el 19 de octubre de 1988.
Séis meses después del evento.
¡Esto se llama receptividad político-administrativa hacia el saber administrativo!.
EBEP: ¿frigorífico, cava, UVI?255
Una de las últimas entradas del Blog de Sevach me ha resultado especialmente graciosa e
ingeniosa debido a la crítica sarcástica que se efectúa a lamentable situación que se denuncia
sobre el EBEP. Con el título de Cincuenta personajes célebres opinan sobre la parálisis del
desarrollo normativo del Estatuto Básico del Empleado Público se recoge un panorama en el
que no se sabe si el EBEP se encuentra en el frigorífico, en una cava, o en la UVI. Congelación
, maceración o estado vegetativo o más que esto.cComo se dijera para Santiago Nasares
protagonista, de la novela de García Márquez, es la crónica de una muerte anunciada.
En la entrada ‘Potestad autoorganizativa y buena Administración: A propósito de la
reforma de la Administración General del Estado’ señalé que en el septiembre de 2008,
la Secretaria de Estado para la Administración Pública avisó que la implantación del nuevo
modelo organizativo del estatuto probablemente tendrá que dilatarse en el tiempo por la crisis
económica.
Pero no faltas las voces de denuncia o de profecía en todo sector del saber, así que ahora
resaltaremos dos que tuvimos ocasiona de leer en su dia. La primera decía “las coordenadas
del proyecto de 1999, fraguado durante más de tres años en el horno de las exigencias
sindicales y reivindicaciones competenciales de las CCAA, responde a la única proposición
de cambiar algo para que todo siga igual” (Cfr. Parada Vázquez, R., “La degeneración del
modelo de Función Pública”, en RAP, nº 150, 1999.)La segunda decía que el EBEP “ una
desgana políticamente compartida, resultando no ser políticamente necesaria su aprobación
ante la falta de interés de los partidos políticos, la sociedad, y los propios funcionarios ”
(Crespo Montes, L. F., “El Estatuto Básico dela Función Pública: ¿Una desgana políticamente,
compartida?” en Actualidad Administrativa nº 22, 2001.)
Siempre hay un lugar para el cielo en el infierno, para la esperanza, para un orden dentro del
caos y demás esperanzas: Gritemos ¡Lázaro, Lázaro¡ sal..., pero cuando estés preparado y te
255 2 de junio de 2009.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–185 –
hayan vestido adecuadamente. En el ínterin tendremos que seguir manteniendo aquel parecer
de que “En los tiempos actuales es una idea ampliamente difundida la de que los empleados
públicos son buena gente atrapada en un mal sistema” o pensar de que nos encontramos
ante otra más de gatopardismo político “Cambiar algo formalmente, para que todo siga igual”.
Libre designación:Perversidad o necesidad de una guardia pretoriana256
He de manifestar que siempre me ha gustado la expresión de ‘guardia pretoriana’ para
reflejar diversas situaciones, entre ellas el mecanismo deprotección que los mediocres se
hacen para sí, utilizando a fieles servidores , bien cautivos, o bien mediocres y serviles
también. También me ha gustado cuando esa misma guardia pretoriana se ha rebelado
contra los abusos del Imperator de turno (vid Calígula, Galba, Pertinax... o la bella, aunque
históricamente inexacta, película de Gladiator).
La expresión es traída en el blog de Sevach al hilo del comentario a la sentencia de
Tribunal Supremo de 30 de Marzo de 2009 sobre el uso de la libre designación y la teleología
en la norma de excepcionalidad, restricción ymotivación. Sevach ofrece unas interesantes
explicaciones a la “desobediencia consciente” de las autoridades públicas y que a mi juicio
justifican la perversidad interesada a la contravención jurídica. Pero esta perversión en la
utilización fraudulenta del derecho mediante las instituciones de la discrecionalidad y potestad
autoorganizativa está justificada, por la sólita mediocridad de la autoridad en cuestión. Quien
se sabe capaz se rodea de capaces para que sus decisiones sean más efectivas. Pero la
mediocridad tiene su origen en que el sistema – al menos en el nivel de interfase político-
administrativa – a pesar de lo que se recoja formalmente sigue la lógica del spoil system.
Al igual los directivos pocas veces son libres ante las presiones del partido, jerarquías y del
propia lógica organizativa, incluida las presiones burocráticas. El mismísimo Posada Herrera
llegó a justificar algunas de sus decisiones señalando que “vivo con la precipitación con que
viven los Ministros, apremiados ya por el pretendiente, ya por el expediente”. El problema ha
sido cristalinamente descrito por A. Morey en La Función Pública: Necesidad de un análisis
conceptual y de la revisión del sistema de libre designación y el que la lógica sea perversa y
explicable, no significa que deba campar a su anchas sino, utilizarse para lo menos, no para
lo más.
Desde los postulados del pensamiento estratégico o de la toma de decisiones, quienes
apoyan a la decisión pública en puestos sensibles tienen que ayudar a la autoridad pública a
tomar las mejores decisiones en pro del interés general. Dicho de otra manera, la secuencia
a fijar vendría de la siguiente la manera; clasificación del problema; definición del mismo;
condiciones que tiene que satisfacer su respuesta; decidir lo correcto sobre lo aceptable;
definir las acciones a a tomar;establecer un sistema de control y evaluación sobre lo adoptado-
ejecutado. Si el asesor no efectúa esta labor sino que se limita a refrendar lo decidido a priori
por la autoridad en un contexto de racionalidad limitada y contaminada, entonces no tiene
justificación quitar a unos en pro de otros candidatos, si estos no van a servir a incrementar
256 2 de junio de 2009.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–186–
la racionalidad de la decisión. La experiencia o el conocimiento es lo que justifica que unos
puestos sean provistos excepcionalmente por la libre designación por mor de sus habilidades
-actitudes y aptitudes - para el puesto.
En esta utilización de mínimos está la creación por Octavio Augusto de la Guardia
pretoriana, para preservar al emperador y a la República en momentos de amenazas
y caos, pero, con el tiempo, su utilización también se pervirtió. Los primeros pretorianos
fueron elegidos entre los mejores, y sin duda sirvieron al manteniendo de la Pax Romana,
protegiendo a los mandatarios justos y deponiendo a los indignos.
Esta es la Guardia pretoriana que necesitan las autoridades políticas de nuestro tiempo. Tal
vez la extensión del programa MEGA o similares contribuya a combinar fidelidad, preparación
y servicio al interés público.
Experimentalismo y otros paradigmas de actuación en la Administración Pública257
Según el diario Le Parisien, la noticia de ayer señalaba que tres colegios franceses
en las afueras de París (Creteil) ‘pagan’ a sus alumnos por asistir a clase y con el dinero
obtenido -hasta los 8.000 euros- financiará proyectos comunes como viajes. Es una medida
experimental que consiste en premiar económicamente a aquellas clases con una alta tasa
de asistencia como forma de combatir el absentismo escolar. La iniciativa se divide en cuatro
periodos de seis semanas, entre septiembre y las vacaciones de Semana Santa, cada uno de
los cuales estará dotado con un máximo de 2.000 euros si se cumple el contrato formalizado
entre los alumnos y el colegio en términos de asistencia, resultados escolares y disciplina.
De este modo, las clases más ambiciosas podrán contar a final de año con un total de 8.000
euros, cuantía se destinara a financiar proyectos pactado de antemano entre los estudiantes
y la dirección del centro (vg. pagar un viaje de los estudiantes, su carné de conducir o para
sufragar cualquier otro proyecto educativo)
La iniciativa, ha causado un gran revuelo en el mundo educativo y de la política,
señalándose que sólo se trata de un experiment. El proyecto, que cuenta con el apoyo del
ministro francés de Educación Nacional, podría extenderse a la mitad de las escuelas de
formación profesional de la región de París, si finalmente ofrece resultados positivos.
Se habla de ‘Administración experimental’ cuando la técnica del experimentalismo
jurídico-institucional, como aquella regulación jurídica establecida con la finalidad inmediata
de obtener conocimientos sobre su eficacia que permitan asegurar el máximo acierto de la
regulación que, una vez concluido el experimento, se establezca con vocación de permanencia/
generalidad. Se presupone que es posible evidenciar una relación de causalidad entre la norma
experimental y una determinada realidad social que luego pueda ser generalizada a la relación
entre la norma definitiva y una realidad social muy probablemente distinta. Más ambicioso
fue la reforma administrativa regional francesa culminada en la reforma constitucional de
257 6 de octubre de 2009.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–187–
2003, fue precedida en 1963, por el establecimiento experimental de estructuras regionales
en las circunscripciones de Borgoña y Alta Normandía, antes de la introducción generalizada
en 1972 de la región como demarcación territorial y de su establecimiento en 1982 como
entidad con personalidad jurídica propia. Por proximidad podemos mencionar los Planes de
1965 sobre Estudios de Derecho, que siguieron la Universidad de Valencia o Sevilla y entre
los miembros de la AVGP puede verse el interesante trabajo sobre la materia de Gabriel
Doménech. En suma la institución (reglas, estructuras…) se crean jurídicamente para
experimentarse en locus específicos y generalizarse a otras arenas. Ese experimento jurídico
sirve para innovar en la arena de la gestión Pública concreta.
Es precisamente la diver sidad, la complejidad y el dinamismo como elementos de re ferencia
en el tránsito (cross-modern) de la sociedad moderna a la postmoderna, el fundamento que
aconseja caminar hacia un paradigmas de actuación distintos de los tradicionales gobernanza
como dinámica de gobernabilidad. Los aspectos estáticos y dinámicos y sus interacciones
invitan a la contemplación del fenómeno sociopolítico en términos holísticos, sistémico y
cibernético, para, al fin, obtener más ventajas que disfuncionalidades.
El tránsito a la nueva gobernanza es indispensable e ineludible y con ella los nuevos roles
de la Administración. No hay destino social aceptable sólo con el poder del Gobierno. Es
improbable que se pueda repetir en este siglo la exitosa historia del Estado que se hace cargo
del desarrollo y del bienestar y la seguridad de la sociedad. Construir la nueva gobernanza
implica a todas las capacidades de la sociedad civil y supone recuperar la perspectiva de la
sociología política de que el Estado está empotrado en las formaciones, organizaciones y
sistemas sociales.
Además de la actuación experimental con la que iniciamos este post, nos encontramos
con la ‘Administración Relacional’, que supone la ruptura con el modelo de Administración
uniforme en la dimensión organizativa, que se encarga de gestionar directamente todos los
servicios públicos. Este rol responde a un modelo en que el aparato administrativo tradicional
reduce de forma drástica sus dimensiones, reservándose la capacidad de planificación,
decisión, control y evaluación y refiriendo la gestión directa de los servicios públicos a una
red de instituciones públicas y, fundamentalmente, privadas. Dicho con otros términos:
Gestión estratégica y la feliz expresión ‘Llevar el timón, no Remar’, o incluso simplemente
‘fijar el rumbo’ y ‘controlar la arribada al lugar de destino’. Dos de los mecanismos que
más notablemente reflejan una Administración relacional es la externalización de servicios
públicos, que implica la gestión de éstos por entidades privadas con y sin ánimo de lucro, así
como una dinámica negociadora.
Esta dinámica de negociación es teleológica, dispone de una estrategia fijada en torno
a obtener sinergias y apoyos a los proyectos y problemas. La estrategia es un camino que
se construye entre la realidad de que se parte y el objetivo que se pretende. Para ello es
determinante la creatividad como capacidad de producir respuestas originales a cualquier
problema para satisfacer propósitos. La originalidad es uno de los pilares en la solución de
soluciones creativas. Es nutriente de la innovación más allá de un mero incrementalismo y
requiere valentía, pensamiento divergente y lateral -‘Lateral Thinking’, al que representa los
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–188–
caminos alternativos a los que no estamos acostumbrados a utilizar y ciertamente iconoclasta.
Un negociador creativo debe ser visionario, optimista, perspicaz, ingenioso, reflexivo, intuitivo
y proactivo. Todas estas aptitudes deben conducirnos a un examen racional de nuestras
posibilidades y de los retos que hemos de afrontar, de tal manera que un análisis holístico,
que tenga en consideración todas las relaciones, interacciones e interactuaciones sistémicas,
enriquece la creatividad innovadora.
Un segundo rol es el de la ‘Administración Proactiva’ que pueda adelantarse a los
acontecimientos, incluso en algunos supuestos, llegar a configurarlos. Esta manera de actuar
supone auxiliarse de los mecanismos de transferencia y difusión de políticas comparadas,
para al final, logar una innovación autóctona/contextualizada, en la arena o en el subgobierno
concreto.
Todas estas dinámicas de actuación suelen conjugarse al alimón todas ellas, sin perjuicio
del énfasis de una de ellas en la apolítica o en alguna la fase de ella. Y eso sí, la acción de
gobierno tradicional anclada en el dirigismo (steering), no desaparece, queda en la retaguardia.
Más que Brotes verdes258
No todo es corrupción y solares en la gestión pública española, también hay buenas
prácticas. El Instituto Europeo de Administración Pública premia la transparencia y
participación del ‘Plan de Gobernanza de Cantabria’ y se presentará a otras regiones europeas
como ejemplo de buenas prácticas en la Administración.
Representantes del gobierno cántabro, recibieron la distinción de manos del vicepresidente
de la Comisión Europea y comisario europeo para Asuntos Administrativos, Auditoria y
Antifraude.
Cantabria ha sido premiada en este encuentro internacional por su I y II Plan de Gobernanza
y los mecanismos de seguimiento, tras pasar un proceso de evaluación que comenzó con
303 proyectos europeos presentados destacándose la transparencia de la gestión pública, la
implicación de la ciudadanía en la acción del Gobierno, el fomento de las nuevas tecnologías
con este objetivo, el elevado grado de transferibilidad del sistema de seguimiento a otros
proyectos e instituciones con un coste de adaptación muy bajo, y su originalidad, todo ello
articulado en un buen sistema de indicadores como el que se ha elaborado para Cantabria.
A la par ha sido alabado por seguir la Estrategia de Lisboa y los principios del Libro Europeo
de la Buena Gobernanza que aboga por gobiernos que fomenten la apertura, participación,
responsabilidad, eficacia y coherencia” en su acción de Gobierno.
258 8 de noviembre de 2009.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–189 –
Sin duda este galardón es algo más que unos meros brotes verdes en el escenario que se
nos presenta, bien o malintencionadamente, según se mire. Con estos mimbres, el Sr. Revilla
puede ir regalando anchoas a diestro y siniestro, que no sospecharemos de nada.
China también copia Gestión Pública española259
El modelo de transición a una economía de mercado en España y su estado de bienestar
es un referente para China. Les interesa el sistema financiero, el modelo de sanidad público
y la gestión medioambiental y el desarrollo económico sostenible. Todo esto es objeto de
análisis en la Escuela Central de Cuadros del Partido Comunista de China.
Ya con anterioridad y sobre el modelo económico de intervención español, venían
periódicamente a analizar aspectos de nuestra Gestión Pública con el fin de crear estrategias
de cambio y transformación del sistema político, económico y social a impulsar desde la
Administración china.
En el especial sobre la Corrupción de ABC del pasado 1.11.2009 se daba cuenta de que
en su desenfrenado viaje hacia el ‘capitalismo rojo’, cada año se condena a unos 150.000
funcionarios por aceptar sobornos. En la nueva dinámica china iniciada en 1979, un jefe del
partido provincial fue condenado a la pena capital por dejarse sobornar por un televisor en
blanco y negro de 17”. Incluso en la época dura comunista dos héroes de guerra tuvieron que
ser ejecutados al sucumbir a las debilidades del poder, a pesar del historial de fidelidad al
partido, en momentos heroicos ante la tortura.
En nuestra vecina Francia, el que fuera Primer Ministro en la presidencia de Mitterrand
entre 1992-1993, Pierre Bérégovoy terminó suicidándose porque su gestión económica resultó
denunciada por gabinetes posteriores, - se dice que obtuvo un préstamo a un interés más bajo
que el del hombre común-. ¡¡Qué exageración y pequeñez en términos comparados¡¡
Esperamos que los chinos aprendan de nosotros a gestionarse democráticamente
y conforme al auténtico espíritu de servicio. Esperemos que aprendan a resolver sus
disfunciones sin recurrir a la violencia extrema y esperemos también que el suicidio no sea
la respuesta frente a las tropelías, sino el arrepentimiento, con penitencia y restauración del
mal causado, que es como se limpian las heridas de toda la vida. Si es preciso cursos de
educación para la ciudadanía y la reinserción, que se hagan – a ser posible cobrando – En
esto podíamos copiar a los chinos, vista la película del último emperador Pu Yi.
Seguro que el pueblo español perdonará a los corruptos, siempre hemos sido generosos
con los humildes e inclementes con los prepotentes.
259 8 de noviembre de 2009.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–190–
La Administración siempre presente: Gobiernos liberales y políticas Keynesianas260
Una noticia de hoy revela que en Francia se destinarán 35.000 millones de euros para
el plan nacional ‘Gran Empréstito’, que servirá para financiar proyectos de inversión a largo
plazo e impulsar la competitividad de la economía hacia un nuevo modelo de desarrollo, entre
los que tienen especial protagonismo los sectores de la enseñanza superior, la investigación y
la innovación, el desarrollo de pequeñas y medianas empresas innovadoras, la biotecnología
en el sector agropecuario, las tecnologías energéticas sin carbono o la industria aeronáutica
y espacial.
Qué paradoja que el liberalismo haya demostrado que para sobrevivir ha de recurrir a las
recetas de su antagónico modelo socialdemócrata. Esto que no sorprende en Francia dada su
tradición administrativa, sí puede chocar con otras experiencias comparadas al menos desde
el punto de vista de la dogmática política.
El domingo pasado falleció el premio Nobel de economía Paul A. Samuelson y que junto
al también desaparecido fallecido J.K Galbraith han representado posturas centristas y
prokeynesianas. En unos de sus últimos artículos, aparecidoen el último trimestre del año
2008 , señaló : “En el fondo de este caos financiero, el peor en un siglo, encontramos el
capitalismo libertario del laissez faire que predicaban Milton Friedman y Friedrich Hayek, al que
se permitió desbocarse sin reglamentación. Esta es la fuente primaria de nuestros problemas
de hoy. Hoy estos dos hombres están muertos, pero sus envenenados legados continúan” y
“no cabe duda de que la crisis mundial de 2008 lleva en su etiqueta las palabras made in USA”.
Más allá de dogmatismos que el liberalismo no ha respetado, ni tampoco su antagonista
precitado, lo que ha terminando imponiéndose es el pragmatismo de conveniencia, pues lo
que la economía política rechaza racionalmente, se legitima en las políticas económicas.
En nuestra opinión se reduce a la necesidad de un modelo social en el que el estado
actúa mediante la Administración y lo hace con especial énfasis en momentos de crisis
de gobernabilidad con amenaza de fracturas sociales. El esquema lógico que conlleva su
algoritmo y formulación administrativa es, que un hecho político – revolucionario o no –
conlleva a determinar el Rol del Estado – hoy más o menos intervencionista – y de aquí
al tipo de sistema Administrativo. En función de todo esto se llevará a cabo la política de
Gestión Pública o la Gestión Pública de las políticas. Es decir una técnica instrumental para
una filosofía. Supone tener siempre presente la vieja, pero seminal idea, del padre de la
Ciencia Administrativa moderna Von Stein de la idea unitaria del Estado que actúa (Der
Arbeitende Staat). Ideas que se desarrollarían con posterioridad por E. Forshoff y su teoría
de la procura existencial. El primer desarrollo conceptual de un Estado constitucional social
lo sitúa Forsthoff en la obra de Lorenz Von Stein asociado a una nueva legitimación de la
monarquíasocial, en la que correspondería a la Administración el cuidado de la satisfacción
de las necesidades sociales. Así lo aconsejó Von Stein para evitar fracturas en el modelo
liberal de Estado.
260 18 de diciembre de 2009.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–191–
El ex secretario de la ONU Koffi Annan en reciente entrevista ha señalado que “ha quedado
al descubierto es esa supuesta idea de que el mercado es el que sabe... Dejémoslo en manos
del mercado: eso también ha desaparecido. Estamos, pues, en una situación muy fluida.
Algunos políticos se alegran de que los Gobiernos vuelvan a intervenir. Pueden cumplir su
papel, pero lo van a cumplir en un momento en el que la población está muy preocupada,
el desempleo es alto y sigue subiendo y la gente no cree necesariamente que los Gobiernos
estén de su parte.”
Annan ha indicado que vivimos una era de la confusión, en el sentido de que hay menos
certezas. En la guerra fría. Los dos lados estaban muy seguros. Y había reglas. Ahora no
tenemos esa certeza. No hay reglas, no hay seguridades. Se están produciendo grandes
cambios que resultan inquietantes para la gente e inquietantes para los líderes.
Sigue diciendo que “la política actual también ha cambiado mucho, debido a la
televisión e Internet, y todo es instantáneo, y un líder está constantemente siendo evaluado,
constantemente siendo criticado, y es muy fácil movilizar a la gente en contra o a favor de
alguien y los líderes se vuelven muy precavidos; de hecho, algunos dicen que vivimos en un
mundo en el que los líderes leen y no dirigen. Leen las encuestas en vez de dirigir...”
Lo curioso pero no extraño es que desde finales de los ’80 hasta principios del 2000, toda
una suerte de autores han venido advirtiendo sobre la necesidad de un cambio de modelo
económico por motivos de sostenibilidad ecológica, medioambiental, estructural, social,
psicológica. Así nos lo advirtieron entre otros U. Beck en La sociedad del riesgo global y
en la individualización; A. Giddens en Un mundo desbocado; A. Gorz, en La metamorfosis
del Trabajo; H. Kung en Una ética mundial para la economía y la política; Mc Ewan en
¿Neoliberalismo o democracia? Y S.George en su Informe Lugano.
Todas estas obras podrían refundirse en lo que dijera la ya desaparecida politóloga Susan
Strange en su libro La retirada del Estado , cuando frente a la pregunta de si se retira el Estado
quien gobierna el mundo económicamente, se contesta: las multinacionales, los cárteles, las
mafias, las consultoras …
El eurobarómetro 2009 sobre corrupción con ocasión de la celebración del Día Internacional
contra la corrupción propuesto por Naciones Unidas deja constancia de que las estadísticas
muestran que, pese a que la UE en su conjunto es percibida como una parte activa y efectiva
en la lucha contra la corrupción, la percepción pública sobre los esfuerzos de ciertos Estados
miembros por combatir la corrupción, ha bajado. Hemos visto que estos cinco años atrás en
nuestro país ha habido cerca de 1000 detenidos por casos de corrupción en los que si bien
predominan los políticos de los partidos gobernantes de turno, también hay funcionarios
coadyuvantes o en solitario.
Ulrich Beck, en un artículo de abril de 2008 intitulado De la fe en el mercado a la fe en el
Estad’ que merece su transcripción liberal manifestaba “Incluso los neoliberales más radicales
suplican ahora el intervencionismo del Estado en economía y mendigan las donaciones de los
contribuyentes. Eso sí, cuando había beneficios, los consideraban diabólicos. Primer acto de
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–192–
la obra La sociedad del riesgo global: Chernóbil. Segundo acto: la amenaza de la catástrofe
climática. Tercer acto: el 11-S. Y en el cuarto acto se abre el telón: los riesgos financieros
globales. Entran en escena los neoliberales del núcleo duro, quienes ante el peligro se han
convertido de repente desde la fe en el mercado a la fe en el Estado. Ahora rezan, mendigan y
suplican para ganarse la misericordia de aquellas intervenciones del Estado y de las donaciones
multimillonarias de los contribuyentes que, mientras brotaban los beneficios, consideraban obra
del diablo. Qué exquisita sería esa comedia de los conversos que se interpreta hoy en la escena
mundial si no tuviera el resabio amargo de la realidad. Porque no son los trabajadores, ni los
socialdemócratas o los comunistas, ni los pobres o los beneficiarios de las ayudas sociales
quienes reclaman la intervención del Estado para salvar a la economía de sí misma: son los
jefes de bancos y los altos directivos de la economía mundial”.
En suma y síntesis es que los tiempos de la sociedad del conocimiento de la
postmodernidad necesitan más democracia, más tolerancia, más ética, más solidaridad,
nuevas formas de trabajo; más comunicación interpersonal, alternativas al capitalismo y
su modelo de bienestar; un nuevo sentido de la responsabilidad política y económica hacia
posturas más ideales y mejores principios éticos; rol y límites de la acción del Estado, y en
ello no faltan propuestas. Por citar una próxima y de gran calado reflejaremos la de Edgar
Morín instrumentada mediante la ponencia ¿Podemos reformar la administración pública? en
el IX congreso internacional del Clad de 2004. Señala que el nuevo modelo de desarrollo pasa
por un política de política de civilización y esta necesita de una suerte de bucle reformador,
pues “Las reformas no son únicamente institucionales o sociológicas, son reformas mentales
que necesitan un pensamiento distinto, una revisión de los términos aparentemente evidentes
de la racionalidad, de la modernidad, del desarrollo. La reforma del Estado, la reforma del
espíritu y la reforma de sociedad se necesitan mutuamente. La reforma del espíritu requiere
una reforma de la educación que depende, en gran parte, de los Estados. Es decir que la
reforma educativa podría ser promovida por el Estado. Pero solamente un Estado ya reformado
podría iniciar esa reforma, y solamente una educación reformada podría formar los espíritus
que llevarían a cabo la reforma del Estado. Existe, por lo tanto, una relación circular entre esas
reformas que dependen una de otra”
Ahora queda por ver el papel del Estado como promotor de un nuevo modelo económico
y productivo, que conlleve transformaciones sociales realmente innovadoras.
Si hay una idea que no ha quedado siempre clara a lo largo de la historia es la delimitación
entre el Estado y la sociedad pues ha prevalecido una delgada línea roja entre uno y otro, si bien
tal vez podría dibujarse más gruesa en el tiempo del Estado liberal o el totalitario. Curiosamente
los excesos o los defectos del estado han sido los que han marcado las diferencias entre uno
y otro, cuando en realidad el Estado no sino la forma política de organizarse una comunidad,
si bien no es la única pues se organiza mediante otros instrumentos asociativos. En Roma,
comunidad y Estado no se identificaban, porque a esa comunidad concreta se superponía el
concepto abstracto de ’res publica’, es decir, el conjunto de intereses del populus.
Forsthoff, en su obra Der Totale Staat de 1933, indica que el Estado total se diferencia
del liberal en que éste es sin sustancia, el objetivo del Estado es la revolución, superadora
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–193 –
de los intereses individuales, incluso los del partido, por ello, la Administración ha de ser
neutral. Forthoff verá el Estado Total en el Estado social de la República federal alemana y
aunque coincidiera con Carl Schmitt en las veleidades con el régimen nazi de primera época,
acabaría siendo contratado por el SPD y emitiendo dictámenes sobre diversos temas de
derecho público, como el Tratado de Defensa militar y Función Pública, como puede verse en
la obrita de 2008 de Sosa WagnerCarl Schmitt y Ernst Forthoff: Coincidencias y confidencias.
Hay que repensar o actualizar la idea que recoge Lorenzo Martín-Retortillo en su
magnífico estudio sobre La configuración jurídica de la administración pública y el concepto
de “daseinsvorsorge de Forsthoff publicado en 1962, nos dice en ella que no todas las
Administraciones contemporáneas pueden calificarse como Administraciones de la
Daseinsvorsorge, pues con la variedad de circunstancias que presentan los diversos Estados,
es muy posible, como en realidad sucede, que no en todas pueda observarse el esfuerzo de llevar
a cabo este cometido de la Daseinsvorsorge. Pero precisamente aquellas Administraciones
que pueden calificarse con justeza como Administraciones de la Daseinsvorsorge es porque
cuentan con los mecanismos y procedimientos suficientes para dar vida y hacer realidad
esta idea. La Daseinsvorsorge supone la superación de la separación Estado-Sociedad que
estaba, en cambio, implícita en la concepción del Estado liberal de Derecho.
Se habla ya de un nuevo Estado Cívico o Neoweberiano, Responsable, … pero parece
que habrá de mostrar también un tinte neo republicano que vía participación, control,
democratización recupere el sentido del Estado como interlocutor de primer orden de la
sociedad. El problema tras esta crisis financiera no es ya si un Estado ha de ser mínimo o
máximo, sino si lo éste está en comunión con la sociedad, y en segundo momento sino quién
y cómo se gobierna ese Estado y cómo se controla eficazmente ese Gobierno y la acción
racional y legítima de la Administración, para que ésta, estando presente para lo necesario no
sea instrumento de manipulación al servicio de unos intereses, que no coinciden con los de la
sociedad.
La Administración siempre presente sólo se justifica si sirve como mecanismo estable para
encauzar las demandas sociales, que sean legítimas, racionales y necesarias para el progreso
integral humano. Nuestro modelo social de bienestar debe mucho a la Ciencia Administrativa
y de momento sólo desde sus postulados políticos y económicos se vienen superando las
crisis. El Estado de Derecho debe mucho a Von Mohl, el Estado social a Von Stein y el del
bienestar a Forshtoff, todos ellos pusieron las bases de nuestra sociedad moderna desde la
Ciencia Administrativa.Ésta últimamente está muy atenta a las transformaciones que merece
el Estado como se refleja en las conferencias Braibant que anualmente se celebran en el
Instituto Internacional de Ciencias Administrativas. Esperemos sus frutos.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–194–
Evaluación para el desempeño: Aviso a navegantes261
En el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) una de las estrellas es la evaluación
del desempeño y su conexión con el sistema retributivo y su reflejo en la carrera profesional.
Muchas expectativas han puesto tirios y troyanos en ello, pero cuidado con los cantos de
sirena o espejismos. En la Revista Internacional de Ciencias administrativas nº 74-2, se
recoge un trabajo sobre la experiencia francesa de la retribución vinculada al desempeño y
la motivación en el trabajo. La autora Virgin Forest de la Universidad de Lyon da cuenta, de
que si bien en teoría los beneficios son muchos, los estudios empíricos subrayan el efecto
mitigador e incluso negativo de esta forma retributiva en la motivación de los funcionarios.
El trabajo parte de estudio empírico realizado en EE.UU, Inglaterra y Francia y revela
diversas disfuncionalidades en el sistema de evaluación de diversa índole. Unos estudios
reflejan que la implementación del sistema revela dificultades para una auténtica evaluación,
los métodos analíticos no son siempre justos. Otros consideran que el extra económico a
percibir no compensa el sobreesfuerzo, al igual que el sistema resulta contrario al trabajo en
equipo y generador de celos. Y esto no es sólo propio del sistema público, también sucede
en el sector privado.
Revela el trabajo que las motivaciones de servicio público - que según Perry Wise es la
predisposición de un individuo a responder a motivos basados principal o exclusivamente en
instituciones públicas, - están más presentes en el desempeño del trabajo. Concretamente
en Suecia y Francia a la cabeza, se antepone el interés del servicio al económico, y
particularmente en las de actuaciones dirigidas hacia la equidad y protección a los débiles.
Es más en lo que respecta a los directivos se muestra claramente de que este estimulo
económico no es el factor decisivo para la motivación, que sí se produce con otros instrumentos
como la ampliación de tareas o métodos de gestión más participativos.
Ahora que se está estimulando el desarrollo e implementación del EBEP al socaire de nuevas
leyes que requieren una nueva administración como quedo expresado en la IV conferencias de
Presidentes celebrada en Madrid el pasado 14 de diciembre, deberíamos tener en cuenta estas
experiencias comparadas a la hora de diseñar nuestro nuevos modelos de carrera profesional.
Seamos cautos a la hora de diseñar e implementar el modelo evaluativo y no nos pase
como con el sistema de calidad, que supuso un trabajo burocrático extra para los empleados
en detrimento de sus funciones principales. La cuestión no es sencilla sobre todo cuando no
se dispone de medios.
Pensemos despacio pues, y alejémonos de isomorfismos que generen desacoples en
nuestros sistemas .
261 18 de diciembre de 2009.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–195 –
Funciones Públicas, negocios privados262
Una de las causas que hicieron posible el éxito de los secuestro de los aviones que
sirvieron para los ataques del 11-M, fue la gestión de las funciones de control, policía e
inspección, en el servicio de seguridad en el transporte aéreo en los Estados Unidos de
Norteamérica. Éstas estaban en manos de las propias compañías aéreas y los trabajadores
que las desempeñaban estaban en condiciones muy precarias, muy desmotivadas con escasa
formación y con una rotación de personal muy frecuente. (Se ha señalado que el trabajo
estaba considerado en el ranking por debajo de las cadenas de comida rápida debido a las
penosas condiciones laborales; fines de semana, turnos de noche, stress…).Una evaluación
posterior al evento terrorista desveló que cerca de 750.000 personas venían accediendo a los
aviones sin ningún tipo de control sobre si portan armas, si tenían antecedentes criminales u
otras circunstancias relevantes.
Este acontecimiento dio lugar a la creación ad experimentum de una Agencia federal
dependiente del Ministerio de Transportes (Transportation Safety Administration), que implica
que el control de equipajes y seguridad quedará en manos de 28.000 empleados federales263.
En el control y seguridad del transporte los diversos modelos nacionales utilizan técnicas
y estatutos jurídicos distintos.
En el sistema de transporte urbano parisino RATP (Régie autonome de transports
parisiens) se utilizan diversas clases de Agentes Públicos con funciones cuya distinción no
es clara, como sucede con el GPSR (Groupe de protection et de sécurité des réseaux ) y
el SPSM (Service de protection et de sécurité du métro) con una dependencia funcional u
orgánica de la Prefectura de París o del ente de transporte autónomo. Igualmente la policía
nacional francesa cuenta un servicio especial de policía regional del transporte. En materia
de aeropuertos la Inspección General de la Administración, en informe de 2003 reveló una
superposición de las competencias de los diferentes responsables de la seguridad: Policía
de Fronteras, Gendarmería, Aduanas, Aeropuertos de París y empresas privadas. Ante la
multiplicación de responsabilidades que afecta a la toma de decisiones, se recomendó la
fijación de competencias y que las casi10.000 personas que prestan servicios de seguridad
en los aeropuertos parisinos de Roissy-Charles de Gaulle y de Orly quedarán bajo la autoridad
de un subprefecto especial.
En España se utilizan formulas mixtas de personal privado-agentes públicos(Oficina de
seguridad aeroportuaria de AENA) y hemos visto que los servicios de protección y seguridad
de los edificios y otros bienes de las Instituciones que diversas Administraciones han sido
desempeñados por compañías de seguridad privada.
En la actualidad existen Administraciones donde las funciones vinculadas a la potestad
pública son desempeñadas por personal laboral. Incluso, se ha utilizado al personal laboral
262 20 de diciembre de 2009.
263 Véase la revista especializada Avión Revue de Octubre y noviembre de 2001.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–196–
para funciones de autoridad en el sentido más estricto del concepto, cuales las del ejercicio
de la fuerza pública. El Decreto nº 254/1993 del Gobierno valenciano de 30 de diciembre por
el que se establecen las bases para el acceso a los cuerpos de policía local de la Comunidad
Valenciana de los Auxiliares de Policía. En el mismo (artículo 1 y 2) se establece las funciones
de estos auxiliares pueden ser desempeñadas por funcionarios de carrera o por personal
laboral fijo.
Esta categoría creada por el artículo 13 de la Ley 2/1990, de 4 de abril, de Coordinación
de Policías Locales de la Comunidad Valenciana sigue manteniéndose en la nueva ley 6/1999,
de 19 de abril, de Policías Locales y de Coordinación de las Policías Locales de la Comunidad
Valenciana, si bien felizmente sometidos al estatuto funcionarial (artículo 18) y sin que
puedan portar armas de fuego. Esta figura prevista ya en el artículo 51 Ley orgánica 2/1986,
de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, no puede en ningún caso dejarse al
personal laboral, justificándose en que no portan armas de fuego pues sus funciones sí
implican claramente el ejercicio de potestades públicas, además de estar en contradicción
con el artículo 172 del Texto Refundido de Disposiciones vigentes en materia de Régimen
Local aprobado por RD-leg 781/86, de 18 de abril que establece que pertenecerán a la
subescala de servicios especiales, los funcionarios que desarrollen tareas que requieran una
aptitud específica, y para cuyo ejercicio no se exija, con carácter general, la posesión de
títulos académicos o profesionales determinados. Se comprenderán es esta subescala y sin
perjuicio de las peculiaridades de cada Corporación, las siguientes clases: (...) Policía Local y
sus auxiliares (...).
Igualmente vemos que ha habido la misma contradicción en las funciones de gestión
recaudatoria, las de inspección y o sanción (ORA)
Hemos visto abusos en los contratistas privados para funciones de protección de personal
VIP e instalaciones en la guerra de Irak, como también han habido abusos imperdonables en
militares al servicio de misiones de paz de la ONU. También habría quien cuestionaría si la fe
pública podría relegarse a personas privadas, o asimismo en los supuestos de Administración
participada, referida a los supuestos de participación ciudadana en las funciones
administrativas (bien orgánica, funcional o cooperativa) y cuya fuente de legitimación se
encuentra en el propio Ordenamiento Jurídico.
Todas estas situaciones no sólo son cuestiones de Derecho Administrativo, también y
mucho tiene su reflejo en la gestión de lo Público. Cuando el artículo 251-1 de la Ley 30/2007,
de 30 octubre, de Contratos del Sector Público dispone que en ningún caso podrán prestarse
por gestión indirecta los servicios que impliquen ejercicio de la autoridad inherente a los
poderes públicos, se define por un modelo que conlleva serias consecuencias en esta materia.
Lo que sí que debe llamar siempre la atención es si, detrás de decisiones públicas contra
legem que justifiquen por cualquier razón estas excepciones, existen negocios privados.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–197–
Buena administración y buen gobierno: Praxis, teoría, problemática y metateoría264
A lo largo de este año y consecuencia de los últimos acontecimientos nos hemos referido
a la corrupción en varias entradas del blog y si habría que sintetizar el discurso es que los
políticos son un reflejo de la sociedad y ésta ha caído en una deriva de progreso economicista
que genera serias disfunciones. Hemos citado argumentos desde diversas áreas para sostener
que el modelo de progreso que se nos ha vendido en los últimos 25 años ha generado serias
disfunciones en el homo oeconomicus y en el homo administrativus, cuando posiblemente, el
hombre occidental en toda su historia no ha gozado de un soporte vital como el actual para
poder desarrollar su dimensión integral, incluida la espiritual. Recordemos que a lo largo de
la historia mientras unos se mataban miserablemente para lograr su supervivencia, otros con
los estómagos llenos y protegidos por murallas, se dedicaban a filosofar. Ahora, pudiendo
como nunca, ni filosofa la mayoría de la sociedad, ni los que a veces lo hacían, en virtud de
su status social.
El libro de F. Quevedo y D. Forcada titulado El negocio del poder.Así viven nuestros
políticos, a lo largo de 245 páginas realiza un retrato de los políticos españoles y se estructura
en tres partes muy con títulos muy sugerentes; ¿Estos son los mejores?, Todo por un sueño,
El dinero público no es de nadie. A lo largo de estos títulos da cuenta de todos los desmanes
que se han realizado en los últimos tiempos (desde el caso Gurtel, hasta las cacerías y
pescas en alta mar; los coches y despachos de lujo, la operación Marbella, los euro-forrados,
los pensionazos y en general la falta de claridad y transparencia en las cuentas de algunas
instituciones). Todo ello viene avalado con datos de publicados, nombres y apellidos. El libro
tiene su inspiración en otros precedente italiano de los periodistas S. Rizzo y G.C. Stella que
describe los desmames y privilegios de nuestros vecinos italianos en la obra La Casta. Así se
han convertido en intocables los políticos italianos.
Al leer la recensión de la obra en la revista Acontecimiento nº 93 de 2009 lo primero
que me ha venido a la memoria es la obra El Estadode Georges Burdeau, Catedrático de la
Universidad de Paris, titulado, con capítulos tan sugerentes como el del ‘Estado como soporte
del poder político’, o ‘El Estado como meta política’. Un clásico que no hay que olvidar.
Tal y como vienen sucediendo las cosas en este país, no sabemos que es más grave, si
la alta cifra que refleja que en estos cinco años atrás, ha habido cerca de 1000 detenidos
por casos de corrupción en la Administración Pública o que algunos de estos personajes
implicados en estos negocios, tras ser cesados, han sido castigados a dar clases en la
Universidad, a ser miembros de Consejos de Administración de Fundaciones, Cajas de Ahorro,
o empresas públicas o privadas.
Y si fuera poco ahora no hay dinero público para mantener en cada municipio, provincia
o región los palacios de congresos, las diversas universidades, auditorios, polideportivos,
televisiones sin audiencias, por no hablar de los grandes eventos que empequeñecen a
sus megalómanos valedores. En suma y síntesis esta práctica política no es buena desde
264 29 de diciembre de 2009.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–198 –
el punto de vista del buen gobierno y la buena administración, pues ni se ocupa de los
intereses generales y además no es sostenible, porque si existe masa crítica que lo demande
ni es sostenible porque tampoco disponemos de los inputs necesarios. Dicho en roman
paladino, suena a pelotazo político, que chirría frente a la racionalidad que debe primar en
las decisiones públicas.
Durante los últimos tiempos se ha entendido que era suficiente para la buena
administración seguir unas modas administrativas – en puridad, argumentos administrativos
en consonancia con la reforma y modernización administrativa - . Estas modas no eran sino
replicas, mutantes o no, que se compraban en los mercados de la consultoría pública, fruto
de las policy tranfers o en realidad respondían a intentos de adaptarse a las necesidades
del entorno vía modernización/innovación. Estas modas han pasado por la gestión de la
calidad, las cartas de servicios, los planes de empleo –pocos y malos – las privatizaciones
y fundaciones, la inserción en los distintos niveles administrativos de las áreas de, medio
ambiente, inmigración y de participación ciudadana, los mecanismos de cuasi mercado,
la Administración 2.0 y el Open goverment, la E-administración. Seguiríamos con otras
expresiones pero todas ellas no son sino reflejo de los avances técnicos puestos a un
servicio concreto.
La buena administración es algo más que técnica aplicada, es un arte, es ética y es
filosofía, es un principio que se comprende como el conjunto de reglas que rigen la gestión
de las Instituciones públicas y que impone a estas últimas un comportamiento que permita
alcanzar un equilibrio entre el respeto de los derechos de los administrados y la preservación
de buen funcionamiento del sistema de Administración Pública.
Como filosofía y praxis no se hace efectivo sino se acompaña de la otra cara de la moneda
que resulta del buen gobierno, estos es la tendencia hacia la óptima asignación y gestión
de recursos para responder a problemas colectivos. Se caracteriza por la participación, la
transparencia, la rendición de cuentas, el imperio de la ley, la eficacia y la equidad.
Para Aucoin requiere que el gobierno ejecutivo sea; a) políticamente responsable y b)
capaz de formular e implementar políticas públicas sustantivamente valiosas.
Estas dos exigencias, de acuerdo con Aucoin, sólo pueden satisfacerse si el gobierno
ejecutivo incluye un cuerpo de funcionarios públicos de carrera separado de y subordinado
al ejecutivo político.
Un tercer aspecto es que el Gobierno-Administración obtenga además la legitimación
institucional. Se considera buena institución a aquella que lleva a cabo con eficacia la tarea
que le ha sido encomendada, pero manteniendo un gran respeto por y con otras instituciones
o sus valores. La institución es buena si es capaz de elaborar reglas que restrinjan la
maximización individual cuando es colectivamente destructiva, y si además, es capaz de
hacer cumplir estas reglas.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–199–
La Administración será buena institución si pondera todos los intereses de las redes de
políticas, haciendo que prevalezca el interés público, como expresión de la sinergia de todos
aquellos intereses colectivos en juego para el desarrollo de la colectividad.
La Ciencia Política surgió de la ‘teoría de la decisión’, que estuvo referida a la optimización
de todos los efectos de las decisiones y al cálculo de los costos y beneficios vinculados a
esas decisiones. La Ciencia Política se centró en el comportamiento de un actor (racional)
que alcanzaría una decisión en una situación de estar completamente informado y con una
jerarquización clara y completa de la preferencia.
El modelo del actor racional asume que los procesos de las políticas suceden en fases
(formulación de la política, decisión e implementación), basado en una visión en la que el
tomador de decisiones primero analiza el problema y las alternativas y luego toma una
decisión racional acerca de cuál opción deberá escoger. Pero la problemática del decisor
político esta en muchos caso más allá de la ética y de la técnica, pues el contexto de juego
implica una racionalidad limitada (Simon y Lindblom dixit), quienes preferían un enfoque que
pudiera ser denominado ‘de racionalidad limitada’.
Los procesos de políticas son impredecibles debido a la información incompleta y los
valores ambiguos. El enfoque racional se halla fuertemente contaminado por una racionalidad
que pudiera seguir una lógica fundamentada en actuación por preferencias o intereses,
alternativas más ventajosas o menos perjudiciales, recurso a un criterio predominante sobre
los posibles y elección.
Un enfoque de racionalidad absoluta supondría capacidades intelectuales y fuentes de
información y de tiempo que los hombres simplemente no tienen, por lo que dicho modelo
es adecuado para tratar problemas relativamente simples, en pequeña escala, con pocas
variables y dimensiones valorativas limitadas.
Se impone pues el enfoque de racionalidad limitada para la toma de decisiones públicas,
especialmente por la concurrencia de algunos de estos factores;
a) La Administración Pública tiene funciones y limitaciones políticas y legales, por lo
cual concentra su atención en relativamente pocos valores y alternativas en com-
paración con las que se tendrían que plantear con el modelo de elección racional.
b) No hay preferencias en los asuntos públicos, a menos que la discusión pública
logre despertar la atención de la ciudadanía. Frecuentemente los administradores
públicos se ven obligados a tomar decisiones sobre políticas sin poder clarificar
previamente los objetivos.
c) Los objetivos sociales no siempre tienen el mismo valor relativo, pues uno de ellos
puede ser altamente valorado en una circunstancia y tener un valor nulo ante otra.
d) No hay preferencias en los asuntos públicos, a menos que la discusión pública
logre despertar la atención de la ciudadanía. Frecuentemente los administradores
públicos se ven obligados a tomar decisiones sobre políticas sin poder clarificar
previamente los objetivos.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–200–
e) Los objetivos sociales no siempre tienen el mismo valor relativo, pues uno de ellos
puede ser altamente valorado en una circunstancia y tener un valor nulo ante otra.
f) No es posible la jerarquización de los objetivos, pues normalmente el administrador
debe elegir entre políticas que combinan los valores asociados de distinta manera.
g) Los intentos de jerarquizar u ordenar los valores en términos generales y abstractos,
de manera que permanezcan constantes, termina siempre por ignorar preferencias
marginales importantes, condicionadas pro cuestiones tales como las instituciones,
las emociones, la información, los valores y escasez de alternativas.
Gerry Stoker en su trabajo El buen gobierno como teoría: Cinco propuestas realiza un
análisis sobre la cuestión sobre lo siguiente:
1. El buen gobierno se refiere a un conjunto de instituciones y agentes procedentes del
gobierno, pero también de fuera de él;
2. El buen gobierno reconoce la pérdida de nitidez de los límites y las responsabilidades
tocante a hacer frente a los problemas sociales y económicos;
3. El buen gobierno identifica la dependencia de poder que existe en las relaciones
entre las instituciones que intervienen en la acción colectiva;
4. El buen gobierno se aplica a redes autónomas de agentes que se rigen a sí mismas;
5. El buen gobierno reconoce la capacidad de conseguir que se hagan las cosas, que
no se basa en el poder del gobierno para mandar o emplear su autoridad. Considera
que el gobierno puede emplear técnicas e instrumentos nuevos para dirigir y guiar.
A la par indica que estas propuestas son complementarias, en vez de contradictorias o
enfrentadas, y que a cada una de ellas corresponde un dilema:
• Se produce un divorcio entre la realidad compleja de la adopción de decisiones
asociada al buen gobierno y los códigos normativos empleados para explicar y
justificar el gobierno.
• La pérdida de nitidez de las responsabilidades puede llevar a evitar los reproches o
a buscar chivos expiatorios.
• La dependencia de poder agrava el problema de las consecuencias no buscadas que
recaen en el gobierno.
• La aparición de redes que se rigen a sí mismas plantea problemas de rendición de
cuentas.
• Aunque los gobiernos actúen de manera flexible para dirigir la acción colectiva,
puede fracasar el buen gobierno.
Estas propuestas de buen gobierno debe relacionarse con la pretensión de gobernabilidad,
que se presume en el mismo y que significa progresar en el modelo de bienestar establecido
coyunturalmente y dependerá pues, de un juego de interacciones institucionalizado anclado
en tres pilares; Un buen gobierno, una buena Administración y sana gestión y una madura y
desarrollada sociedad civil.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–201–
El Gobierno–Administración contribuye al aseguramiento de la gobernabilidad, mediante
una doble receta, una de naturaleza filosófica reflejada en el buen gobierno y buena
administración y otra técnica, consistente en desarrollar la disciplina de la Gestión Pública y
la metodología del análisis de las políticas públicas. El logro de la gobernabilidad no es sólo
deber y tarea de los Gobiernos, sino también de la ciudadanía como agentes individuales o
colectivos.
Una suerte de principios pueden contribuir a la gobernabilidad desde las aportaciones del
buen gobierno y que para nosotros serían:
• Primacía de la ética de la responsabilidad sobre la de la convicción.
• Respeto al principio de Buena Administración.
• Vocación de un gobierno ejecutivo éticamente responsable y técnicamente capaz de
mantener.
• Representante del interés general objetivamente considerado.
• Equilibrio en la conjunción de los principios de la Gestión Pública;equidad, legalidad,
eficacia y eficiencia.
• Síntesis entre la racionalidad ideológica y la técnica.
Búsqueda incrementalismo/innovación en la confianza básica y en el valor público.
La última palabra no esta dicha, ni nunca lo estará en un sociedad en cambio constante,
pero sin duda la búsqueda científica de una Teoría de la Administración acorde a los nuevos
tiempos debe acompañarse de una metateoría previa de la lógica de la acción del gobierno
que supere, en lo factible, las limitaciones racionales y sobre todo la dinámica cainita y
entrópica del ejercicio conservacionista del poder, principal mal, del buen gobierno.
Modernizacion/Reforma administrativa: De la D3 a la R3265
Con estos términos se refiere el cambio en las Administraciones Públicas, tendentes a la
adaptación estructural, organizativa y funcional a las demandas del entorno social. Supone la
adaptación por parte de la Administración a la sociedad ya modernizada, a fin de satisfacer
las nuevas demandas, que en el seno de la sociedad, se van produciendo como consecuencia
de esos cambios.
Aun utilizándose como términos equivalentes, mientras la reforma responde más la lógica
o ideología, la modernización se refiere más a la estrategia.
La reforma administrativa se ha sustentado sobre cinco ejes: ajuste de la organización
interna; criterios de funcionamiento; recursos humanos; presupuesto y patrimonio; y
comunicación interna y externa.
265 16 de enero de 2010.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–202–
Supone pues un proceso de reformas en las estructuras y procesos administrativos
tendentes al logro de mejores procesos mediante la incorporación de TICs e instrumentos
de calidad para adaptar los órganos administrativos a las demandas de los ciudadanos en
términos de mayor eficacia y eficiencia. Existe una íntima, e incluso equivalencia en algunos
aspectos, entre la modernización, la reforma y las políticas de Gestión Pública.
Se ha hablado de tres momentos en este proceso, referidos como de primera, segunda y
generación, a los que nos referiremos expresamente en su momento.
Las estrategias de modernización del Estado (MOS-Modernization of the State) han
ido variando a lo largo de estos últimos 25 años, así R. F. Durant denomina D3/DDD a los
cambios operados en torno a la Desregulación, desactivación y devolución (downsizing,
defunding, and devolution) que en el marco de la Nueva Gestión Pública (NPM), configurarían
según el citado autor, el Estado neoadministrativo frente a la tesis del Estado Administrativo
de la Administración Tradicional, definido por D. Waldo. Para él el bienestar, la felicidad y
hasta las vidas de todos nosotros se basan, en grado considerable, en el desempeño de los
mecanismos administrativos que nos rodean y nos mantienen. El Estado es administrativo o
no es Estado. El Estado al representar lo público, administra los intereses de la colectividad.
La Administración pública es la organización y dirección de hombres y materiales para lograr
los fines del Gobierno. El objeto de estudio de la Administración Pública es ‘el Gobierno en
acción’, poniendo el énfasis en la racionalidad y la cooperación como elementos sustanciales
de la Administración Pública, la cual pertenece al género ‘administración’. La idea central
de la Administración pública es acción racional, definida como acción correctamente
calculada para la consecución de determinados fines perseguidos. En The Administrative
State argumenta que los Estados democráticos estas sustentados por burocracias políticas y
profesionales en las que la gerencia científica y la eficiencia no es la idea central del gobierno
de la burocracia, aunque éste sea su servicio al público.
Por su parte en la misma línea para Morstein Marx, el Estado administrativo no un Estado
carente de órganos legislativos y judiciales, sino un estado en el que la organización y las
operaciones administrativas, tienen al menos, cuantitativamente, una especial relevancia.
Frente a la propuesta D3, señala Durant la preferencia - desde la experiencia y los
condicionantes culturales que exige el siglo XXI - de opciones articuladas en la denominada
(R3), reconexión, reconceptualización y redesempeño, (reconnecting, reconceptualizing, and
reengaging). Ello supone reconceptualizar propósitos, reconectar con la red de políticas,
redefinir la racionalidad administrativa, recapitalizar los activos, redireccionar los recursos y
revitalizar los valores constitucionales. Todo ello referido al modelo anglosajón, pero sin duda
aplicable in totum o in bonan partem al modelo continental.
Lo curioso es que en modelo continental existen recientes propuestas, distintas aunque
no distantes sobre la base del trinomio R3, de las que daremos cuenta en otro post.
En la 5ª Conferencia Braibant de 2006 del IIAS, la canadiense y Presidenta emérita de la
escuela de Canadá del servicio Público, Jocelyne Bourgon manifestó que las Administraciones
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–203–
son vehículo de expresión de los valores y preferencias ciudadanas. Unos valores perduran
y otros cambian y pasan a ocupar lugares dominantes, transformando el papel del Gobierno
y la praxis de la Administración Pública y esto está ocurriendo nuevamente. El modelo
administrativo actual de partida procede del sistema clásico con un énfasis en el control
y diseño organizativo; del modelo neo-burocrático, por su proceso de toma de decisiones;
del modelo institucional de los ’50 y ’60 anclado en las ciencias del comportamiento; y del
modelo de la elección pública, por su dependencia de la economía política. En definitiva es un
estado de transición que no casa ya con la teoría clásica y aún no cuenta con el sustento de
una nueva y unitaria Teoría administrativa.
Siguiendo a Frederickson en su libro sobre La nueva Administración Pública señala que la
novedad podría estar también en el uso que demos al tejido, aunque esté raído por la coyuntura
que supone disponer de los valores que guiaron a la Administración Pública tradicional y
además de las experiencias adquiridas en los ’80 y ’90. Mientras que la Administración Pública
tradicional concedió una base sólida, la NGP parte de una propuesta de valores equivocada,
aunque los asuntos de los que se ocupó siguen mereciendo la atención. Una teoría nueva
pasara la prueba no sólo por su resistencia, sino por su adaptabilidad a circunstancias nuevas
e imprevistas. La novedad estará en el modo en que se teje la tela, pero no en los hilos
utilizados. La nueva teoría se presenta como síntesis de ambas experiencias, como una
propuesta integradora.
Los elementos de esta nueva teoría se basan en articular un Gobierno-Administración
sensible/receptivo, responsable y respetado(confianza Pública). Nos encontramos en
el marco de nuestro modelo administrativo continental, con otra propuesta basada
en tres R (R3) distinta de la Durant pero hacia el mismo fin de reconceptualizar el rol
del Estado-Gobierno-Administración La propuesta ya ha tenido su acogida no exenta
de críticas y ajustes, entre otras que o bien se trata de un mero esquema de partida
de las de necesidad de una reconceptualización del interés público que se acomode a
los aspectos más coercitivos y regulatorios del Gobierno y además requiere encontrar
acomodo específico ante las diferencias entre las distintas funciones públicas y ante una
Administración fragmentada, dispersa y diversa.
Ya se ha advertido por C.Pollitt del difícil desarrollo de una Teoría integral sobre
Administración Pública, algo muy difícil en la disciplina ante la diversidad del pensamiento
académico en la materia en el último siglo y las importantes diferencias epistemológicas y
empíricas que originan enseguida reacciones críticas a cualquier pretensión teorética. A la
vez no hay que olvidar el peso del imperativo político exige atribuir a los fracasos argumentos
organizativos, y nunca, cuestiones de naturaleza doctrinal.
El debate no ha hecho más que empezar, y si las reformas administrativas de hace 25
años se articularon sobre la D3, las de ahora partirán desde los esquemas R3. Ya veremos
cuando y en qué queda todo esto, teniendo en cuenta el gap y los cleavages generados por
la actual crisis financiera.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–204–
Gestión pública innovadora266
Uno de los retos del ejercicio de la Administración Pública actual se encuentra en la
Gestión Pública de carácter innovador, caracterizada por desarrollarse en un entorno
complejo y diverso, un modelo de Administración prospectiva y relacional y la necesidad de
unas habilidades para el gestor, propias de la sociedad del conocimiento y necesitadas del
análisis de políticas/sistemas. Conlleva el énfasis de la evaluación y propuesta de innovación
y mejora en relación con la ejecución de las políticas públicas.La GPI es un instrumento
para la gobernabilidad, en la medida en que contribuye de manera notable al incremento
cuantitativo o cualitativo del valor público.
En nuestro ordenamiento jurídico vigente se manifiesta en el artículo 21 Ley 22/2006, de
4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid. Al disponer que corresponde a los
órganos directivos desarrollar y ejecutar los planes de actuación y decisiones adoptadas por
los órganos ejecutivos de dirección política y administrativa competentes. En particular, les
corresponde el impulso de la ejecución de las decisiones adoptadas por los órganos políticos,
la planificación y coordinación de actividades, evaluación y propuesta de innovación y mejora
en relación con los servicios y actividades de su ámbito competencial, sin perjuicio de las
funciones específicas que se les deleguen o se les atribuyan como propias.
De lege ferenda también se prevé en el artículo 58 Anteproyecto de la ley Básica del
Gobierno y la Administración Local (versión 05.02.2007)
La GPI necesita del soporte de Organizaciones con buen desempeño wpo (Well-performing
organizations) que tienen su origen en el estudio oficial que realizó O. Brodtrick para la Oficina
del Auditor General de Canadá en 1988. Para las mismas, los elementos clave del desempeño
organizativo serían; énfasis en la gente, liderazgo participativo, estilos de trabajo innovadores
y una fuerte orientación hacia el cliente-ciudadano.
Intelectualidad vs. Política o racionalidad técnica vs. racionalidad política 267
Es conocida la mala experiencia de Ortega y Gasset en su paso por la política, como
también debió ser la de Salvador de Madariaga. El profesor del Instituto politécnico de
Milán T. Maldonado en su obra ¿Qué es un intelectual? de 1998 aborda las cuestiones de
Intelectualidad y la Política en un apartado denominado “El intelectual, el intelectual-político
y el político”, señalando lo siguiente;
(…)Es interesante, en este punto, examinar el caso del intelectual-político, del intelectual
—como ahora se dice— prestado a la política. Si se piensa bien, el acceso del intelectual-
político a la gestión del poder no ha llevado nunca (o casi nunca) a resultados alentadores.
Lejos de ofrecer una confirmación al viejo sueño platónico que quería a los sabios en el
266 15 de febrero de 2010.
267 21 de febrero de 2010.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–205–
poder, el intelectual político ha traicionado a menudo su originaria condición de sabio, y se
ha comportado como un político normal. Es más, en algunos casos, como un político de la
peor especie, como un político despótico, corrupto y desvergonzado, Lo que ha contribuido a
consolidar la extendida opinión de que, después de todo, el intelectual político no sea fiable y
que es mejor mantener rigurosamente diferenciada la figura del intelectual de la del político.
Prueba de ello es el hecho de que cuando un intelectual ha logrado asumir, en primera
persona, el ejercicio concreto del poder, la reacción más frecuente ha sido la de juzgarlo un
usurpador de las funciones propias del político Pero, en honor a la verdad ello ha sucedido
Pocas veces en la historia como norma, el papel del intelectual ha sido más bien de quien se
prepara desde fuera a sostener o atacar la figura pública del político, a exaltar sus méritos o
a denunciar sus fracasos(...)
Sigue Maldonado diciendo
(…)los políticos ven con desconfianza, como prueba de una intención maligna, cualquier
pregunta relativa a sus credenciales profesionales. Nuestra legitimidad, dicen, no hay que
buscarla en nuestras cualidades técnicas (que podemos tenerlas o no tenerlas), sino más bien
en la delegación que los electores nos han confiado, añadiendo: cuando existe una decisión
muy compleja nos dirigimos a los cuadros técnicos de la administración o a los expertos
llamados a colaborar desde fuera en el papel de consejeros. Su función es la de encontrar las
alternativas posibles para una solución óptima del problema. Nosotros, examinados los pros y
los contras, optamos por aquella que mejor corresponde al interés general.
La respuesta convence sólo parcialmente, ya que no se puede eludir el hecho de que en
tal proceso de decisión existe un momento nada claro. Antes quenada no está claro cómo el
político, de frente al abanico de alternativas que los expertos le proponen, pueda juzgar cuál
sea la mejor desde el punto de vista del interés general. Lo que, en la práctica, tiene dos
implicaciones: por un lado, tiene que ser capaz de saber lo que conviene al interés general,
por otro lado, debe tener los conocimientos para distinguir ventajas y desventajas de toda
alternativa. Y además debe saber corresponder a ambas implicaciones de manera correcta.
Los riesgos inherentes a este circuito de decisiones, especialmente cuando están en juego
cuestiones de notable importancia y altísima complejidad, se pueden intuir fácilmente. En
ciertos casos puede tener la ventaja el papel de los expertos sobre los Políticos, en otros sin
embargo el de los políticos sobre los expertos. En un caso o en otro, es el interés general el
que puede ser desatendido. O, peor aún, voluntariamente sacrificado.
Está claro que si el político transfiere al experto la elaboración preliminar de sus
decisiones, y, por tanto, la justificación técnica el problema del experto asume una
importancia de primer grado. Existe una identificación, al menos parcial, entre el actuar
del político y el del experto. Después de todo, el experto a veces a su pesar, se convierte
en algunos momentos en un político (…)
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–206–
Max Weber en El Político y el Científicoseñalaba que (…) si se ha de ser fiel a su verdadera
vocación, el auténtico funcionario no debe hacer política sino limitarse a “administrar”, sobre todo
imparcialmente. Esta afirmación también ha de ser válida para el funcionario político mientras
no esté en juego la razón de Estado, es decir los intereses vitales del orden predominante. El
funcionario ha de desempeñar su cargo ‘sine ira et studio’ sin ira y sin prevención. Lo que le
está vedado es, pues precisamente aquello que siempre y necesariamente tienen que hacer
los políticos, tanto los jefes como sus seguidores. Parcialidad, lucha y pasión (ira et studio)
constituyen el elemento político y sobre todo del caudillo político. Toda actividad de éste está
colocada bajo un principio de responsabilidad distinto y aun opuesto al que orienta la actividad
del funcionario (...)
Relacionado con esto tenemos el tipo de ética adecuada. Mientras la ‘ética de la convicción’
(Gesinnungsethik) está animada únicamente por la obligación moral y la intransigencia
absoluta en el servicio a los principios que sustentan la convicción ideológica. La ‘ética de la
responsabilidad’ (Verantwortungsethik) por su parte, valora las consecuencias de sus actos y
confronta los medios con los fines, las consecuencias y las diversas opciones o posibilidades
ante una determinada situación. Es una expresión de racionalidad instrumental, en el sentido
que no sólo valora los fines sino los instrumentos para alcanzar determinados fines. Esta
racionalidad instrumental maduramente reflexionada es la que conduce al éxito político. Sera
la ‘factibilidad político-administrativa’, como capacidad de un programa de actuación para ser
gestionado a través de los procedimientos normalizados de una organización, clave del éxito
total o parcial de la decisión. Esta factibilidad se muestra condicionada con el posibilismo que
permite la racionalidad técnica.La combinación de roles distintos y racionalidades distintas
sustentadas de modos éticos de obrar responsablemente es la que en teoría determina el
circuito de decisión político-administrativa en el que agente asesora y el político decide
(merced a esta función de apoyo) y el político decide (momento político) y el agente ejecuta
(función administrativa).
Para acabar de entender la necesaria sinergia debemos poner en relación tres ideas. La
primera es la de ‘interfase’, para Nora y Minc denominan como actividad de interfase al nivel
intermedio entre la decisión política y la actividad administrativa. Como cometido de bisagra
entre la zona política representada por los políticos electos, asesores, personal de gabinete...
y la zona representada por los profesionales de la Administración. En ella la confianza política
y la racionalidad técnica -altos cargos, asesores y directivos públicos- se entremezclan en
proporciones diferentes según su mayor o menor participación en las diversas fases de la
formulación o implementación de las políticas públicas. Denominada igualmente como ‘tercer
espacio o bisagra’, para Ziller lo es la zona de intersección entre política y administración en el
que se tensiona entre la legitimidad política y la burocrática, entre la racionalidad ideológica
y la técnica.
De su parte la ‘Decisión pública’, supone la aplicación de la lógica racional del decisión-
making aplicada a un asunto público. La gestión política implica decisión pública pero ésta
no descansa sólo en la decisión propiamente política al estar mediatizada por innumerables
y diversos factores de los subsistemas sociales siempre cambiantes que deber ser tenidos
en cuenta por quienes han decidir. El desideratum político se ve afectado por la racionalidad
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–207–
técnica, que determina la factibilidad política, al quedar afectada por la racionalidad limitada
condicionada por la premura, la falta de información, el compromiso político y la asignación
de recursos a otras decisiones.
La decisión pública se traduce en Gestión Pública al pasar el testigo a los gestores/
ejecutores para que implementen aquellas decisiones que van a incidir en la estructura social
y su regulación, ya que producirán cambios y efectos en los órdenes sociales y jurídicos.
Por último el ‘Apoyo a la decisión pública’ es la utilización de diversos mecanismos y
herramientas técnicas y organizativas para que el decisor público adopte la decisión con
el mayor grado de racionalidad y optimización posible en el contexto de aplicación. En el
proceso de apoyo al Decission-making público, el analista ha de valorar, tanto la capacidad
inmediata de responder a una demanda, cuanto la potencialidad de hacerlo en lo mediato,
por sí o mediante la utilización de diversas técnicas de gestión. En la interfase político-
administrativa juega un papel determinante esta labor como función técnica y de análisis
prospectivo, ponderando la racionalidad política llegando a condicionar la viabilidad de una
política determinada si esta no se diseña o implementa bien realizando un tipo de evaluación
‘ex ante’ sobre los efectos de su impacto.
El apoyo a la decisión pública consiste sobre todo en la consecución de; el equilibrio entre el
decisionismo ideológico y el tecnocrático, coadyuvar a tomar decisiones sabiendo, calculando,
previendo y haciéndose cargo de las consecuencias, consecución de incrementalismo/
innovación/transformación del status quo y el logro de la factibilidad política, haciendo
técnicamente posible lo deseado políticamente.
Burocracia y Buropatologías268
García de Leániz consultor de comportamiento humano comenta la película El secreto
de sus ojos, candidata a los premios Goya obteniendo el de mejor película extranjera de
habla hispana recientemente fallado, describiéndola como anatomía de la Gestión Pública.
Según el citado consultor en la película se reflejan unos comportamientos tipo de la dinámica
burocrática, tales como (…) pésimo servicio al ciudadano, , salidas a tomar cafés sin control
alguno, productividad baja, muchas horas llenas de vacío, los recursos tecnológicos escasos,
nadie se queja y pide nuevas tecnologías, no vaya a ser que se modifiquen los hábitos de
trabajo, una visión del servicio público donde los medios (procedimientos) priman sobre
los fines (impartir justicia), los burócratas huyen del riesgo y se sienten protegidos en sus
reglamentos y dilaciones, el ciudadano carece de rostro y apenas posee el nombre de un
expediente, son maestros en hacer eficientemente cosas ineficaces, despersonalización de
sus tareas y olvido del servicio al ciudadano (…)
Dice el comentarista que en el devenir de la trama los protagonistas de una oficina judicial,
que de burócratas reactivos pasan a convertirse en profesionales activos forzando sus
268 22 de febrero de 2011.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–208–
propios procedimientos para poder hallar al culpable de tal manera que sin apenas medios
ni recursos actúan de manera tremendamente eficaz y productiva, (…) como si la persona,
para ser valiosa también en la función pública, necesitara menos procedimientos y más fines
visibles que den trascendencia a su tarea.(…)
Lo que se describe son las disfuncionalidades de la Burocracia denominadas en el área
como ‘buropatologías’ que responden a que en el acervo popular común la palabra burocracia
no expresa nada acerca de su teoría y funcionalidades, sin embargo, se asocia más con las
perversiones, disfunciones, como si estas fueran su esencia, cuando en realidad éstas, son
patologías del modelo que enfatizan el interés de grupo, lentitud, ineficacia, rigidez o escasa
adaptación a los cambios externos...
El término ‘Burocracia’ se debe a De Guernay, ilustrado francés, que le dio un sentido
peyorativo y subjetivo: el del oficinista que cansa la paciencia del ciudadano con el expedienteo
- Burocracia significa etimológicamente “poder de la oficina o despacho” -. Hoy la Burocracia
sigue conservando estos acentos peyorativos y ya Alfred Sauvy inició su obra La Bureaucratie
(1961) diciendo que la mención de esta palabra despierta en el ciudadano la respuesta
automática de ‘estoy en contra’ y en el libro de Martin Albrow, Bureaucracy, se refleja en
su presentación que genera tanta hostilidad entre los estudiantes contestatarios parisinos,
como entre los bussinesman neoyorquinos. Igualmente puede verse en Auby y Ducos-Ader,
en Droit Administratif: La Fonction Publique, les biens publiques, les travaux publics (1973)
indica que el término burocracia está más o menos cargado de connotaciones peyorativas.
En los países de habla inglesa se refieren a ella con los términos Red Tape - de la práctica
de atar con cinta roja los documentos y papeles oficiales - usado cuando se piensa que
las reglas de la Burocracia resultan innecesarias o y evitan que las cosas resulten fáciles y
rápidas y Officialdom para referirse a que las oficinas públicas o sus empleados van a resultar
de poca ayuda o poco serviciales.
Pérez Serrano en su Tratado de Derecho Político escribía entre 1936 y 1939 y al hilo del
texto constitucional de la época que le parecía preferible utilizar la expresión “funcionariado”
a la de “Burocracia” porque ésta, “envuelve un cierto sentido peyorativo, y precisamente
lo que se pretende al consagrar constitucionalmente derechos del núcleo formado por los
empleados públicos es ofrecer garantías de buen servicio”.
La buropatología queda reflejada en lo que Larra denunciase con el Vuelva usted mañana
y en Jorge Guillén, Potencia de Pérez, Coro de Burocracia “Requisitos y papeles, Eso es lo
bueno. Con sus colas de papeles, Pies en el cieno.”
Pero la burocracia responde a otra lógica…
La Burocracia es también un interesante objeto de la discusión científica, por su
complejidad y extensión, a toda clase de organizaciones. La ambigüedad con la que se ha
utilizado el término Burocracia en las diversas Ciencias Sociales, tiene su origen en que el
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–209–
propio Weber no la definiría, aunque sobre todo la utilizaría con el sentido universalmente
conocido de ‘tipo ideal de organización’ o de ‘gran organización’- .
Esta ambigüedad ha hecho entenderla con múltiples acepciones, y que podrían
sistematizarse desde tres áreas de conocimiento próximas;
a) Sociológica:
• Como paradigma de la ineficiencia en toda organización.
• Como poder ejercido desde los despachos.
• Como papeleo y rutina propia de las oficinas públicas.
• Como grupo humano que ejerce el poder administrativo.
• Como modo específico de funcionamiento de la maquinaria pública.
• A los que desempeñan tareas administrativas en contraposición de los obreros,
técnicos y directivos.
b) Organizativa:
• Como tipo ideal de organización.
• Como gran organización.
• Como sistema objetivo de gestión y administración altamente racionalizado y de
máxima eficiencia técnica.
c) Ciencia de la Administración:
• A aquellos empleados públicos que gozan de permanencia y hacen carrera en la
Administración como funcionarios.
• A los funcionarios con verdadero poder.
• Equivalente a Administración Pública.
• Conjunto de los medios personales al servicio de las Administraciones Públicas.
Con todo esto, o a pesar de ello la Burocracia es un modelo o técnica de organización de
medios materiales y de funciones personales especialmente prevista para macroorganizaciones
(grandes o complejas) descrito y propuesto por Weber en que cada unidad tiene unas
responsabilidades claramente delimitadas, estando sus actuaciones reguladas mediante
reglas escritas y mecanismos de control vertical. Es la organización racional, formalizada
y centralizada cuyos principios funcionales son: generalidad, racionalidad, imparcialidad,
eficacia e impersonalidad.
