Bockstaele, M., Ponsaers, P. (eds.) (2015), Bijzondere inspectiediensten, Overzicht, bevoegdheden, instrumenten, samenwerking en knelpunten , Reeks Veiligheidsstudies, Antwerpen / Apeldoorn: Maklu, pp. 250.

Abstract

Bij de hervorming van de politie in 1998 (WGP) werden de algemene po-litiediensten herschikt binnen één geïntegreerde politiedienst, gestructu-reerd op twee niveaus. In grote mate bleef bij die ingrijpende hervorminghet inspectiewezen buiten beschouwing. Vandaag wordt een groeiendesamenwerking zichtbaar tussen de politie en diverse inspectiediensten(BID’s) in de bestrijding van fraude en rijzen in toenemende mate vragenomtrent de mogelijkheden tot operationele samenwerking. Deze bundelgeeft op een overzichtelijke wijze inzicht in een aantal van deze vraagstuk-ken. De focus ligt op de niet-politionele fraudebestrijders, met de nadrukop het doorzettings- en afdwingbaarheidsvermogen van deze actoren. Van-daar de vraag naar de ‘kracht’ van niet-politionele fraudebestrijders.

Full text

Bijzondere inspectiediensten
maklu

maklu

Bijzondere inspectiediensten
Overzicht, bevoegdheden,
instrumenten, samenwerking en
knelpunten
Marc Bockstaele
Paul Ponsaers (red.)
Maklu
Antwerpen-A
peldoorn
maklu

De Reeks Veiligheidsstudies is de voortzetting van de Reeks Cahiers Integrale Veiligheid en de Reeks
Politiestudies. De redactieraad bestaat uit Willy Bruggeman, Wim Hardyns, Elke Devroe en Paul
Ponsaers.
Eerder verschenen:
A.
What’s in a name? Identiteitsfraude en -diefstal / W. Bruggeman, R. van Eert, A. van Veldhoven
(red.)
B.
Diefstal in woningen / S. Christiaensen, A. Dormaels, S. Van Daele (red.)
C.
Integrale veiligheid in de haven van Antwerpen / M. Cools, G. Reniers, M. Easton, E. Van den
Herrewegen, A. De Boeck
D.
Opleiden in veiligheid / K. Van Geystelen, E. De Pauw, W. Bruggeman (red.)
1. Salduz – Bijstand van advocaten bij verhoren / M. Bockstaele, E. Devroe, P. Ponsaers (red.)
2. A swelling culture of control? (De GAS-wet) / E. Devroe
3. Police investigative interviewing / L. Smets
4. De politierol bekeken door de bril van de burger / I. Verwee
5. Evoluties in verhoortechnieken / M. Bockstaele, P. Ponsaers (red.)
6. Cameratoezicht in de openbare ruimte / J. Mortelé, H. Vermeersch, E. De Pauw, W. Hardyns, F. De-
prins
7. De wijk achter de botsing / C. Liedenbaum, L. Descheemaeker, M. Easton, J. Noppe,
P.
Ponsaers, J. Terpstra, G. Vande Walle, A. Verhage
8. Discretionaire ruimte bij de Belgische lokale politie / F. Gilleir
9. Naar een vrijwillige opschaling van de lokale politie / P. Ponsaers (red.), B. de Ruyver, J. Jans-
sens, K. Verbist, D. Keyenberg, S. Schuddinck, L. Avaux
10. De toekomstpolitie. Triggers voor een voldragen debat / P. Ponsaers, W. Brugge man, M. Easton & A.
Lemaître (red.)
11. Salduz Plus. Aandachtspunten bij de implementatie van de EU-richtlijn 2013/48 / M. Bockstaele & P.
Ponsaers (red.)
12. Zicht op first responders. Handboek bij het beheer van evenementen en noodsituaties in Nederland
en België / E. Devroe, A. Duchatelet, P. Ponsaers, M. Easton, L. Gunther Moor, L. Wondergem (red.)
13. Internationale politie- en justitiesamenwerking. De grens als nieuwe opportuniteit / W. Bruggeman
Marc Bockstaele & Paul Ponsaers (red.)
Bijzondere inspectiediensten. Overzicht, bevoegdheden, instrumenten, samenwerking en
knelpunten
Maklu 2015
10 pag. – 24 x 16 cm
ISBN 978-90-466-0790-9
D 2015/1997/56
NUR 824
© 2015 De auteurs en Maklu-Uitgevers nv
Alle rechten voorbehouden. Behoudens uitdrukkelijk bij wet bepaalde uitzonderingen mag niets uit
deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar
gemaakt, op welke wijze ook, zonder de uitdrukkelijke voorafgaande en schriftelijke toestemming van
de auteurs en van de uitgever.
Hoewel bij de realisatie van deze uitgave een zo groot mogelijke nauwkeurigheid en cor- rectheid
werd nagestreefd, kan voor de aanwezigheid van eventuele fouten, van welke aard dan ook, onvolko-
men- en onvolledigheden niet worden ingestaan en aanvaarden noch de auteurs, noch de uitgever
hiervoor enige aansprakelijkheid.
Maklu-Uitgevers
Somersstraat 13/15, B-2018 Antwerpen, www.maklu.be, info@maklu.be
Koninginnelaan 96, NL-7315 EB Apeldoorn, www.maklu.nl, info@maklu.nl
maklu

Maklu 5
Inhoudsopgave
Inleiding
De kracht van niet-politionele fraudebestrijders 11
Marc Bockstaele & Paul Ponsaers (eds.)
1. De voortdurende herschikking van het inspectiewezen 17
Paul Ponsaers
Inleiding 17
Bijzondere Inspecties en het Bijzonder Strafrecht 17
Federale Overheidsdiensten (FOD’s) en hun Bijzondere Inspectie-
diensten (BID’s) 20
Gewestelijke Bijzondere Inspectiediensten 23
1. Beleidsdomein Financiën en Begroting (FB) 23
2. Beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin (WVG) 23
3. Beleidsdomein Leefmilieu, Natuur & Energie (LNE) 24
4. Beleidsdomein Werk en Sociale Economie (WSE) 27
5. Beleidsdomein Mobiliteit en Openbare Werken (MOW) 27
6. Beleidsdomein Ruimtelijk Ordening – Woonbeleid – Onroe-
rend Erfgoed (RWO) 28
De bevoegdheden van inspectiediensten 29
1. FOD Binnenlandse Zaken 31
1.1. Algemene Directie Preventie en Veiligheid (VPS) 33
1.2. Federaal Agentschap voor Nucleaire Controle (FANC) 36
2. FOD Financiën 37
2.1. Algemene Administratie van de Douane en Accijnzen (AAD&A) 38
2.2. Bijzondere Belastingsinspectie (BBI) 41
3. FOD Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg (WASO) 44
3.1. Algemene Directie Toezicht op de Sociale Wetten (TSW) 46
3.2. Algemene Directie Toezicht Welzijn op het Werk (TWW) 48
3.3. Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening (RVA) 50
4. FOD Sociale Zekerheid (RSZ) 53
4.1. Sociale Inspectie (SI) 56
5. FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu 57
5.1. Federaal Agentschap voor de Veiligheid van de Voedselke-
ten (FAVV) 58
5.2. Federaal Agentschap voor Geneesmiddelen en Gezond-
heidsproducten (FAGG) 61
maklu

6 Maklu
Inhoudsopgave
6. FOD Economie, K.M.O., Middenstand en Energie 63
6.1. Algemene Directie Economische Inspectie 64
6.2. Bestuur Kwaliteit en Veiligheid 66
7. FOD Mobiliteit en Vervoer 67
7.1. Directoraat-generaal Luchtvaart (DGLV) – Inspectie Lucht-
vaartveiligheid 68
7.2. Directoraat-generaal Maritiem Vervoer (DGMV) – Belgi-
sche Scheepvaart Inspectie 70
7.3. Directoraat-generaal Wegvervoer en Verkeersveiligheid
(DGWVVV) 73
7.4. Directoraat-generaal Spoorvervoer 76
7.5. Het Belgisch Instituut voor Postdiensten en Telecommu-
nicatie (BIPT) 78
2. Private bedrijfsrechercheurs: 81
Bart De Bie & Ronny Van Looy
Inleiding 81
1. Verticale fraude: het favoriete jachtterrein van de publieke
fraudebestrijder 81
2. Horizontale fraude: de natuurlijke habitat van de private frau-
debeheerser 82
3. Het juridisch kader van de private fraudebestrijder 85
4. De troefkaarten van de private fraudebestrijder 86
3. Strafrechtelijke of administratieve afhandeling van inbreuken? 91
Marc Bockstaele
1. Ontstaan van administratieve afhandeling 91
2. Administratieve geldboetes 93
3. Toezicht door bijzondere inspectiediensten 96
4. Bestemming van de processen-verbaal 100
5. Uitvoering van de beslissing 103
6. Knelpunten & besluiten 106
4. Is het gelijk of men door de hond of door de kat gebeten wordt? 109
Stijn Adriaenssen
1. Inleiding 109
2. De zoeking 111
2.1. Inleiding 111
2.2. Definitie 111
2.2.1. Begrippen 112
2.2.2. Grond- en vormvoorwaarden 113
2.2.3. Wettelijke waarborgen 115
maklu

Maklu 7
Inhoudsopgave
3. Machtiging tot huisvisitatie 118
3.1. Inleiding 118
3.2. Bijzondere inspectiedienst 119
3.3. Machtiging tot huisvisitatie 120
4. Besluit 130
5. Hoe bijzonder is de bewijswaarde van vaststellingen 135
Joachim Meese
Inleiding 135
1. Enige toelichting over de bewijswaardering 137
1.1. Principe: de vrije bewijswaardering 137
1.2. Uitzonderingen op de vrije bewijswaardering 138
2. De bewijswaarde van processen-verbaal 139
2.1. Algemene regel: een proces-verbaal geldt als inlichting 139
2.2. Uitzondering: processen-verbaal met een bijzondere
bewijswaarde 140
2.2.1. Soorten 140
2.2.2. Draagwijdte van de bijzondere bewijswaarde 143
3. Besluit 149
6. De appreciatiebevoegdheid van bijzondere inspectiediensten 151
Dominique Boels
Inleiding 151
1. Discretionaire ruimte 152
1.1. Omschrijving 152
1.2. Invloeden op discretionaire ruimte 154
1.3. Risico’s discretionaire ruimte: nood aan controle? 155
2. Appreciatiebevoegdheid en bijzondere inspectiediensten 156
2.1. Omschrijving bijzondere inspectiediensten 156
2.2. Discretionaire ruimte van sociale inspectiediensten? 157
2.3. Inperking discretionaire ruimte van sociale inspectiediensten 161
Besluit 163
7. Working apart together: het kluwen aan inspectiediensten
ontrafeld 165
Michèle Deconynck
1. De belangrijkste sociaalrechtelijke inspectiediensten en hun
bevoegdheidsdomeinen 165
1.1. Federaal 165
1.1.1. Welke diensten 165
1.1.2. Bevoegdheden: Sociaal Strafwetboek 166
1.1.3. Beroep tegen dwangmaatregelen opgelegd door
sociaal inspecteurs 176
maklu

8 Maklu
Inhoudsopgave
1.2. Regionaal 177
1.3. Wie kan wat vaststellen – Tabel 178
2. Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst: SIOD 178
3. Samenwerking tussen de inspectiediensten 179
3.1. Formeel: arrondissementscellen 179
3.2. Informele samenwerkingsverbanden 181
3.3. Gegevensuitwisseling 181
3.3.1. Nationaal 181
3.3.2. Internationaal 183
4. Pijnpunten in de praktijk 184
4.1. Working apart en niet zozeer ‘together’ 184
4.2. Verschillen in procedure tussen regionale en federale
diensten inzake de administratieve geldboete 184
4.3. Verhoren 186
4.4. Versnippering en gebrek aan mankracht 187
4.5. Het perverse effect van ‘targets’ en statistieken 188
8. Sociale fraude: een rijk gevulde spijskaart 189
Frank Debusscher
Inleiding 189
1. Zwartwerk: de niet-aangegeven arbeid 191
2. Schijnzelfstandigheid of pseudozelfstandigheid 194
3. Frauduleuze onderwerping (fictieve of schijnwerknemer) –
sociale kits 196
4. Uitkeringsfraude – (tijdelijke) werkloosheid 198
5. Uitkeringsfraude – domiciliefraude 200
Besluiten 202
9. Quelles perspectives pour la gestion de l’information policiè-
re opérationnelle? 203
Samuelle Godin
1. Considérations liminaires: la gestion de l’information policière
opérationnelle, un peu de nature, beaucoup de culture 203
2. La gestion de l’information policière opérationnelle introduite
par la loi du 7 décembre 1998 206
2.1. La création d’une/ ou de plusieurs banque(s) de données
centralisée(s) ou non 206
2.2. L’accessibilité des données policières opérationnelles
pour les services de police, les autorités judiciaires et de
police administrative et pour d’autres services publics 208
2.2.1. La communication de données 208
2.2.2. L’accès direct aux banques de données policière
opérationnelles 209
maklu

Maklu 9
Inhoudsopgave
2.3. Le contrôle sur cette/ces banque(s) de données par un
organe ad hoc 210
2.4. Le rôle du service chargé de gérer cette/ces banque(s) de
données 211
2.4.1. Gestion de la B.N.G. 211
2.4.2. Gestion des banques de données particulières 212
2.5. Les règles relatives à la manière dont les données opéra-
tionnelles sont introduites, classifiées et exploitées 213
2.6. Conclusion 214
3. La gestion de l’information policière opérationnelle et le Roi 214
4. La gestion de l’information policière opérationnelle introduite
par la loi du 18 mars 2014 215
4.1. La création d’une/ ou de plusieurs banque(s) de données
centralisée(s) ou non 215
4.2. L’accessibilité des données policières opérationnelles
pour les services de police, les autorités judiciaires et de
police administrative et pour d’ autres services publics 219
4.2.1. La communication des données à caractère personnel 219
4.2.2. L’accès direct aux données à caractère personnel
des banques de données opérationnelles 220
4.2.3. Le contrôle par un organe ad hoc sur cette ban-
que de données 221
4.2.4. Le rôle du service chargé de gérer cette banque
de données 223
4.2.5. Les règles relatives à la manière dont les données
opérationnelles sont introduites, classifiées et
exploitées 225
4.2.6. Conclusion 226
5. Considérations finales: vers quelles évolutions culturelles en
matière de gestion de l’information policière opérationnelle
pour la prochaine décennie? 227
10. De exploitatie van databanken door de sociale inspectiediensten, 231
Karel Deridder
Inleiding 231
1. De modernisering van de sociale zekerheid en de e-govern-
ment toepassingen: historiek 231
2. Machtiging van het Sectoraal Comité van de Sociale Zekerheid
– Een conditio sine qua non 234
2.1. Voorafgaande aanvraag 235
2.2. Welke inhoudelijke elementen? 235
2.3. Veiligheid & garanties voor een integer gebruik 236
3. Het project LIMOSA, de aanleiding tot DOLSIS 237
4. Het actieplan sociale dumping: de aanleiding voor een gecom-
bineerd gebruik van meerdere databanken 239
maklu

5. Welke uitdagingen voor de toekomst? Een brug naar andere
partners binnen het netwerk van de Sociale zekerheid en de
FOD Financiën 241
5.1. Op nationaal vlak 241
5.2. Op internationaal vlak 241
Bibliografie 243
maklu

Maklu 11
Inleiding
De kracht van niet-politionele fraudebestrijders
Marc Bockstaele & Paul Ponsaers (eds.)
Bij de hervorming van de politie in 1998 (WGP) werden de algemene po-
litiediensten herschikt binnen één geïntegreerde politiedienst, gestructu-
reerd op twee niveaus. In grote mate bleef bij die ingrijpende hervorming
het inspectiewezen buiten beschouwing. Vandaag wordt een groeiende
samenwerking zichtbaar tussen de politie en diverse inspectiediensten
(BID’s) in de bestrijding van fraude en rijzen in toenemende mate vragen
omtrent de mogelijkheden tot operationele samenwerking. Deze bundel
geeft op een overzichtelijke wijze inzicht in een aantal van deze vraagstuk-
ken. De focus ligt op de niet-politionele fraudebestrijders, met de nadruk
op het doorzettings- en afdwingbaarheidsvermogen van deze actoren. Van-
daar de vraag naar de ‘kracht’ van niet-politionele fraudebestrijders.
Deze bundel kwam tot stand in de aanloop naar de studiedag van het Centre
for Policing & Security op 26 november 2015 omtrent BID’s en Fraude. Bij
de verruiming van de opdracht van het centrum, zowat een jaar geleden,
oordeelde de Raad van Bestuur van het centrum dat deze sector meer be-
langstelling moest krijgen en werd een studielijn in de schoot van het CPS
ingericht, getiteld ‘Inspectiediensten en Fraudebestrijding’.
De studielijn positioneert zich ten opzichte van dit veld als volgt:
‘In tegenstelling tot reguliere politiediensten richten bijzondere inspectiedien-
sten zich tot een bepaalde tak van het bijzonder strafrecht. De omvang en
verscheidenheid van deze bijzondere wetten is zeer groot en bijgevolg is ook
het aantal bijzondere inspectiediensten omvangrijk en verscheiden. Ook de
bevoegdheden en actiemiddelen van de bijzondere inspectiediensten kennen
een grote diversiteit. Fraude is zo’n fenomeen dat wordt bestudeerd en on-
derzocht door de bijzondere inspectiediensten. Het is een vorm van bedrog
waarbij de zaken anders worden voorgesteld dan ze zijn, door op papier of
digitaal een onjuiste weergave te geven van de werkelijkheid.
maklu

Marc Bockstaele & Paul Ponsaers (eds.)
12 Maklu
Het opzet van de studielijn ‘Inspectiediensten en fraudebestrijding’ bestaat
in het aanbieden van zowel praktische als wetenschappelijke expertise en
reflectie met betrekking tot alle aspecten die zowel de publieke als de private
actoren die op de één of andere manier bezig zijn met het voorkomen dan
wel bestrijden van bijzondere misdrijven of inbreuken en fraude specifiek
aanbelangen. Daarnaast zal getracht worden (een betere) samenwerking
te bekomen tussen de verschillende publieke actoren onderling en tussen de
private en publieke actoren. Het gevoerde regeringsbeleid zal kritisch getoetst
worden, alsook zal er gezocht worden naar mogelijkheden tot technologische
ondersteuning en innovatie binnen dit werkdomein. De studielijn zal daar-
bij verkennen of er mogelijkheden zijn tot Europese dan wel internationale
samenwerking.
Met de studielijn ‘Inspectiediensten en fraudebestrijding’ wenst het CPS
voornamelijk leden van bijzondere en private inspectiediensten te bereiken.
Leden van de fraude-auditoren IFA en ACFE worden ook als doelpubliek
beschouwd. Daarnaast zullen ook de financiële rechercheurs van de federale
en lokale politie benaderd worden’.
Bart De Bie1, Marc Bockstaele2 en Paul Ponsaers3 nemen momenteel het
voortouw in de schoot van het CPS met betrekking tot deze studielijn,
gesteund door een brede en sterke werkgroep die zich rond het initiatief
schaarde4. Voorliggende bundel is het eerste resultaat van dit initiatief. Het
boek is opgedeeld in vier delen.
Een eerste deel geeft een
overzicht
van het bestaande niet-politionele frau-
debestrijdingsdispositief.
1 Vice-President Secretary IFA (Institute of Fraud Auditors).
2 (Ere-)hoofdcommissaris federale gerechtelijke politie.
3 Prof. dr. emeritus UGent, Vz. CPS.
4 Leden van de werkgroep zijn: Bouwen Bert, Bijzondere Belastingsinspectie (BBI); De
Mesmaeker Yvan, Voorzitter, European Corporate Security Association (ECSA); Lam-
mers Evert-Jan, Voorzitter, Instituut van Forensische Auditoren (IFA); Montens Benoit,
Algemeen secretaris, Beroepsvereniging van Verzekeringsinspecteurs en Experten (BV-
VIE); Moris Marc, Voorzitter, Commissie Bedrijfsbeveiliging van het VBO; Peeters Emi-
le, Agoria Security Technologies (AGT); Robrechts Paul, Bestuurder, ASIS International
Benelux Chapter; Rottiers Evy, Douane en Accijnzen; Vael Marc, Voorzitter, Informati-
on Systems, Audit and Control Association (ISACA) Belgium Chapter; Van Avermaet
Jean-Paul, Voorzitter, Beroepsvereniging van Bewakingsondernemingen (BVBO); Van
Looy Ronny, Vertegenwoordiger, Corporate Fraud Investigators Belgium (CFIB); Prof.
dr. Verhage Antoinette, Universiteit Gent; Vincke Paul, Directeur, European Healthcare
Fraud & Corruption Network (EHFCN); Vynckier Gerwinde, Vrijwillig wetenschappelijk
medewerker, Universiteit Gent.
maklu

Inleiding. De kracht van niet-politionele fraudebestrijders
Maklu 13
In een eerste bijdrage ‘De voortdurende herschikking van het inspectiewezen’
inventariseert Paul Ponsaers1 de bestaande BID’s in ons land. Hij gaat in
op wat de belangrijkste verschuivingen zijn geweest in het inspectiewezen
de afgelopen jaren. Hij beperkt zich tot de diensten op federaal niveau,
met summiere bijkomende toelichting op het Vlaamse niveau. De grote,
robuuste federale inspectiediensten komen uitvoerig aan bod. De auteur
kijkt vooral naar de bevoegdheden waarover de diverse inspectiediensten
beschikken en vergelijkt deze met deze van de geïntegreerde politie. Beide
soorten van diensten zijn gelijkend omdat ze processen-verbaal kunnen
opmaken, maar voor het overige zijn er nogal wat opvallende verschillen.
Daar waar de bijzondere inspectiediensten zich primair toeleggen op in-
breuken die behoren tot het bijzonder strafrecht, binden private bedrijfs-
rechercheurs de strijd aan met allerhande inbreuken die doorgaans tussen
wal en schip vallen. In een tweede bijdrage gaan Bart De Bie2 en Ronny Van
Looy3 in op de positie van deze private opsporingsdiensten in de fraudebe-
strijding, onder de titel ‘Private bedrijfsrechercheurs: de ‘missing link’ tussen
BID’s en de reguliere politie in de strijd tegen fraude’. Het gaat daarbij om
diverse vormen van ‘corporate misconduct’ die noch door de BID’s, noch
door de reguliere politiediensten worden opgepakt. In deze praktijkgerich-
te bijdrage wordt uiteengezet over welke fenomenen het dan gaat en hoe de
private bedrijfsrechercheur daarbij opereert.
In het tweede deel worden een aantal thema’s
transversaal geanalyseerd
door het inspectiewezen heen.
Marc Bockstaele4 stelt zich de vraag ‘Strafrechtelijke of administratieve afhan-
deling van inbreuken?’ Hij stelt vast dat, in tegenstelling tot de reguliere
politiediensten, de bijzondere inspectiediensten voornamelijk proactief en
preventief werken. Ze beschikken daarvoor zowel over strafrechtelijke als
over administratiefrechtelijke mogelijkheden. De auteur stelt vast dat de
weg naar administratieve afhandeling, dan wel naar afhandeling via het
openbaar ministerie, verschilt. Die verschillende processen doorkruisen
elkaar dikwijls en bovendien hebben de meeste BID’s eigen interne afhan-
delingmechanismen op verschillende niveaus. Hij somt een aantal cruciale
knelpunten op en neemt de gelegenheid te baat om oplossingen te sugge-
reren.
1 Prof. dr. emeritus UGent, Vz. CPS.
2 Vice-President Secretary IFA (Institute of Fraud Auditors).
3 Voorzitter CFIB (Corporate Fraud Investigators Belgium).
4 (Ere-)hoofdcommissaris federale gerechtelijke politie.
maklu

Marc Bockstaele & Paul Ponsaers (eds.)
14 Maklu
In zijn bijdrage ‘Is het gelijk of men door de hond of door de kat gebeten wordt?’
heeft Stijn Adriaenssen1 het over de machtiging tot huisvisitatie waarover
verschillende BID’s beschikken en zet deze af tegen de huiszoeking. Mag
men enkel in lokalen binnentreden en visueel vaststellen of er bewijzen
van een inbreuk zijn, of mag men actief op zoek gaan naar bewijzen? Kan
men een slotenmaker vorderen wanneer de bewoner van het pand op het
moment van de huisvisitatie niet thuis is? Moet er steeds een bewoner van
het pand aanwezig zijn bij de huisvisitatie? De auteur tracht in zijn bijdrage
antwoorden op deze vragen te formuleren.
De meeste inspecteurs van BID’s beschikken over verbaliseringsbevoegd-
heid, waarvan het proces-verbaal bewijswaarde heeft tot bewijs van het
tegendeel. Joachim Meese2 staat stil in zijn bijdrage ‘Hoe bijzonder is de
bewijswaarde van vaststellingen van politiediensten en inspectiediensten?’ bij de
betekenis hiervan. Aan de hand van een bespreking van de principes in-
zake de bewijswaardering geeft de auteur een antwoord op de vraag welke
vermeldingen in een proces-verbaal een bijzondere bewijswaarde hebben
(en meer bepaald gelden tot bewijs van het tegendeel) en welke vermeldin-
gen slechts gelden ten titel van inlichting. Een proces-verbaal met bewijs-
waarde tot bewijs van het tegendeel kwalificeert de auteur als uitzondering
op de algemene regel dat een proces-verbaal geldt als inlichting. Die uitzon-
dering kan verantwoord zijn in sectoren van het strafrecht waar de materi-
aliteit van het onderzochte feit door middel van de gewone bewijsmiddelen
vrijwel niet zou zijn vast te stellen, maar − zo voegt de auteur eraan toe − ze
moet wel restrictief worden geïnterpreteerd.
Het derde deel focust op de problematiek van
sociale fraude
.
In haar bijdrage ‘De appreciatiebevoegdheid van bijzondere inspectiediensten’
spitst Dominique Boels3 zich toe op de discretionaire ruimte van sociale
inspectiediensten. De auteur geeft een omschrijving van het begrip dis-
cretionaire ruimte. Het invullen van dit appreciatierecht veronderstelt een
afwegings- of beoordelingsproces, waarbij zowel de concrete situatie als re-
gels worden geïnterpreteerd. Om de hieraan verbonden risico’s te minima-
liseren worden sturingsmechanismen zoals richtlijnen en targetsystemen
ingevoerd door diverse betrokken administraties, waarvan de resultaten
niet steeds duidelijk zijn, zo stelt de auteur vast.
1 Inspecteur bij de Nationale Opsporingseenheid – FAVV.
2 Docent straf(proces)recht UAntwerpen, advocaat-vennoot ‘Van Steenbrugge Advocaten’.
3 Postdoctoraal onderzoekster Fonds Wetenschappelijk Onderzoek (FWO), vakgroep Cri-
minologie, Strafrecht en Sociaal Recht (UGent).
maklu

Inleiding. De kracht van niet-politionele fraudebestrijders
Maklu 15
Michèle Deconynck1 heeft het in ‘Working apart together: het kluwen aan
inspectiediensten ontrafeld’ over de bevoegdheden van sociale inspecteurs en
de vraagstukken die hierbij in de praktijk rijzen. Verder gaat de auteur uit-
voerig in op de samenwerking tussen de diverse diensten in de strijd tegen
de sociale fraude. Een aantal knelpunten komen uitdrukkelijk ter sprake,
zoals de verschillen in procedure tussen regionale en federale diensten in-
zake de administratieve geldboete, de moeilijkheden bij verhoren, de ver-
snippering en het gebrek aan mankracht, en − om niet te vergeten − het
perverse effect van ‘targets’ en statistieken.
In een volgende bijdrage ‘Sociale fraude: een rijk gevulde spijskaart’ gaat
Frank Debusscher2 in op een aantal sociale fraudefenomenen en de be-
strijding ervan. Hij heeft het ondermeer over zwartwerk (niet-aangegeven
arbeid), schijnzelfstandigheid of pseudozelfstandigheid, frauduleuze on-
derwerping (fictieve of schijnwerknemer), en uitkeringsfraude (tijdelijke
werkloosheid en domiciliefraude). Hij geeft aan hoe sociale inspectie-
diensten en politiediensten hierbij als ketenpartners kunnen beschouwd
worden. Hij houdt een opmerkelijk pleidooi ten voordele van buitgericht
rechercheren, waar een nog intensere samenwerking tussen inspectie en
politie een adequaat optreden tegen de (georganiseerde) sociale fraude zou
kunnen garanderen.
Het vierde en laatste deel focust op de problematiek van de
informatiehuis-
houding en -uitwisseling
.
Samuelle Godin3 maakt in haar Franstalige bijdrage ‘Quelles perspectives
pour la gestion de l’information policière opérationnelle?’ het bilan op van de
zienswijze van de wetgever inzake de verhouding tussen gerechtelijke en
bestuurlijke politionele data. Hierbij maakt ze een analyse van de wets-
wijzigingen die artikel 44 van de Wet op het Politieambt met betrekking
tot de ANG onderging naar aanleiding van de wet van 18 maart 2014 met
betrekking tot het beheer van politionele informatie. Het oordeel van de
auteur over de voorgestelde wijziging is kritisch. Zij reikt pistes aan om tot
oplossingen te komen.
In zijn bijdrage ‘De exploitatie van databanken door de sociale inspectiedien-
sten, enkele overwegingen vanuit de praktijk’ staat Karel De Ridder4 stil bij
de evolutie inzake de exploitatie van databanken door de Sociale Inspec-
tiediensten, alsook bij de machtingsprocedure van de Sectorale Comités,
onderdeel van de Commissie voor de Bescherming van de Persoonlijke
1 Substituut-arbeidsauditeur bij het arbeidsauditoraat te Gent.
2 Sociaal inspecteur, FOD Sociale Zekerheid, Sociale Inspectie – regio Oost-Vlaanderen.
3 Legal manager, Politionele Informatie & ICT, Federale politie.
4 Directeur-generaal Algemene Directie van de Inspectiediensten RSZ.
maklu

Marc Bockstaele & Paul Ponsaers (eds.)
16 Maklu
Levenssfeer (de zogenaamde Privacy commissie). Deze machtigingen vor-
men in het kader van het werken met databanken ‘een conditio sine qua
non’. Verder wordt tevens ingegaan op de recente verscherping van de aan-
dacht voor fraudebestrijding, en op de nieuwe behoeften die zich in dat
kader aandienen.
Met deze bundel hopen de editoren bij te dragen tot het uitklaren van een
aantal centrale kwesties waarmee niet politionele fraudebestrijders te ma-
ken krijgen in hun dagelijkse praktijk en de studielijn ‘Inspectiediensten en
Fraudebestrijding’ boven de doopvont te houden.
maklu

Maklu 17
1
De voortdurende herschikking
van het inspectiewezen
Paul Ponsaers1
Inleiding
Deze bijdrage inventariseert wat de belangrijkste verschuivingen zijn ge-
weest in het inspectiewezen afgelopen jaren. Hierbij beperken we ons tot
de diensten op federaal niveau. Er dient aangestipt dat dit niet betekent
dat er geen inspecties bestaan op regionaal, provinciaal of stedelijk niveau,
integendeel. Maar realisme gebiedt ons onszelf deze beperking op te leg-
gen binnen het bestek van deze bijdrage. We beklemtonen de grote, ro-
buuste inspectiediensten en stippen kort de kleinere aan. Uitgangspunt
hierbij is de inventarisatie die in 2002 door de Onderzoeksgroep Sociale
Veiligheidsanalyse werd gemaakt (De Keulenaer et al., 2002). Het Comité
P kwam hierop terug in 20062 en besloot toen in haar jaarverslag dat zij als
toezichtsorgaan van politie eveneens bevoegd was om de controle op de
inspectiediensten te voeren (Ponsaers, 2003; Peeters et at., 2006).
In deze bijdrage kijken we vooral naar de bevoegdheden waarover de di-
verse inspectiediensten beschikken en vergelijken deze met deze van de
geïntegreerde politie. Beide soorten van diensten zijn gelijkend omdat ze
processen-verbaal kunnen opmaken, maar voor het overige zijn er nogal
wat opvallende verschillen.
Bijzondere Inspecties en het Bijzonder Strafrecht
In België bestaat het strafrecht uit het geheel van rechtsregels waardoor be-
paalde handelingen strafbaar worden gesteld (materieel strafrecht), met aan-
1 Professor dr. emeritus Universiteit Gent.
2 Zie: http://www.comitep.be/2006/nl/2006nl.htm#_Toc187562238, laatst geconsulteerd
op 7-10-2015.
maklu

Paul Ponsaers
18 Maklu
vullend de procedureregels volgens dewelke het materieel strafrecht wordt
toegepast (formeel strafrecht). Het materieel strafrecht omvat het Strafwet-
boek van 5 oktober 1867, ook wel het commune strafrecht genoemd1, sa-
mengebracht in één codex. Daarnaast bevat bestaat het materieel strafrecht
ook uit allerlei bijzondere strafwetten. In feite bestaat het bijzonder strafrecht
uit alle rechtstakken die strafbepalingen bevatten. Veel van de bijzondere
strafwetten zijn niet gecodificeerd en geharmoniseerd. Ze liggen verspreid
over een lappendeken van allerhande wetten die betrekking hebben op al-
lerhande levensdomeinen (fiscaliteit, sociaal en arbeidsrecht, leefmilieu,
e.d.) (De Baets et al., 2003).
Hierbij mag niet worden vergeten dat de bijzondere strafwetgeving een
levende materie is. Nieuwe bijzondere strafwetten worden opgesteld, oude
worden opgegeven of gewijzigd. Het veranderlijk karakter van het bijzon-
der strafrecht brengt met zich mee dat ook de bijzondere inspectiediensten
vaak veranderingen ondergaan. Bovendien kunnen, al dan niet ingegeven
door politieke motieven, verschuivingen of de reorganisatie van bevoegde
FOD’s met zich meebrengen. Ook de regionalisering van bepaalde mate-
ries brachten ondermeer belangrijke wijzigingen in het inspectiewezen
teweeg. Daar waar dit het geval is zullen we dat in navolgende tekst weer-
geven (Ponsaers, 2015).
De lokale en de federale politie zijn in principe verantwoordelijk voor de
handhaving van het commune strafrecht, en worden beschouwd als al-
gemene politiediensten. De bijzondere strafwetten vallen meestal ook wel
onder de bevoegdheid van de geïntegreerde politie, maar zijn vooral het
werkdomein van tal van bijzondere opsporingsambtenaren die met bestuur-
lijke en/of gerechtelijke opsporingsopdrachten zijn belast. Deze bijzondere
opsporingsambtenaren maken geen deel uit van de geïntegreerde politie-
dienst (Wet op de Geïntegreerde Politie, WGP) en blijven dus bestaan naast
de algemene, reguliere politiediensten. Hoewel deze bijzondere ambtena-
ren in hoofdorde bestuurlijke bevoegdheden hebben, namelijk het toezicht
op de toepassing van de wetgeving waarvoor zij bevoegd zijn, kunnen zij
ook op strafrechtelijk gebied optreden wanneer zij strafbare feiten vaststel-
len. Zij worden door de wet vaak soms bekleed met de hoedanigheid van
officier van gerechtelijke politie (Van Erp et al., 2008). In materies waar
een dubbel handhavingsysteem bestaat (zowel strafrechtelijk als admini-
stratief, hetgeen frequent voorkomt in dit domein) is de rol van deze amb-
tenaren zeer belangrijk. Het zijn laatstgenoemde inspectiediensten die ons
hier in het bijzonder interesseren (Ponsaers et al., 2007).
1 Onder het commune strafrecht wordt het zogenaamde klassieke strafrecht verstaan.
Diefstal, oplichting, verduistering, mishandeling en zedendelicten zijn voorbeelden van
strafbare feiten die vallen binnen het commune strafrecht.
maklu

1. De voortdurende herschikking van het inspectiewezen
Maklu 19
Figuur 1: Verhouding tussen Bijzondere Inspectiediensten en Politie1
1 In 1910 werd het ‘Hoog Comité van Toezicht’ (HCT) opgericht naar aanleiding van een
aantal ernstige onregelmatigheden binnen het toenmalige Bestuur van de Spoorwegen.
Aanvankelijk bestond dit toezichtcomité uit 3 hoge ambtenaren en 3 magistraten. Deze
lieten zich echter al vlug bijstaan door een dienst enquêtes. De leden van deze dienst
hadden onderzoeks- en enquêtebevoegdheden binnen het ministerie van Spoorwegen,
Posterijen en Telegrafen. Al snel − vanaf 1921 − werd de bevoegdheid van het HCT uit-
gebreid tot alle ministeries en tot de overheidsinstellingen, zoals de in 1926 opgerichte
Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen (NMBS) en de Regie van Telegraaf en
Telefoon (RTT), die 4 jaar later werd opgericht. In 1940 werd het HCT geïntegreerd in
de Diensten van de Eerste Minister. Heel wat later kregen de enquêteurs van het HCT,
naar aanleiding van verscheidene hervormingen die plaatsvonden tussen 1962 en 1970,
de hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie, hulpofficier van de procureur des
Konings en van de krijgsauditeur, en werd hun bevoegdheid uitgebreid tot de provincies
en de gemeenten. Hun opdracht bestond toen voornamelijk in het opsporen van fraude
of onregelmatigheden gepleegd door leden van de administratie of door derden, en in het
controleren van de gunning en de uitvoering van met de overheid gesloten contracten
voor de aanneming van werken, leveringen en diensten. In de loop der jaren profileerde
het HCT zich zo als een gespecialiseerde politiedienst op het gebied van corruptie, frau-
de bij overheidsopdrachten en subsidiefraude. In 1998 werd de dienst enquêtes van het
HCT geïntegreerd in de Gerechtelijke Politie. Daardoor verloor het zijn administratieve
bevoegdheden, aangezien de leden van het HCT enkel nog gerechtelijke onderzoeken
mochten voeren. Zo ontstond de Centrale Dienst voor de Bestrijding van de Corruptie,
kortweg CDBC. Bij de hervorming van de politiediensten op 1 januari 2001 werd de
CDBC opgenomen in de Algemene directie van de gerechtelijke politie van de Federale
Politie.
maklu

Paul Ponsaers
20 Maklu
Federale Overheidsdiensten (FOD’s) en hun Bijzondere In-
spectiediensten (BID’s)
Een bijzondere inspectiedienst wordt meestal omschreven als ‘een dienst,
administratie of ambtenaar die belast is met het toezicht en de controle op de na-
leving van bijzondere strafwetten en die over de politionele bevoegdheid beschikt
een proces-verbaal met bewijswaarde tot bewijs van het tegendeel op te stellen’
(Ponsaers et al., 2003). Deze definitie kan verfijnd worden door eraan toe te
voegen dat het diensten zijn die verbonden zijn aan diverse departementen
en die toezicht uitoefenen op de naleving van de bijzondere strafwetten
met betrekking tot diverse domeinen zoals leefmilieu, volksgezondheid,
landbouw, economische aangelegenheden, arbeid en tewerkstelling e.d. In
die zin kunnen zij beschouwd worden als de ogen en oren van de rege-
ring(en) op zeer diverse beleidsterreinen.
De term ‘ministerie’ werd op federaal niveau bij de hervorming van het
overheidsapparaat in 2000 (de ‘Copernicushervorming’) vervangen door
‘federale overheidsdiensten’ (FOD’s). Alleen het ministerie van Defensie
bleef zijn oude naam behouden1. Een FOD ondersteunt nog altijd een mi-
nister, al ligt de nadruk nu veel sterker op de dienstverlening aan de bur-
ger2.
We bespreken in deze bijdrage achtereenvolgens3:
1 De opdracht van het ministerie van Defensie is de verdediging van het land. Daarnaast
verleent het ministerie ook zijn medewerking aan militaire missies van internationale
organisaties die de wereldvrede bevorderen. Ook voert het ministerie internationale hu-
manitaire opdrachten uit voor de Belgische overheid.
2 De federale overheidsdiensten werden tijdelijk aangevuld met een aantal programma-
torische overheidsdiensten of POD’s. POD’s werken rond belangrijke maatschappelijke
thema’s die verscheidene federale overheidsdiensten doorkruisen, zoals gelijkekansen-
beleid of duurzame ontwikkeling; of het wetenschapsbeleid.
3 We laten in dit overzicht buiten beschouwing: (1) De FOD Kanselarij van de Eerste
Minister ondersteunt de Eerste Minister bij het leiden en coördineren van het rege-
ringsbeleid. De FOD geeft inhoudelijke, administratieve, juridische, logistieke en com-
municatieve ondersteuning. De FOD vormt tevens het knooppunt met de deelstaten
enerzijds en de Europese Unie anderzijds. (2) De FOD Personeel en Organisatie (P&O)
draagt ertoe bij dat federale ambtenaren en diensten goed functioneren. P&O zorgt
voor een goede werkomgeving waarin elke ambtenaar zich permanent kan ontwikkelen
en houdt zich dus onder andere bezig met opleiding, rekrutering en verloning. (3) De
FOD Budget en Beheerscontrole (B&B) staat de regering bij in de uitwerking, opvol-
ging en uitvoering van het begrotingsbeleid. Daarbij houdt de FOD rekening met de
internationale verplichtingen van België en het institutionele kader van de federale staat.
De FOD Informatie- en Communicatietechnologie (Fedict) initieert, ontwikkelt en bege-
leidt e-governmentprojecten voor de federale overheid. Fedict stimuleert ook het – goed
– gebruik van pc en internet. (4) De FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en
heeft als actieterrein de buitenlandse betrekkingen van België. Het netwerk van Buiten-
landse Zaken omvat een 130-tal ambassades, consulaten en vertegenwoordigingen in het
maklu

1. De voortdurende herschikking van het inspectiewezen
Maklu 21
I. De FOD Binnenlandse Zaken heeft als opdracht het voorbereiden en
uitvoeren/implementeren van het beleid van de federale minister van
Binnenlandse Zaken in de volgende domeinen: politionele en civiele vei-
ligheid, crisisbeheer, vreemdelingenbeleid, registratie en identificatie van
natuurlijke personen en beheer van de institutionele en reglementaire as-
pecten en van de uitoefening van democratische rechten. In het kader van
deze FOD wordt (I.1.) de Algemene Directie Preventie en Veiligheid (VPS)
en (I.2.) het Federaal Agentschap voor Nucleaire Controle (FANC) als be-
langrijke inspectiediensten besproken.
II. De FOD Financiën int en beheert jaarlijks ongeveer 70 miljard euro
aan belastingen. Hiermee wordt het grootste deel van de overheidsuitgaven
betaald. De FOD Financiën streeft een zo groot mogelijke fiscale rechtvaar-
digheid na. Daarnaast voldoet de overheidsdienst aan een aantal collectieve
behoeften: hij controleert bijvoorbeeld goederen en waarborgt rechtsze-
kerheid bij de transactie van onroerende goederen. In het kader van deze
FOD wordt (II.1.) de Algemene Administratie van de Douane en Accijnzen
(AAD&A) en (II.2.) de Bijzondere Belastingsinspectie (BBI) besproken.
III. De FOD Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg (WASO) waar-
borgt het evenwicht tussen werknemers en werkgevers in hun arbeidsver-
houding. Hij verzekert de bescherming en promotie van het welzijn en
de diversiteit op het werk. Deze FOD bundelt een aantal belangrijke in-
spectiediensten. We bespreken (III.1.) de Algemene Directie Toezicht op
de Sociale Wetten (TSW), (III.2.) de Algemene Directie Toezicht Welzijn op
het Werk (TWW), en (III.3.) de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening (RVA).
IV. De FOD Sociale Zekerheid (RSZ) bevindt zich in het middelpunt van
alle wetgeving die bijdraagt tot een betere sociale bescherming van de
burgers. Hij zorgt ervoor dat iedereen zijn sociale rechten op een correcte
manier kan laten gelden en streeft naar de instandhouding van een zowel
doeltreffend als rechtvaardig solidariteitssysteem. In dit kader bespreken
we de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid (IV.1.) en de Sociale Inspectie
(SI).
V. De FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmi-
lieu is belast met de voorbereiding en uitvoering van het beleid op het vlak
van volksgezondheid (financiering van verzorgingsinstellingen, organisa-
tie van gezondheidszorgberoepen, dringende medische hulp, overlegorga-
nen). Ook bereidt de FOD de uitvoering van het beleid voor met betrekking
buitenland en in België, die vanuit het hoofdbestuur in Brussel worden aangestuurd. (5)
De FOD Justitie speelt een actieve rol in de wetgevende, uitvoerende en de rechterlijke
macht. Via zijn opdrachten als rechtskundig adviseur, als ondersteunende factor van
het gerechtelijk apparaat en bij de uitvoering van straffen, werkt de FOD mee aan een
harmonieuzere relatie tussen de burger en Justitie.
maklu

Paul Ponsaers
22 Maklu
tot de voedselveiligheid en de bescherming van de volksgezondheid en het
leefmilieu (normalisatie van producten, controle van cosmetica en tabak,
welzijn van dieren, duurzame productie en consumptie). In het kader van
deze FOD wordt (V.1.) het Federaal Agentschap voor de Veiligheid van de
Voedselketen (FAVV) en (V.2.) het Federaal Agentschap voor Geneesmid-
delen en Gezondheidsproducten (FAGG) besproken.
VI. De FOD Economie, KMO, Middenstand en Energie is er om de eco-
nomie te bevorderen. Om dat doel te bereiken, neemt de FOD actief en
efficiënt deel aan de beheersing van het algemeen normatief kader van de
economische en monetaire unie van ons land. Hier belichten we in eerste
instantie (VI.1.) de Algemene Directie Economische Inspectie en (VI.2.)
het Bestuur Kwaliteit en Veiligheid.
VII. De FOD Mobiliteit en Vervoer bereidt de federale mobiliteitspolitiek
voor en voert haar uit. De FOD concentreert zich daarbij op veiligheid,
leefomgeving, concurrentie, maatschappelijke behoeften en een optima-
le integratie van alle transportmodi. We bespreken hier achtereenvolgens
(VII.1.) het Directoraat-generaal Luchtvaart (DGLV), (VII.2.) het Directo-
raat-generaal Maritiem Vervoer (DGMV), (VII.3.) het Directoraat-generaal
Wegvervoer en Verkeersveiligheid (DGWVVV), (VII.4.) het Directoraat-ge-
neraal Spoorvervoer, (VII.5.) het Belgisch Instituut voor Postdiensten en
Telecommunicatie (BIPT).
De term ‘bijzondere inspectiedienst’ verwijst naar het bijzonder terrein
waarop deze diensten actief zijn. Het gaat als het ware om ‘speciale poli-
ties’, die over een beperkte politiebevoegdheid beschikken, met name ‘be-
perkt’ en dus ‘bijzonder’, tot het beleidsdomein waarop zij werkzaam zijn.
Overeenkomstig de geldende rechtsleer zijn deze inspectiediensten dus
bijzonder enerzijds door de materie waarop ze toezicht houden, anderzijds
eveneens door het specifieke territorium of de personen waarop ze hun
controle uitoefenen.
Het is duidelijk dat een BID altijd in rechtstreeks verband staat met (bijzon-
der) strafrecht en dus met het opsporen van inbreuken (en het opstellen
van processen-verbaal), d.w.z. met taken van gerechtelijke politie. Dezelf-
de redenering kan mutatis mutandis worden gevolgd voor de opdrachten
en taken van bestuurlijke politie, meer bepaald inzake toezicht, preventie,
bijsturing, raadgeving en ontrading, enz., die moeten worden uitgevoerd
door die diensten of ambtenaren (Shapland & Ponsaers, 2009).
maklu

1. De voortdurende herschikking van het inspectiewezen
Maklu 23
Gewestelijke Bijzondere Inspectiediensten
Niet enkel de federale regering beschikt immers over bijzondere inspec-
tiediensten, maar ook de regionale regeringen, soms zelfs de provincie-,
tot zelfs de stadsbesturen (Peeters et al., 2006). Hierna benoemen we er
een aantal, bij wijze van illustratie, zonder deze uitvoerig verder te bespre-
ken. Hierbij wordt in gedachten gehouden dat de Vlaamse regering haar
werkzaamheden structureert volgens zgn. ‘beleidsdomeinen’. (Consulteer in
dit verband: Deben et al., 2009). Beleidsdomeinen bestaan uit een verza-
meling van samenhangende bevoegdheden of beleidsvelden. De meeste
beleidsdomeinen hebben dezelfde structuur. In principe is er per beleids-
domein één minister bevoegd, maar één minister kan wel verschillende
beleidsdomeinen aansturen en opvolgen. Een beleidsdomein bestaat uit
het departement, dat de beleidsvoorbereiding en de beleidsondersteuning
verzorgt, en verschillende verzelfstandigde agentschappen. Die zijn voor-
namelijk verantwoordelijk voor beleidsuitvoerende taken1. Er bestaan op
dit ogenblik 11 beleidsdomeinen2.
1. Beleidsdomein Financiën en Begroting (FB)
Administratie Budgettering, Accounting en Financieel Management – Be-
lastingdienst voor Vlaanderen: Dienst Kijk- en Luistergeld. Deze belasting
is sinds korte tijd toegewezen aan de gewesten. De gemeenschappen ont-
vangen voortaan een dotatie ter compensatie voor kijk- en luistergeld. Het
Vlaams gewest heeft de aanslagvoet op nul gezet sinds 2001. Daardoor
hoeft men in Vlaanderen geen kijk- en luistergeld meer te betalen. Hier-
door is de inspectiematerie in onbruik geraakt.
2. Beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin (WVG)
Administratie Gezin en Maatschappelijk Welzijn. De inspecteurs van de
Afdeling Inspectie en Toezicht inspecteren alle welzijnsdiensten die door de
administratie gezin en maatschappelijk welzijn worden erkend en/of ge-
subsidieerd. De bevoegdheid van de afdeling inspectie en toezicht start bij
1 Het organisatiemodel van Beter Bestuurlijk Beleid (BBB), de grootschalige reorganisatie
waarbij de Vlaamse overheid in 2006 een nieuwe organisatiestructuur kreeg, gaat uit van
een zekere taakverdeling tussen departement en agentschappen. Dit neemt niet weg dat
departementen en agentschappen ook nauw moeten samenwerken: het departement be-
trekt de agentschappen bij de beleidsvoorbereiding en -evaluatie en toetst de beleidsvoor-
nemens bij hen af. De agentschappen leveren beleidsgerichte input vanuit hun taakstel-
ling inzake beleidsuitvoering. Inzake monitoring en opvolging van de beleidsuitvoering
steunt het departement ook op de periodieke informatieverstrekking en rapportering van
de agentschappen.
2 De Beleidsdomeinen LNE en RWO zijn in fusie en vormen samen het Beleidsdomein
‘Omgeving’.
maklu

Paul Ponsaers
24 Maklu
de inspectieopdracht en eindigt bij het overmaken van het inspectierapport
aan de afdeling welzijnszorg die de erkenningsprocedure volledig auto-
noom afwerkt. Naast de rustoorderkenning bestaat er ook de erkenning
als rust- en verzorgingstehuis (RVT). Deze erkenning wordt verleend door
de administratie gezondheidszorg, meer precies door de afdeling verzor-
gingsvoorzieningen van deze administratie. Ook de RVT-inspectie situeert
zich in dezelfde gezondheidsadministratie. Tussen beide inspectiediensten
(administratie welzijnszorg en administratie gezondheidszorg) groeide er
een intense samenwerking waardoor reeds vele erkenningsinspecties door
beide inspectiediensten samen worden gepland en uitgevoerd. De inspec-
teurs bezoeken inrichtingen en nemen kennis van alle stukken en beschei-
den die noodzakelijk zijn in de uitoefening van hun ambt. De inspecteurs
kunnen proces-verbaal opstellen met bewijswaarde tot bewijs van het te-
gendeel.
De Afdeling Preventieve en Sociale Gezondheidszorg inspecteert, erkent en
subsidieert de centra en de equipes voor medisch schooltoezicht en de cen-
tra voor opsporing van metabole aandoeningen bij pasgeborenen. Ze erkent
de teams voor thuisverpleging en de diensten medisch toezicht binnen de
diensten voor preventie en bescherming op het werk. Daarnaast erkent en
subsidieert ze ook de palliatieve netwerken. Verder houdt ze toezicht op het
medisch verantwoord karakter van de sportbeoefening door dopingcontro-
les en door het treffen van preventieve maatregelen. Ze erkent en vergoedt
toezichthoudende artsen, controleartsen en keuringartsen, subsidieert en
erkent keuringscentra en controlelaboratoria. Inspecteurs kunnen een
proces-verbaal opmaken met bewijswaarde tot bewijs van het tegendeel.
De ambtenaren mogen elk onderzoek, elke controle en enquête instellen,
alsook alle inlichtingen inwinnen die zij nodig achten om zich ervan te ver-
gewissen dat de wettelijke bepalingen worden nageleefd. Ze mogen in de
uitoefening van hun ambt de bijstand van politie vorderen. De wet voorziet
geen mogelijkheden inzake het opleggen van administratieve geldboetes.
3. Beleidsdomein Leefmilieu, Natuur & Energie
1
(LNE)
In het kader van het Milieuvergunningsdecreet en Vlarem I oefenen de
toezichthoudende ambtenaren van de afdeling Milieu-inspectie (MI) toezicht
uit op de hinderlijke inrichtingen van klasse 1 en hoog toezicht op de in-
1 In 2007 keurde het Vlaams Parlement het Milieuhandhavingsdecreet goed. Dit decreet
werd in het Decreet houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid (het DABM)
ingevoegd en vormt nu het onderdeel ‘Toezicht, handhaving en veiligheidsmaatregelen’.
Het Milieuhandhavingsdecreet bevat drie belangrijke innovaties en doelstellingen: (1)
het harmoniseren van de regels inzake het toezicht, de sancties en veiligheidsmaatrege-
len bij milieuschendingen; (2) het realiseren van een gecoördineerd milieuhandhavings-
beleid (oprichting Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving) en de opmaak van
maklu

1. De voortdurende herschikking van het inspectiewezen
Maklu 25
richtingen van klasse 2 en 3. Die bevoegdheid wordt nog aangevuld met
toezichtsbevoegdheden uit meerdere aanverwante milieuhygiënewetgevin-
gen. De afdeling Milieu-inspectie is sedert 2001 ook de bevoegde instan-
tie voor het Vlaamse gewest in het kader van het Samenwerkingsakkoord
tussen de gewesten betreffende de beheersing van de gevaren van zware
ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen betrokken zijn. De MI speelt ook een
sleutelrol in het ketentoezicht op afvalstoffen. De MI streeft voortdurend
naar een verhoging van de kwaliteit van de handhaving. Naast de MI zijn
er ook vele andere actoren betrokken bij de handhaving van de milieuhygi-
enewetgeving. Daarbij o.a. de burgemeesters, de door de gemeenten aan-
gewezen agenten van de lokale politie en technische ambtenaren van de
gemeenten die in het bezit zijn van een bekwaamheidsbewijs, de afdeling
Land en Bodembescherming, Ondergrond, Natuurlijke Rijkdommen (AL-
BON), de afdeling Toezicht Volksgezondheid (TOVO) van het Agentschap
Zorg en Gezondheid, de reguliere politiediensten (Federale en Lokale Poli-
tie) en de gerechtelijke instanties. Elke actor heeft zijn eigen rol, opdracht
en inbreng.
Met het vernieuwingsproject Beter Bestuurlijk Beleid (BBB) in 2006 werd
AMINAL vervangen door het Departement Leefmilieu, Natuur en Energie
(LNE). Twee voormalige AMINAL-afdelingen vormen nu een zelfstandige
entiteit: het Agentschap voor Natuur en Bos (ANB). ANB is een agentschap
van de Vlaamse overheid dat ijvert voor het behoud, de bescherming en de
ontwikkeling van natuurgebieden, bossen en parken in Vlaanderen. Het
ANB kijkt het toe op de naleving van bosdecreet, jachtdecreet, milieuhand-
havingsdecreet, natuurbehoudswet, natuurdecreet, riviervisserijwet en
aanverwante wetgeving. Via een centraal examen werft het ANB erkende
natuurinspecteurs en boswachters aan. Beëdigde ambtenaren beschikken
over de hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie, doch enkel voor
het grondgebied waarvoor zij bevoegd zijn en enkel voor het opsporen van
wanbedrijven en overtredingen tegen land- en boseigendommen. Zij kun-
nen een beroep doen op de openbare macht. Zij mogen dag en nacht alle
inrichtingen betreden wanneer zij kunnen aannemen dat er overtredingen
worden gepleegd. De ambtenaren kunnen bij het vervullen van hun op-
dracht de hulp en bijstand van de gemeenteoverheid vorderen. Zij mogen
elk onderzoek, elke controle en enquête instellen, alsook alle inlichtingen
inwinnen die zij nodig achten om zich ervan te vergewissen dat de wettelij-
handhavingsrapporten en programma’s; (3) een uniforme bestuurlijke handhaving door
het opleggen van bestuurlijke maatregelen en bestuurlijke geldboetes.
Vier instanties voeren deze doelstellingen uit, met name de afdeling Milieu-inspectie
(MI); de afdeling Milieuhandhaving, Milieuschade en Crisisbeheer (AMMC) binnen het
Departement LNE; het Milieuhandhavingscollege (MHHC), sinds 2015 opgenomen in
de nieuwe Dienst van de bestuursrechtcolleges (DBRC) binnen het departement Be-
stuurszaken; de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving, die in 2014 werd omge-
vormd tot de Vlaamse Hoge Handhavingsraad voor Ruimte en Milieu (VHRM).
maklu