Supone una respuesta a las necesidades derivadas de la modernidad racionalizadora que
se manifestaba en el dominio de la eficiencia, la predictibilidad, la calculabilidad y el control
tecnológico. Con el crecimiento del intervencionismo estatal, también lo hizo la importancia
de la racionalidad técnica en el discurso de la legitimación democrática. Las decisiones
políticas se traducen en actuaciones técnicas.
Mediante la expresión ‘jaula de hierro’ Weber ya nos avisaba de ciertos peligros de esta
lógica pues con ésta expresión se representaba una sociedad radicalmente racionalizada
bajo la forma de una burocracia. Esta racionalidad que se despliega de acuerdo a fines lleva
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–210–
al surgimiento de instituciones sociales extraordinariamente eficientes, extremadamente
racionales, pero que constituyen una amenaza creciente para la libertad de los individuos.
Esta fusión de las burocracias pública y privada se dio históricamente en los casos del
nacionalsocialismo y del socialismo soviético.
Pero las democracias tampoco están exentas del peligro, y con el término ‘McDonalización’
, Ritzer se refiere a la evolución de la sociedad desde la modernidad weberiana hasta la
culminación de una serie de procesos de racionalización que se han ido sucediendo a lo largo
del siglo XX. El proceso de McDonaldización, ofrece los mismos beneficios que la racionalidad
burocrática, pero como la misma genera procesos de deshumanización y limita la capacidad
de elección individual, así como el déficit democrático. Este proceso frente a otras tesis
no conduce o hacia la postburocracia sino hacia una re-racionalización de la tradicional
burocracia weberiana.
Resulta que la Nueva Gestión Pública (NPM) no sólo ha generado serias disfuncionalidades
en la acción administrativa con la D3, sino que no ha podido con su principal bestia negra,
la burocracia. Es falsa la calificación de postburocracia que se atribuye a la NPM, ya que
no es otra cosa que formulaciones neoburocráticas, que resultan de tres falsos modelos
posburocráticos. Estas variantes neoburocráticas son la burocracia mejorada, la alternativa
comunitaria y el modelo mercantil.
La verdadera postburocracia para este autor sería un modelo organizativo donde
cada individuo es responsable frente al éxito conjunto de la organización. Se sustituiría la
segmentación por la comunicación, la verticalidad por la coordinación, la unidireccionalidad
por la bidireccionalidad y la autoridad por la interacción. El reemplazo para el espacio
postburocrático, vendrá determinado por un diálogo interactivo que sustituya las órdenes
o las comunicaciones unidireccionales, y que el citado autor denomina ‘modelo interactivo’.
Nos parece que este modelo de interacción no se produce por el gatopardismo de
llamar cliente al ciudadano o venderle calidad extrema y otros camelos intangibles.
No sólo el funcionamiento burocrático debe permanecer en buena parte de las
unidades administrativas, sino que el resto neoburocrático está en evitar o corregir las
buropatologías, propias del sistema, como también las tiene la democracia capitalista por
razones hartamente denunciadas.
Posiblemente, al margen de un análisis más exhaustivo, la neoburocracia, en términos
sociológicos signifique que las tareas propiamente burocráticas la máquina, en lo bueno y en
lo malo haya sustituido al hombre, desde los semáforos hasta los plazos administrativos que
los controlan los ordenadores. La complejidad social necesita más burocracia que nunca pero
a la vez más democracia y transparencia, lo que no es de suyo incompatible.
Hasta que encontremos otro paradigma mejor, es preferible no hablar de postburocracia,
y menos todavía desde algunos postulados de la NPM, sino que es más conveniente analizar
las propuestas científicas de neoburocracia, neoweberianismo, burocracia mejorada…
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–211–
Acción Pública cartesiana vs. Acción Pública sistémica269
René Descartes hizo de las matemáticas el modelo para toda ciencia, aplicando sus
métodos deductivos y analíticos a todos los campos del saber. En 1637 con el Discurso
del método reconstruyó el conocimiento con una suerte de escepticismo metodológico. El
mecanicismo implica que toda realidad natural tiene una estructura comparable a la de una
máquina, por ello como concepción filosófica reduccionista sostiene que toda realidad debe
ser entendida según los modelos proporcionados por la mecánica e interpretada sobre la
base de las nociones de materia y movimiento. La imagen mecanicista del mundo se apoyaba
fundamentalmente en el principio de causalidad por el que se consideraban regidos todos los
fenómenos de la física clásica. Se trataba de explicar el mundo como si fuera una máquina,
es decir, a partir de las leyes de la mecánica sin presuponer por ello el carácter mecánico de
lo real. Ello dio lugar a un mecanicismo metodológico y al ideal de poder constituir una única
ciencia basada en los principios de la mecánica.
La concepción globalista de la antigüedad, entra en crisis a mediados del siglo XV y
el paradigma cartesiano-mecanicista se impuso en el pensamiento occidental, influyendo
en posteriores movimientos del pensamiento. La mayoría del pensamiento filosófico y
científico de los siglos XIX y XX anclado en las pautas del pensamiento cartesiano, fue poco
a poco elaborando un nuevo método que empieza a gestarse cuando en el siglo XIX los
termodinámicos sustituyen el binomio cartesiano estructura-función por el de estructura-
evolución.
Ya entrado el S. XX la visión o enfoque sistémico conlleva una visión analítica que explica
todo a partir del comportamiento de las partes integrantes. Las realidades a analizar van a
ser explicadas o consideradas como partes integrante de un todo superior y a ser descrito
en términos de su interrelación. Con Bertalanffy pionero del pensamiento sistémico volverá
el planteamiento aristotélico de que el todo es mayor que la suma de las partes o con otros
autores como Nicolás de Cusa o Leibniz que mantenían la concepción de que algunas
realidades son un conglomerado interactuarte de elementos y no un mero agregado de ellos.
El cartesianismo fue la respuesta válida a los problemas simples, pero inválido para los
problemas complejos que necesitan de una explicación más elaborada, por su interconexión
que influyen en la creación del problema, y por tanto han de ser tenidas en cuenta también
al momento de su solución. Ver sistemas por todas partes es la clave de la Teoría General
de los Sistemas de Bertalanffy. Los seres vivos, el ser humano, la familia, las ciudades, la
sociedad, las organizaciones, … todas las realidades de nuestro entorno son susceptibles de
una perspectiva sistémica si se quiere.
En definitiva la sistémica es un enfoque o perspectiva más actual y mas acorde con
nuestra fragmentada, diversa y dispersa realidad que por estas notas la convierte en compleja
y tendente a una mayor complejidad en el avance y progreso social, complejidad, para la que
269 31 de mayo de 2011.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–212–
debe insistirse que no sirve el reduccionismo mecanicista, ya que los problemas complejos
no tienen una única razón o causa, sino múltiples sobre las que hay que actuar.
Ya hace tiempo que las soluciones cartesianas en la acción de gobierno dejaron de servir
para una seria actuación pública. No sirve atajar el desempleo con medias de gasto público,
sin prever su retorno. No podemos tratar la inmigración tan sólo como una fuerza de trabajo
que ya no nos sirve como ejército de reserva. No podemos seguir prometiendo políticas
incrementalistas sin contemplar las redistributivas hacia nuevos nichos de valor añadido. Y
así miles de cuestiones. Nada que no tenga futuro mediato, sirve como solución de presente.
Uno de los instrumentos de la sistémica es la modelización de ensayos, mediante
experiencias de ámbito controlado o mediante la monitorización informática. El colapso aéreo
reciente se ha resuelto comparando modelizaciones previas, en las que resulto ser más fiable
la americanas que las europeas. También fue resuelta la previsible pandemia de la gripe aviar.
Esta dinámica es trasladable a la política y me gustaría verlo aplicado a las alternativas de
desarrollo económico de nuestra región valenciana, frente a las de estos 20 últimos años. Una
alternativa a modelizar sería la de la Eurorregión pirenaico-mediterránea. Valor añadido se ha
logrado con nuestra Universidad Politécnica y su transferencia de tecnología, sostenibilidad
ha supuesto el parque natural de la devesa de El Saler o el jardín del Turia y lo ofrecerá su
parque fluvial, por hablar de realidades que disfruto y consumo como ciudadano.
La lógica cartesiana sirve para lo que sirve, es decir para lo simple, pero lo simple o no
existe ya en la actualidad, o no es problema. La complejidad llamó a la puerta de nuestra
sociedad occidental hace unos cuantos años y esto hace difícil la acción pública frente a la
complejidad y sus parientes diversidad, dispersidad, fragmentación y dinamismo, sólo caben
soluciones con enfoque sistémico.
Propuestas para la crisis en el Sector Público270
La reflexión sobre cuestiones de Administración Pública no es habitual más allá de las
revistas especializadas. Si acaso lo ha sido como cuestión secundaria por temas de corrupción
o de mala gestión, o como medio de ataque por la oposición a la hora de evaluar la acción
de gobierno.
Las medidas que en nuestro país y otros de Europa se están adoptando sobre el
control del gasto público y de ajustes estructurales suponen que en su fundamento está el
cuestionamiento del Estado de Bienestar Keynesiano (EBK). Si no, como consecuencia de
dichos ajustes habrá que plantearse su revisión o refundación. A raíz de estas cuestiones
los medios buscan saber sobre la Administración Pública, y sobre todo en su aspecto de
gestor del modelo de Estado y de convivencia. La afirmación de no hace mucho de Norman
Birnbaum, Catedrático de Sociología de la Universidad de Georgetown, de que una crisis que
270 23 de junio de 2010.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–213–
puso en duda el futuro del capitalismo acabará por poner en duda el futuro del Estado, nos
conduce a que no puede hablarse de Estado sin referirse a su modelo administrativo, tanto
de la perspectiva sociológica, la político-institucional, o la organizativa.
El periódico El Mundo dedicó un espacio el domingo 13 de junio a este particular en lo que
afecta al ámbito autonómico valenciano.
Diversas opiniones coincidieron en lo sustancial, entre ellas la mía –recogida en síntesis–
ofrecía el siguiente diagnóstico: “Hablar de optimización en la Gestión Pública que se traduzca
en eficacia y eficiencia de las decisiones no es ni fácil ni simple, dada la fragmentación y
diversidad de toda la acción pública. En el momento actual nos vemos muchas veces, ante
la imperiosidad de la actuación, a movernos conforme al método del ensayo-error. Andamos
huérfanos de una teoría normativa sobre Administración Pública, que sustituya o renueve el
modelo tradicional, máxime ante el fracaso que ha supuesto la denominada nueva Gestión
Pública, en lo que sobre todo afecta a la desactivación del Estado”.
Cabe añadir que el debate académico no está sólo en qué tipo de gestión, sino qué tipo de
Administración para qué Estado dentro de nuestro modelo occidental.
En nuestra Comunidad Valenciana se echa de menos una regulación ad hoc del
denominado Sector Público. Precisamos de una suerte de ordenación normativa tal y como
se ha hecho en la Administración estatal con la LOFAGE y la ley de Agencias. No necesitamos
técnicas gerenciales del sector privado sino directivos públicos formados en Gestión Pública
además de sus áreas específicas de intervención. El futuro de la actividad formativa del IVAP
tiene que ocuparse de este nicho abandonado de la gerencia pública y debe aprovechar las
sinergias de las ofertas académicas de la Universidad.
Mutandis mutandi mucho de esto puede aplicarse a los grandes Ayuntamientos, ahora
que esta recientemente aprobada la Ley del Régimen Local Valenciano debe pensarse
seriamente en el papel de las Diputaciones y el rol que pueden ofrecer las comarcas y demás
instrumentos asociativos para la gestión de los servicios públicos.
Se cuestiona mucho el papel de los asesores, a mi juicio todo depende de sí en realidad
lo son o no. Más que el aspecto cuantitativo, lo que interesa a la Ciencia Administrativa es
el aspecto cualitativo; ¿Aportan valor añadido en sus consejos?, ¿Realmente asesoran para
la mejor decisión o simplemente justifican el desaguisado o error político?. Hay un ahorro
económico, no mensurable como intangible que es en buena parte de la toma de decisiones
públicas. Hay que insistir en que lo simple o no existe ya en la actualidad o no es problema.
Los problemas públicos deben solucionarse con perspectiva de futuro y de sostenibilidad.
Desde la óptica organizativa podemos hablar de medidas de ajuste del gasto, que pueden
resultar coyunturalmente acertadas, pero desde la perspectiva estructural el éxito organizativo
último vendrá determinado por la honestidad política, por la mayor profesionalización posible
de los gestores públicos y un uso adecuado de la contratación administrativa que se centre
en la mejor prestación o el mayor ahorro posible.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–214–
No obstante en última instancia la Gestión Pública en su sentido más amplio –política,
directiva y administrativa –no es ajena al hecho de que en muy poco tiempo, tras la ruptura
del bloque comunista, hayamos pasado de pocas certidumbres a multitud de incertidumbres.
La tesis de la modernidad liquida del sociólogo Bauman – junto con A. Touraine, premio
príncipe de Asturias de Comunicación y Humanidades - afecta como no a este sector, como
principal responsable de la complejidad social.
Dominación burocrática271
Para la sociología es un clásico la descripción de Max Weber sobre los tipos de dominación
legítima sobre un grupo social. Estos se clasifican en tres tipos; la carismática, la tradicional
y la legal de tipo burocrático. Aún cuando no son excluyentes entre sí, unas prevalecen sobre
otras según su ámbito de ejercicio.
Si analizamos nuestra realidad – la de la sociedad occidental avanzada – observamos
que tanto la dinámica del mercado como la de lo público, vienen prefiriendo – por distintas
o similares razones - el predominio de la lógica burocrática de dominación. Desde diversos
enfoques la burocracia no ha parado de ser examinada como puede seguirse de obras muy
significadas como las de M. Crozier El fenómeno burocrático(1963), W. Niskanen Burocracia
y Gobierno representativo (1971), F. Morxtein Marx, El Estado Administrativo. Una introducción
a la burocracia(1975), M. Lipsky La burocracia de nivel de calle: Los dilemas del individuo en
los servicios públicos (1980), P. Dunleavy, La democracia, la burocracia y la elección pública:
las explicaciones económicas en Ciencias Políticas (1991) o la de G. Peters La política de la
burocracia” de 1995, entre otras.
No paramos de ver como las máquinas van sustituyendo al hombre en funciones de control
que no hace mucho le eran propias. Desde los semáforos, los lectores de contadores de
electricidad, el control de los procedimientos administrativos, el pago de tickets de autopista,
tren, metro, bus…, comida en serie, video vigilancia, GPS, IPOD, IPAD, la auto matriculación
universitaria, la automedicación, o la última y polémica propuesta del presidente de Ryanair
de sustituir a los copilotos, ya que beuna parte de sus tareas las realizan los ordenadores.
La necesidad de predictibilidad que señalara Weber para el Siglo XX parece incrementarse
de manera galopante en este XXI. Recordemos que con el término McDonaldización, Ritzer
describió una evolución de la sociedad desde la modernidad weberiana hasta la culminación
de una serie de procesos de racionalización que se han ido sucediendo a lo largo del S.
XX. Este proceso, en contra de una fuerte corriente no nos lleva hacia una mejor ‘post-
burocracia’ sino hacia una re-racionalización de la tradicional burocracia weberiana, y hacia
la misma ‘jaula de hierro’ de las que nos advertía Weber y que la definiría como una sociedad
radicalmente racionalizada burocráticamente y que sería una amenaza creciente para la
libertad de los individuos.
271 12 de septiembre de 2010.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–215–
Es estos momentos de crisis de liderazgo carismático y sobre todo tradicional, parece
que el individuo sí se deja dominar bajo una racionalidad de normas y controles, sean estos
humanos o mecánicos.
Analicemos un día cualquiera de cada uno y observemos, desde que salimos de casa
hasta su retorno, cual ha sido el tipo de dominación que hemos soportado dócilmente de
manera predominante.
Esta dominación debe ser analizada por la sociología –crisis del liderazgo– y la antropología
–Homo Administrativus vs. Homo Oeconomicus– en sus aspectos positivos y negativos, pues
en puridad debe ser distinguida de la labor que desarrolla el Estado moderno como empresa
de dominación tal y como la describiera el citado Weber, cuestión de la que nos ocupamos
en la siguiente entrada.
Sidney Webb, profesor de Administración Pública, fundador de la Fabián Society y de la
London School of Economics and Political Science en 1895, escribió, entre otros, este texto
sobre la vida cotidiana de un habitante de Birmingham.
(...) John Smith se despierta en la vivienda que le ha proporcionado el Municipio por las
campanas del reloj municipal. Enciende la luz eléctrica de la fábrica municipal, hace su aseo
con el agua del abastecimiento municipal y bebe un vaso de leche certificada municipal,
calentada con el gas de la fábrica municipalizada…. En la calle, naturalmente municipal, toma
el tranvía o el autobús municipal. Gracias a la policía municipal llega seguramente a su oficina.
Smith comerá posiblemente en un restaurante municipal, leerá los periódicos o revistas en
una biblioteca pública, contemplará las obras de arte de un museo municipal, practicará el
deporte en un parque municipal, consumirá alimentos conservados en las cámaras frigoríficas
municipales y distribuidas en los mercados municipales o tal vez en las expendedurías
reguladoras del mismo carácter. Si no pertenece a la clase bastante pudiente de la ciudad,
será asistido y hospitalizado en los establecimientos o por los facultativos municipales, y
allí dará a luz su mujer. Cuando se encuentre sin trabajo, acudirá a la oficina municipal de
colocación. Y habrá realizado sus estudios en las escuelas municipales. Un día, como todos
los humanos, John Smith morirá, y, después de la inscripción en el registro municipal, será
llevado por el servicio fúnebre municipal al cementerio municipal. (...)272
Merece traerse a colación que en 1975 se publicó la obra de G. Burdeau El Estado, ente
sobre el que decía(…)Nadie ha visto el Estado. No obstante, ¿quién podría negar que se
trata de una realidad? El lugar que ocupa en nuestra vida cotidiana es tal, que no podría ser
eliminado de ella sin que a la vez se viesen comprometidas nuestras posibilidades vitales. Le
atribuimos todas las pasiones humanas: es generoso o ladrón, ingenioso o estúpido, cruel o
benévolo, discreto o invasor. Y porque lo consideramos sujeto a esos movimientos de la mente
o del corazón propios del hombre, le profesamos los mismos sentimientos que de ordinario
nos inspiran las personas: confianza o temor; admiración o desprecio; odio muchas veces;
pero también en ocasiones un respeto timorato o una adoración atávica e inconsciente del
272 Texto recogido en JORDANA DE POZAS, L. “El problema de los fines de la actividad administrativa” en RAP nº 6, 1951.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–216–
poder se mezclan con la necesidad de creer que nuestro destino, aunque misterioso, no es
juguete del azar. Si la historia del Estado resume nuestro pasado, su existencia actual nos
parece prefigurar nuestro futuro. Si a veces lo maldecimos, nos damos cuenta de que, para
bien y para mal, estamos ligados a él
(…)los hombres han inventado el Estado para no obedecer a los hombres. Lo han convertido
en sede y soporte de un poder cuya necesidad y peso experimentan a diario, pero que una
vez imputado al Estado, les permite plegarse a una autoridad que saben ineluctable sin verse
por ello sujetos a voluntades humanas.El Estado es una forma del Poder que ennoblece la
obediencia. Su razón de ser primordial es la de proporcionar a la mente una representación del
fundamento del Poder, que autorice a basar la diferenciación entre gobernantes y gobernados
en algo distinto de las simples relaciones de fuerza (…)
He tenido ocasión de estar este verano en dos países de la UE, uno de tradición
anglosajona y otro de costumbre administrativa continental, y el caso es que me he sentido
más controlado y al par más seguro, en el que supuestamente hay menor presencia del
Estado Administrativo. Avisos por todas partes, no haga esto, si lo hace, será sancionado.
Policía omnipresente, servicios públicos eficaces, y sobre todo un gran sentido de orden por
la colectividad ciudadana. En el administrativo, había cierta sensación de caos, o de un orden
caótico. No es ahora mi intención comparar, de hecho, no los menciono por no dar pistas que
permitan explicaciones, pero me temo que en ambos aún están presentes las secuelas del
11-S, el problema de la crisis económica y el desbordamiento de una inmigración. Hay una
suerte de Estado invisible que se confunde con la colectividad en cuyo status predomina una
burocracia sociológica palmaria que otorga al ciudadano una combinación de predictibilidad,
seguridad y eficiencia en sus hábitos cotidianos o extraordinarios.
La Ciencia de la Administración, además de las otras áreas de conocimiento, debe pensar
esta realidad actual de la expresión burocrática para dar una explicación propia que coadyuve
a la antropológica y sociológica. A pesar de los años transcurridos en la historia político-
administrativa, los líderes, siendo necesarios, parecen eclipsados o muy coyunturales. El
ciudadano se fía más del INEM que de las promesas de su empleador o de su sindicato, espera
más del aparato judicial, que del líder político de turno, por mencionar generalizaciones,
sin necesidad de entrar en ámbitos más delicados propios del ejercicio de la coercibilidad
carismática y tradicional.
Pensemos, pensemos… sobre este concepto tan mal traído y llevado, por mor de su
anfibología o ignorancia que llamamos `burocracia´.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–217–
Tiempos revueltos: La cuestión del Estado; una cuestión de Estado, el Estado en
cuestión o, el estado de la cuestión273
Los liberal-conservadores se presentan en Europa como los garantes del estado del
bienestar, primero al ganar las elecciones en Inglaterra y hace poco, nada más y nada menos
que en Suecia, además del status quo que supone Francia y Alemania.
Alain Lamassoure, Presidente actual de la Comisión de presupuestos del Parlamento
europeo ha manifestado recientemente que el financiamiento de las políticas europeas está
en un impasse, debido a los problemas de las arcas nacionales y la ausencia de un sistema
europeo más independiente de los vaivenes nacionales.
En 600.000 millones se cifra el pasivo en el conjunto de Administraciones Públicas
españolas.La Asociación Valenciana de Empresarios (AVE) reclama que se acometa una
reducción del déficit público y reestructuración del gasto, mediante la eliminación de gastos
superfluos, la generalización del copago en educación y sanidad, … igualmente hay que
… acelerar el proceso de construcción de la Unión Europea, reformar el sistema educativo,
impulsar el cambio del sistema productivo e incrementar el tamaño empresarial, …
Con ocasión de una visita a nuestra ciudad por parte de una delegación finesa mientras un
concejal ha manifestado que Valencia exporta ya su modelo de urbanismo sostenible, verde
y medioambiental. De su parte el portavoz de la delegación, vista la Ciudad de las Artes y las
Ciencias ha dicho: “Nunca había visto nada parecido a ese lugar. Es increíble. Se puede hacer
un palacio de música pero lo que más me ha impactado es todo lo que hay alrededor con el
museo, el ágora y todo lo demás. Es increíble. Creo que es imposible que Finlandia se pudiera
plantear hacer algo como lo que se ha hecho con el Palau de la Música. Evidentemente nos
gustaría tener espacios como ese, pero creo que ese gasto no se puede afrontar”.
En las Jornadas de Debate y Reflexión “Las Administraciones Públicas: Viejos
problemas y nuevos retos” celebradas en la universidad laboral de Gijón en septiembre
del 17 al 19, Alejandro Nieto sostuvo que no existe un concepto fijo de lo público y de
lo privado. Es algo coyuntural. Ambos ámbitos se encuentran interpretados, de forma
que lo público invade lo privado y de la misma manera lo privado reacciona invadiendo
por su parte constantemente lo público. Nieto señala que hay varias fórmulas por las
que lo público influye sobre lo privado, mediante los instrumentos regulatorios de control
por las Administraciones Públicas, e incluso, señalando sus fines y estableciendo sus
medios. Recuerdo últimamente haber leído en el DOCV que el Gobierno valenciano había
aprobado el cambio de denominación de una facultad de la Universidad Católica, ¿Pero
las Universidades no son independientes, para qué sirven sus órganos de gobierno?. Me
parece el colmo de como perder el tiempo público? Yo que no acabo de entender muy bien
lo del liberalismo, jamás se me ocurriría regular algo tan nimio como la denominación de
un centro universitario, ni público ni privado.
273 7 de noviembre de 2010.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–218–
Señala Nieto en otra parte que lo privado también interviniene en lo público, mediante
vg. la privatización de la economía, las consultas populares, la participación en órganos
consultivos, la despublificación, la enajenación de bienes púbicos, la externalización de
servicios y en definitiva la rendición de la Administración Pública al mercado, entrando
incluso en él.
Sentencia Don Alejandro “Ya no sabemos si todo es público o todo es privado. Todo es al
tiempo público y privado y cada uno opera con la perspectiva que más le gusta” no sin antes
indicar que la ocupación más grave que se hace de lo público es a través de la corrupción. Con
la corrupción decisiones formalmente públicas son en la práctica privadas. Además, también
destaca el paso constante de lo público a lo privado de ciertas personas, que conlleva que,
aprovechándose de esta confusión, siempre estén las mismas personas dirigiéndolo todo.
Claro esto se entiende todavía más si uno lee Las transformaciones del Estado
contemporáneo de García Pelayo y su teoría del metasistema (Estado-sociedad), como
resultado de la consolidación del Estado social. La disolución del Estado y la Sociedad en el
Estado Social, supone que ya no sistemas autónomos, autorregulados, sino profundamente
interrelacionados entre sí a través de relaciones complejas, con factores reguladores extra
sistémicos y con un conjunto de subsistemas interseccionados que hacen tengan que ser
considerados como partes de un metasistema, macrosistema o sistema de sistemas.
¿Qué Administración Pública para este Estado Social?Un Estado que es tan social que
sólo puede ser gestionado por las posiciones neoliberales para ser mantenido, resulta en sí
un paradoja, pero el mundo postmoderno está lleno de paradojas. Muchas de las paradojas
generan aporías para los principios clásicos de las ciencias aplicadas. La aporía ahora para
el Estado administrativo es algo así como aquello de que ahora que tengo las respuestas me
han cambiado las preguntas.
Es conocida la aseveración de F. Fukuyama realizada en 1992 El fin de la historia y el último
hombre, con origen en el artículo “The end of the history” en The national interest( june, 1989)
acerca de que la democracia liberal y la economía de mercado son las últimas viables para
la sociedad. Esta sentencia se confirmó a los diez años, explicitando que conforme al análisis
hegeliano-marxista la evolución progresista de las instituciones políticas y económicas no
terminarían en el socialismo sino en el modelo occidental de vida274 .
Menos conocida es la obra del mismo autor de 2004 sobre La Construcción del Estado.
Hacia un nuevo orden mundial en el Siglo XXI y menos todavía la propuesta que encierra de
la necesidad de crear nuevas instituciones gubernamentales, fortalecer las ya existentes,
frente a la dinámica de reducción de los mismos y teniendo en cuenta del devenir de los
estados débiles, fracasados o fallidos. Es más frente a las tesis de modelos supraestatales
sigue defendiendo la fórmula del Estado-nación, si bien apuesta por su fortaleza más que por
su tamaño.
274 Vid. “Pensado sobre el fin de la historia diez años después”, en El País, opinión, 16 de junio 1990, nº 1140.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–219–
Lejos de entrar en el debate ideológico lo que interesa aquí es que desde la tesis neoliberales
se considera que la debilidad del Estado constituye un asunto de primer orden tanto en el
ámbito nacional como internacional, toda vez que a pesar de los recientes esfuerzos de los
economistas no se puede crear una Ciencia de la Administración Pública, que permita ayudar
a fortalecer la capacidad estatal de otros países necesitados de ella. Igualmente se manifiesta
que contra las tesis del ocaso de soberanía estatal clásica, no se aprecia un sustituto que
garantice sus funciones de dominación en la más pura descripción-precripción weberiana.
Y esto lo dice un liberal, no sólo custodio del Estado sino ahora de su Administración
del Bienestar. Otra paradoja mas, como también resulta paradójico que las primeras leyes
sociales fueran en Inglaterra y Alemania (Prusia) dictadas por gobiernos conservadores.
El Congreso chileno mediante la Ley del Nuevo Trato de 2003 creó la Alta Dirección
Pública (ADP) para fijar un filtro inicial de mérito para optar al cargo y mantener dichos
puestos bajo la calidad de exclusiva confianza de la autoridad correspondiente y ha sido una
de las transformaciones más trascendentes en la modernización del Estado chileno. Aquí es
España seguimos en los mismo sin una implantación seria del Dirección Pública profesional
(DPP), la cual obedecería a un modelo de gerencia/dirección pública en la que el personal
directivo, es elegido y o cesado en virtud de sus competencias profesionales y los resultados
obtenidos. Las notas características serían la profesionalidad, un marco de responsabilidades,
temporalidad, incentivos, atribución de poderes y cese motivado en función de resultados. La
DPP es uno de los modelos seguidos, junto al de confianza política y el técnico o funcionarial.
En estos momentos de manera dominante en la Administración Pública y Sector Público,
predomina el nombramiento de directivos públicos por razones de criterios de confianza -
política o personal - , y el algunos casos, entre unos candidatos idóneos por sus capacidades
y habilidades, lo que en definitiva supone un mecanismo de provisión de puestos de alto nivel,
que responde al denominado ‘spoil system de circuito cerrado o de politización relativa’, como
viene ocurriendo con la libre designación de convocatoria pública.
En definitiva en este rio revuelto de la Gestión Pública, muchos pescadores vienen al rio
revuelto, bien a enseñar, bien a practicar.
Crisis, botín y administración de la miseria275
Hemos tenido ocasión de referirnos a la propuesta de la canadiense Jocelyne BOURGON,
que en el marco de Lectura de la 5ª Conferencia Braibant de 2006 del Instituto internacional
de Ciencias Administrativas276, propuso que desde un Gobierno receptivo, responsable y
respetado” se podía avanzar hacia una nueva teoría de la Administración Pública”.
Diversos expertos del ramo recogieron el testigo de la propuesta y afirmaron que la Teoría
Clásica de Administración aunque no ha perdido completamente su relevancia, necesita una
275 2 de marzo de 2011.
276 Revista Internacional de Ciencias Administrativas, vol. 73-1, marzo, 2007.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–220–
meditada renovación, ya que la teoría de la NPM de los años ochenta, basada en la gestión
privada no ha supuesto una alternativa real.
Dejando para más adelante la cuestión de si existe o no una teoría clásica, sí se ha dicho
que la renovación de ésta debería introducir una nueva base para la acción pública, así como
un reconocimiento más completo de la noción de ciudadanía y un concepto más ambicioso
del mismo. Otros han dicho que lo que se plantea Bourgon no es sino una teoría pero sobre
la democracia y no tanto sobre la Administración Pública.
El presidente de Cámara Valencia, defendió no hace mucho que la mayoría de los servicios
que presta la Administración Pública a los ciudadanos deberían pasar a ser de ‘gestión privada’
para mejorar su eficiencia y eficacia y garantizar así la continuidad del estado del bienestar, al
tiempo que se vela por un equilibrio real de futuro’. Estas afirmaciones no dejan de sorprender
y generar confusión, pues la sociedad no es algo distinto del Estado, cuando este está bien
gestionado, porque si no lo está, entonces sí estamos en manos privadas y suplantadoras
del Estado. Pocos son los servicios ya en los que no participa la gestión privada, no solo
como mecanismos de gestión indirecta sino colaborando en la prestación del servicio, como
proveedor de insumos… Tampoco hemos de obviar que los empleados públicos no vienen de
marte, sino que muchos son de la tierra donde se prestan los servicios públicos.
Incluso habrá que añadir que por mor de la NPM muchos servicios que la ley reserva a la
gestión directa, han ido a parar a manos privadas aunque estos conlleven implícitamente el
ejercicio de las potestades públicas (gestión recaudatoria, vigilancia de edificios públicos…,
) Habrá pues que recordar que nuestra ley de contratos del Estado de 1965 ya establecía el
principio de que la gestión de los servicios públicos se prestarían por la propia Administración
Pública en supuestos excepcionales.
En lugar de que muchos de los servicios de la Administración Pública valenciana se
presten por la empresa privada, como apunta el crítico, yo señalo que es mejor que no se
presten, por no tener nada de público, es decir por no aportar ningún valor público, o porque
con muchas dudas se satisface un interés general en ellos. Y sobre todo cuando la finalidad
única es satisfacer los intereses del adjudicatario, ya que para muchos para eso está lo
público: adquirir los bienes que el mercado rechaza.
Los Juegos Olímpicos celebrados en el Este de Asia fueron todos orquestado por los
gobiernos centrales, - con fuerte sentido del valor público - a diferencia de los celebrados
en Los Ángeles en 1984, que, al modo americano, fue puesto en escena y organizado por
la iniciativa empresarial privada. Es importante es que se celebren unos juegos de este tipo
o eventos de semejante factura, pero considerar que esto es un servicio público desde los
postulados del Estado Social y la idea de la procura existencial, esto suena ya estridente.
Podemos verlo en los grandes eventos, en el otorgamiento de subvenciones injustificadas e
injustas, en el pago de informes y dictámenes que poco aportan, cuando no sirven más que
para legitimar una decisión discutible jurídica o éticamente, o por estar ahora en el candelero,
la financiación de un canal televisivo que tiene el mérito de haber inaugurado los reality show
- aquel de la hija de Julio Iglesias - , por no hablar de sus contenidos y no-dos.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–221–
Sinceramente es este tipo de servicios tiene que ser desactivados de la acción pública.
No estamos por ese denominado Estado neoadministrativo de la D3 (Desregulación,
desactivación y devolución) sino por una redefinición del Estado Administrativo, desde una
reconceptualización de la idea de procura existencial en el marco democrático actual.
Por ello antes de pasar la casi totalidad de los servicios que presta la Administración
Pública, hay que pensar en la desactivación de muchos de ellos, hay que pensar en cómo
se gestionan muchos de ellos, en términos de copago do u otros mecanismos tipo mercado
(MTMs) en cómo se adjudican las obras y servicios públicos, en los gastos de protocolo de los
altos cargos. Y sobre todo habrá que evitar que la Administración Pública sea el financiador
de toda esa red clientelar de los partidos en el Gobierno.
En esta dinámica más bien hay un servicio a intereses privados - financiados con fondos
públicos - Es decir un mal gobierno y una mala gestión.
Esta situación permitirá decir que la Administración Pública es un epifenómeno de la
noción y espíritu democrático. Poco hemos avanzado, como la democracia es el mecanismo de
obtener el poder, la Administración Pública es el instrumento vicarial y fenómeno dependiente
del poder democrático, y de uso porque ahí está el botín ‘administrativo’, que legitima para
hacer muchas cosas en nombre del interés público y de la legitimación democrática.
De momento sigue siendo válido eso de ¡Qué estupendo ser autónomo y tener una esposa
funcionaria¡ Y lo dicen incluso muchos enemigos de lo público, con el sueldo público mantengo
mis necesidades sustanciales y con mis ganancias empresariales, me voy de vacaciones.
Alejandro Nieto siguiendo una higiénica dinámica iniciada en 1984 con La organización
del desgobierno y seguida con La ‘nueva’ organización del desgobierno de 1996, en 2008
publicó El desgobierno de lo público , obra en la que distingue entre el mal gobierno -
establecimiento o fijación de unas políticas públicas erróneas – la mala administración - su
gestión o realización desacertada – y el desgobierno. Éste supone la nota de intencionalidad
y no la mera ignorancia, en la desviación de sus fines, de tal manera que en lugar de servir
a los intereses públicos atienden otros, que ordinariamente son los intereses de la clase
dominante que ocupa el poder público, aunque se respete formalmente, los principios de la
soberanía popular.
Ya nos advirtió W. Wilson en 1887 sobre los problemas del botín y la partitocracia, como
también lo hiciera Weber en 1919 en la citada conferencia El político y el científico.
He leído recientemente que los partidos políticos han construido una pirámide interna
de poder, con una mala formación de clanes, luchas internas, antigüedad y oportunidad
política. Resultan infrecuentes los procesos democráticos de selección de candidatos. A la
par, se añade que el perfil de los políticos supone en general, un bajo nivel de excelencia
en estudios, idiomas o experiencia profesional o empresarial, que a la postre genera una
necesidad de sobrevivir, a toda costa, en un ambiente gregario y servil. Esto ha justificado
la necesidad de listas electorales abiertas, para que puedan existir perfiles competitivos, al
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–222–
margen de círculos clientelares de lo partidos. Resumido este diagnostico sería fácil concluir
que quien se presta a adular a quien la sociedad rechaza, acabo siendo esclavo de los demás
y de sí mismo. Incluso las ideologías acaban pervirtiéndose en favor del mantenimiento de
la dominación, con lo que al fin nos encontramos con un conservadurismo hecho radical
enfrentado a un socialismo hecho conservador (A. Giddens, dixit)
Parece que si la Administración Pública se convierte de facto en un instrumento al servicio
de intereses particulares, en lugar de servir a la colectividad sub especie de legitimidad formal
democrática, depende del grado de inculturación democrática del propio establishment.
Diríase que los ultra demócratas, en realidad, no son sino papanatas defensores del bajo nivel
democrático, que les sirve a sus intereses particulares. Un demócrata, que acepta la dominación
legal, la cultura del sistema, y la bondad de las instituciones lo hace porque considera que
la libertad y la igualdad deben encauzarse de diversos mecanismos institucionales. La
democracia liberal y social solo puede ser efectiva mediante una Administración Pública
de prestaciones, por lo que la utilización de ésta dependerá del verdadero talante de sus
gestores.
En definitiva, antes de hablar de reforma de la vieja teoría de Administración Pública
habría que pensarse si queremos realmente vivir en una democracia material y no meramente
formal. En Europa fuimos Estado social antes que regímenes democráticos, y después de
la II guerra mundial pasamos a ser también democráticos con la configuración del welfare
state. Queda claro que la corrupción suele tener su reproche penal, y el reparto del botín,
lo tiene también jurídicamente pero sobre todo política y éticamente, por muy aceptado
sociológicamente que esté.
Respeto de la traída ‘nueva teoría de la Administración Pública’ de Jocelyne Bourgon”
algún experto indicó que “Ya llevamos más de veinticinco años con iniciativas y programas
que no se han encuadrado en ninguna teoría, y el resultado es que ha sido difícil llegar a una
visión de conjunto o poder ver como una de esas reformas se relacionaba con las otras” Dicho
en otras palabras ocurre que no sólo hemos resuelto el déficit fiscal con las experiencias NPM,
sino que hemos hecho públicos problemas privados, derivados de la crisis económica. A la
par no sólo hemos terminado con ciertas corruptelas administrativas –siempre reprobables-
sino creados nuevos problemas sociales y financieros al socaire de la corrupción político-
empresarial, aumentado pues los que ya teníamos.
Parece que la NPM hiciera oídos sordos a la inexorable ley del crecimiento de las funciones
del Estado - defendida en 1911 por Larnaude y posteriormente por Wagner - reveladora de
que la historia de la Administración Pública moderna en el mundo civilizado es fruto del
crecimiento de los servicios públicos consecuencia del Estado social o consecuencia de que
el desarrollo económico de la sociedad conlleva al incremento del gasto público ya que del
nuevo status surgirían nuevas necesidades de la actividad pública reguladora y protectora,
debido a factores como el incremento de la población, urbanización, uso de nuevas tecnologías
u otras causas adicionales.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–223–
De suyo el progreso social conlleva nuevos problemas – justificación de la teoría de
la procura asistencial - que exceden y superan la bondad política, de tal manera que el
axioma de partida es que gobernar hoy, es más difícil que ayer, y menos que mañana. La
consecuencia no puede otra que el problema no se resuelve o incluso se agrava cuando el
decisor es perverso o ignorante.
Hace poco leía un diagnóstico sobre este año 2011 que advertía que es quizá el año de
peor pronóstico desde 1975. Hay un exceso de todo. De cemento, de maquinaria, de oficinas
bancarias, de coches, de pisos construidos. Se habla de un exceso de oferta productiva de
casi el 30%. La vivienda tiene que bajar otro 15%-20% más de su valor de máximos. La
renta disponible de las familias no da más que para la estricta supervivencia, además de batir
record histórico de desempleo de 4, 3 millones a inicios de marzo.
La economía ha cambiado su rol de administrar los recursos para un relativo bienestar
colectivo a otro en el que predomina la perversidad, aumentando la riqueza de los más ricos
y la pobreza de los más pobres, arruinar a los incautos, humillar has el poder político. El
diagnostico para este temible 2011 es falta de esperanza y descredito político de gobierno y
oposición.
En el mes de noviembre pasado se celebró la semana de la educación a instancia de un
conocida editorial nacional, Conducidos por un buen periodista, un ex presidente del gobierno,
un presidente de una de las grandes empresas españolas de vanguardia y la actual Ministra
de Ciencia e Innovación, ante un nutrido grupo de profesionales de la educación debatieron
sobre el futuro del panorama educativo en todos sus niveles. Además de la necesidad de
llegar a un gran pacto político en el tema educativo de reflexionar sobre nuestras necesidades
y observar lo que se cuece por ahí – recordemos la importancia de la reforma en el sistema en
el seno de la crisis de Finlandia de 1993 – y de su conexión con la innovación, la competencia
y la productividad, salió al debate la eficiencia del sistema democrático por las desventajas
que suponen los modelos de tradición democrática frente a las economías emergentes, con
tantos déficits políticos y sociales.
Al problema administrativo se une el político y a demás el económico. Mantener el modelo
de bienestar con una economía poco productiva y de baja competitividad. Añadamos un coste
democrático que luego tampoco se traduce en beneficio colectivo por mor de las diversas
disfuncionalidades. Frente a la complejidad del problema, en lugar de buscar ayuda en la
ciencia, nuestros partidos mayoritarios no solo se han negado a retirar de sus listas a todos
los candidatos bajo sospecha, sino que defienden activa y públicamente a algunos de ellos.
La crisis conlleva la administración de la miseria, de lo que queda del botín administrativo. O
bien nos quedamos en el barco administrativo, o lo abandonamos bien pertrechados
Los fantasmas familiares de la democracia aparecen cíclicamente, lo que de suyo es lógico
en una sociedad dinámica y de progreso y en el marco del mundo de las ideas, como son las
políticas. Si en 1975 Crozier, Huntington y Watanuki, denunciaron la ‘Crisis de Gobernabilidad
de las Democracias’, y en el 2000 nuevamente, Pharr and Putnam enfocaron el tema desde
una desafectación de la democracia, más en términos de gestión que de modelo Ahora
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–224–
parece que se juntan los dos. Toda crisis económica cavad en una crisis política y en una
revisión del modelo administrativo.
La crisis en sus efectos catárquicos exigirá la actualización de los valores democráticos
relevantes en la actualidad, regenerará a personas y a instituciones y hará surgir nuevas
propuestas de gobernabilidad que reconceptualizarán las actividades definitorias el Estado-
Administración.
La situación es que el sistema tiene serios déficits democráticos que todos critican pero
nadie se atreve a reformularlo en términos iconoclastas. Incluso los iconoclastas de ayer han
acabado aproximándose a él, aunque formalmente no quieran reconocerlo.
Libertad, bienestar y economía de recursos buscan su ajuste, como lo hacen la libertad y la
seguridad. En la búsqueda de esa triada la experiencia del welfare state no tiene competidor.
Como diría W. Churchill en su discurso en el House of commons el 11 de noviembre de
19 47.”Muchas formas de gobierno han sido probadas y se probarán en este mundo de pecado
e infortunio. Nadie pretende que la democracia sea perfecta u omnisciente. En verdad, se
ha dicho que es la peor forma de gobierno excepto todas las demás formas que han sido
probadas en su oportunidad.”. Afirmación que se repite en el tiempo cuando en 1987 Corona
Ramón, sobre todo desde el énfasis de la eficiencia opina de la democracia como “el peor
de los sistemas políticos, si excluimos a todos los demás” Ya nos avisaría pues, W. Wilson -
uno de los padres de la Ciencia de la Administración anglosajona - que es más difícil para la
democracia organizar la administración, que para la monarquía.
No se oculta la apuesta y apología por el mantenimiento de modelo de Estado Social, pues
con sus imperfecciones, carencias y deficiencias, hasta la fecha también resulta el menos
malo de los conocidos.
Todos estos factores ponen en evidencia que la cuestión del Estado es una cuestión de
Estado y el estado de la cuestión es que el Estado está en cuestión política y económica, pero
no socialmente. La sociedad ya no puede autoordenarse, necesita, dada su complejidad, una
heteronomía organizativa, que sólo puede garantizar un Estado administrativo.
El futuro de la Gestión Pública en la Unión Europea277
La universidad de Cantabria (Área de Economía Aplicada) junto con otras once instituciones
universitarias del continente europeo (Holanda, Bélgica, Alemania, Noruega, Italia, Reino
Unido, Hungría, Reino Unido, Estonia y Francia) ha sido seleccionada para estudiar la eficiencia
y eficacia de las reformas gubernamentales de un Sector Público más eficiente y eficaz en
tiempos de crisis económica. El marco es el proyecto europeo COCOPS (Coordinación para
la Cohesión del Sector Público), que con 2, 7 millones de euros, supone el proyecto de I+D+i
de mayor calado en la investigación sobre la Administración Pública hasta la fecha. Una de
277 2 de abril de 2011.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–225–
las hipótesis de la investigación trabajo es analizar por qué las reformas inspiradas en la
corriente New Public Managementy ancladas , sobre los principios del mercado y medidas
desreguladoras, han generado a una mayor fragmentación de las políticas públicas y una
mayor desigualdad social. El objeto de la investigación del proyecto COCOPS será el análisis
del impacto de las políticas NPM en Europa examinando si los cambios han contribuido a lograr
mejores políticas y ciudadanos más satisfechos con los servicios públicos. La metodología
de investigación será en el primer año la de encuetas a los residentes de los 27 estados de
la Unión, así como de estadísticas nacionales e internacionales y estudios sobre diferentes
países. Durante el segundo año se entrevistará a más de 3.000 directivos y funcionarios
públicos de alto nivel. Con estos datos se proyectarán diferentes escenarios de futuro para el
sector público en Europa, en tercero de los años.
Me parece que la investigación es muy interesante, vistas las premisas de partida, pues los
datos de partida resultan paradójicos; por mor de la eficiencia se ha socavado con la eficacia.
Jamás se había gastado tanto dinero en frivolidades y gastos suntuarios, las diferentes y
contradictorias respuestas a la crisis financieras… y en el irrefutable dato de que el gasto
público ha tenido su máximo en 1993, en pleno auge de la NPM. Evolución del gasto público
como porcentaje del producto interior bruto ha sido en ese año de 45, 7 en el Reino Unido ,
49, 4 en España, , 49, 3 Alemania, 55, 3 Francia, 57, 7 Italia, 73, 0 Suecia, 61, 7 Dinamarca,
64, 2 Finlandia. El 54, 9 de la media europea debe ponerse en relación con el 36 % de 1970
y el 47’9 de 2005, teniendo en cuenta que el PIB cada año ha ido creciendo hasta 2008. Al
margen de los resultados de la investigación y las recetas para futuro, de los datos empíricos
ya disponibles puede anticiparse que el liberal clásico debe estar más que abochornado. Se
diría que el nutriente del neoliberalismo – no el único, sin duda- de la NPM ha dado la puntilla
a los restos del laisezz faire, laisezz passer. Que el liberalismo desregulador – recordemos la
D3 del Estado neoadministrativo (desactivación, desregulación y devolución) haya ocasionado
en sí mismo, el mayor fraude financiero de la historia, y posteriormente necesitado el rescate
público de la banca privada, es desde luego una pica en Flandes en la historia de las ideas.
La dinámica de desregular lo importante y regular –con el consiguiente gasto público –
en no pocas veces lo absurdo, frívolo y estúpido revela la incoherencia ideológica que tan
sólo puede explicarse desde la muerte de las ideologías, una Gestión Pública de hojalata
o el desgobierno de lo público. Me parece y atrevo a pronosticar que los resultados de la
investigación COCOPS no se alejaran mucho de estas palabras vuela pluma.
Gestión Pública de hojalata278
A los salvapatrias, cuidadores del dogma, maestros intachables del buen hacer político, se
les ha llamado ‘patriotas de hojalata’ cuando estos se encuentran anclados en un fariseísmo
personal, colectivo e institucional, que hace sonrojar al conocedor inmediato de la realidad.
Muchos de ellos, de la patria grande a la chica, no dejan un nivel político administrativo franco
a la corrupción y al aprovechamiento de los que no son nación en su totalidad o la tienen
cautiva, dormida o atemorizada.
278 3 de abril de 2011.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–226–
A la Gestión Pública de hojalata le caracteriza que la nota de lo público, es falsa e inveraz.
Es una tapadera de intereses no públicos, aunque afecten a una comunidad de intereses pero
no alcanza la totalidad indeterminada. Lo público es muy frágil, como si fuera de hojalata,
al menos vendaval se desmorona. Se viene abajo porque no hay una cultura de lo público,
de lo social, y de lo institucional democrático. Se está hablando mucho sobre la crisis de la
democracia, de sus valores, fundamentos e instituciones. Esto de lo que hablo trasciende y
lo sobre pasa porque está más allá de lo ideológico o cultura política. Hablamos de la Res
pública, como el gran acuerdo colectivo para ayudarnos a vivir individual y colectivamente.
Francamente me sorprende que nuestros militares vayan a hacer con excelencia y sacrificio
estas labores de orden social allende de nuestra fronteras, siendo eficaces en ello, y aquí, a
veces los civiles en su terreno se muestren tan ineficaces. Tal vez sea otra de las paradojas
de la historia.
Ahora nuestros militares son instrumentos de paz y convivencia y nuestros políticos,
andan siempre a la gresca, en una batalla estéril continua, perversa y sobre todo, inútil
y espuria para los intereses generales. Creo entender por qué la milicia es la institución
más valorada ahora por la sociedad. Su adaptación para el progreso y democracia no tiene
parangón ahora. Otras instituciones se han quedado en el pasado y otras estancadas en los
’80, como si los deberes ya estuvieran hechos y ya no creyeran en lo público, más allá de ser
una fuete del estímulo económico de las empresas, siéndolo como lo es, aunque en parte.
A estos patriotas de hojalata habrá que recordarles que hay servicios públicos con los
que no se juega, siendo este un dogma de nuestra tradición administrativa. No se pueden
dejar las infraestructuras por terminar, a los proveedores esenciales por pagar, resolver los
contratos sin causa ni explicación. La Gestión Pública, en contra de ciertos panegíricos es
posible, Sirva de ejemplo que la teniente alcalde París y presidenta de la empresa pública Eau
ha sugerido a responsables municipales extremeños a defender la gestión pública del agua
con voluntad política firme. La experiencia parisina ha demostrado que es posible y hasta
rentable una gestión pública eficaz desde, obteniendo 35 millones de euros de beneficios.
A veces la Gestión Pública de hojalata se confunde con la de opereta, estrambote
y sainete. Esa que desvela que los cargos públicos de van de alterne con dinero público
porque no les parece bien hacerlo con el de la familia. Esa que ultraconservadores de la
moral sexual intachable se gasta dinero vía tarjeta de crédito en clubs de ambiente gay.
Igualmente nos lo parece esa gestión que inaugura hospitales por terminar, aeropuertos
sin tráfico aéreo, ni ahora ni mañana o Ucis con decorados prestados, EREs inauditos y
sorprendentes… o allende los mares, el escándalo del DIF mejicano (Sistema Nacional para
el Desarrollo Integral de la Familia), de especial atención por afectar a un colectivo como el de
la infancia, y la importancia de la salud, educación, integración… Menos mal que todo esto
se compadece con paradores que funciona excelentemente, ciudades limpias con edificios
saneados, museos impecables además de interesantes, parques naturales bien cuidados y
AVES funcionando, como muestras del buen hacer públicos cuando se quiere.
La Gestión Pública de hojalata es transnacional y su capital y principal fundamento es de
un valor incalculable que no necesita de paraísos fiscales. Sólo necesita de una panda de
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–227–
corifeos y una suerte de clack que lo aplaude todo y se lo traga todo como si estuviera en
un McDonald, cuya única función es comer rápido y barato. Vuelvo a pensar en El Político
y el Científico de Weber y en aquello de los estómagos agradecidos y las peonadas del
PER y otras similitudes en los cuadros políticos. En lo doméstico, tal vez necesitemos de
la inclusión de cuestiones básicas de Gestión Pública en asignaturas como educación para
ciudadanía, o imitar iniciativas latinoamericanas , como la de este primer fin de semana
de abril en el que ha tenido lugar el 1º Encuentro de Jóvenes de la Gestión Pública, bajo
el lema ‘Juventud, gestión y proyección nacional’, con el objetivo de generar una red de
articulación, difundir información de los programas para los municipios, acercar relaciones
de cooperación y colaboración y poner en valor el empleo público. También, visto el caso que
se hace al sindico de cuentas o al de agravios y desagravios y demás controladores de la
democracia, en lugar de las ya trasnochadas unidades de modernización o de calidad, algo
más básico como – imitando a Argentina – una Subsecretaría para la Reforma Institucional y
Fortalecimiento de la Democracia, al menos hasta que vuelvan a emitir nuevos capítulos de
Cuéntame. No obstante no estaría de más como medida coadyuvante, al menos transitoria,
un buen complemento de productividad de la Inspección de servicios, o que se externalice
esta, pero con cargo a los presupuestos de la oposición, y en todo caso, con derivación de la
responsabilidad patrimonial.
Trasparencia Pública: Investigación vs. Gestión279
El principio de sana gestión, también llamado de ‘buena administración’, o de ‘buen hacer
administrativo’ supone el conjunto de reglas que rigen la gestión de las instituciones públicas
y que impone a estas últimas un comportamiento que permita alcanzar un equilibrio entre el
respeto de los derechos de los administrados y la preservación de buen funcionamiento del
sistema de Administración Pública.
Para la Ciencia Administrativa el problema en realidad no debe ser tanto la transparencia
cuanto el buen hacer en sí y en todo caso, se publicite o no. La transparencia es un instrumento
para su logro.
Ahora bien los hechos que en esto superan la ciencia ficción, vienen reclamando que la
transparencia no sea sólo una moda administrativa (como aquello de la calidad, lascitizenship
cards, o el cliente...) si no una exigencia democratica, una necesidad social y sobre todo
contrafuerte frente a la dinámica política imperante.
El caso es que un estudio de la Universidad de Zaragoza, elaborado por el grupo de
investigación Gespública, ha sido galardonado con el Premio June Pallot al mejor artículo
publicado durante el 2010 en la pretigiosa International Public Management Journal de la
Universidad de Harvard.. Este trabajo intitulado “El papel de las nuevas tecnologías en el
avance de la rendición de cuentas y la transparencia de las Administraciones Públicas” y
realizado sobre las web de 75 Ayuntamientos de las principales ciudades y capitales de 15
279 12 de mayo de 2011.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–228–
países europeos, demuestra que las Aministraciones del sur de la Europa continental, son
menos transparentes que las del entorno anglosajón y nórdico.
El estudio concluye también en que el nivel de transparencia de las entidades públicas sigue
siendo el mismo que antes de Internet. De las cinco ciudades españolas, incluidas Barcelona
y Madrid aparecen en la tercera y decimoquinta posición, respectivamente, mientras que
Zaragoza, Sevilla y Valencia ocupan puestos más moderados, acordes con la línea dominante
de las ciudades europeo-continentales. En definitiva las previsiones de la OCDE, la ONU y
otros organismos multilaterales, sobre el aumento en el nivel de transparencia y rendición de
cuentas al ciudadano a través de las nuevas tecnologías, están lejos de la realidad.
Estos datos casan con el INCAU (Índice de Transparencia de las Comunidades
Autónomas), un mecanismo de trasparencia internacional-España que evalúa el nivel de
transparencia de los Gobiernos autonómicos e , impulsa el aumento de la información
a la sociedad.Mediante un conjunto de 80 indicadores, se analiza las cinco Áreas de
transparencia siguientes: A) Información sobrela Comunidad Autónoma. B) Relaciones con
los ciudadanos y la sociedad. C) Transparencia económico-financiera. D) Transparencia en
las contrataciones de servicios y suministros. E) Transparencia en materias de Ordenación
del territorio, urbanismo y obras públicas.
El estudio de 2010 ha revelado que las CCAA tienen sobretodo problemas en el ámbito
de transparencia económico-financiera, situándose la media general en un 48, 8.Según el
índice elaborado, Andalucía y Galicia son las mejor situadas en el ranking, con una nota de
8, 7. La Comunidad Valenciana y Cantabria son las menos transparentes. La Comunidad
Valenciana con una puntuación de 56, 3 suspende en tres de las cinco categorías examinadas:
transparencia económico-financiera, transparencia en las contrataciones de servicios y
suministros y transparencia en materias de ordenación del territorio, urbanismo y obras
públicas. Obtiene buen resultado en el apartado relaciones con la sociedad.
Reivindicaciones ciudadanas a un mayor ejercicio de la transparencia pueden verse
como de actualidad. El Foro Ciudadano de Zamora exige, ante la proximidad de las
elecciones municipales y autonómicas, «mayor transparencia en la gestión pública», con
una «participación ciudadana efectiva y no manipulada en las decisiones importantes
como la elaboración en proyectos de obras, el presupuesto anual y un plan de actuaciones
consensuadas con todos los colectivos». Al tiempo que pone el acento en «la situación actual
de abandono de la ciudad y la provincia, sin políticas ni proyectos reales y convergentes,
soluciones de futuro», reclama una «mayor defensa de los servicios públicos y claridad
en los sistemas de contratación» para garantizar la igualdad de condiciones entre los
aspirantes. Los integrantes del Foro, que invitan a todos los ciudadanos a participar de
esta iniciativa para influir en la gestión de los intereses comunes, y a la par abogan por
las listas abiertas que permitan una designación directa de los cargos públicos y una
proporcionalidad más justa en el reparto de los votos.
En nuestra Comunitat hasta se ha propuesto –electoralmente claro - una Ley de Calidad
Democrática y Transparencia que daría pie al desarrollo legislativo de un Sistema Valenciano
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–229–
de Integridad, en concordancia con las experiencias comparadas para sentar las bases
políticas de una cultura social de rechazo de la corrupción. Hasta que eso sea una realidad,
de momento tenemos el remedio de sentar a los corruptos en los banquillos, y un instrumento
que se llama Derecho Administrativo.
Es una lastima que el rigor cientifico de nuestros compatriotas investigadores no tenga su
correspondencia y en la gestión aplicada.
Opiniones (no electorales) sobre Administración Valenciana280
Parece que hay consenso entre sindicatos, empresarios, investigadores universitarios y
partidos de que el número de funcionarios en la Comunitat Valenciana no es elevado y de que
los funcionarios no son (todo) el problema.
La Asociación Valenciana de Empresarios tampoco considera la carga como alta si bien
se precisa un ajuste de reorganización a las necesidades reales. Igualmente consideran
que en materia de productividad deben aproximarse hacia un modelo más parecido al de la
empresa privada.
El sindicato CSIF sí considera preciso adecuar los efectivos a las necesidades de cada
sector, utilizando las medidas propias existentes en el Sector Público. CC.OO, opina que
incluso es necesario incrementar las plantillas en aras de un servicio público de calidad.
Alguna opinión del departamento de Economía Aplicada de la Universitat de València
considera compatible más efectivos para los sectores de salud, educación o servicios sociales
con una mejor gestión del rendimiento de los recursos humanos que redunde en una mayor
eficiencia en la función pública.
El ‘Índice de Libertad Económica en las Comunidades Autónomas 2011’ que realiza
la Universidad Complutense, sitúa a la Comunitat como la tercera con menos empleados
públicos en relación con el total de ocupados laboralmente.
Datos del INE para la EPA del segundo trimestre de 2010, permiten afirmar que en España
el porcentaje de empleo público (13%) está por debajo de la media de la OCDE (14, 4%) y
muy por debajo de países como Noruega, Suecia, Francia o Finlandia, en donde más de uno
de cada cinco empleos es público. De su parte la Comunitat Valenciana y Cataluña son las
regiones de España con menos empleo público respecto del empleo total.
Como medidas a adoptar por estos actores se propone;
• Necesidad de una reestructuración de la Administración valenciana.
• Implementación de los servicios online (e-administración).
280 15 de mayo de 2011.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–230–
• Empresas públicas sin pérdidas.
• Eliminación de las Diputaciones y la concentración de Consellerías.
• Revisión de actividad administrativa objeto externalización
• Mayor austeridad ante lo gastos de poca utilidad social y recuperación de figuras
impositivas.
Rebajas (electorales) sobre Administración Valenciana281
Es realmente sorprendente, supongo que con la que está cayendo en términos de gestión
y gasto público, la importancia de la Administración Pública cada día que pasa de campaña
electoral. Parece que tenemos las soluciones a todo, tengamos o no competencias para
ello. Vamos analizar la radiografía política que se hace sobre problemas y soluciones para
nuestras Administraciones valencianas.
Algunas de las propuestas son autenticas `perlas´, visto el dicente y merecerían un
sustancioso comentario, pero aquí y ahora no es lo que interesa, sino la fidelidad a la clásica
semana de rebajas de oferta electoral-olvido administrativo.
Un esfuerzo de aglutinación por materias, nos permite ver que se nos dice, sobre
organización y funcionamiento;
– La Administración Pública valenciana está razonablemente dimensionada, muy por
debajo de la media europea que se sitúa en 15 habitantes por empleado mientras la
nuestra está en 29.
– En ningún caso la solución a la crisis económica es reducir el número de recursos
(personales o económicos) de las Administraciones Públicas, de lo que se trata es de
reorganizarlos adecuadamente.
– Hay que conseguir la reducción del gasto en la Administración así como la
reorganización y reestructuración del sector público.
– Los funcionarios de la Generalitat realizan un trabajo excepcional, no tiene ningún
sentido recortar funcionarios porque todos son necesarios.
– Se precisa una ley de eficiencia en el gasto que contemple un estudio coste-beneficio
para reducir el 20% los sobrecostes y los costes excesivos y el 50% de los cargos de
confianza.
– Los procesos de la Administración del Consell serán transparentes y propiciarán la
participación del pueblo valenciano.
– Los procedimientos de concesión de subvenciones y ayudas, estarán sujetos a la
transparencia así como el acceso gratuito a las informaciones y los datos públicos.
– Prohibición de la formalización de contratos con cláusulas de confidencialidad para
transacciones en las que intervengan recursos públicos.
– Creación de una oficina antifraude, un registro de contratos menores y otro de
obsequios a autoridades, funcionarios y empleados públicos.
281 15 de mayo de 2011.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–231–
– Redimensionamiento de las Diputaciones Provinciales para dedicarlas exclusivamente
a las poblaciones de menos de 5.000 habitantes.
Sobre los cargos públicos;
– Se garantiza la publicación de las retribuciones íntegras de los cargos públicos y
electos, directivos y personal de confianza así como sus gastos de representación.
– Exigencia a cualquier candidato electoral de una experiencia profesional previa de al
menos tres años.
– Presentación de declaraciones de bienes al inicio y fin de la legislatura y prohibición de
recibir regalos o servicios con valor superior a 150 €.
– Incompatibilidad de recibir ingresos como cargo público y por remuneración del
partido.
– Limitación a tres legislaturas ocupando el mismo cargo público.
La deconstrucción político-administrativa282
La destrucción creativa es deudora del economista Schumpeter, - si bien con antecedentes
en W. Sombart -, quien consideraba a tal idea como el núcleo esencial del capitalismo. Un
proceso de destrucción constante de estructuras, procesos y productos para la supervivencia
por adaptación al mercado. Es una perspectiva propia del emprendedor e innovador. Su
aplicación a la Gestión Pública innovadora es obvia en el marco de la complejidad creciente
del cross-modern social.
¿Puede la Administración Pública ser motor de un proceso de deconstrucción-construcción
en una dinámica de tendencia caótica por mor de la incertidumbre del ambiente? Previamente
veamos algunos datos;
– La OCDE acaba de hacer previsiones sobre España, diciendo que hasta el año 2026
no llegaremos a las tasas de empleo anteriores a la crisis, es decir, a aquel un 8, 9 %.
– El Nobel Krugman avisa de que Estados Unidos va, a su juicio, de cabeza a una tercera
depresión, similar a las iniciadas en 1873 y 1929, señalando que (…) ni la Depresión
Duradera del siglo XIX ni la Gran Depresión del XX fueron épocas de un declive económico
continuado. Al contrario: ambas incluyeron periodos de una cierta prosperidad. Pero
tales intervalos de mejora nunca fueron suficientes como para compensar el daño
infligido por el deterioro inicial y fueron seguidos de recaídas posteriores. Me temo que
nos encontramos en las etapas iniciales de una tercera depresión. Se parecerá más
a la Depresión Duradera que a la más salvaje Gran Depresión. Pero el coste para la
economía mundial y, sobre todo, para los millones de vidas arruinadas por la ausencia
de empleo, será, en cualquier caso, inmenso”. (sic)
282 29 de mayo de 2011.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–232–
– El Fondo Monetario Internacional ya advirtió de que el paro juvenil, en particular, ha
aumentado sustancialmente que el caso extremo de España, supone que la mitad de
los jóvenes están en paro, hace surgir el fantasma de una ‘generación perdida’.
– Un reciente estudio para la Universidad Cardenal Herrera-CEU, titulado “El uso de las
tecnologías de la información y la comunicación en la relación directa entre ciudadanos
y representantes políticos. El caso de las cortes valencianas 2010” revela que de 126
mensajes electrónicos enviados a los diputados autonómicos en el que se realizaban
peticiones por parte de la ciudadanía, sólo hubieron 15 respuestas.
– Hemos visto que el movimiento social ‘Democracia real ya’ se manifestado en casi
toda España con los mismas consignas más que descriptivas; “No somos mercancía
de políticos ni de banqueros”, “desempleados, mal remunerados, subcontratados en
precario, hipotecados” “un cambio de rumbo y un futuro digno” “esta crisis no la
pagamos”, “no más corrupción, pasamos a la acción”, “manos arriba, esto es un
atraco”, (...)
Los diferentes manifiestos leídos muestra la preocupación e indignación de los ciudadanos
por las consecuencias de la crisis económica y la respuesta política a la misma.”Ni estamos,
ni esperéis mucho de nosotros”
Progresistas, conservadores, creyentes, descreídos... todos están preocupados e
indignados por el panorama político, económico y social imperante. Yo vengo hace tiempo
sumándome a manifiestos como el de la Universidad ‘Críticos y Ciudadanos’ en favor de
determinados cambios que también coinciden en lo sustancial reflejan que con los del
movimiento indignaos, Democracia ya … cuyos lemas , a pesar de las coincidencias en el
tiempo, no sólo consignas electorales de grupo, si no causalidades de las acciones sociales
y decisiones político-económicas pasadas , como puede verse una de ellas en uno de los
videos de más popularidad en estos días .
En este mes de mayo se presento por Federico Mayor Zaragoza, entre otros, el libro
Reacciona, un libro de propuestas para cambiar el mundo, un Manual para volver a ser
ciudadano y no súbdito.”Vivimos una crisis sistémica que no encuentra una respuesta
globalizada en un mundo que, sin embargo, es cada vez más global”, dijo Mayor Zaragoza,
defensor de la reconversión del individuo a ciudadano para que de una vez por todas deje de
ser un súbdito del mercado.
Estos mensajes anti, con, contra, para… y demás suerte de proposiciones tiene una
llamada que clama a los políticos nacionales, internacionales así como a los actores no
gubernamentales pero de notoria influencia. Se trata de no dejar perder a una generación,
pues tarde o temprano acabar generando un cleavage en la cohesión social, y esto es una de
las peores amenazas para la gobernabilidad.
El informe a la trilateral de Huttintong y cia. de 1975 y el posterior de Putnman y cia. de
2000 ya nos avisaron de las amenazas a la gobernabilidad democrática. El primero era una
cuestión primordialmente ideológica, mientras que el segundo, los problemas venían por su
mala gestión.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–233–
Es la gestión la que parece nuevamente cuestionarse con el movimiento del 15-M, a
pesar de agenda de la OCDE al respecto. La ciudadanía ni está de acuerdo con las políticas
constitutivas, ni con las distributivas, ni con el perfil de sus gestores, si bien es cierto que
ha habido mucha complacencia y connivencia social. Ahora con las vacas flacas, la gente
se levanta cada día más indignada, porque ven que como siempre, a pesar del progreso
nominal, pierden los de siempre.
Coincido con que lo que se ha señalado que la gravedad de nuestra crisis no viene
determinada sólo por factores económicos, sino que traen causa en algo más profundo. Es
una crisis de valores y generacional, gestada en las últimas dos décadas. Se desprecia el
esfuerzo, el sacrificio, apostando por la inmediatez y un pseudo epicureísmo del ‘queremos
todo y ya’.
Por lo tanto en cierta parte sería comprensible que si los de esta generación de hogaño
no se han esforzado como los de antaño, no puedan disfrutar de frutos que sólo derivan
del esfuerzo se disfruten tras el esfuerzo. Esta suerte de darwinismo social podría tener
su justificación, pues si es cierto que tiene más desventajas, también hay muchas más
oportunidades dada la complejidad social.
Pero a mi juicio hay dos cuestiones de gran responsabilidad política en esta compleja
situación.
En la España de 1998 el entonces Ministro de economía expresó aquello de que España
es el país donde es más fácil enriquecerse en menor tiempo. A renglón seguido vinieron los
grandes escándalos de la cultura del pelotazo, el urbanismo, la ingeniería financiera y la
economía especulativa.
Pero algo más grave también ha sucedido y es la cantidad de gente que no ha trabajado,
pudiendo. Esos afortunados de cuna y clase, que en todo caso vivían de sus rentas
patrimoniales (clase social alta según la descripción de Kerbo) han creado escuelas en sus
descendientes y en los de otras clases que también han quiero ser como ellos, viviendo
sin trabajar y ganando el pan con el sudor de la frente de los otros. A esta situación ha
contribuido la perversidad del llamado efecto Mateo de la Administración prestacional del
modelo del bienestar, al desviar recursos hacia aquellos que precisamente no los necesitan.
Como ha dicho Olegario González de Cardedal hay que reconocer que éste es un tiempo de
decadencia política, filosófica, cultural y teológica. Por ello, esta ausencia de ideales, merece
que otros pensadores como H. Lefebvre describen al hombre ciberantropo como aquel cuyo
ideal consiste en vivir en un gran supermercado cuyos productos colmen a cualquier persona.
Además de las voces críticas, colectivas y singulares, que hemos señalado aparecen otras
de cierto fuste moral. La Hermandad Obrera de Acción Católica (HOAC) manifiesta que la crisis
ha supuesto una vuelta de tuerca más en el modelo social, en el que se identifica progreso con
crecimiento económico. Y ello porque la actual situación de precariedad y empobrecimiento
no es producto sólo de la crisis económica, sino efecto de un mal endémico al sistema
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–234–
económico y productivo vigente, agravado aún más por la crisis, especialmente, en nuestro
país en lo referente al empleo. La conclusión es clara para la HOAC: El empobrecimiento
es una injusticia estructural de nuestra sociedad, consecuencia de la distribución injusta
de los bienes, es un problema radicalmente político. Y debe denunciarse, el problema de
los quietos, los que miran hacia otro lado ante el sufrimiento de los demás. Pasando a la
acción, “uniendo nuestra vida a las víctimas” con “hábitos de vida evangélicos”, luchando
por romper la normalidad impuesta y por “hacer real otro camino y otra cultura”. Se trata de
tarea pendiente también en la propia Iglesia. “La lucha por la justicia tiene que ocupar un
lugar más central en nuestra Iglesia y que se haga más presente la denuncia de las causas
del empobrecimiento”.
Cambiar hacia una dinámica social como la descrita por la HOAC u otras propuestas
semejantes en lo social, pero con fundamentaciones distintas, exige un proceso radical de
innovación política, lo que implica un proceso de transformación impulsado políticamente
hacia una práctica social generalizada. Implica cambios en los hábitos y en las normas
expresas o tácitas de convivencia así como en las instituciones que configuran la estructura
del sistema político. De la misma manera que se pretende una economía sostenible, aquí se
trata de una sociedad menos economicista y más humana y solidaria, así de claro.
En este camino lo primero que hay que reconstruir es la confianza básica en lo público,
y esto puede ser más sencillo de lo que se piensa. Pero fijémonos que lo público tiene tres
pilares en lo social-colectivo (argumento cultural), en lo político (argumento politológico) y en
lo administrativo (argumento técnico-organizativo).
La simbiosis de los tres pilares de la idea de lo público exige una corresponsabilidad,
coherencia y sinergia de los actores que los integran. Ellos conjuntamente deben impulsar
políticas regulativas y operativas tendentes a la destrucción creativa del desorden establecido,
pudiendo comenzarse por reconstruir ese mar ignoto de lo que parece público pero no lo es, al
menos en términos de gasto público. Sabemos que hay una noción del aparato administrativo,
equivalente a la burocracia pública… Hay otro sentido económico que coincide con el Sector
público. Pero el problema está es ese limbo al que se destinan recursos públicos sin que haya
un valor público claro o tangible. Ahí es donde se produce en mayor medida el despilfarro,
el amiguismo, el reparto del botín. Los entes pseudo públicos aparecen ‘sub specie boni’
de fundaciones, subvenciones, creación de empresas de amigotes, familiares, militantes,
correligionarios… para ser adjudicatarias de importantes negocios públicos). Pero el empirismo
no dice que desde la cultura del pelotazo, este gasto público va fundamentalmente a satisfacer
intereses privados de dudosa legitimidad, cuya única razón, hay que insistir es la afinidad
ideológica, religiosa, la simonía, el clientelismo, la instrumentalización… Esto merece controles
internos y externos, en el que los interventores, inspectores tengan una corresponsabilidad ex
ante para su creación. Por lo tanto se impone una Ordenación del Sector Público y, en su caso,
agencialización razonable, con una derogación inmediata de esa patente de corso que es el art
5 de la ley Hacienda valenciana y normar con rigor y concreción sus aspectos.