Paul Ponsaers
26 Maklu
ke bepalingen worden nageleefd. Ze mogen voertuigen ophouden en hun
lading controleren. Ze zijn bevoegd monsters te nemen.
De Openbare Vlaamse Afvalstoffenmaatschappij (OVAM) is een openbare in-
stelling. OVAM is verantwoordelijk voor een kwaliteitsvol en efficiënt af-
val-, materialen- en bodembeheer in Vlaanderen sinds 1981. Inspecteurs
van OVAM zijn bevoegd tot het opstellen van een proces-verbaal met be-
wijswaarde tot het bewijs van het tegendeel. Zij mogen op elk ogenblik
van de dag of nacht, zonder voorafgaande verwittiging, vrij binnen gaan
in alle inrichtingen, gedeelten van inrichtingen, lokalen en werkplaatsen
waar afvalstoffen worden opgeslagen of verwijderd, alsook vrij alle gron-
den betreden waar indicaties zijn dat bodemverontreiniging aanwezig is
of waar een bodemsanering wordt uitgevoerd. Tot de bewoonde lokalen
hebben zij slechts toegang met toestemming van de politierechter. Zij mo-
gen elk onderzoek, elke controle en enquête instellen, alsook inlichtingen
inwinnen die zij nodig achten om zich ervan te vergewissen dat de wettelij-
ke bepalingen worden nageleefd. Zij kunnen de bijstand van de politie, van
andere overheidsinstellingen, ondernemingen of deskundigen vorderen.
OVAM kan personen aanmanen zijn verplichtingen na te leven binnen
een bepaalde termijn. Geeft deze aan de aanmaning geen gevolg, dan kan
men ambtshalve in zijn plaats optreden. OVAM kan ambtshalve overgaan
tot bodemsanering. Indien bodemverontreiniging een onmiddellijk gevaar
vormt, dan kan zij veiligheidsmaatregelen treffen.
De Vlaamse Landmaatschappij (VLM) maakt als Extern Verzelfstandigd
Agentschap (EVA) deel uit van het beleidsdomein LNE. De Mestbank van
de VLM registreert jaarlijks de kerngegevens van de Vlaamse landbouwbe-
drijven1. Inspecteurs zijn bevoegd tot het opstellen van een proces-verbaal
met bewijswaarde tot bewijs van het tegendeel. Zij kunnen mondelinge of
schriftelijke raadgevingen, aanmaningen en bevelen geven. De ambtena-
ren kunnen een administratieve geldboete opleggen. Zij mogen elk onder-
zoek, elke controle en enquête instellen en alle inlichtingen inwinnen die
zij nodig achten om zich ervan te vergewissen dat de wettelijke bepalingen
worden nageleefd. Zij mogen monsters nemen van meststoffen met het
oog op de analyse ervan. Zij mogen op elk ogenblik van de dag of nacht, na
aanmelding en mits naleving van de sanitaire voorschriften, vrij binnen-
gaan in alle bedrijfslokalen zoals stallen, schuren, opslagplaatsen … Tot de
ruimten die als woning dienen hebben zij slecht toegang mits machtiging
1 De Mestbank is o.m. verantwoordelijk voor de controle en het toezicht op de wetgeving.
Deze taken betreffen voornamelijk de controle op het binnenkomen en de volledigheid
van de aangiften, de behandeling van de aanvraag tot notificatie als gezinsveeteeltbedrijf,
de opvolging van de dossiers inzake administratieve geldboetes, de controle op de mest-
verhandelingen, de naleving van de vervoerreglementering door de erkende mestvoer-
ders en de terreincontroles.
maklu

1. De voortdurende herschikking van het inspectiewezen
Maklu 27
van de onderzoeksrechter. Zij kunnen in de uitoefening van hun ambt de
bijstand van de politie vorderen.
4. Beleidsdomein Werk en Sociale Economie (WSE)
De Afdeling Toezicht en Handhaving controleert het juiste gebruik van de
door het agentschap toegekende subsidies en steun in het kader van werk-
gelegenheidsbeleid en sociale economie1. Zij controleert het bezit van de
juiste arbeidskaarten voor migranten die voor Vlaamse werkgevers werken
en controleert of de voorwaarden vervuld zijn voor de bureaus voor arbeids-
bemiddeling die zijn erkend door het agentschap. De dienst voert toezichts-
en controleopdrachten uit met betrekking tot werkgelegenheidsprojecten,
de bureaus voor private arbeidsbemiddeling, de uitgereikte arbeidskaarten
en -vergunningen en de goedgekeurde Europees Sociaal Fonds projecten.
Ook de voortgangscontrole voor het gebruik van de talen in sociale be-
trekkingen behoort tot hun takenpakket. De inspecteurs van de afdeling
voeren controles uit met betrekking tot de materies waarvoor de afdeling
bevoegd is; verstrekken informatie aan werkgevers en werknemers; bren-
gen advies uit en stellen administratieve maatregelen voor; stellen proces-
sen-verbaal van waarschuwing op, bepalen de termijnen waarbinnen ver-
plichtingen moeten worden nagekomen, verbaliseren (met bewijswaarde
tot bewijs van het tegendeel) en spelen gegevens door aan het parket. Hun
optreden kan aanleiding geven tot een administratieve geldboete. Zij mo-
gen maatregelen voorschrijven met als doel risico’s uit te schakelen. Zij
kunnen tijdelijk of definitief verbieden dat een lokaal, een werkplek of ge-
vaarlijke machines of installaties worden gebruikt en dat bepaalde fabrica-
geprocedés worden toegepast. Bij onmiddellijk gevaar kunnen zij iedere
werkplek laten ontruimen. Ze beschikken over andere bijzondere bevoegd-
heden, gelijkend op deze van hun federale sociale inspecteurs (zie infra).
5. Beleidsdomein Mobiliteit en Openbare Werken (MOW)
Waterwegen en Zeekanaal NV is een extern verzelfstandigd agentschap van
de Vlaamse overheid, bevoegd voor het beheer van de waterwegen in cen-
traal en westelijk Vlaanderen2. Waterwegen en Zeekanaal NV stimuleert
1 De bevoegdheden van deze Vlaamse inspectiedienst worden niet geregeld door het So-
ciaal Strafwetboek maar wel door het decreet van 30 april 2004 tot uniformisering van
de toezichts-, sanctie- en strafbepalingen die zijn opgenomen in de regelgeving van de
sociaalrechtelijke aangelegenheden, waarvoor de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse
Gewest bevoegd zijn. Net zoals de federale sociaal inspecteurs beschikken de inspecteurs
van de Vlaamse inspectiedienst over een grote beoordelingsbevoegdheid. Hun bevoegd-
heden zijn tot op zekere hoogte voorts vrij gelijklopend.
2 De huidige structuur van de naamloze vennootschap van publiek recht Waterwegen en
Zeekanaal ontstond in 2005, als fusie van de vroegere NV Zeekanaal en Watergebonden
maklu

Paul Ponsaers
28 Maklu
het multifunctioneel gebruik van de waterweg. Zij beheert waterwegen en
gronden met aandacht voor alle belanghebbenden namelijk zowel com-
merciële geïnteresseerden (concessionarissen, schipperij …) als recreanten,
overheden op diverse niveaus en andere groeperingen. Ook het verzekeren
van de veiligheid en in het bijzonder het beheersen van het overstromings-
risico is een belangrijke uitdaging. Sommige mensen werkzaam in ver-
schillende afdelingen van de Waterwegen en Zeekanaal mogen proces-ver-
baal opstellen met bewijswaarde tot bewijs van het tegendeel. Zij mogen
op elk ogenblik van de dag of nacht, zonder voorafgaande verwittiging, vrij
binnen gaan in alle inrichtingen, gedeelten van inrichtingen, lokalen en
werkplaatsen waar afvalstoffen worden opgeslagen. Tot de bewoonde lo-
kalen hebben zij slechts toegang met toestemming van de politierechter.
Zij mogen elk onderzoek, elke controle en enquête instellen, alsook in-
lichtingen inwinnen die zij nodig achten om zich ervan te vergewissen dat
de wettelijke bepalingen worden nageleefd. Zij kunnen de bijstand van de
politie vorderen.
6. Beleidsdomein Ruimtelijk Ordening – Woonbeleid – Onroerend
Erfgoed (RWO)
Het Agentschap Inspectie RWO ziet via verschillende handhavingsinstru-
menten toe op de naleving van de reglementering betreffende (sociale)
huisvesting, ruimtelijke ordening, de verhuring van kamers en woningen,
de monumenten en landschappen, het archeologisch patrimonium en het
varend erfgoed. Bij inbreuken kan het preventief of correctief optreden.
Het agentschap telt twee afdelingen.
(1) De Afdeling Inspectie (ook wel Bouwinspectie genoemd) treedt straf-
rechtelijk en administratief op tegen bouwovertredingen; inbreuken op de
wooncode en het kamerdecreet; inbreuken op de decreet- en regelgeving
inzake onroerend erfgoed (monumenten, stads- en dorpsgezichten, land-
schappen, het archeologisch patrimonium en varend erfgoed). De Afde-
ling Inspectie RWO heeft een kantoor in elke provincie dat als eerste aan-
spreekpunt geldt voor meldingen inzake de bovenstaande overtredingen
en inbreuken. Inspecteurs van de afdeling kunnen proces-verbaal opstellen
met bewijswaarde tot bewijs van het tegendeel. Zij kunnen een herstelvor-
dering indienen bij het parket door middel van een gewone brief1 en een
Grondbeheer Vlaanderen en de administratie Waterwegen en Zeewezen.
1 Wanneer de overtreder vrijwillig de opgelegde herstelmaatregel uitvoert, moet hij dit
onmiddellijk melden aan de stedenbouwkundige inspecteur, welke vervolgens een pro-
ces-verbaal van vaststelling als bewijs van het herstel opmaakt. Wordt de herstelmaatre-
gel niet binnen de vooropgestelde termijn uitgevoerd, dan wordt ambtshalve voorzien in
de uitvoering ervan.
maklu

1. De voortdurende herschikking van het inspectiewezen
Maklu 29
administratieve geldboete opleggen1. In bepaalde gevallen kan de steden-
bouwkundige inspecteur een vergelijk treffen met de overtreder mits hij
een transactiesom betaalt en een regularisatievergunning aanvraagt.
(2) De Afdeling Toezicht van het agentschap Inspectie RWO waakt erover dat
de externe sociale huisvestingsactoren handelen conform de wetgeving en
de beginselen van behoorlijk bestuur. Met behulp van haar toezichthouders
ziet zij toe op hun werking en activiteiten, in het bijzonder op de toewijzing
van hun gesubsidieerde woningen. De actoren waarop dat toezicht wordt
uitgeoefend zijn: de sociale woonorganisaties2; het Vlaams Huurdersplat-
form, de erkende sociale kredietmaatschappijen, Vlabinvest, de gemeen-
ten, OCMW’s en intercommunales. Tevens ziet zij er door middel van een
georganiseerde controle op toe dat de begunstigden de gewestelijke sub-
sidies en tegemoetkomingen met betrekking tot huisvesting aanwenden
voor de doeleinden waarvoor ze worden toegekend. Tot slot kan de toezicht-
houder administratieve en strafrechtelijke sancties opleggen aan huurders
van sociale huurwoningen.
De bevoegdheden van inspectiediensten
Om hun takenpakket ten volle te kunnen vervullen en hun bevoegdheden
op doeltreffende wijze te kunnen uitoefenen, zijn de ambtenaren van de
BID’s soms bekleed met de hoedanigheid van officier van gerechtelijke po-
litie of impliciet met de hoedanigheid van agent van gerechtelijke politie,
belast met de opsporing van inbreuken en de vastlegging ervan in proces-
sen-verbaal.
De controlebevoegdheden van de ‘bijzondere inspectiediensten’ zijn erg
ruim. In verschillende opzichten hebben ze veel weg van de bevoegdheden
van de reguliere politiemensen actief in de opsporing, zelfs van reguliere
politiemensen actief op bestuurlijk domein. Soms zijn de bevoegdheden
van leden van BID’s zelfs ruimer dan deze van reguliere politieambtena-
ren. Ter illustratie kunnen de volgende bevoegdheden worden aangehaald:
het betreden van plaatsen; het verrichten van huiszoekingen; het in beslag
nemen van voorwerpen; het inwinnen van inlichtingen; het ter inzage vra-
gen van documenten; het opnemen van verklaringen of getuigenissen; het
uitvoeren van fouilles; het opstellen van processen-verbaal (hetgeen meest-
al bewijswaarde heeft tot bewijs van het tegendeel); e.d.
1 De administratieve geldboete moet binnen de zestig dagen na kennisgeving van de be-
slissing worden betaald. Gebeurt dit niet, dan vaardigt de met de invordering belaste
ambtenaar een dwangbevel uit.
2 De sociale huisvestingsmaatschappijen, de Vlaamse Maatschappij voor Sociaal Wonen,
het Vlaams Woningfonds en de erkende huurdiensten.
maklu

Paul Ponsaers
30 Maklu
Het merendeel van deze diensten is niet gemachtigd om geweld of dwang-
middelen te gebruiken, in tegenstelling tot de reguliere politie. Niettemin
kunnen leden van BID’s (onrechtstreeks) geweld hanteren door de sterke
arm van de politie te vorderen. Deze bevoegdheid is zeker niet toegekend
aan alle Belgische openbare besturen of diensten en onderscheidt dus de
meeste bijzondere inspectiediensten van gewone besturen, die niet bekleed
zijn met opdrachten van politie.
Afgezien van de meer uitgebreide bevoegdheden die zijn toegekend aan
de officieren van gerechtelijke politie, hulpofficieren van de procureur des
Konings, werd de hoedanigheid van agent of officier van gerechtelijke po-
litie belangrijk bevonden in het raam van verschillende bijzondere wetten,
onder meer gezien het bijzondere toezicht vanwege de procureur-generaal
bij het hof van beroep dat met deze hoedanigheid gepaard gaat. Degene
die dergelijke hoedanigheid bezit, staat dus duidelijk in verhouding tot het
openbaar ministerie. Bepaalde inspecteurs zijn houder van een machti-
ging, hoewel ze niet bekleed zijn met de hoedanigheid van officier van ge-
rechtelijke politie, maar kunnen ook bevoegdheden uitoefenen die hen zijn
toegekend onder het toezicht van de procureur-generaal, onverminderd
hun ondergeschiktheid aan hun oversten binnen het bestuur. Met betrek-
king tot deze personen, kan men dus zonder twijfel spreken van agenten
van gerechtelijke politie.
Met betrekking tot de officieren van gerechtelijke politie, zijn de doctrine en
de jurisprudentie het er over het algemeen over eens dat deze hoedanig-
heid enkel wordt toegekend aan personen die bekleed zijn met een ambt en
wanneer een wettelijke bepaling dat uitdrukkelijk voorziet. Meer algemeen
gesproken komt uit de handboeken inzake strafprocesrecht naar voor dat
de eis die de rechtspraak stelt inzake de toekenning van de hoedanigheid
van officier van gerechtelijke politie, niet opgaat voor agenten van gerech-
telijke politie. Een aantal belangrijke bijzondere wetten belasten bepaalde
ambtenaren van BID’s met gerechtelijke opdrachten, zonder hen echter
expliciet de hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie te verlenen.
In dat geval worden zij echter dus wel degelijk beschouwd als agenten van
gerechtelijke politie. Men kan er derhalve van uitgaan dat, wanneer amb-
tenaren van BID’s gelast zijn met een opdracht van gerechtelijke politie
(hetgeen meestal het geval is) en zij gemachtigd zijn om proces-verbaal op
te stellen, maar niet expliciet de hoedanigheid van officier van gerechtelijke
politie toebedeeld krijgen, ze sowieso agent van gerechtelijke politie zijn.
Een soortgelijke redenering zou kunnen worden ontwikkeld voor de hoe-
danigheid van agent van bestuurlijke politie. Op basis hiervan kunnen we
samenvattend stellen dat de operationele leden van de BID’s of leden die
op het terrein werken of er inspecties of controles uitvoeren, officieren of
agenten van gerechtelijke politie zijn (De Baets et al., 2003).
maklu

1. De voortdurende herschikking van het inspectiewezen
Maklu 31
Bron: Ponsaers & Hoogenboom, 2004; Ponsaers, 2006.
Figuur 2: Vergelijking tussen Bijzondere Inspectiediensten en Reguliere Politie
Onderstaand bespreken we de diverse grote inspectiediensten, zonder hier-
bij de ambitie te koesteren hierbij volledig te zijn.
1. FOD Binnenlandse Zaken1
De Federale Overheidsdienst Binnenlandse Zaken is onder meer verant-
woordelijk voor de inschrijving en identificatie van natuurlijke personen,
het vreemdelingenbeleid, de openbare orde, veiligheid en preventie en cri-
sisbeheer. De FOD Binnenlandse Zaken bevat een aantal BID’s die zich
strikt genomen niet meteen in ons belangstellingsveld situeren.
Zo is de FOD Binnenlandse Zaken verantwoordelijk voor het functioneren
van de zgn. ‘rallycommissie’, die het daglicht zag in 1997. Deze commissie
is belast met inspecties ter plaatse, vóór en tijdens de wedstrijd of competi-
tie. De inspecties worden verricht door de arrondissementcommissarissen,
leden van de commissie, elk voor zijn ambtsgebied. De wet verbiedt rally’s
(sportwedstrijden voor auto’s) die geheel of gedeeltelijk op de openbare weg
1 Zie: http://www.ibz.be/news/nl/default.shtml
maklu

Paul Ponsaers
32 Maklu
plaatshebben, tenzij er een voorafgaande en schriftelijke toelating van de
burgemeester verkregen is. De bevoegdheid van de ‘rallycommissie’ is uit-
sluitend administratief van aard.
De daartoe door de minister van Binnenlandse Zaken gemachtigde amb-
tenaren van de regionale afvaardiging van het Rijksregister kunnen: (1) ter
plaatse onderzoek uitvoeren in verband met de moeilijkheden en betwis-
tingen betreffende de bepaling van de hoofdverblijfplaats en betreffende
de maatregelen tot ambtshalve afvoering en inschrijving1, (2) de registers
inspecteren en de instructies betreffende de veranderingen van verblijf-
plaats aanvullen. De bevoegdheid van genoemde ambtenaren is eveneens
uitsluitend administratief van aard.
De Vaste Commissie voor Taaltoezicht (VCT) is een adviserende instelling,
die door de wetgever is opgericht om te waken over de toepassing van de
taalwetten in bestuurszaken. De VCT is bevoegd om een onderzoek in
te stellen over alle overtredingen van de bestuurlijke taalwetgeving in de
overheidsdiensten van het rijk, de gemeenschappen en gewesten, de pro-
vincies en de gemeenten en alle daarmee gelijkgestelde instellingen. De
FOD Binnenlandse Zaken verleent administratieve ondersteuning aan de
VCT. De VCT kan op eigen initiatief in de verschillende openbare diensten
onderzoeken instellen in verband met de naleving van de bestuurstaalwet.
Verder heeft de VCT de mogelijkheid een annulatieberoep in te stellen
tegen bestuurshandelingen. De leden van de VCT zijn geen ambtenaren,
maar worden benoemd door de Koning, op voordracht van respectievelijk
het Vlaams Parlement, het Parlement van de Franse Gemeenschap en het
Parlement van de Duitstalige Gemeenschap. De bevoegdheid van de com-
missie is uitsluitend adviserend van aard.
De brandweerinspectie is belast met de inspectie van de brandweerdiensten,
in toepassing van de wet betreffende de civiele bescherming. Tot deze in-
spectie behoort de controle, op stukken en ter plaatse, op de toepassing van
de wets- en verordeningsbepalingen en op de uitvoering van maatregelen
inzake brandvoorkoming en -bestrijding. De brandweerinspectie doet met
haar verslagen een louter administratieve controle.
1 In toepassing van artikels 21 en 22 van het KB van 16/07/1992 betreffende de bevolkings-
registers en het vreemdelingenregister.
maklu

1. De voortdurende herschikking van het inspectiewezen
Maklu 33
1.1. Algemene Directie Preventie en Veiligheid (VPS)
1
De Algemene Directie Veiligheid en Preventie is één van de vijf algemene
directies van de Federale Overheidsdienst Binnenlandse Zaken. De hoofd-
taak van het VPS is het bijdragen tot het bevorderen van de veiligheid van
de burgers. Dit gebeurt onder meer door toezicht te houden op de correcte
naleving van een aantal specifieke wetten en in geval van inbreuken sanc-
ties op te leggen. Het toezicht heeft betrekking op 4 sectoren in de private
veiligheid:
(1) Bewaking omvat allerhande soorten toezicht op bescherming van goe-
deren en personen. Er zijn acht grote soorten: bewaking van goederen,
bescherming van personen, waardevervoer, beheer alarmcentrales, per-
soonscontrole, vaststelling van de toestand van goederen, verkeersbegelei-
ding en begeleiding van uitzonderlijke voertuigen. Er zijn verscheidene or-
ganisatievormen waaronder deze bewaking kan georganiseerd worden: de
bewakingsonderneming, de interne bewakingsdienst, de veiligheidsdienst,
het vrijwilligersregime, de maritieme veiligheidsonderneming en de werk-
nemers van concessiehouders.
(2) Beveiliging heeft betrekking op het materiaal dat gebruikt wordt om mis-
drijven te voorkomen of vast te stellen. Het kan gaan om mechanisch ma-
teriaal zoals deursloten, inbraakwerende materialen, gepantserde koffers,
maar ook om elektronisch materiaal zoals alarmsystemen, systemen voor
videobewaking, e.d. Dit materiaal kan aangewend worden voor het beveili-
gen van gebouwen, maar ook van wagens, vaartuigen en bijvoorbeeld con-
tainers. De verkoop of het verspreiden van materiaal is niet aan wettelijke
regels onderworpen. Deze markt is dus vrij. Sommige activiteiten zijn ech-
ter wettelijk geregeld.
(3) De private opsporing omvat allerhande terreinen zoals het opsporen van
verdwenen personen of gestolen goederen. Maar ook het inzamelen van
allerhande informatie over personen: het gedrag, de vermogenstoestand,
de moraliteit of nog de burgerlijke stand wordt als opsporing beschouwd.
Dit is ook het geval voor het verzamelen van bewijsmateriaal of het vaststel-
len van feiten teneinde een conflict te beslechten. Wie private opsporing
verricht wordt wettelijk beschouwd als een privédetective, ook al gebruikt
hij die naam niet bij het uitoefenen van zijn job. Experts, verzekeringsin-
specteurs, speurders die werken voor incassokantoren. Het zijn allen pri-
védetectives.
1 Waterloolaan 76 - 1000 Brussel – tel: 02/557.33.66. Zie: http://www.besafe.be | http://
www.vigilis.be; Jaarverslag: http://ibz.be/download/Activiteitenverslag_2013/jaarver-
slag%202013_NL_web.pdf; E-mail: vps@ibz.fgov.be
maklu

Paul Ponsaers
34 Maklu
(4) De sector van het veiligheidsadvies is veelomvattend. Er wordt gedacht
aan het analyseren van veiligheidsproblemen en veiligheidsrisico’s; het
verrichten van doorlichtingen (audits) teneinde veiligheidsmaatregelen te
nemen of te verbeteren; het ontwerpen, uitwerken en evalueren van vei-
ligheidsconcepten, -strategieën en -plannen; het begeleiden bij de imple-
mentatie en realisatie van deze concepten en het plannen, ontwerpen en
organiseren van trainingen op veiligheidsgebied.
De wet van 10 april 1990 ‘tot regeling van de private en bijzondere veilig-
heid’ en haar uitvoeringsbesluiten regelen ondermeer de voorwaarden voor
vergunning of erkenning en uitoefeningsvoorwaarden voor personen die
activiteiten wensen uit te voeren binnen de sectoren van de private bewa-
king, beveiliging, veiligheidsadvies, opleidingsinstellingen en veiligheids-
diensten. Bovendien bepaalt ze ook de controle op de sector en de sancties
voor inbreuken hierop. De VPS heeft een analoge opdracht in het kader van
de wet van 19 juli 1991 tot regeling van het beroep van privédetective. In
het kader van genoemde wetten werden bij KB de ambtenaren en agenten
van Binnenlandse Zaken aangeduid, die gemachtigd zijn om er toezicht op
te houden. Een nieuw KB van 11 september 2014 verleent deze machtiging
aan: (1) de ambtenaren en de agenten van de Algemene Directie Veiligheid
en Preventie bij de FOD Binnenlandse Zaken, en (2) de sociaal inspec-
teurs van de Algemene Directie Toezicht op de Sociale Wetten van de FOD
WASO; de Algemene Directie Sociale Inspectie van de FOD Sociale Zeker-
heid; de Algemene Directie Inspectie van de RSZ. Laatstgenoemde sociale
inspecteurs oefenen dat toezicht uit bij de uitoefening van hun opdrachten
en overeenkomstig de bepalingen van het Sociaal Strafwetboek.
De Directie Private Veiligheid van de VPS zorgt voor een strikte reglemen-
tering op de private veiligheid om de privacy en de grondrechten van de
burgers maximaal te waarborgen en beschermen. Deze directie voert in
dit kader ondermeer het administratief toezicht op de naleving van de re-
gelgeving. De Directie Controle voert zowel administratieve als terreinin-
specties uit. Ter gelegenheid daarvan stellen zij processen-verbaal op die
bewijswaarde hebben tot het bewijs van het tegendeel naar aanleiding van
vastgestelde inbreuken.
Verder hebben de aangeduide ambtenaren ten allen tijde toegang tot de
onderneming, dienst of instelling waar bewakingsactiviteiten worden uit-
geoefend (niet tot de woning) en kunnen inzage nemen van alle stukken
noodzakelijk voor controle. Ze kunnen ter plaatse de staking van handeling
bevelen die een inbreuk uitmaakt. Zij kunnen ten alle tijde de bijstand vor-
deren van de politiediensten om de ‘sterke arm’ te verlenen. De politie kan
evenwel niet gevorderd worden om vaststellingen te doen of daaraan mee
te helpen. De ambtenaren van de inspectiedienst hebben, voorafgaand aan
maklu

1. De voortdurende herschikking van het inspectiewezen
Maklu 35
het veiligheidsonderzoek, toegang tot de in het centraal strafregister opge-
nomen gegevens, weze het met een aantal uitzonderingen.
De procureur des Konings beschikt over een termijn van een maand vanaf
de ontvangst van het proces-verbaal, om de kwalificatie te onderzoeken.
Indien hij meent dat hij strafrechtelijke sancties zal moeten opleggen moet
hij daarvan binnen de termijn van één maand de bevoegde ambtenaar in
kennis stellen. De rechten van verdediging zijn gewaarborgd in de admi-
nistratieve procedure en, in geval de geldboete niet betaald wordt, dient de
overheid alsnog een vordering in te leiden voor de rechtbank van eerste
aanleg. De gemachtigde ambtenaren van het VPS zijn onderworpen aan de
controle van het Comité P en hun hiërarchie.
Bepaalde inbreuken worden gesanctioneerd door strafrechtelijke geldboe-
ten, andere door administratieve geldboetes. De strafrechtelijke geldboetes
worden door een strafrechter opgelegd en worden op het strafregister ver-
meld. De administratieve geldboetes worden opgelegd door de VPS. Zij
worden niet op het strafblad vermeld. De oorspronkelijke wet van 10 april
1990 kwalificeerde de meeste inbreuken als misdrijven. De overbelaste par-
ketten beschouwden de misdrijven meestal als minder prioritair. Daarom
heeft de wetgever anno 1997 een oplossing gezocht in de depenalisering
van de meeste misdrijven.
Dit heeft tot gevolg dat de meeste inbreuken voortaan door middel van
administratieve geldboeten beteugeld worden. Strafrechtelijke sancties
worden enkel behouden voor bepaalde inbreuken, die nauw aanleunen bij
de openbare orde en raken aan de grondrechten van iedere burger, en bij-
gevolg beter in de prioriteiten, die Justitie in haar vervolgingsbeleid voor-
opstelt, kunnen gekaderd worden. Andere inbreuken worden bestraft met
een administratieve minnelijke schikking of een administratieve geldboete.
Alternatieve administratieve bevoegdheden zijn: de
administratieve waar-
schuwing; de schorsing, de inhouding en de intrekking; de vergunning/
erkenning schorsen of intrekken; het inhouden van de identificatiekaart
voor maximum 6 maanden of het intrekken ervan; en de erkenning als
opleidingsinstelling schorsen of intrekken.
Overeenkomstig de wet van 21 december 1998 betreffende de veiligheid bij
voetbalwedstrijden en het KB van 15 juni 1999 betreffende het veiligheids-
en coördinatiebeleid naar aanleiding van voetbalwedstrijden, staan de hier-
toe aangeduide leden van de Voetbalcel van de Algemene Directie Veiligheid
en Preventie in voor de controle op de naleving van de voetbalwet, meer
specifiek wat betreft de aan de organisatoren van voetbalwedstrijden opge-
legde verplichtingen. In het kader van de uitvoering van hun controlebe-
voegdheid kunnen de betrokken ambtenaren proces-verbaal opstellen, dat
naar de club wordt gestuurd. De club moet vervolgens maatregelen treffen.
maklu

Paul Ponsaers
36 Maklu
Indien dit na 6 maanden nog niet is gebeurd, kan de voetbalcel, naar gelang
het geval, uitstel verlenen of een administratieve boete opleggen.
1.2. Federaal Agentschap voor Nucleaire Controle (FANC)
1
Het FANC is een parastatale instelling van openbaar nut, die onder toe-
zicht staat van de minister van Binnenlandse Zaken. Het werd opgericht
bij wet van 15 april 1994 betreffende de bescherming van de bevolking en
van het leefmilieu tegen de uit ioniserende stralingen voortspruitende ge-
varen en betreffende het Federaal Agentschap voor Nucleaire Controle. In
zijn hoedanigheid van federale instelling is het FANC actief op het gehele
nationale grondgebied2. Het FANC telt zowat 150 medewerkers.
Zij controleren de nucleaire, medische en industriële installaties en hou-
den toezicht op de natuurlijke en kunstmatige straling in België. Daarnaast
behoren ook de Veiligheid en beveiliging van transporten van nucleaire en
radioactieve materialen en het lange termijn beheer van radioactief afval tot
de verantwoordelijkheden van het agentschap.
Het FANC voert daartoe verschillende taken uit: informatieverstrekking en
het verhogen van deskundigheid; controle rond vergunde installaties door
een meetnetwerk; controle op de vergunde installaties; advies en inspectie
van ioniserende transporten; het uitwerken van een kader en inspectie voor
het kernafval en de verwerking (in samenwerking met de Nationale Instel-
ling voor Radioactief Afval en verrijkte Splijtstoffen (NIRAS); ontwikkelen,
opvolgen en harmonisatie van de regelgeving; leggen van internationale
contacten; en het oplijsten van de verschillende vergunde installaties en
inrichtingen binnen de 3 klassen (Klasse 1: Kerncentrales en grote installa-
ties; Klasse 2: Ziekenhuizen en middelgrote installaties; Klasse 3: Tandart-
sen, orthodontisten en radiologen).
De leden van het departement ‘Toezicht en Controle’ van het Agentschap
hebben de hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie, hulpofficier
aan de procureur des Konings. Ze beschikken over verbaliseringsbevoegd-
heid met bewijswaarde tot bewijs van het tegendeel. Tevens beschikken ze
over volgrecht en kunnen inbeslagnemingen doen; huiszoekingen uitvoe-
ren, aanhoudingen verrichten, en een beroep doen op de openbare macht.
1 Ravensteinstraat 36 – 1000 Brussel – tel: 02/289.21.11 – fax: 02/289.21.12. Zie: http://
www.fanc.fgov.be. Jaarverslag 2014 http://fanc.fgov.be/download/jaarverslag_2014/.
Meldpunt: meldpunt@fanc.fgov.be
2 Het FANC vervult alle opdrachten van toezicht en controle die vroeger werden uitge-
voerd door de openbare diensten, die zich bezig hielden met nucleaire veiligheid, nl. de
Administratie van de arbeidsveiligheid, met in het bijzonder de Dienst voor technische
veiligheid van kerninstallaties, van het Ministerie van arbeid en tewerkstelling, evenals
door de Dienst voor bescherming tegen ioniserende stralingen van het Ministerie van
sociale zaken, volksgezondheid en leefmilieu.
maklu

1. De voortdurende herschikking van het inspectiewezen
Maklu 37
Zij hebben steeds vrije toegang tot vervoermiddelen, fabrieken, opslag-
plaatsen, ziekenhuizen en, meer in het algemeen, tot alle inrichtingen
waar apparaten of stoffen die ioniserende stralingen kunnen verspreiden,
geproduceerd, vervaardigd, gehouden of gebruikt worden. Zij kunnen de
apparaten of de stoffen die geproduceerd, vervaardigd, gehouden, vervoerd
of gebruikt worden onder voorwaarden die niet stroken met de voorschrif-
ten van deze wet of haar uitvoeringsbesluiten, in beslag nemen. In iden-
tieke gevallen en afgezien van eventuele rechtsvervolgingen, kunnen zij
ambtshalve alle maatregelen treffen om de bronnen van ioniserende stra-
ling die gevaar zouden kunnen opleveren voor de volksgezondheid of het
leefmilieu, onschadelijk maken. Wat betreft de vervoermiddelen en de ver-
pakkingen die niet beantwoorden aan de wettelijk vastgestelde voorschrif-
ten, kunnen zij alle vereiste spoedmaatregelen treffen, inzonderheid het
gebruik ervan verbieden, ze verzegelen en in beslag nemen. Zij kunnen
adviseren aan de vergunning verlenende instantie om een vergunning in
te trekken of te schorsen. De personeelsleden van het Agentschap die be-
last zijn met het toezicht kunnen bevelen zegels te leggen op de betwiste
installaties, voorwerpen, toestellen of stoffen of kunnen dit zelf doen. Het
Agentschap kan maatregelen treffen om de gevaarlijke bronnen onschade-
lijk te maken en hun verwijdering en hun opslag op een aangepaste plaats
bevelen. In voorkomend geval verwittigt het agentschap NIRAS.
2. FOD Financiën1
De FOD Financiën bevat een aantal inspecties die veeleer administratie-
ve bevoegdheden hebben dan gerechtelijke. De Algemene administratie van
de fiscaliteit (AAFisc) is de nieuwe benaming van de voormalige AOIF en
is een samenvoegsel van de Administratie der Directe Belastingen en de
sectie BTW van de Administratie BTW, Registratie en Domeinen. De basis
voor de controles zijn het Wetboek Inkomstenbelasting en het BTW Wet-
boek2.
AAFisc heeft wel niet meer dezelfde bevoegdheden als AOIF. AOIF was
voor zijn bevoegdheden ingeschreven naast BBI (zie later), in artikel 87 van
de wet van 8 augustus 1980 betreffende de budgettaire voorstellen 1979-
1980, maar is daaruit verwijderd met de Wet van 25 april 2014 tot aanpas-
sing in de fiscale wetgeving van de benamingen van de administraties van
de Federale Overheidsdienst Financiën en houdende verscheidene andere
wetswijzigingen. AAFisc ontleent nu zijn onderzoeksbevoegdheden aan
het feit dat ze ‘de administratie belast met de vestiging van de inkomsten-
1 Zie: http://financien.belgium.be/nl/
2 Zie: http://www.ejustice.just.fgov.be/cgi_loi/change_lg.pl?language=nl&la=N&table_
name=wet&cn=2009120305
maklu

Paul Ponsaers
38 Maklu
belastingen’ is, of ‘administratie belast met de belasting over de toegevoeg-
de waarde’ of nog ‘administratie belast met de inning en de invordering
van de met de inkomstenbelastingen gelijkgestelde belastingen’1.
Art. 300 WIB1992 jo. art. 176 KBWIB1992 hebben altijd al toegelaten dat
ambtenaren van de directe belastingen, zelfs alleen, processen-verbaal kon-
den opstellen, in het kader van het opsporen van inbreuken op het WIB. Het
gaat daarbij om feitelijke vaststellingen, resultaten van opzoekingen, alsook
het noteren van verklaringen. Aan deze processen-verbaal was evenwel geen
bijzondere bewijswaarde verbonden en werden slechts als een gewone in-
lichting aangemerkt. Ingevolge de programmawet van 23 december 2009 is
evenwel artikel 340 WIB1992 aangevuld en hebben processen-verbaal inzake
directe belastingen dezelfde bewijskracht als inzake BTW.
Het bezoek- of visitatierecht van de ambtenaren van AAFisc, respectievelijk
vastgelegd in de artikelen 319 WIB1992 en artikel 63 WBTW, is hetzelfde
waarop de ambtenaren van BBI zich baseren. De praktijk leert wel dat de
aanwending van dit recht verschilt.
Zo is er ook de Sectie Kadaster en een Sectie Registratie en Domeinen. De
ambtenaren van deze secties beschikken niet over de hoedanigheid van
officier van gerechtelijke politie. De Sectie Kadaster is ook niet bevoegd tot
het opstellen van een proces-verbaal. Zij doet enkel kennisgevingen.
De Sectie Registratie en Domeinen beschikt dan weer wel over de bevoegd-
heid om processen-verbaal op te stellen met bewijswaarde tot bewijs van
het tegendeel en kan fiscale boetes opleggen. Deze sectie is verantwoorde-
lijk voor de controle op de toepassing van het Wetboek der registratie-, hy-
potheek-, en griffierechten met uitvoeringsbesluiten en bijzondere wetten
en het Wetboek der successierechten met uitvoeringsbesluiten.
De ambtenaren kunnen zich handboeken, inventarissen en balansen laten
voorleggen, mits uitdrukkelijke machtiging van de directeur-generaal en
indien de documenten betrekking hebben op de handelszaak. Zij zijn ge-
machtigd controleschattingen door te voeren en beschikken over de bewijs-
middelen van gemeen recht met inbegrip van getuigen en vermoedens,
maar met uitzondering van de eed.
2.1. Algemene Administratie van de Douane en Accijnzen (AAD&A)
2
Een belangrijke categorie administratieve opsporingsambtenaren zijn de
douanebeambten, waarvan de bevoegdheid is geregeld in de Algemene
1 http://www.ejustice.just.fgov.be/cgi_loi/change_lg.pl?language=nl&la=N&cn=
2014042536&table_name=wet
2 Koning Albert II-laan 33 – b37, 1030 Brussel – tel: 02/572.57.57. Publicaties: info.pub@
minfin.fed.be. Zie: http://fiscus.fgov.be/interfdanl/nl/reorganisatie/stafdiensten.html
maklu

1. De voortdurende herschikking van het inspectiewezen
Maklu 39
Wet Douane en Accijnzen (AWDA). In het licht van het stijgend aantal
misdrijven met grensoverschrijdend commercieel karakter is de rol van
de douaneambtenaren de laatste jaren steeds belangrijker geworden. Een
reeks internationale verdragen hebben bovendien grensoverschrijdende
bevoegdheden aan douaneambtenaren verleend, met inbegrip van het
gebruik van zgn. bijzondere opsporingsmethoden (BOM-wetgeving). De
Algemene Administratie van de Douane en Accijnzen staat dan ook voor
één van de grootste uitdagingen sinds het wegvallen van de Europese bin-
nengrenzen in 1993.
De AAD&A voert onderzoek naar douane- en accijnsmisdrijven. Zo is de
algemene administratie der Douane en accijnzen verantwoordelijk voor:
de uitvoering van de federale, internationale en supranationale wetgeving
inzake douane en accijnzen; de uitvoering van de federale en gewestelijke
wetgeving betreffende de slijterijen van gegiste dranken; de uitvoering van
de wetgeving inzake ecotaksen; de uitvoering van de bepalingen van het
wetboek van de belasting over de toegevoegde waarde, betreffende de in-
voer en de uitvoer van goederen; een reeks tussenkomsten zoals de bestraf-
fing van namaak en piraterij van intellectuele eigendomsrechten.
Aan bepaalde ambtenaren van de AAD&A kent de wet van 22 april 2003 de
hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie toe. De processen-ver-
baal van de leden van de AAD&A hebben bewijswaarde tot bewijs van het
tegendeel. Ze kunnen zélf alle vorderingen wegens overtredingen, fraudes
en misdrijven inzake douane en accijnzen voor de correctionele rechtbank
brengen. De hoofdgevangenisstraf moet evenwel worden gevorderd door
het openbaar ministerie. Tevens kunnen ze transacties sluiten. Het gaat
dan om het afsluiten van overeenkomsten waarbij de administratie afziet
van een strafvervolging ten laste van de overtreder, die tegenover de admi-
nistratie de verbintenis aangaat zekere handelingen te verrichten of zich
van zekere handelingen te onthouden.
De AWDA bepaalt dat bedrijfsgebouwen steeds toegankelijk moeten zijn
voor controle door de ambtenaren van de administratie wanneer er gewerkt
wordt. Huiszoeking is daarentegen slechts mogelijk tussen 5 uur ’s mor-
gens en 9 uur ’s avonds, en slechts mits machtiging van de politierechter,
behalve wanneer die in de zgn. ‘tolkring’ gebeurt (een strook van 5 km
langs de zeekust, het grondgebied van de zee- en luchthavens en de strook
grond van 250 m daaromheen). Het Grondwettelijk Hof bevestigde dat de
In het licht van de lopende hervorming zijn nieuwe e-mailadressen gecreëerd, de oude
e-mailadressen zijn vervallen. Voor alle organisatorische aangelegenheden (personeels-
zaken, uitnodigingen voor vergaderingen, beheer van het materiaal en voertuigenpark,
verzoeken om statistieken, Parlementaire vragen, etc.): da.oo.ca@minfin.fed.be; voor
alle operationele aangelegenheden (verzoeken om inlichtingen, verzoeken om internati-
onale wederzijdse bijstand, etc.): da.oo.investigation.perma@minfin.fed.be.
maklu

Paul Ponsaers
40 Maklu
toelating van de politierechter moet worden gemotiveerd. Het Grondwette-
lijk Hof besliste tevens dat de observatie (BOM) door douaneambtenaren
onderworpen is aan de voorwaarden die daartoe zijn gesteld door het Wet-
boek van Strafvordering.
Verder kunnen de leden van de AAD&A: vorderingsmiddelen inzetten om
de inning van verschuldigde rechten efficiënt te verzekeren; goederen en
transportmiddelen visiteren; personen visiteren; documenten en boeken
inzien; monsters nemen; dwangmiddelen gebruiken (m.a.w. het opstel-
len van een proces-verbaal wegens dienstverhindering, en het gebruik
van geweld aangepast aan de omstandigheden en het transportmiddel);
vuurwapens gebruiken binnen een strook van 10 kilometer langs land- en
zeegrenzen; bijstand vorderen van een burgerlijke overheid, maar ook van
officieren van justitie en van politie; gevisiteerde goederen of documen-
ten aanhalen die de strafbaarheid van de overtreder bewijzen; overgaan tot
voorlopige aanhouding van verdachten van misdrijven waarop een gevan-
genisstraf staat.
In 2014 ondertekenden de algemene administraties van de Bijzondere Be-
lastinginspectie (AABBI, zie hierna) en de Douane en Accijnzen (AAD&A)
een samenwerkingsprotocol. Dat protocol heeft tot doel de principes en
mogelijkheden tot samenwerking te definiëren, de uitwisseling van in-
formatie te optimaliseren en een kader te creëren waarbinnen actie- en
domeingebonden contacten over gemeenschappelijke bevoegdheden kun-
nen worden gelegd. In de praktijk regelt het protocol de uitwisseling van
informatie en kennis over de nieuwe fraudetechnieken, de overdracht van
onderzoeksdossiers tussen administraties en de samenwerking op het do-
mein van de risicoanalyse. Daarnaast beoogt dat protocol ook een intensie-
ve samenwerking in de strijd tegen internetfraude en bij gerichte controles
waarvoor een specifieke samenwerking vereist is.
Naar aanleiding van het kaderakkoord van september 2012 tussen de doua-
ne en de politie, werd een gemeenschappelijke nota opgesteld om een dub-
bele investering te vermijden en om het rendement van de automatische
nummerplaatscanners te optimaliseren. Zo verstrekt de politie informatie
aan de gegevensbank van de ‘ANPR’ scanners. De AAD&A heeft op 24 juni
2014 met de politie tevens een samenwerkingsovereenkomst afgesloten die
betrekking had op de hondenbrigades.
De AAD&A en de Algemene Administratie van de Inning en de Invorde-
ring (AAII) hebben op 5 mei 2014 een protocol ondertekend om de sa-
menwerking tussen de twee diensten te verbeteren, vooral voor invorde-
ring waar er samenwerkingsvoordelen bestaan (bv. vaststelling van penale
boeten op de openbare weg).
maklu

1. De voortdurende herschikking van het inspectiewezen
Maklu 41
Sinds 1 januari 2015 wordt de Algemene Administratie van de Douane &
Accijnzen (AAD&A) stapsgewijs gereorganiseerd, hetgeen moet bijdragen
tot een verbetering van de effectiviteit en de efficiëntie van de organisatie.
De Administratie Onderzoek & Opsporing (O&O), onderdeel van de
AAD&A, werd opgericht op 1 januari 2015 en is vanaf 1 april 2015 volle-
dig operationeel. O&O bestaat uit 2 componenten: één Centrale Compo-
nent O&O (vorige benaming: Nationale Opsporingsdirectie, met name de
NOD); en 11 Regionale Componenten – Teams O&O. Deze reorganisatie
gaat gepaard met het centraliseren van bevoegdheden en het integreren
van een aantal diensten.
Bij de reorganisatie wordt een nieuwe handhavingsvisie gehanteerd. De
bestaande controleaanpak beantwoordt immers niet meer aan de stijgende
druk ten aanzien van douaneautoriteiten om (internationale) logistieke ke-
tens zo weinig mogelijk te hinderen en deze logistieke ketens beter te be-
grijpen. Hierbij hanteert de AAD&A een controlefilosofie die gekenmerkt
wordt door zelfregulering: de handel neemt zelf verantwoordelijkheid op
in het waarborgen van de veiligheid en integriteit van logistieke ketens en
grensoverschrijdende goederenstromen. Hierdoor zouden het aantal con-
troles/toezichten moeten dalen door een betere dienstverlening en com-
municatie inzake de handhaving. Op deze wijze tracht men de stakehol-
ders te overhalen naar compliant gedrag.
2.2. Bijzondere Belastingsinspectie (BBI)
1
De BBI is een kleine afdeling binnen de FOD Financiën. De BBI is in 1979
ontstaan uit een samenvoeging van de Bijzondere Dienst van de Directe
Belastingen en de BTW. De dienst heeft een zeer beperkt eigen personeels-
kader, maar werkt met een 500-tal ambtenaren van de andere administra-
ties. De BBI is intussen, in het kader van de hervorming van financiën,
een autonome algemene administratie geworden, naast AAFisc, AAD&A,
AAI&I, AAPatDoc en AAThesaurie. Waar vroeger ambtenaren ter beschik-
king werden gesteld van BBI en er dus een band met de moederadmini-
stratie bleef bestaan, zijn er nu enkel ambtenaren van BBI. BBI kan nu
ook rechtstreeks aanwerven. De algemene administratie van de Bijzondere
Belastinginspectie (BBI) wordt belast met de gestructureerde strijd tegen
de fraude wat betreft alle belastingen waarvan de vestiging, de inning en de
invordering zijn toevertrouwd aan de FOD Financiën. De BBI is bevoegd
voor alle belastingen die door de federale fiscale administraties worden ge-
1 Kon. Albert II-laan 33 – bus 48 – 1030 Brussel – tel: 02/572.57.57. Informatieambtenaar:
0470/76 22 44 – 0257/622 44. E-mail: Francis.adyns@minfin.fed.be. Publicaties: info.
pub@minfin.fed.be. Jaarverslag 2014: http://www.jaarverslag.financien.belgium.be.
maklu

Paul Ponsaers
42 Maklu
heven: daaronder vallen eveneens de gewestbelastingen en/of de gemeen-
schapsbelastingen, de provinciale en lokale belastingen die door dezelfde
administratie worden geïnd.
De taak van de BBI spitst zich toe op fiscale controles van grotere omvang,
met name op verificaties waarvoor een team van specialisten in de verschil-
lende takken van de fiscaliteit vereist is. Het gaat hier meer bepaald om de
opsporing, preventie en repressie van grote fraudestromen. Concreet be-
tekent dit dat de BBI diensten onderzoek verrichten naar: (1) dossiers met
aanwijzingen van georganiseerde ernstige fiscale fraude of grootschalige
fiscale fraude; (2) dossiers waarvan een vermoeden bestaat van oprichting
van een bijzonder fraudemechanisme door de financiële bemiddelaar; (3)
dossiers inzake economische en financiële misdaad (complexe mechanis-
men, internationale dimensie, oplichting). De dossiers worden geselec-
teerd door inputdiensten, op basis van datamining of ingevolge klachten,
kennisgevingen van het gerecht, inlichtingen van buitenlandse belasting-
administraties. Ze worden onderzocht door polyvalente teams (BTW/direc-
te belastingen) met ondersteuning van gespecialiseerde cellen (juridisch,
invordering, informatica en douane).
De BBI heeft in hoofdzaak een polyvalente opdracht, zowel wat betreft de
directe belastingen, de BTW en de douane, waardoor haar optreden zich
over de gehele fiscale sector strekt. De BBI kan zowel een algemene con-
trole, waarbij de gehele fiscale toestand van de belastingplichtige wordt on-
derzocht, als een specifieke controle, waarbij enkel welbepaalde domeinen
worden onderzocht, uitvoeren. Wanneer de BBI het onderzoek uitgevoerd
en afgesloten heeft, wordt het dossier normaal terug ter beschikking ge-
steld van de bevoegde administratie, die vervolgens zorgt voor de eigenlijke
afhandeling van het betreffend dossier.
De ambtenaren van de BBI hebben dezelfde bevoegdheden als de ambte-
naren van de andere (federale) fiscale administraties. Ze kunnen meerdere
belastingen tegelijkertijd onderzoeken en kunnen daarbij onderzoeksbe-
voegdheden combineren, zelfs deze die zij putten uit andere belasting-
wetten dan de belastingen die zij onderzoeken, zelfs voor andere belas-
tingplichtigen. Onder meer artikel 335 WIB1992 luidt dat ‘Elke ambtenaar
van de Federale Overheidsdienst Financiën, die regelmatig werd belast met een
controle- of onderzoeksopdracht, van rechtswege [is] gemachtigd alle toereikende,
terzake dienende en niet overmatige inlichtingen te vragen, op te zoeken of in te
zamelen die bijdragen tot de vestiging of de invordering van eender welke, andere,
door de Staat geheven belasting.’
Deze onderzoeksbevoegden omvatten een actief visitatierecht in de be-
roepslokalen en mits machtiging van de politierechter in woningen, ten
einde o.m. de aard van voorwerpen van alle aard na te gaan en de aanwe-
maklu

1. De voortdurende herschikking van het inspectiewezen
Maklu 43
zige boeken en bescheiden te onderzoeken, zonder dat daartoe de voorleg-
ging dient te worden gevorderd. Dit omvat eveneens de computerbestan-
den die zich op gevensdragers bevinden of consulteerbaar zijn. De fiscus
heeft echter geen huiszoekingsrecht.
De leden van de BBI beschikken niet over de hoedanigheid van officier
van gerechtelijke politie. Ze kunnen wel processen-verbaal opstellen met
bewijswaarde tot bewijs van het tegendeel.
Wanneer ambtenaren van de BBI willen dat een misdrijf ter kennis wordt
gebracht van het parket, moeten zij een machtiging vragen van hun hi-
erarchische overheid (de gewestelijke directeur). De machtiging houdt een
opportuniteitsoverweging in met betrekking tot het moreel bestanddeel,
met name of er bedrieglijk opzet was in hoofde van de belastingplichtige.
De leden van de BBI kunnen gehoord worden als getuige, maar kunnen
niet deelnemen aan gerechtelijke onderzoeken (dit ter bescherming van de
belastingplichtige) (Ponsaers, 2007). Wel zijn er een aantal gedetacheerde
fiscale ambtenaren, die als medewerkers van het gerecht optreden, zonder
operationele band met Financiën. Zij mogen door het gerecht gevraagde
inlichtingen meedelen. Mits machtiging van de bevoegde procureur-gene-
raal kunnen zij inzage bekomen van een gerechtsdossier. Openbaar mi-
nisterie en de gewestelijk directeur van BBI kunnen om overleg vragen,
om te bepalen of een onderzoek gerechtelijk dan wel administratief wordt
gevoerd. In het kader van de verruimde minnelijke schikking (VGSB) at-
testeert de gewestelijk directeur dat alle belastingen en boeten betaald zijn.
De BBI is de bevoorrechte partner voor gerechtelijke speurders. Om een
goede coördinatie tussen de verschillende diensten mogelijk te maken in
gerechtelijke dossiers, werden sommige BBI ambtenaren gedetacheerd
naar de federale politie. Deze ambtenaren beschikken dan ook de hoeda-
nigheid van officier van gerechtelijke politie.
maklu

Paul Ponsaers
44 Maklu
3. FOD Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg
(WASO)1
De Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (SIOD) is een afzonderlij-
ke dienst die rechtstreeks afhangt van verschillende ministers (van Werk,
Sociale Zaken, Justitie, van de minister bevoegd voor de zelfstandigen en
van de staatssecretaris voor de coördinatie van de fraudebestrijding). In
tegenstelling tot wat de naam doet vermoeden, doet de SIOD geen eigen
opsporingsonderzoeken. De SIOD ondersteunt de federale sociale inspec-
tiediensten in hun strijd tegen de illegale arbeid en de sociale fraude in en
buiten de arrondissementscellen2.
De SIOD is het samenwerkingsverband tussen de controlediensten van de
RVA en de RSZ, de Sociale Inspectie (SI), en het Toezicht Sociale Wetten
(TSW). In de SIOD zijn de prioriteiten toegespitst op de controle van zwart-
werk en de controle in de grote activiteitensectoren of in de meer fraudege-
voelige sectoren. De acties worden met alle of meerdere inspectiediensten
uitgevoerd. Zij worden gecoördineerd door de arbeidsauditeur van elk ge-
rechtelijk arrondissement.
Figuur 3: Functioneringsschema SIOD
1 Zie: http://www.werk.belgie.be/home.aspx
2 Men consultere in dit verband de bijdrage van Michèle Deconynck in deze bundel.
maklu

1. De voortdurende herschikking van het inspectiewezen
Maklu 45
Jaarlijks wordt een beleidsplan voor de strijd tegen de sociale fraude opge-
steld en vóór 30 april meegedeeld aan de Ministerraad. Na goedkeuring van
het beleidsplan door de Ministerraad wordt vóór 15 september een operati-
oneel plan opgesteld met daarin de acties die zullen ondernomen worden.
Door de invoering van het Sociaal Strafwetboek1 beoogde de wetgever de
bepalingen in het arbeidsrecht en het sociaal zekerheidsrecht die betrek-
king hebben op de preventie, de opsporing en vervolging van inbreuken te
coördineren. Het Sociaal Strafwetboek bevat tevens een lijst van zo goed als
alle inbreuken en hun mogelijke sancties.
De sancties kunnen van strafrechtelijke aard zijn indien de arbeidsauditeur
de werkgever vervolgt voor de correctionele rechtbank (geldboete en/of ge-
vangenisstraf) (Ponsaers, 2003). Een bijzonder geval in het sociaal recht is
de mogelijkheid tot het opleggen van een administratieve geldboete indien
de auditeur het dossier zonder gevolg klasseert en het doorzendt naar de
Afdeling van de juridische studiën, de documentatie en de geschillen – Di-
rectie van de administratieve geldboeten (FOD Werkgelegenheid, Arbeid
en Sociaal Overleg).
De RSZ zal burgerlijke sancties onder de vorm van forfaitaire bijdragen
vorderen op de niet aangegeven sommen en in voorkomend geval op de
niet tijdig gestorte voorschotten, en een toeslag en verwijlinteresten vorde-
ren op de niet binnen de wettelijke termijn betaalde bijdragen en dit boven-
op de regularisatie van de aan te geven prestaties. Specifieke maatregelen
kunnen genomen worden, zoals beslag leggen op materieel, een stopzet-
ting van ondernemingsactiviteit voorstellen, … Indien de werkgever een
clandestiene buitenlandse werknemer heeft tewerkgesteld en deze laatste
wordt gerepatrieerd, zal de Dienst Vreemdelingenzaken de kosten verbon-
den aan deze repatriëring terugvorderen van de werkgever.
Het federaal aansturingsbureau van de SIOD is o.a. belast met: het uit-
voeren van het beleid zoals vastgesteld door de Ministerraad in de strijd
tegen de illegale arbeid en de sociale fraude; het opstellen van strategische
en operationele plannen en de realisaties ervan evalueren; het aansturen
binnen de arrondissementscellen van de acties in de strijd tegen de ille-
gale arbeid en de sociale fraude; het verlenen van de nodige bijstand aan
de bevoegde besturen en diensten inzake de strijd tegen de illegale arbeid
en de sociale fraude; het uitvoeren van studies omtrent de problematiek
van illegale arbeid en sociale fraude; het ondersteunen van de inspectie-
diensten; het toezien op de uitvoering van de door de ministers gesloten
partnerschapovereenkomsten.
1 Wet van 6 juni 2010, BS 1 juli 2010.
maklu

Paul Ponsaers
46 Maklu
3.1. Algemene Directie Toezicht op de Sociale Wetten (TSW)
1
De algemene opdracht van TSW is het ervoor zorgen dat de uitvoering
van de beleidslijnen inzake collectieve en individuele arbeidsbetrekkingen
worden nageleefd, door een raadgevende, preventieve en repressieve rol te
vervullen (Ponsaers, 2009). In dit kader is de administratie belast met het
toezicht op het Sociaal Strafwetboek en de uitvoeringsbesluiten die eruit
volgen, en de Wet houdende bepalingen van het Sociaal Strafrecht. Tevens
houdt TSW toezicht op de wet op de bouwwerken; de wet betreffende de
toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering
van vreemdelingen; de wet betreffende de uitzendarbeid en terbeschik-
kingstelling.
In het kader van het toezicht op de naleving van de arbeidsreglementering
en de collectieve arbeidsovereenkomsten verricht de dienst de onderzoeken
die haar worden gevraagd (klachten, onderzoeksopdrachten, verzoeken om
toelatingen, adviezen, afwijkingen, bemiddeling …) en doet een aantal con-
troles op eigen initiatief of in het kader van bijzondere acties (zoals de zon-
dagsarbeid, studentenarbeid, arbeid buiten het uurrooster vermeld in het
arbeidsreglement …) of in het kader van de prioritaire doelstellingen (zoals
de strijd tegen zwartwerk).
TSW voert het toezicht op verschillende wetten en reglementeringen die
verband houden met de bescherming van het moederschap, arbeidsduur
(werkroosters), arbeidsreglementen, loonbescherming, vervoer, men-
senhandel, bedrijfsorganisatie, feestdagen, vergoedingen en voordelen
toegekend krachtens CAO, controle op vreemde ondernemingen met ge-
detacheerde werknemers in België (sociale dumping), uitwisseling infor-
matie met buitenlandse inspectiediensten via IMI (International Market
Information system), kinderarbeid, onwettige terbeschikkingstelling, part-
nerschapsovereenkomsten, deeltijdse arbeid, feestdagen, uitvoering van
bouwwerken, havenarbeid, zeevisserij, diamantnijverheid, sociale verkie-
zingen, statuut werknemersafgevaardigde, collectief ontslag, herstructure-
ring van ondernemingen, overgang van ondernemingen, alle CAO’s van de
Nationale Arbeidsraad, valsheid in geschrifte, gebruik van valse stukken.
TSW verstrekt verder informatie en advies aan werkgevers, werknemers
en beroepsorganisaties over de arbeidsreglementering en de collectieve ar-
beidsovereenkomsten. Ook staat de administratie in voor het verstrekken
van advies en het houden van toezicht inzake het correcte toepasselijke
paritair comité van een onderneming. TSW verstrekt tevens informatie aan
1 Ernest Blerotstraat 1 1070 Brussel – tel: 02/233.41.11. E-mail: tsw@werk.belgie.be.
maklu