En segundo término se precisa una Evaluación del desempeño organizativo que sea
posterior a un previo establecimiento de objetivos, gestión de políticas, de recursos y de
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–235–
programas. Ello implica la necesidad de una auténtica Dirección pública profesional, la
implantación de requisitos para algunos cargos políticos. En estos días no puede ser Ministro,
Conseller, Concejal de una gran población, o presidente de un ente público quien, no tenga
una titulación universitaria y un mínimo de cinco o siete años de experiencia profesional o
empresarial. Igualmente hay que exigir la operatividad de mecanismos de responsabilidad en
los agentes públicos (vg. Art. 89 LOGFPV)
En tercer lugar, como siguen habiendo muchos free riders (gorrones) del sistema social
que consumen sin necesitarlo y no contribuyen debiendo y pudiendo, hay que repensar el
mecanismo de subvenciones, prestaciones y sobre todo reflexionar en un sistema de copago
equitativo, especial mente en sanidad y educación. No es de recibo que la gente le pese más
gastarse 50 euros en un tratamiento médico y en una cena de viernes noche.
Y como resultado de los tres puntos anteriores, hay que pensar en un adelgazamiento
razonable de la Administración, por la vía de quitarse grasa impropia, especialmente la que
deriva del coste político (privilegios, gastos superfluos, …). Posiblemente sin necesidad
de reducir la calidad de los servicios públicos esenciales, pueda conseguirse un sano
adelgazamiento, vía control del gasto, copago , respuesta temprana al ciudadano, potenciación
de la participación ciudadana, evaluación continua de la Administración, e-administración (se
dice que de su potencial estamos todavía entorno aun 10%), exigencia de la responsabilidad
política y administrativa, despolitización y profesionalidad en la actuación administrativa
derivada de la ejecución de políticas con un revival de la función de los TAG como bien ha
señalado recientemente Morey Juan283 y por terminar una merecida apuesta por la función
pública, que haga desaparecer el slogan de que los agentes públicos son buena gente
atrapada en un mal sistema, por falta de honestidad política, espíritu de servicios, liderazgo
en la Administración y mejora de la función directiva.
15-M: Luces y sombras para la gobernabilidad284
Mucho se está hablando en pro y contra sobre las derivas de los movimientos de 15-M,
sobre todo por sus derivas no pacíficas. Lo cierto es que es una voz de la denominada
sociedad civil, más o menos espontanea aunque sea por su heterogeneidad y que tiene mucho
de razón en lo que dice. Yo al menos me sumo a dos de sus consignas; Más democracia real
y menos corrupción en la Gestión Pública.
Un portavoz de una ONG de buen desempeño como es Caritas, exenta de toda sospecha
política, ha señalado que está muy en comunión con todo lo que hay de sensibilidad por una
Gestión Pública transparente en el ámbito de los movimientos sociales. Es una necesidad que
está vigente porque hace falta regenerar a esta sociedad y liberarla de su secuestro, según
dicen los entendidos, o sanearla de su corrupción.
283 Cfr. “La administración general y su papel respecto de las políticas públicas” en La Administración Pública entre dos siglos,
Libro Homenaje a Mariano Baena del Alcázar, (M. Arenilla Sáez, Coord), INAP, Madrid, 2011.
284 16 de junio de 2011.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–236–
A la par de su cometido específico la organización apuesta por trabajar ayudando desde
la crítica constructiva, desde una actividad pacífica pero permanente, por lo que es preciso
una llamada al fortalecimiento de las redes sociales comunitarias y vecinales ante estos
tiempos de crisis del Estado de bienestar y de peligro de para los servicios sociales. Cáritas
señala que no puede tener una adhesión específica y concreta al 15-M porque éste es un
movimiento ciudadano, sobre todo, y la suya una organización de acción social...
En la Iglesia Católica, por mor de su diversidad, sobre todo ideológica, ha habido apoyos
incondicionales pero también críticas y ciertamente los últimos hechos no ayudan para
un entusiasmo incondicional, aunque hemos de ver el fenómeno en clave europea (antes
Portugal, Inglaterra y Grecia). Voces autorizadas critican las formas, aunque manifiestan su
apoyo en los fines.
En su tiempo el Barón Karl Von Stein, - no confundir con el posterior Lorenz Von Stein -
ministro de Federico Guillermo I de Prusia, aun siendo político impulsor de reformas sociales,
recomendaba que para mantener el espíritu activo de la Administración, sería conveniente
además de fusilar cada tres años a algunos ministros, consejeros y generales y despedir a
todos los funcionarios de más de 50 años.Esta iniciativa popular de los movimientos 15-M
debe ser reconducida para conseguir hábitos nuevos y reconducir situaciones indeseables,
tanto en la política como en la sociedad. No es menester para ello llegar a las píldoras Von
Stein, pues además de las voces ciudadanas, tenemos la inhabilitación y la separación del
servicio.
No sé si lo de un Ayuntamiento de la Comunidad Valenciana de esta semana es eco de
esas demandas sociales, pero en todo caso, sí nos parece plausible, por insólito - aunque no
original, ni pionero - Se trata de la iniciativa de un Alcalde, con mayoría absoluta, de ofrecer
tres concejalías a la oposición con el fin de contribuir la gobernabilidad y estabilidad. Esta
iniciativa podría calificarse de dardo envenenado, de brindis al sol o similar. Pero la verdad
es que es de los pocos gestos democráticos, generosos, inteligentes políticamente y cívicos
que he visto últimamente en este ambiente tan enrarecido. Son momentos de gobiernos
de concentración, por las dificultades y por lo impopulares de muchas de las medidas a
adoptar, y sobre todo, porque hay que centrarse en los ciudadanos y concentrarse para
tomas las decisiones.
Indignación administrativa285
No sólo los indignados del 15-M tienen la exclusividad de la indignación, en la entrada blog
anterior decíamos que hay muchas maneras de contribuir a la gobernabilidad democrática,
desde dentro y fuera del sistema. Se puede estar con la filosofía del movimiento pero no con
todas y cada una de las propuestas, la indignación es coincidente respecto al diagnóstico,
pero las soluciones tienen diferentes enfoques. Quien ha estado ahorrando del producto de
su trabajo para comprar una vivienda que ahora no puede pagar o vender, no tiene la misma
285 17 de junio de 2011.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–237–
legitimación del que la adquirido por vía de pelotazo o de herencia. Quien ha obtenido una
plaza de empleado por vía de oposición, no la tiene con respecto a quien ha entrado por
la puerta de atrás. Y quien trabaja en una mina no la tiene con aquel que desempeña sus
funciones con aire condicionado e hilo musical. Por lo tanto hay muchos y diversos motivos
para indignarse y sobe todo, intensidades distintas. La historia está llena de indignados, cuya
mayor indignación fue la no poder quejarse vida, has que llegaron los de la voz de los sin
voz, las ONGs y demás movimientos sociales de acción social generosa y gratuita, porque
hay muchos falsos profetas y curanderos que cobran. No olvidemos lo de la gratuidad nunca,
porque la ingratitud genera mucha indignación.
En lo que a este blog hace yo me sumo al diagnostico del desgaste democrático y el de la
corrupción en la gestión pública. Sin identificarme con la terapia del Barón Karl Von Stein, sí
me parece oportuno hacer uso de la inhabilitación política y del régimen disciplinario para los
empleados públicos. Pero sobre todo me parece hacer uso de terapias preventivas de cultura
organizativa, y la solución pasa por establecer una buena tecnoestructura en la gestión
administrativa de las políticas. Andrés Morey en su trabajo “La Administración general y
su papel respecto de las políticas públicas”, apuesta porque los técnicos de administración
general se ocupen de velar por el cumplimiento de la legalidad, criticando una tendencia
perversa que se ha practicado en nuestra Administración que cualquier cuestión jurídica
pasa a ser problema de los servicios jurídicos, que ha convertido al administrador general en
mero empleado que cumple órdenes y que no ejerce de garante de nada, obligando a crear
en el seno de la organización de cada departamento, ministerio o consejería, especialistas
en determinar, definir, informar o introducir lo jurídico en lo administrativo y convierte a la
gestión de los procedimientos administrativos en una mera aplicación normativa factible por
cualquier funcionario, en cuanto la garantía de los mismos radica en el informe jurídico, más
que en la tramitación.
Coincido plenamente con la visión de Morey sobre la necesidad de un redireccionamiento
del TAG. Éste es el elemento tecnoestructural por definición de la organización administrativa, y
a buen seguro que su posicionamiento funcional en la organización evitaría muchos problemas
y malas prácticas, sobre todo, en la contratación administrativa y en la gestión de personal.
Empezando por lo dicho sobre el TAG, siguiendo con la implantación de una Dirección
Pública Profesional, la fiscalización de la inspección de servicios, el control de la adjudicación
de los contratos y terminando con lo relativo a la selección el personal, podrían ser remedios
no muy estrambóticos para aplacar la indignación administrativa.
Otra terapia sería la implantación de cursos de regeneración democrática, bien como una
suerte de catequesis introductoria al ejercicio de los cargos públicos al modo actual delos
cursos de sensibilización viaria en las sanciones por conducción temeraria de vehículos.
Habría que estudiar detenidamente el contenido curricular de estos cursos.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–238–
La necesidad hace virtud286
Ahora que los griegos están cara a la pared, tras haber mentido sobre sus cuentas
públicas a la UE, tras haber pedido un segundo rescate y una ciudadanía indignada y una
mala Gestión Pública, su gobierno plantea reformas radicales. El primer ministro griego, ha
planteado la conveniencia de un referéndum para aprobar un cambio del sistema político para
el próximo otoño. Nada más y nada menos que los cambios necesarios pueden afectar al
sistema político, al funcionamiento del parlamento, al número de diputados, a la financiación
de los partidos, al sistema electoral, o la inmunidad de los parlamentarios. Y lo mejor es
que se afirma que es para hacer los grandes cambios que necesita el país. Supongo que
solucionaran también lo que la prensa ha denominado el ‘jardín de las delicias griego’.
O sea que el diagnóstico que ha venido haciéndose desde hace tiempo por voces críticas
y autorizadas, resultan ser ciertas. Ha dicho el mandatario griego que nadie nos escuchará
si no ven que nosotros mismos corregimos nuestros errores. En línea de principio todo está
bien, si bien acaba, pero ya no es tiempo para brindis al Sol. Y ante el recorte de la barbas
griegas aquí hemos de empezar a remojar las nuestras, porque en nuestra Comunidad
no necesitamos tanto diputado, no necesitamos a las Diputaciones, con una adecuada
estructuración comarcal dependiente de un nivel político-administrativo de régimen Local y
cohesión territorial. Ya pocos se acuerdan de aquel Decreto del Gobierno Valenciano (núm.
170 de 28 de octubre de 1985) sobre las Demarcaciones Territoriales Homologadas como
referencia para la descentralización administrativa de los diferentes servicios prestados por
la Generalidad, como la educación, la sanidad, o la agricultura.
El problema es que el Estado del Bienestar es un problema en sí, político, económico
y administrativo, por dos razones que me parecen fundamentales y sencillas: de una
parte porque es demasiado caro, y en no pocas cuestionesno es eficaz, como el sistema
de educación en todos los niveles, por poner un ejemplo grave de ello. De otra por la
fragmentación y diversidad de las demandas sociales, lo que obliga aun dinámica expansiva.
La conocida ‘Ley de Wagner’, ya apuntaba que el desarrollo económico de la sociedad
conlleva al incremento del gasto público ya que del nuevo status surgirían nuevas necesidades
de la actividad pública reguladora y protectora, debido a factores como el incremento de la
población, urbanización, uso de nuevas tecnologías u otras causas adicionales. En contra
del postulado liberal de activación-desactivación en función de lo que el mercado solucione,
resulta que la actividad económica del Estado, siempre aumenta, lo que no deja de ser
paradójico, como lo demuestran la cifras, que en anterior entrada dejamos señaladas de que
en pleno auge de la NPM, se han producido la mayores cotas de gastos públicos en el marco
de la OCDE.
Si a la dinámica expansiva del Estado se le suma la que deriva del incremento de las
prestaciones del bienestar, bien por comodidad electoral, bien por la mala cultura cívica,
resulta que, el final es el colapso, mientras que las leyes de la economía marquen las reglas.
286 9 de junio de 2011.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–239–
Parece que enseguida que se constituyan los nuevos gobiernos autonómicos se va a
adelgazar la Administración y consecuentemente una mayor gestión indirecta en los servicios
públicos autonómicos. De momento nadie habla de desactivación de servicios o del copago,
pero al tiempo. Primero se probará con nuevos modelos de gestión, más externalización y
colaboración público-privada, ... y luego copago y desactivación de prestaciones.
Me llamo la atención en su día una noticia que relataba que un grupo de militantes del
Sindicato Independiente Canario (SIC) decidió en febrero la fundación de un partido político
para concurrir a las elecciones autonómicas con el principal objetivo de luchar contra el
desmantelamiento de la Administración pública y de los servicios públicos esenciales:
PSyEP, Partido por los Servicios y de los Empleados Públicos, pues según ellos los próximos
cuatro años pueden ser terroríficos. Se vaticina una mayor politización - ¿ aún más ? – vía
personal directivo.
En las recientes elecciones se ha ofertado la ‘remunicipalización’ de los servicios
externalizados creando una empresa de gestión pública, porque se entiende que la gestión
privada no es más rentable que la pública. Esto me parece una cuestión capital pues la
perversión en la contratación puede y de hecho genera mayores costes de diversa naturaleza
(transacción, cohechos, control, litigiosidad, …) La contratación administrativa es una más
de las técnicas de gestión, que limitada por la ley a determinados servicios está sometida a
la potestad autoorganizativa, lo que no significa el libre albedrío
Por reflejar hechos de actualidad en nuestro entorno podemos preguntarnos; ¿Por qué en
Grecia se pagan jubilaciones ya extintas? ¿Por qué Grecia mantiene un coste de un millón de
euros diarios en la operación contra Libia si la superioridad aérea ya está garantizada? ¿Por
qué se siguen manteniendo las Diputaciones? ¿Qué pasa con las agrupaciones municipales?
¿Por qué en España se contrata a personal laboral en las Administraciones si la experiencia
ha demostrado que no supone una gestión más flexible, es muy problemático en su gestión,
genera una alta litigiosidad y supone un 5% más en costes de Seguridad Social?.
La necesidad hace virtud y cuando veas las barbas de tu vecino rasurar ya sabes.
Alemania se anticipó a muchas de las medidas cuando aún se daban gordas y España suele
ser el país de los frutos tardíos. Mucho se ha prometido electoralmente como ya reflejamos.
Me parece que tal y como está la cuestión de la UE-OCDE, se debe generar un debate
entre expertos y políticos avezados – que entenderían de lo que se les habla – sobre el
modelo de Estado social que es sostenible y, si en ese marco la política puede controlar a la
los mercados perversos e insolidarios. Mientras esto de resuelva, - en lo que hay para rato -
para mí, en lo micro y en lo factible, creo que la necesidad nos exige un elenco de acciones
virtuosas, que tampoco requieren heroicidades como por ejemplo;
– El ejemplo de los políticos con los gastos superfluos, el clientelismo, las practicas
soterradas de spoil system…
– Política de reducción de subvenciones ‘meramente políticas’ (prensa, sindicatos,
empresarios, colegios, ONGs…)
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–240–
– Mayor control de las sindicaturas de cuentas.
– Desactivación de servicios ineficaces o inservibles.
– Análisis sobre las alternativas a la gestión directa en la prestación de servicios.
– Operatividad de los mecanismos propios de tecnoestructura y de inspección de
servicios.
– Estudio de sistemas copago en educación y sanidad.
– Mayor rigor en la provisión de puestos de trabajo y apuesta por la polifuncionalidad
dentro de las competencias.
– Elaboración de planes de ordenación de los recursos humanos.
– Control de la Ineficiencia ‘X’ y maximización presupuestaria.
– Metodología de análisis y evaluación de políticas.
La necesidad hace virtud y ya indicó Von Stein que la Monarquía de su tiempo debería
hacer los necesarios cambios sociales, antes de que se impusieran por vía revolucionaria. Y
así nació el Estado Social.
OCDE: ‘Panorama de las Administraciones Públicas 2011’287
La OCDE inauguró en el año 2009 la serie de informes sobre el comportamiento comparado
de las Administraciones de los países miembros, bajo el título Goverment at a Glance, 2009,
cuya versión española fue editada en el 2010 por el INAP. El segundo de la serie Panorama
de las Administraciones Públicas 2011 refleja los últimos datos sobre el gasto público en los
países miembros de la OCDE, mostrándose que han alcanzado niveles históricos, debido a
los esfuerzos fiscales para ayudar a empresas y ciudadanos durante la crisis. Durante 2009,
los países destinaron una media del 45% de su PIB, lo que ha supuesto un incremento de
cinco puntos respecto 2007, antes de la crisis. Es esta dinámica España se encuentra entre
los ocho países que más dinero se ha gastado en el Sector Público.
Para reducir lo que se califica como un “estado insostenible de las finanzas públicas”,
la OCDE estima que es necesario una reducción del gasto público y a la par un aumento de
la presión fiscal. Dentro de las medidas que se consideran adecuadas está la conseguir un
4% el nivel de crecimiento para que la deuda acumulada pueda corregirse a partir del año
2026; búsqueda de ingresos por valor de tres puntos porcentuales del PIB para afrontar los
gastos derivados de la dependencia de la población mayor de 65 años de edad; mejorar
la transparencia en los nombramientos y contratos de los cargos públicos; tasa baja de
reposición de funcionarios (España tan solo remplaza a uno de cada diez funcionarios que se
jubilan, mientras Francia, lo hace con uno de cada dos.)
Otras medidas son las destinadas al aumento de la eficiencia del sector público y en
ese sentido el informe Panorama de las Administraciones Públicas 2011 ofrece un panel de
aproximadamente 60 indicadores para la decisión-making público. Estos indicadores ofrecen
información los ingresos recibidos, indicadores de inputs, gastos del gobierno, resultados del
287 27 de junio de 2011.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–241–
gobierno en sectores clave como educación, salud y administración fiscal. El informe ofrece
datos comparativos sobre prácticas de Gestión Pública relacionadas con la transparencia y
la integridad, autoridad reglamentaria, administración de recursos humanos en el servicio
público y prestación de servicios.
Los indicadores proporcionan nuevas percepciones sobre enfoques normativos en
gestión pública aportando información para el debate sobre políticas de reforma del sector
público, aconsejando en cuanto al cómo y el dónde priorizar el gasto, reducir costos y
promover la innovación.
En definitiva el informe, en la línea del primero de la serie en el año 2009 pone sobre
la mesa la necesidad de reducir el déficit público, entre las medidas las de mejora del
rendimiento de las Administraciones públicas, pero no es la única, y probablemente la más
urgente. Lo que está en juego es la viabilidad de un sistema que se ha vuelto inestable y
tiende al caos por colapso.
Traemos a colación este interesante informe descriptivo y prescriptivo sobre nuestro
entorno político-administrativo, ya que hemos mostrado en entradas anteriores la secuencia
de actuaciones a seguir en materia de austeridad y racionalización del gasto, dejando claro
que buena parte del malgasto no está tanto en la actividad administrativa, sino en la decisión
política sobre qué actividad. Para muestra un botón. Véase los motivos de supresión de la recién
inaugurada línea Toledo-Cuenca-Albacete, con un gasto de 18.000 euros diarios. El balance de
los seis meses de servicio directo entre las tres ciudades castellano-manchegas ha sido un
desastre al contar sólo con 9 viajeros al día de los 2.190 potenciales en ambos sentidos.
A buenas horas, mangas verdes288
Leo estos días que un Consejero autonómico de Sanidad, defiende la inclusión en la Gestión
Pública de criterios de la empresa privada para mejorar la situación de la Administración y
salir de la crisis. Dice este político que es necesario empresarializar el sector público en
gestión, si bien aunque rápidamente aclaró que no es una privatización, es la introducción de
la lógica de empresa en el sector público.Al parecer estas declaraciones se enmarcan en la
defensa del pago de unos incentivos a directivos de la sanidad pública.
Supongo que es sabido que si algo ha caracterizado a la denominada nueva gestión
pública (NPM) ha sido precisamente la pretensión de introducir criterios empresariales en el
manejo público. Supuesto el conocimiento de la influencia de la obra Gobierno empresarial de
Osborne y Gaebler en la reformas de la era Clinton – la denominada NPR como especificidad
USA de la NPM - , también lo hago sobre la iniciativa inglesa de las Agencias -Next steps
iniciative – como intento de lógica empresarial de las unidades administrativas prestadoras
de bienes y servicios públicos. También es sabido de la introducción de prosumership –
288 30 de junio de 2011.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–242–
clientelismo- y del TQM en la gestión administrativa. Sugiero pues un vistazo a la literatra
crítica que han generado estas herramientas administrativas en el marco del NPM.
En España por Acuerdo del Consejo de Ministros del 17 de diciembre de 1993, se prohibió
acordar cláusulas de blindaje en el ámbito de las Administraciones Públicas, parta los
contratos de alta dirección publica, al modo privado ante las disfuncionalidades generadas,
como también se sabe que la contratación laboral no ha servido ni para la agilización ni para
la flexibilización del HRM público.
Estas experiencias comparadas y domésticas han sido las herramientas de las que se
ha servido la NPM para introducir la lógica empresarial. Han sido en términos de Ciencia
administrativa los argumentos administrativos de la filosofía administrativa del NPM, en
especial del neotayloriasmo, y la escuela del public choice. Entre las críticas que ha venido
recibiendo la NPM está, sustancialmente, la de no haber servido a la eficiencia o a la calidad
en la gestión. Parece, según la hipótesis de partida del proyecto europeo COCOPS, sobre
El futuro de la Gestión Pública en la Unión Europea, que no ha servido para lo que estuvo
pensada. Nos parece que todo apunta a que ha sido el instrumento de las movidas neoliberales
o incluso el mecanismo para saciar los botines y llenar las alforjas de intereses privados.
La introducción de incentivos en la Gestión Pública es una dinámica que ya lleva tiempo
implantada en diversos sectores, y de suyo tiene su encaje propio en la dinámica de la gestión
organizativa (desarrollo organizacional, QWL, ...). Tampoco merece etiquetarse como de
genialidad el incremento sustancial de los sueldos de los directivos públicos.
La verdad es que cuando uno contempla los denominados fenómenos de huida del
Derecho Administrativo, no queda muy satisfecho desde la perspectiva empírica. Y cuando se
invoca el espíritu empresarial como el Godot que ha de venir a salvarnos de la crisis, resulta
que uno ya es un descreído de estos eslóganes. Sobre todo hablar de espíritu empresarial es
algo ya demodé.
Lo que se precisa para salir de la crisis es profesionalidad, honestidad, austeridad,
sacrificio y espíritu de servicio, e incluso alguna heroicidad como las del capitán Shackleton,
y sobre todo leer o saber asesorarse sobre las iniciativas.
En un trabajo289 tuve ocasión de dar cuenta pro donde iban los tiros en perspectiva
comparada sobre la motivación retributiva, manifestando que,
(…)Muchas expectativas se han puesto sobre el nuevo sistema retributivo conectado con
el desempeño, pero un reciente estudio de la Universidad de Lyon, publicado en la Revista
internacional de Ciencias administrativas nº 74-2, sobre la experiencia de la retribución
vinculada al desempeño y la motivación en el trabajo, refleja que si bien en teoría los beneficios
289 PINAZO HERNANDIS, F.J. “El Instituto Valenciano de Administración Pública en el nuevo modelo de Empleo Público valenciano”
en Revista Jurídica de la Comunidad Valenciana nº 35, Tirant lo Blanc, Valencia 2010.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–243–
son muchos, los estudios empíricos subrayan el efecto mitigador e incluso negativo de esta
forma retributiva en la motivación de los funcionarios.
El trabajo parte de un análisis realizado en EE.UU., Inglaterra y Francia y revela diversas
disfuncionalidades en el sistema de evaluación de diversa índole. Unos estudios reflejan que
la implementación del sistema revela dificultades para una auténtica evaluación ya que los
métodos analíticos no son siempre justos. Otros consideran que el extra económico a percibir
no compensa el sobreesfuerzo, al igual que el sistema resulta contrario al trabajo en equipo
y generador de celos.
Revela el trabajo que las motivaciones de servicio público -que según Perry Wise es la
predisposición de un individuo a responder a motivos basados principal o exclusivamente en
instituciones públicas-, están más relacionadas con las formas de desempeño en el trabajo.
Así en Suecia, y Francia a la cabeza, se antepone el interés del servicio a la motivación
económica, y particularmente, en aquellas actuaciones dirigidas hacia la equidad y protección
a los débiles.
En lo que respecta a los directivos se muestra claramente de que este estimulo económico
no es el factor decisivo para la motivación, que sí se produce con otros instrumentos como la
ampliación de tareas o métodos de gestión más participativos(…)
Así pues creo que hay mucho tabú, mucha maleza y bastante ignorancia en la diferencia
entre lo público y privado, que convendría, desmitificar, desbrozar, e ilustrar.
El patio de mi casa es... muy particular290
La última encuesta del CIS señala que el 85% de los españoles consideran muy o
bastante extendida la corrupción, esto es grave. En la entrada del sábado 31 de octubre
de 2009 publiqué un artículo mío de prensa denominado ¿Corrupción o Corruptelas? de 1
de noviembre de 2009. Allí señale que la distinción entre corrupción o meras corruptelas
nos es siempre fácil. La primera, afectaría a la esencia de la institución y su credibilidad en
cuanto a su función social. La segunda, se trataría de una perversión de poca importancia,
normalmente contra legem que no afecta a la credibilidad del sistema, incluso pese a su
generalización. Quiere decir que no es lo mismo una astilla para estimular la productividad
administrativa, que montar un evento público de calado, con la intención de beneficiarse a
costa de lo público.
Pensar que lo que hay es corrupción y no corruptelas es de tal calado, que el siguiente
estadio es actuar bajo el paradigma ‘Esti stato non daretur’. Tomándose la justicia por su
mano, ojo por ojo, ejercicio arbitrario del propio derecho, economía sumergida, negocios
ilícitos, ejércitos privados. Es decir mecanismos de sustitución de la dominación social
legítima, que en sí no hacen sino volver al status político previo a la revolución moderna.
290 8 de julio de 2011.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–244–
Cuando en esta semana uno lee sobre la dimisión del presidente de la Corporación RTVE,
por el escándalo de la contratación de la empresa de su hijo, o cuando uno se entera de sobre
lo sucedido en la SGAE, la verdad es que uno empieza a sospechar del grado de corrupción
que pueda existir en realidad.
Si uno además oye que para la presidenta de una comunidad autónoma que su
administración no tiene ni un puto duro, la verdad que la cosa, se agrava, porque los
depredadores, puede acabar matando a la vaca, para comérsela, cuando esta no da ni leche.
Véase que en Alicante, se ha detenido policialmente a un funcionario y dos empresarios por
arreglare contratos del Plan E.
Si uno advierte que el Estado, las Comunidades Autónomas, los Ayuntamientos y las
Diputaciones podrían ahorrarse cerca de 13.000 sobre los 67.000 millones de euros tan sólo
aplicando los principios básicos de una gestión económica eficiente, sobre el capítulo 2 de
los presupuestos - gastos por bienes y servicios corrientes – podría pensar que algún duro
podría volver a verse en las arcas públicas. También aparecerá más dinero con la eliminación
que los diversos Gobiernos va a hacer de los cargos de designación política, aspecto que
merece un comentario particular.
La falta de dinero público aun agrava la situación económica, cada vez menos alentadora
para los erarios privados y públicos. En la Comunidad Valenciana en el primer semestre de
2011, supuestamente de estabilización, se han cerrado un 33 % más de empresas (2.242
compañías) que en la primera mitad de 2010.
La Comunitat Valenciana ha sido la segunda autonomía que ha registrado el mayor
descenso en el Índice General de Producción Industrial en mayo, en relación con el mismo
mes del ejercicio anterior, según el Instituto Nacional de Estadística. El problema de verdad
es que la situación de nuestra Comunitat no difiere mucho del resto nacional.
La situación es muy compleja y no sólo achacable a una deficiente o insuficiente acción
de gobierno, pero que sin duda, desde una perspectiva de pues que necesita de un notable
incremento en la calidad de gobierno. No se trata sólo de un adecuado contenido sustantivo
de las políticas públicas, sino de la manera de hacer gobierno para ganarse la confianza
social, que se presume en los mínimos históricos ante los resultados de la última encuesta
del CIS. Según la definición de calidad de gobierno hay que trabajar mucho en el plano de la
arquitectura institucional como en el de prácticas de gestión, para controlar la discrecionalidad
en el ejercicio del poder.
En el patio de mi casa hay mucho que barrer. Aún quedan muchos depredadores de lo
público, muchos ineptos, demasiado nepotismo y despotismo poco ilustrado. Y lo que es peor
mucho fariseísmo e hipocresía social.
Tal y como está el patio, particularmente afectado por la opinión social, me parece que
mucho hay que hacer para lograr ese pacto social del que ya se está hablando.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–245–
Sacrificios espurios: Bienes internos y externos291
Algunos recordaran una película titulada Monseñor cuyo personaje era un meritorio y
sacrificado presbítero que había hecho de todo por la Iglesia católica. Uno se plantea que tal
vez todo esos sacrificios no sirvan más que a los intereses personales o mundanos o sean
consecuencia de interpretaciones erráticas sobre el deber ser.
Sirva este ejemplo para mutatis mutandi ver que en los gestores públicos, como también
sucede en otras actividades supuestamente no primordialmente lucrativas, hay mucho de
esta insana equivocación. Siguiendo a Alasdair MacIntyre, parece que hay mucha confusión
entre lo que se denominan bienes internos o primarios y bienes externos, o secundarios.
Los primeros son los intrínsecos a la actividad concreta (justicia, curar, informar, …) y que
satisface por sí misma bien sea vocación o imposición. Los secundarios serían aquellos que
asimismo se consiguen con dicha actividad, pero que son más generales o comunes a otras
actividades (prestigio, dinero, conocimiento, poder, información…).
Si los bienes primarios de la Política/Gestión Pública giran en torno al interés general en
aras del progreso colectivo, cualquier sacrificio, inmolación de un gestor, deviene en espuria.
Si un Juez se ocupa de que su juzgado sea el más limpio y de que sus funcionarios sean los
que más ganan o cualquier otra frivolidad, pero no se juzga con equidad a los justiciables,
dudo que ese Juez pase a la posteridad como el Honorable Juez Mr. Marchall. De la misma
manera si un político utiliza los ingresos públicos y demás instrumentos de la acción de
gobierno para favorecer intereses de partido, de sus correligionarios, de su red de sustento
o como mecanismo de poder y no atiende a las reglas del buen gobierno haciendo políticas
útiles para la ciudadanía.
Por lo tanto todo sacrificio invertido para el partido, grupo, secta o lo que sea, deberá en
su caso ser apreciado por sus destinatarios. La ciudadanía, reconocerá la honorabilidad, o
ésta en grado superlativo, cuando realmente haya habido un notable sacrifico por la sociedad
destinataria de la acción política.
Para sacrificios y otros méritos me quedo con Agustina de Aragón, Vicente Ferrer, Teresa
de Calcuta, o el capitán Shackleton, y como no, con aquellos servidores públicos que se la
juegan, al menos, de vez en cuando, por la comunidad.
Podrá comprenderse que si un político se queda hasta altas horas de la noche, sacrificando
horas de descanso, como ciudadano solo lo apreciaré si lo hace en aras de solucionar un
problema público. Me queda lejos, y hasta lo desprecio abundantemente, si gasta su tiempo y
los recursos públicos de todo tipo en maquinar contra el enemigo político, institucional o más
aun en contra, incluso de sus correligionarios de grupo o colegas de gobierno.
Sé de sobra que todo esto no es nuevo en el mundo, sé que no es de ahora, aunque
sea fruta del tiempo y sé de los miedos y miserias humanas individuales y colectivas. Pero
291 28 de julio de 2011.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–246–
también sé o quisiera creer que esta dinámica no debería darse por quienes se llenan la boca
hablando de la democracia y de la legitimación de los votos, porque la mayoría no vota para
que se produzcan sacrificios inútiles para el hombre común. Menos todavía de quienes se
llenan la boca hablando de lo divino.
Será que los políticos no están bien asesorados o quizás mi casa no sea tan particular,
y lo único que resta es institucionalizar los bienes secundarios para los sacrificios tengan su
reconocimiento social.
Pero si quisiéramos optar por revitalizar los bienes primarios, sugeriría de entrada, por su
antigüedad, leer con detenimiento el Libro de la Sabiduría y el Eclesiastés.
Bueno, Bonito y Barato292
En entradas previas señalé la necesidad de ordenar el Sector Público local y autonómico
valenciano, conocidas las disfuncionalidades de la praxis administrativa derivada de ellas.
Concretamente dije que “en nuestra Comunidad Valenciana se echa de menos una regulación
ad hoc del denominado Sector Público. Precisamos de una suerte de ordenación normativa
tal y como se ha hecho en la administración estatal con la LOFAGE y la Ley de Agencias. No
necesitamos técnicas gerenciales del sector privado sino directivos públicos formados en
gestión pública además de sus áreas específicas de intervención”.
A mí me parece que este caos ha hecho que nuestra comunidad haya sido todo muy
bonito, dando ocasión y lugar para fomentar la amistad que deriva de la sana practica del
clientelismo, el amiguismo y el nepotismo.
Al nuevo gobierno valenciano parece que no le resulta tan bonito el estatus anterior que
pretende reformar con el anunciado anteproyecto de ley del Gobierno y del Sector Público. La
ley de 1983, como ha sucedido con otras normas autonómicas se va a ver fundamentalmente
reformada, en lo que hace a que todo ya nos sea tan maravilloso y sobre todo para que algunas
realidades se regulen. Se anuncia nuevas sobre los contratos blindados – prohibidos en la AGE
desde hace bastante tiempo -, equiparación de salarios en los directivos, publicación anual
de plantillas, control de la gestión por la Consellería de economía , supresiones y fusiones de
entes, regulación de las Agencias, normas para el personal laboral. Pero sobre todo, por fin
se ha reconocido la necesidad de un marco general unitario y armonizador de las reglas de
funcionamiento siguiendo el esquema ‘one size fits all’
Sea muy bienvenida la iniciativa, parece que empezamos a gobernar, pero muy largo me
lo fías, señor. Dos años para esta tarea me parece mucho aunque sea comprensible dado
el caos que me temo exista. No hay mucho tiempo, vista la situación de las arcas públicas y
que a pesar de los cantos de sirenas en dos años apenas se han suprimido siete entidades,
existiendo ahora un total de 130. Espero que no se trate de otra treta gatopardista, y el final
292 29 de julio de 2011.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–247–
sería muy feliz si en esta reordenación se depuraran responsabilidades de todo tipo, pues
seguro que en dos años da tiempo para pedir la opinión a la Sindicatura de Comptes o la
Fiscalía sobre algún por menor no aclarado por gestores.
Ya señalé la necesidad un sistema coherente y racional entre el modelo de empleo público
y la configuración de la organización administrativa. Espero que todo se complemente con una
Dirección Pública Profesional, y que la gente del partido inepta a estos efectos, se dedique a
organizar mítines y demás expresiones culturales e ideológicas muy legítimas
Más vale tarde que nunca. Si a partir de la nueva ley ya no será todo tan bonito, quizás,
sí más bueno y barato.
Dinámicas de cambio en el Empleo Público293
Un periódico nacional a finales de de julio se hacía eco de opiniones de expertos sobre
las propuestas de cambio en lo atinente al Empleo Público. Con el título Que al funcionario
le cunda más el reportaje señalaba que España no tiene más empleados públicos que los
demás países avanzados, pero el sistema apenas favorece la productividad y se cuestiona
la posibilidad de su flexibilización. En nuestro país el crecimiento del salario medio en el
sector público fue durante muchos años superior al del conjunto de la economía; en España
la factura salarial del empleo público es superior al de la media de la OCDE, y la jornada del
funcionario español es la más baja de toda la Unión.
En a la dinámica de reformas estructurales, se coincide en lograr el aumento de la
productividad de la función pública a través del trabajo por objetivos, la flexibilidad o la
movilidad. Los recortes salariales además de en nuestro país se han dado en Portugal, Grecia
o Irlanda, y en breve Bélgica, la República Checa y Eslovenia, mientras han optado por la
congelación salarial Francia y Reino Unido.
En el seno de la OCDE, de los 29 países que en diciembre de 2010 habían elaborado
algún plan de consolidación fiscal, 20 optaron por reducir el salario de sus empleados, 15 por
reducir su plantilla y cinco por reorganizar la Administración o por varias de estas medidas
a la vez. Varios países de la UE han decidido reformar el cuerpo de empleados públicos, en
especial Alemania, Finlandia y Holanda. En Alemania, en septiembre de 2005 el Gobierno
central, los länder y los sindicatos acordaron una reforma para instaurar horarios flexibles y
un sistema retributivo basado en el rendimiento y la experiencia. Se facilitó la movilidad de los
trabajadores de una posición a otra, aun sin su consentimiento. Se en establecido periodos
de prueba de dos años y un sistema de bonus e incentivos de hasta el 10% del sueldo. En
Holanda, las diferencias entre los sectores público y privado han ido desapareciendo, de
forma que ambos tienen hoy unas condiciones muy similares, y en Irlanda se han flexibilizado
el sistema de contrataciones.
293 22 de agosto de 2011.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–248–
En España y en el 2006 el Círculo de Empresarios publicó un trabajo que señalaba que si
en 1980 la productividad de los sectores público y privado era similar, en 2003 la brecha se
había abierto hasta una diferencia del 4, 7% del PIB.
Los expertos indican varias propuestas, entre ellas las del gerente de la Diputación de
Barcelona recuerda que la productividad apenas está desarrollado salvo en algunos cuerpos
como Hacienda o la Seguridad Social. Sobre la flexibilidad opina que la ley da muchas
herramientas, aunque seguramente no las suficientes. El problema es que instaurar criterios
de flexibilidad cuesta mucho y todavía está muy verde.
Indica valientemente que en España tal vez deberíamos replantear la relación vitalicia
del funcionario, si bien ello merece un concienzudo estudio, aunque previamente habría que
realizar un cambio en las pruebas de selección, en las que más allá del ejercicio memorístico
se valore la experiencia en el sector privado.
En el 2005 en el monográfico sobre “La nueva gestión pública” de la Revista internacional
las políticas sociales, el profesor D. Giauque hizo su su aportación en torno a la gestión de
los recursos humanos y modernización de las Administraciones Públicas ya daba cuenta
de determinadas dinámicas de propuesta o experimentadas. Al socaire de la caja de
herramientas de la NPM puede observarse que el status del funcionario ha sido cuestionado,
reformado o incluso suprimido (vg. la reforma italiana de 1992). Igualmente se ha observado
una generalización a la reducción de efectivos (en USA del periodo Clinton se suprimieron
272.900 empleos y en UK se eliminó un 30% de modelos de función pública en un periodo
de 15 años). El Gobierno finlandés también instauró un programa para recortar entre 4.000 y
8.000 trabajadores públicos de la capital a las regiones hasta. Holanda recortó su plantilla en
12.800 personas a través de una reforma de 2008.
Otras de las experiencias han sido las relaciones a tiempo parcial y de carácter temporal.
Los sindicatos han ido perdiendo fuerza sobre todo por la novedad que ha supuesto la
personalización e individualización de las condiciones de trabajo, que determinan en función
de ellas una posterior evaluación.
Se critica en cuanto al HRM la dualidad de dos sectores; unos sometidos a un centralización-
generalización de sus condiciones de trabajo y otro, sometido a condiciones particulares.
Esta individualización de las condiciones de trabaja supone una revolución en sí misma, si
bien la falta de medios financieros para hacerla eficaz, hace pronosticar su debilidad. Ya he
tenido ocasión de pronunciarme sobre la cuestión de la evaluación del desempeño en cuanto
a nuestra LOGFPV, habida cuenta de la falta de medios de todo tipo para su implementación
y beneficio. No hay más que morar las experiencias comparadas al respecto. En todo caso
la puesta en marcha de cualquier modelo del que no puedan ser aprovechadas sus ventajas
comparativas, no hace más que aumentar la confusión y el desorden.
Las crisis siempre provocan la necesidad de reflexionar, y en este caso observamos
coincidencias entre nuestros expertos domésticos y aquellos allende fronteras. La cuestión
parece que estriba en cómo poner el cascabel al gato en las materias de productividad
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–249–
y flexibilidad. España lo tiene bastante difícil con una legislación de tránsito, confusa e
incompleta se enfrenta además al hecho sorprendente de que desde el comienzo de la
crisis en 2008, la plantilla del sector público ha crecido el 10%, hasta los 3, 2 millones de
trabajadores, según la Encuesta de Población Activa (EPA), lo que supone que el 21% de los
empleados españoles trabaja en el Sector Público.
El citado Giauque habla de favorecer el desarrollo de unos implantes modernizantes,
que integren reflexiones a considerar antes de llevar a cabo los cambios: debo entender
que de alguna manera sirvan de incubadora o de mecanismo de ensayo-error antes de
implementarse generalmente o de manera indefinida. O esto o la nada, ante las naderías de
los cambios gatopardistas, pues ya diría Ignacio de Loyola que en tiempos de desolación, no
hacer mudanza.
Lo que buscaba Confucio y siguen haciéndolo otros muchos294
Dicen los viejos del lugar que Confucio al dejar su cargo público en el reino de Lu se
dedicó a viajar por diferentes territorios impartiendo clases y esperando en vano que algún
otro príncipe le permitiera emprender reformas. En el año 484 a.C., tras la frustración que
supuso la búsqueda de un gobernante ideal, regresó por última vez a Lu dedicándose a
comentar a los autores clásicos.
Las enseñanzas de Confucio se enmarcaron en el ámbito de la filosofía ética, moral y
política, considerando que los propios actos externos de las personas se basaban en las
cinco virtudes (bondad, honradez, decoro, sabiduría y fidelidad).
Después de la muerte de Confucio surgieron dos escuelas importantes de pensamiento:
una que acentuaba la bondad innata de la naturaleza humana, que podía envilecerse por
el propio esfuerzo destructivo o un ambiente perverso. La otra escuela sostenía que las
personas nacen con una naturaleza perversa pero susceptible de regenerarse gracias a la
educación moral.
La verdad es que llama la atención que esto fuera ya dicho cuatro siglos antes de Cristo,
en la época de las pirámides. Esto que fuera dicho con anterioridad a Sócrates y Platón
y mucho antes del debate Hobbes-Rousseau sobre la naturaleza humana, sigue siendo el
dilema. Este debate sobre la bondad/maldad fue objeto de discusión científica recientemente
en un programa de Redes. Es más, me temo que es de una rabiosa actualidad para los
acontecimientos recientes de toda índole, sobre todo los políticos y los religiosos, por no
meternos en ramas más específicas del pensamiento como la psicobiología o la sociología
del comportamiento.
No me extraña que Confucio dejara de buscar políticos ideales ya que la política no es
un terreno para muchas complacencias, aunque este sea el locus natural para preocuparse
294 25 de agosto de 2011.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–250–
por el bien común. Menos aun me extraña la frustración de Confucio si se dedicaba a hablar
a los gobernantes de la bondad de las cinco virtudes. Otra cosa es una lección de economía
en una hora alcance de cualquiera. Si en las diferentes asociacionespro-bono(sindicatos,
iglesias, ongs, asociaciones…) el hombre muestra sus miserias humanas, qué ha de pasar
en la política, reino de la lucha por el poder.
No es tiempo ni país para la filosofía, aunque ésta para muchos nos parezca más
necesaria que nunca. Los acontecimientos no nos permiten parar a pensar, y si no pensamos
avanzaremos, aunque tal vez equívocamente. Históricamente mientras unos se decían a
trabajar y a producir, otros se dedicaban a rezar y filosofar, porque para ello había que tener
el estomago lleno. Ahora los que lo tienen, se dedican a aplaudir a líderes, piensen estos
acertadamente o no. Salvo honrosas excepciones que sí se dan por ejemplo en el campo
de la religión.
Posiblemente el dilema eros-thánatos no tenga solución científica, pero sí quisiera pensar
que la moral, la economía y la política tiene espacios muy comunes y de semejante respuesta,
respecto a las tendencias egoístas, miedosas, insolidarias que estamos viviendo en este
nuevo milenio.
Me parece que el dilema de Confucio y otros, se debe resolver de común acuerdo,
estableciendo mínimos de consenso sobre la cuestión en los campos científico, político y
religioso. Creo que la Ciencia administrativa ha sabido resolver el debate en torno a la idea
de bien común y la policía, en no pocas ocasiones y así se ha ido progresando socialmente.
A ver si encontramos al menos alguna solución de consuno entre las diversas ciencias
sociales, mientras los actuales confucios siguen encontrando al gobernante ideal. Supongo
que encontrado merecerá su clonación, o al menos que la Ciencia administrativa sepa
aprovechar para su formalización e insitucionalización.
Asesores y asesorados295
En entrada anterior hemos reflejado un problema que guarda estrecha relación con el
problema del asesoramiento en política. Un reciente artículo de prensa refería que los 68
asesores del Consell valenciano suponen un gasto de tres millones de euros. Uno de los
temas más recurrentes sobre el control de las arcas públicas es la reducción del personal
de designación política. Como es sabido la tipología es amplia pues recoge desde los altos
cargos hasta determinados puestos en la carrera administrativa y como no a esa especie que
se llama de iure personal eventual, el cual puede ser asesor o de confianza.
Estamos oyendo que los políticos van a reducir a este personal, y sin embargo manifiestan
que no van a reducir las prestaciones. En términos de configuración organizativa diríase
pues que son prescindibles para la prestación de los servicios públicos. No se considera
295 28 de julio de 2011.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–251–
un input vital necesario, para el logro de objetivos, aunque sí pudiera ser útil, conveniente o
meramente redundante.
Recientemente lei que un presidente de la Diputación valenciana afirmaba que en su época
de gobierno entre 1975 y 1979, no había utilizado ni una sólo asesor en su staff, pues había
recurrido a los funcionarios que ya existían en la organización provincial. Recordemos que
ese periodo el Decreto 315/1964, de 7 de febrero, por el que se aprueba el Texto articulado de
la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, consideraba al personal eventual, nada más y nada
menos que funcionarios de empleo. Este personal fue introducido por primera vez en nuestro
ordenamiento jurídico por la Ley 109/1963, de 29 de julio de Bases de los Funcionarios Civiles
del Estado, y a partir de la misma se les suponía para prestar servicios para determinados
órganos o autoridades, mediante calificadas de confianza o asesoramiento especial, pudiendo
incluso, en la Administración Local desempeñar también determinados puestos de trabajo
de carácter directivo, no obstante la polémica de ello (supuesto de ultra vires en el Texto
refundido de 1986 ya conocido.
Un informe de la ONU, del año 2001 denominado Globalization and the State señala que
en los países capitalistas, cuyos índices de desocupación son altos, a menudo optan por
convertir al gobierno en un gran empleador, utilizando elempleo como paga a aquellos que
contribuyen de alguna manera a las campañas políticas. Para la ONU el efecto negativo de
estas prácticas ha sido diverso y visible. No solamente han contribuido a inflar los costos de
reclutamiento y aumentar la carga contributiva de los contribuyentes, sino que también han
tendido a devaluar el valor de la moneda del servicio público.
Parece desprenderse una utilización de este personal para algo más que asesorar o
ejercitar labores de confianza. Parece que este personal siempre coincide con miembros
meritorios en el partido, mientras que quienes de verdad tiene capacidad, por su tekné de
asesorar utilizan otras fórmulas de apoyo a la decisión públicas, como en su día fue por
ejemplo la asistencia técnica.
Salvo honrosas excepciones los asesores no asesoran, no es su tekné lo que determina su
selección sino su fidelidad - ahora más personal que de grupo –. El personal eventual en una
inmensa mayoría es sólo de confianza y no existen los asesores en cuento al bien primario que
estos podría producir. Su conocimiento técnico como aportación a la solución de un problema
o al establecimiento de una tecnoestructura organizativa en la estructura administrativa.
Los asesores para subsistir en un sistema político caracterizado por un clima de gran
desconfianza, inestabilidad, ineficacia, servidumbre y feudalismo no pueden contradecir a los
políticos, dejándose llevar por una dinámica del ‘Sí, Sr. Ministro’, y dar pábulo y legitimidad
a lo que estos hacen. Primordialmente predomina en la cotización del personal la supuesta
habilidad para resolver problemas extra legem o contra legem o mediante el uso de canales
o de relaciones informales.
El uso de asesores, no sometido a ninguna regla ni criterio como puede ser el spoil system
de circuito cerrado para la libre designación o algunos puestos críticos directivos, es hoy uno
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–252–
de los vestigios más claros del sistema del botin, que como es sabido dominó en los Estados
Unidos desde el siglo pasado, siendo uno de los factores desencadenantes de la corrupción
e ineficacia de la Función Pública, hasta tal punto que su eliminación uno de los aportes más
importante de la reforma de la Ley de Servicio Civil en 1978 en ese país, llevada a cabo por
el presidente Carter, en virtud de la cual el nombramiento de los magistrados y funcionarios
del gobierno se basarían en el mérito, en lugar de la influencia política.
Cuando uno analiza la situación económica actual y sus equivalentes en los ámbitos
político y social, puede encontrar paralelismo mutatis mutandi con situaciones ya vividas. Nos
hemos referido a la descripción que hiciera Weber en el político y el científico tras la guerra
europea de 1914-1919. Igualmente sus paralelismos están en la era progresista americana,
- básicamente desde 1890 hasta la década de 1920 -, donde las aportaciones científicas de
Wilson, en un primer momento y políticas en un segundo, fueron junto con las de T. Roosevelt
germen de reformas políticas y administrativas en pro de la contención de los excesos de un
capitalismo ancado en un darwinismo social, surgido de la revolución industrial.
Ahora el problema se enmarca en el llamado capitalismo financiero y especulativo que se
desarrolla en un hábitat postindustrial en el que las soluciones políticas son de muy bajo perfil.
De momento no hay soluciones más allá de los parches. Frente a esto cabria argumentar que
o los políticos son de muy bajo perfil o no hacen caso su asesores o estos también son de
tres al cuarto.
Un asesor de primer empleo, es decir, recién salido de la universidad poco más que advertir
sobre la legalidad penal (vg. que acciones son cohecho o prevaricación), los fundamentos
económicos (vg. hasta donde se puede endeudar)
El conocimiento técnico no es sólo saber sobre algo, sino como utilizarlo para resolver un
problema , y la dinámica seguida en materia de asesores por estos lugares dista mucho de
aquello que predicara Y. DROR en 1997 sobre las funciones de la alta gerencia denominadas
‘tipo Delta’, que incluyen; la intervención activa en el cambio institucional; la promoción
de nuevas estructuras sociales y políticas; el desempeño en un contexto de complejidad
creciente; y la movilización de soportes para los procesos de deconstrucción, difíciles pero
inevitables para la construcción de nuevas estructuras y sistemas organizacionales, acordes
con las exigencias de la época.
Esta alta gerencia debe disponer de unas habilidades especiales, tales como: centralidad
en las tareas de orden superior; extremada profesionalización; innovación y creatividad; ética;
autonomía pero subordinación a las metas del servicio; y un depurado sentido de misión.
Sinceramente un asesor de una presidencia de gobierno, autonómica o de un Ayuntamiento
de gran ciudad, debe tener alguien con estosskills, sin perjuicio de que existan asistentes de
los asesores. Tal vez debería instaurar una suerte de carrera administrativa en el personal
eventual, para el que llegue a la cima, sea por cualidad de experto, ilustrado y experimentado
en el saber concreto, como así existe en la administración de la UE con los denominados
Consejeros especiales en atención a su cualificación excepcional como expertos de alto nivel,
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–253–
desempeñan sus servicios en régimen de colaboración ocasional y no de manera exclusiva
en algunas de las instituciones, bien de forma regular o en periodos determinados. Muchos
de ellos suelen ex funcionarios de la UE y su duración no es superior a dos años.
La gestión política implica decisión pública pero ésta no descansa sólo en la decisión
propiamente política al estar mediatizada por innumerables y diversos factores de los
subsistemas sociales siempre cambiantes que deber ser tenidos en cuenta por quienes tiene
que decir. La interacción de intereses económicos, corporativos, de movimientos sociales en
la gestión política ha sido descrita por K. Offe en su obra La Gestión Política.
El país no está para tonterías, y no sé por qué, hasta donde alcanzo a conocer, lo que no
están por la tonta labor, acaban marchándose. Se marchan los que saben pero no se les tiene
en cuenta y se quedan los que resuelven el problema como si este no existiese. Es decir, con
magia o maquillaje.
Tanto el paradigma weberiano europeo como la concepción wilsoniana americana
coinciden en la necesaria separación entre política y Administración, pero por mucho que
se afine esta separación, de suyo másideal que realista, más teórica que empírica, no
dejará de generar conflictos y fisuras entre los actores de las políticas al ocuparse espacios
supuestamente reservados anteriormente a políticos o a técnicos. En cuanto a los modelos
anglosajones así lo reflejo el trabajo de Peters Funcionarios y políticos: el equilibrio cambiante
(2000). Si bien nuestro modelo equipara a los eventuales como funcionarios, la realidad
señala que son personal político que ocupan presuntamente el espacio del apoyo a la
decisión pública. Esto es allí donde la utilización de diversos mecanismos y herramientas
técnicas y organizativas para que el decisor público adopte la decisión con el mayor grado de
racionalidad y optimización posible en el contexto de aplicación.
En el proceso de apoyo al Decision-making público, el asesor ha de valorar, tanto la
capacidad inmediata de responder a una demanda, cuanto la potencialidad de hacerlo en
lo mediato, por sí o mediante la utilización de diversas técnicas de gestión. En la interfase
político-administrativa juega un papel determinante esta labor de apoyo y asesoramiento
como función técnica y de análisis prospectivo, ponderando la racionalidad política hasta el
condicionamiento a su viabilidad.
El apoyo a la decisión pública de un válido asesor consistiría sobre todo en la consecución
del equilibrio entre el decisionismo ideológico y el tecnocrático, coadyuvar a tomar decisiones
sabiendo, calculando, previendo y haciéndose cargo de las consecuencias, consecución
de incrementalismo/ innovación/transformación del status quo y el logro de la factibilidad
política, haciendo técnicamente posible lo deseado políticamente.
Un estudio sobre la gerencia pública en Latinoamérica destacó, entre otros, estos déficits;
• El ingreso a la Gerencia no requiere requisitos de capacidad profesional.
• No están definidos los mecanismos de selección.
• No existe un organismo orientado a la formación de gerentes públicos
• No existe evaluación de rendimiento.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–254–
• Los cargos no son descritos ni evaluados, por lo que se desconoce su perfil y los
requerimientos para su desempleo.
• No se determinan las diferencias de responsabilidad y complejidad entre los cargos.
• Desconocimiento de los factores e indicadores de una buena gestión.
• Los cargos gerenciales están sujetos al sistema de botín.
• Excesiva individualidad en los gerentes con predominio de la subjetividad y de la
intuición en la toma de decisiones.
• Vulnerabilidad frente al tráfico de influencias.
• Resistencia ante los consejos y recomendaciones de especialistas.
Mutatis mutandi, nuestra situación doméstica no es muy lejana a esta dinámica en los
gestores, y si resulta que la NPM pretendía controlar la Gestión Pública mediante una mayor
implicación político, la solución está en políticos my avezados o en asesores muy capaces.
El panorama refleja unos políticos no muy duchos, unos gerentes poco profesionales y unos
asesores para prestar apoyo a la decisión pública que su propio status y dinámica hace que
sean inservibles para controlar la implementación de las políticas vía gerencias públicas,
resulta que tampoco son idóneos al efecto. El principal cometido de éstas funciones, bien
de asesoramiento, bien gerenciales, es el de eslabón entre la decisión política y la función
administrativa, el nexo armonizador entre el poder político y el poder administrativo, aunque
esté a veces más próximo al primero que al segundo. Los directivos públicos cuando
realmente ejecutan trabajos estratégicos, de proposición de Políticas Públicas, de desarrollo
de alternativas o de gerencia de importantes recursos deben operar en ambientes políticos.
En síntesis todo apunta a que en realidad son los funcionarios, quienes realizan la labor de
racionalidad/factibilidad de la decisión pública, pues los asesores de hoy están excesivamente
apegados. Para Weber aquel que no tiene arrestos para decirle a sus superior “…o recibo
esta instrucción o me voy…”, no es un líder sino un mísero apegado al cargo tal y como con
antelación indicaría Bismarck.
En algunos países de la UE se llama centro de responsabilidad o célula estratégica a la
instancia que en sustitución de los gabinetes se encarga en el seno de los ministerios del
diseño de las políticas. Su operatividad es cuasi agencial y están compuestas por funcionarios
y expertos externos preseleccionados por el servicio general de contratación.
La denominación de actividad de interfase (Nora y Minc) o “tercer espacio o bisagra”
(Ziller) como zona de intersección entre política y administración viene referida al nivel
intermedio entre la decisión política y la actividad administrativa, como cometido de bisagra
entre la zona política y la zona representada por los profesionales de la Administración. En
ella suele adoptarse la decisión pública, pues la confianza política y la racionalidad técnica
se entremezclan en proporciones diferentes según su mayor o menor participación en las
diversas fases de la formulación o implementación de las políticas públicas.
Todo lo dicho hasta ahora en estas cinco entradas dedicadas al asesoramiento político
conlleva la ordenación de este espacio de interfase, pero me temo que ni la artificiosa
separación weberiana/wilsoniana, ni la pretensión de control político ex NPM sean válidas
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–255–
para resolver el desorden establecido. Ya la OCDE en 1997 propuso la separación entre la
función política y la directiva, así como la disociación entre el diseño y la ejecución de las
Políticas. Es obvio que esto no se ha producido, más allá de enjuagues formales. El camino
para separar política de gerencia, implica una actual redefinición del paradigma weberiano/
wilsoniano.
Una mayor autonomía y flexibilidad para los gerentes implica menor afección política y
mayor independencia. Lo propio para el asesoramiento supone, en menor dosis algo parecido.
Pero sin duda lo que hará respetable al asesor será su rol técnico, su autoridad epistemológica
y deontológica, que conllevará incluso el cambio de políticos y la permanencia de los asesores
en las células estratégicas de decisión, ya que éstos habrán sido seleccionados con criterio,
por personas con capacidad de elegir.
Hasta que entremos en una dinámica similar a las de las células estratégicas, salvo
honrosas excepciones que conozco, prefiero el asesoramiento externo o el de los funcionarios,
para sacar al país de esta situaciónde colapso administrativo.
Bienestar para distintos tiempos 296
Ante la incertidumbre que vivimos, - cada momento histórico tiene la suya - , cada día me
gusta más leer en el pasado, máxime cuando son escasas las referencias verdaderamente
innovadoras para el futuro que en la materia vengo leyendo. En el momento en que se gestó la
Ciencia de la Administración Pública se produjo un notable avance en el pensamiento social y
político, al que no será ajeno dicha Ciencia. Es más la transferencia en las ideas revolucionarias
de aquel entonces tuvo mucho que ver en los padres de la Ciencia Administrativa moderna,
hasta el punto de que en éstos es muy difícil distinguir entre su aspecto político y social y el
puramente administrativo. Es más posiblemente la cuestión de la Administración Pública en
buena parte del pensamiento de estos pioneros, no fuera más que vicarial o instrumental de
algo más novedoso como sería las relaciones entre el Estado y la sociedad.
L’Organisateur fue una Revista política publicada desde 1819 a 1820 por Henri de Saint-
Simon junto a Agustin Thierry y Auguste Comte. El objetivo de la revista fue el proporcionar
un foro para la crítica de la Administración francesa, permitiendo una clara comprensión del
pasado y proporcionando una base para la política futura. Lástima no disponer ahora de un
foro de semejante fuste y calado. Claude-Henri de Rouvroy conocido por el Conde de Saint-
Simon fue uno de los precursores del socialismo utópico y uno de los pensadores influyentes
en Von Stein.
Un trabajo publicado en dicha revista que llevaba por título “Gobierno y Administración
Pública” decía nada más que esto (…) En el actual estado de cosas, se admite que el deber
perpetuo y único de los gobiernos es trabajar por la felicidad de la sociedad. Pero ¿cuáles son
los medios de felicidad para la sociedad? La opinión pública no se ha pronunciado en absoluto
296 11 de septiembre de 2011.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–256–
hasta hoy sobre este punto. Quizá no existe ni siquiera una sola idea firme generalmente
admitida sobre ello. ¿Qué resulta de aquí? Que la dirección general de la sociedad queda
forzosamente abandonada por entero a la decisión arbitraria de los gobernantes. Decirles
«hacednos felices», sin prescribirles por qué medios, es tanto como dejarlos a la necesidad de
que imaginen lo que deben hacer por nuestra felicidad, al mismo tiempo que la de ejecutarla;
significa, por consiguiente, entregarnos nosotros a su discreción de modo tan completo
como es posible. A partir de aquí, si nuestros jefes son ambiciosos, nos organizarán para
la conquista o para el monopolio. Si sienten amor por el fasto, tratarán de hacernos felices
construyéndose bellos palacios y dando Fiestas magníficas. Si son devotos, nos organizarán
parar ganar el paraíso, etc.; porque ocurre que los gobernantes son muy dados por efecto
natural de su condición, a confundir sinceramente aquello que satisface sus pasiones o sus
gustos dominantes con lo que es más ventajoso para las naciones.
(…) Sin entrar en consideraciones más detalladas, toda persona que reflexione un instante
sobre este tema se persuadirá de que, en tanto que la sociedad se limite ordenar vagamente
a sus gobernantes que la hagan feliz sin haber definido sus ideas sobre los medios generales
para su prosperidad, la arbitrariedad reinará necesariamente desde el punto de vista más
general y esencial, puesto que los gobernantes se verán acumular a su función natural de
guiar la sociedad en una dirección dada la también muy importante de determinar la dirección.
Se deduce, pues, que el objeto capital de los trabajos de los publicistas de hoy debe ser el
de definir las ideas sobre la dirección de prosperidad que la sociedad debe adoptar y el de
decidirla a adopta esta dirección.
Preguntémonos, ahora, ¿cuáles son los medios generales para que la sociedad alcance la
felicidad? No tememos precipitarnos, y todo hombre sensato encontrará fácilmente la prueba
de ello, al afirmar que no existen otros que las ciencias, las bellas artes y las artes y oficios; ya
que los hombres no pueden ser felices más que por la satisfacción de sus necesidades físicas
y morales, lo cual constituye el fin único y el objeto más o menos directo de las ciencias, las
bellas artes y las artes y oficios. Sólo hacia estas tres direcciones se dirigen todos los trabajos
verdaderamente útiles a la sociedad: fuera de ellas no se encuentran más que los parásitos
y los dominadores. En todo lo que se ha emprendido hasta el presente y en todo lo que se
pueda emprender en el futuro para la felicidad de los hombres, no ha habido nunca ni jamás
habrá otra cosa útil a la mejora de su suerte que lo que tiende directa o indirectamente a
aplicar, difundir o perfeccionar los conocimientos adquiridos en las ciencias, las bellas artes y
las artes y oficios. Nunca se repetirá bastante: no hay ¡otra actividad útil ejercida por el hombre
que la que éste ejerce sobre las cosas. La acción del hombre sobre el hombre es siempre en
sí misma perjudicial a la especie, debido a la doble destrucción de fuerzas que entraña; sólo
puede ser útil en la medida en que sea secundaria y cuando concurra a ejercer una acción
mayor sobre la naturaleza. (…)
Me resulta de extraordinario interés este texto en un momento, como el actual, en el que
el dilema no es como sostener el modelo del bienestar. Esto es un aspecto parcial, el político
en su vertiente económica. Los aspectos filosóficos, religiosos, medioambientales, …, son
también políticos, por abarcar todos los matices humanos y sociales. Por lo tanto convendría
al socaire de este dilema fundamentalmente económico, ir pensando otra alternativa de
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–257–
pretensión social de felicidad, que supere este modelo de bienestar predominantemente
economicista, aun solo sea por aquello del progreso social.
Pocos relacionan a los precursores de la política social con la Ciencia Administrativa. Se
considera al ginebrino Sismonde de Sismondi el primer teórico de la política social moderna,
como una suerte de Tocqueville de los estudios económicos, su aportación fue la concepción
ética de la economía. La expresión política social se utilizó por primera vez por Von Mohl en
1845 y que luego por vía de H. Riehl se incorporaría al lenguaje científico ‘soziale politk’ como
mediación entre la sociedad civil y el sistema político.
Se ha discutido acerca de la influencia de Von Stein sobre Marx, posiblemente como
consecuencia de la influencia del socialista utópico, periodista y escritor político Luis de
Blanc, escribiría en 1846 su “Historia de los Movimientos Sociales Franceses desde 1789
hasta el Presente (1850)” en el cual introduce el termino Movimiento social al vocabulario
académico.
El concepto del Estado Social fue introducido por la influencia de Von Stein como una
manera de evitar la revolución social tras los acontecimientos generalizados de 1848. Los
hechos de las revoluciones de 1848 le hicieron pensar en la monarquía social como instrumento
de las reformas sociales necesarias y como instancia representativa del ideal del Estado. Esta
monarquía será la que emprenda las reformas sobre la mejora social de las clases proletarias
mediante políticas de impuestos, instrucción pública universal y acceso a la propiedad. Estas
medidas evitarían la solución revolucionaria, y el oportuno cambio en la imposición de los
intereses de otra clase, evitándose el desorden y confrontación social. Esta propuesta de
Estado Social supone un modelo que inicie una reforma a fin de mejorar la calidad de la vida
de las clases “bajas. Las políticas sociales contribuyen a paliar la tensión dialéctica entre la
sociedad – como reino de la necesidad – y el Estado – como reino de la libertad –
Von Stein influenciado por el pensamiento utópico de una parte y por las nuevas
ideas administrativas de Bonnin centraría su análisis en la receptividad administrativa
a los movimientos sociales, su concepción del Estado y de la Administración no son sino
instrumentos del orden social Así formularía una Teoría de la Administración como acción
de conformación social. En su verwalstunglehre, a juicio de Forsthoff, lo característico de la
Administración no es el momento de la limitación frente a los derechos individuales, sino el
de la actividad al servicio de la sociedad.
Las categorías científicas tienen otros significadon mucho más útiles que el del
desprestigio del adversario político. Sabemos que en su origen la idea socialismo no era
sino una reacción frente al individualismo liberal y sus excesos, tras la revolución burguesa.
En esa dinámica el Estado social no es sino un mecanismo de organización colectiva de
intereses como reacción a los poderes individuales. El Estado pasa de ser negativo a ser
positivo. Los excesos totalitarios darían ocasión para su redefinición. En cualquier caso el
vacío del Estado es llenado siempre por aquellos amigos del interés particular (carteles,
mafias, poderes financieros, ejércitos privados…)
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–258–
El reto político de hoy no es más que establecer un modelo de bienestar cuyo logro
se va atribuir nuevamente al Estado-Administración y la sociedad misma, en convivencia
de los entes supranacionales. Hoy parece que no sólo hay que regular estas relaciones
entre el Estado y sociedad o mejor dicho en palabras de García Pelayo las interacciones del
metasistema resultante. En ese bienestar tiene mucho que decir si al final la política dominará
a la economía o seguiremos al socaire, lo que en realidad no deja de ser una aporía.
Con precaución los planteamientos totalitarios hay que volver a rebuscar en la idea de
`Administración conformadora del orden social’ de Forsthoff, plasmada en 1938 en su obra
La Administración como soporte de prestaciones, en la que expresa la teoría de la procura
existencial, la cual sencillamente significa que el Estado debe proporcionar sino a todos, a
una mayoría, el mayor grado de bienestar posible respecto a aquellas necesidades que el
individuo no pueda proporcionarse por sí mismo.
Lo que hoy no puede proporcionarse a sí mismo el individuo es distinto del momento
anterior a la II guerra mundial, y este marco hoy esta prefigurado en nuestra carta magna, la
cual a pesar de sus deseos no garantiza la exigibilidad de muchas de las prestaciones como
derechos públicos subjetivos. Ahora sancionada por el Rey la reforma constitucional del art
135, todavía menos al haberse fijado un límite al déficit público.
El escenario que busca la mayoría de la ciudadanía es aquel en que los enemigos no son
los meramente adversarios. Un partido en el gobierno, no puede utilizar a la Administración
para destruir al adversario político como si fuera un enemigo social. Es nefasta la praxis
que revela una muerte de Montesquiaeu. Rousseau necesita a éste para distribuir poder,
potestad, funciones y control. El escenario socio-político requiere definir bien a los enemigos.
El malo del Estado del bienestar es la mafia, la delincuencia organizada, el terrorismo, la
desigualdad, los políticos depredadores, los insolidarios, los gorrones sociales, los vagos, los
sinvergüenzas…
Hay más de un objetivo por el cual merece mantener un modelo de bienestar sostenible
pero este objetivo debe revisarse, siguiendo la teoría de la organización, en función de sus
fines y funciones. El qué del nuevo modelo de bienestar reside en buena parte en un nuevo
pacto social que redefina objetivos, fines y funciones del Estado.
Ya hablamos en su día del bucle reformador propuesto por E.Morín, y vuelvo a citar a E.
Mounier “La revolución moral será económica o no será, la revolución económica será moral
o no será”.
Para comenzar a convivir con este nuevo resplandor que empieza a desvelar un nuevo
escenario tendremos que actuar como Diógenes hizo con Alejandro magno. Cuando el político
de pacotilla se nos dirija para ver que necesitamos y pedirnos nuestro voto, le diremos
sencillamente, ‘apártate que no me dejar ver el sol’.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–259–
Malestar por el bienestar297
Hay una sensación generalizada de malestar porque se anuncia una reforma del Estado
del bienestar. Se habla de la creación de una gran plataforma ciudadana que se oponga a
los recortes en el Estado del Bienestar en una coalición de izquierdas, en una Alianza para la
Defensa del Estado Social. Se su parte un ex-presidente pidió este fin de semana acabar con
el actual estado del bienestar porque resulta imposible mantenerlo. En esta dinámica se dice
que la derecha neocon, crecida por la sumisión socialdemócrata a sus dictados, aguarda su
oportunidad para acabar lo poco que queda del Estado.
El debate no es baladí y requiere un examen crítico de por qué se ha llegado a esta
situación. Me parece que los depredadores de lo público se han aprovechado, haciendo del
interés general uno particular. Subvenciones a favor del clientelismo, caprichos megalómanos,
confusión y prácticas que solo merecen el calificativo de comportamientos insolidarios,
depredadores y delictivos. Ha habido de todo en el jardín; aprovechados, gorrones, ineptos,
incapaces, frívolos. Y no se olvide que a buena parte de la sociedad, o de la buena sociedad,
esto le ha ido muy bien. Estoy de acuerdo en el diagnóstico de que con esta sinvergüencería
resulta imposible mantener el Estado del bienestar, sencilla y llanamente porque somos casi
40 millones de habitantes en España y casi ocho mil millones en todo el mundo. Y no hay
para tanto, ni en ferraris, yates, aviones o cirugía estética. No sé si con la energía de fusión
ya domesticada o la biotecnología a pleno rendimiento dará para algo más, pero ahora ya no.
Me viene a la cabeza que algunos de los invitados las ceremonias de todo tipo han
tenido mucho que ver con la depredación de lo público, y lo peor es que muchos de estos
depredadores aún van a estar por el jardín un tiempo. ¿Cómo entender que hoy en nuestra CV
se diga pro el Conseller de turno que tiene que convencer al PP de la Comunidad Valenciana
de que eventos como la hípica, el open de tenis, la vela o las carreras de fórmula 1 no son
productivos? No ha sido esta política uno de los motores de la acción política del último
decenio. Si estaban en un error alguien tendrán que rectificar y dar explicaciones y ofrecer
reparaciones, en lugar de ir a Madrid en busca de nuevos aires.
Acaso habráque analizar también la responsabilidad del partido en elegir a los gobernantes
e incluso al votante por elegirlos. En la liquidez de la modernidad y burocracia la responsabilidad
se disipa. En esta disipación nos encontramos con el votante ciudadano que no quiere pagar
50 euros por una visita a urgencias no urgente o una demanda temeraria e infundada y sin
embargo se las gasta muy a gusto en una cena de jueves por la noche. También habrá que a
ese cándido ciudadano, que se va de viaje con una paga del desempleo que no le corresponde,
como si fuera un extra como el aguinaldo navideño. Y qué decir de esas asociaciones de corte
liberal (Universidades, colegios, fundaciones, …) en sus propósitos ideológicos que reciben
subvenciones del parasito aparato administrativo. Y a mayor disparate pueden mencionarse
las organizaciones manifiestamente en contra de las ideas que representan el Estado, cuyos
representantes atacan al mismo subvencionadas por este.