1. De voortdurende herschikking van het inspectiewezen
Maklu 47
de overheid over de gebreken in de reglementering en over de misbruiken
die niet of onvoldoende bestreden worden door de huidige reglementering.
De Cel Bedrijfsorganisatie houdt toezicht op de reglementering inzake be-
drijfsorganisatie, bijvoorbeeld de werking van de ondernemingsraden. De
Directies vervoer houden toezicht op de reglementering van het vervoer
over de weg, in samenwerking met de FOD Mobiliteit en de politie, terwijl
de Directie Netwerk controle voert op vreemde ondernemingen en directie-
overschrijdende fraudedossiers.
Om dit brede palet aan opdrachten te realiseren beschikken de ambtenaren
van TSW niet over de hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie.
Wel is voorzien dat de Koning inspecteurs kan aanwijzen die bekleed wor-
den met deze hoedanigheid. Voorlopig zijn echter nog geen inspecteurs
aangeduid die over deze hoedanigheid beschikken.
De inspecteurs beschikken over een beoordelingsbevoegdheid. Ze kunnen
proces-verbaal opstellen met bewijswaarde tot bewijs van het tegendeel dat
aan het arbeidsauditoraat, de directeur-generaal van de Afdeling Juridische
studiën, de documentatie en de geschillen van de FOD Werkgelegenheid,
Arbeid en Sociaal Overleg en aan de betrokkene wordt overgemaakt. Het
arbeidsauditoraat leidt de publieke vordering in bij de correctionele recht-
bank, stelt een minnelijke schikking voor, seponeert of vraagt de inspec-
teur voor bijkomend onderzoek. Bij sepot kan de directeur-generaal van de
Algemene Directie der Studiën een administratieve geldboete opleggen.
Naast het opstellen van een proces-verbaal kunnen inspecteurs van TSW
advies verlenen, waarschuwingen geven, een termijn bepalen waarbinnen
de overtreder zich in regel moet stellen.
Zij mogen inrichtingen en andere werkplaatsen betreden die aan hun con-
trole zijn onderworpen en dit op elk ogenblik van de dag of de nacht en
zonder enige waarschuwing. Verder kunnen zij onderzoeken, controles en
enquêtes instellen en inlichtingen inwinnen. Hierbij mogen zij: werkge-
vers en werknemers verhoren en hun identiteit opnemen; de krachtens de
wet bij te houden documenten laten voorleggen en er kopieën van maken;
inzage en afschrift nemen van elk document dat zij nodig achten voor het
vervullen van hun opdracht; tegen ontvangstbewijs beslag leggen op elk
document dat als bewijs kan dienen voor de overtreding; eisen dat de wette-
lijk voorgeschreven mededelingen worden aangeplakt; vaststellingen doen
door middel van maken van foto’s; zoekingsrecht naar sociale gegevens in
de werkplaatsen.
Zij kunnen informatiedragers met sociale gegevens en andere door de wet
voorgeschreven gegevens in beslag nemen of verzegelen; andere roerende
maklu

Paul Ponsaers
48 Maklu
goederen dan informatiedragers, in beslag nemen of verzegelen wanneer
zulks noodzakelijk is voor het leveren van het bewijs van deze inbreuken of
het gevaar bestaat dat met deze goederen de inbreuken worden voortgezet
of nieuwe inbreuken worden gepleegd. Zij hebben toegang tot de bewoon-
de lokalen mits machtiging tot visitatie uitgereikt door de onderzoeksrech-
ter. Tevens kunnen de inspecteurs de bijstand van de reguliere politie in-
roepen en onder elkaar inlichtingen uitwisselen die zij bij het vervullen van
hun opdracht hebben verkregen.
3.2. Algemene Directie Toezicht Welzijn op het Werk (TWW)
1
De voormalige Technische Inspectie (die controle voerde op de veiligheid
van de arbeidsomstandigheden) en de Medische Inspectie (die verantwoor-
delijk was voor de controle op beroepsziekten) zijn versmolten binnen de
huidige Algemene Directie Toezicht Welzijn op het Werk. TWW is belast
met het toezicht op de naleving van al de wetten, besluiten en reglementen
die betrekking hebben op het welzijn van de werknemers dat de volgende
aspecten omvat: veiligheid, gezondheid, hygiëne, ergonomie en psychoso-
ciale aspecten en brengt de bevoegde overheden op de hoogte van de vast-
gestelde inbreuken. Ze onderzoekt de binnenkomende klachten inzake het
welzijn en verricht onderzoek aangaande arbeidsongevallen en beroeps-
ziekten.
TWW is ook een preventieve rol toebedeeld, met name het geven van infor-
matie en vorming over het welzijn aan werkgevers en werknemers. Verder
werkt TWW mee aan de toepassing van diverse sociale wetten en regle-
menten. Tevens werkt zij mee aan activiteiten die verband houden met de
bevordering van het welzijn van de werknemers en verleent zij haar mede-
werking aan de Comités voor veiligheid, gezondheid en verfraaiing van de
werkplaatsen.
Deze nieuwe algemene directie staat meer bepaald in voor het toezicht op:
het Sociaal Strafwetboek en de Wet houdende bepalingen van het Sociaal
Strafrecht; het Algemeen reglement voor de arbeidsbescherming; de Codex
over het welzijn op het werk2; de wet betreffende het welzijn van de werk-
nemers bij de uitvoering van hun werk; de samengeordende wetten op de
mijnen, groeven en graverijen; de wet betreffende de bescherming van de
bevolking en van de werknemers tegen het gevaar van ioniserende stralin-
gen; de wet tot bescherming van de arbeidsgeneesheren; de wet betreffen-
de het toezicht op de gevaarlijke, ongezonde of hinderlijke inrichtingen
1 Ernest Blerotstraat 1 – 1070 Brussel – tel: 02/233 45 11. E-mail: tww@werk.belgie.be
2 De Codex is geen wet maar de verzameling van de uitvoeringsbesluiten van de wet be-
treffende het welzijn van de werknemers bij de uitvoering van hun werk.
maklu

1. De voortdurende herschikking van het inspectiewezen
Maklu 49
en op de stoomtuigen en stoomketels; de arbeidswet; de wet betreffende
de waarborgen die de stoffen en preparaten inzake de veiligheid en de ge-
zondheid van de werknemers met het oog op hun welzijn moeten bieden.
In het kader van dit soort toezicht voert TWW volgende opdrachten uit:
(1) inspectie van arbeidssituaties in de ondernemingen en op bouwplaat-
sen; (2) controle van de externe diensten voor preventie en bescherming,
externe diensten voor technische controles op de werkplaatsen en andere
erkende instellingen die opdrachten vervullen in het kader van het welzijn
van de werknemers zoals de inrichters van cursussen nijverheidshelpers,
de inrichters van de aanvullende opleiding voor preventieadviseurs, de in-
richters van opleidingen tot veiligheidscoördinator; de erkende laboratoria,
e.d.m.; (3) opdrachten van technische aard tijdens arbitrages bij beroeps-
procedures die door de werknemers worden ingesteld inzake hun onge-
schiktheid voor een uitgeoefende dienstbetrekking, alsook tijdens onder-
zoeken naar aanleiding van aangiftes van beroepsziekten; (4) deelneming,
als technisch raadgever of deskundige, aan werkzaamheden van internati-
onale en nationale instellingen die bevoegd zijn inzake volksgezondheid of
arbeidshygiëne of inzake welzijn; (5) onderzoek aangaande arbeidsomstan-
digheden en het arbeidsmilieu; en (6) verstrekking van advies en raad in
verband met de toepassing van de reglementeringen.
Om deze opdrachten te realiseren beschikken de ambtenaren van TWW
niet over de hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie. Wel is voor-
zien dat de koning inspecteurs kan aanwijzen die bekleed worden met deze
hoedanigheid. Voorlopig zijn echter nog geen inspecteurs aangeduid die
over deze hoedanigheid beschikken. De inspecteurs beschikken over een
beoordelingsbevoegdheid.
Ze kunnen proces-verbaal opstellen met bewijswaarde tot bewijs van het
tegendeel dat aan het arbeidsauditoraat, de directeur-generaal van de Afde-
ling Juridische studiën, de documentatie en de geschillen van de Federale
Overheidsdienst Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg en aan de
betrokkene wordt overgemaakt.
Naast het opstellen van een proces-verbaal kunnen inspecteurs van TWW
advies verlenen, waarschuwingen geven, een termijn bepalen waarbinnen
de overtreder zich in regel moet stellen of maatregelen opleggen. Inge-
val van waarschuwing en/of termijnstelling, en bij ernstige inbreuken het
verbod om verder te werken en/of opstellen van een proces-verbaal wordt
dat aan het arbeidsauditoraat, de directeur-generaal van de Afdeling van
de juridische studiën, de documentatie en de geschillen van de Federale
Overheidsdienst Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg en aan de be-
trokkene overgemaakt. Het arbeidsauditoraat vervolgt, stelt een minnelijke
schikking voor, seponeert of vraagt de inspecteur of andere diensten zoals
maklu

Paul Ponsaers
50 Maklu
de politie voor bijkomend onderzoek. Bij sepot kan de directeur-generaal
van de Algemene Directie der Studiën een administratieve geldboete opleg-
gen. Strafvervolgingen kunnen ook in geval van belemmering van het toe-
zicht of wanneer maatregelen die krachtens het administratieve optreden
zijn voorgeschreven niet worden nageleefd.
Verder kunnen de inspecteurs van TWW inrichtingen en andere werkplaat-
sen betreden die aan hun controle zijn onderworpen en dit op elk ogenblik
van de dag of de nacht en zonder enige waarschuwing. Ook kunnen zij
onderzoeken, controles en enquêtes instellen en inlichtingen inwinnen.
Hierbij mogen zij: werkgevers en werknemers verhoren en hun identiteit
opnemen; de krachtens de wet bij te houden documenten laten voorleggen
en er kopieën van maken; inzage en afschrift nemen van elk document
dat zij nodig achten voor het vervullen van hun opdracht; tegen ontvangst-
bewijs beslag leggen op elk document dat als bewijs kan dienen voor de
overtreding; eisen dat de wettelijk voorgeschreven mededelingen worden
aangeplakt; vaststellingen doen door middel van het maken van foto’s. Zij
kunnen informatiedragers met sociale gegevens en andere door de wet
voorgeschreven gegevens in beslag nemen of verzegelen; andere roerende
goederen dan informatiedragers, in beslag nemen of verzegelen wanneer
zulks noodzakelijk is voor het leveren van het bewijs van deze inbreuken of
het gevaar bestaat dat met deze goederen de inbreuken worden voortgezet
of nieuwe inbreuken worden gepleegd.
Zij kunnen de bijstand van de reguliere politie inroepen en onder elkaar
inlichtingen uitwisselen die zij bij het vervullen van hun opdracht hebben
verkregen. Maatregelen voorschrijven met als doel gevaren voor de veilig-
heid en gezondheid van de werknemers uit te schakelen. Ze kunnen tijde-
lijk of definitief verbieden dat een lokaal, een werkplek of een gevaarlijke
machine nog wordt gebruikt. Ultiem kunnen ze iedere werkplaats onmid-
dellijk ontruimen bij direct gevaar.
3.3. Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening (RVA)
1
De RVA valt onder de voogdij van de minister de FOD Werkgelegenheid,
Arbeid en Sociaal Overleg. Het algemeen beheer van de RVA wordt verze-
kerd door een Beheerscomité, waarin zowel leden van werknemers- als van
werkgeversorganisaties zitten. Ook de regering heeft vertegenwoordigers
in het Beheerscomité.
De 6de staatshervorming voorziet in de overdracht van een aantal bevoegd-
heden van het federale niveau naar de gewesten. Ook enkele opdrachten die
1 Keizerslaan 7 – 1000 Brussel – tel: 02/515.41.11 – fax: 02/514.11.06.
maklu

1. De voortdurende herschikking van het inspectiewezen
Maklu 51
de RVA momenteel uitvoert, maken daar deel van uit. Een aantal RVA-op-
drachten wordt integraal overgedragen: dienstencheques, outplacement,
start- en stagebonus, sommige premies (bv. werkhervattingstoeslag), loop-
baanonderbreking voor regionale besturen en voor het onderwijs. In een
aantal andere opdrachten die worden overgedragen, blijft de RVA een rol
spelen: de activering van het zoekgedrag en de sancties wegens onbeschik-
baarheid zoals bijvoorbeeld werkweigering of weigering voor een opleiding
(de federale overheid blijft bevoegd voor de wetgeving, de gewesten staan
in voor begeleiding en bepalen de eventuele sancties, de RVA voert de sanc-
ties uit), de PWA’s (de gewesten worden bevoegd voor de regelgeving, de
RVA betaalt verder de uitkering indien de PWA regeling blijft bestaan), de
vrijstellingen wegens studies en opleiding (de gewesten worden bevoegd
voor de regelgeving en voor de toekenning van de vrijstelling, de RVA blijft
verantwoordelijk voor de betaling van de uitkering), de activering van de
werkloosheidsuitkeringen (de gewesten worden bevoegd voor de regelge-
ving en voor de toekenning van het recht, de RVA staat in voor de betaling
van de activeringsuitkering).
In 2014 nam de RVA deel aan 1.212 acties die in het kader van de SIOD
(zie vroeger) gecoördineerd werden vanuit de arrondissementele cellen. De
controlediensten van de RVA werken ook dikwijls samen met de gerech-
telijke instanties. Enerzijds maken de RVA controleurs op eigen initiatief
elektronische processen-verbaal (EPV) over aan de gerechtelijke instanties
met het oog op verdere strafrechtelijke vervolging wanneer zij een mis-
drijf vaststellen. Anderzijds kan het optreden van een RVA controleur ook
gevorderd worden door de gerechtelijke instanties zelf. De RVA inspectie-
diensten werken ook samen met de gemeentebesturen en de lokale politie
in het kader van de strijd tegen domiciliefraude. De medewerking van de
politie wordt gevraagd om in bepaalde gevallen de effectieve hoofdverblijf-
plaats en de gezinssamenstelling van een werkloze te controleren.
Hoewel de sociaal inspecteurs en controleurs van de RVA in de eerste
plaats belast zijn met het toezicht op de naleving van de wetgeving betref-
fende de toekenning van werkloosheidsuitkeringen en de daarmee gelijk-
gestelde uitkeringen, heeft de wetgever hen mettertijd eveneens het toe-
zicht op de naleving van andere wetgevingen opgedragen. Het gaat dan
ondermeer om: vervangingsplicht in geval van brugpensioen; vrijwilligers-
werk; tewerkstelling van vreemde werknemers; het sluiten van onderne-
mingen; de sociale documenten; loopbaanonderbreking en tijdskrediet;
afwezigheid op het werk met het oog op het verstrekken van pleegzorgen;
outplacement; de wetgeving inzake zeevissers; werkroosters van deeltijd-
se werknemers; het misbruik van tewerkstellingsmaatregelen; het onder-
zoek naar bestaansmiddelen; DIMONA – de onmiddellijke aangifte van
tewerkstelling; dienstencheques; de mededelingsplicht van de werkgever,
in hoofde van wie een inbreuk wordt vastgesteld, om het vonnis ter kennis
maklu

Paul Ponsaers
52 Maklu
te brengen van de werknemers; de inschakelingsvergoeding; de zeelieden
ter koopvaardij; en de crisispremie.
De sociaal inspecteurs (niveau A) en sociaal controleurs (niveau B) zijn de
enige personeelsleden van de RVA die de eed hebben afgelegd of aange-
wezen zijn om de bijzondere onderzoeksbevoegdheden uit te oefenen die
voorzien zijn in het Sociaal Strafwetboek. Zij beschikken niet over de hoe-
danigheid van officier van gerechtelijke politie. Wel kunnen zij proces-ver-
baal opstellen, met bewijswaarde tot bewijs van het tegendeel.
Ten aanzien van een werknemer of werkloze kan de sociaal inspecteur of
controleur van de RVA geen proces-verbaal over een misdrijf opmaken
indien hij niet over voldoende elementen beschikt die voor hem het be-
drieglijk inzicht bewijzen waarmee de werknemer of werkloze gehandeld
heeft, terwijl ten aanzien van werkgevers in de meeste gevallen geen be-
drieglijk inzicht moet bewezen worden.
Verder kunnen de inspecteurs van de RVA processen-verbaal van waar-
schuwing opstellen, al dan niet met het vaststellen van een termijn voor de
overtreder om zich in regel te stellen, of processen-verbaal van inlichting
opstellen. Dit laatste is een officiële vaststelling van een feit of een onder-
zoeksdaad, eventueel zelfs van een misdrijf, maar dan wel een misdrijf
inzake een reglementering waarvoor hij niet bevoegd is.
De inspecteurs kunnen een onderzoeksverslag aan de dienst betwiste za-
ken van het werkloosheidsbureau van de RVA overmaken, die de mogelijk-
heid heeft aan de werknemer of werkloze een administratieve sanctie op
te leggen en/of de te ten onrechte genoten uitkeringen terug te vorderen.
Bovendien wil de RVA een geïntegreerd en centraal gecoördineerd con-
trolebeleid voeren met aandacht voor alle elementen van de controleketen
(preventie, informatie, regulering, controle, ontrading en nazorg), een con-
trolebeleid dat fraudemechanismen snel opspoort en een ontradend effect
heeft.
De inspecteurs beschikken over een aantal bijkomende bevoegdheden,
met name: vrij binnengaan in alle werkplaatsen op elk ogenblik van de
dag of nacht, zonder voorafgaande verwittiging; binnengaan in bewoonde
ruimten enkel mits toestemming van de bewoner, mits machtiging door
de onderzoeksrechter en in enkele andere duidelijk omschreven gevallen;
inlichtingen inwinnen onder andere door verhoren af te nemen van werk-
gevers, werknemers en werklozen; de identiteit opnemen van de perso-
nen op de werkplaatsen en van alle personen van wie ze de identificatie
nodig achten; informatiedragers met sociale gegevens en andere door de
wet voorgeschreven gegevens doen overleggen, opsporen en onderzoeken;
maklu

1. De voortdurende herschikking van het inspectiewezen
Maklu 53
kopieën nemen van deze informatiedragers; deze informatiedragers in
beslag nemen of verzegelen; vertaling vragen in het Nederlands, Frans of
Duits; stalen nemen en andere roerende of onroerende goederen in beslag
nemen of verzegelen; vaststellingen doen door het maken van beeldmate-
riaal; bepaalde maatregelen bevelen, zoals de verplichte aanplakking van
documenten bevelen en aan de instellingen van sociale zekerheid bevelen
de sociale gegevens van persoonlijke aard mee te delen aan de betrokke-
nen; vervangende documenten opmaken; bij de rechtbank van koophan-
del een vordering tot stopzetting van één of meerdere activiteiten van een
schuldige werkgever instellen; inlichtingen meedelen aan de instellingen
van sociale zekerheid, aan de andere inspectiediensten en aan ambtenaren
belast met het toezicht op andere wetgevingen; inlichtingen inwinnen bij
andere openbare diensten; de inlichtingen verkregen bij anderen openbare
diensten gebruiken in een proces-verbaal; uitwisselen van inlichtingen met
buitenlandse arbeidsinspecties; een proces-verbaal van misdrijf opmaken;
waarschuwingen geven en/of een termijn geven om zich in regel te stellen;
bijstand van de politie vorderen; proces-verbaal opmaken bij belemmering
van toezicht.
4. FOD Sociale Zekerheid (RSZ)1
De Rijksdienst voor Sociale Zekerheid is een parastatale instelling met het
statuut van een openbare instelling met rechtspersoonlijkheid. De RSZ is
een openbare federale instelling van sociale zekerheid die de sociale bij-
drage int bij de werkgevers en deze beheert. De Rijksdienst is in feite een
autonome Overheidsinstelling van Sociale Zekerheid (OISZ), zoals bv. de
RVA dit is. Deze bijdragen omvatten enerzijds de werkgeversbijdragen en
anderzijds de werknemersbijdragen die de werkgever bij elke loonbetaling
inhoudt.
De RSZ valt onder de voogdij van de minister van Sociale Zaken & Volksge-
zondheid en van de minister van Werk. De Rijksdienst beschikt over haar
eigen inspectiedienst. Het algemeen beheer van de RSZ wordt verzekerd
door een Beheerscomité waarin zowel werknemers- als werkgeversafge-
vaardigden zetelen. Ook de regering heeft 2 vertegenwoordigers (zie later).
De RSZ vormt als het ware de koepelorganisatie boven de andere federale
openbare instellingen van sociale zekerheid en verdeelt de sociale bijdra-
gen over deze instellingen, die ze op haar beurt uitkeert aan de sociaal
verzekerden (de werknemers). Men spreekt hier ook van Globaal Beheer.
Dit Globaal Beheer bestaat uit: het Rijksinstituut voor Ziekte- en Invalidi-
1 Zie: http://www.socialsecurity.fgov.be/nl/nieuws-sociale-zekerheid.htm
maklu

Paul Ponsaers
54 Maklu
teitsverzekering of RIZIV; de Rijksdienst voor Pensioenen of RVP; het Fe-
deraal Agentschap voor de Kinderbijslag (FAMIFED); de Rijksdienst voor
Arbeidsvoorziening of RVA (zie elders in dit overzicht); het Fonds voor Ar-
beidsongevallen of FAO; het Fonds voor Beroepsziekten of FBZ; de Rijks-
dienst voor Jaarlijkse Vakantie of RJV; de Pool voor de Zeelieden; de Hulp-
en Voorzorgskas voor de Zeelieden of HVKZ. Verder dienen nog vermeld
te worden: Het Rijksinstituut voor de Sociale Verzekeringen der Zelfstan-
digen (afgekort RSVZ)1 en de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid van de
provinciale en plaatselijke overheidsdiensten (afgekort RSZPPO)2. Veel van
deze instellingen beschikken over inspecteurs die op genoemde terreinen
beschikken over gelijkaardige bevoegdheden als deze van de RSZ, telkens
beperkt tot hun specifieke materie3.
Het Beheerscomité is het eigenlijke beheersorgaan van de RSZ dat alle
bevoegdheden heeft inzake: het beheer van de instelling, de benoeming en
bevordering van het personeel, en de vaststelling van het personeelskader.
Het beheerscomité is paritair samengesteld, d.w.z. met een gelijk aantal
leden die de representatieve werkgevers- en werknemersorganisaties verte-
genwoordigen. Er zetelen eveneens twee regeringscommissarissen: de Re-
geringscommissaris van Sociale Zaken en de Regeringscommissaris van
Begroting die respectievelijk de minister van Sociale Zaken en de minister
van Begroting vertegenwoordigen.
De inspectiedienst van de RSZ vervult een belangrijke opdracht inzake lo-
gistieke steun die verband houdt met de fundamentele opdrachten van de
RSZ, met name de inning van de bijdragen, de registratie van de gegevens
die op de kwartaalaangifte voorkomen en het verstrekken van inlichtingen
aan werkgevers en werknemers. De Sociale Inspectie van de FOD Sociale
Zekerheid (zie hierna) en de inspectiedienst van de Rijksdienst voor Soci-
ale Zekerheid delen hun voornaamste bevoegdheden (alles gelieerd aan de
aangiften aan de sociale zekerheid – de inkomstenkant).Terwijl de Rijks-
dienst geen toezicht uitoefent op het vlak van de sociale uitkeringen (de
uitgavenkant van de sociale zekerheid); hetgeen de Sociale Inspectie dus
wel doet.
De Sociale Inspectie zal bijvoorbeeld tussenkomen in situaties waarbij het
toekennen van (bijvoorbeeld) een arbeidsongevallenvergoeding of een ziek-
te-uitkering niet in orde geraakt omdat een werkgever de administratie-
1 Bevoegd voor alle aspecten van de sociale zekerheid van zelfstandigen, waaronder aan-
sluitingsplicht en sociale bijdragen.
2 Bevoegd voor de sociale zekerheid van ambtenaren van de provinciale en plaatselijke
overheidsdiensten.
3 Voor meer informatie omtrent deze diensten consultere men de bijdrage van Michèle
Deconynck in deze bundel.
maklu

1. De voortdurende herschikking van het inspectiewezen
Maklu 55
ve verplichtingen niet naleeft (resp.: weigert het ongeval aan te geven aan
diens verzekeraar ; het inlichtingenblad voor de mutualiteit niet invult).
De bijzondere secties van de inspectiedienst houden toezicht op de activi-
teit van de erkende sociale secretariaten.
Inspecteurs treden op: op eigen initiatief; op basis van een klacht van een
werknemer, een syndicale organisatie, een beroepsorganisatie, een aangif-
te door een derde, …; op vraag van de arbeidsauditeur, het parket of de
onderzoeksrechter; op vraag van hun centraal bestuur of van de beleidscel
van de minister; op vraag van een andere administratie of dienst; op basis
van een beslissing van de arrondissementscel; en tevens op aansturen van
de SIOD in het kader van de arrondissementscel. Zij voeren controles uit
op: de ondernemingszetel; alle arbeidsplaatsen of hiermee gelijkgesteld; en
bij derden, zoals de sociale secretariaten.
De sociaal inspecteurs van de RSZ beschikken niet over de hoedanigheid
van officier van gerechtelijke politie. Hun bevoegdheden zijn evenwel aan-
zienlijk, doch beperkt binnen het kader van de arbeidssfeer. Zij kunnen: (1)
Op elk ogenblik van de dag of van de nacht, zonder voorafgaande verwitti-
ging, vrij binnengaan in alle werkplaatsen of andere plaatsen die aan hun
toezicht onderworpen zijn of waarvan zij redelijkerwijze kunnen vermoe-
den dat daar personen tewerkgesteld zijn die onderworpen zijn aan de be-
palingen van de wetgevingen waarop zij toezicht uitoefenen. Tot bewoonde
lokalen hebben zij evenwel enkel toegang wanneer de rechter bij de poli-
tierechtbank daartoe vooraf toestemming heeft verleend; (2) De identiteit
van personen controleren (hierin begrepen het opnemen van een identi-
teit) en hen een verhoor afnemen; (3) Informatie opzoeken, onderzoeken
en beslag leggen op informatiedragers (geïnformatiseerde documenten of
dragers …); (4) Foto’s en filmopnamen maken; (5) Inlichtingen meedelen;
(6) Zegels leggen; (7) Zij hebben een appreciatiebevoegdheid: de sociaal
inspecteurs beschikken over de keuze tussen het geven van een waarschu-
wing, het stellen van een termijn waarbinnen men zich in regel dient te
stellen of proces-verbaal opstellen.
Zij hebben niet de verplichting om alle inbreuken mee te delen aan de
arbeidsauditeur (uitdrukkelijke afwijking op artikel 29 van het Wetboek
van Strafvordering). Dit appreciatierecht mag evenwel niet willekeurig
zijn. Vooreerst wordt het gematigd door de interne onderrichtingen van
de verschillende sociale inspectiediensten om een zekere uniformiteit te
garanderen in de toepassing van de wetgeving. Vervolgens moeten de soci-
aal inspecteurs hun beslissing motiveren. De processen-verbaal hebben be-
wijswaarde tot het tegendeel bewezen is voor zover een afschrift ervan ter
kennis wordt gebracht van de overtreder, binnen een termijn van veertien
dagen die aanvangt de dag na de vaststelling van de overtreding.
maklu

Paul Ponsaers
56 Maklu
4.1. Sociale Inspectie (SI)
1
De Sociale Inspectie behoort tot de FOD Sociale Zekerheid. De Directie
Generaal Sociale Inspectie controleert de correcte toepassing van de sociale
zekerheidswetgeving (RSZ-wetgeving, jaarlijkse vakantie, arbeidsongeval-
len, kinderbijslag, ziekte- en invaliditeitsverzekering, DIMONA, deeltijds
werk, tewerkstelling van buitenlandse werknemers, …). Daarnaast onder-
steunt de DG zowel de werkgevers als de werknemers bij de correcte toe-
passing van de sociale zekerheidswetgeving en kan ze optreden als bemid-
delaar in bepaalde sociale conflicten.
De belangrijkste doelstelling van de SI is de bestrijding van sociale fraude
en van zwartwerk. Ze heeft als opdracht de controle van en het toezicht op
de correcte toepassing van de sociale wetgeving door de werkgevers. Het
gaat om de aangifte aan de RSZ (Rijksdienst voor Sociale Zekerheid), het
jaarlijks vakantieverlof (de toekenning van vakantiedagen, de berekening
en de betaling van het vakantiegeld), de arbeidsongevallen (de afsluiting
van een verzekering tegen arbeidsongevallen en de aangifte van ongeval-
len), de kinderbijslag, de ziekte- en invaliditeitsverzekering, de tewerkstel-
ling van vreemde werknemers en de deeltijdse arbeid.
Bovendien oefent de DG SI een dienstverlenende rol uit door het infor-
meren van werkgevers over de wettelijke en reglementaire bepalingen. Ze
zorgt er ook voor dat de werknemers en de sociaal verzekerden kunnen
genieten van de voordelen die door de wet voorzien zijn. Naast de dagdage-
lijkse controles bij werkgevers en in de werkplaatsen, is de Sociale Inspec-
tie actief in de strijd tegen mensenhandel. Het gaat hierbij om moderne
vormen van slavernij, waarbij de arbeid van een persoon uitgebuit wordt
en er geen of een onvolledige betaling van sociale zekerheidsbijdragen is.
Daarnaast richt de SI zich op de sociale spitstechnologie. Dit zijn geso-
fistikeerde constructies waarbij bedragen ten onrechte worden onttrokken
aan de inning van sociale zekerheidsbijdragen. De toegepaste methodes
worden steeds verfijnder. Tenslotte houdt de SI zich bezig met de onrecht-
matige detacheringen. Het gaat om internationaal georganiseerde sociale
dumpingpraktijken waarbij bonafide bedrijven nadeel ondervinden door-
dat de concurrentie geen of slechts gedeeltelijk sociale zekerheidsbijdragen
betaalt.
De inspecteurs beschikken over de bevoegdheid tot het opstellen van een
proces-verbaal met bewijswaarde tot bewijs van het tegendeel. Het op-
stellen van processen-verbaal gebeurt in laatste instantie (bv. bij een blij-
1 Administratief Centrum Kruidtuin – Finance Tower – Kruidtuinlaan 50, bus 110 – 1000
Brussel. Tel: 02/528.65.46. Webstek: http://www.socialsecurity.fgov.be/nl/over-de-fod/
organogram/sociale-inspectie/
maklu

1. De voortdurende herschikking van het inspectiewezen
Maklu 57
vende weigering tot regularisatie door de werkgever). De opgestelde pro-
cessen-verbaal worden aan de arbeidsauditeur overgemaakt. Deze kan
volgende beslissingen nemen: (1) klasseren zonder gevolg al dan niet met
als doel het laten opleggen van een administratieve geldboete; (2) minnelij-
ke schikking; (3) veroordeling / vrijspraak.
De bevoegdheden van de sociaal inspecteurs van de Sociale Inspectie zijn
identiek aan deze van de inspectiedienst Toezicht op de Sociale Wetten,
van de inspectiedienst van de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid en van
de RVA (o.m. inzake de beoordelingsbevoegdheid, het vrij bij dag en bij
nacht werkplaatsen en andere inrichtingen binnengaan, de verhoren, de
informatiedragers, …).
5. FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en
Leefmilieu1
De FOD organiseert de gezondheidszorg in België. In dit kader zijn de be-
voegdheden van de FOD onder andere de financiering van de ziekenhui-
zen, het gezondheidszorgbeleid, de coördinatie van de dringende medische
hulpverlening. Tevens is de FOD verantwoordelijk voor het leefmilieu, mid-
dels het geïntegreerde productbeleid, de vermindering van de uitstoot van
broeikasgassen, de REACH-conventie, de coördinatie van het internatio-
nale milieubeleid, de bescherming van de Noordzee, de CITES-conventie
(Ponsaers & De Keulenaer, 2003). De FOD waakt eveneens over de veilig-
heid van producten in de verschillende stadia van de voedselketen en zorgt
ervoor dat de EU-normen inzake voedselveiligheid worden toegepast. Ook
het bepalen van de normen en de controles op tabak, alcohol en cosmetica
behoren tot haar bevoegdheid. Ook zorgt de FOD voor de gezondheid van
dieren en planten door toe te zien op de kwaliteit en de veiligheid van dierlij-
ke producten, de bescherming tegen plantenziektes, pesticiden, meststof-
fen en bodemverbeteraars, genetisch gemodificeerde organismen.
De FOD telt enkele grote inspectiediensten, die hieronder besproken wor-
den. Daarnaast zijn er nog enkele kleinere inspecties die geïntegreerd wer-
den in de schoot ervan. Zo gaat het bv. om de Dienst Risicobeheersing, die
als opdracht heeft: het voorkomen van schade aan het leefmilieu en van
intoxicaties en schade aan de gezondheid veroorzaakt door chemicaliën, in-
begrepen pesticiden; het erkennen van de verkopers en gebruikers van be-
strijdingsmiddelen voor niet-landbouwkundig gebruik en het controleren
van deze bestrijdingsmiddelen; het toezicht op de doorvoer van afvalstoffen
doorheen België. Inspecteurs van deze dienst kunnen proces-verbaal op-
1 Zie: http://www.health.belgium.be/eportal/index.htm?fodnlang=nl
maklu

Paul Ponsaers
58 Maklu
stellen tot bewijs van het tegendeel. Ze kunnen tevens waarschuwingen
geven en een termijn bepalen om zich in orde te stellen. Ook kunnen de
ambtenaren een administratieve geldboete opleggen. De inspecteurs mo-
gen producten, waarvan zij vermoeden dat zij niet in regel zijn, voorlopig
in beslag nemen. Producten die niet blijken te voldoen aan de wettelijke
bepalingen, mogen zij in beslag nemen. Bij dreigend gevaar voor de volks-
gezondheid of voor het leefmilieu mogen zij alle door de omstandigheden
geboden noodmaatregelen treffen die nodig zijn.
Ook de Dienst Boekhouding en Beheer der Ziekenhuizen beschikt over een
inspectie. De dienst is belast met: het boekhoudkundig toezicht op de zie-
kenhuizen; de vaststelling van hun begroting van financiële middelen; de
vaststelling van de exploitatietekorten van de openbare ziekenhuizen; de
controle van de gesubsidieerde contractuelen die in de ziekenhuizen te-
werkgesteld zijn; de boekhoudkundige controle en de vaststelling van de
verpleegdagprijs in de psychiatrische verzorgingstehuizen; de boekhoud-
kundige controle van de laboratoria van klinische biologie. Ook deze in-
specteurs kunnen proces-verbaal opstellen met bewijswaarde tot bewijs van
het tegendeel, hoewel dit zelden gebeurt. De ambtenaren hebben toegang
tot de ziekenhuizen. Zij kunnen ter plaatse de boekhouding en statistieken
controleren. Zij kunnen zich alle inlichtingen die noodzakelijk zijn voor
de controle, laten verstrekken en zich binnen de termijn die zij bepalen,
alle andere bescheiden en inlichtingen laten overhandigen en desnoods
toezenden.
5.1. Federaal Agentschap voor de Veiligheid van de Voedselketen
(FAVV)
1
Het FAVV is een openbare instelling met rechtspersoonlijkheid (instelling
van openbaar nut van categorie A) onder de bevoegdheid van de minister
van Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu. Het
Federaal Agentschap voor de Veiligheid van de Voedselketen heeft als doel
de veiligheid van de voedselketen en de kwaliteit van het voedsel, teneinde
de gezondheid van de consumenten te beschermen. Met het oog op de re-
alisatie van dit doel is het Agentschap belast met het uitwerken, toepassen
en controleren van maatregelen die betrekking hebben op de analyse en de
beheersing van de risico’s die de gezondheid van de consumenten kunnen
schaden. In het FAVV werden diverse voormalige inspectiediensten geher-
groepeerd, met name: (1) het Instituut voor Veterinaire Keuring; (2) de Eet-
wareninspectie; (3) de Inspectie van Planten en Plantaardige Producten; (4)
de Inspectie Grondstoffen en Verwerkte Producten; (5) de Inspectie van de
Dierlijke Producten; en (5) de Inspectie Veterinaire Diensten.
1 Food Safety Center – Kruidtuinlaan 55 – 1000 Brussel – 02 211.82.11. info@favv.be
maklu

1. De voortdurende herschikking van het inspectiewezen
Maklu 59
In het belang van de volksgezondheid is het FAVV bevoegd voor: de
controle, het onderzoek en de keuring van de voedselproducten en hun
grondstoffen in alle stadia van de voedselketen, en dit in het belang van
de volksgezondheid; de controle en de keuring van de productie, de ver-
werking, de bewaring, het vervoer, de handel, de in- en uitvoer, de produc-
tieverwerking-, verpakking-, verhandeling- opslag- en verkoopplaatsen van
de voedselproducten en hun grondstoffen; het verlenen van erkenningen
en vergunningen verbonden aan de uitoefening van zijn opdracht; de in-
tegratie van en de uitwerking van traceer- en identificatiesystemen van de
voedselproducten en hun grondstoffen in de voedselketen en de controle
erop; de inzameling, de ordening, het beheer, de archivering en de ver-
spreiding van alle informatie in verband met hun opdracht1; de uitbouw en
de doorvoering van een beleid inzake preventie, sensibilisering en informa-
tie, in overleg met de gemeenschappen en de gewesten; het toezicht op de
naleving van de wetgeving betreffende alle schakels van de voedselketen;
het verlenen van advies aan de bevoegde overheden met betrekking tot de
bestaande en toekomstige regelgeving, met inbegrip van de omzetting van
de internationale regelgeving in het Belgisch recht.
De belangrijkste basiswetten hebben betrekking op het verhandelen van
de gifstoffen, slaapmiddelen en verdovende middelen, ontsmettingsstoffen
en antiseptica; de vleeskeuring en de vleeshandel; de geneesmiddelen; de
keuring en de handel in vis, gevogelte, konijnen en wild; de bescherming
van de bevolking tegen de uit ioniserende stralingen voortspruitende geva-
ren; de bestrijdingsmiddelen en grondstoffen voor de landbouw, tuinbouw,
bosbouw en veeteelt; de bestrijding van voor planten en plantaardige pro-
ducten schadelijke organismen; de handel in landbouw-, tuinbouw- en zee-
visserijproducten; de bescherming van de gezondheid van de gebruikers op
het stuk van de voedingsmiddelen en andere producten; gemedicineerde
diervoeders; het gebruik bij dieren van stoffen met hormonale, anti-hormo-
nale, beta-adrenerische of productstimulerende werking; de bescherming
en het welzijn der dieren; de dierengezondheid en de diergeneeskunde.
De kernopdracht van het FAVV is het houden van toezicht op de voedselke-
ten door middel van controles. Het FAVV heeft in het verleden bijzondere
inspanningen geleverd om het ruime en vage concept van risicogebaseerde
controles om te zetten in concrete inspectie- en bemonsteringsprogram-
ma’s, gebaseerd op objectieve parameters die statistisch onderbouwd zijn.
Het inspectieprogramma is een meerjarenprogramma dat er op gericht is
om alle operatoren met een vooraf vastgelegde frequentie te inspecteren en
het bemonsteringsprogramma wordt jaarlijks vastgelegd op basis van de
1 De Koning stelt bij een in de Ministerraad overlegd besluit de regels vast met betrek-
king tot de organisatie, de werking en de toegankelijkheid van databanken, die door het
Agentschap of met behulp van zijn medewerking kunnen worden uitgebouwd.
maklu

Paul Ponsaers
60 Maklu
meest recente gegevens. Bij het toezicht op de regelgeving van de Europese
Unie zal, waar interpretatie mogelijk is, worden gekozen voor een pragma-
tische oplossing.
Naast de geprogrammeerde controles is er een uitgebreid palet van andere
controleactiviteiten die voortspruiten uit klachten, internationale alarm-
berichten, erkennings- en toelatingsaanvragen, speciale acties (al dan niet
in samenwerking met andere overheidsinstellingen), enz. Aangezien al
deze controles de hoeksteen zijn van het toezicht op de voedselketen zal
het FAVV er enerzijds naar streven om het aantal inspecties maximaal te
behouden door onder meer de besparingen op de personeelskredieten te
compenseren met verdere efficiëntiewinsten en anderzijds de beperkingen,
noodzakelijk om te besparen, in het bemonsterings- en analyseprogramma
zo klein mogelijk te houden met een maximaal behoud van controles op
voedselveiligheidscriteria.
Het FAVV staat tevens in voor de preventie, opsporing en repressie van
fraude, de bestrijding van bepaalde illegale praktijken met economisch
belang en van het gebruik van sommige verboden stoffen, zoals het ge-
bruik van hormonen. Om efficiënt te zijn is de bestrijding van fraude in
de voedselketen gebaseerd op een beleid dat voorziet in specifieke acties en
het sensibiliseren van de medewerkers. De Nationale Opsporingseenheid
(NOE) van het FAVV staat het agentschap hierin bij. Omwille van de com-
plexiteit (geografisch, technisch,…) en/of het georganiseerd karakter van
deze inbreuken worden dossiers die een gespecialiseerde, gecoördineerde
en/of multidisciplinaire aanpak vergen (samenwerking met de parketten,
federale of lokale politie) aan de NOE toevertrouwd.
De inspecteurs van het FAVV beschikken niet over de hoedanigheid van of-
ficier van gerechtelijke politie. Zij kunnen wel proces-verbaal opstellen met
bewijswaarde tot bewijs van het tegendeel. Ook kunnen hun processen-ver-
baal aanleiding geven tot een administratieve geldboete. Verder kunnen
zij producten onder bewarend beslag leggen waarvan ze vermoeden dat
ze niet conform de bepalingen zijn van de wet die ze regelt of aan haar
uitvoeringsbesluiten. Verder kunnen zij bedorven, ontaarde, schadelijke en
schadelijk verklaarde producten, en producten die niet conform zijn aan
de bepalingen van de wet die ze regelt of aan haar uitvoeringsbesluiten in
beslag nemen. Wanneer de volksgezondheid het vereist, worden de pro-
ducten vernietigd. Wanneer de vereiste het toelaat, worden de producten,
naar gelang het geval, ontaard, verwerkt, buiten gebruik gesteld, verkocht
of teruggegeven aan de eigenaar tegen een waarborgsom die gelijk is aan
de waarde van de in beslag genomen producten. Tevens kunnen zij mon-
sters nemen en op elk moment elke plaats betreden en doorzoeken waar
zich producten kunnen bevinden evenals elke plaats waar bewijzen van
het bestaan van een inbreuk mogelijk kunnen worden aangetroffen. Het
maklu

1. De voortdurende herschikking van het inspectiewezen
Maklu 61
bezoek aan lokalen die uitsluitend als woning dienen is slechts toegestaan
tussen 5 uur ‘s ochtends en 9 uur ‘s avonds en kan slechts gebeuren met
verlof van de rechter van de politierechtbank. Ze kunnen zich ter plaatse
elk document, elke uitleg of inlichting doen verschaffen die ze nodig ach-
ten voor het uitoefenen van hun controleopdracht, en alle nuttige vaststel-
lingen doen, eventueel met de medewerking van deskundigen.
Een beperkt deel van het voormalige Bestuur van de Dierengezondheid en
de Kwaliteit van de Dierlijke producten en van het Bestuur van de Dieren-
gezondheid en de Kwaliteit van de Dierlijke Producten (voorheen bij het
departement Landbouw ondergebracht) werd geregionaliseerd. De overige
activiteiten werden overgedragen aan de Federale Overheidsdienst Volksge-
zondheid, Veiligheid Voedselketen en Leefmilieu. De overgenomen taken
inzake controlebeleid en uitvoering van controles die betrekking hadden op
het vrijwaren van de voedselveiligheid werden als kerntaak overgedragen
naar het FAVV.
5.2. Federaal Agentschap voor Geneesmiddelen en
Gezondheidsproducten (FAGG)
1
Het Federaal Agentschap voor geneesmiddelen en gezondheidsproducten
(FAGG) is de bevoegde overheid op het vlak van geneesmiddelen en ge-
zondheidsproducten in België. Het is de opvolger van de voormalige Al-
gemene Farmaceutische Inspectie. Het FAGG zorgt, in het belang van de
volksgezondheid, voor de kwaliteit, de veiligheid en de doeltreffendheid
van geneesmiddelen en gezondheidsproducten. Het is een overheidsinstel-
ling van openbaar nut, opgericht in 2007. De voogdijminister is de minister
van Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu.
Het is de bevoegde overheid op het vlak van de kwaliteit, de veiligheid en
de doeltreffendheid van de geneesmiddelen en de gezondheidsproducten.
Het gaat om een team van ongeveer 390 medewerkers, voor het meren-
deel met een wetenschappelijke vorming. De competentiedomeinen zijn:
onderzoek en ontwikkeling; vergunning voor het in de handel brengen; in-
spectie en controle; goed gebruik van geneesmiddelen en gezondheidspro-
ducten. Het FAGG werkt samen met de gezondheidszorgbeoefenaars en
de andere bevoegde autoriteiten op nationaal en internationaal niveau om
de burgers van het rationele gebruik van de voor hen noodzakelijke genees-
middelen en gezondheidsproducten te verzekeren. Het FAGG waakt dus
over de kwaliteit, de veiligheid en de doeltreffendheid van geneesmidde-
len voor menselijk gebruik en van geneesmiddelen voor diergeneeskundig
1 Eurostation II – Victor Hortaplein 40/40 – 1060 Brussel. Tel.: +32 2 524 80 00. Zie: wel-
come@fagg.be; www.fagg.be .
maklu

Paul Ponsaers
62 Maklu
gebruik1, alsook van medische hulpmiddelen en hulpstukken, vanaf hun
ontwikkeling tot hun gebruik. Het FAGG waakt ook over een goed ver-
loop van alle uitgevoerde operaties met bloed, weefsels en cellen, vanaf hun
wegneming tot hun gebruik.
Het FAGG evalueert, vergunt, volgt op en controleert de aanvragen van kli-
nische studies met geneesmiddelen en gezondheidsproducten. Het agent-
schap evalueert tevens de nieuwe aanvragen tot registratie van geneesmid-
delen, alsook de aanvragen tot wijziging. Het bewaakt de bijwerkingen
verbonden aan het gebruik van geneesmiddelen en gezondheidsproducten
door het verzamelen van informatie. Ze ververzamelt de meldingen, evalu-
eert deze en neemt, indien nodig, maatregelen. Het controleert eveneens
de fabricageactiviteiten, de distributie, de aflevering, de invoer en de uit-
voer van de geneesmiddelen en gezondheidsproducten en levert de vergun-
ningen voorzien in de wetgeving, af. Ze controleert ook de apotheken en
bestrijdt eventuele illegale praktijken. Het FAGG zorgt ervoor dat alle pa-
tiënten toegang krijgen tot relevante informatie zodat geneesmiddelen en
gezondheidsproducten op een correcte manier gebruikt worden. Ze contro-
leert ook de reclame voor de geneesmiddelen en de gezondheidsproducten.
De inspecteurs van de FAGG beschikken niet over de hoedanigheid van
officier van gerechtelijke politie. Wel kunnen zij proces-verbaal opstellen
met bewijswaarde tot bewijs van het tegendeel. Ook het geven van admini-
stratieve sancties is voorzien. De inspecteurs kunnen tot onmiddellijke ver-
nietiging overgaan van geneesmiddelen die bedorven, ontaard of niet con-
form de regelgeving zijn, mits erkenning van de betrokkene. Wanneer de
betrokkene niet instemt, worden de geneesmiddelen in beslag genomen.
De inspecteurs mogen monsters nemen. Ze hebben toegang tot apothe-
kers, winkels en andere winkels bestemd voor verkoop of aflevering van de
bij wet vernoemde stoffen gedurende de uren voor het publiek toeganke-
lijk. Dit geldt ook voor de depots, zelfs als ze niet voor het publiek toegan-
kelijk zijn. Ze mogen ten alle tijde de lokalen betreden welke dienen voor
het vervaardigen, bereiden, bewaren of opslaan van de bij wet vernoemde
stoffen. De bevoegde ambtenaren kunnen de overlegging eisen van ver-
gunningen en handelsdocumenten. Afhankelijk van de ernst van de in-
breuk tracht men de zaak eerst onderling te regelen. Wanneer men niet tot
een oplossing komt, of wanneer het om een ernstige inbreuk gaat, wordt
een proces-verbaal opgemaakt.
1 Met inbegrip van homeopathische geneesmiddelen en geneesmiddelen op basis van
planten, magistrale bereidingen en officinale bereidingen.
maklu

1. De voortdurende herschikking van het inspectiewezen
Maklu 63
6. FOD Economie, K.M.O., Middenstand en Energie1
De Landbouwmaterie werd in het kader van de zesde staatshervorming
in grote mate overgedragen aan de gewesten. Zo werd een deel van het
Bestuur voor de Kwaliteit van de Grondstoffen en de Plantaardige Sector gere-
gionaliseerd. De overige activiteiten werden overgedragen aan de Federale
Overheidsdienst Volksgezondheid, Veiligheid Voedselketen en Leefmilieu.
De overgenomen taken inzake controlebeleid en uitvoering van controles
die betrekking hebben op het vrijwaren van de voedselveiligheid worden
als kerntaak overgedragen naar het FAVV.
Het voormalige Belgisch Interventie- en Restitutiebureau (BIRB) van het mi-
nisterie van Landbouw en de eraan verbonden inspectie werd overgedra-
gen. Ook de Dienst Zeevisserij en haar inspectie werd overgeheveld naar de
gewesten.
De Commissie voor het Bank-, Financie- en Assurantiewezen2 (CBFA) was
tot 2011 verantwoordelijk voor het toezicht op de Belgische financiële sec-
tor. Ze ontstond uit de integratie van de Controledienst voor de Verzekerin-
gen (CDV), waarvan de inspecteurs over PV-bevoegdheid beschikten, en de
Commissie voor het Bank- en Financiewezen (CBF). De CBFA was verant-
woordelijk voor: het toezicht op de financiële instellingen (kredietinstellin-
gen, verzekeringsondernemingen, beleggingsondernemingen, instellin-
gen voor collectieve belegging, ...); het toezicht op de financiële markten en
de financiële verrichtingen; het toezicht op het statuut van de makelaars,
de agenten en de subagenten die optreden voor financiële instellingen; tot
op zekere hoogte de bescherming van de consumenten van financiële dien-
sten; de bestrijding van witwaspraktijken en terrorismefinanciering.
Intussen wijzigde de architectuur van het toezicht op de financiële sector in
België. De wetgever heeft ervoor geopteerd om te evolueren van een geïn-
tegreerd toezichtmodel, waarvoor de CBFA verantwoordelijk was, naar een
nieuw controle model. Binnen dit nieuwe model blijft de systemische con-
trole toevertrouwd aan de Nationale Bank van België, terwijl het toezicht op
de naleving van de gedragsregels (waaraan de financiële tussenpersonen
onderworpen zijn) wordt toevertrouwd aan de Autoriteit voor Financiële
Diensten en Markten (FSMA), de opvolger van de CBFA.
De FOD heeft tevens een aantal inspectiebevoegdheden die verband hou-
den met de controle op (het vervoer van) explosieven3.
1 Zie: http://economie.fgov.be/nl/
2 De zogenaamde ‘Beurswaakhond’.
3 Afdeling Controle (inspecties en certificaten) – Tel: 02/277 83 90 – Fax: 02/277 54 13 –
E-mail: ctrl.adr@economie.fgov.be.
maklu

Paul Ponsaers
64 Maklu
6.1. Algemene Directie Economische Inspectie
1
De Algemene Directie Economische Inspectie is één van de 7 algemene
directies van de FOD Economie. Gezien haar taak als marktcontrolerend
orgaan en klantgerichte bemiddelingsinstantie vormt de Economische In-
spectie een onontbeerlijke schakel in de strategie van de FOD Economie.
Via de Economische Inspectie ziet de FOD toe op de naleving van de regels
die worden opgesteld in het algemeen belang en in het belang van de eco-
nomische operatoren en van de consument, in overeenstemming met de
wetgeving en de regelgeving die onder de bevoegdheid valt van de FOD.
De Economische Inspectie informeert, waarschuwt en treedt preventief en
repressief op. Zij moedigt het gebruik van alternatieve geschillenoplossing
aan om de goede werking van de markt te bevorderen. Krachtens een re-
geringsbeslissing is zij sinds 1997 belast met de coördinatie van de strijd
tegen de economische fraude.
De AD Economische Inspectie is in zekere zin de Belgische ‘economische
politie’. Dankzij haar opdrachten van toezicht op de naleving van de eco-
nomische wetgeving draagt zij bij aan een evenwichtige werking van de
goederen- en dienstenmarkt. Onder het toezicht van de procureurs-gene-
raal beschikken de ambtenaren over ruime onderzoeksbevoegdheden. Zo
kunnen zij: een proces-verbaal opstellen met bewijswaarde tot bewijs van
het tegendeel; op rechtsgeldige wijze zelfstandig een onderzoek instellen
en elke getuige verhoren; elke vervoerswijze controleren; overeenkomstig
de toepasselijke normen monsters nemen; beslag leggen op goederen en
documenten; verzegelingen aanbrengen; vorderingen uitvoeren; om de bij-
stand van deskundigen of ordediensten verzoeken; huiszoekingen uitvoe-
ren; voor de rechtbank als getuige verschijnen.
De ambtenaren van de AD Economische Inspectie kunnen eveneens een
beroep doen op de transactie bij inbreuken op bepaalde wetgevingen. In
principe vallen de sancties voor inbreuken die door de AD Economische
Inspectie worden vastgesteld onder de bevoegdheid van de gerechtelijke
overheden. De procureur des Konings heeft de bevoegdheid om hetzij voor
de correctionele rechtbank een rechtsvordering ter veroordeling van de ver-
antwoordelijke in te stellen, hetzij de overtreder een minnelijke schikking
(boete) voor te stellen waarvan de betaling de strafvordering doet vervallen,
hetzij de zaak te seponeren. In het kader van bepaalde wetten heeft de AD
Economische Inspectie echter de bevoegdheid om de overtreder voor te
stellen een geldsom te betalen die de strafvordering doet vervallen. Indien
de overtreder weigert te betalen, wordt het dossier aan de procureur des
Konings overgemaakt die belast is met de rechtsvorderingen. Er is geen
1 Vooruitgangstraat 50 – 1210 Brussel. Tel.: 02 277 51 11. Fax: 02 277 50 21.
maklu

1. De voortdurende herschikking van het inspectiewezen
Maklu 65
minnelijke schikking indien de schade veroorzaakt aan derden voortduurt.
Op die manier wordt tegemoetgekomen aan de vereisten van het recht op
verdediging en aan die van de benadeelde partij.
De belangrijkste activiteiten van het bestuur zijn: de overtreders opsporen,
de economische overtredingen beteugelen, bewijsstukken verzamelen,
expertises en enquêtes uitvoeren, adviezen verlenen, documentatie verza-
melen en informatie verstrekken en uitwisselen. Het beteugelen en op-
sporen van een misdrijf kan autonoom of in samenwerking met andere
instanties gebeuren, vertrekkende van een verzoek van het parket, van een
ander bestuur van het departement, van de minister van economie, van een
Europese Commissie of van een andere officiële instantie, en vooral naar
aanleiding van een klacht.
Een waarschuwing wordt aan de overtreder ter kennis gebracht binnen een
termijn van drie weken volgend op de vaststelling van de feiten, bij een ter
post aangetekende brief met ontvangstmelding, of door de overhandiging
van het proces-verbaal waarin de feiten zijn vastgesteld. De waarschuwing
vermeldt: de ten laste gelegde feiten en de geschonden wetsbepaling(en);
de termijn waarbinnen zij dienen stopgezet te worden. Indien men geen
gevolg geeft aan de waarschuwing, zal de minister een vordering tot sta-
king instellen ofwel zullen de door de minister aangestelde ambtenaren
een regeling in der minne kunnen toepassen of de procureur des Konings
kunnen inlichten.
De AD Economische Inspectie werkt eveneens middels administratieve
minnelijke schikkingen. Dit betekent dat, vooraleer een voorstel tot beta-
ling aan de overtreder wordt toegestuurd, aan hem een afschrift van het
proces-verbaal ter kennis wordt gebracht. Elk voorstel tot betaling wordt
vergezeld met een stortingsformulier en vermeldt de termijn waarbinnen
de betaling moet gebeuren. Bij niet betaling binnen de termijn wordt het
proces-verbaal ter kennis gebracht aan de procureur des Konings.
Ook wordt een beroep gedaan op administratieve sancties, in het bijzonder
de schrapping van de erkenning als kredietgever of van de inschrijving als
kredietbemiddelaar in het kader van de wet op het consumentenkrediet.
Het staat de minister vrij een vordering bij de rechter in te dienen, om te
verkrijgen dat de rechter de beëindiging van de wetsovertreding beveelt.
Wanneer geen gevolg wordt gegeven aan de waarschuwing, wordt het op-
gestelde proces-verbaal aan de procureur des Konings overgemaakt, of stelt
men een minnelijke schikking voor. Wanneer niet wordt ingegaan op een
voorstel tot minnelijke schikking, wordt het proces-verbaal overgemaakt
aan het parket.
maklu

Paul Ponsaers
66 Maklu
Bij beslissing van de Ministerraad in 1997 werd de Interdepartementale
Commissie voor de Coördinatie van de Fraudebestrijding (ICCF) in de
economische sectoren en voor de toepassing van de EG-verordeningen op-
gericht. De ICCF is een ad-hoc commissie van de Interministeriële Eco-
nomische Commissie die ressorteert onder de minister van Economie en
die wordt voorgezeten door de directeur-generaal van de AD Economische
Inspectie. De AD Economische Inspectie is verantwoordelijk voor de goede
werking van deze commissie tegen de achtergrond van het toenemende
belang dat door alle instanties wordt gehecht aan de strijd tegen de diverse
vormen van economische fraude.
6.2. Bestuur Kwaliteit en Veiligheid
1
Het Bestuur Kwaliteit en Veiligheid is belast met de uitvoering van tech-
nische opdrachten met als doel de kwaliteit en veiligheid van producten,
diensten en installaties, het welzijn van de werknemers, de openbare vei-
ligheid alsook de know-how en het technologisch concurrentievermogen
van de industrie te waarborgen. De opdrachten van het Bestuur Kwaliteit
en Veiligheid spitsen zich toe op vier grote beleidslijnen: het bevorderen
van de competitiviteit van de ondernemingen; het beschermen van de con-
sumenten; het bijdragen tot het verzekeren van het welzijn op het werk, de
toepassing van de sociale reglementering en de openbare veiligheid; het
verzekeren van de evenwichtige exploitatie van het continentaal plat van
België en de ontwikkeling van het onderzoek op het gebied van de geologie.
Het gaat voornamelijk om het toezicht op vuurwerk, munitie, installaties en
diensten ter beschikking van de consumenten (zoals speelpleinen, liften,
attracties, …), springstoffen en gassen. Het bestuur ziet voornamelijk toe
op de naleving van de wet betreffende de handelspraktijken en de voorlich-
ting en bescherming van de consument, en deze betreffende de veiligheid
van de consumenten. Het bestuur integreerde de inmiddels afgeschafte
Mijninspectie. Het Bestuur Kwaliteit en Veiligheid heeft vijf afdelingen.
Inspecteurs van twee van deze afdelingen beschikken over de bevoegdheid
tot het opstellen van een proces-verbaal geldig tot bewijs van het tegendeel.
Het gaat enerzijds om de Metrologische Dienst, die ervoor zorgt dat de me-
tingen in het economisch verkeer correct kunnen uitgevoerd worden door
tussen te komen op het vlak van de ‘industriële metrologie’2 en de ‘wette-
1 FOD Economie, KMO, Middenstand en Energie – Algemene Directie Kwaliteit en Vei-
ligheid – Dienst Consumentenveiligheid – Koning Albert II-laan 16 – 1000 Brussel – tel:
+32 2 277 76 99 – fax: +32 2 277 54 39 – email: safety.prod@economie.fgov.be – web:
economie.fgov.be
2 Belast met de realisatie en de bewaring van de nationale meetstandaarden en het uitvoe-
ren van kalibraties van meetwerktuigen teneinde een kwaliteitswaarborg te verlenen aan
industriële producten.
maklu