297 29 de septiembre de 2011.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–260–
Hay mucho que hacer antes que repensar el modelo de bienestar porque estas prácticas
no son sustanciales al mismo, sino más bien disfuncionalidades o excesos y abusos de sus
gestores y benefactores.
Tanto la derecha como la izquierda ha de repensar sus planteamientos en orden a las
necesidades actuales. Me resulta que la derecha ha interpretado muy generosamente a
Adam Smith. Éste escribiría en 1776 en Una investigación sobre la naturaleza y causas de la
riqueza de las naciones que (...)El primer deber del soberano, el de proteger a la sociedad de
la violencia e invasión de otras sociedades independientes, sólo puede ser cumplido mediante
una fuerza militar. (...) El segundo deber del soberano, el de proteger en cuanto le sea posible
a cada miembro de la sociedad contra la injusticia y opresión de cualquier otro miembro
de la misma, o el deber de establecer una administración exacta de justicia. (...) El tercer y
último deber del soberano o el estado es el de construir y mantener esas instituciones y obras
públicas que aunque sean enormemente ventajosas para una gran sociedad son sin embargo
de tal naturaleza que el beneficio jamás reembolsaría el coste en el caso de ningún individuo
o grupo reducido de individuos y que, por lo tanto, no puede esperarse que sea construido (...)
De lo dicho por Smith el Estado mínimo o Estado liberal supone que son cuatro las funciones
que debe realizar el Soberano del siglo XVIII: defensa exterior; orden interior y administración de
justicia; infraestructuras e instituciones públicas de utilidad para toda la sociedad, que por su
coste nunca hubieran sido acometidas por los individuos; y sufragar los gastos para sostener
la dignidad del Soberano. Fieles a estos principios no puede argumentarse que el Estado de
bienestar no puede sostenerse en sí. Lo que no puede sostenerse son las obras faraónicas sin
contenido ni sostenibilidad y que han beneficiado a muchos intereses particulares. Tampoco el
rescate de bancos corruptos, ni los ejércitos de empresas privadas en nombre de los interesas
generales. Esto excede al Estado del bienestar e incluso al de Adam Smith.
La izquierda debería revisar los postulados de Eduard Berstein sobre la socialdemocracia, y
que el estado del bienestar construido con la ayuda de los democristianos y neocorporativistas
no está para defenderlo hasta en sus disfunciones. Es sabido que el efecto mateo se da en
las políticas sociales, es decir, que al final se benefician, todos menos los menos favorecidos.
Alude ello a la parábola del evangelio de San Mateo para reflejar que las políticas sociales de
reducción de la desigualdad acaban favoreciendo las clases medias y no a sus destinatarios
originarios, que se excluyen por diversos factores como la desinformación. Recibe más quien
más tiene. Habrá en esta tesitura de excesos que redirigir las políticas sociales hacia quien
de verdad lo necesita, además de mantener las de carácter universal. Habrá la necesidad
en algunos casos de poner precios públicos disuasorios para el exceso, el copago para, por
ejemplo preferir que te quiten un terrible dolor de muelas, en lugar de irte de cenita.
Me parece que es momento para lo que queda de la democracia cristiana y de aquella
socialdemocracia se ponga de acuerdo en el qué del modelo de bienestar. Y luego hablar
del cómo y con quien gestionarlo. En uno y otro caso haríamos mucho por neutralizar a
los depredadores, para a continuación pedirles que contribuyan al saneamiento financiero,
devolviendo lo que se llevaron
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–261–
De vuelta a los arcana298
En la antigua Ciencia de la Policía se llamaban ‘Arcana’ –de imperii o de dominación - a
los instrumentos políticos para defender al régimen estatal absolutista de sus enemigos y
garantizar la detentación del poder y habilitaban al soberano para defenderse y atacar a sus
enemigos estamentales. Las arcanas enseñaban al monarca cómo imaginar estratagemas y
simulacros que hicieran pensar a los gobernados que su régimen era democrático o popular,
cuando las políticas efectivas en prácticas autocráticas y hasta tiránicas.
Estos instrumentos estaban basados originariamente en la razón de Estado, de Maquiavelo,
fueron sistematizadas por Botero y formalizados por autores como Clapmarius o Naude. El
primero de ellos distinguió entre los arcana imperii, referidos a la situación del poder existente
en los tiempos normales y para el mantenimiento de la plebe contenta y quasi fascinata se
encontraban aquellos que suponían la concesión de derechos vacíos (iura inanaia) apariencias
de libertades (libertates umbra) imágenes irreales (imago sine re). De su parte los arcana de
tipo dominationis se ocupaban de la conservación del poder de los príncipes.
Hoy en día, y en los momentos de más rabiosa actualidad se ha entrado en una dinámica
muy similar a la del recurso a los viejos arcana. Vemos bajo diversas especies (políticas
simbólicas, engaños, marketing político, ... como todo – en contra del clamor mayoritario -se
mantiene inalterado el status quo. Los arcana actuales son ejercicios de gatopardismo en lugar
de actitudes francas y eficaces para que cambien los políticos o de que se cambie la política,
para terminar de terminar de verdad con la ineptitud, vulgaridad, la grosería y zafiedad.
La acción política sincera y eficaz será aquella que de una parte esté por depurar
responsabilidades en quienes nos han llevado a esta situación, abandonando el recurso
del victimismo y de la imputación de responsabilidades ajenas. También es aquella que nos
muestre con claridad la realidad y los pasos a seguir para superar la crisis actual.
No hay ofertas de modelos alternativos a la economía industrial que permitió financiar el
Estado del Bienestar, no hay explicaciones de por qué precisamente el modelo liberal de estos
veinticinco años, lejos de reducir el déficit, ha hecho justamente o contrario, hasta colapsar el
sistema. Me temo que en nombre de lo público se ha despilfarrado mucho dinero a favor de
intereses privados o se ha creído ingenuamente que la economía del ladrillo y la financiera,
así como la economía de la frivolidad y del engaño podría sustituir la capacidad financiera el
Estado industrial.
Los arcana de ahora sirven para desviar la atención de la ineficacia de la acción de gobierno
nacional y autonómica así como la insuficiencia de la oferta electoral para superar los cambios
del modelo político y económico que ha surgido. Sirven para la mera supervivencia de la
nomenclatura política, sirven para repartirse lo que queda o que vendrá del botín público.
298 23 de octubre de 2011.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–262–
Veamos unos ejemplos de la oferta actual de arcanas en la ley de dependencia (iura
inanaia); separación de poderes-igualdad en la justicia-democracia económica (libertates
umbra); campus universitario de excelencia (imago sine re), para darnos cuenta, del cuento
de siempre, contado reiteradamente por los mismos.
No sé si necesitamos un ejercicio katárquico de manos limpias, tampoco sé muy bien
quienes serían las manos que deberían limpiar la zafiedad, pero todo apunta a que no
pueden ser quienes permitieron a sus colegas determinadas tropelías y tampoco quienes
se aprovecharon de ellas. Tal vez lo mejor sería dejar de mirar atrás y proceder a un indulto
parcial si se restauraran las arcas públicas por sus despojadores. Mientras no haya cosas
que inventar, podría perderse el tiempo político en minimizar los efectos del espolio, es decir,
exigiendo las responsabilidades oportunas.
En la transición muchos de los mejores colaboraron en el objetivo democrático, los
objetivos de cambiar merced a la crisis es ocasión para los mejores contemporáneos, para
los que miran hacia el mañana, sin recurrir los arcana del pasado.
El bucle de la educación299
Es conocido el «bucle reformador» de Morin al reflejar que las reformas no son únicamente
institucionales o sociológicas, son reformas mentales que necesitan un pensamiento distinto,
una revisión de los términos aparentemente evidentes de la racionalidad, de la modernidad
y del desarrollo. La reforma del Estado, la reforma del espíritu y la reforma de sociedad se
necesitan mutuamente. La reforma del espíritu requiere una reforma de la educación que
depende, de la reforma previa del pensamiento político. Existe pues, una relación circular
entre esas reformas que dependen unas de otras. La «política de civilización» debería
contribuir a la reforma de la vida, la cual debería contribuir a la política de civilización.
Reforma ética, reforma de la vida, reforma educativa, reforma social y reforma del Estado
son interdependientes y se nutren mutuamente.
Un artículo de 1997 intitulado La incultura sentimental del psiquiatra Enrique de Rojas
apostaba a por edificarnos psicológicamente en una dinámica de educar las emociones.
La lógica y discurso del autor supone educarnos para una inteligencia emocional, una
racionalidad emotiva en lugar de dejarnos arrastrar por la vulgaridad y primariedad de los
sentimientos y emociones populacheras.
En el marco de una cultura occidental promovida hacia el racionalismo económico y el
grosero utilitarismo de las cosas y personas, es fácil dejarse llevar por emociones provocadas
hacia el elogio de un bienestar material, facilón y frívolo.
El autor aboga por educar a los sentimientos, esto no es nuevo, otras culturas como la
indú lo hacen, . En el pasado otras posiciones filosoficas lo propusieron pùes los estoicos
299 23 de octubre de 2011.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–263–
proclamaron que se puede alcanzar la libertad y la tranquilidad tan sólo siendo ajeno a
las comodidades materiales, la fortuna externa, y dedicándose a una vida guiada por los
principios de la razón y la virtud.
Hoy esto es más difícil, debido a la debilidad del hombre frente a los males congénitos
(miedo, el dolor, el fracaso, …) Nos encontramos en esta tesitura en un momento histórico
de débil afianzamiento de los valores y sentimientos como resulta de la tesis de ‘Modernidad
liquida’ del sociólogo Bauman, quien en esta dinámica recientemente ha señalado que al
movimiento indignados le sobra sentimentalismo y la falta reflexión, al señalar que El 15-M
es emocional, le falta pensamiento.
Esta falta de cultura racional de los sentimientos, más motivados por prejuicios que
por juicios puede tener su relación con el actual bajo liderazgo carismático en lo político
y religioso, que ha cedido terrenos en pro de la dominación racional burocrática, que nos
otorga más seguridad en nuestras decisiones. Mientras que buena parte de nuestra vida
y sus decisiones se encuentran en una suerte de jaula de hierro (Weber) sustentada en el
utilitarismo y la predictibilidad, las emociones que nos harían ser más humanos desde la
perspectiva espiritual se haya sometida a otra suerte de frivolidad alienante y pasajera.
El citado Bauman lo expresaría de la siguiente manera; “La incertidumbre en que vivimos
se debe también a otras transformaciones entre las que se cuentan: el debilitamiento de
los sistemas de seguridad que protegían al individuo, o la renuncia al pensamiento y a la
planificación a largo plazo: el olvido se presenta como condición del éxito. Este nuevo marco
implica la fragmentación de las vidas, exige a los individuos que sean flexibles, que estén
dispuestos a cambiar de tácticas, a abandonar compromisos y lealtades”.
Puede concluirse que la sociedad actual precisa de la recuperación de ciertos valores
tradicionales, adaptados a nuestros tiempos en la dinámica positiva de progreso material y
espiritual (valores democráticos, justicia, igualdad, solidaridad, mérito, esfuerzo...).
Estos valores deberían culturizar las emociones, para que nos sintamos bien o mal en
función de los hechos y acontecimientos, que pueden valorar positiva o negativamente en
función de los valores sociales adoptados.
Administración Pública y soluciones al problema del desempleo300
Según la EPA la ocupación registra en el tercer trimestre de 2011 un descenso de 146.800
personas, hasta un total de 18.156.300. El número de parados aumenta en 144.700 personas
y alcanza la cifra de 4.978.300, situándose en 21, 52%, mientras que la tasa de actividad
permanece por encima del 60%.
300 6 de noviembre de 2011.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–264–
Mencioné en anteriores entradas que en la ecuación final falta por resolver qué tipo de
Estado democrático y social se va a configurar ya que dado que los postulados del estado de
bienestar keynesiano ya no se dan. Como también dije y cada vez tiene mayor actualidad un
estudio de la comisión europea de 1995 reflejó que entre 1975 y 1995, mientras el volumen
de la riqueza producida en los países miembros aumentó el 80%, el empleo total sólo se
incrementó el 9%.
Esto me preocupa porque pese a las medidas de recortes y más y nuevos recortes, el paro
sigue subiendo, Ahora les toca a los proveedores de la Administración Pública que no cobran.
La Administración Pública está, como nunca, metida en una dinámica perversa sin igual. No
paga al administrado cuando incumple sus funciones, no le paga porque se gasta el dinero,
que está para pagar a los funcionarios, políticos y proveedores que normalmente son los que
han causado el mal (vg. Responsabilidad Patrimonial y obras públicas, sanidad …)
Pero como no hay dinero no sólo niega su responsabilidad frente a la víctima sino que
ahora tampoco paga a los proveedores. No paga las minutas de los profesionales ni las
facturas o certificaciones de los proveedores. Si les pagase no podría pagar a los políticos y
a los funcionarios, y eso sí que no, de momento.
Siempre me pareció que los administrados eran los principales destinatarios de la acción
administrativa, por mor del principio de buena administración. Repetiremos una vez más,
aunque sea por catequesis que este principio también denominado `sana gestión’, o `buen
hacer administrativo` se encuentra íntimamente ligado al del buen gobierno como dinámica
de óptima asignación y gestión de recursos para responder a problemas que afectan al
interés general. De su parte la buena institución sería aquella que lleva a cabo con eficacia
la tarea que le ha sido encomendada, pero manteniendo un gran respeto por y con otras
instituciones o sus valores. La institución es buena si es capaz de elaborar reglas que
restrinjan la maximización individual cuando es colectivamente destructiva, y si además, es
capaz de hacer cumplir estas reglas.
En líneas de principio no parece que haya mucha bondad, por ser perversa y claramente
contraria a la bonhomía, cuando resulta que los primeros destinatarios de los dineros públicos
son quienes la gestionan temporalmente, y los últimos o definitivamente ninguneados son los
verdaderos titulares de la Administración Pública; los ciudadanos que la mantienen con sus
impuestos, esto me suena a lógica irracional.
De momento el paro añadido por el impago a proveedores está ahí ya.
En Francia según las cifras publicadas el 26 de octubre por el Ministerio del Trabajo, el
número de solicitantes de empleo sin actividad aumentó hasta los 2.780.500 personas mientras
que la tasa de paro en la zona euro alcanzó el 10, 2% de la población activa en septiembre, su
más alto nivel histórico, ligeramente por encima del 10, 1% registrado en agosto.
Las cifras de desempleo en España ya empiezan a preocupar por que se aproximan
mucho a aquellas que contribuyeron al surgimiento del totalitarismo alemán. De una población
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–265–
activa de 25 millones de trabajadores en una población de 64 millones de habitantes, de los
2.850.000 parados a finales de 1929 se pasó motivado por el crack mundial al verano de
1930 a 5.000.000 para alcanzar en diciembre de 1932, la cifra máxima 6.500.000.
Ya sabemos de las medidas tomadas a partir de 1933, en Alemania en el nuevo régimen
nazi: el incremento del gasto militar - 800 millones de marcos en 1932 a 1.900 millones en
1933 - , industria de defensa - de 80 aviones en 1933 se pasó a 3.000 en 1939-, construcción
de edificios públicos, construcción de 7.000 kilómetros de autopistas, medidas de protección
de la industria alemana, …
El resultado es que en los parados fueron 200.000 en septiembre del 38, y desde 1936
en Alemania ya tenían problemas para encontrar mano de obra.
Como ya conocemos el resultado en el que termino la expansión económica de Alemania
no nos entusiasma demasiado este devenir germano, en la dinámica ad exemplum, por lo
que es traído para recordar la formula keynesiana y su encaje en el Estado industrial, y sobre
todo el peligro de los altos niveles de desempleo para generar la desafección democrática.
Sin duda la guerra ya no puede ser el motor económico y sin duda la economía ya no puede
ser amoral ni contraria al hombre ni a costa del sujeto individual. A las tesis del historiador
Paul Kennedy de que estamos ya en una nueva era, - disminución del peso del dólar, la
desintegración de los sueños europeos, la carrera armamentística en Asia y la parálisis de la
ONU – añadiría un análisis sobre el origen y consecuencias de esta crisis político-económica.
El empleo en nuestra Comunidad Valenciana no está para tirar cohetes. Entre otros, los
dos datos que apuntamos sugieren más desempleo en breve. Lejos de los tres millones
ofrecidos por el partido llamado a gobernar, los datos más bien invitan al pesimismo y al
pensamiento crítico pero creativo.
El primero de los datos es que las cifras recientes de esta semana revelan que el número
de procesos concursales ha aumentado en los juzgados de Valencia un 53% entre enero y
octubre de 2011 respecto al mismo periodo del año pasado, aunque también es de destacar
en lo positivo el destacado incremento en los convenios preconcursales para evitar el colapso
empresarial.
El segundo, y en el marco ya precitado del alto déficit, el caso y esto es muy preocupante
es que Las fundaciones y organismos autonómicos emplean a 12.136 personas, con un
presupuesto de 2.600 millones, del cual el 18 % supone el coste de personal. Ahora aparecen
como aquello que los geógrafos de antaño llamaban tierra de nadie nunca conocida entes que
han sido un nicho de empleo de una efectividad solo comparable al spoil system. Vemos a la
fundación pública Gestión y Eficiencia Empresarial (GEE), la Valentian Community Investment
(VCI), la Sociedad Gestora para la Imagen Estratégica de la Comunitat Valenciana, … así
hasta un casi sin fin de hasta ahora desconocidos entes autonómicos de los que nadie
conocía y nadie se responsabilizaba. Las medidas normativas del anunciado Plan Estratégico
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–266–
de Racionalización y Reestructuración del Sector Público, pretenden acabar con los abusivos
sueldos de directivos, reducir personal y controlar las contrataciones ilegales.
Lo preocupante es que la principal agencia de empleo valenciana, como era el partido
gobernante mediante su brazo administrativo ejecutor - incluida el SERVEF porque tiene
muchos empleados, no porque sea eficaz en su cometido de crear empleo - a partir de ahora
por mor de estas medidas de control del déficit ya no va a crear empleo, sino a reducirlo.
Si las empresas ahora van a sufrir los impagos de las Administraciones, si el Estado
industrial ya no existe en su capacidad de generar empleo para sostener el modelo de bienestar
sostenible fundamentalmente con los impuestos y cotizaciones, si la Administración Pública
ya no va hacer de motor del convoy y ni siquiera va a mantener los empleos del nepotismo
camuflado, no sé si ya solo cabe pensar en nosotros mismos, como ciudadanos, tal cual hizo
el pueblo argentino – vía economía de trueque – para campear el corralito.
En la dinámica de pensar para hacer algo, más bien pronto que tarde, podríamos mirarnos
en esa tragedia griega actual en la que algún pequeño emprendedor ha dicho sobre su clase
política “Solo se pelean de cara a la galería, a puerta cerrada están de acuerdo en todo, o al
menos en lo importante, hacerse ricos”, … “En los últimos años se han forrado, tienen mucho
en común”,
La ciudadanía reconoce que no los políticos no se van ni con disolvente. En este tiempo
de Administración de la miseria, la crisis opera como un moldeante para que el político se
quede pegado e incrustado. Aunque les denuncien o les pongan la cara roja se enrocan como
pulpos.
Necesitamos pues una katarsis, no sé cuál será el tempo y el acontecimiento que operará
una inmediata limpieza de elementos insanos en el ambiente político-económico, pero este
se producirá al menos durante algún tiempo, como cualquier ciclo económico. Como decía
C. Peguy a Dios la Fe que más le gusta es la Esperanza, así que yo espero y confío en la
solución científica. Seguro que hay un saber científico que aguarda para aportar soluciones
a la crisis y a la creación de empleo. Este necesita de un nuevo moldeante para impregnarse
en la decisión política, y este puede venir de una nueva clase política joven y no contaminada.
Podrían los que llevan más de ocho años y con merito quedarse en nuevo orden senatorial,
sin cobrar claro.
Siempre me ha resultado que la dinastía Antonina que gobernó casi un siglo la roma
imperial (de 96 dc a 192 dc y supuso la época más feliz de la historia de la humanidad, tuvo el
elemento común que al no tener descendientes biológicos, la sucesión hereditaria recayó en
un hombre considerado por el emperador como el mejor para el puesto. Sólo Marco Aurelio
rompió la tradición al nombrar a su hijo Cómodo, que sería, por otra parte, uno de los peores
emperadores de Roma, como pude verse en la aproximación histórica de la película Gladiator.
Como disolvente frente al nepotismo y longevidad política, se me ocurre, para ya, la
aplicación del código penal y una dinámica expansiva de manos limpias administrativa, que
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–267–
podría compadecerse con una amnistía para los que se han llevado menos de 500 euros, si
lo devuelven y denuncias a todos lo que se hayan llevado al menos esa cantidad. Todo esto
acompañado, por mor de la legitimación moral, de una aplicación de bolsillos limpios – para
antes y después de salir - también en todos los ámbitos.
Política y/o Tecnocracia301
Buenos amigos y mejores pensadores, han escrito en sus últimas entradas blogueras
unas líneas sobre la aparición de la tecnocracia en estos momentos políticos, reflexiones que
suscribo en su totalidad, pero que a la par me invitan a mi propia reflexión. Esta gira en torno
a si es una dicotomía, una complementariedad o, en estos momentos, una elección entre
programas de gobierno.
Fijando ideas tenemos que el tékne es conocimiento o arte aprendido sobre alguna
materia. La tecnocracia es aquel sistema de dirección y gestión que se sustenta total o
parcialmente sobre supuestos técnicos o representaciones generales derivadas de una
concepción técnica de las políticas. La intervención tecnocrática descansa en el ejercicio
de una influencia que deriva de la información que el técnico proporciona al político, y que
se apoya en el “principio de la vía óptima” que supone la elección de la decisión mejor
entre las que puedan adoptarse, teniendo en cuenta los intereses en juego. Para cada
problema existe la solución óptima, ante la cual no cabe discrepancia razonable, y menos
aún, ideológica o de intereses.
Hoy en día ya no es ajustado hablar de burocracia sino de tecnoburocrático, como
estadio evolutivo de la primera y yuxtaposición o articulación de la lógica burocrática con la
tecnocrática, operando ambas con mayor o menor intensidad. Supone el criterio general de
funcionamiento de las macro organizaciones actuales por adaptación de la técnica burocrática
a la lógica tecnológica.
Así pues la tecnoestructura es el soporte estructural a las funciones tecnocráticas,
sus reglas son de carácter predominantemente técnico, flexible y adaptable. No sólo
otorga estabilidad y control sino es estructura de apoyo a la decisión que aporta análisis y
conocimiento especializado para la consecución del deseado control y funcionamiento. Se
encarga del diseño y de la normalización de la estructura administrativa humana, material
y procedimental. La tecnoestructura actual está alimentada por la tecnología administrativa
que no es sino la aplicación del conocimiento científico y empírico en la Gestión Pública
habitual y en especial de las políticas sustanciales. Como es sabido esta función tecnocrática
recae por definición en los funcionarios de administración general y especial, de tal manera
que puede afirmarse que en toda actividad administrativa hay bastante de tecnocracia, o al
menos la presunción de su existencia.
301 22 de noviembre de 2011.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–268–
Esta dimensión técnica labor muchas veces está presente más alimentado porque el
político es un técnico per sé o en su estructura de apoyo a la decisión hay mucho de racionalidad
técnica, especialmente porque sus asesores ocupan tal función por ser portadores del techné
específico.
Aquí hay que hacer una reflexión inicial por cuanto puede haber técnica pero no ciencia
y porque también puede haber mucha técnica en la decisión política, sea esta científica o
no. Pensemos por ejemplo como ejemplo clarificador las políticas preventivas frente a los
fenómenos sísmicos o epidemiológicos; o como actuamos frente a un fenómeno terrorista, si
con cesiones o vía policial-judicial.
Par terminar este primer apartado reflejo la idea de esta semana que parece reflejar
que en los países vecinos que nos anteceden en la catástrofe económica ha calado la idea
de que a los responsables de la crisis hay que buscarlos en el mundo financiero, con la
cierta sensación entre la población de que se está tratando de convertir a los pirómanos en
bomberos. La técnica financiera que sirvió para el colapso, se pone ahora en servicio del
rescate. Curiosa paradoja.
Estos días en África, el Obispo de Roma ha dicho que el ser humano aspira a la libertad,
quiere vivir dignamente, desea buenas escuelas y alimentación para sus hijos, hospitales
dignos, quiere ser respetado y reivindica un gobierno limpio que no confunda el interés
privado con el interés general, y sobre todo desea la paz y la justicia. El pontífice ha señalado
igualmente que actualmente hay demasiados escándalos e injusticias, demasiada corrupción
y codicia, demasiado desprecio y mentira, excesiva violencia que lleva a la miseria y a la
muerte. Estos males afligen a todo el mundo….
Siendo esto una constante en la historia, el mal político actual tiene origen, entre otras
causas de la humanidad imperfecta (el hombre como animal no forjado o animal vulnerable) en
un discurso político anclado en una suerte de voluptuosidad. Ésta es la incitación o satisfacción
de los placeres de los sentidos, dicho de otra manera es actitud que todo lo impregna con
los jugos y aromas de su significado, hacia la complacencia en los deleites sensuales. La
voluptuosidad, siembra, disemina, infecta, pervierte, corrompe, seduce. Es tan poderosa que
tal vez habrá que añadirla a los siete pecados capitales y me parece que el político que está
tocado por ella, acaba también atrapado por el resto de esos pecados capitalinos.
Ya dijera Aristóteles que no parecería sin razón entender el bien y la felicidad según las
diferentes vidas. La masa y los más groseros los identifican con el placer, y por eso aman
la vida voluptuosa … Los hombres vulgares se muestran completamente serviles al preferir
una vida de bestias, pero tienen derecho a hablar porque muchos de los que están en puestos
elevados se asemejan en sus pasiones a Sardanápalo (Rey asirio, del siglo IX a.c., famoso por
sus vicios). En cambio, los hombres refinados y activos ponen el bien en los honores, pues tal
viene a ser el fin de la vida política.
Este discurso voluptuoso no es sólo una arcana dominationis actual más, como podría
suceder con los toros y el futbol, el pan y circo. Algunas expresiones de esta dinámica
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–269–
voluptuosa se enraizaría más en un ¡¡danzad, danzad malditos¡¡. Parece que el político ha
sido parte y arte en animación social al modelo consumista y de apariencia de bienestar
destinado a una ciudadanía insaciable, por insatisfecha consigo misma, a contentarse con
cosas banales y superfluas.
Es cierto que este tiempo ya pasó y es cierto que la ciudadanía no quería escuchar malos
augurios y es cierto que esta alineación inducida por una trama compleja de intereses, ha
supuesto que haya pasado o que ha pasado con las crisis de lo público y de lo financiero. No
hemos tenido en estos tiempos un Juan Bautista, un Savonarola, un Bonhoeffer que haya
criticado la inmoralidad del discurso y de la praxis política, mas bien hemos comprobado
que instancias, llamadas funcionalmente a la crítica social, se han dedicado a dar pábulo a
este discurso. En estos años de supuesta felicidad desenfrenada la comunicación política
y la de los mass media en general no han hecho sino dejarse llevar por una gran dosis de
voluptuosidad, incitando al placer de los bienes objeto de consumo y demás alienaciones.
También es cierto que medios más limitados viene avisándonos de la contradicción de un
bienestar a costa de un malestar (Vg. Cristianismo y Justicia es un ejemplo por su constancia
y coherencia argumental) Los ejemplos de incitación política voluptuosa en nuestra Comunitat
son ya de sobra conocidos y todavía aun perseveran en algunas voces, y bien es cierto que si
se han dicho es porque alguien quería oírlos.
Como este discurso ya está superado y aunque aún queda pendiente pedir responsabilidades
de todo orden, ahora corresponde ya limpiar el jardín administrativo antes de pedir sacrificios
a la colectividad.
Es evidente que lo que se le pide ahora a la Administración Pública es eficiencia, y terminar
con aquello que Weber llamaba ‘Administración de diletantes’, aquellos empleados públicos
como aficionados y no profesionales que ocupan puestos en virtud del spoil system. La
eficiencia está ya en marcha; Jueces que evitan a toda costa hacer juicios, la Administración
Pública que no paga unilateralmente sus responsabilidades dolosas o negligentes, la Hacienda
pública que se enriquece injustamente y demás aspectos que revelaran el proyecto europeo
COCOPS ya mencionado. Es decir, si la eficiencia se ha tragado a la eficacia. Lo importante
es que funciones la organización administrativa aunque no sirva para su fin, ni cumpla sus
funciones. Esto se llama en sociología de las organizaciones autopreservación. Parecería que
paradójicamente aquello que nació para servir, ha acabado sirviéndose de sus destinatarios.
Sabemos que esto no es nuevo en la historia organizativa
El caso es que en todo esto pagan justos por pecadores, pagan quienes necesitan justicia,
sanidad, educación… por quienes abusan de ella. Por lo tanto en lugar de una Administración
contra el ciudadano, debería renacer otra para el ciudadano y es sabido que la eficacia no está
reñida con la eficiencia, al menos si se tiene siempre de horizonte la variable equidad, definida
políticamente con carácter previo. Esto último es lo que ahora está en juego.
Me parece evidente que una de las principales tareas del nuevo gobierno terminar con
tanto inepto aficionado, amigo de lo ajeno y sustituir por técnicos y profesionales. Basta ya
de dar cargos en órganos decisores, consultivos o fiscalizadores a quienes no saben de la
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–270–
materia, en algunos casos ni remotamente y en otros con la suficiencia técnica y empírica.
A esos quienes han fracaso como empresarios, profesionales o incluso políticos. Basta de
empresas contratistas cuyas plantillas lo son de amigos y no de técnicos, que están ahí
porque no caben en los órganos institucionales. Ya vale de financiar a los medios para que
den buenas noticias de aquello que no se hace bien y etc, etc, etc…
Esto debe preceder moralmente y organizativamente antes de recortar prestaciones, sin
ello, no hay legitimación social, aunque tal vez tenga su mérito ante los mercados. Como he
leído en una carta que un medio le dirige al próximo Presidente del Gobierno que tenga en
cuenta a la hora de recortar, que paguen más los que han sido más responsables de la crisis y
que no sufran más quienes son los perdedores de ella crisis.. Por aquí en nuestra voluptuosa
Comunitat puede verse claramente quiénes son esos responsables con toda claridad, con
buscar las conexiones entre política y finanzas, y sus nefastos resultados, Si se busca se verá
que el hilo conductor de todo ello es la ineptitud y el clientelismo. Sólo el clientelismo puede
nutrir el soporte a la ineptitud, otrosí de esos pequeños estómagos agradecidos, siempre
presentes.
A esta alturas no vendría mal a la dinámica administrativa recordar que ya Cicerón en su
discurso a Cesar, del año 55 ac decía “El presupuesto debe ser equilibrado, las arcas públicas
deben captar más dinero y la deuda pública debe ser reducida, la arrogancia de la burocracia
debe ser atemperada y controlada y la asistencia extranjera debe ser reducida para que la
República no entre en bancarrota. La gente debe otra vez aprender a trabajar en lugar de vivir
de la asistencia pública”. O recordar que W. Wilson en 1887 diría que “el objeto del estudio
administrativo es descubrir, primero, lo que el gobierno puede hacer legítimamente y bien,
y segundo, como puede hacer estas cosas con la mayor eficiencia posible y con el menor
costo de energía posible…Aunque la política fija las tareas de la Administración, ésta no debe
tolerar que se manipulen sus funciones… la Política no hace nada sin la Administración, pero
no por ello la Administración es política”.
A estas alturas de la historia administrativa parece evidente que buena parte de los
problemas de la Ciencia Administrativa está en la praxis política, si se hubiese seguido los
dictados de ésta, mal negocio para los políticos. A la refutación del carácter científico de la
disciplina, le seguirá en breve incluso el de técnico y nos quedaremos con meros artistas
diletantes.
Ojala se trabaje conjuntamente en pro de una Administración Pública que sea de verdad el
enlace entre el Estado y la sociedad, como una Administración de lo público en la intelección
de participación colectiva en un metasistema social.
Como dijera Salvador de Madariaga, si no mejoramos, nosotros, el Gobierno no podrá
cambiar más que de etiqueta (Anarquía y Jerarquía, 1934).
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–271–
Todo bajo sospecha302
Las noticias que venimos oyendo últimamente no hacen más que incrementar esa
dinámica de indignación e irritación hacia la desconfianza institucional. Leemos todos los días
nuevos casos de corrupción en toda clase instituciones y lugares públicos, ya casi no queda
libre de sospecha, el mal inducido por el afán económico no ha dejado tierra sin horadar. Hoy
mismo leo sobre un desfalco en las arcas de un Juzgado en el que aparece presuntamente
culpable un funcionario, y…, y…, tantos otros casos.
Ahora todo está bajo sospecha, buscándose nuevos emplazamientos para picotas donde
exponer a los que han sido sorprendidos por codiciosos, y la par, se está aconsejando a los
inversores que emprendan fuera de España, por ser más rentable y fiable a corto y seguimos
enseñando excelentemente en programa MBA y equivalentes, y lo peor, es pensar en qué será
nuestros próximos graduados universitarios, tal vez encuentren acomodo en el extranjero,
incluso el incognito. Casi nos cuesta tener confianza en algo o en alguien, lo de darse la mano
ya no funciona con símbolo, es un mero gesto formal. Cuando pensamos que nos ahorramos
un esfuerzo en obtener algo o sacamos algo gratis de alguien, es que algo no funciona
bien. Algo tampoco funciona bien cuando, con lo que uno se ahorra para su renta disponible
por mor de las prestaciones sociales, se lo gasta en viajes, cenas o en apartamentos. Los
moralistas dominantes contemporáneos han olvidado de estas y otras cosas por mor de otros
pecados capitales, no son sino señuelos de algo más corrupto en el imaginario colectivo.
No sé si hemos de volver a la vieja praxis de la picota pública donde exponer a los reos
ajusticiados por los casos de corrupción para escarnio público, sería tan hipócrita como la
exposición de aquellos ajusticiados por robar en las hambrunas de la Edad Media. Las picotas
de ahora sólo mostrarían a los nuevos miserables cautos instrumentos de un sistema que se
ha vuelto indómito y caótico, desde que se dio pábulo a la caída del muro y del pensamiento
único, a pesar de que muchas voces avistaron ya sobre sus nefastas consecuencias. Recuerdo
la escena de la pelicula ‘Los lunes al sol’ cuando el astronauta soviético dice aquello de que
cuantas mentiras nos contaron sobre el paraíso comunista, lo malo es que lo que nos dijeron
del capitalismo era cierto. Ni uno ni lo otro tiene espacio ya en el siglo que estamos.
En lugar de la picota sería más fácil estimular acciones pro societatis -premios, estímulos
fiscales, economía rural, economía de trueque… - que invierta la tendencia despótica de
los mercados, que frene los desmanes que la lógica del capitalismo está suponiendo para la
supervivencia del propio sistema capitalista.
No me extraña que el papa defina a África como un lugar de referencia axiológica en
muchos aspectos, lo que me refuerza mis informaciones de amigos misioneros, y tampoco
me extraña que se diga que entra las profesiones más felices se encuentren aquellas con una
gran dosis de servicio a los demás.
302 23 de noviembre de 2011.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–272–
Estos años de crecimiento económico para España han dejado muchos cadáveres en el
sentido institucional – orgánico y axiológico - , lo que muestra como urgente – casi tanto como
apaciguar a los mercados - un nuevo pacto social en clave neoinstitucionalista, que revise
todo de nuevo, supuesta ya una nueva era que no se sabe si podrá ser postcapitalista, pero
que sí lo necesita. Hay que recordar aquello de la Administración Pública como conformadora
del orden social (Von Stein) o como fuerza creadora de bienes, instrumento de máxima
eficacia para la elevación de la vida social (Olivan).
Aprendiendo de la Historia Administrativa303
Estos días, reciente las elecciones y en proceso de interinidad gubernamental, seguimos
leyendo más y más tropelías, dimisiones por causas penales, nombramiento turbios para
decisiones críticas, toma de posiciones para ocupar vacantes bancarias, cambios en las leyes
para designar discrecionalmente por mérito del botín en áreas nuevas ya que el corralito se
hace pequeñito, …
Como la historia enseña mucho, de momento puede observarse científicamente que hay
cosas que nunca cambian, y esto es ya una lección que se aprende con el metido histórico-
comparativo. En qué acabo la revolución francesa, la comunista, el peronismo, el castrismo,
los jmeres rojos, la revolución juche coreana, el liberalismo real …
Las alegrías y esperanzas de los cambios termina pronto. Con ocasión de la revolución
francesa diría Proudhon en 1863 de los burgueses que tanto apoyaron la caída de
aristocracia que “no buscan en las funciones públicas otra cosa que un nuevo campo
donde ensayan nuevos medios de explotación: ávida de distinciones y sueldos. De ser una
clase poderosa por el trabajo y el genio, ha desembocado en una minoría que especula,
trafica, que se lucra, una turbamulta”.
Igualmente se diría que ya no es el Gobierno el que está hecho para el pueblo, es el pueblo
el que está hecho para el Gobierno. El poder lo invade todo, se apodera de todo, se arroga
todo a perpetuidad. Al ciudadano sólo le queda que ocuparse de realizar en su rincón su
pequeña tarea, recibiendo su pequeño salario, cuidando su pequeña familia y entregándose,
para lo demás en manos del Gobierno.
También en 1843 W. Weitling advertía sobre las clases que ocupaban el poder alemán
que “no elijáis a nadie que no tenga el valor de entregar todos sus bienes para el bienestar
del Estado”
No sé quién o qué nos sacará de esta crisis (¿la energía de fusión?), pero seguro que en
términos históricos a pesar de tropiezos y las genialidades de muchos, saldremos mejor. Pero
me temo que buena parte de salida dependerá de nosotros, como lo hicieron los argentinos
con los clubes de trueque, con hicieron los finlandeses con la educación y la tecnología, …
303 27 de noviembre de 2011.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–273–
En este tránsito hacia no se sabe dónde, parece que como del Estado-Administración
hay que esperar poco más que subida de impuestos, habrá que retomar las opiniones
de pensadores de época y las experiencias comparadas, pues lo de ocuparse cada uno
de su rincón como el espacio concreto de la esfera vital, nos invita a pensar sobre lo
descrito por uno de los grandes del Estado del Bienestar. Forsthoff hablaba por un lado
del «espacio o ámbito vital dominado o de señorío» , para describir aquella situación en
que el individuo ostenta una serie de relaciones de señorío, de predominio, sobre aquellos
bienes que constituyen el ámbito en que se desarrolla su existencia. Por el contrario el
«ámbito o espacio vital efectivo» se designaba a las relaciones sobre una serie de objetos
sobre los que no se tiene ningún dominio peor de los que uno se sirve de ellos como algo
exterior y ajeno para poder ir dando cumplido desarrollo a la misma existencia humana.
En este último espacio era el objeto de la Administración prestacional, que en teoría se
ocuparía de los peligros que se genera por la convivencia en masa, dando lugar a la teoría
de la Daseinsovorge y que junto a la conformación del orden social de Von Stein y la idea
de la Administración Pública como empresa estatal de dominación, pueden considerarse
los hitos más destacados que Bonnin pusiera la primera piedra del edificio administrativo,
ahora en traspaso por ruina inminente.
Hasta que se desarrolle una teoría administrativa equivalente a aquella situación social
que describiera Weber - ahora a todas luces insuficiente, aunque válida en parte -, los
objetivos inmediatos de la Administración Pública son mantenernos, en lo posible, a salvo
de los problemas generados por actores concretos. Habrá que vigilar cual es el mínimo de
aptitud exigible para los gobernantes, habrá que devolver a las arcas públicas los recursos
espoliados, habrá que establecer nuevas reglas de juego para que la sociedad no quede
al socaire de … una minoría que especula, trafica, que se lucra, … una turbamulta más
grande, difusa y perniciosa de lo que parece.
Lo público y lo privado: Cuasi mercados y externalización304
No hace mucho leí que el presidente de la Cierval, aseguró no ser “partidario de que se
recorten las prestaciones sociales”, sino de que se gestionen “mejor” para que se pueda
hacer “más con menos dinero”. Y reclamó, finalmente, que cualquier ahorro derivado de esa
mejora de gestión se destine a estimular la actividad económica.
Un poco antes la Asociación Valenciana de Empresarios (AVE) en la misma dinámica
solicitada entre las que destaca la petición para que aumente la colaboración público-privada
en la gestión de servicios públicos como sanidad o televisión, además de la creación de un
copago universitario. De su parte el titular autonómico de Economía, Industria y Comercio ha
señalado “Nunca como hoy ha sido tan necesaria la colaboración público-privada”, y voces
de la Fundación de Estudios de Economía Aplicada de la Universidad Complutense de Madrid,
apuestan por la implantación del copago dada la experiencia exitosa obtenida en otros países.
Unos preconizan el sistema de copago sanitario, otros demonizan, pero ya ha sido abierta la
304 27 de noviembre de 2011.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–274–
veda por Cataluña, y resueltas las cuestiones competenciales y algunas técnicas, todo va a
ser una carrera, como lo fue en su día el adquirir competencias.
Ya tenemos ambas medidas en la cocina que ya venían contemplándose en las experiencias
comparadas y con independencia del sesgo político que a la materia se le dé, me interesa la
lectura científica que se pueda hacer, a lo que intenta responder esta entrada. Lo primero es
que van a implementarse apresuradamente, no como una cuestión de gobernanza receptora
del pluralismo de intereses, ni como una técnica de Gestión Pública. Simple y llanamente
es consecuencia de la viabilidad económica del sistema y todo apunta, como sucede en
otras arenas de políticas, se hará contra gentes, de momento en el área sanitaria y en otras
después, y a buen seguro que los grandes fondos de inversión ya están al quite.
Lo que sí es cierto es que no es una novedad en nuestro sistema administrativo eso de
pagar por prestaciones públicas, ni aquí ni menos todavía más allá de los pirineos. El Sociólogo
Alain Touraine cuando en el año 2003 disertó en unas jornadas de la politécnica valenciana,
dilo que el modelo de la sociedad del bienestar, como conquista última de movimiento obrero,
se estaba extinguiendo. En el año 2005 en un artículo de la prensa española titulado ‘Hacia un
nuevo modelo de bienestar’ postuló que los países europeos se han enriquecido lo suficiente
como para que los individuos deban hacerse cargo de una parte de los gastos sanitarios, de
educación o de jubilación.
Los mecanismos de cuasi mercados (MTMs) tales como los bonos, copago, mercado
interno están en la gestión pública desde los inicios de la NPM allá por los ’80 en casi
todos los países OCDE si bien en diversas formas. También lo están los mecanismos de
colaboración público-privados, que se denominan PPP/P3 (public-private partnership), como
asociaciones público-privadas para gestionar un servicio público que necesita de inversión
privada. Son, sin perjuicio de lecturas ideológicas que ahora obviamnos, un mecanismo de
gestión de un PFI (private finance initiative), es decir una Iniciativa de Financiación Privada.
Así pues el cheque escolar y los anunciados centros de iniciativa social en educación no son
sino expresiones de MTM. Técnicamente son instrumentos neutrales de Gestión Pública, y
como muchas de las externalizaciones están sometidos, hoy más que nunca, a la sospecha
de intereses perversos, ya pueden su nueva dimensión cualitativa y cuantitativa, pueden
peligrosamente influir en el espacio vital efectivo.
Un estudio realizado a los mayores Ayuntamientos españoles revela el escaso grado de
outsourcing de los servicios municipales, siendo el servicio de limpieza, parques y basura el
más externalizado y el de seguridad ciudadana en el que menos se busca la participación de
empresas externas. Incluso en las actividades más externalizadas se confía sólo de forma
parcial en la colaboración de servicios externos, es decir, un outsourcing parcial o selectivo,
frente al outsourcing total ooutsourcing extremo. Suelen ser los Ayuntamientos de mayor
tamaño los que más recurren al mismo toda que el fin perseguido es mejorar los servicios y
no tanto por falta de recursos propios.
Puede decirse que se observa una postura bastante conservadora en los Ayuntamientos
hacia la externalización y que es coincidente con los modelos culturales típicos de nuestro
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–275–
país de toda la Europa continental (mas puede verse en “Relaciones entre outsourcing y
estrategia en los Ayuntamientos españoles” en Auditoría Pública nº 53 , 2011)
Este estudio puede servir de partida para un análisis serio de la diversa formulas de
colaboración público-privada, para que ésta sea posible sin que sea preciso vender patrimonio
público o dejarlo al socaire de los intereses privados.
El debate entre lo público y lo privado no es de antagonismo si no de complementariedad,
sobre todo, si el planteamiento es de mera gestión . Otra cosa es la opción por el servicio
público o la de su desactivación. Habría pues que plantearse si merece mantenerse, en
terminos de eficiencia paretiana algunos de los servicios o de sus partes o programas. Es
conocido en políticas sociales el denominado efecto mateo, para reflejar que las políticas
sociales de reducción de la desigualdad acaban favoreciendo las clases medias y no a sus
destinatarios originarios, que se excluyen por diversos factores como la desinformación.
Recibe más quien más tiene, por lo que se alude a la parábola del evangelio de San Mateo.
Aquí los beneficiarios no son mayoritariamente las clases excluidas, sino un colectivo
disperso que ve incrementadas sus rentas disponibles destinándoles a otros menesteres que
no son los de supervivencia, otrosí de que también se benefician empresas que gestionan
determinados servicios a pesar de su manifesta ineficacia. Todo esto que en tiempos de
bonanza han servido para incrementar el empleo, las rentas y el estímulo fiscal, tal vez ahora
ya no sea el patrón de actuación principal.
También, de otra parte, y al socaire de determinados globos sonda en materia sanitaria,
habrá que tener en cuenta que a quien cotiza y paga impuestos tampoco se le puede privar
de las prestaciones no contributivas y servicios universales simplemente porque puedan
sobrepasar determinados umbrales económicos. Esto tampoco sería justo aunque pudiera
ser necesario, llegado el caso, pues sin duda generaría dinámica de disuasión fiscal.
La Gestión Pública permite la combinación de determinados mecanismos. Entre ellos los
vistos de MTM, PPP, … y otros muchos que he visto de un ingenio sin igual para mantener
los servicios)
Si hay deconstrucción de la dinámica precedente que sea de lo ineficaz, de ineficiencia,
de lo superfluo o injusto, y que las nuevas maneras y nuevos instrumentos, sean para mejorar
en todos los sentidos.
Bonos patrióticos y recuperación de activos públicos305
El Gobierno ultima estos días el borrador de la Ley de Enjuiciamiento Criminal en la que
se regulará, la Oficina de Recuperación de Activos con al finalidad de localizar y administrar
los bienes obtenidos en conductas corruptas y organizaciones criminales. Estos criminales
para el Fiscal General del Estado no se vinculan a una u otra formación política sino que sólo
305 1 de diciembre de 2011.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
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militan en su propio afán depredatorio y en el desprecio de la legitimidad democrática. La
memoria de la Fiscalía recoge que en el año 2009 se incoaron en todo el territorio español
4,7 millones de procedimientos por delito.
Ahora vemos a las comunidades emitir bonos patrióticos – como aquellos que solicitaban
los héroes de guerra en la II guerra mundial – y me parece que es una buena praxis de
solidaridad ciudadana, aunque solo fuera para que cobren los proveedores que ven peligrar
sus finanzas, ya la postre generar más desempleo.
En esta dinámica me parecería que junto al ejemplo, incluso de heroico y sacrificial
por parte de los políticos, seria de mucha ayuda que los gobernantes actuales hicieran
lo posible por recuperar los dineros por sí mismos, pasando de una actitud de negación
y resistencia y a lo sumo de indignación, a otra de acción ejemplificadora y recaudatoria.
Supongo que no será fácil dado el dinamismo ineptitud-partido-clientelismo, pero ahora
es necesario de todas todas. Sin duda la ciudadanía se vería estimulada a participar
en la financiación pública adquiriendo, por ejemplo bonos desde mil euros, o recibiendo
prestaciones indebidas, si percibiera que se está haciendo todo lo posible por sanear las
finanzas publicas. Hay que dar un nuevo paso, más allá que eso de comer de menú o no
cobrar dietas por doble partida.
En cualquier caso esperemos que esta oficina de ámbito judicial funcione pronto y bien
y se vea coadyuvada por actitudes en la gestión política, la que tal vez convenga estimular
económicamente, pagando pluses por recuperación de activos públicos distraídos.
Un paso al frente, quienes ...306
Cada día aparecen en escena más indignados, irritados, estremecidos, asombrados,
perplejos … y me temo que todavía no hemos terminado, pero terminara por que el grupo
dominante de la iniquidad está perfectamente identificado, y estos tiempo de tribulación
darán paso a otros nuevos, sin duda con sus disfuncionalidades. De momento no sabemos
la concreción de las medidas de ajuste del nuevo ejecutivo, pero supongo que algunas serán
como la que se anuncia estos días sobre los ferrocarriles valencianos en cuanto a la supresión
de algunos trenes que pueden provocar que se aumente el tiempo de espera en algunos
momentos. No sé si se ha suprimido ya esa línea de alta velocidad entre Cuenca o Albacete
y Toledo que tenía una media ocho viajeros al mes y tampoco sé como afectara de verdad
al ciudadano las medidas de racionalización en área de sanidad (cierre de pabellones con
pocas camas, cierre de servicios temporales …), pero la eficiencia tiene en Gestión Pública
su límite en la eficacia y la equidad, sin perjuicio de que el concepto de bienestar mínimo es
algo fijado políticamente.
Más que estas medidas sobre reducción de servicios, que pueden en todo caso
simplemente incomodarnos, sí me preocupa la afección sobre los más débiles. Hemos visto
306 5 de diciembre de 2011.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–277–
este fin de semana en Valencia como reclaman los discapacitados sus ayudas, porque dicen
que su cuota se la han llevado unos listos.
El problema con su extrema gravedad, no es sólo de la clase política y financiera, que
en su caso tiene respuestas judiciales y políticas, algunas de ellas afortunadamente ya en
práctica. El problema de más difícil está en comportamientos cercanos a la necedad colectiva
y de que a buen seguro pocos podrían dar un paso al frente en aras de la honestidad en esta
sociedad liquidad y de irresponsabilidad gaseosa.
En estos tiempos, incluso aquellos que no están siempre en el lado oscuro de la vida,
pocos podrían dar un paso al frente si se les preguntara por sus hábitos sociales en
consonancia con el ambiente. Un paso al frente quienes … no hayan recibido prestaciones
indebidas; un paso al frente …aquellos que no hayan despedido injustificadamente a sus
trabajadores con cargo al FOGASA ; … aquellos que no hayan recibido subvenciones
indebidas, injustificadas o innecesarias; … los que han destino a bienes superfluos lo
que se supone que va a renta básica vital (vg. prestaciones, ayudas, bonos..); ... aquellos
que han inventado o incrementado las indemnizaciones vía responsabilidad patrimonial;
… aquellos que han aceptado cargos públicos a pesar de su consciente ineptitud; …
aquellos empresarios que han vendido bienes inútiles y no han pagado a sus obreros
lo que les corresponde; … a los sindicatos que también han hecho EREs en lugar de
crear cooperativas de trabajo asociado u otras formulas de economía social; … a los
académicos que ha organizado actividades de dudoso valor científico a costa del erario
público; a los abogados que ha vivido de las notables injusticias;… a los asesores
fiscalistas que han facilitado la evasión fiscal; … a aquellos que han creído que se podría
vivir sin trabajar y adquirir bienes de manera infinita; … y como no, a aquellos que
legitimaron al pensamiento único y que con la bienvenida caída del muro creyeron que se
habían terminado los problemas de la humanidad.
¿Queda alguien? ... alguien quedaría seguro pero por pudor no daría el paso al frente,
recuérdese que Con el nombre de «Tzadikin Nistarim», en el Talmud se habla de que en
todo tiempo siempre hay 36 justos sobre la faz de la tierra y cuando ellos desaparezcan
el mundo acabará.
Esta lectura que hago es esperanzadora porque a poco que hagamos cada uno sin
excesivos sacrificios, se puede conseguir bastante, pues sin duda en África están bastante
peor y se quejan de menos o de nada.
A lo mejor es más provechoso para la sociedad, darse la vuelta e irse antes de tirar la
primera piedra y aguantar el chaparrón. Puede ser provechoso leer a Mendeville y su fábula,
hasta que se resuelva el dilema Hobbes –Rousseau sobre la naturaleza humana y el del¿qué
Administración para qué Estado y qué Estado para qué sociedad?.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–278–
El sentido privado de lo público y el sentido público de lo privado307
Una de las características sociológicas en los últimos tiempos en la relación Administración
Pública-sociedad es el énfasis en la consideración del ‘sentido privado de la cosa pública’. La
llamada patrimonialización de lo público mediante diversas formas históricas ya mencionadas,
(cesantías, botín, spoil system, plazas universitarias, …) ha tenido en la actualidad una
expresión muy singular en esto de ser generoso con lo público, disponiendo con total libertad
y sin límite, como si la cosa fuera de uno (…no te preocupes te hago recetas, fotocopia lo
que quieras, que me llame de tu parte cuando quiera, esta es tu casa, yo le colaré, ya le
conseguiré entradas, o incluso ya le adjudicaremos la plaza o el contrato … ).
Este sentido privatista no es sólo de los políticos, sino también, en ocasions, de los
empleados públicos o cualesquiera poseedores ocasionales de bienes o potestades públicas.
Esto es muy generoso, porque podemos darnos a costa de lo colectivo, con nada de sacrificio
personal. Está muy bien pagar favores privados con bienes ajenos, al menos en la mediterrania.
A muchos les ha ido muy bien con esta dinámica, por lo tanto no se puede hacer otra cosa que
borrón y cuenta nueva, tomar nota, para la que va a venir y tan sólo pedir responsabilidades
penales o administrativas donde las haya, al menos con la intención de reintegrar las arcas
públicas, que tal vez sea más justo que multar a todo el que salga a la calle. La moralidad no
puede ser otra que el derecho positivo. Los gustos políticos o meramente electorales por mor
de la cosmovisión axiológica, las emociones o la racionalidad limitada, son cosa de cada cual,
pero si queremos terminar con la entropía del aparato administrativo no vale ya justificar al
generoso gobernante por ser amigo y tampoco porque el otro gobernante, también comete
tropelías públicas.
Frente a esa dinámica hay posturas de ‘sentido público de lo público’. Pierre Escoube,
profesor francés de Ciencia de la Administración redescubridor en los ’50 de C.J, Bonnin
señala que éste enfatizaría mucho sobre lo que era confusión habitual - entre los publicistas
de su época – la de confundir Gobierno con Administración. Bonnin señalaría que “la confusión
entre Administración y Gobierno ocasiona siempre desorden en la organización del Estado y
los falsos principios en materia de Gobierno y Administración fueron las causa de todos los
males públicos, pues los errores permanecen como las verdades”
Bonnin también indicaría “No lo dudemos ni un instante, es todavía más importante para
el Estado tener buenos administradores que buenos jueces, pues mientras más sensata y
firme sea la Administración en su conjunto, más esclarecida será, mejor instruida estará de
sus deberes; y más aún, siendo mejores los hombres, menos procesos habrá entre ellos o
menos delitos que castigar”.
Parece que con menos hipocresía, más valentía, menos cobardía, más ejemplo, menos
ineptitud gubernamental, menos política y más administración, junto con muchísima más
educación social podría hacerse muchísimo más que con las dinámicas gubernamentales
que se avecinan de subida de impuestos, copago, supresión de servicios, desactivación….
307 12 de diciembre de 2011.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–279–
No es que estas, en su justa medida, no sean necesarias o coadyuvantes para racionalizar
el gasto, pero al equidad tiene que nacer de la misma sociedad y ella misma la que denuncie
al semejante gorrón y no lo acabe justificando porque mañana puedo ser yo mismo. Si no
hay corresponsabilidad social en el sentido público de lo público, habrá más evasión fiscal,
economía sumergida, más hipocresía e incluso más vista gorda y complicidad colectiva.Es
exigible que esto sea por un sentido prioritario en el servicio en la función pública.
Ya para nota podríamos hablar de aquellos que además mantienen en sus vidas un
‘sentido público de sus bienes y talentos privados’. Sin tener que mirar al Capitán Shackleton
o a los Monjes de Thibirine, pensemos que muchas personas se ocupen de los problemas
de los demás siendo éstos – problemas y personas ajenos – Van más allá del próximo para
identificarse con el prójimo, por motivos morales, religiosos o meramente altruistas sin
paternidad y que se plasman en expresiones de caridad, solidaridad, fraternidad…,
Esto está siendo una realidad ya en nuestras calles y ciudades y hay que aplaudirlo. Gente
sin comida, sin trabajo, o residencias de ancianos que están para echar el cierre porque la
Administración no paga, están siendo ayudadas con lo que sobre y con lo que falta a no pocos.
Mientras que el sentido público de lo privado está dentro de lo que se llama ética de
máximos – hace feliz al actor –, el sentido público de lo público se enmarca en la ética
mínima – permite la convivencia -. El sentido privado de lo público es o simplemente antisocial
e inmoral, o un ejercicio ilícito o delictivo.
Si no se recupera el sentido de lo público en el ejercicio de las funciones públicas habrá
que plantearse los cimientos de la Ciencia de la Administración moderna, cuando Von Stein
asume como punto de partida la distinción hegeliana entre Estado y sociedad, y que ésta,
por sí sola, conduce inequívocamente a la servidumbre y a la injusticia; al abuso. De ahí, que
resulte obligada la acción del Estado para impedir y corregir tales situaciones, desideratum
que queda hueco sin actos concretos de aplicación.
La Tribulación democrática: El abuso del poder308
El poder corrompe y si es absoluto, absolutamente, le decía Lord Acton al Obispo Creighton,
en 1887, en la misma fecha en la que Woodrow Wilson en El estudio sobre la Administración
decía, importando ideas europeas que debe haber una Ciencia de la Administración, que
tratará de enderezar el camino del gobierno, para fortalecer y purificar su organización y para
coronar sus deberes con obediencia.
Más allá del origen escatológico en la literatura bíblica, entre los sucesos históricos a los
que se hace mención a la expresión ‘Gran tribulación’ de la humanidad, se encuentran; La
peste negra en el siglo XIV que mató a 25 millones de muertos sólo en Europa; La Revolución
Rusa, en la cual hubo cerca de 7 millones de muertos; La Primera Guerra Mundial, en la cual
308 26 de diciembre de 2011.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–280–
hubo 8 millones de muertos y 6 millones de inválidos y La Segunda Guerra Mundial, en la cual
murieron 60 millones de personas.
Lejos de ponernos en dinámicas milenarias o apocalípticas parece que la era postmoderna,
de la modernidad liquida o como quiera que se le defina es, democráticamente merecedora
de una tribulación, no la mayor de ellas, pero sí preocupante, visto el origen de las tres últimas
tribulaciones.
Es merecedor de preocupación y alarma porque desde los ’70 hemos crecido
económicamente y científicamente, pero en términos sociales y democráticos más bien ha
habido un retroceso. Doctores tiene cada Iglesia pero no ha sido un periodo de grandes
pensadores y creadores en lo que a las ciencias sociales se refiere, dicho sea esto con los
máximos respetos a nuestros contemporáneos. Parece que intencionadamente ha habido
un retroceso a paradigmas que se mostraban ya superados y que podían englobarse en
el pensamiento único, cuando lo lógico en la historia política es avanzar en las ideas y
propuestas de convivencia.
La democracia necesita, en lo mediato de nuevas construcciones teóricas y en lo urgente
de una nueva arquitectura institucional que vuelva poner a los mejores en los puestos más
delicados y como mínimo a hacer una realidad ineludible la separación de poderes y respeto
a la separación entre lo político y lo técnico.
Hasta que nuevas generaciones de políticos actúen ética e institucionalmente mirando a
la ciudadanía, hay que invertir el orden de que el político decide y el técnico ejecuta. Ahora,
por el momento, el político debe obedecer a los dictados de la ciencia y de la técnica. Significa
redefinir la dinámica habitual conforme a los patrones de las políticas constitutivas que fijadas
en los textos constitucionales. Quiere decirse que será elegido profesor universitario el que
mejor aptitudes tenga y no el más fiel al señor feudal. Será culpable el que así lo decida
técnicamente el poder judicial y no la prensa mediática o el corifeo de amiguetes o estómagos
agradecidos. Será viable el proyecto urbanístico que presupuestariamente o ambientalmente
sea sostenible. Será oportuna la reforma administrativa que se ajuste a nuestra contingencia
y no aquella que a pesar de su desacople, se imponga por la consultaría del amiguete de
turno. Ética y Derecho deben ser los nutrientes inexorables e ineludibles de la redefinición de
la arquitectura institucional
La gran tribulación democrática es que tengamos que volver a la catequesis de
Montesquieau, Bonnin, o Weber cuando estos deberían estar, sobradamente superados por
un nuevo pensamiento más humano, más social y más democrático o mejor que esto en sí
mismo, al menos en la concepción de Churchill de ser el modelo de gobernabilidad menos
malo, de los hasta ahora conocidos. Si la Administración Pública no sirve para todo esto, sino
para repartir poder y demás perversiones y disfuncionalidades, habrá que repensar si hoy
puede predicarse aquello de Von Stein importado de Hegel de que la justicia y la libertad está
en el Estado y no en la sociedad.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–281–
La esperanza: La sociedad responsable309
W. Havel fue uno de esos políticos que siempre me parecieron pertenecientes a la religión
de hombres honrados que definiera Calderón de la Barca. Sus Cartas a Olga siempre me
parecieron de obligada lectura para cualquier intelectual. Havel ya se pronunció sobre el
fenómeno actual y mundial, de que la economía y la industria financiera se imponen a los
políticos, constituyendo un peligrosísimo error. Se fue Havel del poder y Checoeslovaquia
cambió, como tantas veces en que los grandes personajes no tienen un recambio inmediato.
Sin duda no fue un superhombre infalible e invulnerable, pero tenía la grandeza de los sencillos.
Los sencillos se ganan fácilmente al pueblo y escuchan sus buenos propósitos y sin duda,
influyen en los cambios de hábitos. En un municipio de Castellón un grupo de mujeres de
forma desinteresada y sin remuneración va a colaborar en las tareas municipales de limpieza
y mantenimiento de jardines, entre otros cometidos. Ello ha sido la respuesta a un bando
del Alcalde, seguro que sencillo como es todo lo rural, ante la imposibilidad de costear los
servicios públicos. También hemos leído que uno de los principales empresarios valencianos
y españoles ha reclamado que las rentas altas contribuyan en mayor medida a paliar la
grave crisis económica. Estos son signos de esperanza, a los que deben unirse las nuevas
generaciones de politólogos y gestores públicos que han de hacer políticas públicas desde
la ciencia y la técnica al servicio del interés común, y no desde la cobardía, la ordinariez, el
miedo, la ineptitud, o el servilismo a poderes de poco o escaso valor público.
Durante este años de 2011, año en el que ha habido más cambios históricos que en
los últimos doce años, llegando incluso a superar a que 1989 y el fin de la estúpida guerra
fría.Año este de 2011 de enjuiciamiento a una manera de gobernar que ya no tiene futuro,
porque ha dilapidado el esfuerzo del pasado y ha gestado una incertidumbre en el presente.
Pensemos como colofón lo que hemos hecho bien desde el buen hacer de muchos, y lo que
podría haberse hecho más aún en pro del progreso social, científico y cultural, con todo lo que
se ha malgastado en ideologías maniqueas, en guerras inútiles y en despilfarros sin sentido.
La sociedad, responsable solidaria y formada, tiene que rehacer al Estado y a su vicario el
poder administrativo.
Decálogo de la corrupción pública310
No hay efecto sin causa, ni fenómeno sin explicación, por lo que me parece, que haría yo
para gobernar cómodamente en democracia. Renunciando a la originalidad, voy a exponer
en una especie de decálogo, como organizaría mi mandato político, como una suerte de ley
científica, universal y normativa que garantizase la existencia de corrupción institucionalizada.
1. Presentarse a un cargo para el que no se es capaz por aptitud y actitud.
2. Nombrar a amigos e ineptos en la corte gobernante.
309 26 de diciembre de 2011.
310 24 de marzo de 2012.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–282–
3. Organizar un gabinete cortafuegos, con asesores especiales para bloquear cualquier
pretensión de injerencia o transparencia.
4. Establecer un órgano consultivo para que me dé casi siempre la razón jurídica o
LLevarme bien con las instituciones del ambiente social, concediéndoles favores
especiales.
5. Colocar en el aparato administrativo a buena parte de la masa crítica del partido.
6. Tener información sensible sobre el resto de adversarios políticos y sindicales.
7. Crear una red clientelar de financiación bidireccional.
8. Aumentar lo más posible la libre designación para los puestos en la zona de interfase
politico-administrativa.
9. Asegurarme un locus intelectual próximo, especialmente universitario.
No sé pero creo me he quedado corto, muy corto con las diez expuestas pues me parece
que hay bastante más, sobre todo para repetir legislatura.
David Crockett: Ejemplaridad en el gasto público3 11
Hemos visto en anterior entrada la falta de ejemplaridad suficiente en la gestión política
y lo bienvenido que hubiera sido frente a la huelga general en el marco de reducción de lo
público. Vemos que sigue el nepotismo en los cargos y prebendas, sobre todo en ese nicho
del Sector Público y los órganos consultivos, por lo que siempre viene bien una dosis de
ejemplariedad.
Poco saben que el héroe americano David Crockett además de su gesta en la batalla de El
Álamo en la guerra de México fue elegido para el Comité de Propuestas y Quejas de Congreso
de los EEUU americano entre 1826 y 1828.
Se distinguió como enemigo del derroche del gasto gubernamental y en su discurso
titulado “Not yours to give”, critico a los congresistas que querían ayudar a la viuda de un
oficial de la marina, pero con fondos públicos y no estaban por la labor de destinar su propio
salario semanal a la causa.
(…) Tengo tanto respeto por la memoria de los muertos como simpatía por los sufrimientos
de los vivos, sea cual sea éste, como cualquier otro hombre de este Congreso, pero no debemos
permitir que nuestro respeto a los muertos o nuestra simpatía hacia parte de los vivos nos
lleve a realizar injusticias sobre el equilibrio de los vivos. No daré ningún argumento para
probar que el Congreso no tiene poder para emplear este dinero en un acto de caridad. Cada
miembro de esta sala lo sabe. Tenemos el derecho, como individuos, a donar tanto dinero
como queramos a la caridad; pero como miembros del Congreso no tenemos el derecho de
apropiarnos de los fondos públicos. Se han dado algunos argumentos razonables basados en
que es un deber que se les debe a los muertos. Mr. Speaker, el fallecido vivió hasta mucho
311 26 de marzo de 2012.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–283–
después del fin de la guerra; estuvo en su cargo hasta el día de su muerte, y nunca oí que el
Gobierno estuviera en deuda con él.
Todo hombre de esta sala sabe que no es un deber. No podemos, si no es mediante la
mayor corrupción, apropiarnos del dinero para pagar una deuda. No tenemos la autoridad de
apropiarnos de ella para emplearla en caridad. Mr. Speaker, he dicho que tenemos el derecho
de donar tanto de nuestro patrimonio como deseemos. Soy el hombre más pobre de este
congreso. No puedo votar por esta partida, pero daré una de mis pagas semanales para la
causa, y si todos los miembros del Congreso hacen lo mismo, la suma total será mayor que
la partida solicitada. (…)
Suena, sabe y huele bien, y concuerda además con que diera su vida por alguna causa.
La moral económica y las otras suelen coincidir.
Qué bien nos hubiera ido en nuestro país, en nuestra región y en nuestra ciudad si no
se hubieran hecho amigos y caridad a costa de los fondos públicos. Los caritativos que se
desprenden de bienes personales, no es el fenotipo dominante en el ambiente de lo político.
Mirando a Diógenes312
Se cuenta que Alejando Magno, se encontró un día con el filósofo Diógenes ‘el cínico’ y
le pregunto qué podía hacer por él. Diógenes, le contestó, “apártate que me tapas el sol”.
Supongo que el cinismo de Diógenes se refería a que hay algo más allá de los grandes
hombres, más vital que su protección y discursos, sus vanidades y potestades. La luz del
mundo, la sabiduría, la naturaleza, la justicia….
Vemos hoy discursos políticos y económicos sobre el origen y solución a la crisis
económica. Vemos como no se sabe si más nacionalismo, más Europa, más keynesianismo o
más desregulación o desactivación. La gente no soporta mucho tiempo los engaños. La vieja
Ciencia de Policía murió de empacho debido al abuso del monarca absoluto, replegándose
el ciudadano sobre el individualismo, al no fiarse de la invocación de la res pública, y los
negocios reales que se hacían bajo su apelación.
Como las cosas son como son, evidente es la ineptitud política y el mal que se sigue
causando en la administración de lo público. Evidente es que la causa de la crisis no es
solo de diseño económico, ni que el pandemónium está en el funcionariado como ya hemos
invocado mucha veces, me propongo decir al político y demás gurús sociales; ¡¡Apártate que
no me dejar ver el sol. Cállate, no me fio de tus propuestas, porque no analiza las causas. No
me creo tus soluciones porque no eres coherente. Guarda silencio por no eres fiable, no eres
verdadero contigo, y por ende con los demás ¡¡
312 6 de mayo de 2012.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–284–
Gurú de turno, apártate que no me dejas ver el sol, no me dejas ver la causa de los males
sociales, no veo la justicia ni la sabiduría. No veo en ti, ni el mérito, ni la solidaridad. Hablas
de valores sociales, éticos, religiosos incluso, pero yo no veo religación alguna, ni contemplo
al hombre justo, al gentil, al samaritano. No vemos pues al sol como una suerte de panteísmo
divino, que me alimenta, sostiene y guía.
Menos mal que seguimos teniendo el tonel y la lámpara de Diógenes, uno para esconderse
y la lámpara para seguir buscando al hombre justo.
Emprendedores vs. Saqueadores313
Indignados, cabreados, afectados, enojados, recortados, impagados, y alucinados con todo
lo que se está destapando. Algunos se indignan más con el comportamiento de los propios
indignados y entramos en una espiral de indignación creciente, hasta no se sabe qué clímax
soportable. El problema más grave es lo indignante y desesperante que supone contemplar
una cifra de paro juvenil del 50%. Lo esperanzador es que el nivel de fractura social aún es
soportable y que los jóvenes alumnos siguen estudiando con mayor o menor responsabilidad.
Superar este escenario es una tarea urgente y nacional para una Administración Pública que
quiera seguir siendo conformadora del orden social. Tarea previa es diseñar e implementar un
modelo político-administrativo superador de este pseudo-democrático que tenemos, y que a
la par sea sostenible económicamente.
Entre toda esta balumba de noticias fatales leemos una en la que se da cuenta de que
apenas 24 horas después de que un enorme incendio comenzase a arrasar el almacén de
naranjas en una localidad de Valencia, la dirección de la empresa ha tomado medidas para
garantizar el suministro y los puestos de trabajo de sus empleados. Esto es un ejemplo de
gestión emprendedora más meritoria del que empieza, renacer de las cenizas a pesar de
cómo está el patio. Por otra parte me consta además que el Ayuntamiento, estuvo al quite
en los momentos decisivos, dedicándose a las tareas propias en estos casos y facilitando la
logística para combatir el siniestro. Otros empresarios del sector han prestado solidariamente
sus almacenes y el fénix renacerá de sus cenizas. Esto es un comportamiento que va más
allá del mero emprendedor, propio de un servicio de la ciudadanía y a la economía regional,
que supera con creces toda esta suerte de acontecimientos que tan acostumbrados estamos
a ver bajo la apariencia del bien común.
Leemos con admiración y regocijo que también ha aumentado el número de voluntarios
sociales en especial los mayores de edad, que sin duda es uno de los mejores activos sociales,
en momentos difíciles, para coadyuvar allí donde la Administración Pública ya no lo hace.
Desgraciadamente, aunque sin sorpresa alguna, seguimos leyendo sobre la cantidad de
casos de saqueo a lo público, que afecta a la práctica totalidad de las formaciones políticas
y demás organizativas que han regido nuestros destinos al uso. Como nadie se va a saquear
313 24 de mayo de 2012.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–285–
asimismo y las organizaciones son en su tipología, sociología y estructura muy similares,
todas son presa más o menos fácil. Cuando falla la tecnoestructura, todo es posible. El
problema que creo más indignación objetiva crea en la ciudadanía es que pocos saqueadores
imputados están pagando por sus tropelías, ya sé que la justicia tiene sus formas y tiempos
pero, no pocos saqueadores siguen aún poniendo sus huevos de pájaro cuco o siguen
disfrutando de prebendas políticas y económicas.