1. De voortdurende herschikking van het inspectiewezen
Maklu 67
lijke metrologie’1. Anderzijds om de Dienst Veiligheid. Deze dienst verze-
kert en coördineert het beheer in verband met volgende bevoegdheden:
arbeidsveiligheid in de winningsindustrie, de staalnijverheid, de onder-
grondse uitgravingen en de slakkenbergen, alsook sommige sociale onder-
werpen in bovenvermelde ondernemingen; openbare veiligheid: productie,
vervoer, opslag, verkoop en gebruik van springstoffen, ondergrondse gas-
opslagplaatsen, vervoer en distributie van gasachtige producten en andere
door middel van leidingen; consumentenveiligheid: producten, installaties
en diensten.
Naast genoemde verbaliseringsbevoegdheid kunnen de inspecteurs even-
eens waarschuwingen geven. Een waarschuwing wordt aan de overtreder
ter kennis gebracht binnen een termijn van drie weken volgend op de vast-
stelling van de feiten, bij een ter post aangetekende brief met ontvangst-
melding, of door de overhandiging van het proces-verbaal waarin de feiten
zijn vastgesteld. De waarschuwing vermeldt: de ten laste gelegde feiten en
de geschonden wetsbepaling(en); de termijn waarbinnen zij dienen stopge-
zet te worden; dat, indien men geen gevolg heeft aan de waarschuwing, de
minister een vordering tot staking zal instellen ofwel de door de minister
aangestelde ambtenaren een regeling in der minne kunnen toepassen of
de procureur des Konings kunnen inlichten.
Verder kunnen de inspecteurs een administratieve minnelijke schikking
voorstellen. Vooraleer een voorstel tot betaling aan de overtreder wordt toe-
gestuurd, wordt hem een afschrift van het proces-verbaal ter kennis ge-
bracht. Elk voorstel tot betaling wordt vergezeld van een stortingsformulier
en vermeldt de termijn waarbinnen de betaling moet gebeuren. Bij niet-be-
taling binnen de termijn wordt het proces-verbaal ter kennis gebracht van
de procureur des Konings. Een administratieve geldboete doet de strafvor-
dering vervallen.
7. FOD Mobiliteit en Vervoer2
Bij de politiehervorming in 1998 (WGP) werden de bijzondere politiedien-
sten3 (luchtvaartpolitie, scheepvaartpolitie en spoorwegpolitie), die voor-
1 Staat in voor het opstellen van metrologische reglementen, de uitvoering van modelgoed-
keuringen van meetwerktuigen, de uitvoering van verrichtingen van eerste ijk en herijk
van gereglementeerde meetwerktuigen en het uitoefenen van controles op voorverpak-
te producten zodat de handelssectoren en de consument de zekerheid hebben dat hun
rechten gevrijwaard worden.
2 Zie: http://mobilit.belgium.be/nl
3 Het ging om volwaardige politiediensten, met beperkte territoriale bevoegdheden. Van-
daar dat zij ‘bijzonder’ werden genoemd.
maklu

Paul Ponsaers
68 Maklu
heen zelfstandig waren ingericht, overgeheveld naar de Federale Politie. De
politie op het wegverkeer werd behouden en verdeeld over de Federale en
Lokale Politie. Niettemin zijn bepaalde specifieke, specialistische materies
behouden op het niveau van de FOD Mobiliteit en Vervoer, en de daaraan
verbonden bijzondere inspectiediensten. De bevoegdheidsverdeling tussen
de diverse instanties werd in 1999 bij wet geregeld. Het zijn deze diensten
die hieronder besproken worden.
Het ministerie van verkeer en infrastructuur werd voor het eerst opgericht
in 1884 als Belgische ministerie. Het ging door het leven onder verschil-
lende benamingen, met name ministerie van spoorwegen, post en tele-
graaf, ministerie van vervoer en PTT en ministerie van verkeerswezen. De
naamswijziging naar de huidige FOD vond plaats in 2001 in het kader van
het Copernicusplan. De FOD Mobiliteit en Vervoer heeft als missie het
voorbereiden en het implementeren van een overlegd federaal mobiliteits-
en vervoerbeleid in dienst van de bevolking, de ondernemingen en de eco-
nomie van het land. De FOD is gebouwd rond vier pijlers, met name (1)
luchtvaart, (2) scheepvaart, (3) wegverkeer, en (4) spoorvervoer.
Het vervoer langs het spoor van gevaarlijke stoffen (RID) of het maritiem
vervoer ervan (IMDG) of via de luchtvaart (ICAO TI) blijven bevoegdheden
van de federale FOD. Dat is niet het geval voor alles wat te maken heeft met
het wegvervoer van gevaarlijke stoffen (ADR) en het uitzonderlijk vervoer.
In grote mate werden deze bevoegdheden overgeheveld naar de gewesten.
7.1. Directoraat-generaal Luchtvaart (DGLV) – Inspectie
Luchtvaartveiligheid
1
Een autonome cel voor onderzoek van luchtvaartongevallen en -inciden-
ten werd opgericht. Deze cel kreeg de naam Air Accident Investigation Unit
(Belgium), afgekort AAIU(Be), en valt rechtstreeks onder de bevoegdheid
van het directoraat-generaal Luchtvaart. Deze cel werkt actief mee aan het
tot stand houden en het verbeteren van de veiligheid binnen de burger-
luchtvaart.
De Inspectie van de DGLV heeft diverse taken. Daartoe behoren: het pre-
ventief optreden tegen criminaliteit en terrorisme en hiervoor de pertinen-
te wetgeving uitwerken; de coördinatie van de luchtvaartbeveiliging op na-
tionaal vlak2; het toezien op de naleving van de luchtvaartreglementering
1 FOD Mobiliteit en Vervoer – Luchtvaartbeveiliging – Vooruitgangstraat 56 – 1210 Brus-
sel. Mail: inspection.air.security@mobilit.fgov.be. Zie: http://mobilit.belgium.be/nl/
luchtvaart.
2 De naleving van de beveiligingsmaatregelen wordt gecontroleerd door inspecteurs.
maklu

1. De voortdurende herschikking van het inspectiewezen
Maklu 69
op Belgische luchthavens en wat de Belgische luchtvaartmaatschappijen
betreft, op de buitenlandse luchthavens; en de coördinatie van de werking
van de luchthaveninspecties op Belgische luchthavens.
De dienst Inspectie Beveiliging van het directoraat-generaal Luchtvaart is
bevoegd voor het toezicht op de toepassing van de beveiligingsmaatregelen
in de burgerluchtvaart. Hij is eveneens verantwoordelijk voor de erkenning
van leveranciers van vlucht- en luchthavenbenodigdheden, vrachtagenten
en afzenders. De dienst Veiligheid van de directie Inspectie is in Haren
gevestigd. Een team van luchtvaartinspecteurs controleert voornamelijk of
de verschillende actoren van de luchtvaartsector (piloten, luchtvaartmaat-
schappijen, luchthavens, enz.) de luchtvaartreglementering correct toepas-
sen. Deze dienst voert onaangekondigde controles op het hele Belgische
grondgebied uit en verricht, zowel op eigen initiatief als op verzoek van
Justitie (zoals het parket), inspecties die kunnen leiden tot een repressief
optreden tegen de overtreders. Deze inspecties en controles dienen als af-
schrikkingsmiddel en als indicator voor de risicoanalyse. Ze hebben be-
trekking op de verschillende domeinen van de burgerluchtvaart: operaties,
luchthavens, luchtarbeid, navigatiedienst, vervoer van gevaarlijke goede-
ren, onderhoud, milieu en luchtvaartuigen.
De leden van de Inspectie van de DGLV beschikken niet over de hoedanig-
heid van officier van gerechtelijke politie. Zij kunnen wel processen-verbaal
opmaken met bewijswaarde tot bewijs van het tegendeel. Voor het overige
beschikken zij over ruime bevoegdheden. Ze kunnen zich, op elk ogenblik
van de dag of van de nacht toegang verschaffen, zonder voorafgaande ver-
wittiging in alle plaatsen die door de wet van 3 mei 1999 vernoemd worden
(met uitsluiting van plaatsen die tot woning dienen) en in de luchtvaartui-
gen en daar tot veiligheidscontroles overgaan. Ook kunnen zij overgaan tot
elk onderzoek, elk verhoor en elke controle, alsook alle inlichtingen inwin-
nen die zij nodig achten om zich ervan te vergewissen dat de bepalingen
van de wetgeving waarop zij toezicht houden, werkelijk worden nageleefd.
Verder kunnen zij de identiteit van mensen controleren die zich op de
luchtzijde van de luchthaven bevinden. Tevens kunnen de inspecteurs
(zonder verplaatsing) alle boeken, registers, documenten, schijven, ban-
den, diskettes of gelijk welke andere informatiedragers met gegevens die
ingevolge de wetgeving waarop zij toezicht uitoefenen dienen te worden
opgemaakt, bijgehouden of bewaard, ter inzage doen voorleggen en uit-
treksels, afschriften of kopieën ervan nemen of kosteloos doen verstrekken
of tegen ontvangstbewijs doen afgeven. Ook kunnen zij stalen meenemen
van alle bewerkte of afgewerkte goederen, van producten en stoffen die be-
waard, gebruikt of behandeld worden om ze te ontleden of om het bewijs
van een inbreuk te leveren, op voorwaarde dat de eigenaar hiervan op de
hoogte wordt gebracht.
maklu

Paul Ponsaers
70 Maklu
Zij mogen beslag leggen op de luchtvaartuigen, de springstoffen, wapens,
munitie, toestellen voor fotografische opnames en alle voorwerpen die in
overtreding met de wets- of reglementsbepalingen worden gevonden. Ie-
der persoon die op het punt staat zich van de landzijde naar de luchtzijde
te begeven, of op het punt staat zich in een luchtvaartuig in te schepen of
zijn bagage aan een veiligheidsonderzoek te onderwerpen. Hetzelfde geldt
overigens ook voor vrachten.
Zij zijn gemachtigd de toegang aan boord te verbieden aan diegene die zich
verzet tegen de veiligheidscontrole. Zij kunnen vaststellingen doen door
middel van het maken van foto’s, film- en video-opnames. Bij de uitoefe-
ning van hun opdrachten kunnen zij de bijstand van de politie vorderen.
De Europese kritieke infrastructuren betreffende de luchtvaart werden in
2015 geïnventariseerd. Daarover werd een ‘vertrouwelijk’ verslag opgesteld
dat aan de minister van Mobiliteit, tevens verantwoordelijk voor ‘Belgo-
control’, werd voorgelegd. Belgocontrol is een autonoom overheidsbedrijf
met als missie de veiligheid van het luchtverkeer te verzekeren in het
luchtruim waarvoor België verantwoordelijk is. Belgocontrol vervult deze
opdracht door het optimaliseren van de kosten en de stiptheid, het verho-
gen van de capaciteit en het verzekeren van een duurzame ontwikkeling
voor het luchtverkeer. Belgocontrol verstrekt alle noodzakelijke diensten
om het luchtverkeer in alle veiligheid te leiden en te beheren: ATM – Air
traffic management: beheer en controle van het luchtverkeer; Technologie:
infrastructuur en systemen van ATM data processing, Communicatie, Na-
vigatie, Surveillance en Meteo; AIM en Meteo: meteo- en luchtvaart inlich-
tingendiensten.
7.2. Directoraat-generaal Maritiem Vervoer (DGMV) – Belgische
Scheepvaart Inspectie
1
Het DG Maritiem Vervoer steunt het uitwerken van een Belgisch, Euro-
pees en wereldwijd scheepvaartbeleid en zorgt voor de toepassing ervan.
Het beleid heeft als doel de mobiliteitsnoden te verhelpen en over een op-
timaal, veilig en beveiligd scheepvaartvervoer te beschikken, dat het mi-
lieu minimaal belast en dat zijn concurrentiepositie kan handhaven. De
FOD Mobiliteit en Vervoer zorgt er met zijn Port State Control-inspecties
en Hazmat-inspecties voor dat alle schepen die Belgische havens aandoen
aan dezelfde hoge standaard beantwoorden. Twee belangrijke becijferbare
opdrachten worden uitgevoerd door de Directie Scheepvaartcontrole: de
certificatie en de inspectie.
1 FOD Mobiliteit en Vervoer – Directoraat – Maritiem Vervoer – City Atrium – Vooruit-
gangstraat 56 – 1210 Brussel – web: www.mobilit.fgov.be
maklu

1. De voortdurende herschikking van het inspectiewezen
Maklu 71
De naleving van de internationale normen op het gebied van veiligheid,
milieu en leef- en werkomstandigheden aan boord bepaalt in sterke mate
de kwaliteit van een vloot. De kwaliteit van zeeschepen wordt wereldwijd
gemeten door middel van strikte controles in havens waarbij de verschil-
lende landen waarvan de schepen de vlag voeren (vlagstaten), onderling
worden getoetst en gerangschikt. Zo worden vlagstaten naar gelang het
kwaliteitsniveau onderverdeeld in drie categorieën: ‘white list’, ‘grey list’ en
‘black list’. De FOD Mobiliteit en Vervoer is de exclusief bevoegde autoriteit
voor de vlaggenstaatcontrole.
Ook de lading die schepen aan boord nemen in de havens moet veilig zijn.
Voor de controles aan wal, voor de belading van de schepen plaatsvindt,
is de FOD Mobiliteit en Vervoer bevoegd. In de praktijk is het de dienst
Hazardous Materials, afgekort Hazmat, die de controles uitvoert. Een aan-
tal inspecteurs van de federale overheid voeren steekproefcontroles uit op
basis van inzage in de aan boord te nemen lading van een schip, zowel op
papier als op het terrein. Hiervoor werkt de Federale overheid samen met
de havenkapiteindiensten. Er is een goede wisselwerking tussen de con-
trolediensten en de economische actoren in de logistieke keten waarvan
de scheepvaart en de haven een onderdeel zijn. Deze samenwerking met
respect voor elk zijn rol is een voorbeeld van samenwerking tussen de over-
heid en de economische actoren in een sector.
De inspectie is in eerste instantie gericht op veiligheid van de personen
en de goederen aan boord. Via de inspecties van de FOD Mobiliteit en
Vervoer wordt de kans op een onveilige situatie tot een minimum beperkt
aangezien de Belgische autoriteiten toezicht hebben op deze vaartuigen
onder buitenlandse vlag. De inspecties zijn ook van belang voor het milieu.
Aspecten met een belangrijke impact op het leefmilieu vormen een aan-
zienlijk onderdeel in de controles uitgevoerd door de inspecteurs. Ook wil
de FOD via de controles een economisch ‘level playing field’ creëren door
een aanzienlijke vermindering in oneerlijke concurrentie van de kwalita-
tieve schepen met ondermaatse, maar goedkoper exploiteerbare schepen.
Indien bepaalde schepen niet aan dezelfde voorwaarden voldoen, betekent
dit een groot nadeel voor de ‘goede leerlingen’.
De met scheepvaart belaste ambtenaren hebben de volgende taken: het
opmaken van monsterrollen; het aan- en afmonsteren van zeelieden; het
opstellen van de wettelijke of reglementaire documenten bij het verlies van
de bemanning of een gedeelte ervan het uitvoeren van het gerechtelijke
beslag op zee- en binnenschepen; de controle over de naleving van de wet-
telijke of reglementaire bepalingen inzake de veiligheid van schepen en
de scheepvaart, daaronder begrepen de verkeersregeling; de controle over
de wettelijke of reglementair voorgeschreven documenten, zowel met be-
trekking tot de schepen als tot de opvarenden; in het algemeen alle andere
maklu

Paul Ponsaers
72 Maklu
administratieve of bestuursrechtelijke handelingen met betrekking tot de
schepen, met uitzondering van de politiemaatregelen.
De betrokken inspecteurs van DGMV beschikken niet over de hoedanig-
heid van officier van gerechtelijke politie. Wel kunnen zij proces-verbaal
opstellen met bewijswaarde tot bewijs van het tegendeel. Ze kunnen te-
vens een schip immobiliseren of in beslag nemen tot men voldoet aan de
regelgeving. Bij een eerste vaststelling wordt de schipper doorverwezen
naar de dienst waartoe hij zich moet wenden om zich in orde te stellen.
Gebeurt dit niet dan wordt het schip geïmmobiliseerd. In geval van ernstig
verbaal geweld met dreiging wordt een proces-verbaal opgesteld. Inbeslag-
name zal steeds gebeuren wanneer het schip een gevaar betekent voor de
veiligheid van de scheepvaart. In principe worden geen processen-verbaal
opgesteld, men opteert voor het immobiliseren vanuit twee redenen: het
gelijkheidsprincipe (een vreemde schipper kan gemakkelijker zijn boete
ontlopen) en de efficiëntie (door de inbeslagname verliezen ze inkomsten;
vandaar de grotere motivatie tot inregelstelling).
Bij de uitvoering van hun opdrachten mogen de inspecteurs te allen tij-
de schepen en vaartuigen, alsook alle lokalen die verbonden zijn met de
scheepvaart betreden. Plaatsen die tot woning dienen mogen zij slechts
betreden met toelating van de bewoner of met verlof van de bevoegde poli-
tierechter. Zij kunnen vragen alle inlichtingen en wettelijke en reglemen-
taire documenten te verstrekken die aan boord dienen te zijn. Zij kunnen
de identiteit van personen controleren, hen verhoren en overgaan tot alle
nuttige vaststellingen.
Binnen de FOD is het DGMV belast met het toezicht op de maritieme
beveiliging als kritieke infrastructuur. De Nationale Autoriteit voor Mari-
tieme Beveiliging (NAMB) superviseert de havenbeveiligingsplannen en
de implementatie ervan volgens de EU richtlijn 2005/65. De havens van
Antwerpen, Gent en Zeebrugge zijn door het OCAD als kritieke infrastruc-
tuur aangeduid. Het permanent secretariaat van de NAMB bestaat uit één
inspecteur en één attaché, en voert de inspecties uit voor deze havens. Zij
doen inspecties ter plaatse, in samenwerking met de havenautoriteiten. Zij
maken een inspectierapport over aan de bevoegde havenautoriteit die op
hun beurt zorgen voor corrigerende maatregelen. De havenkapitein-com-
mandant is het hoofd van het Lokaal Comité voor Maritieme Beveiliging
(LCMB) en hij is op die basis zowel voor de inspectiedienst als voor de
havengebruikers het dagelijks aanspreekpunt voor. Een certificaat van con-
formiteit wordt afgeleverd na controle en het voldoen aan de regelgeving.
maklu

1. De voortdurende herschikking van het inspectiewezen
Maklu 73
7.3. Directoraat-generaal Wegvervoer en Verkeersveiligheid
(DGWVVV)
1
Binnen het DG Wegvervoer en Verkeersveiligheid voeren de directie ‘Cer-
tificatie en Inspectie’ (erkenningen, aanmeldingen, bedrijfscontrole) en de
directie ‘Wegcontrole’ inspectietaken uit. Het vervoer van gevaarlijke goe-
deren via de weg is onderworpen aan controle door de FOD Mobiliteit en
Vervoer. Een deel van de bevoegdheden van dit vervoer over de weg (ADR)
werd overgedragen naar de gewesten in het kader van de 6de staatshervor-
ming2. De Directie Wegcontrole houdt zich in hoofdzaak bezig met het
voorkomen en beteugelen van de overtredingen op het vlak van het vervoer
over de weg. De controles gebeuren zowel in ondernemingen als op de weg
en hebben een drievoudig oogmerk: (1) het verbeteren van de verkeersvei-
ligheid; (2) het waarborgen van een gezonde concurrentie onder alle onder-
nemingen; (3) het verbeteren van de sociale levensomstandigheden van de
bestuurders.
Systematische periodieke productiecontroles worden uitgevoerd door pri-
vate instellingen, erkend door de bevoegde diensten en aangemeld bij de
Europese Commissie. De erkenning en aanmelding van deze instellingen
is onder andere gebaseerd op een ISO-accreditatie, waarop periodiek toe-
zicht wordt gehouden. Verder worden vanuit de betrokken diensten tech-
nische instructies uitgevaardigd voor deze instellingen en wordt periodiek
overleg en toezicht ingepland.
Wat betreft het kwaliteitsbewakingssysteem binnen de onderneming moe-
ten de fabrikanten eveneens aan de ISO-norm beantwoorden. Het gaat om
een systeem dat binnen de onderneming een beleid invoert, alsook maat-
regelen en procedures om te waarborgen dat producten, zodra ze in pro-
ductie zijn, steeds overeenstemmen met het door de bevoegde overheden
goedgekeurde product en aan de vereisten van de geldende reglementerin-
gen voldoen. De fabrikant moet al de nodige informatie betreffende zijn
ISO-certificering verschaffen en verbindt zich ertoe de bevoegde goedkeu-
ringsoverheden in te lichten over elke wijziging van de geldigheid of de
draagwijdte van zijn certificering. Dit niveau wordt ook geverifieerd door
de FOD Mobiliteit en Vervoer of door technische diensten die de FOD heeft
erkend.
1 FOD Mobiliteit en Vervoer – Federale Overheidsdienst Mobiliteit en Vervoer – Directie
Wegvervoer – City Atrium – Vooruitgangstraat 56 – 1210 Brussel - www.mobilit.fgov.be.
2 Zie, wat Vlaanderen betreft: http://www.mobielvlaanderen.be/contactpunt – Adres:
Vlaamse Overheid, Departement Mobiliteit en Openbare Werken, Afdeling Beleid Mo-
biliteit en Verkeersveiligheid, Koning Albert II-laan 20 bus 2, Graaf de Ferraris-gebouw,
1000 Brussel, of planning.coordinatie@mow.vlaanderen.be – Adres: Agentschap Wegen
en Verkeer, Planning en Coördinatie, Koning Albert II-Laan 20 bus 4 – 1000 Brussel.
maklu

Paul Ponsaers
74 Maklu
De FOD Mobiliteit en Vervoer neemt deel aan de RAPEX-procedure die bij
de FOD Economie gecentraliseerd wordt. De reglementering voorziet dat
een fabrikant aan wie een EG-typegoedkeuring voor een voertuig is ver-
leend, reeds verkochte, geregistreerde of in het verkeer gebrachte voertui-
gen moet terugroepen wanneer een of meer op het voertuig gemonteerde,
onderdelen of technische eenheden een ernstig gevaar vormen voor de ver-
keersveiligheid, de volksgezondheid of het milieu. De fabrikant moet dus
aan de FOD Mobiliteit en Vervoer een reeks gepaste maatregelen om het
bedoelde gevaar te neutraliseren, voorstellen.
De periodieke technische keuring van voertuigen die in België zijn inge-
schreven, wordt geregeld door het algemeen reglement op de technische
eisen waaraan de auto’s moeten voldoen. De procedure voor de controle
van de overeenstemming is bedoeld om te waarborgen dat elk voertuig
overeenstemt met het goedgekeurde type. Deze controle omvat twee ver-
richtingen die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, enerzijds de be-
oordeling van de kwaliteit gegarandeerd door de fabrikant en anderzijds de
productgerelateerde controles. De technische dienst moet beantwoorden
aan de vereisten van een ISO-norm. Deze dienst moet worden erkend door
de Directie Certificatie en Inspectie van de FOD Mobiliteit en Vervoer.
Het Directoraat-generaal staat verder in voor de uitreiking van diverse soor-
ten van rijbewijzen. Deze procedure verloopt via de gemeenten. Rijscholen
organiseren rijexamens met het oog op het verwerven van het recht op
sturen. Deze rijscholen worden tevens erkend door de directie Certificatie
en Inspectie van de FOD. Onder bepaalde omstandigheden kan het recht
op sturen vervallen1.
Elk motorvoertuig en aanhangwagen moet voorafgaandelijk ingeschreven
zijn in het voertuigen register dat beheerd wordt door de Dienst Inschrij-
vingen Voertuigen (DIV) van het Directoraat-generaal. Deze laatste vormt
een gegevensdatabank die de bepalingen van de wet houdende bescher-
ming van het privé leven eerbiedigt.
Verder moeten snelheidsbegrenzers en tachografen voldoen aan techni-
sche eisen die door een Europese richtlijn werden bepaald, zij kunnen
enkel worden geïnstalleerd door bedrijven of instanties die erkend zijn
door de lidstaten. Elke aanvraag, verlenging of wijziging als installateur of
1 Het verval van het recht tot sturen mag niet worden verward met de administratieve
intrekking van het rijbewijs. Het verval is een veroordeling die is uitgesproken door een
rechter, terwijl de administratieve intrekking (door de politie uitgevoerd) geen vonnis
vereist. De administratieve intrekking heeft als enig gevolg dat het besturen van een
voertuig wordt verhinderd tijdens de duur van de intrekking.
maklu

1. De voortdurende herschikking van het inspectiewezen
Maklu 75
hersteller van tachografen/snelheidsbegrenzers moet goedgekeurd worden
door de directie Certificatie en Inspectie van de FOD Mobiliteit en Vervoer.
De Koning wijst die ambtenaren en inspecteurs aan die beschikken over de
hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie. De inspecteurs beschik-
ken over bevoegdheid om proces-verbaal op te stellen met bewijswaarde
tot bewijs van het tegendeel. Tevens kunnen zij waarschuwingen geven.
In principe wordt een proces-verbaal opgesteld bij de vaststelling van een
overtreding. Bij de vaststelling van bepaalde inbreuken tegen de regelge-
ving over het vervoer van goederen en personen over de weg, kan de contro-
leambtenaar aan de overtreder de keuze laten tussen: (1) de opstelling van
een proces-verbaal dat gerechtelijke vervolging tot gevolg kan hebben; of
(2) de onmiddellijke betaling van een som. De aanvaarding van het voorstel
tot betaling betekent de erkenning van de overtreding. Zij dooft de strafvor-
dering uit (behalve indien het openbaar ministerie binnen de maand aan
de betrokkene meedeelt dat het zal vervolgen). Ingeval van ‘fraude’1 kan de
totale som die ter plaatse door een zelfde overtreder betaald moet worden,
verhoogd worden tot 5.500 euro.
De bovenvermelde procedure sluit niet uit dat de controleambtenaren een
einde maken aan de inbreuk door ’maatregelen van ambtswege’. Voor-
beelden van deze maatregelen zijn het overladen van goederen wanneer
geen geldige vervoervergunning kan worden getoond, de vervanging van
de chauffeur wanneer de dagelijkse rusttijd onvoldoende is, voertuigen tij-
delijk blokkeren of terugsturen, bv. over de grens of naar plaats van vertrek,
enz.
Indien de overtreder geen woonplaats of vaste verblijfplaats heeft in Bel-
gië en de onmiddellijke betaling van de voorgestelde som niet aanvaardt,
dient hij, bij de opstelling van een proces-verbaal, ter plaatse een som in
consignatie te geven. Per inbreuk is deze som dezelfde als die van de on-
middellijke inning. Bij niet-veroordeling wordt de in consignatie gegeven
som aan de overtreder terugbetaald. Bij veroordeling wordt ze aangewend
voor de betaling van de uitgesproken geldboete en de gerechtskosten. Het
eventuele overschot wordt terugbetaald. Indien de in consignatie te geven
som niet betaald wordt, kan het voertuig ingehouden worden gedurende
een bepaalde periode.
1 Onder ‘fraude’ wordt verstaan: gebruik van valse of vervalste vervoervergunningen of
andere als dusdanig geldende documenten; manipulaties die tot doel hebben de goede
werking van de tachograaf of de correcte registratie van de gegevens op de registratiebla-
den (schijven) of de bestuurderskaart te verhinderen; vervalsing van de gegevens geregi-
streerd op de registratiebladen (schijven) of de bestuurderskaart; elke handeling om zich
aan de controle te onttrekken.
maklu

Paul Ponsaers
76 Maklu
Indien na afloop van deze periode nog steeds niet betaald werd, kan het
voertuig in beslag genomen worden. Het beslag wordt opgeheven na beta-
ling van de vereiste som en de eventuele bewaringskosten van het voertuig.
Bij veroordeling van de betrokkene, wordt het voertuig verkocht indien de
geldboete en de gerechtskosten niet binnen een voorop gestelde termijn
na de uitspraak betaald worden. De opbrengst van de verkoop dient ter
dekking van de geldboete, de gerechtskosten en de eventuele bewarings-
kosten van het voertuig. Het eventuele overschot wordt aan de betrokkene
terugbetaald.
De ambtenaren hebben, bij het uitoefenen van hun taak, vrije toegang tot
de bedrijfslokalen en tot de documenten om de nodige informatie te verga-
ren. Tevens kunnen zij een beroep doen op de openbare macht.
7.4. Directoraat-generaal Spoorvervoer
1
In 2005 gaf de Europese Unie toestemming om het spoorverkeer te libera-
liseren. Dit resulteerde op Belgisch niveau in 2005, in de omvorming van
de NMBS naar de NMBS-Groep. De groep omvatte toen drie bedrijven. Elk
bedrijf is een naamloze vennootschap met het statuut van een autonoom
overheidsbedrijf. Dit houdt in dat alle taken die uitgevoerd worden door
deze drie bedrijven van openbare dienst zijn. Zij werden bij wet door het
parlement vastgesteld en staan genoteerd in een beheerscontract met de
Belgische staat.
Infrabel beheert de infrastructuur van het Belgische spoornet. De NMBS
is een spoorwegbedrijf dat personen en goederen vervoert per trein. De
NMBS is dus verantwoordelijk voor de treinen zelf wat betreft aantal, on-
derhoud en treinpersoneel. Tussen 2005 en einde 2013 ontwikkelde en on-
derhield NMBS-holding de 35 grote Belgische stations, de parkeerplaatsen
en de fietsstallingen. Op 1 januari 2014 werd hierdoor de NMBS-Holding
gefuseerd met de NMBS onder de naam van deze laatste. Bepaalde delen
van de Holding zijn hierbij ook naar Infrabel gegaan. Zowel de NMBS als
Infrabel werden hiermee autonome overheidsbedrijven in handen van de
Belgische staat. Een derde bedrijf, HR-Rail N.V. van publiek recht, werd op-
gericht als dochteronderneming van deze 2 bedrijven. HR-Rail is de werk-
gever van al het personeel bij NMBS en Infrabel.
De macht om beslissingen te nemen behoort dus niet exclusief toe aan de
federale regering en het federaal parlement. De FOD Mobiliteit en Vervoer
is belast met het verzekeren van de voogdij over de NMBS groep. De Dienst
1 FOD Mobiliteit en Vervoer – Federale Overheidsdienst Mobiliteit en Vervoer – Directie
Wegvervoer – City Atrium – Vooruitgangstraat 56 – 1210 Brussel - www.mobilit.fgov.be.
maklu