Seguro que la ciudadanía indignada con motivos reales apostaría además de la restitución
por el saqueador de lo saqueado, intereses y costas, por la conveniencia de la pena accesoria
de un curso lectivo en régimen de riguroso internado -con abstinencia y ayuno diario -
sobre materias fundamentales de lo público. (Vg. Constitución, LRJPAC, Función Pública,
Contratación administrativa) verán que he obviado urbanismo con toda la intención, para
relegarlo a las escuelas de negocios. Este curso sería un equivalente al del conductor que
quiere recuperar puntos, y habría que reflexionar sobre la conveniencia de la inhabilitación
absoluta y a divinis para nuevos cargos públicos, como les sucede a los funcionarios.
Estos cursos podrán extenderse, con la debida adaptación a otros colectivos no menos
dañinos socialmente como los financieros, telefonía móvil, seguros, …Como modalidad
transversal académicamente hay que pensar en cursos especializados, con Diploma, sobre
como ‘dejar de vivir del cuento’ en sus tres modalidades dominantes; de la familia; del sistema
público; de los ingenuos de buena fe (este tiene numerosas submodalidades )
Vemos pues diferentes realidades que conviven en un mismo escenario geográfico
y temporal, sobre los que puede actuar proactivamente una Administración Pública
conformadora. Seguro que castigando a los saqueadores, se estimula y da esperanza a
jóvenes, emprendedores y solidarios. Seguro que además otra actitud ciudadana se daría en
el clima de recortes.
A Dios rogando …
No sólo la economía, también es la buena Administración314
No paramos de leer referencias en si la salida a la crisis que vivimos es cuestión política o
económica. Con origen en la sentencia de James Carville (politólogo y jefe de campaña de Bill
Clinton en la de 1992) se ha venido sosteniendo que no es la ideología ni la democracia lo que
tira y pone gobiernos, sino la economía, “…Es la economía estúpidos…”. Es sabido que la
economía y la política no han estado separadas nunca, sus orígenes como ciencias sociales
se encuentran en pensadores que hablaban de ambas cosas (por todos, Adam Smith). Los
antecedentes de la Ciencia de la Administración – la Ciencia Cameral y la Ciencia de Policía
- tenían a la Hacienda Pública y la economía por escenario principal de actuación, por no
hablar del colbertismo francés. En el notable y pionero pensamiento administrativo español
del S. XIX se contemplaba esta unidad. Ortiz de Zúñiga en 1840 señaló que la economía
314 12 de junio de 2012.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–286–
política fue la que preparó el camino para el grandioso descubrimiento de otra ciencia más
importante aún, conocida con el nombre de Administración. Colmeiro escribiría en 1850 que
la administración pura, no la aplicada, era la economía política.
Aquí y ahora observamos que el gobierno nacional actual no acierta con su política
económica, y se muestra ya como un equipo quemado apenas seis meses, lo que no es
de extrañar con la que se encontraron. Los datos del último barómetro del CIS no dejan
lugar a dudas: los ciudadanos suspenden a los 13 ministros del Ejecutivo. Ninguno llega a
sobrepasar el 5 raspado y los pocos que en enero habían aprobado. La causa de la sentencia
popular es que el equipo de Gobierno a pesar de sus diatribas cuando era oposición, no
controlan a la economía, se les va de las manos la situación, su poder de dominación solo
alcanza a los débiles.
Los gurús economistas y políticos de renombre nos indican otra política económica más
popular para Europa, conciliable en un necesario escenario de reducción del déficit. Ahora
se habla de la Economía del bien común como un movimiento social en ciernes que en
escasos cinco años aspira a convertirse en el principal eje del sistema económico mundial.
Se dice que dicha concepción de la economía consiste en primar la cooperación, en lugar
de la competencia. Relegar los principios imperantes del egoísmo y la irresponsabilidad, en
pro de la honestidad, la confianza, el respeto, como actitudes que conformen la base de toda
actividad económica. Otras voces nos hablan de crisis de valores religiosos o espirituales,
de civilización, … pero cada día estoy más convencido de la certeza de aquella sentencia
de Mounier que decía que la revolución económica será moral o no será, y que la revolución
moral, será económica o no será.
Los guardianes de la moral se escandalizan con cuestiones ridículas, de fondo y de forma
y miran hacia otro lado con la praxis de la economía financiera y especulativa, que ha dañado
las entrañas de las instituciones y personas hasta observar como sucede en España de que
prácticamente menos de la mitad de la población vive de su trabajo. Para no seguir siendo
estúpido hay que hacer una buena política que reconduzca la economía capitalista o la que
sea oportuna en el tiempo y espacio. Una economía al servicio del hombre y que aporte valor
añadido. Una economía que recupere el sentido de catalaxia (intercambio) y que tenga en el
trabajo su mejor factor de cambio. Sé que es difícil esto del pleno empleo en una economía
post industrial y tecnológica que cada vez precisa de menos mano de obra.
En 2005 se decía que el triunfo de la democracia cristiana y la socialdemocracia –
coadyuvantes del progreso del welfare state- vino avalado por la presión de la alternativa del
socialismo real y que el declive de éste, hizo también caer las exigencias de las alternativas
sociales democráticas. Algo de esto merece atención cuando tantos escándalos políticos hay
con origen en una economía malsana. Al final la cuestión se reduce hoy a que unos buenos
políticos controlen la mala economía actual, y que unos buenos científicos preparen a políticos
venideros para que establezcan una economía al servicio de la sana política. Mientras que
la estupidez y necedad persista en no ver quiénes son los actores causantes principales del
malestar actual, no podremos dar el paso político.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–287–
Es más que conocido que no es bueno que las zorras cuiden a las gallinas y en el corral
administrativo se han colado demasiados depredadores y las gallináceas andan muy sueltas
y asustadas ahora que hay poco que comer. Siguen habiendo aún muchos zorros con antifaz,
muchas vulpes, pues en realidad no se han ido nunca. Es como si se tratara de un fenómeno
de retroalimentación cibernética: las zorras que entran, por las que salen. La política no
podrá controlar la economía si la Administración Pública no se pone a dicho servicio, bien
conformada y mejor dirigida. No es digno de sana gestión dejar a ineptos e incapaces dirigir
los proyectos colectivos.
Dentro del mejor pensamiento administrativo patrio ya se dijo (vid. Alejandro Oliván
con su trabajo De la Administración pública con relación a España de 1842) que la buena
Administración depende de políticos aptos y funcionarios formados;
(…) de buena intención, de celo y conocimientos, pueden adelantar poco en el actual
estado de cosas, menos hay que esperara de los hombres desprovistos de prendas, desnudos
de ciencia, advenedizos en la Administración o injeridos en ella por la parcialidad o en los
amaños, a favor de la dislocación general, en que no hay mesura en el pedir ni en el conceder,
y que a los más altos puestos de Hacienda y Gobernación aspira, y a veces sube, quien para
ninguna otra cosa ha parecido ni bueno ni mediano…,
(…) Los buenos empleados vendrán cuando se busquen, y abundarán cuando se formen (…)
Esa buena Administración depende también del bien fin de la misma, de su eficacia, de la
responsabilidad de sus agentes. De su labor de protección y conformación del orden social de
cada momento, Oliván lo expresaría, así;
(…) En todos los pueblos, en el más ignorado caserío, ha de poder el último y más oscuro
individuo, atropellado en su persona, insultado en su honor, o perturbado en su propiedad
por agente de la Administración en abuso de sus funciones, obtener directamente, y por
la vía criminal delante del Juzgado ordinario del Distrito, sin viajes, sin gastos, sin riesgos,
sin dilación, las reparaciones e indemnizaciones que le sean debidas (…) Mientras esto no
suceda podrá inferirse sin más examen que no hay buena administración ni espíritu público
en este país (…)
Nótese que esto no lo dijo un fabiano o un socialista utópico del momento, sino un
liberal moderado, en un ambiente de Estado abstencionista. Las buenas ideas y los buenos
propósitos son universales y el mal tiene su mejor aliado en el silencio del que obra el bien.
Algo de honestidad y racionalidad en el debacle administrativo315
Un periodista de ese peculiar ente informativo que es Canal 9, ha comentado con ocasión
del ERE que como no es ni militante, ni directivo, ni recomendado, sin duda se va a ver afectado.
315 14 de junio de 2012.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–288–
El citado periodista tiene la honradez de indicar que el barrizal en que se y ha convertido en ente
ha sido por culpa, de políticos y directivos corruptos e incompetentes, si bien los trabajadores
no están libres de culpa, pues no han estado a la altura la responsabilidad social, pues no han
sido capaces de evitar el deterioro de la televisión autonómica. De otra parte leo que ante la
posibilidad legal de ERES en el sector público, los fijos por oposición tendrán prioridad para
eludir los despidos en caso de EREs y ello como consecuencia de una enmienda del partido
gubernamental a su propia reforma laboral en el Senado. Yo no sé el origen de todo ello, que
me parece plausible y coherente con toda la doctrina del jurisprudencial sobre la cuestión,
máxime después las sentencias de 20 y 21 de enero de 1998 del Tribunal Supremo en
unificación de doctrina y la distinción entre indefinido y fijo de plantilla en el empelo publico
laboral. Los convenios colectivos y otra normativa ya venían distinguiendo que sucedía con
los despidos improcedentes del personal fijo mediante proceso selectivo y quiénes no.
Lo cierto es que, yo le oído de muy buena boca, que al socaire de los ERES se iban a quedar
prioritaria y mayoritariamente los amigos, y tal vez la posibilidad de ello se haya extendido
como una amenaza del ‘basta ya’ administrativo. Puede que en muchas fundaciones,
empresas y demás entes mostrencos no tengan este dilema porque no hay fijos de oposición
y sólo haya amigos. También es posible que ya tampoco queden amigos o éstos ya no tengan
padrinos influyentes y sólo quede grano para los parientes. Radiotelevisió Valenciana será un
buen laboratorio para el debate, porque aquí hay de todo, desde siempre, de unos y de otros
y entre esos 1.200 empleados afectados por el ERE, pueden darse injusticias. Como otra
Administración autonómica nos ha enseñado ya como se gestionan los EREs, esperemos que
llegue a buen puerto la enmienda, surgida de la razón, la oportunidad o la justicia, porque sino
esta última dirá claramente la última palabra, que ya me barrunto.
Con la mosca tras la oreja316
He tenido ocasión de leer que ya en mayo de 2009, un ex economista jefe del Fondo
Monetario Internacional, publicó un ensayo con el título de El golpe silencioso, en el que se
denunciaba que la industria financiera había “capturado” al Gobierno de EEUU, para terminar
señalando que la recuperación económica iba a fracasar a menos que se rompiera con la
oligarquía financiera que está bloqueando las reformas esenciales. Con toda lógica se decía
que las oligarquías de los mercados emergentes han levantado imperios financieros sobre
una deuda, financiada por la banca presionada por los gobiernos.
Sirva esta opinión de un economista para pensar que cuando se observa, analiza y
reflexiona sobre la realidad actual se puede contrastar empíricamente que eso es lo que
ha sucedido con nuestra autonomía y otras experiencias financieras del resto de la nación.
Basta observar las coincidencias de personas o la estrecha relación entre los gobernantes,
los financieros y los asesores de unos y otras en esta causa común del debacle. La relación
entre ineptitud en la gestión política y el clientelismo económico es muy similar en la mayoría
316 14 de junio de 2012
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–289–
de los casos. Y si otros políticos se dedican salvar a los financieros que ayudaron a otros
políticos, casi se puede decir que todo el lío anda entre oligarquías.
Claro que esto hace que la gente tenga la mosca en la oreja de que siempre, los
gobernantes, sean del equipo que sean, acaban ayudando de manera especial a los oligarcas,
aunque sólo sea porque les ayudaron o en su día les ayudaran y … poderoso caballero es
don dinero. Y esa actitud en lugar de la política samaritana, indigna y cabrea a la ciudadanía,
sobre todo si también les toca el bolsillo, pues también para ellos es poderoso el dinero.
Toda esta situación que parece ahora mostrarse con mucha claridad nos invita a
reflexionar sobre la denominada ‘Teoría X de McGregor’ Según la misma, y con antecedentes
en Proudhom y Michels, la sociedad está abocada a caer bajo fuerzas oligárquicas. La masa
es inmadura e incompetente, y por tanto, por su propia debilidad está predestinada a ser
dirigida por fuerzas antidemocráticas.
Esta teoría es equivalente a la ‘Teoría política del elitismo’ de Gaetano Mosca, para quien
las elites como clase social política organizada, monopoliza el poder político y siempre estarán
en el poder mediante la lucha por la preeminencia en el sistema democrático.
Y esta situación mosquea a la gente, porque desde hace milenios parece mostrarse
como una ley científica y ni las democracias, ni los totalitarismos de todo pelaje, han podido
solucionar la cuestión.
¿Es sólo ineptitud?317
El descontento por las medidas del Gobierno nacional alcanza ya hasta a su partido que
últimamente ha visto dimisiones de militantes y gestores. Los resultados de la Gestión Pública
en la Comunidad Valenciana son ya tan evidentes que ningún eufemismo puede engañar ya
a nadie, más allá de los no piensan dimitir, porque no quieren (sumisión) o pueden (necedad)
reconocer los errores.
Cuando los propios empleados públicos, incluso aquellos discretos por profesión, empieza
a hablar de ineptitud, sinvergüencería y demás bondades del sistema, haciéndolo además en
la calle, una luz roja empieza a encenderse. Lejos de aquellos casi tres millones de nuevos
empleos que casi nos prometieron, lo que se está gestando, debido a la pésima gestión,
merece un serio análisis sociopolítico.
Se dice que el liberalismo de los ’80 entró de la mano de un arenga política americana que
proponía que el mejor gobierno es el que no existe, iniciándose el camino de la desactivación,
desregulación, todo ello con la otra arenga inglesa de que la burocracia tenía demasiado
poder. Treinta años después de eso, todo apunta a una pérdida de confianza en la política
y sus gestores, en lugar de lo contrario, supuestamente pretendido. Es más llega incluso a
317 22 de julio de 2012.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–290–
la credibilidad de lo público, por eso de que para una gestión así es mejor su desaparición.
Menudo desconcierto social se crea cuando el político encargado del área de interior, está
implicado en una trama de contrabando, y sobre todo cuando el vigilante es todavía peor que
el vigilado.
Es decir, mejor no pagar impuestos, no pagar por despidos, pasar la ITV, pedir licencias, …
autocomponerse en suma. Esta apreciación nos lleva a invertir aquel principio de los pioneros
del Estado Social de que la sociedad es el caos, mientras el Estado es el orden. Lo público
no funciona y por ende, hay que desactivarlo y que lo ocupe el mercado por ser más eficaz y
eficiente. Pero aveces si el mercado está en manos del adversario o controlado por él, entonces
si merece una activación pública ad hoc, para gestionarlo con próximos no prójimos.
Lo que me parece es que no sólo estamos ante una ineptitud vía cooptación, sino que – al
menos en muchos casos - parece ser buscada para desprestigiar lo público y dar el pase
a la gestión privada. Además de la impresionante ineptitud, cada día me suena esto más a
una estrategia a medio plazo, y si no como entender el conocido Rapport public que dedicó
en 1994 el Conseil d´Etatfrancés al Servicio Público, en el que se imputaba a la Comunidad
Europea la principal responsabilidad de la nueva crisis del servicio público “ Europa, no
instruye un proceso a los servicios públicos, hace peor: ignora ampliamente la noción de
servicio público y la existencia de los servicios públicos, y tiene una tendencia a no identificar
ninguna zona intermedia entre los servicios regalianos y sociales (que se han situado bajo un
régimen especial pero no en tanto que servicios públicos sino en razón, esencialmente, de su
participación en las prerrogativas del sector público), y las empresas ordinarias.”
No se puede presumir de lo que se carece318
Ahora en nuestro entorno español y especialmente el autonómico, no se puede presumir
de que la ciudadanía se encuentra satisfecha con las políticas públicas sustanciales; justicia,
educación y sanidad especialmente y no sólo por el tema de los recortes sino por su eficacia en
no pocos aspectos, no obstante la dificultad que entraña una gestión plenamente satisfactoria.
Es posible que a pesar de ello, sea siendo de mayor calidad lo público que lo privado, en
algunas áreas es evidente y en otras imposible competir con el valor público, al margen, sea
dicho, de cómo se gestiona, pues aquí la problemática actual es más del ‘quién’ que del ‘cómo’.
En 1998 en la obra colectiva de Muñoz Machado Servicio público y Mercado I, Los
fundamentos, podíamos leer lo siguiente “Se ha manifestado que el servicio público es el
corazón del Estado, de modo que una variación de sus reglas toca el centro de la organización
de la convivencia. Se justifica, por ello, la alarma, cada vez que se mueve la tierra debajo
de la clave de la bóveda de los modernos sistemas políticos europeos. Se puede calificar
de injustificada la conclusión de que la reforma incluye como precio la muerte de los
servicios públicos, ya que la valoración sobre la posición de los servicios públicos en el futuro
318 22 de julio de 2012.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–291–
está apoyada en un análisis erróneo de los cambios que se están produciendo, y en una
desmesurada exageración. Las razones que de ello se dan son en primer lugar, porque los
únicos servicios públicos afectados por las reglas del mercado son los de carácter económico.
En segundo lugar, y sobre todo, porque quienes aseguran la destrucción del servicio público
no suelen preocuparse de establecer a qué servicio público se refieren. Es sabido que esta
noción es de las más lábiles y cambiantes del Derecho Público moderno.”
No sé si con la dinámica que hemos seguido desde 1998 hoy de podría afirmar sin más
lo mismo.Hoy más que nunca, no podemos presumir de lo que carecemos, ni tampoco de lo
que hace tiempo también se carecía, por mucho que luciera el sol mediterráneo. Ni tenemos
buenos servicios públicos y menos aún gestores políticos que planifiquen los mismos a medio
plazo. La borrachera financiera y el cortoplacismo de la época dorada nos ha llevado a esta
situación entrópica.
La situación no puede ya contentarse con peticiones de perdón, hay que reparar el daño,
devolver la confianza y reconocer la ineptitud para gobernar.
No sólo no podemos presumir de ser los números uno en el mapa, menos aún de tener
gestores decentes, honestos, volcados a la ciudadanía, autocríticos, …aptos en definitiva
para ad-ministrare.
El tiempo siempre pone a cada uno en su sitio, ¡¡que pase deprisa¡¡.
Ese gran titán, con tantas cabezas y manos319
En post anterior hice referencia a la amenaza de los denominados titanes del siglo XXI,
que según JUNGER serían los fenómenos que pondrían en peligro la estabilidad y el futuro
de nuestro mundo. Ha sido Marcel Pochard - Enarca, ex Director de la Función Pública
francesa, asesor ministerial y miembro del Conseil d’Etat - quien en el ámbito de foros sobre
Administración Pública ha retomado la idea del escritor Ernst Junger sobre los peligros para
el Estado actual.
El citado autor indicaba en el año 2006,
(…)Creo que en el mundo que viene, nuestras sociedades deberán afrontar grandes
desafíos, ligados al desarrollo de superpotencias que van a amenazar nuestro porvenir. Dicho
desarrollo presenta varias formas: fanatismos de toda clase, en especial de naturaleza religiosa;
acumulación desordenada de armas de destrucción masiva, especialmente nucleares;
atentados múltiples y graves al medio ambiente; multiplicación de grupos dedicados a la
mafia y al terrorismo; poder creciente del sector financiero privado, capaz de poner en peligro
la economía de todo un país, y Argentina lo sabe muy bien. No hay que olvidar los riesgos
creados por los descubrimientos científicos, tales como la clonación humana y las formas
319 29 de septiembre de 2012.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–292–
de manipulación genética. Todas estas fuerzas, aunque oscuras, son altamente peligrosas.
Ernst Jünger, un gran filósofo alemán, destacaba el riesgo que estas fuerzas representan
para nosotros, calificándolas de titanes, como aquellos semidioses de la antigüedad, de
fuerzas sobrehumanas, capaces de desafiar a los dioses supremos. Asimismo, Ernst Jünger
declaraba que el siglo XXI sería el siglo de los titanes(…)
Estas manifestaciones vienen al hilo sobre la argumentación a favor de la necesidad de una
renovación de la Teoría Clásica de Administración, pues la denominada Nueva Gestión Pública
(NPM) no ha supuesto una alternativa real y esta renovación ha de sustentarse en torno a una
nueva base para la acción pública y un concepto más ambicioso de la noción de ciudadanía.
Es más la retirada del Estado y su conexión con el paradigma de Gestión Pública desde los
’80 ha servido para dar cabida a la proliferación de diversos titanes. Conforme se retira el
Estado aparece un nuevo titán. Por ello vuelve a decir Pochard en el 2007 “Es necesario
plantearse previamente cuales han de ser las funciones del poder público – representado por
el Estado y la Administración Pública – que se desarrollan en la actualidad y las que requiere
el futuro. En éste marco debe garantizarse el control de las fuerzas y amenazas que pesan
sobre el mundo tales como; el poder de las ideologías y los extremismos, especialmente
los de tipo religioso; el poder de las fuerzas ocultas (mafias, sectas, drogas);el uso de los
descubrimientos científicos; y los poderes económicos y financieros. Frente a esos titanes
es preciso Estados fuertes y poderes públicos capaces … Pero estos pretendidos Estados
fuertes deberán contar con una lealtad y confianza proveniente de su ciudadanía, que derive
en una comprensión y convicción en lo que sus Gobiernos hacen. Estos Gobiernos han de
hacer un uso adecuado de sus potestades en función de los marcos de actuación, cada vez
más diversos. Hay momentos de ganarse la confianza de la ciudadanía y de contar con ella
y otros que no. (…)
Termina Pochard con la reflexión de que la perseverancia es probablemente la virtud más
necesaria para los gestores del mañana320.
Perseverancia frente a ese fenómeno que se denomina los mercados – eufemismo de
la especie de titán poderes económicos y financieros - que está ahora arruinando bancos,
empresas, países y lleva unos años haciendo temblar a nuestro continente europeo y
especialmente a España hasta el punto de que se considera uno de los principales enemigos
para los servicios de inteligencia españoles. Cada año los mercados mueven 3.450 billones
de euros, frente a los 45 billones que supone el PIB mundial, eso es algo así como 76 veces
lo que genera la economía real.
Genera tanto daño (paro, angustia, miedo, miseria…) como la imposibilidad de imputación
en sus autores merced a su naturaleza etérea. Podemos ser ignorantemente cómplices
al confiar los ahorros a un fondo de inversión que nos dice que compra y vende activos
320 Dejo referencia de las citas originales en POCHARD , M.” “Sobre el Gobierno receptivo, responsable y respetado: hacia una
nueva teoría de la Administración Pública, Jocelyne Bourgon” en Revista Internacional de Ciencias Administrativas, Vol. 73-1,
marzo, 2007 y POCHARD, M. “El Gerenciamiento del Personal, un proceso ineludible para el Mejor Gobierno” en Seminario
internacional sobre Modernización del Estado (Panel IV) celebrados el 26 y 27 de octubre de 2006, Ciudad Autónoma de
Buenos Aires).
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–293–
tales como divisas, acciones, deuda pública o productos derivados y que resulta que de sus
operaciones se encarecen los productos alimenticios básicos generando hambrunas en los
países más débiles.
Este titán que supone especialmente el poder financiero con sus diversas hidras cabezas
y manos, está guiado por la codicia desmedida susceptible de ser una de las causas del
colapso político y económico. De hecho tiene ya subyugado a los poderes institucionales cuya
dominación se sustentaba en el carisma o la tradición.
Jared Diamond entendió como “colapso”, una crisis que puede poner punto final a una
civilización. Para este autor son cinco los factores que pueden provocar el colapso de una
civilización: Un grave deterioro medioambiental por las actividades humanas, un cambio
climático, las acciones de vecinos hostiles, el abandono de vecinos amigos y la incapacidad
de la sociedad de reaccionar ante los problemas. Todos estos factores podemos sentirlos en
la situación actual, a escala mundial o doméstica, y que sin duda agrava de manera galopante
el malestar social.
Ante la profundidad del mal, lo politólogos, sociólogos o economistas ya no puede sólo
describir, han de prescribir e imponer recetas a los decisores públicos, antes de que las
soluciones sean más traumáticas y de la mano de actores deslegitimados o intrusos.
Ahora bien, si se produce el colapso de la civilización, - que en todo caso debe distinguirse
con el cambio de era descrito por el el historiador Paul Kennedy ante cambios tan significativos
como la disminución del peso del dólar, la desintegración de los sueños europeos, la carrera
armamentística en Asia y la parálisis de la ONU -, su causa no se reduce a cuestiones materiales,
técnicas, estructurales o económicas, sino al tipo de cultura dominante en sí merced de los
errores axiológicos y antropológicos, que permiten que la política esté al servicio de una
errática economía. Ahora las ciencias sociales y la teología pueden permitirse abordar sin
tapujos ni imposturas los males del hombre y encontrar soluciones desde la necesidad de una
verdadera revolución espiritual, superadoras de cosmovisiones particulares.
A los problemas estructurales se añaden diversos factores coyunturales especialmente
significativos en nuestro país. Por mencionar algunos de ellos nos referimos al número de
bandas organizadas asentadas en nuestro país, junto a los casos de corrupción pública que
permiten describir lo que puede denominarse como diletantismo político y que anclado en el
binomio ineptitud-nepotismo, permite entender que nuestra patria es suelo propicio para su
disfrute por buena parte de los nuevos titanes.
Frente a ellos, de momento, un grupo de luchadores anónimos, día a día no hacen sino
imitar a Prometeo, dejándose el hígado cada jornada.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–294–
¿Administración de diletantes?: Disfunción o perversión321
En el escenario politológico actual cabria detenerse a pensar sobre el factor de los actores
políticos dominantes y su posible calificación de diletantismo general. El diletante es aquel
que practica una ciencia o un arte sin tener capacidad ni conocimientos suficientes. Weber
se refería en su tiempo a la ‘Administración de diletantes’ para describir a los empleados
públicos como aficionados y no profesionales que ocupan puestos en virtud del spoil system.
Recuérdese que el denominado ‘spoil system’ es el paradigma de modelo que tiene sus
referentes en las dinámicas del botín, la cesantía o la confianza política. En su antagonismo
se hallarían los modelos weberiano/wilsoniano de Administración (‘Merit system’). Hoy
predomina un modelo intermedio, el denominado por Quermone como “spoil system de
circuito cerrado o de politización relativa”, que tiene su expresión más palmaria en la libre
designación de convocatoria pública o en la provisión de los cuerpos de dirección pública.
En realidad se puede afirmar casi axiomáticamente que el principal motor del diletantismo
es el sistema de privilegios de los que gozan algunos sectores político-administrativos
(excluido la mayoría del local), pues mayoritariamente se exige poco por cobrar y se cobran
siempre, a diferencia, por ejemplo, de los autónomos que no cobran a fin de mes incluso casi
nunca, eso sí con el IVA y demás tributos, generan recursos ipso facto para los depredadores
del sistema.
La democracia tiene sus defectos y en algunos aspectos goza de un desorden establecido
que beneficia a la clase representativa de la nación. Posiblemente el importantísimo aspecto
representativo no pueda evitar el diletantismo, aunque sí reducirlo, sobre todo cuando en
momentos como ahora debe prevalecer el sentido democrático igualitario, aunque sólo fuese
por ser coherentes con la clausula de Estado social. Afortunadamente la democracia progresa
en no pocos aspectos, y sin duda, esta crisis será aprovechada por la siguiente generación –
especialmente los recién licenciados politólogos y economistas - para dar un salto cualitativo
y cuantitativo al devenir democrático.
No obstante no hay fórmula política o económica definitiva, aunque sólo sea porque
al sol todavía le quedan unos 800 millones de años de vida antes de su gigantismo rojo.
Convendría estudiar si la contraparte del diletantismo político es el enanismo clientelar y el
amancebamiento con la comodidad del laisezz faire, laissez passer que ha anidado cual huevo
del cuco.
Nos resulta también oportuno traer aquí lo que se denomina `Pólisinodia’ más conocido en
el mundo de la toma de decisiones como `comitología´. Como sistema de gobierno colegiado
tuvo origen en la regencia francesa de 1715 y 1718 llevada por Felipe II de Orleans. Tras
la muerte del Rey Sol, y por influencia entre otros del Duque de Saint-Simon, y frente al
modelo absolutista de Luis XIV, la aristocracia empezó a participar mediante de Consejos,
proponiendo soluciones a los conflictos surgidos en cada cartera.
321 9 de octubre de 2012.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–295–
Hoy vemos toda una serie de órganos, comités, observatorios, Consejos…, ocupados por
políticos que necesitan de un órgano técnico. Como el motivo de ocupar estos comités por
políticos no es en razón a su teckné, es evidente que se presta al diletantismo y a la falta de
responsabilidad en la toma de decisiones, entre que se deciden aspectos superfluos, entre
varios y con la recámara preparada por aquello de que los técnicos lo arreglaran, antes
durante o después del acuerdo formal. La crisis económica se está llevando a muchos comités
por delante, tal vez porque no producen valor público, que es lo que más se precisa ahora.
Recordemos ese paradigma de excelente coordinación interadministrativa del que no se
habla mucho. Hace poco, como una perla regional de nuestros elefantes blancos valencianos,
se acaba de desvelar que la inversión pública de 70 millones de euros para el Parc Sagunt I, ha
generado 100 empleos en cuatro empresas, cuando se anunció políticamente hace diez años,
la creación de 30.000 puestos de trabajo. Yo que tuve ocasión de intervenir profesionalmente
en esta aventura, fui invitado a la presentación del proyecto en el Palau de las Ciencias, en el
que muy bien organizado, Ministros y Consellers y sus pólisinodias se repartían los méritos
sobre el proyecto de creación del parque industrial más grande de Europa de cuatro millones
de m2. Incluso se hablaba de una segunda fase. Pasen y vean, sobre todo, que lo hagan estos
ciudadanos algo desencantados de la política.
Entre los que siguen beneficiándose del desorden establecido, se encuentran, como factor
de gran promiscuidad diletante, los benefactores del nepotismo que supone la recolocación
masiva e industrial de familiares variopintos en las Administraciones Públicas en lo referente
al Gobierno de la Nación y a su Administración General del Estado, y sin duda, en otros
escenarios más discretos. Esta dinámica tiene una especial trascendencia sobre lo que se
espera de la Gestión Pública en momentos difíciles.
España vive en una grave fractura política y social según reciente análisis de los
sociólogos, con un rechazo global a todos los partidos, situación que no había ocurrido desde
la transición. Se habla de falta ejemplaridad en la clase política; Rechazo a todos los partidos
sin excepción; clamor por una reformar del status quo del modelo autonómico; síndrome de
la traición del voto.
En esta semana que estamos leemos que un Auto judicial se justifica la manifestación del
25-S en el marco de la libertad de expresión, ante la convenida decadencia de la denominada
clase política. Leemos también que la clase política y de los partidos políticos en general
como uno de los principales problemas que tiene España - el principal problema que existe
actualmente en España para un 26, 9% de los ciudadanos -
Pero también el Primer ministro británico es cuestionado por su propio partido ante las
críticas sobre su incapacidad para sacar al país de la recesión y ha de someterse a una
evaluación próximamente. Ítem más, acaba de señalar Bernard-Henri Lévy que sobre la UE,
Federalismo o Muerte, ya no hay elección: o la unión política, o la muerte. Todo lo demás,
los encantamientos de unos, los pequeños arreglos de otros, los fondos de solidaridad, lo
bancos de estabilización... lo único que hacen es retrasar el fin y mantener viva la ilusión del
moribundo de que aún puede recuperarse.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–296–
Seguimos con las descripciones y resulta que el profundo malestar social incubado durante
la crisis económica está derivando en un problema de confianza en el sistema político. Sin
esperanza en que los recortes presupuestarios enderezcan el estado de la economía, se
ha instalado la idea del agravio comparativo en el reparto de las cargas. Para 9 de cada 10
ciudadanos la crisis la pagan todos, menos los bancos y los más ricos. Resulta igualmente que
la situación de Grecia, Portugal o Irlanda ha empeorado desde que se les lanzó el supuesto
salvavidas europeo, toda vez que el 77% de los ciudadanos comparte los argumentos de los
que se manifestaron en las cercanías del Congreso de los Diputados, aunque no las formas
dadas. El temor al empobrecimiento y la debilidad de la política crea en el imaginario colectivo
graves premoniciones sobre la frecuencia de las manifestaciones masivas, el incremento de
la inseguridad ciudadana, asaltos a comercios, boicoteos a bancos, …, es más ya se piensa
que la ley no es la barrera ante la que siempre hay que detenerse. Otro dato recientísimo que
hay que mirar con cuidado cuando se estima por la Seguridad Social que España perderá
casi un millón de habitantes en lo que resta de década porque la emigración de ciudadanos
al exterior será mucho más acusada que la llegada de inmigrantes.
Estos no son más que síntomas de que la fractura social va en aumento, cleavage entre los
que sufren de manera especial la crisis. Una apuesta es terminar en posible con las actitudes
políticas diletantes, las descritas ahora y otras muchas que no caben en este espacio.
Fracaso de las clases directoras322
Así se titula el primer epígrafe del apartado primero del capítulo II de la obra Anarquía o
Jerarquía de Salvador de Madariaga. En 1934 se refería al fracaso de las clases directoras
como uno de los factores que más ha contribuido al descrédito de las democracias liberales.
En contra a los sistemas autoritarios, las democracias por su tendencia natural a debilitar los
resortes de la autoridad políticas, necesita que sus directores gocen de una alta autoridad
moral y personal.
Para Madariaga las clases directoras no se han dado cuenta de la verdadera índole
orgánica entre la sociedad y el Estado, absortos en los datos estadísticos que les legitiman,
por mor de los votos. Para el autor la democracia debe estar exigiendo pruebas constantes
de la capacidad de sus dirigentes.
Ya en su tiempo habla del aumento de la complicación de la vida colectiva, en la que
en la vida ciudadana se ve invadida por una expansión del rol del estado de una parte y de
otra de la lógica de la técnica. Hay, más todavía, otra poderosa invasión en la vida colectiva
por parte de los poderes financieros y económicos. Resalta Madariaga la incongruencia
del sistema liberal en el que si la política respectaba el ámbito de la política, no ha venido
sucediendo los mismo, al revés. Es decir, la economía se interesa cada vez más en la política,
invadiendo su esfera propia. Tenemos pues una economía condicionada por la tiranía de los
productores y la correspondiente lucha de clases, lo que conlleva a que el ciudadano lleve una
322 21 de octubre de 2012.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–297–
vida económica malsana. Añade el autor que, en su tiempo, el mundo se hallaba gobernado
por la banca oficial y que como poder dominador e irresponsable era extraño a Platón y al
mismo Montesquiaeu. Es tal su poderío que no necesita ensuciarse en la política, pues su
poder de crear dinero mediante el crédito constituye una de las causas más significativas de
disgregación del Estado liberal-democrático y de la perdida de la fe en la democracia y en la
libertad.
Se ocupa finalmente el epígrafe comentado en referirse a la internacionalización del poder
y de la entrega de la prensa al servilismo de unos cuantos; la conclusión es que “el efecto
combinado de todas estas aberraciones, confusiones y malas prácticas no se dejase sentir
sobre el funcionamiento de la instituciones políticas” lo que conlleva a la degeneración y
descrédito –merecido ayer y hoy decimos– de las instituciones liberal democráticas.
El dictum del pensador estaba en el temor de las derivas totalitarias de la época por
mor de la decadencia democrática, apostando por profundos cambios aunque estos fueran
heterodoxos a la tradición. La deriva desde 1934 es conocida; un escenario totalitario, una
guerra civil internacionalizada, otra mundial, otros totalitarismos, … y al final, tantas voces a
posteriori gritando ¡¡¡para qué que tantos sufrimientos¡¡¡.
Que diría el autor del origen y dinámica de la crisis, de lo que ha sido de sus bestias y
de sus víctimas. Yo sí digo que como en su tiempo, hoy tampoco existen políticos directores
capaces de dominar su escenario, la política y dejarla, - a pesar de todo su poder de coerción
legítimo y del uso monopolístico de fuerza - a salvo de la invasión de los titanes de ayer y
los nuevos de hoy, ni en España, ni en la UE, pues lo que le pasa a España, no es sólo un
problema con origen en causas e idiosincrasias domésticas.
Pedro y el Lobo323
En junio 2007, publicamos un artículo que llevaba por título ¿Quo vadis Administración
valenciana?, tiempos felices en los que proponíamos políticas administrativas propias de
una concepción emprendedora y progresiva. Decíamos que agotado el tocomocho del
EFQM desde parámetros comunes al sistema OCDE-UE como acervo común de nuestro
contexto político-administrativo había que empezar trabajar en la E-Administración y la
I-Administración, hablábamos a de desarrollar las propuestas del Pacto local valenciano,
mediante la Ley del régimen local valenciano, la comarcalización autonómica valenciana y
lo relativo a los órganos de coordinación para las concretas descentralizaciones de políticas
y servicios públicos. También nos referimos a las Agencias autonómicas, a sustituir por ese
mostrenco jurídico y engañabobos que es el sector público valenciano y demás instituciones
sin valor añadido alguno y menos autonómico.
Hablamos incluso de institucionalizar metodologías de Gestión Pública, iniciándose
mediante la creación de una verdadera Agencia de evaluación de las políticas y programas
323 28 de octubre de 2012.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–298–
autonómicos, en lugar de ese estrambote existente que nunca he sabido a que se
dedicaba. Es más todavía me atreví a la convergencia del pensamiento académico de todas
lasUniversidades y de la praxis administrativa en un Instituto de Ciencias Administrativas
o en una Escuela valenciana de Gestión Pública, con el propósito claro de investigar sobre
la función directiva, la inserción de analistas de políticas en las zona de interfase político-
administrativa, la coordinación interadministrativa y la de la gestión de redes. Terminaba
indicando que Administración Valenciana sino sabes dónde vas, tal vez esto sirva para pensar
por donde comenzar
De todo aquello nada de nada, más allá de la Ley de Función Pública valenciana que
sirviendo de nada y molestando mucho, está, cuanto menos, destinada al frigorífico.
No sólo que nada de nada de aquellas propuestas, si no que mucho de malo en la praxis
autonómica, rayano en el despropósito y la vergüenza ajena, por mor especialmente del
factor directivo. Así que con todo esto, entre otras razones, ya ha venido el lobo aunque no sé
si con traje de negro o muy discretamente.
El Consejo de Gobierno de este viernes 26 de octubre ha creado una Comisión para
la reforma de las Administraciones Públicas, con el propósito de racionalizar estructuras,
procedimientos y recursos, en el marco de Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera y en coherencia con el Programa para la Aplicación del Fondo
de Liquidez para las Comunidades Autónomas.Dicha Comisión se ocupara de analizar
duplicidades administrativas, simplificación administrativa, gestión de servicios y medios
comunes, y Administración institucional.
Cuando la Comisión concluya sus trabajos a finales de junio de 2013, inexorablemente
se dará la disminución de las estructuras autonómicas y locales, y con independencia de
la lectura política que de esto se haga (recentralización, menor autonomía, …) lo que aquí
interesa es que el lobo de la deconstrucción meterá sus fauces en el seno del poder político-
administrativo. Con ello no sólo no habrá financiación para lo superfluo, sino que no habrán
funciones, ni órganos, o éstos con menos funciones. O sea, menos gasto público que equilibre
la balanza pública.
Sin duda esto afectará menos a aquellos actores locales o autonómicos, quienes avisados
por Pedro, si lo creyeron o no, comenzaron a hacer sus ajustes. Ahora el lobo no sólo se
comerá al ciudadano vía recortes, sino también a los políticos, sean estos bien lobeznos,
cabras locas u ovejas pacientes y paciendo en el prado.
En buena lógica habrá que pensar que con ello habrá un ajuste previo de las denominadas
políticas sustanciales del modelo de bienestar (las consabidas sanidad, educación, justicia,
servicios sociales) y subsistirán quienes sean titulares competenciales de las mismas. De
igual manera también hará efectivo un mercado interior homogéneo, sin trabas autonómicas,
cumpliendo el dictado del artículo 139.2 de la Constitución de que ninguna autoridad podrá
adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculice la libertad de circulación y
establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–299–
Tal vez ahora salgan los políticos ajustados y recortados a denunciar los recortes. Aunque
también puede que todo quede en un gatopardismo de esos que tan acostumbrados nos
tienen los que cambian algo, para que todo siga igual.
Incluso puede que alguien en este teatro del mundo, emulando a Tomas Moro le diga al
fiscal de Gales (Sr. Richard Rich) en reproche de sus falsedades, …si es por Gales, (o por
Europa o por España).
Para más lobos, en la dinámica descrita, el Gobierno nacional se propone lograr un cuerpo
de funcionarios austero y eficiente que sea un valor competitivo para nuestro país, creando
una nueva cultura organizativa, con un nuevo sistema de medición de resultados y evaluación
de rendimientos (EBEP Resurrexit).
Otro lobo anda suelto, pues también el último Consejo de Ministros ha aprobado el
Reglamento de los procedimientos de despido colectivo y de suspensión de contratos y
reducción de jornada, desarrollando la Ley del 6 de julio de 2012 y en concreto la Disposición
Adicional vigésima del Estatuto de los Trabajadores, afectante al personal laboral de las
empresas del Sector Público, entidades o sociedades mercantiles en cuyo capital participe
mayoritariamente el Estado. Ahora en ellas se aplicarán las mismas causas y procedimientos
que den lugar a despidos colectivos previstos con carácter general para las empresas del
sector privado.
Con un procedimiento específico en el que será necesario un informe previo y vinculante
del órgano competente en materia de Función Pública, además de la intervención de la
autoridad laboral y la Inspección de Trabajo y de la Seguridad Social. Se exigirá también
más documentación justificativa, ya que el procedimiento se iniciará por escrito y deberá
acompañarse de documentación justificativa exhaustiva sobre las causas que lo motivan,
entre la que se encontrarán los presupuestos del organismo y las oportunas certificaciones.
Como ejemplo de que lobos de esta camada ya andan por los pastos, parideras y corrales
y, que estos no salen cazados como en el cuento, puede verse que el Tribunal Superior de
Justicia de Andalucía (sentencia de 25.10.2012) ha dado luz verde al ERE extintivo acordado
por unAyuntamiento andaluz que se ha llevado por delante a 176 trabajadores. La Sala estima
la difícil situación económica y financiera, ante el desequilibrio presupuestario, la ausencia
casi total de autofinanciación y la existencia de una importante deuda fuera del presupuesto,
superior a los 165 millones de euros, otrosí de una estructura municipal sobredimensionada.
En fin ya ven que hay lobos para todos y ahora sí que viene de verdad, pues para otros
colectivos hace tiempo que este lobo ibérico – se decía en extinción - anda a sus anchas.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–300–
Ojo con los ERE en el Sector Público324
Los artículos 39 y 40 del RD 1483/2012, de 29 de octubre, por el que se aprueba el
Reglamento de los procedimientos de despido colectivo y de suspensión de contratos y
reducción de jornada, establecen que en la documentación en los despidos colectivos por
causas objetivas, deberán aportarse la documentación justificativa el Plan de Ordenación de
Recursos Humanos, en caso de que éste se haya tramitado.
En una obra colectiva de reciente factura titulada Comentarios a la Ley de la Función
Pública valenciana entre otros preceptos comenté el que hace mención a dichos planes de
ordenación. Los artículos 44 y 45 de la LOGFPV en la misma lógica del EBEP dispone que
la planificación y ordenación del personal tendrá como objetivo contribuir a la consecución
de la eficacia en la prestación de los servicios y de la eficiencia en la utilización de los
recursos económicos disponibles mediante la dimensión adecuada de los efectivos, su mejor
distribución, formación, promoción profesional y movilidad. Estos planes adoptarán algunas
de las siguientes medidas: Modificación de los sistemas de organización del trabajo y/o de
las estructuras de puestos de trabajo; Medidas de movilidad voluntaria; Acciones formativas
específicas;Medidas de selección de personal bien por vía de suspensión de incorporaciones
o por vía de promoción interna con carácter general o limitada; Incorporación de nuevo
personal a través de la Oferta de Empleo Público; y la utilización de ‘cualquier otra medida’
que se considere oportuna a los efectos buscados.
La norma autonómica sí habla (111 LOGFPV) de la ‘reasignación de efectivos’, por la que
éstos podrán ser destinados con carácter definitivo a otro puesto de trabajo y los requisitos
que se precisan no dice nada del personal laboral.
El silencio permite muchas especulaciones, pero esta ausencia de necesidad de PORH en
todo caso, según el dictum del reglamento, me parece un supuesto de ultra vires reglamentaria,
cuando el ET en su Disposición vigésimosegunda nada dice, sobre la dispensa de tal requisito
ya que la Ley 3/2012 en su adicional 8ª, tan sólo señala que concurren causas objetivas
económicas cuando se produzca en las mismas una situación de insuficiencia presupuestaria
sobrevenida y persistente para la financiación de los servicios públicos correspondientes.
En todo caso, se entenderá que la insuficiencia presupuestaria es persistente si se produce
durante tres trimestres consecutivos. Se entenderá que concurren causas técnicas, cuando
se produzcan cambios, entre otros, en el ámbito de los medios o instrumentos de la
prestación del servicio público de que se trate, y causas organizativas, cuando se produzcan
cambios, entre otros, en el ámbito de los sistemas y métodos de trabajo del personal adscrito
al servicio público. Añade que tendrán prioridad de permanencia aquellos trabajadores que
hubieran obtenido el puesto mediante un proceso selectivo. Ninguna referencia pues a los
PORH, toda vez que sí lo dice la norma especial, en nuestro caso autonómico en el binomio
normativo LOGFPV/EBEP.
324 11 de noviembre de 2012.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–301–
Ya en 1999 en un trabajo seminal para mi andadura en estas lides titulado “La incidencia
del derecho administrativo en el régimen jurídico del personal laboral al servicio de la
Administración local (Actualidad Administrativanº 13)” advertí de la necesaria contemplación
de la relación especial de empleo público para el personal laboral, por mor de la cada vez
más determinante incidencia de la legislación administrativa. En mayo 2011, tuve ocasión
de coordinar el curso sobre la nueva Ley de ordenación y gestión de la Función Pública
valenciana, organizado por la Sección de Derecho Administrativo del Ilustre colegio de
abogados de Valencia y allí aposté, con la complicidad de otros ponentes, por la necesidad de
vincular los ERE/despidos objetivos a la preexistencia de un PORH.
Un solo ejemplo pondría sobre el tapete que como consecuencia de un POHR puede ser
necesario en la organización el mantenimiento de un puesto de trabajo laboral por la necesidad
de sus funciones, mientras que el funcionarial tal vez no, por lo que éste puede ser reasignado.
Es decir, condiciones objetivas de necesidad de supresión de puestos y/o funciones pueden
resolverse, sin extinciones, pero con reasignaciones u otras medidas ex PORH.
Ahora viene el lobo y se come todo lo que pilla, porque no se han tramitado PORH como
deben hacerse conforme a su teleología, aunque luego venga el Tribunal Supremo y se coma
al Lobo. Todo sea que el citado Supremo se queda en ascuas porque el Tribunal Constitucional,
alentado por el Lobo y por la grave situación económica, diga que todo vale si es por el déficit
como situación excepcional. En el mientras, sentencias para todos los gustos, ya que siempre
podría argumentarse que la expresión de ‘cualquier otra medida’ que se considere oportuna
a los efectos buscados, lo permite. Claro que habría que entender que efectos se buscan en
realidad, cuando en interpretación histórica los planes de empleo desde 1993, no han servido
para suprimir empleo, sino para consolidarlo.
De la deconstrucción a la reconceptualización325
He tenido ocasión reiteradas veces de referirme a los ajustes que hay que hacer en la
arquitectura institucional del modelo político-administrativo y de hacer mención al origen
de las causas de las perversidades en lo público que se explican cuando se confunden los
fines, los objetivos y las funciones en las organizaciones. La cuestión más grave reside más
que en la cuestión técnica del manejo público, en la función de la Administración Pública,
y esto primordialmente es lo que se ha de reconceptualizar. Siendo importante ajustar el
modelo autonómico en los términos expuestos por el conferenciante, más acuciante me
parece salvar el Estado o de reconducirlo a sus funciones, fines y objetivos, a cuyo propósito
debe reflexionarse en el marco de la crisis, de la globalización, de la fragmentación y de la
crisis de gobernabilidad institucional su reconceptualización pues incluso Fukuyama asintió
en 2004 que la debilidad del Estado constituye un asunto de primer orden tanto en el ámbito
nacional como internacional (Cfr.La Construcción del Estado. Hacia un nuevo orden mundial
en el Siglo XXI). Debatido esto los ajustes de las autonomías deben realizarse en un Estado
ya reajustado.
325 2 de diciembre de 2012.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–302–
En 2007 G. TIMSIT fue el lector de 6ª conferencia Braibant, titulada “Reinventar el
Estado. Continuará” en el marco de las actividades del IIAS. Este académico señalaba;
(…) De hecho, el Estado estratega no es simplemente un Estado responsable de «una
función gestora racional», como se suele creer, o «la definición de un programa gubernamental»
que debe ser implementado gracias a instrumentos como el «presupuesto marco», la definición
de los techos de gasto y otras técnicas similares... El Estado estratega es un Estado que, por
tener que dar cuenta a la comunidad ante la que es responsable, debe también asumir la
Responsabilidad de garantizar misiones estratégicas que impliquen que es responsable de
la sociedad.
La importancia que adquiere la reinvención del Estado se ve potenciada por otro valor
básico en nombre del cual avanza la reforma: la solidaridad, la necesaria solidaridad impuesta
por la expansión de la vinculación cívica y el desentrañamiento del tejido social característico
de nuestras sociedades. El fracaso histórico del final del último siglo de revoluciones que
tuvieron lugar en los países de Europa central y oriental (donde se había perpetuado una forma
de control de Estado extremo) contribuyó enormemente a la desafectación del Estado.
… He intentado simplemente esbozar el análisis. Al final de esta conferencia puedo
observar, obviamente, lo imprudente que he sido al hacerlo. La verdad es que sólo estoy
seguro de una cosa: reinventar el Estado es un proceso a continuar, será, en cualquier caso,
un proceso que no tendrá final. (…)
Sirva esta exposición para fijar el debate, de la misma manera que en la 5ª Conferencia
Braibant de 2006 del IIAS, Jocelyne Bourgon manifestó la necesidad de que una nueva
teoría sobre la Administración Pública se articularan en un Gobierno-Administración sensible/
receptivo, responsable y respetado(confianza Pública). Esta postura sobre las características
de los Gobiernos tuvieron la crítica de C. Pollit y otros en cuanto a que en esas propuestas
se estaba más en la búsqueda de una nueva Teoría de la democracia liberal, que una sobre
la propia Administración, ya que ciudadanía, participación … son vistas como cuestiones
políticas y no administrativas.
Cuestión peregrina ya que cada modelo administrativo tiene su orientación en un
modelo político y se ha venido progresando en función de los cambios políticos, siempre
revolucionarios, cruentos o no. La revolución francesa, la de 1848, la república de Weimar, la
era progresista americana o el final de la II guerra mundial generaron políticas administrativas
distintas, distantes o antagónicas de sus precedentes y el resultado histórico está ahí.
Me parece que está pendiente de terminar de pensar las propuestas R3/RRR - reconexión,
reconceptualización y redesempeño – en cuanto suponen reconceptualizar propósitos,
reconectar con la red de políticas, redefinir la racionalidad administrativa, recapitalizar los
activos, redireccionar los recursos y revitalizar los valores constitucionales. De momento sólo
percibo desconstrucción, malversación, cambio de élites y de redes beneficiarias, y sobre
todo la fragmentación social vía desaparición de las clases medias, como gran logos de la
segunda mitad del Siglo XX. Me parece pues tarea previa fijar el qué y el cómo y hasta que
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–303–
alguien invente algo mejor para el progreso humano que el sistema democrático, pero el
de verdad, el que marcan los cánones teoréticos. De momento merece la pena hacerlo una
realidad.
Restaurar la Res-Publica326
Ya conocemos la vuelta a la república clásica, como un recurrente histórico cuando las
cosas se estropean. La democracia mal funcionando, genera autoritarismos y estos o se
justifican ensimismos o en la vuelta a la república, tras un periodo de orden bajo el dirigismo
gubernamental.
(…)Muchos políticos, algún sindicalista y demasiados empresarios sin experiencia
bancaria(...). Este es el contenido de un informe en el que destacaba que parte de los males
por los que atravesaba Bankia y su matriz, el Banco Financiero y de Ahorros (BFA), eran fruto
de la “escasa profesionalización” de los integrantes de los consejos de administración de
ambas entidades. Este es uno de los diagnósticos sobre la consideración del ápice estratégico
de uno de los entes más importantes de los últimos tiempos. La ineptitud e incompetencia
para regir, decidir, administrar, gestionar … no sólo alcanza al aparato político stricto sensu,
sino a todo lo que este toca, cual Rey Midas, y quizá así tengamos parte de la explicación del
problema .
Un antiguo alumno del CEU con el que contacté recientemente en las redes, al hilo de
la actualidad social me escribía (…) Como politólogo, ver lo que está pasando no me causa
mayor indignación que la de un ciudadano normal. En cambio cuando hablamos de lógica
política el desencanto es muy grande, ya que no hay lógica en los actos de los políticos de
hoy en día. La ciudad, la región, la nación ya no son gobernados por hombre y mujeres con
ideas cuyo origen proviene de un ideal de superación, mejora y bienestar. Ya no hay meta,
línea de llegada.... Por desgracia la política y el poder no se fundamenta en el ser humano y
la paz social sino más bien su fundamento ha mutado hacia la lógica del control social y la
deshumanización global...no estamos volviendo ganado a las ordenes del sistema que ya ni
siquiera el propio poder controla...vivimos en un tren al borde del descarrilamiento en que la
próxima estación solo se nos muestra decadente (…)
Se describen por sí mismos y ninguno de los dos escenarios descritos me parecen
admisibles en el sistema republicano clásico que tiene la bondad de corregir sus
disfuncionalidades mediante la tecnoestructura del propio sistema, pero el nuestro o está
colapsado sin solución, o es muy lento con o sin intención. De momento ya algunos políticos
reconocen parte de sus culpa en todo esto, de momento la justicia ya va reconduciendo
algunos dislates, cual manos limpias, pero el sistema en sí parece seguir atrapado, y esto
genera un escenario social de incredulidad, desasosiego y desesperanza.
326 2 de diciembre de 2012.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–304–
No siento un entusiasta de la tesis de Fukuyama, aunque sí merece su planteamiento
originario un riguroso análisis y también me parece que las soluciones deben de seguirse
buscando bajo parámetros de democracia occidental. Cabrá preguntarse si el fallo está en la
clase política, en los mecanismos de apoyo a la toma de decisiones públicas, o en la propia
obsolescencia del sistema. A partir de ahí a redefinir, reinventar, reconducir, reconceptualizar.
Responsabilidad de visionarios y estrategas327
He leído esta semana que una iniciativa política en Les Corts Valencianes ha pedido que el
Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas (IVIE) mida en términos macroeconómicos
el impacto de la corrupción para tomar conciencia de la dimensión del problema y a acabar
con la permisividad social que se percibe en algunos casos328. El objetivo es poner números
a un problema que trasciende las cantidades concretas de dinero público malversado en
cada caso de corrupción conocido, ya que, su efecto va más allá al generar desigualdades,
pérdida de oportunidades, costes de financiación y desconfianza en el funcionamiento de
las instituciones. Me parece plausible la iniciativa para saber el alcance de la misma, y a ser
posible la que también existe en los ámbitos empresariales, profesionales, fundacionales y
demás.
En el último Índice de Percepción de la Corrupción presentado la semana pasada por
Transparencia Internacional, los resultados dicen que Somalia, Corea del Norte y Afganistán
ocupan el último lugar (174). Grecia es el país más corrupto de la eurozona (94), Italia ocupa
el puesto 72. España se estanca en el puesto 31 junto con Botswana, toda vez que en los
últimos 18 años España ha ido bajando del puesto 21 al 30.
Pero ya dadas las consecuencias de todo lo sucedido en los últimos tiempos, también me
parecería oportuno un estudio sobre el impacto económico del modelo político de los últimos
años, esto es, los denominados grandes eventos, la red clientelar, la deficiente capacidad
gestora y organizativa, una configuración administrativa muy poco racional, las negativas a
relacionarse según con quién, el maniqueísmo institucional, la captura de cierta prensa, …
Sobre la propuesta de integración de la CV en la Eurorregión, me consta que fue
considerada políticamente incorrecta por aquello del catalanismo o la disolución de nuestra CV
bajo los imperialismos vecinos y demás. Era mejor apostar por una CV propia y políticamente
autónoma, dueña de su futuro. Ya vemos el futuro de aquel entonces; hoy nuestros bancos
emblemáticos en las manos de terceros como la Caixa, y nuestra autonomía financiera
cautiva e intervenida.
Ahora con el cambio de Gobierno de esta semana tenemos a los mejores, - eso termino
de leer -, pero en aquel entonces de la oportunidad de la Eurorregión por el 2005, también
327 10 de diciembre de 2012.
328 En enero de 2013 se ofrecieron datos en torno a 7000 millones de euros, el coste de la corrupción en toda Espàña desde el
año 2000.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–305–
teníamos lo mejores gobernantes; una recua de visionarios sin parangón, eso sí legitimados
por no sé cuantos millones de votos, que dicho sea de paso ya veremos si obtenidos
legítimamente a tenor de alguna de las causas pendientes sobre financiación de partidos.
El caso es que mis alumnos me preguntan reiteradamente cómo podemos pedir
responsabilidades no sólo a los delincuentes sino a aquellos gestores tan ineptos, responsables
de clamorosos desaciertos. No es suficiente, aunque afortunadamente ya sucede, que la
justicia va haciendo lo suyo, desde aquel caso Malaya, principio de un sin fin de tropelías, de
las que ya veremos cuantas quedan impunes o sin efectos, pues un estudio académico de la
Universidad de Alicante concluye que los delitos contra la Administración pública son los que
más se indultan proporcionalmente.
Es necesario reflexionar sobre todo esto, sobre la impunidad en muchos casos de los
corruptos y también la de los visionarios erráticos, por ineptos. También de esa impunidad
de los que se sostienen por la red clientelar que se beneficia de ellos, cual príncipe títere.
Mecanismos hay en el sistema político-administrativo, de los que pocas veces se hace uso,
cual resulta por ejemplo de la derivación de la responsabilidad patrimonial.
Hay que reflexionar sobre la causas de esto, precisamente en un época de bonanza y
de libertad política como jamás hemos gozado, y parece que el modelo autonómico no es
ajeno a esto, a tenor de los resultados empíricos. Un ex Senador de la UCD castellonense de
reconocido prestigio y manifiesto servicio en su época recientemente acaba de decir que “se
siente pesimista, … tenemos una clase política muy mala, …España ha dejado de ser una
democracia para convertirse en una partitocracia, … Fue un error el Estado autonómico, …. En
la campaña electoral de 1977 en ningún momento se explicó a los ciudadanos que habría un
Estado autonómico. Yo me enteré 15 días después de ser elegido senador. Los representantes
de la soberanía popular no lo sabíamos, por lo que casi se rozó la trampa, … Nos engañaron,
lo asumo e incluso pido perdón por haberlo votado y firmado porque nos ha llevado a esta
circunstancia actual. Lo que se planteó como una pura descentralización administrativa ha
acabado utilizándose como plataformas políticas para pedir la independencia.”
Si los estudios mencionados diera unos datos relevantes debería hacerse uso, aquí en la
CV de lo previsto ex artículo 155 CE, hasta que se diera fianza bastante de que los candidatos
que van a gobernar gozan de garantías de, al menos sensatez y sentido común y de lo común.
Lo mismo para el resto de comunidades regionales o locales que no han sabido hacer uso de
los instrumentos dados para la gobernabilidad.
¿Analistas de políticas o meros legitimadores de la decisión?329
No sé si ha pasado ya el tiempo de la oportunidad de la metodología de políticas para
sacarnos de la que estamos. Quizás de haberla utilizado, no estaríamos en esta situación,
pero para salir de él me temo que dicha metodología sea ya insuficiente por sí misma. Quizá
329 27 de diciembre de 2012.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–306–
pueda decirse que para restaurar la Res Pública tampoco sea necesaria dicha metodología
vista la causa de muchos de los problemas, reducibles, el buen ser y al buen hacer político.
Quiere decirse, se trata más una cuestión de ética que de técnica. Volver al orden político
menos malo, supuesto que de momento parece que sigue estando sobre las bases republicanas
clásicas significa, hic et nunc, una democracia que respete la separación de poderes; que lo
político no sea siervo o instrumento de lo económico; que los políticos sean elegidos entre los
mejores – aunque no haga falta llegar a los postulados platónicos o aristotélicos del filósofo-
Rey o los aristocracia -; que la Administración sea sustancialmente profesional y totalmente
capaz; y sobre todo que los mecanismos de apoyo a la toma de decisiones sean espacio para
una élite intelectualmente excepcional, a la que esté condicionada la acción del político de
turno. También se dirá que los analistas existen y ha estado en las estructuras de gobierno y
decisión, al menos formalmente, en estos últimos tiempos (¿los 800 asesores de Moncloa?,
¿los asesores de Presidencias, Consejerías y Alcaldías?). Pues siendo sí y conociendo algunas
tendencias en la praxis, esta que exige precisar cuál es el rol de estos analistas.
Al proponerse por Y. Dror ya en 1967 el rol de los analistas como servidores de los
Gobiernos, se partió de la hipótesis de que los analistas de sistemas al uso estaban demasiados
influenciados por las decisiones de tipo cuantitativo y de obviar la potencialidad de la
factibilidad política, mediante, precisamente el uso del poder político. En este planteamiento
seminal es precisamente la creatividad política, la exploración cualitativa y el pensamiento
estratégico e imaginativo el que hace valer el rol del analista.
Un trabajo de 1995 (Asesores políticos para los Gobiernos) también de Dror apuesta, en
contra de la dinámica de la degradación, por la necesidad de nuevas élites gubernamentales,
capaces de de invertir el proceso del declive de las capacidades gubernamentales. El autor
apuesta por una suerte de superprofesionales de la política, que estén permanentemente
entrando y saliendo de las estructuras de Gobierno. Su objeto es estar en el núcleo del
desarrollo de las políticas y precisarían de una nueva reforma en la formación tradicional. Se
requiere así de una revolución conceptual con dos notas principales. Por un lado capacidad de
construir puentes entre el conocimiento abstracto, histórico y comparado, con las realidades
concretas, que supongan en definitiva, las mejores soluciones a los problemas planteado. Y
de otra parte, debe combinarse con una nueva capacidad de creatividad política que supere
las opciones al uso. A estas notas debe añadirse, reflexión frente a la irracionalidad emocional,
ética profesional y capacidad clínica.
El autor no esconde que nos encontramos ante una pretensión de elitismo - los mejores
de entre los mejores -. A esta élite le es exigible una ultrarracionalidad en sus cometidos,
apostando por crear escuelas ad hoc – escuelas avanzadas de Gobierno de tres años de
duración – con curriculums interdisciplinares, que a la postre permitan resultados como
aquellos que Platón exigía de sus reyes filósofos. Quiere decirse que ahora también deberían
decidir quienes tengan el conocimiento de antemano.
Las objeciones democráticas a la legitimación de esta dinámica ya son conocidas, como
también lo son a ciertas maneras de decidir en la UE (eurocracia). Pero no me parece que
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–307–
sea carente de democracia que exista un resorte muy cualificado al servicio de la acción del
gobierno, con independencia de cómo se legitime a los representantes de este gobierno.
Los partidos políticos vuelven a ser el problema y no la solución en esta cuestión, al estar
en sus manos también quienes son los asesores y los asesorados. De igual manera y no
pocas veces los políticos buscan en diversos espacios (Universidad, expertos, Think- Tanks,
metaevaluadores, …) y a muy generosos importes, un mero asesoramiento legitimador de
su actuación ya decidida.
Autores expertos en la materia además del citado Dror (Sharkansky, Meltsner, … cuyos
trabajos obran en Clásicos de la Administración Pública, FCE, 1999) dan cuenta de diversos
aspectos para ese deseado rol efectivo de los analistas de políticas. Sin duda se parte del
hecho de que el político necesita ayuda para determinar si una política es apropiada para la
acción gubernamental. Se habla de los siete pecados de los analistas para exponer que la
dinámica es pecaminosa al estar canalizada, ser distante, ser tardía, superficial, de temática
limitada, caprichosa y apolítica.
En el análisis de políticas hay instrumentos y metodología sobre cómo decir al político
que acierte, siguiendo una serie de pasos en la toma de decisiones (tiempo suficiente,
información cuantitativa y cualitativa razonable, opciones de las alternativas, consecuencias
imprevistas, daños colaterales, eficiencias no paretianas…). También hay tendencias de las
que hay que huir (populismo, partidismo, clientelismos, ideologías, predisposiciones técnicas
o profesionales, presiones burocráticas, …)
Vemos pues vuela pluma que el análisis puede aportar contenido, proceso y método,
cumpliendo su premisas originaria de “ ... from to knowledge of …, to Knowledge in …”
Pero si el analista se limita a otorgar el visado de la legitimación de lo acordado, fruto bien
del consenso, bien de una lectura incrementalista, o bien de entender la toma de decisiones
como una mera asignación de recursos públicos disponibles, entonces, poca diferencia existe
entre este rol y el cometido habitual del personal asesor. Pongamos un ejemplo desde las
políticas sociales. Es conocido el denominado ‘efecto mateo’, para reflejar que las políticas
sociales de reducción de la desigualdad acaban favoreciendo a las clases medias y no a
sus destinatarios originarios, que se excluyen por diversos factores como la desinformación,
marginalidad, … Por mor del efecto, que alude a la parábola evangélica, recibe más, quien
más tiene. Todo analista en políticas sociales deberá, máxime en época de vacas flacas,
incidir en evitar este efecto y buscar la máxima prioridad y eficacia de los programas al efecto
y alejarse de la mera justificación política de cumplir con los presupuestos.
Ciertamente para el cometido del analista es necesario la teoría cuantitativa, el análisis
sistémico, pero debe profundizarse en el campo de la ciencia política y en el de la ciencia de
la Administración Pública, si se pretende que el analista de políticas aporte verdadero valor
público. No es un mega hombre, tampoco un mero voluntarista, lo que se precisa es que sepa
buscar el saber necesario y canalizar los aportes necesarios para el problema concreto desde
el análisis histórico, comparado, sociológico, jurídico, …
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–308–
El analista ha de situarse disperso a lo largo de la tecnoestructura pública y no sola o
necesariamente en puestos de gabinete ministerial, toda vez que ha de contribuir al logro
de la máxima racionalidad en la toma de decisiones, o incluso a evitar la máxima limitación
de la misma por mor de la falta de tiempo y de información, además de las presiones,
emociones, ideologías. Ha de aportar un enfoque político, pero también científico aplicado al
supuestamente racional y legítimo deseo ideológico de innovación o mero cambio.
Si el analista prende hacer la carrera del político, acabara convirtiéndose en un legitimador
de éste, para luego, incluso hacer lo mismo. Este no es en puridad una analista, pues en este
rol debe asesorar al político sobre las posibilidades de éxito o de fracaso en su gestión. Ha de
asumir la consciencia de la ambiguedad y de la frustración del mundo de la política, en modo
alguno en manos de ingenuos. Tiene en definitiva que ser consciente de que el análisis tiene
un límite y muchos de los problemas son insolubles y ha de ayudar al decisor a enfrentarse
a problemas sin solución, en cuyo caso por ejemplo tendrá que luchar por evitar los mayores
males directos o colaterales.
Me parece además que ya no es momento para las Escuelas de negocios, los MBAs y
demás propuestas para yuppies de los ’90. No es esa la filosofía que se espera y menos
todavía de quienes las han venido sustentando y propiciando en los últimos tiempos. No son
las finanzas las recetas primordiales, pues siendo importante la economía, no es el elitismo
en sí y las buenas relaciones la clave del éxito organizacional, pues este ha de residir por
concepto en el valor añadido, en el valor público de la política y sus políticas derivadas. Se
trata de otros valores con los que hay que jugar la partida de ahora. Es la equidad, son nuevos
escenarios dinámicos, es otro tipo de bienestar el que la política debe procurar. Recordemos
que en 2009 dejamos anotado que Mintzberg, en su obra ‘Directivos, no MBAs’, argumentaba
ya del error de la educación en gestión actual, fundamentado que los directivos precisan de
visión, experiencia, y ciencia. Esta última y el entusiasmo por los resultados cortoplacistas
hace al trípode cojo.
El análisis propuesto en esta consideración contribuirá a hacer de la política algo más
exigente de lo que ha venido siendo y de la degradación de las élites decisoras. Hacer las
cosas de otra manera, tal vez necesite el paso por esta lógica.
Fenómenos y epifenómenos de deconstrucción administrativa330
Con esta entrada concluyo el año 2012 haciendo referencia a la deconstrucción
administrativa como idea que he venido utilizando en este blog, más o menos desde mayo
de 2011, para referirme al periodo actual de la historia administrativa. Si de 1900 a 1979 ha
supuesto la etapa de la Administración pública Tradicional/Progresiva, y desde 1980 a 2005
la de la Nueva Gestión Pública (NPM), me parece que desde 2006 hasta el presente, nos
encontrados en una etapa de Deconstrucción Político-Administrativa, caracterizada por las
soluciones drásticas, continuas y expansivas de reducción de la organización pública para
330 28 de diciembre de 2012.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–309–
ajustar financieramente la prestación de los servicios públicos, como fenómeno que excede
a las ideologías políticas y las contingencias nacionales. (vg. Portugal y Grecia lo han iniciado
fundamentalmente como consecuencia del rescate UE, mientras que otros países lo han
venido haciendo paulatinamente desde hace más tiempo y en el marco de la NPM).
Este fenómeno guarda relación con lo que el sociólogo Gónzalez Seara señala en su
aportación “El bienestar social en una época insegura” en la obra Las estructuras del Bienestar.
Propuestas de reforma y nuevos horizontes (2002). Describe al Estado del bienestar como un
narcisismo autocomplaciente con un modelo de prosperidad rodeado de malestar por todas
partes, apuntando a que el acontecimiento del 11-S hizo despertar al mundo occidental de
que al welfare state le ha llegado su hora, de renovarse o morir.
Tambien la deconstrucción guarda relación con la afirmación del historiador Paul Kennedy
sobre la entrada en una nueva Era, así como la controversia de si ayer Europa era la solución,
hoy parece ser el problema. En el número 28 de la Revista Gobernanza, un interesante trabajo
intitulado “Las Cuatro Crisis de la Unión Europea” del Instituto Complutense de Estudios
Internacionales cuyo autor indica que la Unión Europea atraviesa una profunda crisis en
cuatro dimensiones que se consideraban consustanciales a la Unión: a) proyecto económico
generador de bienestar. b) proyecto político de gobernanza cosmopolita. c) mecanismo de
solidaridad transnacional. Y d) agente internacional influyente.
Todas estascuestiones afectan sistémicamente a la Administración Pública,
fundamentalmente en su rol ejecutor del Estado. Si lo extrasistémico (presiones del entorno-
ambiente) influye en el sistema, hay sin duda efectos intrasistémicos (organización). De la
misma manera los fenómenos causan epifenómenos dependientes de los primeros.
Así en este escenario de deconstrucción empiezo a observar un epifenómeno que se une
a las dimisiones en el ámbito político por el desencanto, fustración o demás razones. Me
refiero ala dimisión de altos funcionarios, relacionadas por otro desencanto, el profesional,
redirigiendo sus esfuerzos y aportaciones hacia la sociedad civil. He tenido oportunidad en
alguna asociación en la que participo de ver nuevas personas con alto bagage en el campo
administrativo que han dimitido y ahora se ocupan de prestar servicios a la sociedad desde
otra posición. Esta dinámica dimisionaria en personas próximas a la decisión pública responde
a algo que al menos sociológicamente tiene que ver con el proceso de deconstrucción y
el comportamiento organizacional que merece ser analizada con rigor como supuesto
epifenómeno de dicho proceso.
Ya veremos como termina el proceso y supuestamente del análisis se extraeran
consecuencias positivas de ajuste en el sistema, pero en el ínterin surgen normalmente
cambios positivos. Puede observarse ya como algo destacableen el marco de la actividad
de fomento y de las políticas redistributivas que el programa ‘El árbol es vida’ fue declarado
como acontecimiento de excepcional interés público en los presupuestos generales del
Estado 2012, de modo que las empresas que participen en él obtendrán deducciones fiscales
además del aspecto positivo en su responsabilidad social corporativa. El programa ideado
para mitigar los efectos del cambio climático y desarrollado por la Fundación Española de
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–310–
la Madera plantará diez millones de árboles por toda España durante los próximos cuatro
años, asesorado por Escuela de Ingenieros de Montes de Madrid. Así que Galicia, Asturias,
Cantabria, Castilla y León, País Vasco, Aragón, Cataluña, La Rioja o Andalucía, se verán
reforestadas con las especies más adecuadas de tal manera que no sólo las áreas arrasadas
por los incendios empezarán a regenerarse, sino que será fuente de creación de empleo, con
alto valor público.
Sería deseable al socaire de nuevos arboles de vida, replantar en la Administración
Pública nuevos plantones nutrientes de valor público en forma de interés público, innovación,
creatividad, rigor técnico, ...Hay que podar los arboles viejos para que rebrote la profesionalidad
y el gusto por el rigor en el trabajo y la excelencia. Que no se produzcan dimisiones de
buenos profesionales de lo público por mor de la fustración, la intromisión o la desviación y
abuso del poder. Que surja savia renovada de respeto a la sana separación entre política y
Administración, ambas orientadas hacia el interés colectivo.
Sirva lo dicho para reflexionar sobre el fenómeno de deconstrucción y ser cautos sobre
muchos de sus aspectos ante tanta contaminación dimanante de los intereses perversos y
maniqueos, pues una cosa es la valoración ideológica o sociológica que se haga en función de
valores o de intereses y otra el cuidadado por el aspecto técnico. Habrá que analizar al final
el ‘que’ del Estado y ‘cómo’ de la Administración Pública, y esto está, en nuestro caso muy
relacionado con las causas que han originado la crisis político-administrativa, cuyo combate,
hemos señalado constantemente en el blog como una de las tareas urgentes e inmediatas.
Límites en la acción Pública estatal: ¿Quién define?331
Hobbes, VonStein, Von Humbolt, Adam Smith ofrecieron respuestas a sus tiempos, son
referentes de muy alta factura sin duda, pero ahora son otros los problemas y otras las
soluciones. La arquitectura institucional ya no responde, lo actores políticos no están a la
altura, el modelo del bienestar no ha sido todo lo eficaz que se esperaba y la deconstrucción
de este no ha servido para otra cosa que para el colapso económico y la ocupación de los
poderes perversos y antisociales. Nuestro orden político está gastado.
Se ha indicado que nos encontramos, no sólo tanto en un cambio de era sino en lo que
Karl Jaspers denominó tiempo eje. Como si ahora otra vez estuvieramos en aquel siglo IV AC
en el que se fraguaron las grandes civilizaciones. En ese tiempo y en una línea geográfica
entre los paralelos 40 y 20 se dieron la aparición del Budismo, Taoísmo, Confucionanismo,
las Upshanidas hinduistas, la doctrina de Zoroastro en Persia; la impronta de Elías, Jeremías
e Isaías en el judaísmo, y el llamado paso del mito al logos en Grecia.
Hic et nunc el proceso de deconstrucción administrativa sigue y sigue, lo próximo está
en la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, según la cual Los
ayuntamientos de menos de 5.000 habitantes serán intervenidos, se procederá a la disolución
331 19 de marzo de 2013.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–311–
de mancomunidades y se redistribuirán competencias en función del tamaño del municipio.
Pero esto no son más que medidas coyunturales, lo que se precisa es una nueva lógica en la
acción gubernamental, tanto en el diseño político como en la implementación técnica y ésta
ha de ser de calibre equivalente al cambio de aires que estamos saboreando en el Vaticano
con el esperanzador nuevo papado.
Sin duda, quien debe definir es la propia sociedad aquello que desea que sea gestionando
colectivamente y que todo apunta a mantener los pilares básicos del bienestar aunque con
nuevas lógicas más colectivas y sociales, entre las que sin duda se haya la intromisión
perversa y arbitraria en lo que no concierne al bien común. Los partidos políticos no pueden
atribuirse el monopolio de la acción social, es notorio la desafección social por la política, y
que ésta no resuelve los graves problemas sociales.
Una nueva política supone una nueva dimensión humana, que parta de las aportaciones
de las otras ciencias sociales (antropología, sociología, psicología, economía, …) si quiere
dar respuestas válidas a un tiempo nuevo que habrá de venir más pronto que tarde, y que ha
de jugar un rol neguentrópico frente al caos y colapso del modo socioeconómico actual. En
esto estamos todos, sobre todo si pensamos en nuestros hijos y alumnos, propios o ajenos,
próximos, prójimos o lejanos.
Si en definitiva como resultado habríamos de pensar en una nueva forma de organizarse
el Leviatán de otrora, no sirve. El progreso y la cultura actual exigen la superación de las
condiciones sociales y antropológicas que hicieron pensar en él como solución. No obstante
no olvidemos que el dilema Rousseau-Hobbes sigue estando ahí.
A palabras técnicas, oídos políticos sordos332
La semana pasada en clase mis alumnos de seminario de Ciencia de la Administración de
la CEU-UCH debatíamos sobre la existencia de un informe de 26 de mayo de 2006 suscrito
por la asociación de los Inspectores del Banco de España dirigido al Vicepresidente segundo
del Gobierno y Ministro de Economía. En el mismo se daba cuenta de que no se compartía
el optimismo del Gobernador del Banco ante la situación económica española. Las razones
se contienen en dicho documento y fundamentadas en la excesiva asunción de riesgos en el
sistema bancario español333.
Más allá de esta cuestión, en nada baladí, hay que constatar la responsabilidad política en
no pocas de las consecuencias que estamos sufriendo. Lo del Banco de Valencia, Bancaja, La
CAM, el terrible accidente de FGV, el improductivo Sector Público valenciano y los nefastos
EREs declarados nulos por doquier, son muestra inmediata de decisiones políticas sin
apoyo técnico apto al efecto. Todo un proceder político articulado en el binomio ineptitud-
clientelismo. No sólo es que muchos políticos son ineptos para el desempeño público, no
332 19 de mayo de 2013.
333 puede verse en que pueden verse en https://docs.google.com/file/d/0B7v5dggOIJF_RXBMdW1QRnRWcDA/edit?usp=sharing
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–312–
sólo es que no disponen asesores aptos para las funciones de apoyo, es que algunos de
las autoridades públicas se permiten prescindir, subvertir , obviar o manipular los informes
técnicos.
Uno de los postulados de la Administración Pública moderna (Napoleón, Bonnin, Wilson,
Weber, …) es la separación entre Política y Administración, y parece que esto no se entiende
bien en su fundamentación. Sobre ésta aparecen bien descritos los tipos ideales de Weber
sobre el político y el científico y también los peligros de invadir escenarios de uno y de
otro. Son funciones complementarias, la decisión y la ejecución, peros la primera debe estar
sustentada en una racionalidad de la responsabilidad a compadecerse con la de la convicción.
Los más de seis millones de parados que lamentablemente existen en la celebración del
primero de mayo de este año tienen mucho que exigir a las malas decisiones. Los estudiantes
que aguardan su momento con ansiedad también deben exigir explicaciones, pues desean un
mundo mejor, que este que están viviendo.
Democracia, solidaridad y Administración Pública334
El 23 de mayo de 2013, los diputados europeos adoptaron una resolución en la que piden
que se refuerce la democracia y la solidaridad en la gobernanza económica. Los parlamentos
nacionales deberían verse más implicados en la gobernanza europea y en la elaboración de
las reformas nacionales. Igualmente los Estados deberían tener en cuenta las consecuencias
sociales de las reformas con el fin de limitar los efectos negativos, seguir manteniendo la
solidaridad.
Esto es un desideratum político de envergadura dado el actor, un legislativo que es casi
el autos del 60% de la legislación que nos ocupa en la actualidad. Sin embargo parece
incapaz de encontrar medidas para sortear esta situación de economicismo a ultranza.
Si en lo que estamos ahora en Europa, esto es, las medidas de impacto para promover el
empleo juvenil en Europa, no sale adelante habrá que preocuparse muy seriamente sobre
la capacidad de la política.
No es de recibo que nuestros alumnos tras estar dos años más formándose sigan sin
encontrar su espacio para el que se han formado, mientras que en los ’80, antes de terminar
la carrera ya estábamos haciendo pinitos laborales e incluso teníamos varias alternativas
laborales que compaginamos con nueva formación de cursos, postgrados etc. En mi caso
desde el primer día de abrir despacho profesional, fuera de mi ciudad, ya me gané mi sueldo,
pagué mis gastos y no volví a pedir dinero a nadie, más allá de la hipoteca al 17% y así ha sido
hasta el presente, como también sucedió con mis iguales. Es más, es que tuve oportunidad
de hacer hasta cinco trabajos distintos simultáneamente, onerosos o pro bono. Esto es lo que
debe suceder con los jóvenes, y hacia esta posibilidad de oportunidades deben ir las políticas
de empleo para los jóvenes.
334 28 de mayo de 2013.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–313–
La relación democracia-Administración Pública debe tratar de recuperar o incrementar
cuantitativamente lo que Bourgon denomina ‘capacidad institucional’, esto es, que el diseño
de la arquitectura institucional pueda garantizar la gobernabilidad pretendida, lo que es muy
difícil con la existencia de cleavages sociales. Significa la posibilidad de hacer leyes y que
se cumplan, establecer impuestos y gastar en función del interés general, la separación
de los poderes y la rendición de cuentas por la acción de gobierno. Es tarea de los nuevos
líderes políticos terminar con la invasión de lo político en la esfera administrativa, con la
discrecionalidad arbitraria, el abuso y desviación de poder en la gestión de la contratación
administrativa, en la de la función pública, en el gasto público…, en definitiva evitar a toda
costa la patrimonialización de lo público, lo que implica establecer claramente la delimitación
entre política y Administración Pública, y entre ésta y la privada, revisitando a los padres
de esto encontramos propuestas muy claras al respecto (Wilson, Weber, Blunstchi, …) El
problema para la gestión pública no es tanto el cómo como el qué. Según Blunstchli “la
Administración Pública ejerce la autoridad del Estado, actúa y restringe en cualquier lugar
donde la necesidad y la seguridad lo reclaman”.
En los antecedentes del New Public Management, en el marco de la Administración
progresiva, la denominada Nueva Administración Pública (NAP), fruto de los debates
Minnowbrook de la Universidad de Syracuse en 1968, ya advirtieron de que la administración
tradicional presentaba fallas importantes, existiendo un sentimiento generalizado de in-
satisfacción con el statu quo administrativo. En 1971 George Frederickson en su propuesta
de NAP plantea que la Administración Pública convencional o clásica) intenta responder a
una de estas preguntas: ¿cómo podemos ofrecer más o mejores servicios con los recursos
disponibles (eficiencia)? o ¿cómo podemos mantener nuestro nivel de servicios mientras
gastamos menos dinero (economía)? La NAP se pregunta si los servicios públicos aumentan
la igualdad social. Ahora tampoco está esto sucediendo cuando los servicios sociales
autonómicos reenvían a las personas a Caritas, y me consta de primera mano lo que esta y
otras asociaciones están haciendo por evitar las fracturas sociales.
Hemos leído esta semana que parte del problema está en los propios partidos políticos
y su dinámica patrimonializadora de la Administración Pública, esto es crucial y nuclear
para el cambio de paradigma en la Administración Pública. Conocido es el abuso de la libre
designación, el spoil System de circuito cerrado, de la nula profesionalidad en la dirección
pública, … y salir de aquí no es fácil en un contexto de desconfíanza hacia el otro adversario
político. Y aquí la NPM nos ha enseñado, como sustituir al funcionario por el político y en este,
por los ineptos y corruptos. Pero esto no es nada fácil como nos advirtió en el 2007 C. Pollit
al decir que (…) una teoría unificadora deberá especificar cuál es el papel de los políticos y
cuándo y cómo asumen el control de los empleados públicos. Un consenso unánime sobre
este límite -y cuándo y cómo puede cruzarse, en ambas direcciones- es fundamental para
que haya confianza dentro del propio gobierno. Esto es precisamente en lo que han fracasado
las Administraciones más reformistas (el nuevo laborismo de Blair, o el gobierno liberal de
Howard en Australia) Como politólogo debo añadir además, mis dudas sobre que el mismo tipo
de consenso pueda construirse en todos los Estados. Los distintos sistemas políticos asignan
distintos papeles a los miembros electos y a los empleados públicos, y no veo razones que
nos hagan predecir que esto vaya a desaparecer en un futuro cercano (…)
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–314–
Hobbes –ya diría – que las obligaciones del súbdito con el Estado duran lo que dura la
capacidad de este para protegerlo, ni un minuto más. Traído aquí quiere decir que el Estado-
Administración Pública debe redireccionar la procura existencial hacia el control del sistema
económico, convertido de facto en el gran titán, y frente a ello ya no importa si el Estado es
grande o pequeño, regulador, mínimo, magro, tiene que redimensionarse para proteger a
sus ciudadanos de cuantos titanes, viejos o nuevos, aparezcan en cada momento. Hay que
anticiparse si quiere darse respuestas válidas a un tiempo nuevo que ya está aquí habrá de
venir más pronto que tarde, y que ha de jugar un rol neguentrópico frente al caos y colapso
del modo socioeconómico actual.
En esto estamos todos, da igual que por la vía política del Estado puro de Von Stein, como
la económica del Public Choice.
La madre de todas las reformas335
Una lectura de los inmediatos acontecimientos nos dice que el día 12 de junio cerró
la televisión pública griega. En España, el ministerio de Defensa ha puesto a la venta cien
propiedades para conseguir 1.000 millones de euros, incluyendo algún aeródromos, con
la finalidad de cubrir el préstamo especial de Hacienda para mantener los programas de
armamento. El Gobierno central ha puesto en marcha ‘la madre de todas las reformas’ con
217 propuestas entre las que se pondrá a la venta 15.000 inmuebles.Se alega la eliminación
de 377.000 puestos públicos336 y que se han amortizado 268 puestos políticos en consejos
de administración de empresas públicas . Habrá más rigor a la hora de abrir nuevas empresas
públicas, se evitarán duplicidades en la prestación de los servicios públicos y la eliminación de
carga burocrática innecesaria. Habrá igualmente reforma del procedimiento administrativo,
en la la ley de subvenciones públicas, mejorará la facturación electrónica y la morosidad
en las Administraciones Públicas. Todo ello acompañado de mejor gestión presupuestaria
y de tesorería y la implantación de sistemas de medición de la productividad y la eficiencia
además de centralización de contratos y cuentas.
En cuanto al empleo público se creará una bolsa fomente la movilidad laboral, una nueva
Ley de la Función Pública de la Administración General del Estado, - que en desarrollo del
EBEP - recogerá instrumentos de ordenación de los RRHH, mejor estructura de la carrera
administrativa y mejoras en los procedimientos , y se aprobará un Estatuto del Directivo
Público para llenar el vacío legal que sitúa en un extraño limbo este espacio de interfase,
diseñando el régimen jurídico sobre la vinculación de estos directivos y la Administración, el
proceso de selección y la evaluación de su rendimiento.
De su parte uno de los principales objetivos del proyecto de ley de la Función Pública
aragonesa que ha ultimado el Gobierno regional es restringir al máximo la posibilidad de
335 22 de junio de 2013.
336 Reino Unido pretende eliminar 144000 empleos públicos para el 2016, Francia, 10000. España en el informe sobre la
reforma no se contempla reducción de fucnioanrios, más alla de los despidos coelctivos para el personal laboral, sin perjuicio
dela supresión de Insituciones u organismos.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–315–
que las administraciones contraten sin oposición previa. La forma de cubrir plazas de
empleo público deberá ser la oposición libre, aplicable para la Administración autonómica
y a su régimen local. La manipulación política ya no tendrá franco el paso a la hora de
acceder al empleo público, como al acceder a destinos internos, con el amplio margen de
discrecionalidad. (vg comisiones de servicio, las adscripciones provisionales o los puestos de
libre designación, mejora de empleo). Ahora todo proceso de selección, ya se trate de puestos
fijos o temporales, o del personal directivo profesional, será objeto de publicidad creándose
el portal de acceso a la Función Pública. Aquí en nuestra Comunidad vemos que en la
Consellería de Gobernación y Justicia se ha dictado resolución por la que se acuerda ratificar
el acuerdo de extinción de la Fundación Generalitat Valenciana - Iberdrola Fundación de la
Comunidad Valenciana. Y ello en marco del proceso de reestructuración de sector público
fundacional iniciado por el Consell, que supuso la adopción del Acuerdo del Consell de fecha
3 de agosto de 2012, en el que se autorizó la extinción de varias fundaciones pertenecientes
al sector público de la Generalitat, La causa legal de extinción alegada es la imposibilidad del
cumplimiento de fin fundacional ante el déficit de tesorería, lo que provoque la imposibilidad
de cumplimiento de sus fines por insuficiencia de medios.
Esperamos que con esta pretendida super reforma se avance en la percepción de la
ciudadanía sobre el aparato administrativo puesto que junto al paro y la crisis económica, la
corrupción para el 40, 4% de los españoles es el problema más grave que padece nuestro
país, seguido a distancia por el desempleo (18, 8%) y la situación económica (13, 5%) según
la 33º oleada del Barómetro del Real Instituto Elcano. Y lo que es peor la crisis y la corrupción
han motivado que se deteriore nuestra propia imagen, hasta el punto de que los españoles
somos más críticos con nosotros que el resto del planeta.
Todo se enmarca en lo venimos describiendo como deconstrucción político- administrativa
cuya finalidad no debe ser el adelgazamiento de lo público como tal, sino de lo que ya no
aporta valor público para la colectividad.
Catch-22337
Basada en una novela de los ’50 de J. Heller y llevada al cine, refleja el caso de un piloto
de bombardero de las fuerzas aéreas americanas, que desea ser excusado de realizar un
vuelo del combate en las operaciones de recuperación de Italia. Para ser excusado de tal
deber, tiene que someterse a una diagnosis médica oficial de su escuadrilla, demostrando
que no sirve porque está loco. Según reglamentos del ejército, ninguna persona cuerda
querría volar en misiones de combate, porque son peligrosas. Pidiendo el permiso para no
volar en misiones de combate, alegando locura, el bombardero demuestra que él, de hecho,
está cuerdo y por lo tanto está en condición para volar.
De acuerdo con esta lógica, todo piloto que quiera volar demuestra que no está en
sus cabales y debe ser relevado, pero para ello debe enviar una solicitud de revisión. En
337 22 de junio de 2013.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–316–
el momento en que lo hace, la trampa se cierra sobre sí misma y el aviador pasa a ser
considerado como cuerdo, puesto que ningún loco presentaría una queja.
Una captura-22 es una situación paradójica en la que un individuo no puede o es incapaz
de evitar un problema debido a las limitaciones y reglas contradictorias. Catch-22 suelen ser
consecuencia de las normas, reglamentos o procedimientos que una persona está sujeta a,
pero no tiene control sobre ellos.
Desde esto nos preguntamos si nos encontramos en cuanto al sistema político-
administrativo en una situación equivalente.
La Ciencia de la Administración no es ajena a todo esto, nos encontramos ante la ausencia
de una teoría unificada, normativa e integral ‘Tout court’ . Situación que se explica por la
contingencia, diversidad, polifuncionalidad y eterofinalidad en lo público, y la dosis tradicional
en la manipulación política de lo público
Ello se hace más relevante en un momento de transición de paradigmas culturales,
sociales y políticos, frente a los que la NPM no ha sido más una respuesta errática con
soportes científicos insuficientes y resultados paradójicos
Se precisa un nuevo lenguaje que consensuadamente reconceptualice o añada conceptos
nuevos para el ciudadano, el interés general, democracia administrativa, servicio, objetividad,
imparcialidad, …
Atender la diferencia entre lo macro y lo micro en concordancia con la variedad, diversidad
y dispersidad de la actividad pública conlleva también el redefinir los roles políticos y técnicos,
superando la válida, pero ya insuficiente, perspectiva weberiana del político y el científico, de
la ética de la convicción vs. La de la responsabilidad.
Esas son en parte, entre otras cuestiones el debate científico que suscitó la mencionada
propuesta de Bourgon sobe Gobierno responsable receptivo y respetado para una nueva Teoría
de la Administración Pública (5º conferencia Braibant del IIAS). Pero estas cuestiones no son
nuevas ni están resueltas a pesar de su reiteración en el tiempo. Las describió Frederikcson en
los ’70 en su Nueva Administración Pública (NAP), ciertos paralelismos hay en las propuestas
de postburocracia de Barzelay, de neoburocraca de Heskscher, las críticas a las agencias
burocraticas de Przeworski o Niskanen, continuando con las valoraciones de Hoods y
Jackson en el marco de la Administración Pública progresiva anglosajona, cuyos dilemas son
equivalentes y equipotentes al modelo continental. El problema no es ya la burocracia en sí
misma sino para qué se utiliza la misma. Si la burocracia como sistema técnico no genera
confianza en la ciudadanía, como la dominación carismática o tradicional lo ha hecho en sus
contextos históricos y lo sigue haciendo en determinados escenarios, es que hay algo que
revisar en la raíz y no seguir el método rama o de sucesiones comparativas.
Ir a la raíz supone reflexionar sobre el dictum de weber sobre si socialización creciente
significa hoy, inexorablemente, burocratización creciente. Si las reformas administrativas
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–317–
o propuestas de políticas de Gestión Pública, no generan una innovación cuantitativa o
cualitativa en la confianza básica ciudadana, en la procura existencial y en el valor público,
nos quedamos en meras medidas gatopardistas. Una nueva teoría o al menos paradigma debe
pasar por esto si queremos superar los dilemas y paradojas de siempre, pues la confianza del
ciudadano es la base del sistema.
Moscher y Cimmino en los ’60 ya apuntaban que en el estudio del fenómeno administrativo
debe prevalecer los principios políticos frente a los administrativos pues el administrador
debe intuir en cada momento con qué formulas se debe adecuar la acción administrativa
a la realidad cambiante, es decir lo que Hoods denomina argumentación administrativa. La
Administración Pública es una parte (subsistema) de un proceso político en evolución en
el que el sistema administrativo es bueno si se adapta a la voluntad y necesidades de la
ciudadanía (función política), para lo que necesita de mecanismos que sepan detectar esa
necesidades (Función técnica). El fin social frente al individual es un punto de partida de
todo estudio administrativo toda vez que la misma organización administrativa constituye una
expresión de fines supraindividuales.
Analizar si la Administración Pública como subsistema del orden político puede
aportar nutrientes para la reconceptualización de un nuevo Estado social y democrático,
ante el fracaso de la NPM y el subsiguiente y consecuente fenómeno de deconstrucción
administrativa consecuencia de la crisis financiera de las Administraciones, supone hablar
hoy de la necesidad previa de hablar de una teoría de la democracia política y económica en
el marco de una nueva lógica del Estado Social Administrativo (ESD).
Las teorías son buenas cuando permiten adaptarse y aplicarse a las contingencias
geográficas culturales y temporales, lo que no sucede en lo que nos ocupa y aquí está la
paradoja de la Administración Pública en su desiderátum científico prescriptivo al depender
de lo político de lo económico y depender de sus reglas. Esta es la situación Catch-22 para la
Administración: Poco o nada, más allá de suturas puede hacer el subsistema administrativo,
si el sistema político no controla al económico. El mejor pensamiento económico, político,
filosófico, y teológico coincidió en esto para hacer posible el ESD.
Sin esta reflexión no se puede responder a las preguntas ¿Hay una Administración Pública
para todos los tiempos o debe ser contingente y epifenómeno del orden político previo? ¿En qué
medida dependen de la ética pública las categorías de buen gobierno y buena administración?
¿El Estado a la bañera?338
“No quiero abolir el Gobierno”, “Me conformo con reducirlo hasta un tamaño que nos
permita ahogarlo en la bañera”. Esto lo dijo en el 2002 G. Norquist, uno de los políticos
más influyentes en la Administración de George W. Bush y promotor de las rebajas fiscales
para el ciudadano.
338 30 de junio de 2013.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–318–
Geraldine J. Fraser-Moleketi directora del grupo de Gobernanza democrática del programa
de Naciones Unidas para el desarrollo (UNDP/BDD) afirmó en su conferencia “Democratic
Governance at Times of Mega-Crises. Re-building our Communities and Building on our
Citizens” - 9º Braibant Lecture en Lausanne , en el marco del Congreso IIAS de Julio de 2011
-) que (…) Sufrimos aún en algunos lugares un fuerte ataque contra el Estado administrativo,
que vio la luz del día durante la Gran Depresión y prosperó en el camino de la reconstrucción
post-guerra, la descolonización y los esfuerzos de desarrollo, durante los años 1950 y 1960
(…)
En la Braibant Lecture de 2102, Bernardo Kliksberg señaló que el índice de Gini que se
utiliza para medir el grado de desigualdad social, mostrando el alejamiento de una sociedad
sobre una distribución de la riqueza completamente igualitaria, refleja datos en claro retroceso
social, respecto de etapas previas. Los últimos datos revelan que en el mundo el 10% de las
la población posee el 80% de los recursos. En EEUU 400 personas tienen más recursos que
150 millones.
Kliksberg concluye que el Estado no puede ser ajeno a esto, pues la inequidad social
es contraria al desarrollo de los pueblos. Muestra de otras dinámicas, de comprueba con
sucedido en Brasil donde los programas estatales en ocho años han sacado a 30 millones
de personas de la pobreza. Igualmente los Estados con más niveles de bienestar son los que
han sufrido menor impacto con la crisis económica, aunque sólo sea por comparar el norte
de Europa con el sur. Para Kliksberg, en estos momentos la sanidad y al educación deben ser
objetivos prioritarios del Estado.
D. KETTL en Sistema bajo stress, el desafío a la gobernabilidad del siglo XXI (2013),
analiza el sistema político de EE.UU. a la luz de los retos del 11S, el huracán Katrina, la crisis
financiera y las reformas llevadas como consecuencia de todo ello, para concluir que está en
duda que la Administración (en sus funciones fiscal, reguladora, de control, …) esté mejor
preparada para predecir y gestionar eficazmente las crisis financieras futuras.
Habrá que pensar por qué son los políticos los que hablan de reducir el Estado, mientras
que la Ciencia de la Administración, sigue defendiéndolo en sus foros. El Estado es
fundamentalmente acción colectiva, es momento de que la ética vuelva a dirigir la economía.
A lo que cabría añadir que el Estado Administrativo es su mejor valedor y coadyuvante, y
habría que imaginarse las consecuencia de ahogarlo en un bañera, aunque solo fuese porque
hay argumentos para nutrirse de una Ciencia Política prescriptiva, entendida esta, como
positivismo politológico.
Vid. Braibant Lecture de 2102, B. Kliksberg en http://www.iias-iisa.org/e/conferences/
braibant/Pages/Braibant-lecture-2012.aspx
–319–
ANEXO I
GLOSARIO TERMINOLÓGICO SOBRE ESTADO,
ADMINISTRACIÓN Y GOBERNABILIDAD
A
ACCIÓN POLÍTICA: Decisiones y actuaciones destinadas a la conquista o mantenimiento
del poder, con la finalidad de poner en marcha un programa político destinado a la construcción
o transformación de un orden social pretendido.
ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA: Toda actuación efectuada por la Administración o Sector
Publico administrativo como manifestación del poder administrativo. Se refiere tanto a la
actividad jurídico–formal de la actividad legislativa reglamentaria, al ejercicio de potestades,
o a la actividad material. Jordana de Pozas en su ‘Ensayo de una teoría delfomentoen el
derecho administrativo’, señaló tres modalidades típicas: policía, servicio público y fomento.
La policía previene y reprime, el fomento protege y promueve, y servicio público realiza
directamente y con sus propios medios el fin perseguido.
Las transformaciones experimentadas durante el siglo XX en el Estado social ha generado
nuevas actividades (regulatoria, planificación, económica o industrial) que para ciertos
sectores doctrinales son encuadrables dentro de la de servicio público, bastando con ampliar
su noción para dar cabida a las nuevas formas de actividad administrativa.
La denominada Escuela Realista de Burdeos creada por DUGUIT la entiende similar a
servicio público, al defender la noción de servicio público como justificación misma del poder
estatal garantizando la prestación de los servicios esenciales conectando con los postulados
delEstadoSocial,
La doctrina germana sólo distinguió entre una actividad negativa (de limitación o policía),
manifestada principalmente a través de fórmulas jurídicas, y una actividad positiva (de
prestación o servicio público), traducida en actuaciones de carácter material y técnico.
ACTIVIDADES DEFINITORIAS: Según ROSE son aquellas que caracterizan a todo Estado
y se agrupan en torno a tres funciones; Reglamentación de las relaciones entre sociedad y
entorno (orden externo); Reglamentación de las relaciones entre los miembros del sistema
(orden interno) y; Aseguramiento de la capacidad de acción del sistema político-administrativo
(mediante recursos fiscales y humanos).
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–320–
ADHOCRACIA: Modelo organizativo mediante la constitución de unos equipos ad hoc, es
decir, adecuados por su especialización para la resolución de problemas concretos y a corto
o limitado plazo, compuestos de personas capacitadas para tal objetivo y buscados “ad intra”
o “ad extra” de la organización.
La actuación se realiza con independencia del rango jerárquico e implica un desplazamiento
de la competencia técnica y de las atribuciones de las autoridades formales establecidas
hacia el grupo constituido circunstancialmente o con carácter permanente.
ADMINISTRACIÓN CIENTÍFICA: Supone la aplicación de los métodos científicos con el
fin de alcanzar mayor eficiencia organizativa industrial ante la problemática de la producción
a gran escala y en forma estandarizada. El enfoque típico de la escuela es el énfasis en las
tareas y los principales métodos científicos aplicables a los problemas son la observación y
la medición.
Se debe al ingeniero industrial F.W. TAYLOR por haber investigado de forma sistemática
las operaciones abriles, sobre todo en el área de producción. En la obra de 1911 “Principios
de la Administración Científica” fundamenta los cuatro principios: planeamiento, planeación
control y ejecución, y que suponía la sustitución de reglas prácticas por preceptos científicos,
la obtención de armonía, la cooperación en lugar del individualismo, la selección científica,
educación y desarrollo de los trabajadores.
Sus seguidores y colaboradores ayudarían a expandir su aplicación con aportaciones y
énfasis diferentes. Taylor seguido de Cooke lo haría con el estudio de tiempos, Gilbreth con
el de movimientos y Emerson propondría una aplicación selectiva de los principios de la
administración en contra del unitario del sistema Taylor.
Mientras que el método de la administración general de Fayol, enfatiza el rol de los órganos,
la administración científica tiene pues un enfoque más funcional. Categorías propias son la
de tarea, estándar, capataz funcional, instrucciones, supervisión, secuenciación incentivo por
rendimiento, prosperidad económica, planificación, calidad, innovación, …
Taylor pretendía una mayor eficiencia empresarial y a la par un mejor bienestar y progreso
de los trabajadores, y tendría al defensor de pequeñas empresas L. Brandeis uno de sus
grandes divulgadores tanto en el sector público con en el privado de EEUU.
ADMINISTRACIÓN DE DILETANTES: termino con el que Weber se refiere a los empleados
públicos como aficionados y no profesionales que ocupan puestos en virtud del spoil system.
ADMINISTRACIÓN GENERAL E INDUSTRIAL: La denominada Teoría clásica de la
Administración de HENRY FAYOL (1916) propuso unos principios administrativos que
constituyen guías universales en cualquier tipo de organización humana que supuso un aporte
fundamental hacia el desarrollo de la administración moderna.El modelo desde un enfoque
fundamentalmente orgánico y un esquema jerárquico se basa en la división del trabajo, la
autoridad, disciplina, unidad de mando, unidad de dirección, subordinación de los intereses
particulares al interés general que requieren de la aplicación de un proceso administrativo y la
formulación de criterios técnicos que deben orientar la función administrativa. FAYOL identificó
cinco reglas o deberes de la administración: Planeación; Organización; Dirección; Coordinación;
y Control. Igualmente clasificó las operaciones de las empresas en: Administrativas o de
Gerencia; Técnicas de producción; Comerciales y Administración de capitales.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–321–
ADMINISTRACIÓN GENERAL/ ESPECIAL: La distinción funcional entre general y especial
tan arraigada en nuestro acervo de empleo público, suele distinguir entre funcionarios
de Administración General como aquellos que tienen atribuidas funciones comunes en el
ejercicio de la actividad administrativa, mientras que los de Administración Especial tienen
atribuidas el desempeño de funciones propias de oficios o profesiones.
Esta distinción, propia de los ’60 es más remota de lo que parece , pues para Hobbes
en su ‘Leviatán’ de 1651, están a cargo de la administración general quienes representan al
soberano in totum bien en el espacio geográfico o en el tiempo (regente, virrey, gobernador de
provincia, prefecto). Los ministros de administración especial sólo se ocupan de un dominio
o parte de ella en el propio país o en el extranjero, ocupándose de la realización de ciertos
asuntos especiales (vg. tesoro, Instrucción, milicia, Judicatura …) .
Para Bonnin en ‘Los principios de Administración Pública’ de 1808, la administración
pública general es la autoridad común que en todo el territorio estatal ejecuta las leyes,
como atribución esencial. Las administraciones especiales son brazos de la administración
Pública, y no tienen una sola dirección propia y determinada. Su razón de ser se debe a
la mayor seguridad en la ejecución de las leyes, a la mayor celeridad en la acción y a una
supervigilancia más exactas, aunque su acción dimana siempre del Gobierno
ADMINISTRACIÓN/GESTIÓN: Aún cuando tienen sentido etimológico equivalente al
manejo, en la práctica se ha hecho en sede de Administración Pública una distinción inmediata
entre ambos conceptos. Mientras se identificaría gestión con énfasis en el aspecto económico,
la administración lo hace con legalidad y cumplimiento de procedimientos. Hoy en día se está
produciendo una equiparación como términos equivalentes o al menos convergentes.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: La idea primigenia se debe a BONNIN, y fue recogida
formalmente en la primera legislación revolucionaria francesa
La Administración Pública, en sentido objetivo es la actividad administrativa desplegada
por el poder ejecutivo para ejecutar las políticas públicas que exige el programa político y
el marco constitucional que define el modelo de Estado. En sentido subjetivo es una es un
complejo orgánico integrado en dicho poder ejecutivo.
Para D. WALDO la Administración pública es la organización y dirección de hombres y
materiales para lograr los fines del Gobierno.
En su sentido jurídico administrativo se identifica con el denominado Sector público
administrativo que se integra en Sector público.
Para el sentido político sería el conjunto de “operaciones que tienen por objeto la realización
o la observancia forzosa de la política pública” (L. White).
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA-SECTOR PÚBLICO: Respondiendo a la misma realidad
de intervención estatal en la sociedad, se diferencian en cuanto la Administración Pública
conlleva una idea más político-administrativa, mientras que la de Sector Público supone otra
más político-económica.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA TRADICIONAL (APT): El modelo político-administrativo se
basa en la descripción/prescripción wilsoniana/weberiana de dicotomía entre la política y la
Administración Pública cuya raíz filosófica ancla en Montesquiaeu y Locke. También se le
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–322–
denomina weberiana, convencional y en términos cronológicos es la que transcurre desde la
época moderna hasta la crisis del Estado del Bienestar en los ‘70.
La APT va asociada fundamentalmente a la idea de racionalidad burocrática que se
manifestaba en el dominio de la eficiencia, la predictibilidad, la calculabilidad y el control
tecnológico. Las disfunciones de las que es acusada residen en la falta de adaptación al
contexto socioeconómico actual y la ineficiencia.
La APT de principio del S. XXI, tras los ajuste para su supervivencia procede del sistema
clásico con mayor énfasis en el control y diseño organizativo; del modelo neo-burocrático, por
su proceso de toma de decisiones; del modelo institucional de los ’50 y ’60 anclado en las
ciencias del comportamiento; y del modelo de la elección pública, por su dependencia de la
economía política. En definitiva es un estado de transición que no casa ya con la teoría clásica
y aún no cuenta con el sustento de una nueva y unitaria Teoría administrativa
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PROGRESIVA (PPA-PROGRESSIVE PUBLIC
ADMINISTRATION): Conjunto de ideas sobre la Administración de la era del progreso
entre finales del XIX y principios del XX en los EE.UU y se desarrolla durante el S. XX
como el equivalente anglosajón de la APT hasta el surgimiento de la NPM. En ella el tema
central era como limitar la corrupción, el derroche y la incompetencia.
ADMINISTRACIÓN PARA EL DESARROLLO: Propuesta de W. JIMÉNEZ CASTRO para el
modelo administrativo de desarrollo latinoamericano de los ‘70 a través de factores educativos,
políticos, socio-culturales, económicos y morales. Responde al enfoque keynesiano de
dirección y control de los procesos económicos por el Estado. El modelo quebró por el escaso
éxito de su relación costo-beneficio/eficacia.
ADMINISTRACIÓN RELACIONAL: Modelo en que el aparato administrativo tradicional
reduce de forma drástica sus dimensiones, reservándose la capacidad de planificación,
decisión, control y evaluación y refiriendo la gestión de los servicios públicos a una red de
instituciones públicas y fundamentalmente, privadas. El mecanismo básico que configura una
Administración Relacional es la externalización de servicios públicos con entidades privadas
con y sin ánimo de lucro.
Se habla de Estado relacional para destacar el rol de regulador de la economía para velar
por el buen cumplimiento de la ley de mercado, y el de gestor indirecto de servicios públicos.
ADMINISTRACIÓN SISTEMÁTICA: Se denomina a las iniciativas precursoras de la
administración científica, que a finales del S. XIX, pretendió mayor racionalidad organizativa
el proceso de desarrollo de la segunda etapa de la revolución industrial, estableciendo
estándares generales en la gran industria frente a la contingencia de las pequeñas empresas.
ANCIENT REGIME: Modelo político anterior a la revolución francesa que dio lugar a
la Administración Pública moderna. Conjunto de costumbres e instituciones políticas y
económicas existentes en Francia y en Europa hasta fines del siglo XVIII, tiene su origen en la
descomposición del feudalismo en el S. XVI y está caracterizado por la forma de gobierno de
la monarquía absoluta y su contrapoder formado por diversas instituciones.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–323–
APOYO A LA DECISIÓN PÚBLICA: Utilización de diversos mecanismos y herramientas
técnicas y organizativas para que el “decisor público” adopte la decisión con el mayor grado
de racionalidad y optimización posible en el contexto de aplicación.
En el proceso de apoyo al “Decision-making” público, el analista ha de valorar, tanto la
capacidad inmediata de responder a una demanda, cuanto la potencialidad de hacerlo en
lo mediato, por sí o mediante la utilización de diversas técnicas de gestión. En la interfase
político-administrativa juega un papel determinante esta labor como función técnica y de
análisis prospectivo, ponderando la racionalidad política llegando a condicionar la viabilidad
de una política determinada si esta no se diseña o implementa bien realizando un tipo de
evaluación “ex ante” sobre los efectos de su impacto.
El apoyo a la decisión pública consiste sobre todo en la consecución de; el equilibrio entre el
decisionismo ideológico y el tecnocrático, coadyuvar a tomar decisiones sabiendo, calculando,
previendo y haciéndose cargo de las consecuencias, consecución de incrementalismo /
innovación / transformación del status quo y el logro de la factibilidad política, haciendo
técnicamente posible lo deseado políticamente.
ARCANA IMPERII/ ARCANA DE DOMINACIÓN: Programa político para defender
al régimen estatal absolutista de sus enemigos y garantizar la detentación del poder y
habilitaban al soberano para defenderse y atacar a sus enemigos estamentales. Las arcanas
enseñaban al monarca cómo imaginar estratagemas y simulacros que hicieran pensar a los
gobernados que su régimen era democrático o popular, cuando las políticas efectivas eran
prácticas autocráticas y hasta tiránicas.
Estaban basadas originalmente en la razón de Estado, de Maquiavelo, sistematizadas por
Botero y formalizadas por Clapmarius o Naude. Clapmarius distinguió entre los arcana imperii,
referidos al Estado, y la situación del poder existente de hecho en los tiempos normales, y
entre ellos se puede aludir a los distintos métodos empleados para mantener tranquilo al
pueblo. Entre los arcana dominationis para el mantenimiento de la plebe contenta y quasi
fascinata se encontraban aquellos de concesión de derechos vacios (iura inanaia) apariencias
de libertades (libertates umbra) imágenes irreales (imago sine re), mientras que los arcana
dominationis se ocupaban de la conservación del poder de los príncipes.
ARCANUM RERUM PUBLICARUM: Régimen político-administrativo con toda suerte
de roles sociales, políticos y religiosos, anterior a la revolución francesa que sería descrito
por DOMANT a Luis XIV, en el año 1689. Se puede traducir por secretos de Estado.
Medios y consejos más internos y secretos que poseen los que ejercen el dominio en el
Estado y que sirven tanto para el mantenimiento de la paz y tranquilidad (arcana imperii),
como para la conservación del estado existente de la República o del bienestar público
(arcana dominationis).
ARGUMENTACIÓN ADMINISTRATIVA: Concepto introducido por HOOD Y JACKSON como
término que abarca los conceptos de “argumento administrativo” y “filosofía administrativa”
ARGUMENTOS ADMINISTRATIVOS: Son sistemas compactos de ideas concernientes al
diseño organizacional. Un argumento administrativo (AA) puede desagregarse en un conjunto
de subargumentos. Mientras que cada argumento administrativo se refiere típicamente a un
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–324–
amplio espectro de problemas de diseño de la organización, cada subargumento tiene que ver
con un único problema de diseño organizacional. (AA = {aa1, aa2, aa3, ... aan}).
El argumento administrativo es descrito como un conjunto de doctrinas y un enfoque
basado en valores administrativos. HOOD Y JACKSON identificaron tres grupos de afinidad o
conjuntos (clústeres) de valores administrativos. Estas agrupaciones son: valores tipo sigma
(σ), valores tipo theta (θ) y valores tipo lambda (λ). El conjunto sigma otorga prioridad al
desempeño eficiente de las tareas, el conjunto theta prioriza la honestidad y la justicia, y el
conjunto lambda enfatiza la fortaleza y adaptabilidad de los sistemas.
Para expresar la idea de que las doctrinas están respaldadas por al menos un
conjunto de valores administrativos, el modelo dado puede ser presentado por la
expresión di=A(σ, θ, λ).
ARQUITECTURA INSTITUCIONAL: Se denomina así al diseño de la estructura organizativa
y funcional de las instituciones que regulan un determinado entorno político-administrativo
en pro de la gobernabilidad necesaria. Suele desarrollarse en torno a la clásica división de
poderes y los órganos consultivos, reguladores o independientes así como el juego de roles
funcionales y relaciones intraorganizativas.
AUTORIDAD PÚBLICA: Organismo que concede y administra los bienes colectivos,
siempre que actúe con legitimación y autoridad propia y a través de un aparato organizado y
mediante un procedimiento establecido.
Autoridad formal jurídico-administrativa que adopta resoluciones administrativas
AUTORIDAD/DOMINACIÓN RACIONAL-LEGAL: Autoridad que, de acuerdo con Max
Weber, se basa en la creencia en la legalidad de ciertas pautas de reglas normativas y en el
derecho de los que tienen autoridad a dar órdenes conforme a esas normas.
B
BIENES PRIVADOS SOCIALMENTE PREFERENTES: A diferencia de los públicos, éstos,
sí son divisibles, por lo que su producción podría ser dejada totalmente al mercado, pero ello
produciría una situación considerada socialmente no deseable: la exclusión de una parte de
la población que por falta de poder adquisitivo no podrían acceder a los mismos. Por ello, el
Sector Público asume su provisión, aunque casi nunca con carácter exclusivo, dejando un
margen de actuación más o menos amplio al sector privado. Los bienes privados socialmente
preferentes incluyen un amplio abanico de servicios prestados tanto a escala estatal como
regional y local (sanidad, enseñanza, cultura, servicios sociales, etc.)
Al igual que con los públicos el proceso político sustituye al mercado como mecanismo
de asignación de los mismos.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–325–
BIENES PÚBLICOS: Todos aquellos que están afectos a la consecución de un Servicio
Público, programa o política (outcome/output). No deben entenderse en su definición jurídico-
pública de patrimonal o demanial sino como inputs/incomes/assets, es decir materia, energía
e información, que se asigna a la provisión de servicios públicos.
Aquellos bienes cuya provisión sólo se puede realizar si se suministran a toda la colectividad,
sin posibilidad de excluir a nadie. Es decir, se trata de bienes indivisibles, no individualizables
(alumbrado, policía, …). La no-exclusión posibilita que pueda haber individuos que muestren
conductas insolidarias (free-riders), ya que el hecho de no contribuir en su provisión no impide
el consumo. De ahí que su provisión no se realice a través del mercado sino por los Gobiernos
y que su financiación sea mediante impuestos.
Según Samuelson y Musgrave en los bienes públicos, la exclusión de uso de los demás
individuos es difícil y la substracción del bien - reducción de su disponibilidad conforme se
va usando- es baja.
BIOBUROCRACIA: Aplicación del modelo darwinista de evolución y/o adaptación a la
burocracia desde las perspectivas de E. O. Wilson sobre la sociobiología que suponen ampliar
el concepto de selección natural a los sistemas sociales y a la conducta social de los animales,
incluidos los seres humanos. Igualmente se habla de biopolítica.
BRAZOS ECONÓMICOS EL ESTADO: En opinión del hacendista R. MUSGRAVE, el Estado
interviene decisivamente en la economía mediante tres mecanismos principales. El de la
estabilización, para conseguir que la economía permaneciera en el nivel de pleno empleo con
unos precios estables; la asignación, mediante la intervención en la economía comprando
bienes o mediante la actividad de fomento; la distribución, ocupándose de la distribuciones
de los bienes desde la dimensión equitativa.
BUCLE REFORMADOR: Para E. Morón el nuevo modelo de desarrollo pasa por una política
de civilización y esta necesita de una suerte de bucle reformador, como una relación circular
entre esas reformas que dependen una de otra: la de la sociedad, la de la educación, la del
modo de vivir, y la ética.
BUENA ADMINISTRACIÓN: Principio también llamado de “sana gestión”, o de “buen
hacer administrativo” que supone el conjunto de reglas que rigen la gestión de las
instituciones públicas y que impone a estas últimas un comportamiento que permita alcanzar
un equilibrio entre el respeto de los derechos de los administrados y la preservación de buen
funcionamiento del sistema de Administración Pública.
BUEN GOBIERNO: Dinámica de óptima asignación y gestión de recursos para responder a
problemas que afectan al interés general. Se caracteriza por la participación, la transparencia,
la rendición de cuentas, el imperio de la ley, la eficacia y la equidad.
Para AUCOIN requiere que el gobierno ejecutivo sea; a) políticamente responsable y b)
capaz de formular e implementar políticas públicas sustantivamente valiosas.
BUENA INSTITUCIÓN: Aquella que lleva a cabo con eficacia la tarea que le ha sido
encomendada, pero manteniendo un gran respeto por y con otras instituciones o sus valores.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–326–
La institución es buena si es capaz de elaborar reglas que restrinjan la maximización individual
cuando es colectivamente destructiva, y si además, es capaz de hacer cumplir estas reglas.
La Administración será buena institución si pondera todos los intereses de la “policy
network”, haciendo que prevalezca el interés público, como expresión de la sinergia de todos
aquellos intereses colectivos en juego para el desarrollo de la colectividad.
BUROCRACIA: Modelo o técnica de organización de medios materiales y de funciones
personales especialmente prevista para macroorganizaciones (grandes o complejas) descrito
y propuesto por WEBER en que cada unidad tiene unas responsabilidades claramente
delimitadas, estando sus actuaciones reguladas mediante reglas escritas y mecanismos de
control vertical.
Es la respuesta a las necesidades derivadas de la modernidad racionalizadora que se
manifestaba en el dominio de la eficiencia, la predictibilidad, la calculabilidad y el control
tecnológico.
Es la organización racional, formalizada y centralizada cuyos principios funcionales son:
generalidad, racionalidad, imparcialidad, eficacia e impersonalidad.
BUROCRACIA CORPORATIVA: Se denomina al modelo de las empresas privadas que
reúne a los empleados privados de mayor jerarquía y especialistas en áreas como marketing,
publicidad, ventas, departamentos legales, administración, etc. que detentan algún tipo de
monopolio en ciertos conocimientos y en relaciones públicas.
BUROCRACIA PATRIMONIAL/RACIONAL: Weber distingue entre aquel tipo de burocracia
habido en la historia caracterizado por su patrimonialización por las clases o castas, su
empirismo y la falta de capacidad técnica, de aquel propio de la época moderna basado
en una lógica racional sustentada en la especialización técnica, la división del trabajo y su
inevitabilidad.
BUROESTRUCTURA: Estructura que da soporte a las funciones burocráticas, sus reglas
son de carácter predominantemente jurídico, fijo y dotado de imperatividad formal. La
jerarquía es monocéntrica y el control se ejerce por la superioridad con una estructuración
de comunicaciones descendente-ascendente. . Los roles funcionales se asignan
adhocráticamente y de manera cambiante.
BUROPATOLOGIAS: En el acervo popular común la palabra burocracia no expresa nada
acerca de su teoría y funcionalidades, sin embargo, se asocia más con las perversiones,
disfunciones, como si estas fueran su esencia, cuando en realidad éstas, son patologías
del modelo, que en parte ha querido corregir la NPM. Entre ellas si fijan el interés de grupo,
lentitud, ineficacia, rigidez o escasa adaptación a los cambios externos...
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–327–
C
CAMERALISMO (KAMMERALWISSENSCHAFT): Movimiento exclusivo de los países
alemanes de fines de siglo XV hasta el XVIII cuya preocupación es elaborar una tecnología
del poder que haga coincidir en el discurso dos finalidades, las de fortalecer el Estado y
procurar la felicidad de los súbditos. El cameralismo fue la rutina de las oficinas en las cuales
los empleados administrativos del gobierno, sobre todo de los departamentos fiscales,
realizaban su trabajo. La palabra “cameralismo” proviene del vocablo Kammer era el lugar
donde los ingresos del príncipe eran guardados, ya que en un principio se ocupaba de la
materia financiera de la monarquía absoluta. El Kammerrate cuyo conocimiento versaba
fundamentalmente sobre la hacienda y el patrimonio paulatinamente pasó a ocuparse
de otras disciplinas como la economía, el derecho, la política la ingeniería. Las ciencias
camerales englobaron a la economía, la cameralística y la policía, que luego desarrollaría en
la polizeiwissenschaft.
Ha sido denominado como arte de gobierno por departamentos administrativos.
CAPACIDAD INSTITUCIONAL: Existe cuando el diseño de la arquitectura institucional
garantiza la gobernabilidad pretendida. Para J. Bourgon significa la posibilidad de hacer leyes
y que se cumplan, establecer impuestos y gastar en función del interés general, la separación
de los poderes y la rendición de cuentas por la acción de gobierno.
CAPITAL SOCIAL: Importancia sociológica del factor asociativo comunitario como valor
añadido de las redes sociales, con capacidad organizativa y de participación social.
CAREED/POSITION-BASED: Modelo de carrera o de puesto de trabajo que sigue el
modelo de empleo público abierto o cerrado, siguiendo la teorización de GAZIER.
CARROTS, STICKS & SERMONS: Palo, zanahoria y sermones. Expresión anglosajona
que refleja la intervención del Estado en la acción social mediante sanciones, incentivos e
información/consejos.
CATALAXIA: Trueque. Interpretación de la economía como el conjunto de mecanismos
de intercambio de bienes y servicios. Supone siguiendo a ADAM SMITH, BUCHANAN O
HAYEK pensar la disciplina no tanto acerca de la asignación de recursos y de la eficiencia
sino en concentrarnos en los orígenes, las propiedades y las instituciones del intercambio,
consideradas en términos amplios.
Esta visión supone la inexistencia de fronteras entre la “economía” y la “política” o entre
“mercados” y “gobiernos”, y los economistas pueden contemplar la política, y el proceso
político, en términos del paradigma del intercambio. Supone contemplar y modelizar al
individuo como Homo Oeconomicus.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–328–
CFG: Clasificación de funciones del Gobierno elaborada por la OCDE, que desee una
perspectiva presupuestaria divide en 10 los sectores funcionales de actuación del primer
nivel, (Defensa, seguridad y orden público…) y en 9 subsectores de segundo nivel cada uno
de ellos (policía, tribunales…).
La CFG ‘especial’ a su vez clasifica los gastos gubernamentales en bienes colectivos/
individuales y en transferencias en metálico/ bienes-servicios en especie.
CIBERNÉTICA: Según WIENER supone el control y comunicación en el animal y
en la máquina. Como teoría de los sistemas de control está basada en la comunicación
(transferencia de información) -entre sistema y medio circundante, y dentro del sistema y en
el control (retroalimentación “feedback”) del funcionamiento del sistema en consideración al
medio. El proceso de transformación de la información, de entradas a salidas, se produce en
lo que se denomina procesador.
El proceso que representa el objeto es modelizado por medio de un artificio, conocido como
“caja blanca/negra” y que unas veces actúa sobre procesos del entorno, comportándose
como un campo al que se denomina procesador y otras veces, es afectado por procesos del
entorno, identificándose como un flujo. Por ello un modelo cibernético no es otra cosa que un
flujo de información procesado por el modelizador.
CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN: Para C.J. BONNIN el estudio de los principios de
la administración constituye la ciencia de la administración y su acción ejecutiva el arte de
administrar. Así la ciencia administrativa se ocupa de las relaciones entre la comunidad y los
individuos, y de los medios de conservación de esas mismas relaciones por la acción de las
leyes y de los magistrados sobre las personas y las propiedades, en todo a lo que interesa el
orden social llevando siempre en consonancia el interés público con el privado.
Tiene por objeto el estudio y conocimiento de la Administración Pública como organización
funcional propia y específica. Aun cuando tiene antecedentes en nuestro contexto desde el S
XI, el estudio de la Administración es tan antiguo como el de la polis y como ciencia moderna
no vio la luz repentinamente, sino que se constituyó poco a poco, a partir de las sucesivas
aportaciones de la kammeralwissenschaft y la polizeiwissenschaft. Para VON STEIN es una
de las cinco ciencias políticas (asuntos exteriores, ejército, finanzas, administración de la
justicia y administración interna. Coordinadas todas en un sistema, en cuanto aspiran a un
mismo fin y se informan en un mismo principio: esto es, la idea unitaria del Estado que actúa
(Der Arbeitende Staat).
Para LANGROD es una ciencia social que tendría por objeto el “hecho administrativo”
una “discipline-carrefour” en la que se integrarían todos los conocimientos sobre la realidad
administrativa.
La Administración Pública nace como disciplina von vocación de autonomía a partir de
la distinción entre política y administración. Al diferenciarlas, separándolas, se le asigna a
las disciplinas que de ellas se ocupan objetivos diferentes: a la ciencia política, el quién y el
porqué; a la ciencia administrativa el cómo; a la política la decisión, a la administración la
acción. En el enfoque de su estudio han predominado las siguientes posturas metodológicas:
La ciencia de la Administración como ciencia política; el estudio del contenido de la función
administrativa; el estudio de los hechos administrativos.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–329–
CIENCIA DE LA POLICÍA (POLIZEIWISSENSCHAFT): La policía se ocupa de todo aquello
relacionado con la vida del hombre en sociedad y el resultado de su investigación debe ser
aplicable para su beneficio y felicidad. La disciplina está referida a la elaboración de técnicas
y prácticas administrativas para el mejor manejo de los asuntos propios del gobierno como:
La religión, la moral, la salud, la alimentación, los caminos, carreteras y edificios, la seguridad
pública, las artes, las ciencias, el comercio, las fábricas, la servidumbre, los trabajadores y
los pobres.
DE LA MARE diría que la ciencia de la policía tiene por objeto “conducir al hombre a la
más perfecta felicidad posible en este mundo. VON JUSTI que la policía comprendía las leyes
y reglamentos que conciernen al interior de un estado y tienden a afirmar y aumentar su
poder, hacer un buen uso de sus fuerzas y procurar la felicidad de los súbditos.
La policía ha variado en su sentido a lo largo de los tiempos, En Grecia era el régimen de
la ciudad, en la Francia del S XIV comenzó a utilizarse para referirse a la actividad del Estado.
Al pasar a Alemania y en el marco del Cameralismo se convirtió en “la conducta de la cosa
pública” como actividad del poder de los príncipes alemanas frente las tensiones de la Iglesia,
los señores feudales y el Imperio germánico, con la doble tarea del fortalecimiento del poder
soberano y el progreso del bienestar de los súbditos.
Con VON JUSTI la policía se separo de la justicia y más tarde de la idea de prosperidad,
para acabar reduciendo su contenido al mantenimiento del orden y seguridad de la comunidad
La Policía como ciencia y arte de los gobiernos absolutistas, englobaba tanto a la política
como a la Administración terminó con BONNIN en Francia y VON STEIN en Alemania con la
Ciencia de la Administración moderna, que se ocuparía sólo de la segunda, en el marco del
nuevo modelo de Estado social y de derecho.
CIENCIA POLÍTICA: Tiene por objeto el estudio de la acción del gobierno dentro de un
sistema político institucionalizado y condicionado por múltiples factores sociales, dentro del
cual la Administración ocupa un papel vicarial como ejecutor de las políticas públicas. M.
BLUNSCHLI en 1876 consideró a la política la vida consciente del Estado, la conducción de
los asuntos públicos, la ciencia del gobierno y su arte práctico, debiendo nutrirse mutuamente
este arte y esta ciencia.
CIVIL SERVICE: Denominación de la Función pública en los países anglosajones.
CLEAVAGES: Diferencias o fracturas que generan conflicto social.
COLBERTISMO: Doctrina económica y política del siglo XVII, creado por Jean-Baptiste
Colbert, el ministro de finanzas de Luis XIV, cuyo principio era el servicio de la riqueza al
Estado. Supone la intervención del Estado para el aseguramiento de los recursos limitados,
la creación de empresas estatales y el proteccionismo para asegurar una balanza exterior
positiva.
COERCIÓN: Concepto que se vincula con el atributo que WEBER asignaba al Estado: el
monopolio del uso legítimo de la fuerza. Se supone que las decisiones legítimamente tomadas
desde el poder político están dotadas de coactividad y pueden ser exigidas por la fuerza.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–330–
CONFIANZA BÁSICA: Término deudor de ERIKSSON, utilizado en la psicología social para
referirse al bienestar que produce la tranquilidad de confiar en que no va a pasar nada grave
en sus vidas. Su pérdida supone en general un estado de ansiedad.
Capacidad que tienen las personas para confiar en sí mismos y eventualmente en los
demás. La confianza básica de la colectividad en la Administración Pública depende en
gran medida del respeto por los valores y principios fundamentales que son la base de
toda sociedad democrática que procura entenderse a sí misma y respetar los derechos de
sus miembros. Hay buena Administración si la sociedad piensa que los poderes públicos
minimizan el riesgo o garantizan el pronto restablecimiento del orden o status quo.
COMPLEJIDAD: Según LUHMANN se forma por la pluralidad o superabundancia de
posibilidades. Un sistema o realidad complejo sería aquel en el que puede darse una pluralidad
de posibilidades compatibles en su estructura.
COMPLEJIDAD SOCIAL: Uno de los elementos definitorios del estado actual del
postindustrialismo/postmodernidad sería la fragmentación, diversidad y el dinamismo, como
componentes de la complejidad del entorno en la que se desarrolla la acción pública.
CONSENSO DE WASHINGTON (CW): Recomendaciones de políticas económicas de los
programas de ajuste estructural asumidas por los MEI/IFI’s cuyos diez ingredientes serían:
disciplina fiscal; priorización del gasto público en áreas de alto retorno económico; reforma
tributaria; tasas positivas de interés fijadas por el mercado; tipos de cambio competitivos y
liberalización financiera; políticas comerciales liberales; apertura a la inversión extranjera;
privatizaciones; desregulación amplia; protección a la propiedad privada. Con posterioridad la
propuesta inicial fue completada, y corregida dando lugar al Consenso de Washington II y III.
Consecuencia de algunas medidas el papel del Estado debería reducirse a su nivel mínimo de
provisión de bienes públicos, en un sentido restrictivo, con el consiguiente desmantelamiento
de los mecanismos de intervención hacia el “Estado mínimo”. El CW también conocido como
la Agenda Neoliberal.
CONVENCIONAL/POSTCONVENCIONAL: Distinción entre las lógicas de comportamiento
propias de al APT caracterizada por la burocracia weberiana o de la NPM, caracterizada
por la perspectiva mercantil u organizacional, en las que los funcionarios mediante su
comportamiento aseguran, de distinta manera, los principios cívicos del servicio público.
CORPORATIVISMO: Doctrina que propugna la organización de la sociedad en corporaciones
que agrupen a patronos, técnicos y obreros por profesiones y no por clases sociales. Nació
como una reacción al liberalismo en el s. XIX y la desconfianza ante los partidos políticos y
se aplicó como forma de organización socioeconómica por parte de regímenes totalitarios de
principios del s. XX. Hacia 1920 y debido a la crisis general del Estado liberal, la concepción
orgánica de la sociedad y del Estado, supuso que éste representara el bien común lo que le
otorga legitimidad y autoridad moral.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–331–
CRISIS DEL ESTADO: Situación que afecta a la arquitectura estatal en sus aspectos
económico-fiscal, burocrático-administrativo o político-institucional, cuya superación
depende de ajustes sistémicos entre dichos aspectos.
CROSS-MODERN: Término utilizado para referirse a la gobernabilidad de las sociedades
de una forma “moderna”. La expresión es utilizada por KOOIMAN para referirse al cruce entre
lo moderno y lo postmoderno, al considerar la fragmentación, diversidad y el dinamismo,
componentes de la complejidad social y punto de partida de un modelo de gobernanza.
CROWDING- OUT: Efecto de expulsión del sector privado de la economía por parte del
sector público. Se relaciona con la emisión masiva de deuda pública.
CUESTIÓN SOCIAL: En el Estado liberal la pobreza y la desigualdad pasaron a tener
una índole social y política a causa de la agudización de la tensión social generada por
la industrialización, urbanización e incremento demográficos como epifenómenos de la
modernización económica.
CULTURA ORGANIZATIVA: La cultura es el resultado de la acción colectiva durante años
de los miembros de una organización, de las decisiones y de las políticas adoptadas en el
pasado. La cultura puede ser influida tanto por los procedimientos formales como por la
manera informal de proceder día tras día, de ahí las dificultades para su cambio en un período
temporal reducido. Se entiende en sentido positivo pero también peyorativo.
CULTURA POLÍTICA: Es el conjunto de creencias y valores compartidos, que se refieren
a la vida en sociedad y al rol de las actividades políticas en la conservación y la orientación
de la cohesión social.
Conjunto de actitudes fundamentales que permiten el ajuste mutuo de los comportamientos
o la aceptación de actos de autoridad que tienden a imponer ese ajuste.
La “contracultura” supone una actitud frente a la llamada “cultura dominante”, que
implica un cuestionamiento excluyente y de fondo respecto de la cultura dominante.
CRISIS: Según HERMANN es un acontecimiento que tiene tres características; supone un
peligro para los objetivos de la organización, no hay tiempo para responder, es un inesperado,
que no ha sido predicho o anticipado por los que toman decisiones.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–332–
D
DARWINISMO SOCIAL: Supone la aplicación darwinista de la supervivencia del más
apto. Los pobres se sitúan en los estratos sociales más bajos al no ser capaces de sobrevivir
a la lucha vital y social, al contrario de los ricos y poderosos.
DECISOR PÚBLICO: Todo aquel que forma parte de la instancia que da forma a la acción
pública, lo que incluye tanto al responsable político como a los agentes públicos que participan
en el proceso de adopción de decisiones.
DECISIÓN PÚBLICA: Supone la aplicación de la lógica racional del “decision-making”
aplicada a un asunto público. La gestión política implica decisión pública pero ésta no
descansa sólo en la decisión propiamente política al estar mediatizada por innumerables
y diversos factores de los subsistemas sociales siempre cambiantes que deber ser tenidos
en cuenta por quienes han decidir. El desideratum político se ve afectado por la racionalidad
técnica, que determina la factibilidad política, al quedar afectada por la racionalidad limitada
condicionada por la premura, la falta de información, el compromiso político y la asignación
de recursos a otras decisiones.
La decisión pública se traduce en Gestión Pública al pasar el testigo a los gestores/
ejecutores para que implementen aquellas decisiones que van a incidir en la estructura social
y su regulación, ya que producirán cambios y efectos en los órdenes sociales y jurídicos.
DDD/D3 (DOWNSIZING, DEFUNDING, AND DEVOLUTION): La desregulación,
desactivación y devolución, como una de las expresiones de la NPM, configurarían según
DURANT el Estado neoadministrativo.
Frente a esta dinámica es preferible desde la experiencia y los condicionantes culturales,
opciones articuladas en la denominada (R3), reconexión, reconceptualizacón y redesempeño,
(reconnecting, reconceptualizing, and reengaging).
DPP: Dirección pública profesional. Modelo de gerencia/dirección pública en la que el
personal directivo, es elegido y o cesado en virtud de sus competencias profesionales y
los resultados obtenidos. Las notas características serían la profesionalidad, un marco de
responsabilidades, temporalidad, incentivos, atribución de poderes y cese motivado en
función de resultados.
DELTA-TYPE SENIOR CIVIL SERVICE: Propuesta de Y. DROR efectuada en 1997 a las
que se refiere como funciones de la alta gerencia denominadas “tipo Delta”, que incluyen; la
intervención activa en el cambio institucional; la promoción de nuevas estructuras sociales
y políticas; el desempeño en un contexto de complejidad creciente; y la movilización de
soportes para los procesos de deconstrucción, difíciles pero inevitables para la construcción
de nuevas estructuras y sistemas organizacionales, acordes con las exigencias de la época.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–333–
Esta alta gerencia debe disponer de unas habilidades especiales, tales como: centralidad
en las tareas de orden superior; extremada profesionalización; innovación y creatividad; ética;
autonomía pero subordinación a las metas del servicio; y un depurado sentido de misión.
DEMOCRACIA SOCIAL: Supone la participación de la sociedad como destinataria, de
las decisiones de la economía a nivel macro (democracia económica) o micro (democracia
empresarial).
DESACTIVACIÓN: Ante la dinámica expansiva del Estado, desde los ‘70 se han impulsado
orientaciones o acciones tendentes a reducir el rol del Estado como proveedor de servicios
sociales o agente/productor económico.
DESREGULACIÓN: Relacionada con la desactivación su orientación es la de atenuar el rol
normativo o regulador del Estado.
DESTRUCCIÓN CREATIVA: Con antecedentes en W. SOMBART, SCHUMPETER considera
como núcleo esencial del capitalismo, el proceso de destrucción constante de estructuras,
procesos y productos para la supervivencia por adaptación al mercado. Es una perspectiva
propia del emprendedor e innovador.
Su aplicación a la Gestión pública innovadora es obvia en el marco de la complejidad
creciente del cross-modern social.
DICTADOR PLEBISCITARIO: WEBER denominará así al líder democrático, que arrastra
con él a las masas, mediante la maquinaria electoral y considera a los parlamentarios como
simples prebendados políticos añadidos a su séquito. Conlleva la consecución de la dirección
política de la Administración frente a los intereses burocráticos mediante la existencia de
liderazgo político.
DISFUNCIONES DE LA BUROCRACIA: MERTON abrió el camino al análisis disfuncional
de la burocracia al considerar que la aplicación de las reglas sobre las que se fundamenta
el modelo burocrático conduce a una serie de fines distintos o contradictorios con los que
se ha asignado la organización. Presupone que el modelo weberiano no existe, ya que
sufre transformaciones al ser manejada por los individuos. Estas transformaciones que se
denominan disfunciones de la burocracia, o “buropatologías” son resultado de las relaciones
despersonalizadas; mayor interiorización de las normas que hace que adquieran un valor por
sí mismas y dejen de ser un medio para convertirse en un fin y; mayor uso de la categorización
como técnica para la toma de decisiones.
DISFUNCIONALIDAD POLÍTICA: El sistema político está orientado a la obtención de
metas, para lo cual determina los medios de acción, traza una estrategia y coordina los
esfuerzos colectivos para lograrlo. Cualquier falla en ese proceso, que trabe o demore el logro
de objetivos sociales puede ser considerada una disfuncionalidad política.
DIVISIÓN DEL TRABAJO: Especialización y separación del trabajo aplicado a la
producción y al intercambio de bienes dentro del proceso de transformación que realizan
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–334–
diferentes trabajadores o grupos de ellos. Característica del proceso productivo moderno
supone una mayor productividad, originada por diversos factores, como el aumento de
la eficiencia a causa de la mayor cualificación y mejor especialización; el menor coste de
formación, y reducción del tiempo derivado de la utilización continua de la maquinaria, así
como la investigación y fabricación de herramientas más productivas.
DOCTRINAS ADMINISTRATIVAS: Contienen prescripciones sobre la mejor manera de
hacer las cosas en Gestión Pública. HOODS Y JACKSON describen 99 doctrinas administrativas
separadas y clasificadas en tres categorías útiles: who-type doctrines: Selection, Reward,
Deployment/ What-type doctrines: Sourcing, Make or buy, Agencies…/How-type doctrines:
Authority, Leadership, Task specialization…
E
EBK: Estado del bienestar keynesiano. Modelo social de estado predominante en el
mundo desarrollado desde 1945 hasta 1975, en el que puede distinguirse un tipo nórdico o
socialista, un modelo continental o democristiano, y un modelo anglosajón o liberal.
ECONÓCRATAS: Término referidos a los gestores públicos dedicados a mejorar los
sistemas presupuestarios, medición de outputs e identificación de objetivos.
EFECTIVIDAD: Capacidad de alcanzar objetivos individuales o de organización. La
efectividad requiere competencia, sensibilidad y capacidad de dar respuesta a cuestiones
humanas concretas y específicas así como capacidad de expresar esas preocupaciones,
formular objetivos en consonancia con ellas y el desarrollo y aplicación de estrategias para
conquistar esos objetivos.
EFECTIVIDAD POLÍTICA: Capacidad de imponerse en la acción y de obtener los resultados
prefijados recurriendo a la legitimidad del poder.
EFICACIA: Mide el grado de consecución de un objetivo propuesto. Representa la relación
entre los outputs alcanzados y los objetivos iniciales. Determina el grado de cumplimiento de
los objetivos previstos por una organización en un periodo determinado de tiempo.
Para medirla pueden utilizarse indicadores de diverso tipo como de los de calidad, de
cobertura y de oportunidad.
EFICACIA POLÍTICA: Supone saber qué se puede hacer en cada momento y lugar, en
relación con los hábitos y valores de la gente, y sobre todo, con su escala de valores.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–335–
EFICIENCIA: Mide el grado de consecución de un objetivo propuesto considerando el
coste y el beneficio de dicho objetivo. Relaciona el valor observado de los inputs y outputs
con sus valores óptimos.
Una organización es plenamente eficiente cuando consigue ser eficaz minimizando el
coste de los recursos empleados para conseguir tal eficacia.
Por eficiencia se entiende también la consecución de máximos resultados en cuanto a los
fines propuestos con la utilización de los medios de que disponemos.
Sus indicadores de medición pueden ser tales como; unidad de tiempo, dotación de
personal, inputs requeridos para producir cada prestación, la participación de los costos
de administración…
E-GOVERMENT/E-ADMINISTRACIÓN/@DM: Administración electrónica. Supone la
introducción de tecnología para hacer más cómoda y abierta la acción Administración-ciudadano
y viceversa. Consiste en el uso de las tecnologías de la información y el conocimiento en los
procesos internos de gobierno y en la entrega de los productos y servicios del Estado tanto
a los ciudadanos como a la industria. Supone la aplicación la Gestión Pública de técnicas o
herramientas similares a aquéllas correspondientes al sector privado del comercio electrónico
(e-business), como “la aplicación de tecnologías basadas en Internet para actividades
comerciales y no comerciales en el seno de las Administraciones Públicas”.
Para la OCDE el E-government es la adopción de las TIC por las Administraciones Públicas,
como diferentes vías a través de las que se conectan e interactúan con otras organizaciones
y personas.
ELECCIÓN ECONÓMICA: La que se lleva a cabo para determinar qué bienes y servicios
económicos producir, cómo producirlos y para quién producirlos.
ELECCIÓN RACIONAL: Como enfoque de la toma de decisiones la teoría de la elección
racional consiste en un conjunto de premisas articuladas en torno de dos ideas centrales: 1)
que las acciones humanas son racionales; y 2) que la sociedad sólo puede ser comprendida
a través de la acción individual de quienes la componen.
La teoría de la elección racional al igual que la economía neoclásica asume que: a) los
individuos orientan sus acciones hacia finalidades determinadas, b) obran en función de su
propio interés, c) eligen entre la opción de mayor utilidad; y d) jerarquizan sus preferencias,
que son consistentes y estables, con base en la amplia información que disponen.
ELEFANTE BLANCO: Expresión que define aquellos proyectos que implican un coste de
mantenimiento por encima de los beneficios.
ELITE: Minoría que en toda sociedad ostenta el poder económico, político, intelectual.
ENABLING/ENSURING STATE: Los modelos de WS de gran presencia pública, garantizador
de igualdad de oportunidades (Big Government, Enabling State) van cediendo frente a un Estado
que simplemente garantiza la cantidad y cualidad de los servicios públicos (Ensuring State).
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–336–
ENTORNO: Ambiente donde se genera la necesidad de políticas concretas y que influye
en su diseño.
También referido al área de sucesos y condiciones que influyen sobre el comportamiento
de un sistema.
Conjunto de todas aquellas entidades, que al determinarse un cambio en sus atributos o
relaciones pueden modificar el sistema.
EQUIDAD: Principios de la Gestión Pública por el cual el Estado procura igualar, cuantitativa
o cualitativamente, las condiciones del bienestar general.
ESPERANZA DE ESTADO: Refleja el proceso de trasferencia de la gestión del bienestar
desde la familia al Estado.
ESTABILIDAD POLÍTICA: Dinámica de mantenimiento de la vida interna de las sociedades
y las relaciones entre sociedades en un estado de equilibrio homeostático, sin cambios
importantes. Objetivo de la actuación política.
ESTABLISHMENT: Unión de élites dirigentes de los diversos grupos de interés que existen
en una sociedad, las cuales han aprendido a cooperar juntas, generado una conciencia de su
identidad como grupo y de sus intereses comunes.
ESTADO: Es la sociedad políticamente organizada, definida por los elementos territorio,
pueblo y poder. Con denominaciones históricas distintas, la “polis”, la “civitas”, “res publica”
y desde la modernidad, “lo stato”, han constituido el eje de toda reflexión sistemática sobre
la política, para que existe un orden social, político y jurídico orientado hacia el bien común,
establecido y mantenido por una autoridad dotada de poderes de coerción.
Estado el conjunto de las instituciones públicas que forman lo que llamamos el sistema
político-administrativo de un país.
ESTADO-ADMINISTRACIÓN: Términos equivalentes para referirse a la presencia e
intervención de la ordenación pública en la sociedad, la política y la economía, utilizando las
prerrogativas y potestades públicas así como las actividad prestacional de bienes y servicios.
ESTADO ADMINISTRATIVO: Para D. WALDO el bienestar, la felicidad y hasta las vidas
de todos nosotros se basan, en grado considerable, en el desempeño de los mecanismos
administrativos que nos rodean y nos mantienen. El Estado es administrativo o no es Estado.
El Estado al representar lo público, administra los intereses de la colectividad. El objeto de
estudio de la Administración Pública es “el gobierno en acción”, poniendo el énfasis en la
racionalidad y la cooperación como elementos sustanciales de la administración pública,
la cual pertenece al género “administración”. La idea central de la Administración pública
es acción racional, definida como acción correctamente calculada para la consecución de
determinados fines perseguidos.
Para MORXTEIN MARX el Estado administrativo no es un Estado carente de órganos
legislativos y judiciales, sino un Estado en el que la organización y las operaciones
administrativas, tienen al menos, cuantitativamente, una especial relevancia.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–337–
ESTADO AMPLIADO: Expresión gramsciana que sin eliminar la distinción estado-
sociedad, indica la transformación del Estado Liberal como penetración en la sociedad en un
proceso de repolitización de las relaciones sociales.
ESTADO CÍVICO: Propuesta de O. GUERRERO para destacar un modelo estatal cuyo
núcleo central es la educación cívica de la ciudadanía, el cual debe tener una organización
dotada de cultura cívica que concilie tradición e innovación. Hay una secuencia del tránsito
del Estado administrativo al Estado gerencial y de éste al Estado cívico.
ESTADO CORPORATIVO: Modelo estatal muy intervencionista propio de los
corporativismos totalitarios que pretende una unión organizativa del Estado y la Sociedad
bajo las ideologías imperantes.
ESTADO DE ASOCIACIONES (VERBÄNDESTAAT): Modelo de ajuste en la toma de
grandes decisiones en que no sólo se tiene en cuenta las ideologías que representan los
partidos sino los intereses de las grandes organizaciones, quienes influyen o se dejan influir
por los partidos dominantes.
ESTADO DE FELICIDAD FISCAL: Se da cuando la carga fiscal para el ciudadano es
igual a cero. Es un desiderátum colectivo en el desarrollo del WS, que mantiene las
prestaciones sociales con un coste fiscal cada vez menor que se corresponde con ciclos
económicos de expansión.
ESTADO DEL BIENESTAR (WELFARE STATE-WS): Determinada forma de intervención
social y económica propia de los estados liberal-democráticos, con economías de mercado
y pluralismo democrático.
Estado Social propio de las democracias avanzadas y que para G. ESPING - ANDERSEN
se ha construido en los diferentes países desde los referentes primigenios liberal (Estados
Unidos), Conservador (Alemania) y Social Demócrata (Suecia). Mientras que el referente liberal
está caracterizado por el predominio del mercado en la provisión de servicios esenciales,
con derechos sociales limitados que otorgan prestaciones mínimas no universales y, el
socialdemócrata, que se caracteriza por el universalismo, mayores ámbitos de acción, y
calidad en los servicios públicos.
ESTADO EFECTIVO: Para el Banco Mundial es aquel que desempeña un papel catalítico
y facilitador, estimulando y complementando las actividades de la empresa privada y los
individuos. Sin un Estado efectivo, el desarrollo sostenible, tanto económico como social, es
imposible. En él deben asegurarse cinco tareas fundamentales para el desarrollo sostenible:
establecimiento de un marco legal; ambiente político y macroeconómico; inversión en
servicios sociales básicos e infraestructura; protección a los vulnerables y al medio ambiente.
ESTADO FALLIDO: Estado-Administración ineficaz que califica débil al Gobierno que tiene
poco control sobre su territorio y no existe una acción de gobierno efectivo que asegure el
monopolio uso legítimo de la fuerza física dentro de sus fronteras mediante los efectivos
policiales o militares y no puede hacer cumplir sus leyes uniformemente debido a las
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–338–
altas tasas de criminalidad, corrupción extrema, un extenso mercado informal, burocracia
impenetrable, ineficacia judicial, interferencia militar en la política. El término ha sido utilizado
por representantes de la ONU y por la Cruz Roja internacional y guardaría estrecha relación
con el paradigma “Etsi Stato non daretur”.
El “Think Tank” estadounidense “Fund for Peace” publica un índice anual llamado Índice
de Estados Fallidos (Failed States Index), basándose en doce factores determinantes como la
presión demográfica creciente, movimientos masivos de refugiados; crisis económica aguda
o grave; criminalización y deslegitimación del Estado; deterioro progresivo de los servicios
públicos; violación extendida de los Derechos Humanos…
ESTADO FUNCIONAL MODERNO: En su equivalencia a Estado de gestión G. BURDEAU
lo define como leviatán dirigido legitimado por el ejercicio de las funciones que la sociedad
le exige. El poder estatal administra conforme a las exigencias técnicas sin pretensiones
ideológicas de cambio. Sólo el Estado es capaz de resolver los problemas colectivos dadas
las notas de complejidad, universalidad, prospectiva e interdependencias sociales. El poder
se legitima por el cumplimiento de unos fines que le son dictado por la sociedad, mientras
que la función política se legitima por su sometimiento a las previsiones de la previsión y el
cálculo racional. La atención de los fines sociales por el poder tiene su causa en la adaptación
de éste a los objetivos de las tecnoestructuras público-privadas emergentes.
ESTADO GERENCIAL: Sería el modelo de gestión para un Estado que actúa conforme
a las directrices de algunas tendencias de la NPM que entiende agotada la capacidad de la
lógica burocrática para hacer frente a los retos sociales.
Establece el énfasis en un nuevo estilo de organización y liderazgo para la provisión de
bienes y servicios públicos mediante la creación de mercados internos, que reemplazan la
jerarquía y los contratos de largo plazo por contratos de corto plazo y licitaciones.
ESTADO INDUSTRIAL: Para J.K. GALBRAITH es aquel en el que un grupo de no más de
100 empresas controlan los aspectos fundamentales de la vida económica de un país.
ESTADO MANAGER: Administrativo, o de prestaciones. Aquel que gestiona el Estado social
como Estado o, en el que fundamentalmente se interactúa con la realidad administrativa, la
económico-social y la económica, de la cual es la tecnoburocracia la que formula las políticas
racionales. La planificación integral via selección y jeraquización de objetivos conlleva que el
Estado es a la para señor y servidor del proceso económico.
Algunos autores consideran que la función principal del Estado del bienestar es la de
manager, priorizándose una función gestora sobre la política.
ESTADO MÍNIMO DEL O ESTADO LIBERAL/ MÍNIMUM STATE: Para ADAM SMITH son
cuatro las funciones que debe realizar el Soberano del siglo XVIII: defensa exterior; orden
interior y administración de justicia; infraestructuras e instituciones públicas de utilidad para
toda la sociedad, que por su coste nunca hubieran sido acometidas por los individuos; y
sufragar los gastos para sostener la dignidad del Soberano.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–339–
ESTADO NEOADMINISTRATIVO: Propuesta de DURANT para el modelo USA de los ‘80 -
‘90, con un Estado con menos Administración y con énfasis en otros roles. La D3 configuraría
dicho Estado neoadministrativo. Sin embargo paradójicamente la burocracia se ha trasladado
de la Administración a las empresas privadas o al tercer sector.
ESTADO NEOWEBERIANO: Para POLLIT Y BOUCKAERT, es un híbrido todavía por inventar
que combina los elementos del funcionamiento burocrático con los principios de la economía
y de las nuevas formas de gobernanza.
Equivale a las propuestas de “Burocracia liberal” de GIAUQUE, “Gobernanza pública
reanimada” de BUDD o “Nuevo servicio público” de DENHART Y DENHART. Igualmente puede
hablarse de “neoburocracia”.
Se presenta como modelo alternativo a la NPM. Además de eficiencia económica supone
un gobierno activo, respetuoso con la legalidad y transparencia, profesionalización del servicio
público, modernización administrativa vía incorporación de las TICs, participación ciudadana
en la gestión pública y un enfoque hacia el modo de gobernanza.
ESTADO DE POLICÍA: Refleja el tipo absolutista que define las relaciones entre el príncipe
y los súbditos como relación de dominio y que descansa en un pacto por el que los súbditos
obedecen y el príncipe, con discreción absoluta, realiza lo necesario para proveerles de
prosperidad y satisfacer sus necesidades.
El “polizeistaat” es la forma de gobierno absoluto alemán con un poder estatal jurídicamente
ilimitado de coaccionar y dictar órdenes para realizar lo que el soberano creyera conveniente.
La polizei fue el instrumento al servicio del príncipe “Fürst” para imponer su presencia y
autoridad frente a la sociedad imperial y frente a las clases territoriales por debajo de él.
ESTADO RECEPTIVO: Estado con capacidad de respuesta a la evolución de la demanda
de los ciudadanos en el marco de sus funciones y límites. Las notas que lo definen son;
comprensible; con respuesta a las necesidades; Accesible, y con fomento de la participación
activa.
Supone una mayor apertura y tiene su origen en el informe de la OCDE “La Administración
al servicio del Público” de 1987.
ESTADO RACIONAL: Para WEBER constituye rasgo esencial del Estado moderno
occidental, la dominación legítima de tipo legal-burocrático que con la separación del cuerpo
administrativo, de los medios materiales de administración, se ha llevado a cabo por completo.
El Estado nacional proporcionó al capitalismo moderno las oportunidades de su desarrollo,
gracias a la burocracia profesional y a derecho racional. En la posibilidad de predictibilidad en
la acción del Estado reside la esencia de su racionalidad moderna.
Supone el soporte filosófico, sociológico y jurídico para la Administración Pública
tradicional.
ESTADO-SISTEMA: Como indica SKOCPOL, el Estado debe ser considerado como algo
más que “gobierno”. Es una serie de sistemas administrativos, jurídicos, burocráticos y
coercitivos que intentan no sólo estructurar las relaciones entre la sociedad civil y la autoridad
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–340–
pública sino que también intenta estructurar muchas de las relaciones claves en el seno
mismo de la sociedad civil.
ESTADO SOBRECARGADO: Según BELL Y KRISTOL, la expansión del WE de las
democracias liberales, ha conducido a las sociedades occidentales a una dinámica de
ingobernabilidad, a la vez que ha supuesto una merma en los valores de la cultura liberal
tradicional, tales como el trabajo, el ahorro o la familia.
ESTADO SOCIAL: Modelo de estado que interviene social y económica en su ámbito de
actuación para garantiza los derechos políticos sociales y económicos que se consideran
mínimos para mantener la cohesión social y evitar las fracturas sociales.
ESTADO TOTAL: Expresión deudora de FORSTHOFF en Der totale Staat de 1933, el
Estado total se diferencia del liberal en que éste es sin sustancia, el objetivo del Estado es
la revolución, superadora de los intereses individuales, incluso los del partido, por ello la
Administración ha de ser neutral. La evolución política de Forsthoff hará ver el Estado Total
en el Estado social de la República Federal Alemana.
ESTADO VACIADO: Frente al Welfare State (WS) propio de la postguerra europea y en
cuanto al nivel de influencia de lo público GUY PETERS lo entiende el resultado de la pérdida de
legitimidad (nivel macro), la descentralización de - prestaciones privatización / despublificación
/ desregulación - (nivel intermedio) y la disminución del rol de los empleados públicos (nivel
micro).
ESTRATO POLÍTICO: Sector de la población que realiza alguna actividad política, en
forma continua u ocasional. El umbral mínimo de actividad política es votar en las elecciones
generales.
ESTRUCTURACIÓN ADMINISTRATIVA: Supone lograr una configuración racional, tendente
a la mejor consecución de objetivos mediante la prerrogativa de la potestad autoorganizativa.
ETNOGRAFIA ADMINISTRATIVA: De reciente incorporación a los estudios de
Administración Pública e importado de la administración de empresas se trata de aplicar
las metodologías de la etnología/etnografía antropológica al campo de la administración
pública para analizar la cultura organizacional publicas y entender las variables descriptivas
de la vida burocrática desde una óptica de realidades informales frente a los estudios
estructurales formales.
ETSI STATO NON DARETUR: Paradigma de actuación de la ciudadanía como si el
Estado no existiera o es insuficiente o débil. Surgen instrumentos paraestatales socialmente
aceptados (cárteles, mafias, sectas…) que llegan donde la Administración no puede.
También se refiere a la desconfianza de la ciudadanía en los poderes públicos en sí,
debido a su escasa institucionalización.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–341–
EXCLUSIÓN SOCIAL: Término que remplaza al de pobreza y según ROOM se define
también por la imposibilidad o dificultad intensa de acceder a los mecanismos de desarrollo
personal e inserción socio-comunitaria y a los sistemas preestablecidos de protección.
EXPERTISE: Valor de conocimiento que técnicos y expertos intervinientes por sus
habilidades “skills” en materias concretas.
F
FABIAN SOCIETY: Eslabón entre el socialismo utópico y el laborismo inglés, precursor, a
su vez, de la socialdemocracia. Entendía el socialismo como la organización colectiva de la
sociedad para hacer el bien general mediante la actuación del Estado en el nivel nacional y
local ya que su teoría decía que el propio capitalismo estaba siendo colectivizado rápidamente
día a día y tenía que seguir moviéndose en esa dirección, su función era simplemente la de
acelerar el proceso.
Representó al socialismo no marxista y su idean consistía en ir introduciendo un proceso
gradual de reformas sociales que evitara enfrentamientos directos entre la clase obrera y
los capitalistas, a la vez que se extendía la ideología de igualdad y fraternidad entre los
trabajadores de todos los sectores.
FACTIBILIDAD POLÍTICO-ADMINISTRATIVA: Capacidad de un programa de actuación
para ser gestionado a través de los procedimientos de actuación normalizados de una
organización. Esta factibilidad se muestra condicionada con el posibilismo que concede la
racionalidad técnica.
Algún autor utiliza la expresión “Penetrabilidad administrativa” para referirse a la
probabilidad de que una política pública sea bien ejecutada por la Administración.
FALLOS DEL ESTADO: El proceso de decisión pública hace ineficiente debido a la
complejidad en la toma de decisiones por los intereses encubiertos y espurios, a la información
asimétrica entre Estado y mercado y a la gratuidad de los servicios públicos.
FALLOS DEL MERCADO: Cuando el mercado no responde adecuadamente a las
cuestiones de qué, cómo y para quién producir.
FENÓMENO DE REDUNDANCIA: Cuando las mismas funciones son asumidas o ejecutadas
por diversos órganos o estructuras,
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–342–
FENÓMENO SUSTITUCIÓN: Cuando en la toma de decisiones el Gobierno es sustituido
por el nivel administrativo. Sucede con ocasión de que lo urgente prima sobre lo importante
o por la dinámica incrementalista.
FILOSOFÍA ADMINISTRATIVA: Suerte de filosofía política aplicada al rol del Estado y a la
teoría administrativa que lo sustenta.
Cuerpo de enseñanzas doctrinales que goza de una amplia aceptación en un lugar y
momento dados.
Las filosofías administrativas son doctrinas que han sido aceptadas, que afectan la
agenda gubernamental en lo concerniente a cuestiones de diseño organizacional mediante
el establecimiento de un clima de opinión relativo a dichas cuestiones. Las filosofías
administrativas que gozan de aceptación en un momento dado, son típicamente rechazadas
u olvidadas en otro momento.
El marco de referencia que rodea a la filosofía administrativa está dirigido a explicar la
agenda gubernamental, teniendo en consideración cuestiones de diseño organizacional en un
lugar y en un momento dado.
Supone la supraideología político-administrativa subyacente en el modelo administrativo,
que supera la ideología partidista del momento.
FILOSOFÍA BRITÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN: Se refiere al pensamiento británico
administrativo que basado en la unión entre la ciencia y la ética se desarrolló al margen de la
Ciencia de la Administración, a principios del S. XX. La Administración se refiere tanto a los
asuntos públicos como a los privados.
Con W.H, MORELAND se introdujo en 1921 la Ciencia de la Administración como búsqueda
de una teoría de la Administración Pública.
FLAGSHIP POLICY: Acción o programa que opera como buque insignia de la política
pública concreta. Aquella política o políticas que destacan en los programas de acción de
gobierno como innovadoras o conformadoras de la realidad previa, restando importancia o
destacando sobre las demás. Se activan o potencian para llamar la atención del electorado o
por su significancia simbólica o importancia sustancial.
FORMULA DE RUGGI: Expresión del factor de complejidad de algo. La complejidad está en
función del número de sus componentes del grado de diversificación entre ellos, del número
e intensidad de relaciones entre ellos, de la velocidad de los cambios y todo lo determinado
por los órganos, estructuras, funciones, instrumentos de acción, ….
Se puede expresar con C=[Q, D, R, ^(O, E, F, …)].
FORMULACIÓN ADMINISTRATIVA: Supone expresar en formulaciones o algoritmos un
modelo de Administración y Gestión Pública que sigue una argumentación administrativa.
FREE RIDER: Usuario gratuito de un servicio o bien público. Se denomina Polizón
o consumidor libre de carga a aquellos miembros de un colectivo que amparados en las
características de los bienes públicos, se benefician de la producción de los mismos sin
contribuir a su financiación. En el concepto se incluyen tanto los que pueden como no
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–343–
contribuir económicamente al sistema por ser impedidos de trabajar (deserving poors),
excluidos sociales (underclass), o los trabajadores en condiciones precarias (working poor).
FRONT/BACK OFFICE: Conjunto de las estructuras de una organización que gestionan la
interacción con el cliente o se mantienen ocultas al mismo En la Administración Pública el
front office es la oficina para las relaciones con el público o proveedores, las ventanillas de
atención, una página Web o mecanismos de E-Adm.
El back office es la parte tienen lugar las tareas destinadas a gestionar la propia
organización empresa y con las cuales el cliente tiene ni necesita contacto directo. En la
Administración sería el departamento de informática, de HRM, contabilidad…
FRONSTAAT: Definición weberiana de un Estado basado en la imposición de trabajo
forzado a determinados colectivos.
FUNCIÓN PÚBLICA: En su concepción amplia y material y equiparable a empleo público
se refiere al conjunto del personal que presta servicios para las administraciones.
Es la organización de la suma de recursos humanos puestos al servicio de una o del
conjunto de las organizaciones público-administrativas que prestan servicios públicos. Su
pone una intelección organizativa y que en cierto sentido sería equiparable al de burocracia.
En su perspectiva estricta y orgánica, se refiere al régimen jurídico aplicable a los
empleados públicos sujetos al status funcionarial aquellos agentes públicos que ejerzan en
sus funciones, potestades administrativas, o el ejercicio de soberanía o de “Imperium”.
FUNCIONALISMO ESTRUCTURAL: Enfoque empleado en la antropología y la sociología,
según el cual los elementos de una determinada estructura social son interdependientes entre
sí y sus aplicaciones principales tienen lugar en el campo de la sociología de la cultura. Con
orígenes en DURKHEIM, T. PARSONS es uno de sus mayores exponentes en la actualidad.
FUNCIONARIO PÚBLICO: (Fonctionnaire, Functionary, Beamte): Su origen está en TURGOT
quien en 1770 denominó “fonctionnaires publics” a aquellos empleados de la Administración,
que realizaban funciones relacionadas con asuntos públicos. Más tarde E. BURKE lo utilizó
con relación a la Revolución Francesa, para designar el proceso de sustitución de los cargos
como privilegios por personas capaces con las notas de profesionalidad y una total separación
entre cargo y persona.
Weber describe el proceso de formación del funcionariado profesional y el de la
monopolización del desempeño de las tareas públicas. Para él el Príncipe fue utilizando a
su favor -y en contra de los estamentos - a quienes eran letrados; En primer lugar a los
clérigos, luego los literatos de formación humanística; la nobleza cortesana, los gentry (sólo
en Inglaterra) y los juristas universitarios (sólo en Europa).
La Burocracia prusiana evolucionó en el mismo sentido desde el status de servidor del
príncipe, (Fürstendiener) del Estado (Staatdiener) y del Pueblo (Volksdiener).
En este sentido no jurídico-formal sino sociológico-funcional es equivalente a las
expresiones de agente público, servidor público, empelado público o burócrata.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–344–
FUNCIONES DIRECTIVAS: En el marco de la AGE las ejercen los titulares de puestos
en los que se da un determinado nivel de responsabilidad y decisión global en relación con
las DMU u organizaciones. Son responsables de la formación de equipos y de estrategias y
fijación de objetivos y de la organización de inputs para alcanzarlos.
Las funciones predominantes son las de Planificación, Organización, Dirección o
Ejecución y Control global de una unidad administrativa u organización. Suelen recaer en
los cargos y puestos de directores generales, subdirectores generales, secretario general,
consejeros técnicos; jefes de área de servicios centrales o directores provinciales. El nivel de
complemento de destino es igual o superior a 28.
FUNCIONES PRE-DIRECTIVAS: En la AGE, las desempeñan quienes sin tener
responsabilidad o competencia global sobre una DMU u organización, están subordinados a
los directivos, desarrollando cierto grado de planificación, organización, dirección o ejecución
y control.
Suele recaer en los jefes de servicio; subdirectores y secretarios provinciales; jefes de
asesorías jurídicas provinciales, asesores técnicos. El nivel de complemento de destino es
igual o inferior a 28.
FÜRST: Príncipe. Representante de la monarquía liberal alemana que sigue representando
con carácter residual la voluntad del Estado.
G
GERENCIALISMO CLÁSICO: Propuesta de técnicas para el Sector público que se
fundamenta en la separación entre el ámbito de la acción y el de la decisión o entre aquellos
que toman decisiones y entre los que la ejecutan. Sus raíces teóricas se hunden en la
organización científica del trabajo de FAYOLL, TAYLOR, FOLLET…
Sus propuestas básicas son las de que el hombre como decisor racional está motivado
esencialmente por razones económicas. Siempre hay un mejor camino, una solución idónea
para cada problema y el gerente debe descubrirla, no le interesa el porqué, sino el cómo. Todo
ello se complementa con un buen sistema de control y supervisión del desempeño.
GESTIÓN ADMINISTRATIVA: Conjunto de acciones mediante las cuales el directivo
desarrolla sus actividades a través del cumplimiento de las fases del proceso administrativo:
planear, organizar, dirigir, coordinar y controlar.
GESTIÓN PÚBLICA: Conjunto de decisiones, estratégicas y técnicas dirigidas a
administrar y gestionar la organización administrativa pública con la finalidad de satisfacer
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–345–
las necesidades sociales, dentro de los principios/parámetros de legalidad eficacia, eficiencia
y equidad.
Técnica mediante la que el Estado-Administración obtiene, organiza, maneja y moviliza
recursos escasos para cumplir ciertos objetivos.
Conjunto de acciones mediante las cuales las entidades públicas tienden al logro de
sus fines, objetivos y metas, los que están enmarcados por las políticas gubernamentales
establecidas por el poder ejecutivo.
En su acepción amplia e integral engloba a la gestión política, la organizativo-administrativa
y la gerencial. En la restrictiva se identificaría bien con la idea de la acción de administración
pública o con la parte directiva de la misma.
GESTIÓN PÚBLICA INNOVADORA/GPI: Se caracteriza por desarrollarse en un entorno
complejo y diverso, un modelo de administración prospectiva y relacional y la necesidad de
unas habilidades para el gestor, propias de la sociedad del conocimiento y necesitadas del
análisis de políticas/sistemas. Conlleva el énfasis de la evaluación y propuesta de innovación
y mejora en relación con la ejecución de las políticas públicas.
La GPI es un instrumento para la gobernabilidad, en la medida en que contribuye de
manera notable al incremento cuantitativo o cualitativo del valor público.
GESTIÓN PÚBLICA MACRO: Se refiere a la gestión del conjunto del Sector Público. Se
ocupa de las funciones estabilizadora, asignativa y redistributiva del Estado, la optimización
del crecimiento económico, la fijación de las políticas macroeconómicas en una economía
internacionalizada, redistribución, regulación y combinación del mercado, el Estado y otras
instituciones, consecución de mayor cooperación internacional, prevención de conflictos y
desastres…
GESTIÓN PÚBLICA MICRO: La gestión de las organizaciones públicas, que se centra en
las limitaciones y problemas típicos de ineficiencia de la producción pública derivada de la
caracterización jurídica del propietario o de la falta de incentivos tanto organizativos como
individuales presuntamente mitigables mediante la introducción de competencia basada en
precios, incentivos o la aplicación de otras técnicas de gestión.
GESTOR/DIRECTIVO PÚBLICO: Debe entenderse como conceptos similares,
entendiéndose que el rol principal de ambos es la ejecución/gestión de lo políticamente
decidido. Su rol se extiende y se confunde en lo estratégico y lo operativo.
GLOBALIZACIÓN: Reflejo de la interdependencia del mundo. Supone que los
acontecimientos, asuntos y desafíos que se producen en una parte del mundo afectan a
otras. No siendo un fenómenos nuevo, sí tiene mayor intensidad y relevancia en algunos
aspectos, entre ellos como indica J. JABBRA ha resultado la exportación de la ideología
liberal y su epifenómeno de la NPM, hecho en el que ha tenido un papel notorio los IFIS.
GOBERNABILIDAD: Cualidad propia de una comunidad política según la cual sus
instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio y de un modo considerado
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–346–
legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del poder
ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo.
Según Instituto internacional de Ciencias Administrativas (1999), se refiere al proceso
por el que los diversos grupos integrantes de una sociedad ejercen el poder y la autoridad,
de tal modo que al hacerlo influencian y llevan a cabo políticas y toman decisiones relativas
al desarrollo económico y social. Supone la interacción entre las instituciones concebidas
formalmente y las organizaciones de la sociedad civil.
Debe ser entendida como la acción de gobernar para el progreso humano y en el marco
de unas reglas de juego institucionales predeterminadas por y la comunidad. En este sentido
la gobernabilidad es un concepto que abarcaría diversas formas de ejercerla, desde el
“steering” hasta la citada gobernanza. Así, el “governing” - gobierno legitimado en el poder
ejecutivo con predominancia del rol de steering - será una expresión de la gobernabilidad.
El Gobierno–Administración contribuye al aseguramiento de la gobernabilidad, mediante
una doble receta; una de naturaleza filosófica reflejada en el buen gobierno y buena
administración y otra técnica, consistente en desarrollar la disciplina de la Gestión Pública y
la metodología del análisis de las políticas públicas. El logro de la gobernabilidad no es sólo
deber y tarea de los Gobiernos, sino también de la ciudadanía como agentes individuales o
colectivos.
Para el Banco Mundial son indicadores de gobernabilidad; la rendición de cuentas, la
estabilidad política, la efectividad del gobierno, la calidad regulatoria, el imperio de la ley y el
control de la corrupción.
GOBIERNO: Organización política que engloba a los individuos y a las instituciones
autorizadas para formular las políticas públicas y dirigir los asuntos del Estado, mediante el
uso del poder administrativo.
GOBIERNO EMPRENDEDOR/EMPRESARIAL: Es la gestión de la Administración Pública
como empresa pero sin mentalidad empresarial, al menos totalizante, trabajando con bienes
públicos y sin intereses privados.
GOVERNANCE/GOBERNANZA: Conjunto de instituciones y agentes procedentes del
Gobierno, pero también de fuera de él, dónde los límites y las responsabilidades para hacer
frente a los problemas sociales y económicos pierden nitidez. El gobierno más que mandar
emplea técnicas e instrumentos nuevos para dirigir y guiar. La dependencia de poder quiere
decir que las organizaciones dedicadas a la acción colectiva dependen de otras organizaciones.
Originalmente, el término se usó en el sentido de dirección (steering), equiparando
gobernar con la acción del gobierno pero en la actualidad ha adquirido nuevos significados,
en particular, el de formas no jerárquicas de coordinación entre actores. Ello supone un
nuevo modo de gobernación, en el ámbito estriuctamente político o económico, pues en
sede lingüística la “gobernanza”, “gobierno”, “gobernación” y “gobernabilidad” son términos
sinónimos, pues los cuatro designan la acción y efecto de gobernar.
Así para la OCDE gobernanza es el ejercicio de la autoridad política, económica y administrativa.
G-GOVERNANCE (GOOD GOVERNANCE): Buen gobierno o buena gobernanza.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–347–
GOWER HANDBOOK ON MANAGEMENT/GOWER: Estudio sociológico de las teorías
sobre gestión después de la II Mundial y que se clasifican en tres grupos; Consultores y
prácticos que teorizan (DRUCKER, OHMAE, PETERS, OSBORNE Y GAEBLER…), Satíricos
(PARKINSON, TOWNSEND, JAY...), Potenciadores de la Investigación Operativa (SIMON,
DIEBOLD, WEINER...) y académicos (LEVITT, KOTLER, HERZBERG, MINTZBERG).
H
HABILIDAD POLÍTICA: Es la realización correcta de un trabajo políticamente difícil.
LASSWELL la menciona como uno de los ocho valores políticos básicos: poder, ilustración,
riqueza, bienestar, habilidad, afecto, rectitud y deferencia.
HOMO ADMINISTRATIVUS: Paradigma del individuo que confía en el modelo público
como garante de su bienestar público. La racionalidad burocrática weberiana es la imperante
en el sentido de que están sometidos a reglamentaciones y regulaciones en sus relaciones
organizacionales y sociales, la lógica prevalente es la del interés general.
Al arquetipo de homo oeconomicus contrapone H. SIMÓN, en su obra “El comportamiento
administrativo” (1945), la figura del homo administrativus, mucho más realista que la
primera. Los hombres dentro de las organizaciones se comportan siguiendo el principio de
racionalidad limitada, y se conforman con alcanzar unos objetivos suficientes, ya que carecen
de la información y la inteligencia necesarias para alcanzar el máximo.
HOMO OECONOMICUS: Paradigma del individuo que confía en el modelo de la economía
de mercado como garante su bienestar. La racionalidad imperante está conceptualizada por
la teoría de la competencia. En términos económicos sería aquel que sigue la optimización de
sus deseos como elección racional.
Modelo abstracto de hombre, utilizado por el pensamiento clásico y neoclásico,
que busca sólo satisfacer sus propios intereses y se comporta conforme a su egoísmo,
ambiciones y utilitarismo.
Los individuos son modelados para comportarse de tal manera que maximizan utilidades
subjetivas ante las restricciones existentes. Los individuos persiguen sus propios intereses
personales, estrechamente definidos en términos de posiciones netas de riqueza, mesurables,
tanto predecibles como esperadas.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–348–
I
ICEBERG DEL ESTADO: Metafóricamente se alude a las instituciones administrativas que
regulan la organización y funcionamiento del Estado. Hoy en día se entiende con la idea
organizativa del “back office”.
IMPERIUM: Potestad detentada en el imperio Romano por los Magistrados mayores que su
origen fue un poder global que comprendía el poder militar, la jurisdicción y la administración.
En la actualidad es un término equivalente al de soberanía o del ejercicio de potestades
públicas/administrativas, entendidas como aquellas actividades en las que se encarna la idea
de imperium, de poder soberano transmitido para funciones concretas o determinadas que
justifican la coerción y el uso de la fuerza o la presencia o constancia del poder público.
Estas funciones han girado en torno a la actividad administrativa de policía y control, sanción,
inspección, expropiación, recaudación, intervención contable y presupuestaria, ejercicio de la
fuerza pública, certificación, registro o jurisdicción.
INCAU: Índice de Transparencia de las Comunidades Autónomas. Mecanismo de
Trasparencia internacional-España que evalúa el nivel de transparencia de los Gobiernos
autonómicos e impulsa elaumento de la informacióna la sociedad.
Mediante un conjunto de80 indicadores, se analiza lascinco Áreas de transparencia
siguientes:A) Información sobre la Comunidad Autónoma.B) Relaciones con los ciudadanos
y la sociedad. C) Transparencia económico-financiera. D) Transparencia en las contrataciones
de servicios y suministros. E) Transparencia en materias de Ordenación del territorio,
urbanismo y obras públicas.
INCREMENTALISMO: Teoría pragmática político-administrativa para la toma de “decisiones
públicas” formulada por C. LINDBLOM en su obra principal “La ciencia de `salir del paso”
(The Science of Muddling Through, 1959) que se propone como método usual en la toma
de decisiones en la política, ya que ésta se hace y rehace sin cesar mediante un proceso
de aproximaciones sucesivas a algunos objetivos deseados que también van cambiando a
la luz de nuevas consideraciones. Se avanza mediante pasos cortos, que si son exitosos,
pueden ser seguidos rápidamente por otros. Ante las limitaciones del modelo de elección
racional, el “método de las comparaciones limitadas sucesivas”, “incrementalismo” o “análisis
incremental” supone que el cual el decisor público centra su atención en valores marginales
o incrementales.
Frente al método racional comprensivo, o método raíz, que parte de hechos fundamentales
cada vez nuevos, y siempre dispuesto a comenzar por completo, a partir de cero, el método
de las comparaciones limitadas sucesivas o método rama edificaría a partir de la situación
actual, paso a paso y por pequeños grados.
INDICE DE GINI: Se utiliza para medir el grado de desigualdad social, indicando el
alejamiento de una sociedad sobre una distribución de la riqueza completamente igualitaria.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–349–
INDUSTRIALIZACIÓN DEL ESTADO: Propuesta de H. FAYOL para introducir dentro
del Estado los procedimientos de administración que favorecen el éxito de las empresas
industriales.
INEFICIENCIA X: La ineficiencia X explica la ineficiencia en costes -técnica o asignativa-
asimilándola a la ineficiencia en la asignación de recursos. LEIBENSTEIN acuñó el concepto
para referirse a la situación de costes por encima de los mínimos.
Esta idea ha inspirado el desarrollo de nuevos modelos económicos que analizan
la ineficiencia dentro de un contexto de asimetría de información y de comportamientos
empresariales diferentes al tradicional de maximización del beneficio/minimización de costes.
Los burócratas incurren en ella si distorsionan o esconden información al financiador
acerca de la función de costes mínimos. PRZEWORSKI ha apuntado una serie de medidas
para reducir los problemas de eficiencia de las agencias burocráticas: Creación de incentivos;
Establecimiento de controles; Creación de múltiples principales o múltiples agentes; o
Creación de competencia.
INFORME BEDVERIDGE: En 1942 Lord Bedveridge formuló el plan de seguro social como
el lema “desde la cuna hasta la tumba”, combatiendo contra los cinco males de la sociedad
moderna; la enfermedad, la indigencia, la ignorancia, la suciedad y la ociosidad.
INFRAESTRUCTURA/ESTRUCTURA/SUPERESTRUCTURA: Para el enfoque
socioeconómico marxiano se distingue entre la infraestructura que se corresponde con
la producción de bienes y servicios, así como a la reproducción y mantenimiento de la
población; la estructura que incluye las relaciones políticas y locales de cada sociedad y la
superestructura consiste en las ideas, valores, creencias, arte y religión de las sociedades.
Según el materialismo cultural, todas las sociedades están divididas en tres niveles primarios
de organización y los cambios o innovaciones que se dan en una cultura se originan en la
infraestructura y se reflejan primero en la estructura y después en la superestructura.
La infraestructura es la base económica fundamental de la sociedad, que configura
los demás aspectos de ésta – superestructura – tales como sistemas políticos, sistemas
familiares, o religiosos.
La superestructura no tiene una historia propia, independiente, sino que está en función
de los intereses de clase dominante que la han creado. La lectura de que el Estado y el
derecho actúan como superestructura que mantiene el modelo de producción capitalista,
tuvo una importancia capital para el desarrollo del modelo administrativo, lectura que se
infiere no sólo de las experiencias absolutistas, sino de las expresiones totalitarias.
INGOBERNABILIDAD: Crisis de Gobierno. Diagnóstico de inviabilidad de los Gobiernos
para alcanzar su objeto, desde las responsabilidades actuales relativas al bienestar social y
derechos y libertades ciudadanas.
INNOVACIÓN: Aplicación constante de las novedades técnicas al proceso productivo.
Supone el principal factor de crecimiento en la sociedad industrial desarrollada, además de
los habituales de capital y trabajo.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–350–
La Administración Pública consecuencia de la revolución tecnológica ha debido adaptarse
innovando a su vez en el proceso de servicio de los servicios públicos.
INNOVACIÓN POLÍTICA: Proceso de transformación de una invención política en una
práctica social generalizada. Implica cambios en los hábitos y en las normas expresas o tácitas
de convivencia así como en las instituciones que configuran la estructura del sistema político.
INNOVACIÓN TECNOLÓGICA: En el marco de la modernización administrativa su aplicación
en los procesos internos “back office” pretende la implantación de sistemas de información que
simplifiquen los procesos de planificación, gestión y control. Respecto a los procesos externos
“front office” intenta facilitar el acceso de los ciudadanos mediante mecanismo de E-adm/O-gov.
INSTITUCIONALIZACIÓN: Las instituciones, en un sentido amplio, son las reglas, normas,
costumbres de operación del sistema sociopolítico. Son al mismo tiempo las redes que
sirven para enlazar y encauzar institucionalmente las relaciones de intercambio económico,
social y político entre los subsistemas o distintos componentes del citado sistema. Las
estructuras político-administrativas simplifican la toma de decisiones de los individuos en las
organizaciones en la medida que ofrecen un sistema de valores, premisas y reglas que guían
la toma de decisión en un contexto de racionalidad limitada.
La institucionalización es el proceso de transformación por el que se asumen ciertas reglas,
normas, costumbres en un sistema sociopolítico y que desde su práctica estable, hace que la
actuación pueda predecirse con cierta confianza, con continuidad y proyección en el tiempo.
INTERÉS GENERAL: Interés de los individuos en su condición de integrantes de una
sociedad política una versión secularizada del “bien común”, propia del pensamiento político
católico. Se usa preferentemente en el análisis de la política interior, mientras que el interés
nacional se utiliza en la política exterior
INTERÉS POLÍTICO: Supone la combinación en el sistema político del conflicto y
compatibilización de los intereses sectoriales y grupales, y de las distintas visiones del interés
general.
INTERFASE: NORA y MINC denominan como actividad de interfase al nivel intermedio
entre la decisión política y la actividad administrativa. Como cometido de bisagra entre la
zona política representada por los políticos electos, asesores, personal de gabinete... y la
zona representada por los profesionales de la Administración. En ella la confianza política
y la racionalidad técnica -altos cargos, asesores y directivos públicos- se entremezclan en
proporciones diferentes según su mayor o menor participación en las diversas fases de la
formulación o implementación de las políticas públicas.
Denominada igualmente como “tercer espacio o bisagra” para ZILLER lo es la zona de
intersección entre política y administración en el que se tensiona entre la legitimidad política
y la burocrática, entre la racionalidad ideológica y la técnica.
ISOMORFISMO INSTITUCIONAL: Referido al hecho que, ante muchas situaciones de
incertidumbre, las organizaciones tienden a adoptar fórmulas institucionales aceptadas
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–351–
y consolidadas en su entorno de referencia. Las organizaciones tienden a incorporar las
prácticas y los procesos definidos por los conceptos predominantes en el ámbito organizativo
y que están socialmente institucionalizados.
IURA QUAESITA: La teoría de los derechos adquiridos, constreñía al monarca en aquellas
actuaciones que, se enfrentaban a un derecho natural como la propiedad o a posiciones
jurídicas previamente reconocidas por el mismo Rey o sus predecesores, como sucedía con
la provisión de los cargos públicos.
IVP: Índice del valor público. Mide la capacidad de las sociedades para garantizara la
mayor y mejor vida de sus miembros, satisfaciendo las necesidades humanos y futuras. Un
indicador de valor público es el Índice de Desarrollo Humano –IDH- elaborado por el PNUD,
configurado sobre el nivel de ingresos por persona; el nivel educativo y la esperanza de vida
actual. Según Hintze, el IDH ajustado según la equidad en la distribución de los ingresos – la
renta per cápita promediada con el índice de desigualdad del PNUD – es mejor indicador
sobre la capacidad de generar valor público.
El índice de “Efectividad de Valor Público” (IEVP) permite comparar en un espacio de
tiempo a los países según la medida en que han sido efectivos en el logro de valor del
para analizar luego el grado de efectividad de las políticas de esos mismos países que los
condujeron hasta allí. El IEVP permite evaluar las políticas seguidas para el aumento del IVP,
tanto en términos internos como comparados.
J
JAULA DE HIERRO: Para M. WEBER es la representación de una sociedad radicalmente
racionalizada bajo la forma de una burocracia. Esta racionalidad que se despliega de
acuerdo a fines lleva al surgimiento de instituciones sociales extraordinariamente eficientes,
extremadamente racionales, pero que constituyen una amenaza creciente para la libertad de
los individuos. Esta fusión de las burocracias pública y privada se dio históricamente en los
casos del nacionalsocialismo y del socialismo soviético.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–352–
L
LEY DEL CRECIMIENTO DE LAS FUNCIONES DEL ESTADO: Según LARNAUDE, la
historia de la Administración Pública moderna en el mundo civilizado es fruto del crecimiento
de los servicios públicos.
LEY DE GRESHAM: Proveniente de la teoría económica postula que una moneda fuerte
desplaza a la moneda débil en el circuito financiero. Aplicada a la Administración Pública
supone que las tareas rutinarias desplazan en la gestión diaria a las propuestas de innovación.
Los agentes públicos se limitan a cumplir diariamente con la tarea rutinaria como labro
claramente programada según fines precisos. La tarea de reflexión, de perfeccionamiento de la
propia organización, la tarea de planeamiento a larga escala, cuyo programa está por esencia
indeterminado, es sistemáticamente dejada de lado. “Daily routine, drives out planning”.
LEY DE SAVAS: Denuncia el sobrecosto de la acción gubernamental-administrativa ya
que el coste de un output en el sector público es el doble que el de la empresa privada. Se ha
utilizado para justificar las privatizaciones sectoriales.
LEY DE WAGNER: Según A. Wagner el desarrollo económico de la sociedad conlleva
al incremento del gasto público ya que del nuevo status surgirían nuevas necesidades de
la actividad pública reguladora y protectora, debido a factores como el incremento de la
población, urbanización, uso de nuevas tecnologías u otras causas adicionales.
LEYES DE PARKINSON: Según su autor el trabajo se expande hasta llenar el tiempo
de que se dispone para su realización, los gastos aumentan hasta cubrir todos los ingresos
y el tiempo dedicado a cualquier tema de la agenda es inversamente proporcional a su
importancia. Denuncia la lógica burocrática de la Administración Pública, ya que la burocracia
aumenta porque crece la actividad, y crece la actividad porque aumenta la burocracia.
LEYES DE POBRES: En la Inglaterra de los Tudor con el fin de solucionar los problemas
de la desaparición de las instituciones de caridad, se distinguió entre pobres discapacitados
destinados a Casas de caridad, pobres capaces sin trabajo, destinados a Casa de industrias y
pobres recalcitrantes, destinados a la prisión. Supone la primera expresión de responsabilidad
social sobre los miembros de la sociedad.
LIBERALIZACIÓN/PRIVATIZACIÓN/REGULACIÓN/RE-REGULACIÓN: Como instrumentos
de la estrategia D3 la liberalización implica la introducción de competencia en sectores
monopolistas, refiriéndose más a formas y reglas en la apertura al mercado que al grado de
intervención pública. La privatización supone la transferencia, en todo o en parte al sector
privado, de una actividad antes pública.la regulación supone el conjunto de normas de
supervisión y control de un sector liberalizado en aras del interés general. La re-regulación
supone al redefinición de reglas anteriores para un sector que cambia su estrategia de gestión.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–353–
M
MCDONALDIZACIÓN: Para RITZER se asienta sobre las premisas básicas de la
racionalidad weberiana y supone la capacidad para ofrecer a empleados, los directivos y a
los consumidores un marco de eficiencia, calculabilidad, predictabilidad y control tecnológico.
Supone una evolución de la sociedad desde la modernidad weberiana hasta la culminación
de una serie de procesos de racionalización que se han ido sucediendo a lo largo del s. XX.
El proceso de McDonaldización, ofrece los mismos beneficios que la racionalidad
burocrática, pero como la misma genera procesos de deshumanización y limita la capacidad
de elección individual, así como el déficit democrático. Este proceso frente a otras tesis no
conduce hacia la post-burocracia sino hacia una re-racionalización de la tradicional burocracia
weberiana, y hacia la misma jaula de hierro de las que nos advertía WEBER.
MACROPOLITICA/MICROPOLITICA: en Ciencia Política se ha trazado un sistema
político de diez niveles: 1.Individuos; 2. Familias nucleares; 3. Familias extensas; 4. Aldeas;
5. Pueblos; 6. Ciudades; 7. Naciones pequeñas (menos de 5 millones); 8. Naciones medianas
(de 5 a 40 millones); 9. Naciones grandes (más de 40, millones); 10. Comunidad internacional
(ONU). La macropolítica comienza donde la política empieza a volverse impersonal, lo que
ocurre aproximadamente entre los niveles 5 y 6, mientras que la micropolítica se da en los
niveles 1 a 5.
MANDARÍN: Alto funcionario militar o civil del Imperio chino descrito por WEBER como
clase intelectual dominante.
Para MALDONADO en la actualidad lo representan aquellos intelectuales de notable
influencia en el sistema de toma de decisiones del poder, participando en la elaboración de
los valores legitimadores del status quo.
MARKET-FRIENDLY APPROACH: Enfoque amistoso con el mercado. Propuesta del
Banco Mundial en su Informe sobre el desarrollo mundial de 1991 de un estilo de intervención
estatal orientado a fortalecer el mercado y optimizar su eficiencia.
MASA CRÍTICA: Término propio de la física nuclear que en sentido figurado se usa también
para indicar algo que se encuentra en cantidad suficiente para funcionar adecuadamente y
que en Gestión Pública se utiliza como equivalente a la existencia de una demanda social y
factor para poner en marcha políticas públicas o mantenerlas.
MAQUIAVELISMO: Astucia manipuladora en la gestión cotidiana del poder. Legitimación
teórica del cinismo implícito en la realpolitik y en la Raison d’etat.
Para MAQUIAVELO la política está al servicio del poder, es un mecanismo para su
consecución o su mantenimiento. Con la expresión “Old Nick” (Satanás) los anglosajones se
refieren a MAQUIAVELO.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–354–
Para GRAMSCI el moderno Príncipe no supone una persona individual sino un organismo,
que como elemento complejo de la sociedad expresa una voluntad colectiva.
MAXIMAND: Hace referencia a la función cuyo objetivo es maximizar y optimizar. En la
organización pública el burócrata trata de maximizar su satisfacción personal. NISKANEN
propone la utilización de una variable proxy como maximand del departamento y que
represente la función de utilidad de su director y en la el burócrata basará su conducta, la
racionalidad y la supervivencia.
Se habla de “specific agency maximand” para referirse al establecimiento de mecanismos
presupuestarios que hagan depender parcialmente el nivel de productividad alcanzado por la
organización de los recursos financieros puestos a su disposición.
MEI/IFI’S: (INSTITUCIONES ECONÓMICAS MULTILATERALES/ AGENCIAS
FINANCIERAS INTERNACIONALES): Son las entidades económicas o financieras de
naturaleza internacional que influyen en las políticas de los países afiliados a ellas, y que
en los últimos tiempos han condicionado las políticas de gestión pública y los procesos de
reforma y modernización administrativa en los países en desarrollo. Entre ellos el FMI, BM,
BID o AID.
METASISTEMA (Estado-sociedad): El avance del Estado social ha supuesto una
estatalización de la sociedad y una socialización del Estado, de tal manera que la distinción
clásica sólo es metodológica. La realidad es que Estado y sociedad son partes de un
metasistema. La idea de metasistema incluye también al sistema económico.
La disolución del Estado y la Sociedad en el Estado Social, supone que ya no sistemas
autónomos, autorregulados, sino profundamente interrelacionados entre sí a través de
relaciones complejas, con factores reguladores extra sistémicos y con un conjunto de
subsistemas interseccionados que hacen tengan que ser considerados como partes de un
metasistema, macrosistema o sistema de sistemas.
MINNOWBROOK I y II: Conferencias académicas USA celebrada en 1968 y 1988 sobre
Administración Pública, como disciplina ante el problema de paralización y la aplicación de
modelos analíticos mal adaptados.
Refleja la pérdida de confianza en la Administración Pública como una entidad capaz de
promover el cambio Social, la duda sobre la capacidad del Gobierno para proveer servicios
públicos y así como la discusión sobre la legitimidad del Estado para regular al mercado, en
un entorno neoliberal y de privatización.
En ellas se promovieron una agenda académica fundada en la equidad, la justicia social
la ética, los valores democráticos y el civismo, así como la necesidad de responsabilidad y
virtudes cívicas de servidores públicos.
MO: Modelo Administrativo inspirado por una filosofía administrativa y determinado por
la contingencia de un país. El MOC sería el modelo continental europeo frente al -cada vez
menos antagónico- modelo anglosajón (MOAS).
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–355–
MODELOS DE CAMBIO ADMINISTRATIVO: Como escenarios de futuro alternativo a la
APT dentro de la filosofía NPM HOODS Y DUNLEAVY apuntan –bien como abstractos, teóricos
o experimentados– y teniendo en cuenta la posibilidad de mera reforma administrativa, o la
necesidad contextual o no de reformas constitutivas en el modelo de Estado, los siguientes;
“Burocrático” (public bureaucracy state), en el que se asocia a un sector público específico,
con unas competencias básicas y con unas formas de operar distintivas y bien definidas;
“Estado mínimo-comprador” (minimal purchasing state), supone que las tareas de la
Administración se reducen a contratar y a las grandes empresas privadas la provisión de los
servicios públicos; “modelo descabezado” (headless chicken model), como estructura donde
no existe un responsable de la gestión y las reglas generales del sector público se relajan o
abandonan, aunque se diferencian al sector privado, a pesar de la presencia de este en la
gestión; El “modelo de la reja cerrada” (gridlock model), no se da una distinción estricta entre
los proveedores privados y los públicos, aunque existe un fuerte componente regulador y de
normas de procedimiento rígidas.
MODELO DE GESTIÓN PÚBLICA: Opción entre el “qué”, “como” y “quién” gestiona
las políticas públicas. Fundamentalmente se agrupan en tres; el ortodoxo se centra en la
construcción institucional de una Administración Pública del tipo wilsoniano-weberiano,
distinta y distante de la política; el liberal, despublificador y desregulador con una
Administración residual; y el empresarial que gira sobre métodos de gestión empresariales
aplicados a las organizaciones públicas.
MODELOS DE REFORMA DE GESTIÓN PÚBLICA/REFORMA ADMINISTRATIVA: Dos
alternativas se presentan para que los movimientos de reforma o de “filosofía administrativa”
puedan consolidarse. El modelo “incubadora” se caracteriza porque las ideas de reforma no
logran un efecto pleno hasta que no ha transcurrido un largo período desde su introducción,
hasta que no se instalan definitivamente como una nueva ortodoxia. Por el contrario el
“modelo de innovación “aguda”, se identifica por la temprana introducción y la también
rápida desintegración de los programas de reforma.
MODELO NORMATIVO ÓPTIMO: Propuesta de DROR superadora del conservacionismo
incrementalista, basado en la idea de innovación: Las notas serían la clarificación de valores,
objetivos y criterios de decisión; Identificación de alternativas; Cálculo preliminar de los
resultados; consenso en los analistas; incremento del análisis; decisión en función de la
información teórica y empírica; mejora del decisión-making desde la experiencia, iniciativa,
creatividad, desarrollando de los skills directivos y promoviendo el esfuerzo intelectual.
Las funciones delta-type del senior civil service serían instrumentos del modelo.
MODELO TRIDIMENSIONAL: Propuesta de gobernabilidad de JIMÉNEZ NIETO que integra
a instituciones, sectores y sistemas. Las instituciones constituyen las células primarias de la
administración o gestión. Los sectores son ámbitos de coordinación política y los sistemas
constituyen el conjunto armónico y coherente de normas, órganos y procesos destinado a
proveer los inputs necesarios que requieren las instituciones y los sectores para cumplir
eficaz y eficientemente sus fines.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–356–
El sector es un concepto analítico que representa la suma de la acción pública y privada
en cada uno de los segmentos es que discrecionalmente se divide la acción social. Se
administran las instituciones y se gobiernan los sectores.
MODERNIZACION SOCIAL: Proceso de cambio social integral, experimentado por los
países desarrollados y emulados por los demás. La modernidad implica un alto grado de
estabilidad institucional. Supone cambios en pro de la urbanización, industrialización,
secularización, democratización y en las comunicaciones. La ciudadanía se siente
responsable de los cambios e interviene y protagoniza muchos de ellos mediante la sociedad
civil organizada y la intervención en la política, frente a un determinismo propio de épocas
pretéritas.
MODERNIZACIÓN/REFORMA ADMINISTRATIVA: Cambio en las Administraciones
Públicas, tendentes a la adaptación estructural, organizativa y funcional a las demandas
del entorno social. Supone la adaptación por parte de la Administración a la sociedad ya
modernizada a fin de satisfacer las nuevas demandas que en el seno de la sociedad se van
produciendo como consecuencia de esos cambios.
Aun utilizándose como términos equivalentes, mientras la reforma responde más la lógica
o ideología, la modernización se refiere más a la estrategia.
Se sustenta sobre cinco ejes: ajuste de su organización interna; criterios de funcionamiento;
recursos humanos; presupuesto y patrimonio; y comunicación interna y externa.
Supone pues un proceso de reformas en las estructuras y procesos administrativos
tendentes al logro de mejores resultados mediante la incorporación de TICs e instrumentos
de calidad para adaptar los órganos administrativos a las demandas de los ciudadanos en
términos de mayor eficacia y eficiencia. Existe una íntima, e incluso equivalencia en algunos
aspectos, entre la modernización, la reforma y las políticas de Gestión Pública.
Se ha hablado de dos momentos principales en este proceso, referidos como de primera
y segunda generación (RPG/RSG).
MOVIMIENTO DE ADMINISTRACIÓN CIENTÍFICA: Promocionado por Gulick y en los
años ’30 , propuso una doctrina organizativa basada en los principios de la administración
como una disciplina omnicompresiva. Supuso la conocida replica de H. Simon de que esos
principios de la administración no eran sino proverbios
MUNUS HONORIFICUM: Desempeño de un cargo público a título honorífico.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–357–
N
NAP (NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA): Propuesta de FREDERICKSON 1971
inspirada en “Minnowbrook I” para un cambio en administración pública en sus postulados
académicos y de actuaciones hacia modelos de mayor compromiso con el servicio públicos
y la igualdad social.
NECESIDADES PREFERENTES: Aquéllas que la ciudadanía revela como necesarias de
que exista una provisión de los bienes que las satisfacen. No necesariamente son económicas
o se satisfacen con bienes económicos.
NEOBUROCRACIA: HECKSCHER considera falsa la calificación de post-burocracia que se
atribuye a la NPM, ya que no es otra cosa que formulaciones neo-burocráticas, que resultan
tres falsos modelos post-burocráticos. Estas variantes neo-burocráticas son la burocracia
mejorada, la alternativa comunitaria y el modelo mercantil.
La verdadera post-burocracia sería un modelo organizativo donde cada individuo es
responsable frente al éxito conjunto de la organización. Sustituiría la segmentación por la
comunicación, la verticalidad por la coordinación, la unidireccionalidad por la bidireccionalidad
y la autoridad por la interacción. Para reemplazar la llamada post-burocracia, es decisivo el
papel de un diálogo interactivo que sustituya las órdenes o las comunicaciones unidireccionales,
y que el citado autor denomina ‘modelo interactivo’.
NEOCORPORATIVISMO: Llamado corporativismo liberal se diferencia del corporativismo
organicista y totalitario y supone un sistema institucionalizado de representación de los
intereses, para la formación, decisión y ejecución de las políticas. Las unidades constitutivas
son reconocidas, autorizadas o creadas por el Estado que les concede el monopolio de la
representación de los intereses sectoriales o generales.
Constituye una modalidad ideal de acuerdo institucional, de vínculo y de intereses
organizados asociativamente de la sociedad civil, con las estructuras de decisión el Estado.
NEOINSTITUCIONALISMO: Corriente en Ciencia Política que recupera la importancia del
papel de las reglas de juego en la interacción entre los actores ayudándoles a dar forma a las
expectativas que pueden mantener en sus relaciones con otros actores.
El neoinstitucionalismo revaloriza el estudio y el papel de las instituciones y que
vincula actitudes, racionalidad, actores y motivaciones con estructuras sociales, políticas
y económicas. PETERS identifica al menos seis versiones (normativo, elección racional,
histórico; empírico, Internacional y social) a las que pueden añadirse la economía institucional
y el análisis institucional sociológico
NEOINSTITUCIONALISMO ESTRATÉGICO: Propuesta de gobernabilidad según la cual la
Administración no pierde su papel predominante en ningún contexto de gobernabilidad. Se
trata de incorporar al diseño estratégico, aquellas propuestas de los actores que redunden
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–358–
claramente en el interés general para el presente y el futuro. Implica pues un diseño para un
desarrollo sostenible y crecimiento del bienestar integral compartido.
En el modelo de la gobernanza requiere gestionar redes de asuntos con diversos actores
y hacerlo con espíritu de consenso, pero con predominio del concepto difuso de los intereses
generales o públicos.
NEOTAYLORISMO: Revisión de la gestión científica de TAYLOR, en cuanto a que es
necesario controlar (medir/cuantificar) las tareas asumidas y retribuir la productividad
y rendimiento personal. Algunas manifestaciones gerencialistas de la NPM se han
identificado como neotayloristas.
NIE (NEW INSTITUCIONAL ECONOMICS): Nueva economía institucional. Según D. NORTH
en ella las instituciones, como las reglas de juego crean un fuerte sistema de incentivos para
una sociedad. Las instituciones económicas tienen efectos perdurables sobre los desarrollos
hasta mucho tiempo después de la decisión inicial de crearlas.
NON-PROFIT/PRO BONO: Actividades sin fines de lucro o de beneficios económicos.
Parte de la actividad administrativa así como de ONG’s o tercer sector funcionan como non-
profit organizations, lo que no implica el rechazo a la máxima eficiencia.
NPM (NEW PUBLIC MANAGEMENT): Denominación anglosajona de la Nueva Gestión
Pública, con origen en el trabajo de C. Hood ‘A Public Management for all seasons’. Proceso
de reforma administrativa que se sitúa en los años ‘70 -’80 para dar respuesta a los cambios
en el entorno en el que se circunscribe la acción pública y a los propios problemas internos
de la Administración Pública. La NPM es el término que se ha utilizado como un descriptor
general de todos los cambios y puede significar tantas cosas como personas interpreten y
utilicen el concepto.
En un primer reflejó las tendencias de cambios en el Sector Público en el Reino Unido,
Australia y Nueva Zelanda, cuya finalidad era transformar la dinámica burocrática.
Fundamentación teórica según Hood es un matrimonio entre el Nuevo Institucionalismo y
la gerencia profesional. De Nuevo Institucionalismo, toma las ideas de la Teoría de la Elección
Pública, la Teoría de los Costes de Transacción y la Teoría de la Agencia. Del gerencialismo
profesional, definido desde el neo-taylorismo se centra en el estudio de la organización
burocrática interna.
La idea fundamental es que hay que incorporar al sector público técnicas de gestión
privadas -como defendía el gerencialismo clásico-, pero reconociendo las peculiaridades del
mismo, las cuales hacen inviable la mera transposición.
NPR (NATIONAL PERFOMANCE REVIEW): Revisión del desempeño nacional. Programa
del Vicepresidente de EEUU AL GORE dimanante de su informe “Análisis de los Resultados
Nacionales” (ARN) “From Red Tape to Results: Creating a Government that Works Better and
Costs Less” de 1993 inspirado en la idea de Gobierno empresarial de OSBORNE Y GAEBLER.
Posteriormente fue rebautizada oficialmente como la Asociación Nacional para la
Reinvención del Gobierno (National Partnership for Reinventing Government).
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–359–
NUEVA CLASE: Para I. KRISTOL es el conjunto de altos burócratas, intelectuales y
personas de los medios de comunicación social, con interés en el aumento de las actividades
del Estado, como núcleo del ejercicio del poder, y que explicaría la dinámica expansiva y
suicida del Estado del bienestar.
O
OBRIKEISTAAT: Término con que se refiere al Estado autoridad propio del momento
liberal, frente al rol económico, administrativo y social que desempeñara con posterioridad.
OCDE-UE: Modelo político-administrativo propio de los países occidentales desarrollados
bajo el paradigma de actuación de la UE.
OFICIAL/COMISARIO: Para BODINO entre las personas públicas pueden ser Oficiales y
son aquellos que tienen cargo ordinario limitado por edicto, tienen autoridad de mandar y se
dicen magistrados. Los Comisarios tienen cargo extraordinario, limitado por simple comisión
y tienen autoridad para conocer o ejecutar los mandatos.
En vez del carácter permanente del oficial, el comisario es esencialmente eventual, en
cuanto a que su papel se reduce al de una comisión. Este no ejerce competencias propias
sino del rey, cuyo simple ejercicio no le ha sido delegado y no constituye un ius quaesitum y
su mandato es revocable ad nutum.
OFFICIUM/MUNUS: Instituciones propias del derecho canónico y representan el ejercicio
del oficio subjetivo y del oficio objetivo. En el Munus (cargo) es el contenido de la función lo
que prevalece y no tanto el carácter personal de quien la desempeña.
OIKOS-NOMOS (ECONOMÍA): Ordenamiento de la unidad familiar.
OLD GOVERNANCE: Gobernabilidad mediante la acción gobierno. Se presenta paradigma
antitético de la gobernanza.
ONE SIZE FITS ALL: Modelo de talla única. Supone contemplar la NPM como paradigma
de un traje a medida de todos, que ha de resolver los problemas comunes a la Gestión
Pública.
OPEN GOVERNMENT (O-GOV): Modelo de administración abierta en la que lo relacional
cobra principal protagonismo. La apertura lo es en cuanto a la ciudadanía, las demás
administraciones u otras organizaciones colaboradoras. Es una administración en red.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–360–
La E-Administración es un medio para el fin O-GOV, a través del mecanismo Administración
2.0 que permite la interacción de los usuarios partir de diferentes aplicaciones web, y en
definitiva, no es sino otro medio para un modelo de gobernabilidad en gobernanza que supone
una implicación activa de la ciudadanía en los asuntos de la comunidad.
OPTIMUM STRESS: Punto óptimo de tensión en una organización el cual al sobrepasarse
conlleva la necesidad de revisión ante la deriva de destrucción.
Por “stress” debe entenderse la discrepancia entre el nivel de aspiración y el de realización
efectiva. Si excede la aspiración sobre la realización conlleva la frustración o desesperación,
si excede la realización sobre la aspiración, resulta la apatía.
ORDEN PUBLICO: Equivalente a convivencia ordenada, segura, pacífica y equilibrada. Es
objeto de una fuerte regulación en aras de prevenir crisis de gobernabilidad.
ORDEN SOCIAL: Existe cuando una buena parte de los actos individuales y grupales
están coordinados y regulados con fines sociales. Supone un alto grado de institucionalización
política y cohesión social.
ORDNUNGSVERWALTUNG: Administración ordenadora que desarrolla las tareas
fundamentales de seguridad exterior, orden interior y aseguramiento de recursos.
ORGANIZACIÓN CIENTÍFICA DEL TRABAJO: Adquirió carta de naturaleza en el II
Congreso internacional de Bruselas de 1925, y que tiene sus orígenes en el movimiento
gestado a finales del siglo XIX en Europa y en EEUU de racionalizar el trabajo mediante una
actuación conscientemente orientada .Aun cuando el movimiento nació en el ámbito de la
empresa privada, acabaron influyendo en la organización pública, sobre todo mediante la
labor de L. URWICK al difundir la ideas de FAYOL.
Por su parte la administración científica o taylorismo se centra en la fisiología de
la organización; analiza los procesos de trabajo en sus aspectos espacial, temporal, etc.
centrando el análisis en las tareas del operario, como el elemento más simple. Es un método
bottom-up.
La administración general o fayolismo se centra en el estudio de la anatomía de las
organizaciones así como en el análisis de las operaciones que tienen lugar en toda empresa.
Se focaliza el estudio en las funciones de los directivos superiores, en los que es más
importante la formación gerencial y administrativa que el conocimiento técnico propio de
cada proceso industrial en particular. Seguiría un método top-down.
La combinación de ambas supone dividir las tareas de la organización en dos grandes
áreas la planificación y la ejecución.
ORGANIZACIÓN/ORDENACIÓN: VON STEIN, GARRIDO GALLA O GARCÍA PELAYO han
utilizado la distinción entre la ordenación (natural) de la sociedad y la organización (normativa)
del Estado. En la organización hay un fin buscado, mientras que la ordenación se da más un
resultado. En la ordenación se da la búsqueda de un modelo o sistema a realizar, mientas
que la ordenación simplemente legitima el ya existente. Mientras en la organización existen
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–361–
reglas ciertas y precisas en la ordenación se dan costumbres y usos sociales, que se aceptan
cono normas.
En la realidad coexisten ambos mecanismos, como una suerte de espontaneidad
organizada, en la que al final suelen predominar unos sobre otros en dicha coexistencia.
Mientras la Constitución española respondería a un modelo organizado la Carta Magna
inglesa lo haría al reconocimiento de un preorden.
OVERLOAD: Sobrecarga en la atribución de competencias, funciones o tareas de una
DMU, un agente o persona.
P
PACTO KEYNESIANO: Modelo de conjugación del capitalismo desarrollado y el WS que
permite obtener el pleno empleo, del capital y del trabajo, altas tasas de beneficios y una red
universal de seguridad, además de la incorporación técnica, mayor productividad, incremento
salarial proceso de redistribución de la renta.
PANTOUFLAGE: Se denomina a la práctica francesa del paso de la Administración
Pública a la empresa privada, que su regulación de 1994 exige en ciertos casos, entre otros
requisitos el pago por el funcionario de una indemnización llamada pantoufle.
PARADIGMA: Imagen general de la realidad que sirve de marco a teorías más específicas
y se basan en supuestos no comprobados y no reconocidos sobre la naturaleza de la realidad.
PARADOJA DE LA FRUGALIDAD: La virtud individual del ahorro se convierte en freno del
crecimiento económico, al disminuir el consumo y la demanda de productos.
PERROS GUARDIANES: Expresión utilizada por LINDBLOM para referirse a los grupos
sociales de presión que defienden conjuntamente unos intereses determinados y alertan a
los decisores públicos si dejan de lado, accidental o intencionalmente, algún valor marginal.
Prácticamente cada interés tiene su perro guardián y algunas partes de la dependencia
puedan servir como perros guardianes para otras partes.
Estos perros guardianes pueden proteger los intereses en su jurisdicción en dos formas
por completo distintas: primero, compensando los daños hechos por otras dependencias y,
segundo, anticipándose y previniendo los daños antes de que ocurran.
PFI (PRIVATE FINANCE INITIATIVE): Iniciativa de Financiación Privada. Mecanismo para
superar el déficit de inversión en costosos servicios públicos, que permite la participación
de la iniciativa privada en la gestión mediante acuerdos específicos. Busca la cooperación
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–362–
entre los sectores público y privado, para desarrollar infraestructuras públicas y los servicios
inherentes a las mismas.
PLANNING SYSTEM/MARKET SYSTEM: Diferencia entre las empresas que por su
dimensión e influyen decisivamente en la planificación económica nacional o aquellas que
tan solo extiende su actuación en el mercado resultante de dicha planificación.
Se utiliza desde otras ópticas la diferenciación entre macro-meso o monopolio-
competitividad.
PODER POLÍTICO: Capacidad que tiene un individuo o un grupo de modificar la conducta
de otros individuos o grupos. BURDEAU lo define como “una energía social, emanación de
una representación mental, colectiva y dominante, del orden social deseable”.
POLICE/POLICÍA: Históricamente ha sido utilizado para significar el gobierno y regulación
de las ciudades y países, la conservación de la paz y el orden, el cuidado de los habitantes,
Regulación la administración como representación del conjunto de los Ministerios.
Según P. SCHIERA la palabra policía es utilizada desde 1498 con diferentes sentidos
pero paulatinamente será sustituida por Administración. Gasser será pionero en el marco del
cameralismo y Fleurigeon en el ámbito Francés.
POLICEY: Para VON JUSTI tenía un sentido estricto equivalente a “police” comprensivo
de todo lo que puede contribuir a la felicidad de los ciudadanos, y principalmente a la
conservación del orden y de la disciplina.
El segundo se correspondía con “policy” para referirse a las leyes y reglamentos que
conciernen al interior de un Estado, que tiran a afirmar su poder, a hacer un buen uso de sus
fuerzas, a procurar la felicidad de los súbditos.
POLICY: Curso de la acción política. Arte del gobierno.
Con anterioridad a la Revolución francesa, la policy englobada lo que hoy denominamos
administración pública para después ser sustituida por ésta.
La noción de policy se restringe al sentido procesal, como proceso de intercambio entre
actores de la política.
Así la Administración Pública sería el conjunto de “operaciones que tienen por objeto la
realización o la observancia forzosa de la política pública” (L. WHITE), o “la coordinación de
esfuerzos colectivos para realizar la política pública” (M. DIMOCK).
La Ciencia de la Administración ha sido uno de los terrenos primigenios y más fértiles para
el cultivo de los estudios de la policy.
POLI-OP: Dicotomía decisión/ejecución en la reforma administrativa en el marco de la
NPM que sostiene que los componentes de la formulación de políticas de gobierno deben
ser separados de las unidades de ejecución de las políticas. El segmento más pequeño
de formulación de políticas corresponde al centro decisional del gobierno, mientras que
el segmento más grande, las unidades operativas/agencias, se convierte en la rama
administrativa, independiente del gobierno central.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–363–
POLISINODIA/COMITOLOGIA: Forma de actuación condicionada por un complejo
constituido por muchas comisiones ‘ad hoc’.
POLITICA/POLITEIA: Ordenación de la comunidad. Orden político concreto de toda la
vida pública, costumbres, hábitos de vida, intelección de la realidad en referencia a un orden
anclado en el Nómos (armonía) / taxis (normatividad)
Mientras que “politeuma” designa inicialmente un orden público no especificado
“politeuesthai” significa el actuar como ciudadano en la vida común. y ambos confluirán
en “Politeia” como comunidad estructurada, constituida, de ciudadanos activos con plenos
derechos cívicos.
Igualmente “Política” traduce dos términos substantivos griegos uno referente a la vida
común urbana, las cosas políticas, los asuntos propios del que vive en ciudad, los asuntos
públicos “Ta politiká” y “he politiké”, como las formas de tratamiento de tales asuntos públicos
que se articula en el saber sobre esos asuntos en virtud de la “téchne” como conocimiento
práctico o “know-how” y la “episteme” o forma fundamentada en el razonamiento.
En sus diferentes acepciones abarca desde la genérica ordenación de la polis, ala concreta
organización gubernamental de la polis. El término se transformó en policey, policy, pólice…
POLITICA PÚBLICA/PUBLIC POLICY: En su acepción amplia de DYE es todo aquello que
los gobiernos deciden hacer o no hacer.
Una acepción más restringida (MENY) lo define como programa de acción gubernamental
en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico concreto. Para que haya política
deben darse las siguientes características; contenido; programa; orientación normativa;
factor de coerción y competencia social.
POLITICS/POLÍTICA: Acción del Gobierno en el sentido de determinar las public policy.
POLÍTICAS DE GERENCIA PÚBLICA (PUBLIC MANAGEMENT POLICY): Reflejan la
orientación, motivación y control del núcleo del Sector Público como un todo. Los instrumentos
de dichas políticas son las reglas institucionales y las rutinas organizacionales en las áreas de
planificación del gasto y de la gerencia financiera, empleo público, organización y métodos,
auditoría y evaluación.
La “reforma administrativa” generalmente provoca cambios en las políticas de
gerencia pública.
POSDCORB: Acrónimo formado por L. GULICK para referirse a una función común
a la administración pública y privada, vigilante y garante de las denominadas funciones;
(p) planeación;(o) organización; (s) personal (staffing); (d) dirección; (co) coordinación; (r)
información (reporting); y (b) presupuesto (budgeting). Supone una adaptación del concepto
administrativo de H. FAYOL.
POSTBUROCRACIA: BARZELAY se refiere al paso de la burocracia a la postburocracia
como un cambio de paradigma como una suerte de evolución mutación adaptativa desde un
paradigma originario a otro derivado.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–364–
Estado de la burocracia adaptada a un nuevo hábitat en el que se han superado algunas de
las disfuncionalidades propias de la lógica burocrática o buropatologías, aunque manteniendo
la racionalidad instrumental.
POUVOIR/PUISSANCE PUBLIQUE: El primero se refiere a la función, a la prerrogativa
concreta, a una especie concreta. La segunda es el poder público in genere, in abstracto. Es
fruto de la sucesión ideológica entre el imperium-potestas y la de puissance-pouvoir.
PÚBLIC CHOICE: Elección racional. Según esta escuela cada individuo procura maximizar
su propio bienestar comportándose como un homo oeconomicus y el mercado constituye el
mecanismo más eficiente para el logro de este objetivo. Sólo el mercado estaría a salvo de
la influencia de la política por lo que hay que reducir lo más posible el papel de las entidades
públicas. El neoliberalismo adoptó este argumento desde los ’80 y ha sido junto con el
gerencialismo, uno de los nutrientes ideológicos del NPM.
PPP/P3 (PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP): Asociación público-privada para gestionar
un servicio público que necesita de inversión privada. Mecanismo de gestión de un PFI. Este
tipo de relaciones comparten una filosofía en la que cada agente, público y privado, participa
en los proyectos llevando a cabo aquellas tareas para las cuales cada uno cuenta con una
ventaja comparativa.
PRERREQUISITOS FUNCIONALES: Según T. PARSONS las cuatro tareas principales que
deben realizar todas las sociedades para sobrevivir son la adaptación, logro de objetivos,
integración y latencia. Los subsistemas funcionales se ocuparían de cumplir uno o más de
esos prerrequisitos.
PRETORIANISMO: Excesiva o coyuntural utilización de la dimensión ejecutiva del Gobierno
mediante uso de las potestades exorbitantes de la Administración y sobre todo el uso de la
fuerza y coerción mediante instrumentos de la fuerza pública y de estilos jerárquicos.
Concepto utilizado por S. HUNTINGTON para aludir a la intervención de los militares en
política, aunque no equivalente al de militarismo.
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: Se denominan así a los conocimientos
de la materia administrativa por parte de los cultivadores, (Bonnin, Taylor, Fayol, Willoughby,
White, Gulick, Urwick, Mooney, Walker, Finer, Steane) sobre los que se ha pretendido crear la
Ciencia Administrativa en función de su universalidad, teorización de causalidad, o su condición
de, proposiciones, definiciones, axiomas o reglas de acción para el éxito organizativo.
PROVERBIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: H. SIMON pensaba que los principios de
la administración no eran sino “proverbios” y que la disciplina requería la construcción de
conceptos firmemente establecidos en el conductismo.
PRIVATIZACIÓN: Opuesto a nacionalización, es el proceso de transferencia a manos
privadas de la propiedad de empresas o actividades antes en manos del Sector público.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–365–
En puridad debe distinguirse entre exoprivatización cuando se refiere a la desactivación
de alguna actividad previamente pública y endoprivatización, cuando se refiere a la utilización
de técnicas de gestión privadas.
PROCURATION DE L’ACTION:. Técnica organizativa propia de la administración
napoleónica según la cual el superior instaba la acción del inferior en virtud del principio
jerárquico, minimizando la autonomía decisoria del nivel local. BONNIN entendió en ello,
que las cinco atribuciones del prefecto serían la dirección impulsión supervisión, decisión y
censura.
PROTOBUROCRACIA: Antecedente remoto de la burocracia moderna, caracterizada por
que los altos funcionarios de los antiguos imperios comenzaban a ocuparse de la tareas
administrativas.
PROCURA EXISTENCIAL (DASEINSVORSORGE): La idea de ‘Administración
conformadora del orden social’ de E. FORSTHOFF, plasmada en 1938 expresa que el Estado
debe proporcionar sino a todos, a una mayoría, el mayor grado de bienestar posible respecto
a aquellas necesidades que el individuo no pueda proporcionarse por sí mismo. El Estado
social sería aquél que asume como función propia la garantía de la procura existencial de la
población.
El Estado debe de encauzar adecuadamente la tarea de la asistencia vital, asegurando las
bases materiales de la existencia individual y colectiva. El ciudadano debe poder obtener de
los poderes públicos, todo aquello que siéndole necesario para subsistir dignamente, quede
fuera de su alcance, distinguiéndose entre el espacio vital dominado y el espacio vital efectivo,
que desde el siglo XIX no ha dejado de aumentar, a la par que disminuye el dominado. Ésta
es la construcción de la Administración como servidora de la idea de Daseinsvorsorge y a la
consecuente configuración de la Administración como un soporte de prestaciones (Leistende
Verwaltung).
R
RACIONALIDAD LIMITADA: El enfoque de racionalidad absoluta supone capacidades
intelectuales y fuentes de información que los hombres no tienen, por lo que dicho modelo
sólo adecuado para tratar problemas relativamente simples, en pequeña escala, con pocas
variables y dimensiones valorativas limitadas.
El “homo administrativus” tiene en su configuración actual una capacidad de elección
más limitada que la del abstracto “homo economicus”, por lo que busca más la satisfacción,
que la optimización ya que las restricciones contextuales y físicas impiden al individuo
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–366–
comportarse conforme a los principios de la Utilidad Subjetiva Esperada (muchos problemas,
variables, valores, información, restricciones que el mundo psíquico imponen
Las instituciones -vistas como conjuntos de reglas y de ámbitos organizativos que
encauzan la acción de los hombres- poseen las mismas limitaciones que éstos para procesar
problemas y elegir soluciones maximizadoras.
El Institucionalismo e incrementalismo o la anarquía organizada son expresiones de la
racionalidad limitada.
RACIONALIZACIÓN NORMATIVA: en el marco de la modernización administrativa
persigue la simplificación de los procesos administrativos como la simplificación normativa
que regula la actuación pública. Se busca la estandarización de actuaciones internas,
evitación de la duplicidad y eliminación de aquellas funciones sin valor añadido, además de
regular exclusivamente aquellas cuestiones imprescindibles.
El fin último es incrementar la receptividad administrativa, facilitando la comprensión
ciudadana y acceso a los servicios,
R3/RRR (RECONNECTING, RECONCEPTUALIZING, AND REENGAGING): Reconexión,
reconceptualización y redesempeño como alternativas formuladas por DURANT frente al D3.
Otra expresión se refiere a la receptividad, responsabilidad y respeto que suponen los
elementos para una nueva Teoría de Administración Pública, propuestas por J. BOURGON en
la “V Braibant Lecture” del IIAS.
Otros hablan de R6 para incluir la reingeniería, la reinvención, reestructuración.
RAZÓN DE ESTADO: Concepto originario en MAQUIAVELO y utilizado por la escuela
alemana del s. XIX, en virtud del cual el Estado tiene una tendencia orgánica, natural, a
buscar el continuo incremento y consolidación de su propia potencia. Fin para el cual tiende a
usar todos los medios, incluso la violencia, transgrediendo la moral y el derecho.
En su aspecto interno, conlleva el dominio sobre la población y territorio y en el externo,
supone el aumento de la propia potencia y disminución de la ajena, por todos los medios.
Para LUDOVICO SETTAL A en su obra La Razón de Estado de 1627 supone in hábito del
intelecto práctico llamado prudencia o sagacidad, mediante el cual los hombres, después de
la deliberación, resuelven acerca de los medios y los modos con que puedan establecer o
conservar la forma de dominio en que se encuentran.
RECHSTAAT (ESTADO DE DERECHO): La esencia del concepto es que todo el ejercicio
público de autoridad está basado en el principio de legalidad. La Administración Pública
tradicional como prototipo de Administración neutra se vincula a la democracia representativa
y al rechstaat y al modelo de burocracia weberiano. VON MOHL lo definió 1829 como un
«estado de la razón», aunque el término fue utilizado por vez primera por ADAM MÜLLER en
1809, si bien en un sentido muy impreciso.
RECTA ACTIO FACTIBILIUM/AGIBILIUM: Referido al arte de gobernar en España de los
s. XVI-XVII, en el sentido de que en el quehacer político de los príncipes, ministros, validos
o privados, sustentado en un recto proceder centrado en lo bien hecho o por estar la acción
política presidida por la virtud de la prudencia.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
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RED TAPE: Término anglosajón para denominar a la Burocracia. Proviene de la práctica
de atar con cinta roja los documentos y papeles oficiales.
La burocracia anglosajona se diferencia de la continental en ser menos independiente del
poder político.
REFORMA: Cambio político, gradual, limitado y controlado, en el liderazgo político de la
sociedad, en la política del gobierno y en las instituciones políticas, que termina modificando
aspectos básicos de la convivencia social. En comparación con las revoluciones, las reformas
no son violentas.
REFORMA COPÉRNICA: Cambio de paradigma en la Administración Pública belga que
supuso un giro radical desde el paradigma APT hacia modelos gerencialistas y técnicas
propias del sector privado. Su característica más relevante es la relación contractual con los
funcionarios directivos sometidos a estrategias operativas temporales.
REFORMA RADICAL/INCREMENTAL: Referido a las reformas administrativas se
distingue en implantaciones de corte radical que asume los postulados de la NPM de que las
técnicas de dirección privadas son superiores a las públicas (Reino Unido, Nueva Zelanda y
Austria)La incremental conlleva una exigua modificación del modo APT/PPA con cambios en
la gestión administrativa, rol político, función pública, y especificidad de los modelos públicos
de administración (Francia, España).
Una situación intermedia es la del “gerencialismo moderado” (Irlanda, Países Bajos) con
privatización sectorial, mecanismos de competencia interna y externa, gestión indirecta,
descentralización de funciones.
REFORMA DEL ESTADO: Tendencia de los ajustes en la maquinaria estatal, con una
doble dirección bien con la finalidad de ajustes estructurales de la Hacienda Pública, o como
innovación de las instituciones públicas en sentido republicano y democrático. La estrategia
(MOS) de la reforma supone hacer un Estado más eficaz y eficiente dentro de su rol de
actuación.
REFORMCRAFT: Término acuñado por Y. DROR para realzar la importancia en la gestión
gubernamental de desarrollar nuevas técnicas de dirección estratégica.
REGULADOR: Es la instancia pública que controla y supervisa la acción de explotación de
un sector liberalizado. Puede ser un órgano administrativo, una instancia cuasijudicial o una
autoridad independiente.
REVOLVING DOOR: Movilidad de empleados entre el sector público y el privado. Símil con
la puerta giratoria que exige prohibiciones y restricciones en el empleo post-público.
RIG: Relaciones intergubernamentales.Mecanismos de interacción y relación entre los
gobiernos de las Administraciones de un sistema político-administrativo. Son habituales en
todos los modelos de gobierno multinivel bien federal, compuesto o descentralizado, en los
que son parte los gobiernos centrales, regionales o locales.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–368–
Relaciones interadministrativas, que siguen los principios de colaboración, coordinación
y cooperación.
RPG/RSG: Las reformas administrativas de primera y segunda generación son enfoques
político-administrativos distintos sobre el rol del Estado. En el informe sobre la Gobernabilidad
de la democracia de 1975, el Informe del Banco Mundial de 1989 y el Consenso de
Washington de 1989 se propone la concepción del Estado mínimo y constituye la primera
oleada de reformas o de primera generación. Las de segunda generación se encuentran
en el Informe del Banco Mundial de 1993 donde se recoge la intervención moderada del
Estado, y en el Informe del Banco Mundial de 1997 se presenta la intervención dinámica y
neointervencionista del Estado.
La RPG y RSG no responden a un plan secuencial de ajustes, sino a reformulaciones que
se simultanean en el tiempo o el ámbito de aplicación.
RPS: Régimen de protección social. Supone la delimitación y cobertura de espacios de
necesidad social individual que son cubiertas por el Estado social.
RESPONSIVE GOVERNANCE: Gobierno sensible/receptivo. Junto a las propuestas de
Gobierno responsable y respetado (confianza Pública) suponen las bases hacia una nueva
teoría de la Administración Pública, expuestas por J. BOURGON en la Conferencia Braibant
de 2006 del IIAS.
RESILIENCIA: Según BOUT es la habilidad intrínseca de una organización para restablecer
un estado de equilibrio previo o suficiente para seguir en funcionamiento. Está basada en la
capacidad de resurgir con mayor fuerza tras un acontecimiento crítico.
Supone la construcción de un sistema de acciones organizadas y el mantenimiento del
mismo frente a las distintas situaciones. GUNDERSON Y HOLLING consideran que como
sistema adaptable necesito de un ciclo evolutivo constituido por las siguientes fases; (R)
conquista;(K) conservación; (Ω) destrucción creativa y (α) reorganización.
REVOLUCIÓN ORGANIZACIONAL: Describe el aumento, diversificación, interdependencia
y complejidad de las organizaciones en nuestra sociedad actual. Antropológicamente es la
era de un hombre-organización. En la sociedad de organizaciones cada tarea social se tribuye
a una de ellas. Refleja la necesidad histórica para la satisfacción de las demandas sociales.
Sociedad moderna es equivalente a sociedad organizada.
De una parte se sitúa el hombre-organización yd e otra el megasistema constituido por
subsistemas organizativos.
ROLLING BACK THE STATE: Propuestas anglosajonas de desactivación del estado, que
se plasmaron en tres tendencias; el gerencialismo puro, el consumerismo y el modelo del
Public Service Oriented (PSO).
RUTINA DE LA ORGANIZACIÓN: Para Stene es aquella parte de las actividades de una
organización que se ha hecho habitual debido a la repetición, la cual se sigue regularmente
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–369–
sin directrices específicas ni supervisión detallada por cualquier miembro de la organización,
hasta que es modificado.
S
SECTOR PÚBLICO: Empresas e instituciones que dependen del Estado en una economía
nacional. En la Ciencia Económica se entiende como el conjunto de actividades económicas
que están dentro de la esfera gubernamental o estatal, abarcando la actividad económica de
la Administración local, regional y central. La actuación económica de las Administraciones,
bien en la prestación de servicios o producción o distribución de bienes para el mercado, es
susceptible de una valoración económica.
SERVICIO PÚBLICO: En sede de Gestión Pública equivale al producto público final (output)
que recibe el ciudadano, como consecuencia de un programa o la política pública. Incluye
tanto los bienes tangibles o intangibles, como los servicios, entendidos como prestaciones
de utilidad o provecho, que pretenden satisfacer necesidades de los usuarios, en cuya
producción predomina el factor trabajo.
SISTEMA POLÍTICO: Conjunto de instituciones, de grupos y de procesos políticos,
caracterizados por cierto grado de interdependencia recíproca. T. PARSONS lo considera un
subsistema del sistema social general junto a los subsistemas económico, jurídico y cultural.
SOBRECARGA DE LOS GOBIERNOS: Ante la ampliación ininterrumpida de los roles
y tareas atribuidas al Estado y la adquisición de deberes y compromisos cuantitativa y
cualitativamente, pueden ocasionar del colapso del sistema estatal, tanto en el aspecto de la
toma de decisiones como en el ejecutivo y de aplicación. El informe de la Comisión trilateral
de 1975 consideró en ello una de las causas de la crisis de gobernabilidad.
SOCIALIZACIÓN POLÍTICA: Adaptación del individuo a los contextos sociales y a los
valores políticos en boga.
SOCIEDAD DEL RIESGO: U.BECK, introduce el concepto para referirse a una nueva
forma de organización y estructuración de la sociedad, que empieza a emerger a finales
de la década de los ‘70, en los niveles; técnico- productivo, social y cultural. Supone una
transformación social fruto de los grandes macropeligros colectivos (atómicos, químicos,
ecológicos, genéticos) que genera una nueva estructuración social, la emergencia
de nuevos conflictos sociales, y la aparición de actores sociales nuevos sin el debido
cambio institucional que provoca una situación paradójica y disfuncional, denominada
“irresponsabilidad organizada”.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–370–
SOCIEDAD OPULENTA: Para J.K. GALBRAITH a finales de los ‘50, los Estados Unidos
había alcanzado una etapa en su desarrollo económico que debiera permitir dirigir sus
recursos más hacia la provisión de mejores servicios públicos y menos hacia la producción
de bienes de consumo.
SOCIEDAD POSTINDUSTRIAL: Término deudor de A. TOURAINE Y D. BELL que desde los
‘80 que describe el estado del sistema social y económico en su evolución a una economía
basada en los servicios, una división del capital nacional y global, procesos de deslocalización,
y una privatización masiva, y el consumo masivo.
El post-industrialismo se distingue en lo social el notable aumento de las tecnologías
de la información, que lleva a la constitución del concepto de la “era de la información”,
pérdida de las señas de identidad de clase social, cambio estructural en las relaciones de
producción, cambio en la naturaleza del poder- poder económico, poder político y posesión
del conocimiento que conlleva la “sociedad del conocimiento”, ascensión de una nueva élite
tecnológica, advenimiento de una nueva estratificación.
SPOIL/MERIT SYSTEM: Paradigmas de modelo político o profesional de función pública.
Tiene sus referentes en las dinámicas del botín, la cesantía o la confianza política, o en su
contra en el modelo weberiano/wilsoniano de Administración.
Referido a la provisión de puestos de alto nivel, un modelo intermedio es el denominado
por QUERMONE como “spoil system” de circuito cerrado o de politización relativa, como
ocurre con la libre designación de convocatoria pública.
En Alemania se utilizan los conceptos de Ämterpatronage (clientelismo político)
y Polistische Beamte (Funcionarios políticos), que se distinguirían de los Fachbeamte.
(Funcionarios especializados).
STAATSNIHILISMUS: Expresión de RENNER para referirse a la negación marxista del
Estado que se dará en el final de la historia del socialismo. Sus detractores señalan que
desde la óptica marxiana se refiere al fin del Estado burgués propia de su época opresor del
proletariado por las clases dominantes, ya que el sistema de producción necesitara siempre
de la coerción social.
STAATSWISSENSCHAFT/STA ATSKUNST: Ciencia del Estado que para el cameralista
VON SONNENFELS incluiría la política o arte del Gobierno (staatskunst), la policía, el comercio
y las finanzas.
Arte del Estado. Arte del gobierno como capacidad de gobernar la Polis.
STAFF: Plantilla de personal. También utilizado como órgano de apoyo similar al de Estado
mayor en el modelo estructural organizativo de MINTZBERG.
STREET LEVEL BUREAUCRATS: Burócratas que prestan servicio directo al público.
Suelen participar en la elaboración de políticas tomando decisiones con un alto grado de
autonomía y a través de su interacción con la ciudadanía, incorporan un estilo individual de
actuación al comportamiento de la Administración.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–371–
Burócratas de primer nivel por su inmediación y proximidad con la ciudadanía que
responden al modelo “bottom-up” de ejecución de políticas.
SUBGOBIERNO: Entendido como arena de políticas o área funcional, personal o geográfica
de actuación político-administrativa.
SUBOPTIMIZACION: Según dicho principio la administración consiste en maximizar
el objetivo. Para JOHANSEN se da cuando un sistema no alcanza sus objetivos por las
restricciones del medio o porque el sistema tiene varios objetivos y los mismos son
excluyentes, en dicho caso se deben restringir o eliminar los de menor importancia si estos
son excluyentes con otros más importantes.
SUBPOLÍTICA: Para U. BECK en el marco de la “sociedad del riesgo” es un tercer
espacio entre la política y la sociedad civil en el que agentes externos a los sistemas
políticos y corporativos tradicionales influyen en el escenario de las decisiones políticas y del
planeamiento social.
Espacio político sui generis donde las instituciones de mediación inter sistémica confluyen
en un dialogo entre la lógica técnico-administrativa de Estado, la racionalidad de los
profesionales y especialistas.
El desarrollo técnico y económico se ubica en dicho status ambiguo, logrando cambios
sociales con un resultado inversamente proporcional a su legitimación.
T
TAREA/ESTÁNDAR: Para la administración científica la tarea es la cantidad de trabajo
que debe realizarse en un tiempo establecido para obtener un resultado con una calidad
establecida. Supone el método más fácil, menos fatigoso y más eficiente para su obtención.
El método estándar es el mejor procedimiento para la consecución de la tarea, en
un momento y contexto determinado, aún cuando es un referente es variable y sujeto a
innovación constante.
TAYLORISMO: Basado en el principio de la ‘administración científica’ es la racionalización
de los procesos productivos al diferenciar las tareas de creación y ejecución, las tareas
intelectuales de las manuales separando la organización de la producción lo que constituyó
una ruptura total con los métodos de producción artesano que combinaba ambas.
El “Fordismo” es una de sus aplicaciones como etapa del capitalismo moderno que abarcan
desde los ‘40 hasta los ‘70, caracterizada por la existencia de empresas de producción a gran
escala, con métodos de producción tayloristas, una alta división del trabajo y el crecimiento
de los créditos al consumo.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–372–
TECNOBUROCRACIA/BUROCRACIA PROFESIONAL: Nueva dimensión de la burocracia
maquinal consecuencia de tres cambios en la Administración; la profesionalización, su
tecnificación y su descentralización, en la que el principal mecanismo de coordinación es
la normalización de habilidades, una preparación y especialización horizontal del puesto y
una descentralización vertical y horizontal, toda vez que en ella la influencia del exterior es
relevante.
En ella las funciones son muy especializadas con formación ad hoc, y tareas complejas
con supervisión es mínima. Se pueden apuntar como características las de: Autonomía
profesional, Trato directo con los clientes, Formación elevada y preparación continua,
Autoridad del experto, Normalización vía profesión, Importancia del personal y unidades de
apoyo, Satisfacción de los trabajadores.
Estadio evolutivo de la burocracia en la que los técnicos que se insertan en el aparato
burocrático y junto al burócrata tradicional, aparece el especialista formándose dos líneas
jerárquicas. Yuxtaposición o articulación de la lógica burocrática con la tecnocrática, operando
ambas con mayor o menor intensidad. Supone el criterio general de funcionamiento de las
macro organizaciones actuales por adaptación de la técnica burocrática a la lógica tecnológica.
TECNOCRACIA: Sistema de dirección y gestión que se sustenta total o parcialmente sobre
supuestos técnicos o representaciones generales derivadas de una concepción técnica de las
políticas. Se habla de ella como la situación en la que el poder efectivo pertenece a técnicos
denominados tecnócratas, que adquieren la capacidad de decidir de manera preponderante
las elecciones del decisor público.
La intervención tecnocrática descansa en el ejercicio de una influencia que deriva de
la información que el técnico proporciona al político, y que se apoya en el “principio de la
vía óptima” que supone la elección de la decisión mejor entre las que puedan adoptarse,
teniendo en cuenta los intereses en juego. Para cada problema existe la solución óptima, ante
la cual no cabe discrepancia razonable, y menos aún, ideológica o de intereses.
Los rasgos fundamentales serían: La actuación se orienta fundamentalmente en orden
a la razón técnica, que puede identificarse con la razón política o con la razón en general,
Los conocimientos provienen de disciplinas sectoriales o multisectoriales, Los técnicos
condicionan o determinan la toma de decisiones, Tendencia a sustituir a los políticos y a los
burócratas tradicionales en la toma de decisiones.
TECNOESTRUCTURA: Estructura que da soporte a las funciones tecnocráticas, sus reglas
son de carácter predominantemente técnico, flexible y adaptable. La autoridad es pluricéntrica
ejerciendo un control determinado por la competencia técnica, con una estructuración de
comunicaciones descendente-ascendente y a la múltiple y horizontal. Los roles funcionales
se asignan a cargos permanentes con una delimitación muy rigurosa de las competencias.
Según MINTZBERG es la estructura de apoyo a la decisión que aporta análisis y
conocimiento especializado para la consecución del deseado control y funcionamiento. Área
que se encarga del diseño y de la normalización de la estructura administrativa humana,
material y procedimental. Centra sus esfuerzos en el diseño y funcionamiento de la estructura.
Sirven para afianzar la normalización de la organización, el control sobre los procesos, o
mecanismos de ajuste en las disfuncionalidades.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–373–
Para GALBRAITH son los diversos puntos de la estructura jerárquica-vertical que aportan
conocimiento sobre el control y funcionamiento de la organización. Pueden ser centros
decisionales limitados.
TECNOLOGÍA ADMINISTRATIVA: Supone la aplicación del conocimiento científico y
empírico en la Gestión Pública normalmente como consecuencia de los policy transfer y
policy diffusion en la materia, sobre todo a raiz de las reformas administrativas y procesos
de innovación en el sector.
TEORIA DE LA CONVERGENCIA: Para WILENSKY cuando los países democráticos han
alcanzando un grado de crecimiento económico, convergen en los mismos programas básicos
de protección social, en la extensión de su cobertura y en el incremento del gasto social.
TEORÍA ECONÓMICA DE LA BUROCRACIA: Según NISKANEN los organismos
burocráticos son organizaciones no lucrativas financiadas al menos parcialmente por una
entidad pública o, en general, por el Gobierno. Cumplen simultáneamente las siguientes
características: Sus propietarios y empleados no se apropian, en forma de renta personal,
de la diferencia entre ingresos y gastos, al menos una parte importante de sus ingresos
proviene de fuentes distintas de la venta del output por unidad de producto, ofrecen servicios
muy difíciles de cuantificar e incluso de definir, lo que ocasiona que el financiador no tenga
una información perfecta sobre el presupuesto necesario para la realización de la actividad.
TEORÍA DE LA COMPENSACIÓN-INTERACCIÓN: GARRIDO FALLA siguiendo a
SCHINDLER señala que ello explica la conexión entre Estado y Sociedad, Lo que la sociedad
deja de hacer es asumido por el Estado.
TEORÍA DE LA EFICACIA INDIFERENTE: Según GARRIDO FALLA la Administración
Pública es neutra políticamente por lo que siempre llevara a cabo la realización efectiva del
modelo de Estado Social.
TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN: Referida al análisis del “decision-making”, según
la misma en las grandes corporaciones el proceso de toma de decisiones suele estar
descentralizado y éste no dependen sólo del objetivo de maximización de beneficios, sino
también de su estructura organizativa.
TEORÍA DEL CAOS: Denominada también “Teoría de las estructuras disipativas” y
representada por el químico I. PRIGOGINE sostiene que la realidad es un ciclo de orden,
desorden, orden… y que el Universo funciona de tal modo, que del caos nacen nuevas
estructuras para el orden, llamadas “disipativas”.
Frente al modelo del reloj, previsible y determinado, el mundo tiene aspectos caóticos/
entrópicos. La realidad depende múltiples circunstancias inciertas, sometidas al principio de
incertidumbre que determinan que los elementos intrasistémicos o extrasistémicos, puedan
provocar en todo el sistema un efecto no previsto o caótico.
De acuerdo con los principios de la cibernética, el orden (disminución de la entropía) es lo
menos probable, y el caos (aumento de la entropía) es lo más probable.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–374 –
TEORÍA DEL RENDIMIENTO ADMINISTRATIVO: Propuesta por Wittfogel para reflejar los
efectos en la sociedad del impulso público mediante la actividad administrativa. Así existe
una ley de aumento del rendimiento administrativo, el punto de creación administrativa….
TEORIA MARXISTA CLÁSICA DE LA BUROCRACIA: Como una las principales teorías,
junto a la weberiana, para C. Marx la burocracia es fundamentalmente un grupo humano al
servicio de la clase dominante. Mediante ésta se hace posible la estructura de dominación
que supone la Administración Pública.
Esta visión marxiana, desde una lectura de las ideas de estructura y superestructura, es
revisada por autores como GRAMSCI o ALTHUSER quienes consideran a la Administración
Pública más autónoma y neutra respecto de la clase dominante.
TGS (TEORÍA GENERAL DE SISTEMAS): Deudora de VON BERTALANFFY responde al
conjunto de cosas o partes coordinadas según una regla normativa u organizativa. Como
conjunto organizado de cosas o partes interactuantes e interdependientes que se relacionan
formando un todo unitario y complejo, el todo es más que la suma de las partes en virtud de
la sinergia que aporta el valor agregado.
Ningún sistema puede existir aislado completamente y siempre tendrá factores externos
que lo afectan. El sistema social supondría el conjunto de medios materiales y humanos
organizados con vistas a lograr una cierta finalidad y sus características principales serían:
La orientación hacia un objetivo; la interacción con el entorno; la autopreservación y la
integración. El sistema social se ubica en el nivel 8º de 9 establecidos según su complejidad.
El sistema administrativo interaccionaría con el sistema político y éste con el social…
“Entidad”, “Atributos”, “Ambiente”, “Relaciones”, “Objetivo” son conceptos básicos a la TGS.
TIGHT-LOOSE: Juego de tira y afloja referido a la tensión entre la política y la gestión.
Las políticas están delimitadas por unos pocos valores centrales (racionalidad ideológica)
mientras que los gestores operativos gozan de autonomía (racionalidad técnica para decidir
sobre cualquier otro aspecto.
TITANES DEL SIGLO XXI: E. JUNGER denomina así a las amenazas que ponen en
peligro la estabilidad y el futuro de nuestro mundo, tales como; el poder de las ideologías
y los extremismos, especialmente los de tipo religioso, el poder de las fuerzas ocultas
(mafias, sectas, cárteles de drogas), el uso de los descubrimientos científicos y los poderes
económicos y financieros.
THINK-TANK: Mecanismo de apoyo a la decisión Pública. Grupo de expertos en
alguna materia que se constituyen en comité de asesoramiento y asistencia técnica ad
hoc para alguna organización. Aporta coaching, skills y expertise, al órgano decisor, es
decir, instrucción, conocimientos especializados basados en las habilidades específicas,
experiencias y conocimientos de la organización.
La idea de los think-tank fue promovida por Y. DROR al abogar por la adopción de un
proceso cíclico de “policy-making” que comprende un fuerte mecanismo de feed-back,
como modelos cibernéticos del proceso gubernamental. Las unidades de consulta política
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–375–
permiten que diversos miembros examinen las distintas posibilidades de manera libre de
otros compromisos funcionales cotidianos.
TRANSLATIO IMPERII: Cesión de quien posee el “Imperium” que se otorga limitadamente
por su titular, bien temporal, bien local, o bien en su extensión.
Cesión de poder soberano del soberano al Magistrado/oficial que se manifiesta en el
pouvoir.
TRIÁNGULO ESTRATÉGICO: Según K. OHMAE el comportamiento de una empresa en
un contexto de mercado se puede explicar en base a la interacción de tres elementos: los
compradores o clientes, los competidores y la propia empresa. M.H. MOORE desarrolló el
concepto para que la Administración Pública se enfoque en crear valor. En su “triángulo
estratégico”, el primer vértice tiene qué ver con la definición explícita del valor público que
cada área del Gobierno puede crear, promoviendo políticas innovadoras con un valor agregado.
El segundo vértice tiene qué ver con la legitimidad política y las fuentes de apoyo
administrativo y presupuestario. El tercer vértice se refiere a la capacidad organizativa
interna, para llevar adelante las propuestas.
Los administradores se transforman en estrategas, dedicados a buscar oportunidades
que permitan utilizar las organizaciones a su cargo para crear valor público.
V
VALOR PÚBLICO: Capacidad de las Administraciones para orientar su trabajo hacia lo
que más le importa a la gente, y a darles servicios, en mejora de la calidad de vida, ser más
efectivos en la provisión de servicios públicos, contar con una mejor capacidad de respuesta.
El incremento del valor público integra la dimensión política, la dimensión sustantiva de la
acción pública y la dimensión administrativa.
Supone la satisfacción de necesidades humanas presentes y futuras asociadas a la
vida mediante el esfuerzo humano organizado. Si las Administraciones Públicas tienen la
voluntad y capacidad para acomodar sus objetivos a las preferencias ciudadanas asume que
al entregar el valor público requerido, la gente estará dispuesta a pagar por él con dinero, con
el voto, u ofreciendo su tiempo para colaborar con el gobierno.
VERBÄNDESTAAT: Estado de asociaciones en el que las decisiones se toman bajo
paradigmas neocorporativistas o de “policy network”.
VUELTA A LA SOCIEDAD: Creación de opinión de que determinadas prestaciones sean
devueltas a la sociedad civil ante la sobrecarga pública o la imposibilidad, o manifiesta
ineficacia o ineficiencia en su provisión pública. Supuesto contrario a la esperanza de Estado.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–376–
W
WELFARE BACKLASH: Retroceso en los niveles del bienestar social.
WELFARE STATE (WS)/SOZIALSTAAT: Mientras eue el WS es un producto de las
democracias avanzadas occidentales, fruto del consenso político de la socialdemocracia y la
democracia-cristiana y la especificidad americana o sueca, el socialstaat hace referencia a un
modelo histórico iniciado en la monarquía social prusiana y desarrollado en los totalitarismos
italiano, alemán y español.
Otras perspectivas más amplias consideran al sozialstaat un precursor histórico o un
referente genérico de la especie WS.
WELFARE STATE /WARFARE STATE: La distinción se atribuye al Arzobispo Temple
quien distinguiría en el periodo de la II guerra mundial entre sociedad del bienestar frente
al malestar del estado de guerra propio del régimen nazi. Esta distinción sería recogida el
informe Bedveridge de 1942 sobre la reorganización de la seguridad social.
Igualmente en 1939 se efectuaría por A. ZIMMEN una contraposición entre wellfare y
power para diferenciar las democracias de los totalitarismos.
WEALTHFARE: Servicios y recursos públicos que se suministran para los sectores
acomodados de la sociedad.
WESTMINSTER/WHITEHALL: La expresión se utiliza para denominar al poder legislativo
y al ejecutivo en el Reino Unido. También hace referencia al control del gobierno y de sus
agencias u entes ejecutivos. En el modelo Westminster primero el control parlamentario es
sobre los ministerios y sobre las agencias, mientras que Whitehall controla a las agencias
aunque estas también están sometidas al control parlamentario.
Otro sentido es entender a Westminster como la versión del modelo weberiano que
mantiene la separación entre la política y la esfera administrativa y la neutralidad política de
los funcionarios públicos. Whitehall implica una gran politización en el nombramiento de altos
funcionarios o del personal de interfase, existiendo poca diferencia entre políticos, puestos
politizados y funcionarios. En esta dinámica tiene influencia la escuela del public choice
dentro de las tendencias de la NPM de controlar la acción gubernamental.
WORKFARE STATE: Modelo social postkeynesiano. Supone unas prestaciones sociales
condicionadas a la contribución al sistema mediante la prestación del trabajo. No se basa en
el principio de solidaridad, sino en el de mérito.
–377–
ANEXO II
ESQUEMA HISTÓRICO DEL PENSAMIENTO
ADMINISTRATIVO
ANTECEDENTES CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN
FECHA
PAÍS AUTOR IDEA NUCLEAR
1492 España MÁRTIR DE ANGLERIA Directorio de Príncipes para el buen gobierno de
España.
1513 Italia MAQUIAVELO Principado y Estado.
1516 Holanda DE ROTTERDAM Educación del Príncipe Cristiano.
1534 España DE GUEVARA Reloj de Príncipes.
1555 Alemania VON OSSE Consejero de príncipes. Universidad frente a la
corrupción administrativa.
1559 España FURIÓ CERIOL El Consejo del Príncipe.
1576 Francia BODINO Idea de Soberanía.
1584 Portugal FELIPPE Tratado del Consejo y Consejeros del Príncipe.
1589 España ÁLAMOS DE
BARRIENTOS Norte de príncipes.
1590 Alemania OBRETCH Consejero de príncipes. Secreta política.
1595 España CASTILLO DE
BOBADILLA Política de Corregidores y Señores de vasallos.
1605 Alemania CLAPMARIUS Arcana Inperii / arcana dominationis.
1611 Francia TURQUET DE MAYERNE La Ciencia Policía se ocupa del hombre.
1651 Inglaterra HOBBES Estado como contrato social.
1656 Alemania SECKENDORFF Principado alemán. Estado y policía.
1668 Austria BECHER Cameralismo. Organización general de la administración
en cinco colegios.
1686 Austria SCHROEDER Cameralismo. Compatibilidad de los intereses del
Estado y los de los súbditos.
1689 Francia DOMANT Descripción del arcanum rerum plubicarum.
1705 Francia DE LA MARE La Ciencia de la Policía busca la felicidad del hombre.
1705 España VALERIOLA Introduce en España a Delamare.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–378–
1713 Alemania GERHARD Cameralismo. Teoría y Ciencia del Estado.
1716 Alemania VON ROHR Cameralismo. Arte de la dirección.
1719 Alemania WOLFF Bienestar como principio fundamental del Estado.
1729 Alemania GASSER Cameralia como Ciencia Política. Sustitución de la
palabra Policía por la de Administración.
1731 Alemania DITHMAR Cameralismo como ciencia económica. Búsqueda del
bienestar y de la riqueza.
1735 Alemania STISSER Cameralismo como parte de la Ciencia del Estado.
1740 Suecia BERCH Cameralismo. Economía, camera listica y policía.
1743 Alemania HINTZE Cameralismo como doctrina del Estado Prusiano.
Relación con la economía.
1746 Alemania ZINCKE Economía como búsqueda de la justa actividad
productiva.
1756 Alemania VON JUSTI Elementos generales de Policía.
1760 Alemania VON BIELFIELD Ciencia de Policía no cameral en Alemania.
1764 Alemania SCHREBER Cameralismo. Precisión de las funciones de la dirección.
1764 Alemania DARJES Cameralismo. Política como ciencia de la dirección y de
la vida asociada.
1765 Alemania VON SONNENFELS Cameralismo como Ciencia del Estado. Policía,
comercio y finanzas.
1768 España ROMA Y ROSSEEL Introduce en España a Von Bielfield. Catecismo para
gobernantes.
1775 Francia TURGOT Revolución administrativa en el Ancien Regime.
1784 España PUIG Y GELABERT Traducción de la obra de Von Justi.
1792 España FORONDA Exposición de la Policía tardía francesa.
1792 España NICOLÁS MARÍN Introduce en España a Delamare, Von Bielfield y Von Justi.
CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN
1800 Francia FLEURIGEON Introducción del vocablo ‘Administración Pública’.
1804 Alemania DOU Y BASSOLS Policía y derecho público interno.
1806 Francia CONSTANT Bases de la democracia liberal - soberanía popular y
libertad individual.
1808 Francia DE PORTIEZ Administración y armonía social.
1808 Francia BONNIN Principios de Administración Pública.
1826 España DE BURGOS Enfoque no jurídico de la Administración Pública.
1829 Alemania VON MOHL Engarce entre la Policía y Ciencia de la Administración
como Ciencia del Estado.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–379–
1829 España SAINZ DE ANDINO Introducción en España de la expresión, ciencia
administrativa.
1836 Suiza SIMONDE DE SIMONDI Primera teoría de la política social moderna.
1839 España SILVELA Estudios prácticos sobre la Administración.
1842 España ORTIZ DE ZÚÑIGA Administración como poder, como ciencia y derecho.
1842 España OLIVAN Visión sistematizada de la Administración.
1843 España GÓMEZ DE LA SERNA Coexistencia de una ciencia administrativa distinta a la
del Derecho.
1843 España POSADA HERRERA Lecciones de Administración.
1845 Francia VIVIEN Administración servidora de la Ley e instrumento
organizado.
1846 Francia MACAREL Áreas de actuación propias de la sociedad moderna.
1851 España GOS CAYON Historia de la Administración Pública en España.
1856 Francia TOCQUEVILLE Revolución administrativa en el Ancien Regime.
1865 Alemania VON STEIN Ciencia de la Administración moderna para un Estado
social.
1876 España COLMEIRO Armonía entre Ciencia de la Administración y Derecho
Administrativo.
1876 Francia BLUNSTCHI Distinción administración pública y privada.
1885 Alemania MARCHET Estudio del Cameralismo como precursor de la Ciencia
de la Administración.
1887 USA WILSON Estudio de la Administración Pública.
1893 ESPAÑA GONZALEZ POSADA Estado y Administración social
1896 Italia MOSCA Burocracia y Ciencia política. Teoría del elitismo.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA TRADICIONAL/ PROGRESIVA
1900 USA GOODNOW Función política- función administrativa.
1900 USA SMALL Cameralismo como capitulo perdido en la historia de las
ciencias sociales.
1903 Italia PRESUTTI Principios fundamentales de la Ciencia de la
Administración
1909 Alemania MAYER Estado de Derecho. Estudio del absolutismo como
polizeistaat.
1911 USA TAYLOR Administración científica.
1916 Francia FAYOL Administración industrial/general.
1921 Inglaterra MORELAND Distinción administración pública y privada/distinción
Administración y Política.
1922 Alemania WEBER Descripción organización burocrática.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–380–
1926 USA WHITE Administración Pública como ciencia autónoma
sustentada en la Ciencia Política.
1927 USA WILOUGHBY Principios de Administración Pública.
1937 USA GÜLICK POSDCORB.
1937 USA DIMOCK Síntesis de la administración.
1938 Alemania FORSTHOFF Procura existencial/Administración prestacional.
1942 España ROYO VILANOVA Esfuerzo por el reconocimiento de las enseñanzas
administrativas.
1943 USA URWICK Elementos de Administración.
1944 USA SIMON Proverbios de la Administración.
1944 España JORDANA DE POZAS Estudio de los cultivadores españoles de la ciencia de
policía.
1947 USA MOONEY Principios de la organización.
1947 USA DAHL Crítica de la Administración pública progresiva.
1948 USA WALDO Estado administrativo/Comportamiento administrativo.
1957 España GARRIDO FALLA Administración Pública como objeto de ciencias
jurídicas y no jurídicas.
1961 USA/Italia MOSHER/CIMMINO Insuficiencia de lo jurídico para la comprensión del
fenómeno administrativo.
1963 Inglaterra TEAD Arte en la administración.
1963 Francia CROZIER El fenómeno (sociológico) de la burocracia.
1964 Francia LANDGROD Ciencia de la Administración frente a ciencias
administrativas
1965 Inglaterra CAIDEN Defensa de la Administración Pública.
1966 Francia GOURNAY Ciencia de la Administración como ciencia social.
1967 Israel DROR Nuevo rol profesional al servicio de los gobiernos.
Reformcraft.
1970 España GARCÍA GALLO Estudio de la historia administrativa española.
1971 USA FREDERICKSON Nueva Administración Pública.
1971 Costa Rica JIMÉNEZ CASTRO Administración Pública y desarrollo social.
1971 USA NISKANNEN Teoría económica de la burocracia.
1972 España GARCIA DE ENTERRÍA Revolución francesa y Administración contemporánea.
1989 Inglaterra GLADDEN Historia de la Administración Pública.
1974 España NIETO GARCÍA Estudios sobre la burocracia.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–381–
1975 USA MORSTEIN-MARX Gobierno moderno como acción administrativa.
1975 Francia DEBBASCH Administración y sociedad.
1975 Francia MESSENET Nouvelle Gestion Publique.
1975 Francia LOSCHAK Ciencia administrativa ¿Qué Administración? ¿Qué
Ciencia?
1976 México OMAR GUERRERO Teoría administrativa de la Ciencia Política.
1977 España GARCÍA-PELAYO Transformaciones del Estado contemporáneo.
Burocracia y tecnocracia.
1981 Perú JIMÉNEZ NIETO Enfoque sistémico en la Ciencia administrativa.
1981 USA NIGRO, F. Y NIGRO, L. Rasgos de la Administración Pública Moderna.
1983 Francia CHEVALIER Enfoque sistémico e interdisciplinar Ciencia de la
Administración.
1983 USA ROSENBLOOM Enfoques en la teoría de la Administración Pública.
GESTION PÚBLICA Y NUEVO PARADIGMA
1983 USA ALLISON Diferencias/similitudes Gestión Pública y Gestión
Privada.
1983 USA PERRY/KRAEMER Perspectivas privada y pública de la Gestión Pública.
1984 España NIETO GARCIA Estudios sobre la Administración Pública/estudios sobre
la burocracia.
1985 España BAENA DEL ALCÁZAR Divulgación de la Ciencia de la Administración.
1985 Alemania MAYNTZ Sociología de la Administración Pública.
1987 USA GUNN Paradigma integrador del Public Management.
1989 USA GOLEMBIEWSKI Comportamiento organizacional en el Sector Público.
1990 Inglaterra FLYNN Futuro de la Gestión Pública.
1991 Inglaterra
Australia HOODS/JACKSON Nuevo hábitat PPA. Argumentación administrativa.
1992 USA BARZELAY Paradigma posburocráticos/formulaciones NPM.
1993 USA OBSBORNE/GAEBLER Gobierno empresarial.
1993 Holanda KOOIMAN Teoría de la gobernanza.
1993 Inglaterra METCALFE Gestión Pública micro (imitación) y macro (innovación).
1993 Inglaterra PETERS Peligros del Estado vaciado.
1995 USA MOORE Valor público.
1995 Canadá AUCOIN Buen gobierno actual.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–382–
1996 Canadá HODGKINSON Filosofía y axiología administrativa
1996 Noruega OLSEN Estudio comparado de las reformas administrativas.
1996 USA LYNN Insuficiencia de la construcción conceptual de Gestión
Pública.
1999 Inglaterra/
Alemania ORMOND/LOFFLER Qué tomar y qué dejar de la NPM.
2000 Inglaterra POLLITT Neoweberianismo/revitalización de lo público frente a
NPM.
2003 Alemania SCHMIDT-ASSMANN, Enfoque sistémico entre Derecho Administrativo y
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2006 México AGUILAR VILLANUEVA Gobernanza y Gestión Pública.
2006 Canadá BOURGON Hacia una teoría de Administración Pública.
2006 Italia D’AMICO Análisis de la Administración Pública. Teoría, concepto
y método.
2007 Francia TIMSIT Reinventando el Estado continuamente.
2007 USA DENHART Nuevo servicio público.
2011 Portugal OLIVEIRA ROCHA Modernización administrativa y crisis financiera.
–383–
ANEXO III
SELECCIÓN DE BIBLIOGRAFÍA
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–390–
ANEXO IV
FUENTES SOBRE ADMINISTRACIÓN Y
GESTIÓN PÚBLICA
El Instituto Internacional de Ciencias Administrativas (IAAS).
Con sede en Bruselas fue fundado en el Congreso de Madrid en 1930, para reemplazar
la Comisión Internacional de los Congresos Internacionales de Ciencias Administrativas,
creada en 1910. Su principal preocupación era poner en común las reflexiones sobre el
aspecto científico y aplicativo, como puede verse en los diferentes congresos y reuniones al
efecto. Dentro del Instituto se artículo un Centro de Documentación, único en el mundo, que,
desapareció totalmente el año 1940, volviendo a la actividad después de la guerra mundial
siendo uno de los más completos en la especialidad. En 1928 vio la luz la Revue Internationale
des Sciences Administratives, sufriendo los avatares de la II guerra mundial.
En 1953 comenzó el Instituto a publicar en conexión con la ONU el boletín mensual
Progreso en Administración pública, con información mundial en el ámbito administrativo,
y que en 1957, se refundiría con la Revista Internacional de Ciencias Administrativas (IRAS/
RICA) que ha logrado ser la publicación periódica especializada que, ha venido aunando
calidad y cantidad de información en su género.
Es de importancia resaltar que la preocupación por el doble aspecto científico y aplicativo,
como puede verse en los diferentes congresos y reuniones al efecto que con carácter anual
han venido sucediéndose.
Así por ejemplo El IIAS celebró en 1951 Niza su reunión abordando lo referente a la
enseñanza del Derecho Administrativo y de las Ciencias administrativas y a las prácticas
administrativas. Sobre la primera se trató de ofrecer una encuesta sobre la realidad
comparada, coincidiéndose en, la preocupación general de una aplicación de esa enseñanza
de las Ciencias administrativas hacia la formación de los funcionarios, señalándose así una
especie de «retorno a la cameralística». En lo referente a la segunda cuestión se reflejó la
diferencia fundamental de concepción de las Ciencias administrativas, que separa a los, países
europeos y a Norteamérica. Por el lado americano, se trasladó un pragmatismo fundamental,
por el lado europeo, la progresiva formalización de los contenidos jurídicos postulada en
nombre de posiciones de un cientificismo exacerbado que ha acabado por excluir, por pureza
metódica, toda referencia al mundo de los hechos. El contraste resultó tan extremado se hizo
patente la necesidad de un compromiso.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–391–
En su reunión de junio Lieja de 1958 se abordaron las cuestiones acerca de la devolución
de poderes (descentralización por servicios) a los organismos autónomos, la automación y
sus problemas en el seno de las Administraciones Públicas y las encuestas y consultas de la
Administración. En el XI congreso internacional de 1958 celebrado en Wiesbaden (Alemania)
se habló entre otras cuestiones del aumento de la eficacia en la Administración Pública por
medio de incentivos diversos al personal.
En el de Roma de 1971 se señaló la necesidad de estudios no jurídicos de administración
pública; en el de Venecia la necesidad de tales estudios tuvieran como bases los realizados
para empresas privadas y en el de Varenna de 1955, reunidos juristas y no juristas. La
fijación del objeto y del método de la Ciencia de la Administración. Por sugerentes véase
entre otras las siguientes ponencias (El origen de la Ciencia de la Administración (G. Miglio);
Unidad conceptual de la Ciencia de la Administración (M.S. Giannini); Derecho; Ciencia de
la organización y Administración Pública (L. Faleschini); El moderno concepto de economía
pública y la Ciencia de la Administración (G. La Volpe); Premisas jurídicas del estudio de la
Ciencia de la Administración (F. Benvenutti); La aportación de la ciencia y técnica especial a
la Ciencia de la Administración (B. de Finetti).
Es pues preciso reconocer la influencia de estos encuentros en las reformas y cambios
administrativos. En nuestro país, recuérdese que nuestra Ley de entidades Estatales
Autónomas es de 1958, de fecha 26 de diciembre de 1958, y vigente hasta el 19 de octubre
de 1988.
Como organización no gubernamental internacional sus actividades están centradas
en el estudio de Administración Pública facilitando un foro de análisis de las experiencias
comparadas, tanto prácticas como de propuestas teóricas sobre la administración
contemporánea nacional e internacional. Cada año mantiene tres reuniones en tres lugares
diferentes del mundo, bien con el formato de Congreso internacional o congreso anual, en los
que participan de 300 a 400 participantes de todas las regiones y culturas del mundo y que
aglutinan a unos 60-80 países.
Para nuestros tiempos resulta interesante conocer el contenido de estos encuentros para
darse cuenta de la equivalencia entre los temas tratados y los problemas que la actualidad
administrativa plantea.
Este año de 2013 se ha celebrado en Bahrein el último congreso IIAS sobre “Reformas
Administrativas Públicas ¿Quién es más útil: internos o asesores externos?”. El celebrado
en Mérida (México) en el año 2012, versó sobre las Prioridades socioeconómicas y la
Administración Pública, y en 2011 se celebró en Lausane (suiza) sobre “Liderazgo y
Administración Pública del futuro”
En el año 2010 se celebró en Bali el 28 encuentro anual abordando dos temas principales;
“Administración Pública generando nuevas dinámicas: “Limitaciones, Innovación y
Sostenibilidad” y la “Estrategia del Sector Público para superar las crecientes desigualdades
mundiales”.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–392–
En el de Helsinki de julio de 2009 la conferencia abordó el tema de Historia y futuro de
la creación de la nación: El rol de la Administración Pública, el empleo público y las finanzas,
siendo relator el profesor C. Pollit.
En Junio de 2008 en Ankara se abordó el tema de la ‘Ayuda internacional y la Administración
Pública’, siendo relator Mr. Bob Bonwitt.
En Abu Dabi y en julio de 2007 se habló de ‘La Competitividad global y la Administración
Pública: Implicaciones para la formación y entrenamiento, ’ relator Dr. Joseph G. Jabbra.
En Julio de 2006 en Monterrey (México) se abordó la temática de la ‘Transparencia para
una mejor gobernanza’, siendo relator Mr. Jacob Söderman.
En Berlín y en septiembre de 2009 se abordó la cuestión sobre ‘Administración Pública
y empresas; Cooperación, competición y regulación’ siendo relator el profesor Luiz Carlos
Bresser-Pereira.
En julio de 2004, en Seúl se trato sobre ‘E-Goverment: desafíos y oportunidades para la
democracia la Administración y la ley’, siendo relator el profesor Pan Suk Kim.
En Yaoundé (Camerún) en el año 2003 se habló de la ‘Gobernanza compartida:
Combatiendo pobreza y exclusión’, siendo relatora Mrs. Jocelyne Bourgon.
En Nueva Deli (India) en el 2002 se analizó ‘Hacia un Gobierno de calidad para un desarrollo
sostenible’ siendo relatora Geraldine Fraser-Moleketi.
En Atenas en el año 2001 se trató sobre ‘La Gobernanza y la Administración del Siglo XXI.
Nuevos retos y nuevas técnicas Públicas’ resultando relator Demetrios Argyarides.
En el año 2000 y en Bolonia se analizó la cuestión ‘Administración Pública y globalización:
Administraciones internacionales y supranacionales’ siendo relator Mr. Carol Harlow.
En Sunningdale (Reino Unido) en 1999 se trabajó sobre “La rendición de cuentas en la
administración pública: la conciliación de la democracia, la eficiencia y la ética (Estado de
Derecho)” siendo relator Adam Wolf.
En 1998, en París se analizó el la temática sobre ‘La ciudadanía y la Administración
Pública’ siendo relator Sabino Cassese.
En Quebec (Canadá) y en 1997 se abordó el tema de ‘Estados Generales de la Administración
Pública: El cambiante mundo del Gobierno: ¿hasta dónde hemos llegado? ¿Hacia dónde vamos?’.
En 1996 en Pekín se trató sobre ‘Nuevos retos para la Administración Pública en el siglo
XXI: la Administración Pública eficiente y la Administración Pública descentralizada’
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–393–
En 1995, Dubái se trabajó sobre ‘La Administración y la sociedad: la respuesta administrativa
a la globalización y el cambio socio-cultural’ siendo Presidente mr. David Brown.
En Helsinki y en 1994 se trató sobre ‘El Estado, el mercado y el desarrollo: Regulación y
desregulación’.
Toluca (México) acogió el encuentro anual de 1993 sobre ‘Rediseñar el perfil de Estado
para el desarrollo social y económico y el cambio’.
En 1992, Viena fue sede del encuentro sobre ‘Administración Pública en los años noventa:
Tendencias e innovaciones’, siendo Presidente, Guy Braibant.
Copenhague, en 19 91 fue la anfitriona de la mesa redonda que trato de los siguientes temas
‘La Gerencia de Servicios Sociales; Derechos de los Ciudadanos vis-à-vis la Administración
Pública; Análisis de Políticas y Evaluación de Programas; y De la Administración a la Gestión:
hacia sistemas más flexibles de recursos humanos.
En Madrid y en 1990 se abordó el tema de ‘Consecuencias administrativas de la integración
económica regional: el caso de la CEE - un enfoque comparativo’.
En 1989, y en Marrakech (Marruecos) ‘se trató acerca de una ‘Administración Pública más
cercana a sus ciudadanos’ siendo Presidente Mr. Alfred M. Zuck.
En 1988 en Budapest se habló sobre ‘Administración sin burocratización’
En 1986 en Amman (Jordania) se habló de ‘Los cambios económicos y las reformas
administrativas’ siendo Presidente Mr. Mohammed Al Tawail.
En 1985 en Túnez se trató de ‘Administración sensible: los patrones de las relaciones
entre los dirigentes gubernamentales y el público’.
Las ‘Braibant Lecture’ del IIAS.
Desde al año 2002 en cada congreso anual se celebran en honor a quien fue su Director
General y Presidente Guy Braibant las denominadas ‘Braibant Lectures’, que son conferencias
a cargo de prestigiosos científicos u operadores de prestigio en el momento. Braibant falleció
en mayo de 2008, tras una intensa carrera al servicio de la Administración, tanto en la
gestión como en la formación. Graduado en la Ecole Nationale d’Administration de Francia
(ENA) prestó sus servicios profesionales en el sistema administrativo judicial, y en diversos
gabinetes ministeriales, terminando su periplo en el prestigioso Conseil d’Etat.
Braibant fue el primer conferenciante de esta serie de lecciones magistrales que se
inauguraron en 2002 con el título ‘El pasado y el futuro de la Administración Pública’.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–394–
En el año 2003 Professor König, vicepresidente del IIASS abordo ‘La tipologías de
Administraciones Públicas’.
La tercera Braibant Lecture de 2004 corrió a cargo del Profesor Francis Delpérée sobre la
problemática de ‘La Constitución y la Administración’.
Ignacio Pichardo, ex presidente del IIAS se ocupó en el 2005 de la temática de la
‘Protección medioambiental y la Administración Pública’.
Ante la vacatio de 2005 en 2006 Jocelyne Bourgon abordó el tema de ‘Gobierno
responsable, sensible y respetado’.
Gérard Timsit en el año 2007 dio la conferencia sobre ‘Reinventando el Estado:
continuará...’ y llegado el año 2009, ante el lapsus del 2008, Derry Ormond impartió la suya
intitulada ‘Primero lo primero. Manteniendo la voluntad política de cambios en la Gobernanza
Pública’. En el encuentro anual del IIAS de julio del 2010 en Bali (Indonesia), Akira Nakamura,
abordó el tema de ‘El estudio de la Administración Pública como disciplina en Asia Oriental’.
El 6 de julio de 2011, durante el Congreso Internacional del IICA en Lausana, la Sra. Geraldine
Fraser-Moleketi, expuso la 9º conferencia Braibant sobre ‘Gobernabilidad Democrática en
Tiempos de Mega Crisis: Reconstrución de nuestras comunidades y construcción sobre
nuestros ciudadanos’.
Y en el 2012 la 10ª Braibant lecture en el marco del Congreso Internacional del IICA en
Mérida. Estuvo a cargo del Profesor Bernardo Kliksberg quien disertó sobre ‘La perplejidad y
cambios de paradigmas de la situación social, brechas sociales, reformas del Estado y ética’.
En junio de 2013 la Conferencia Braibant dictada por el profesor Gavin Drewry versósobre
‘Las Ciencias de la Administración, del pasado al futuro’.
Grupo europeo de Administración Pública (EGPA) del IIAS.
El Grupo de Estudio Permanente `Administración Pública y de la Enseñanza´ del Grupo
Europeo de Administración Pública (EGPA) - grupo regional europeo del IIAS – es una
plataforma europea para discutir y difundir las últimas tendencias y experiencias en educación
y formación en el sector público.
El Grupo de Estudio Permanente se creó,
• Para intercambiar ideas, opiniones y experiencias sobre la enseñanza y la formación
de Administración Pública y Gestión.
• Para explorar las tendencias actuales en la formación profesional y reflexionar
sobre diferentes enfoques seguidos por instituciones académicas y profesionales,
así como para definir sistemas eficaces de cooperación entre la universidad y el
mundo profesional.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–395–
• Para crear una plataforma para la cooperación académica entre las instituciones que
ofrecen programas en la Administración Pública en materia de desarrollo curricular,
los módulos comunes, métodos de enseñanza, etc.
• Reforzar los programas de doctorado mediante el intercambio de las tendencias
actuales y la conexión de la formación doctoral con la investigación en la
administración pública a nivel europeo.
En el marco de sus objetivos en el encuentro anual de septiembre de 2010, en Toulouse
se debatió sobre los temas generales de la educación y la capacitación del sector público
además de abordar el tema específico de “Temporalidades, Administración Pública y
Políticas Públicas”.
En el encuentro se pusieron en común las aportaciones sobre las nuevas tendencias y
la evolución en la Administración Pública de la educación y la formación, las experiencias
prácticas y casos, así como la evaluación de los resultados observados y los efectos,
centrándose los estudios de manera especial sobre:
– Experiencias con los dos nuevos sistemas de educación a nivel de licenciatura y
maestrías y el paradigma de Bolonia, la convergencia de las estructuras educativas
en los programas de Administración en Europa.
– Experiencias con los enfoques de enseñanza y métodos nuevos.
– Las tendencias recientes en los programas de postgrado.
– Las tendencias educativas en otras partes del mundo.
– Nuevos desarrollos en garantía de la calidad de los programas académicos.
International Public Management Network (IPMN).
El IPMN proporciona un foro para compartir ideas, conceptos y resultados de la
investigación y la práctica en el ámbito de la Gestión Pública y estimula el pensamiento
crítico acerca de enfoques alternativos para la solución de problemas y toma de decisiones
en el Sector Público. Los temas tratados: Cambios en los Estados, en los Gobiernos y en
las Administraciones, temática que con sus variaciones se mantiene como un reto ante la
cuestionabilidad del modelo tradicional y las experiencias de la NPM.
Su revista ‘International Public Management Review (IPMR)’ está especializada en la
muestra de trabajos empíricos y teóricos sobre las organizaciones públicas y su gestión,
en perspectiva internacional y comparada, ya que el IPMN es un foro participado por 600
miembros de 60 países en el que se comparten ideas, experiencias e investigaciones sobre
el ‘Public Management’.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–396–
OTROS FOROS
Desde la aparición de su primer volumen, el aspecto formativo no ha dejado de ser
una preocupación como podemos verlos en los siguientes trabajos; “The Logistics of
Learning: Strategies for Teaching a Part-Time Graduate Program in Public Management
(2001)”; “Public Management for the New Millennium:Developing Relevant and Integrated
Professional Curricula (2001)”; “Symposium: Dialogue on Definition and Evolution of the Field
of Public Management (2003)”; “Analysis of the Field of Public Management: A Response to
Kelman, Thompson, Jones and Schedler (2004)”, ”Understanding Public Management as an
International Academic Field (2005)”.
a) El Comité de las Naciones Unidas de Expertos en Administración Pública (CEPA).
Se reúnen anualmente en la Sede de la ONU en Nueva York, apoyando al Consejo
Económico y Social sobre la promoción y desarrollo de la administración pública y la
gobernanza entre los Estados miembros, en relación con los Objetivos de Desarrollo del
Milenio de las Naciones Unidas.
b) El directorio para el ‘Gobierno Público y Desarrollo Territorial (OCDE-GOV)
En su misión de ayuda a los países a adaptar sus mecanismos de gobernanza
del sector público a las necesidades cambiantes de la sociedad. Dentro de él es de
mencionar el trabajo de la Dirección General de Gobernanza Pública y Desarrollo
Territorial de empleo público y la gestión apoya el cambio de gestión productiva y
mejora de las políticas de personal en el servicio público, su integración con las
reformas presupuestarias y de otra índole para mejorar la respuesta del gobierno y la
prestación eficiente de servicios públicos.
c) En la órbita latinoamericana hay que destacar los congresos internacionales anuales del
Centro Latinoamericano para la Administración y el Desarrollo (CLAD) y la su revista pe-
riódica ‘Reforma y Democracia’ que desde 1994 viene publicándose, dando cuenta de
las ponencias presentadas en los respectivos congresos así como de cuestiones sobre
reforma del Estado y de la Administración Pública.
d) Por último ya en lo domestico hemos de referirnos al Instituto Nacional de Administra-
ción Pública (INAP) español, organismo autónomo que tiene atribuidas Las funciones de
selección de funcionarios, formación, estudios y publicaciones y relaciones internacio-
nales, además de una diversidad de actividades docentes, académicas y de cooperación
interadministrativa. Sus estudios se recogen en diversas revistas como la de Gestión y
Análisis de políticas públicas (GAPP), Documentación Administrativa (DA) y la Revista de
Estudios de Administración local y autonómica (REALA) Publicaciones ala que habría que
añadir la prestigiosa Revista de Administración Pública (RAP) en funcionamiento desde
la década de los ’50.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–397–
LINKS DE INSTITUCIONES
• International Institute of Administrative Sciencies (IIAS)
http://www.iias-iisa.org/e/Pages/default.aspx
• European Group of Public Administration (EGPA)
http://www.iias-iisa.org/egpa/e/Pages/default.aspx
• International Public Management Network
http://www.inpuma.net/news.htm
• OCDE-Public Goverment and Management
http://www.oecd.org/topic/0, 3373, en_2649_34129_1_1_1_1_37405, 00.html CEPA-
Comité de las Naciones Unidas de Expertos en Administración Pública,
http://www.unpan.org/DPADM/CEPA/UNCommiteeofExpertsonPublicAdministration/
tabid/438/language/en-US/Default.aspx
• European Institute of Public Administration (EIPA)
http://www.eipa.eu/en/home/
• European Administrative School (EAS)
http://europa.eu/eas/index_en.htm
• Bundesakademie für öffentliche Verwaltung ((BAköV) http://www.bakoev.bund.de/
EN/00__Home/homepage__node.html?__nnn=true
• Master européen de gouvernance et d’administration (MEGA)
http://www.france-allemagne.fr/Master-europeen-de-gouvernance-et, 975.html
• L’Ecole nationale d’administration (ENA)
http://www.ena.fr/index.php?page=institution
• Institut d’Études Politiques de Paris (SCIENCIES PO)
http://www.sciences-po.fr/portail/index.php
• Centre d’études et de recherches de sciences administratives et politiques (CERSA)
http://www.u-paris2.fr/66098601/0/fiche___laboratoire/&RH=PROF
• London School of Economics and Political Sciencie (LSE)
http://www2.lse.ac.uk/home.aspx
• Modernising Government
http://www.britishcouncil.org/new/
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–398–
• Swiss Graduate School of Public Administration (IDHEAP)
http://www.idheap.ch/idheap.nsf/vwBaseDocuments/IdAct01?OpenDocument&lng=en
• Instituto Nacional de Administración Pública (INAP)
http://www.inap.map.es/
• Instituto Valenciano de Administración Pública (IVAP)
http://www.cjap.gva.es/ivap/
• Georgetown Public Policy Institute (GPPI)
http://gppi.georgetown.edu/
• Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo-CLAD
http://www.clad.org/
• Association for Political Science Students (IAPSS)
http://www.iapss.org/
LINKS DE PUBLICACIONES SOBRE
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
• Administration & Society
http://aas.sagepub.com/
• Administration Publique
http://www.administration-publique.be/
• Biblioteca virtual TOP sobre Gestión Pública
http://www.top.org.ar/Publicac.aspx
• Banco Internacional de Desarrollo -Documentos sobre Gestión Pública-
http://www.iadb.org/sds/SCS/site_4638_s.htm
• Cuadernos Cátedra Fadrique Furió
http://www.uv.es/fadrique/BD74F877-830B-431A-B848-ABE0A1C28619.html
• Documentación Administrativa (DA)
http://www.inap.map.es/ES/Est_Pub/Publicaciones/Revistas/DA/
• Gestión y Análisis de Políticas Públicas (GAPP)
http://www.inap.map.es/ES/Est_Pub/Publicaciones/Revistas/GAPP/GAPP.htm
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–399–
• International Public Management Review
http://www.idt.unisg.ch/org/idt/ipmr.nsf/
• International Review Administrative Science
http://ras.sagepub.com/
• Journal of Public Administration Research and Theory-Oxford Journals
http://jpart.oxfordjournals.org/cgi/content/abstract/15/2/245
• Public Policy and Administration
http://ppa.sagepub.com/
• Public Works Management & Policy
http://pwm.sagepub.com/
• Revista de Administración Pública (México)
http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/cont.htm?r=rap
• Revista de Administración Pública (RAP)
http://revistas.cepc.es/revistas.aspx?IDR=1&IDN=ALL
• Revista del CLAD ‘Reforma y Democracia’
http://www.clad.org/portal/publicaciones-del-clad/revista-clad-reforma-democracia/
articulos
• Revista Internacional de Ciencias Administrativas (RICA)
http://www.inap.map.es/ES/Est_Pub/Publicaciones/Revistas/RICA/
• Revue canadienne de science politique (RCSP)
http://www.cpsa-acsp.ca/cjps-f.shtml
• Revue française d’administration publique
http://www.ena.fr/index.php?page=ressources/rfap
• Revue française de Sciencie Politique (RFSP)
http://www.afsp.msh-paris.fr/publi/rfsp/rfsp.html
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–400–
SOBRE EL AUTOR
JAVIER PINAZO HERNANDIS
Valencia 1960, España
Doctor en Derecho por la Universidad de Valencia, Máster en Asesoría Jurídica de
Empresas, Abogado especialista en Administración Pública y habilitado como Profesor
Contratado Doctor de Universidad Pública. Docente sobre materias relacionadas con la
Administración Pública, Derecho, Políticas Públicas y Sociología en la CEU-UCH, UNED,
IVASPE,IVAP, … Autor de libros y diversos artículos en revistas especializadas sobre temas
relacionados con el Empleo Público, la Ciencia de la Administración, Gobernabilidad, Gestión
Pública y Análisis de Políticas Públicas. Vicepresidente 1º de la Asociación Valenciana de
Gestión Pública.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
–401–
BIBLIOGRAFÍA DEL AUTOR
–Administración Pública y Gobernabilidad, 1ª ed. LowcostBooks, Valencia, 2013.
– “El Empleo Público en la Administración de la Comunidad Valenciana” en El Sistema
Político y Administrativo valenciano -obra colectiva- Tirant lo Blanc, Valencia, 2012.
–Comentarios a la Ley de la Función Pública valenciana -obra colectiva- Tirant lo
Blanc, Valencia, 2012.
– “Las políticas de protección menores en la Comunidad Valenciana y su organización
administrativa” en Revista sobre la infancia y la adolescencia, UPV, 2011.
– “El nuevo régimen de la Función Pública valenciana” en Revista Jurídica de la Comunidad
Valenciana, 2011.
– “El Instituto Valenciano de Administración Pública en el nuevo modelo de Empleo Público
valenciano” en Revista Jurídica de la Comunidad Valenciana, 2010.
– “El impacto de la inmigración en el modelo administrativo público Desafíos del fenómeno
migratorio en la sociedad y la Administración Pública” en Inmigración, Integración,
Mediación Intercultural y Participación Ciudadana–obra colectiva- ECU, 2010.
– “La influencia de la participación ciudadana en la Gestión Pública”en Autogestión,
Cooperación y Participación en las Ciencias Sociales - obra colectiva- Ugarit, 2009.
– “Disonancias y ausencias en la relación laboral de Empleo Público: un estatuto básico
insuficiente”en Actualidad Jurídica Aranzadi nº 770, 2009.
– “Reflexión sobre de la Tipificación normativa del Contratado laboral de tiempo indefinido
en el Estatuto Básico del Empleado Público” en Actualidad Jurídica Aranzadi nº 746, 2008.
– “La necesaria reforma del Empleo Público local en la modernización de los Gobiernos
locales” en Revista española de la Vida Local y Autonómica nº 304, 2007.
–Neoinstitucionalismo Estratégico y Gobernabilidad: Un enfoque sistémico y prospectivo
para la Gestión Pública en América Latina, Univ. Alicante, 2007.
–Empleo Público en una nueva Administración Pública, Tirant lo Blanc, 2007.
– “La derogación del contrato laboral de Inserción en las medidas para la mejora del
crecimiento y del empleo adoptadas por Real Decreto-Ley 5/2006, de 9 de junio” en
Actualidad Jurídica Aranzadi nº 710, 2006.
– “La aplicación del derecho laboral común al denominado Sector Público” en Actualidad
Jurídica Aranzadi nº 699, 2006.
– “El regimen del personal al servicio de las Agencias Estatales” Actualidad Jurídica
Aranzadi nº 720, 2006.
– “La democracia del bienestar en América latina: La necesidad de fortalecimiento
institucional administrativo en la gestión de las políticas públicas” en Identidad Jurídica,
Revista del Ministerio Público de La República de Bolivia , año 2, nº 22, 2006.
– “Gestión Pública por Agencias; Aproximación a la teleología de la Ley 28/2006, de 18 de
julio, de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos”en Al día-Servicio de
actualidad legislativa Civitas nº 73, 2006.
– “Evaluación estratégica de la Eurorregión pirineos-mediterráneo. Análisis crítico de la
integración de la Comunidad Valenciana en la Eurorregión Pirineos-Mediterráneo” en
Cuadernos Constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol nº 52/53, 2005.
JAVIER PINAZO HERNANDIS
–402–
– “Valores para un bienestar maspersonalizante y más allá de lo económico tangible” en
Actas del I Congreso Internacional de Personalismo Comunitario: Democracia, Persona y
Participación social, Fundación Emmanuel Mounier, 2005.
– “Valores en la sociedad de la comunicación: Una apuesta por otro bienestar” en
Comunicación y Estudios universitarios nº 12, 2003.
– “The Spanish System territorial Self-Government” en Comparative experiences of Local
Goverments, Palgo, Belgrado, 2002.
– “Administraciones Públicas españolas y sus Principios informadores” en Comparative
Experience of Public Administration, Palgo, Belgrado, 2002.
– “La mayoría de edad de la Ciencia de la Administración desde un enfoque sistémico y
prospectivo” en Cuadernos Constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol nº 38/39,
2002.
– “El confuso régimen jurídico de los Agentes Locales comunitarios”en El Derecho nº 1603,
2002.
– “El Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana y los recursos humanos de las
Administraciones Públicas Autonómicas: La ausencia de un modelo propio y sistémico
de Empleo Público” en Cuadernos Constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol
nº 34/35, 2001.
– “La incidencia del derecho administrativo en el régimen jurídico del personal laboral al
servicio de la Administración local” en Actualidad Administrativa nº 13, 1999.