1. De voortdurende herschikking van het inspectiewezen
Maklu 77
Regulering van het spoorwegvervoer en van de Exploitatie van de Luchthaven
Brussel-Nationaal is de economische regulator voor het Belgische spoor en
voor de luchthaven Brussel-Nationaal. De Dienst is momenteel nog on-
dergebracht bij de Federale Overheidsdienst Mobiliteit en Vervoer zonder
evenwel hiërarchisch deel uit te maken van deze administratie. Een meer
autonoom statuut wordt in de nabije toekomst voorzien. Het is voorbarig
om op dit domein al te uitgebreid in te gaan in het kader van het opzet van
dit overzicht.
We vermelden twee initiatieven. De Dienst voor Veiligheid en Interoperabili-
teit van de Spoorwegen (DVIS) treedt op als nationale veiligheidsinstantie
voor België. Dit gebeurt in het kader van het tweede spoorwegpakket van
de Europese Unie, dat de veiligheid en de interoperabiliteit van het Eu-
ropees spoorwegsysteem wil verhogen. DVIS reikt een aantal vergunnin-
gen, certificaten, attesten of erkenningen uit aan het treinpersoneel, aan
de spoorwegondernemingen en aan psycho-medische en opleidingscentra.
In het kader van haar opdracht voert DVIS inspecties uit op de toepassing
van de veiligheidsregelgeving. Het met supervisie belaste personeel van de
DVIS is houder van een mandaat van officier van gerechtelijke politie. De
DVIS kan een administratieve geldboete opleggen aan: een spoorwegon-
derneming; de infrastructuurbeheerder (INFRABEL); en de houder. Bin-
nen DVIS is de eenheid ‘Spoorwegondernemingen’ verantwoordelijk voor
verschillende opdrachten, zoals: het onderzoeken van aanvraagdossiers
betreffende de certificatie van spoorwegondernemingen; het afleveren van
het Europees veiligheidscertificaat en het nationaal veiligheidscertificaat;
het opstellen van een supervisieplan voor de spoorwegondernemingen; het
uitvoeren van audits en inspecties met betrekking tot de certificaten die
werden uitgereikt door de DVIS, onder de voorwaarden die de toelating
hebben toegestaan.
Het Onderzoeksorgaan voor Ongevallen en Incidenten op het Spoor (OOIS) is
een onafhankelijk orgaan dat werd opgericht om bij te dragen aan de vei-
ligheid op het spoor. De belangrijkste opdracht van het Onderzoekorgaan
bestaat erin een onderzoek in te stellen naar zogenaamde ‘ernstige’ exploi-
tatieongevallen die zich op het Belgische spoorwegnet voordoen. Naast de
ernstige ongevallen is het Onderzoekorgaan bevoegd andere ongevallen
en incidenten te onderzoeken die gevolgen kunnen hebben voor de vei-
ligheid op het spoor. De verslagen van de veiligheidsonderzoeken worden
openbaar gemaakt en hebben tot doel informatie te verstrekken aan de be-
trokken partijen, de industrie, de regelgevingsinstanties, maar ook aan de
bevolking in ‘t algemeen.
In het spoorvervoer zijn er nog geen infrastructuren aangeduid, maar de
identificatie vordert en het ontwerp van koninklijk besluit met betrekking
maklu

Paul Ponsaers
78 Maklu
tot de kritieke spoorinfrastructuur, waarin aanduiding van de inspectie-
dienst (= directie bevoegd voor het spoorbeleid), staat bijna op punt.
7.5. Het Belgisch Instituut voor Postdiensten en Telecommunicatie
(BIPT)
1
Het BIPT is opgericht in 1991 als een parastatale en heeft een eigen statuut
gekregen in 2003 om de onafhankelijkheid ten aanzien van de uitvoeren-
de macht te waarborgen. Het BIPT heeft een reguleringsopdracht in 4 be-
voegdheidsdomeinen: de elektronische communicatiemarkt, de postmarkt,
het elektromagnetische spectrum van de radiofrequenties en de radio- en
televisieomroep in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest.
Binnen elk van de bevoegdheidsdomeinen heeft het BIPT een reeks doel-
stellingen te vervullen die rechtstreeks voortvloeien uit het Belgische en
Europese regelgevingskader. In het domein voor de elektronische commu-
nicatie heeft het BIPT bijvoorbeeld als opdracht de concurrentie te bevorde-
ren, bij te dragen in de ontwikkeling van de interne markt en te waken over
de belangen van gebruikers. Om deze doelstellingen te vervullen beschikt
het BIPT over wettelijke instrumenten: beslissingen nemen, sancties op-
leggen, raadplegingen en onderzoeken opstarten of bemiddelend optreden.
Om haar doelstellingen te realiseren beschikt het BIPT over verschillende
instrumenten, zoals: het nemen van administratieve beslissingen die ver-
plichtingen kunnen opleggen aan bedrijven; en het opleggen van admini-
stratieve sancties.
Naar aanleiding van een klacht, of wanneer het problemen vaststelt op de
markt, voert het BIPT specifieke controles uit, of laat deze uitvoeren, van de
praktijken van de operatoren op de particuliere markt om na te gaan of de
operatoren de geldende bepalingen in acht nemen, of ze hun diensten heb-
ben aangegeven, of de via sms verstrekte diensten het nummerplan in acht
nemen, of ze de vereiste kwaliteitsindicatoren publiceren en of de facturen
verstuurd aan de abonnees de vereiste bijkomende inlichtingen bevatten.
Via zijn dienst ‘Netwerkveiligheid’ waakt het BIPT over de veiligheid van de
openbare elektronische communicatienetwerken en van de openbare elek-
tronische communicatiediensten. Het BIPT ziet aldus erop toe dat de elek-
tronische communicatie operatoren de veiligheidsmaatregelen nemen die
het mogelijk maken de integriteit en beschikbaarheid van hun netwerken
en diensten te garanderen en dat de veiligheidsincidenten worden gemeld.
1 BIPT – Ellipse Building – Gebouw C – Koning Albert II-laan 35 – 1030 Brussel – Tel.: 02
226 88 88 – Fax: 02 226 88 77 – info@bipt.be – http://www.bipt.be
maklu

1. De voortdurende herschikking van het inspectiewezen
Maklu 79
De Dienst Apparatuur van het BIPT heeft uitgebreide bevoegdheden voor
het nemen en laten testen van monsters, het afnemen van verhoren, het
vaststellen van overtredingen en het nemen van de gepaste maatregelen
(het geven van waarschuwingen, inbeslagneming en uit de markt nemen
van producten, … ). Bij het vaststellen van een overtreding wordt proces-ver-
baal opgemaakt dat neergelegd wordt bij het parket. Indien de procureur
des Konings afziet van strafvervolging, kan de Raad van het BIPT een ad-
ministratieve boete opleggen. De dienst opereert over het ganse land. De
bevoegdheden van het BIPT zijn terug te vinden in de wet met betrekking
tot het statuut van de regulator van de Belgische post en telecommunicatie-
sector en in de wet betreffende de elektronische communicatie. Bepaalde
personeelsleden van het BIPT hebben de hoedanigheid van officier van
gerechtelijke politie.
Binnen de Dienst Apparatuur worden 7,8 FTE ingezet voor controletaken.
In bepaalde gevallen kunnen zij bijstand genieten van andere personeels-
leden van de Pool Controle die binnen het BIPT hoofdzakelijk ingezet wor-
den voor de controle van het spectrum (NCS). Er is een zekere vorm van
samenwerking met de Algemene Directie Energie van de FOD Economie.
Er wordt in zekere mate samengewerkt met de douanediensten. Dit vooral
in het kader van de controle op postpakketten afkomstig van derde lan-
den. Het BIPT neemt eveneens deel aan gecoördineerde acties, meestal
georganiseerd door de politiediensten, waarbij meerdere inspectiediensten
betrokken zijn.
Binnen de federale overheidsdienst Binnenlandse Zaken is er een com-
municatieplatform, genaamd ‘BE ALERT29’. Het is de bedoeling om aan
dit platform een interface toe te voegen naar de netwerken voor mobiele
elektronische communicatie, opdat de autoriteiten die de crisisplanning en
dus ook de crisiscommunicatie beheren, hiervan gebruik kunnen maken.
Het Europese regelgevingskader schrijft overigens voor dat deze samen-
werkingsplicht kan worden ingeschreven in de vergunningen voor mobiele
netwerken. Het BIPT heeft overleg gepleegd met de Algemene Directie Cri-
siscentrum van de federale overheidsdienst Binnenlandse Zaken, om deze
medewerkingsplicht van de mobiele operatoren op te nemen in de WEC.
De bewaring van de gegevens door de operatoren wordt geregeld door de ar-
tikelen 126 en 145 van de wet van 13 juni 2005 betreffende de elektronische
communicatie en door het koninklijk besluit van 19 september 2013 tot uit-
voering van artikel 126. Deze teksten zetten de Europese Richtlijn 2006/24/
EG, de zogenaamde ‘Dataretentierichtlijn’, volledig om in Belgisch recht.
De kwestie van de gegevensbewaring door de personen bedoeld in de para-
grafen 5 en 6 van artikel 9 van dezelfde wet wordt aangekaart in paragraaf
7 van datzelfde artikel.
maklu

Paul Ponsaers
80 Maklu
Ook de kwestie van de samenwerking met Justitie en met de inlichtingen-
en veiligheidsdiensten is geregeld door een aantal wetteksten, ondermeer
door het KB van 9 januari 2003, houdende modaliteiten voor de wettelijke
medewerkingsplicht bij gerechtelijke vorderingen met betrekking tot elek-
tronische communicatie (uitvoering van de wet van 13 juni 2005 en van het
Wetboek van Strafvordering).
maklu

Maklu 81
2
Private bedrijfsrechercheurs:
de ‘missing link’ tussen BID’s en de reguliere
politie in de strijd tegen fraude
Bart De Bie1 & Ronny Van Looy2
Inleiding
Daar waar de bijzondere inspectiediensten zich primair toeleggen op in-
breuken die behoren tot het bijzonder strafrecht, binden private bedrijfs-
rechercheurs de strijd aan met allerhande inbreuken die doorgaans tussen
wal en schip vallen. Het gaat daarbij om diverse vormen van ‘corporate
misconduct’ die noch door de BID’s, noch door de reguliere politiedien-
sten worden opgepakt. In deze praktijkgerichte bijdrage wordt uiteengezet
over welke fenomenen het dan gaat en hoe de private bedrijfsrechercheur
daarbij opereert.
1. Verticale fraude: het favoriete jachtterrein van de publieke
fraudebestrijder
Verticale fraude of fraude tegen de publieke middelen (waaronder bijvoor-
beeld fiscale fraude, verduistering, subsidiefraude, sociale zekerheidsfrau-
de), is het traditionele domein van de publieke sector. Dit is op zich geen
vreemde vaststelling: dit soort feiten komt meestal pas aan het licht indien
er aangifte wordt gedaan of door proactief onderzoek door politie of BID’s.
Bedrijven hebben op zich geen direct belang bij het voorkomen van deze
vormen van fraude en zullen − mits zij hiertoe niet verplicht worden − niet
snel geneigd zijn om in de bestrijding hiervan te investeren. Dit betekent
1 Vice-President Secretary IFA (Institute of Fraud Auditors).
2 Voorzitter CFIB (Corporate Fraud Investigators Belgium).
maklu

Bart De Bie & Ronny Van Looy
82 Maklu
echter niet dat bedrijven geen indirect slachtoffer worden van deze vormen
van fraude: sociale zekerheidsfraude kan een impact hebben op de con-
currentiepositie van een bedrijf, net zoals fiscale fraude. Immers, wanneer
bepaalde bedrijven gebruik maken van frauduleuze mechanismen in hun
bedrijfsvoering, heeft dit een effect op de concurrentiepositie van andere
bedrijven. Zo brengt zwart werk minder kosten met zich mee voor een be-
drijf, en kan aanbestedingsfraude andere bedrijven in een nadelige positie
brengen. Ook kunnen vormen van verticale fraude een reputatierisico met
zich meebrengen voor bedrijven die hiermee geassocieerd worden. Hier
moeten we dan ook een verschil maken in die vormen van fraude waarbij
bedrijven als het instrument voor de fraude gehanteerd worden, zoals dat
het geval is bij banken die een instrument zijn bij fiscale fraude of witwas-
sen, of wanneer bedrijven als dader worden gezien van vormen van fraude.
Zoals bij het opzetten van btw carrousels.
Ook de opsporing van verticale fraude is geen eenzijdig verhaal; naast de
klassieke reguliere politie die in dit domein optreedt zien we immers nog
tal van andere publieke actoren die zich met deze problematiek bezighou-
den, in het bijzonder de BID’s. De aandacht voor de vormen van fraude
waar inspectiediensten zich op richten neemt toe, zowel op het vlak van de
beleidsvoering als in de media. Ondanks deze verhoogde aandacht voor de
aanpak van de ondergrondse of informele economie, waaronder bijvoor-
beeld zwartwerk, zien we ook een andere kant van publieke fraudebestrij-
ding, waarbij zaken soms erg lang aanslepen en een gebrek aan aandacht
van de beleidsmaker blijkt. Ondanks het feit dat witteboordencriminaliteit
vaak een prioriteit is geweest in de nationale veiligheidsplannen, lijkt het
beeld van de publieke fraudebestrijding eerder ontmoedigend. We noemen
hier bijvoorbeeld de zaak KB-Lux, die wegens onrechtmatige bewijzen werd
afgevoerd, of de zaak Beaulieu, die jaren heeft aangesleept. Pijnpunten die
in dit verband worden genoemd zijn dan een gebrek aan prioriteitstelling
van fraudevormen, te weinig middelen en expertise in dit domein of het te
weinig gericht onderzoeken van deze feiten (recherchemanagement).
2. Horizontale fraude: de natuurlijke habitat van de private
fraudebeheerser
Horizontale fraude is een domein waar de publieke sector zich in mindere
mate mee bezighoudt. Enerzijds noodgedwongen, gezien de eerder lage
aangiftebereidheid van deze vormen van fraude, anderzijds wegens een
gebrek aan mankracht en expertise, zeker in gevallen waar zeer specifieke
kennis noodzakelijk is.
maklu

2. Private bedrijfsrechercheurs
Maklu 83
Hoewel het opsporen van horizontale fraude lang niet altijd bijzonder
moeilijk is, is het wel steeds − omwille van het verdoezelingskarakter −
tijdrovend en daarom kostbaar: voor één stevige fraudezaak lost de politie
honderd inbraken op. Het mag dan ook niet echt verwonderen dat horizon-
tale fraude, en in het bijzonder interne fraude1, meer en meer aan de pri-
vate sector zelf wordt overgelaten. Dit moet enigszins genuanceerd worden
omdat organisaties die slachtoffer worden van externe fraude2 er toch vaak
voor zullen kiezen om wel aangifte te doen. Denken we maar aan fenome-
nen als creditcard-, bel- of afvalfraude. Of aankoop dan wel verkoopfraude,
waarbij er in veel gevallen sprake is van samenspanning tussen een interne
en een externe partij.
Een ander meer specifiek ‘buitenbeentje’ is ongetwijfeld jaarrekeningen-
fraude, dat rond de eeuwwisseling de gemoederen wereldwijd sterk heeft
beroerd3, en dat opnieuw veel media aandacht heeft gekregen met het 2.200
pagina’s tellende curatorenverslag naar aanleiding van het spraakmakende
faillissement van Lehman Brothers. Jaarrekeningfraude heeft doorgaans
een impact die de bedrijfsmuren overstijgt doordat er potentieel heel wat
belanghebbenden (klanten, leveranciers, beleggers) getroffen worden. In
dergelijke gevallen is het dan ook vaak zo dat er een publiek onderzoekstra-
ject wordt opgestart, waarbij evenwel private experten kunnen ingescha-
keld worden.
Binnen wat traditioneel de private veiligheidssector wordt genoemd is pri-
vate fraudebestrijding vaak een minder zichtbare sector. In de context van
private veiligheid wordt de private fraudebestrijding ook wel de ‘high-end’
van de private veiligheidssector genoemd. We doelen hier met ‘private frau-
debestrijding’ zowel op bedrijven die vanuit het voorkomen of beperken
van eigen slachtofferschap zelf aan fraudepreventie of -opsporing doen
via een gespecialiseerde afdeling en/of cel4, maar ook op gespecialiseerde
dienstverleners die als kerntaak deze private fraudebestrijding hebben (zo-
als de forensische auditoren).
Het afgelopen decennium hebben met name de corporate fraud investi-
gators en de forensische auditoren een zelfstandige en aan het overheids-
1 Hiermee wordt horizontale fraude bedoeld die gepleegd wordt door een werknemer,
kaderlid of lasthebber. M.a.w. het gaat om fraude gepleegd door een persoon die zich
binnen de ‘inner circle’ van de betrokken organisatie bevindt.
2 Hiermee wordt bedoeld horizontale fraude, waarbij de dader(s) buiten de bedrijfsmuren
moet gezocht worden.
3 We verwijzen hierbij naar enkele grote boekhoudschandalen zoals Enron, Worldcom,
Ahold, Shell, Parmalat en Lernout & Hauspie die geleid hebben tot nieuwe internationa-
le, Europese en nationale regels die het vertrouwen moesten herstellen.
4 Denk bijvoorbeeld aan banken, verzekeringsmaatschappijen, overheidsbedrijven en gro-
te industriële groepen.
maklu

Bart De Bie & Ronny Van Looy
84 Maklu
ingrijpen complementaire maatschappelijke positie verworven. Meer nog,
de private forensische dienstverlening heeft met succes het vacuüm opge-
vuld dat de overheid heeft achtergelaten. De reeds aangehaalde beperkin-
gen van het publieke opsporingsapparaat hebben samen met het marktaan-
bod van private fraudebestrijding en een aantal daarmee samenhangende
maatschappelijke en economische ontwikkelingen1 ertoe bijgedragen dat
in het bijzonder voor gevallen van interne fraude het strafrecht de facto
werd teruggedrongen in zijn oorspronkelijke rol van ‘ultimum remedi-
um’. Anders gezegd: de reactie op normovertredingen die strafrechtelijk
van aard zijn, behoort niet langer automatisch en uitsluitend tot de compe-
tentie van de overheid. Alleen het ‘echte’ strafrechtelijke optreden (en het
daaraan verbonden toepassen van dwangmiddelen) blijft gekoppeld aan de
overheid en dat is maar goed ook. Doch, ook hiervoor geldt dat dit in veel
gevallen maar geschiedt nadat een aangifte is gedaan van een strafbaar feit,
dus na een actie van de leiding van een bedrijf.
Het kwalitatief aanbod door private forensische auditoren heeft een maat-
schappelijke functie die niet meer weg te denken valt. Daarnaast heeft deze
dienstverlening ook een toegevoegde waarde voor de bedrijfsleiding die
niet mag onderschat worden. Het doel van een private forensische audit is
immers drieledig:
− het bekomen van waarheidsvinding en bewijsvoering aangaande be-
staande vermoedens van fraude;
− het desgevallend vrijpleiten van personeelsleden die ten onrechte wer-
den verdacht op basis van ongegronde verdachtmakingen;
− voorkomen dat gelijkaardige onregelmatigheden worden herhaald of
zelfs aangemoedigd door het uitblijven van een gericht feitelijk onder-
zoek.
Hiermee is tevens gezegd dat er sprake is van een fundamenteel verschil-
lende benadering t.o.v. de publieke fraudebestrijding. De publieke fraude-
bestrijding wordt gedomineerd door de finaliteit van de sanctie, het weze
administratiefrechtelijk, fiscaal of strafrechtelijk. Uiteraard is de private
fraudebestrijding ook, doch niet uitsluitend, gericht op het sanctioneren
1 Hierbij kunnen we o.a. volgende ontwikkelingen benoemen: de informatisering en digi-
talisering, die een steeds groter wordende afhankelijkheid van de betrouwbaarheid van
de informatie en informatiesystemen met zich meebrengt; de daarmee samenhangende
globalisering van de economische activiteit, die leidt tot steeds meer (internationale) fu-
sies en overnames, waarbij megamultinationals in allerhande sectoren tot stand komen
die op het vlak van administratieve organisatie en interne controle steeds moeilijker
beheersbaar worden; de inflatie aan economische, sociale en leefmilieuregelgeving, die
steeds meer Europees en internationaal wordt en waarvan de complexiteit alsmaar toe-
neemt, waardoor men (onbewust) aanzienlijke schaderisico’s loopt; de aanwezigheid van
een sterk materialistisch georiënteerd waardepatroon in de ik-maatschappij van vandaag;
de dominantie van ‘winstmaximalisatie’ in de private bedrijfscultuur, …
maklu

2. Private bedrijfsrechercheurs
Maklu 85
van de verantwoordelijken. Een fraude incident binnen een organisatie
zorgt nagenoeg steeds voor enige commotie en steeds meer willen bedrij-
ven dat het probleem in de wortel wordt aangepakt. M.a.w. ze verwachten
van de forensische auditor dat deze de zwakke plekken in de administra-
tieve organisatie en het interncontrolesysteem blootlegt en aanbevelingen
formuleert om hieraan te remediëren.
Meer nog de idee dat systemen alleen niet volstaan om fraude beter te be-
heersen wint meer en meer terrein en leidt ertoe dat de vraag naar een
diepergaande preventieve aanpak toeneemt. Dat is op zich een positieve
ontwikkeling. Tegelijkertijd ziet het er niet naar uit dat het fenomeen van
interne fraude snel zal afnemen. Ondanks een stijging van de investerin-
gen in ICT-beveiliging − om maar één voorbeeld te noemen − hebben be-
drijven steeds meer te maken met cybercrime. En dan gaat het lang niet
alleen over externe personen, maar steeds meer over werknemers die be-
drijfsgevoelige informatie stelen of ontoegankelijk maken.
3. Het juridisch kader van de private fraudebestrijder
Een private fraude onderzoeker is geen politieman, noch een inspecteur
en heeft derhalve geen bijzondere onderzoeksbevoegdheden die hem/haar
krachtens een wet worden toebedeeld.
Daar staat evenwel tegenover dat de private fraude onderzoeker kan terug-
vallen op het controlerecht van diens opdrachtgever en derhalve zoals een
interne auditor rechtsgeldig toegang kan verkrijgen tot alle informatie die
zich binnen de bedrijfsmuren bevindt. Uiteraard dient er daarbij terdege
rekening te worden gehouden met privacy-aspecten, doch zolang de princi-
pes van CAO 811 worden gerespecteerd en voor zover er geen manifeste in-
breuken worden gepleegd op de Wet verwerking persoonsgegevens2, biedt
dit in de praktijk meer dan voldoende onderzoeksmogelijkheden.
1 Veel werknemers gebruiken voor hun beroepsactiviteit elektronische communicatie-
middelen. Vooral elektronische mail (e-mail) en het internet worden veel gebruikt. De
organisaties van werknemers en werkgevers hebben over dit onderwerp een collectieve
arbeidsovereenkomst afgesloten (cao n°81 van 26 april 2002). De CAO reglementeert de
controle van gegevens van elektronische communicatiemiddelen op de werkplaats en ga-
randeert daarbij de persoonlijke levenssfeer van de werknemers. De CAO reglementeert
echter alleen de inzameling van elektronische communicatiegegevens met als doel die te
controleren. Ze raakt niet aan de toegangsvoorwaarden en het gebruik door de werkge-
ver, die de bevoegdheid van de werkgever blijven.
2 Wet van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte
van de verwerking van persoonsgegevens, BS 18 maart 1993.
maklu

Bart De Bie & Ronny Van Looy
86 Maklu
Daarnaast dient de private fraudebestrijder ook rekening te houden met de
bepalingen van de detectivewet1, in het bijzonder voor ‘extra muros’ werk-
zaamheden. Het zou ons evenwel te ver leiden dit specifieke juridische
kader ten gronde toe lichten. We beperken ons in het kader van deze bij-
drage tot een korte, niet exhaustieve oplijsting van de beperkingen inzake
middelen en methoden:
− in bepaalde gevallen is het bespieden en maken van beeldopnamen ver-
boden, met name in niet voor het publiek toegankelijke plaatsen;
− de private onderzoeker mag zich niet voordoen als lid van een politie-of
inlichtingendienst of melding maken van het feit dat hij daar vroeger
heeft gewerkt;
− het afluisteren of opnemen van de inhoud van gesprekken of bood-
schappen – los van de wijze waarop ze worden gevoerd – zonder in-
stemming van de betrokkene(n), tenzij de private speurder zelf aan het
gesprek deelneemt;
− het binnendringen in een woning of tuin tegen de wil van de bewoner
is verboden;
− verbergen van de eigen hoedanigheid en/of het aannemen van een an-
dere hoedanigheid is mogelijk, doch mits voldaan wordt aan een aantal
beperkende voorwaarden;
− uitlokking is niet toegestaan.
Tenslotte willen we nog de aandacht vestigen op een aantal zorgvuldigheids-
vereisten waarmee een private fraudebestrijder dient rekening te houden
bij de opdrachtaanvaarding. Voor de forensic auditor zijn deze vastgelegd
in de deontologische code2 van het Instituut van Fraude Auditoren.
4. De troefkaarten van de private fraudebestrijder
Het doel van een forensische audit is in wezen drieledig:
– bekomen van waarheidsvinding en/of bewijsvoering inzake (vermoe-
dens) van een integriteitsschending en identificeren van één of meerde-
re daders;
– vrijpleiten van personeelsleden van onterechte verdenkingen en onge-
gronde verdachtmakingen;
– voorkomen dat onregelmatigheden worden herhaald of worden aange-
moedigd door het uitblijven van gericht feitelijk onderzoek.
1 Wet van 19 juli 1991, BS 2 oktober 1992, gewijzigd door de Wet van 30 december 1996,
BS 14 februari 1997.
2 Deze code kan geraadpleegd worden op volgende url: http://www.ifabelgium.be/data/
IFA%20Code%20of %20Conduct%20N+F_2.pdf
maklu

2. Private bedrijfsrechercheurs
Maklu 87
Op basis van de aanwezige elementen in het dossier van de melding wordt
in eerst instantie een onderzoeksplan opgesteld. Hierbij worden de onder-
zoeksvragen, de te hanteren forensische methoden en onderzoekstechnie-
ken, de datum van aanvang en de doorlooptijd vastgelegd aan de hand van
de aard en de omvang van het voorwerp van het onderzoek, zijnde de ver-
onderstelde integriteitsschending.
Forensische audits verschillen van geval tot geval. Het onderzoekswerk dat
dient verricht te worden kan niet in algemene termen worden omschreven
omdat het sterk afhankelijk is van de individuele omstandigheden. Bij het
ontwikkelen van het onderzoeksplan dient evenwel te worden voorkomen
dat informatie wordt verschaft of gevraagd aan personen die mogelijk be-
trokken zouden kunnen zijn bij de onregelmatigheden. Daarnaast worden
steeds de gehanteerde regels van subsidiariteit en proportionaliteit gehan-
teerd. Dit houdt o.m. in dat steeds de minst belastende − wat betreft de
inzet van mensen en middelen − weg zal gebruikt worden om de nodige
informatie te bekomen en te verifiëren.
Indien er effectief onregelmatigheden en/of fraude worden vastgesteld,
dienen er uiteraard prioritaire (bewarende) handelingen te worden gesteld.
Enkele belangrijke kenmerken van dergelijk ‘crisismanagement’ in het ka-
der van een mogelijke fraude zijn:
– bijeenroepen van een ‘crisisteam’ (hoogste leidinggevende van de be-
trokken organisatie overheid en andere relevante sleutelfiguren);
– nemen van bewarende maatregelen, teneinde de schade te beperken.
Hierbij kan o.m. gedacht worden aan het blokkeren van bevoegdheden
en autorisaties van de persoon (of personen) die bij de fraude of onre-
gelmatigheden is (zijn) betrokken;
– herstellen van de normale werkzaamheden;
– centraliseren van de interne en desgevallend ook de externe communi-
catie.
Op basis van de te hanteren forensische technieken en de vereiste com-
petenties wordt tenslotte, in onderling overleg met de opdrachtgever, het
auditteam per opdracht samengesteld. De organisatie van de forensische
audit is een doorlopend proces dat begint met het uitvoeren van het onder-
zoeksplan en eindigt bij de rapportering. Naarmate het onderzoek vordert,
worden meestal nieuwe aanwijzingen verkregen en dient het onderzoeks-
plan hieraan telkens te worden aangepast.
De toolbox waaruit de private fraudebestrijder in functie van de noden van
het onderzoeksplan kan putten, bestaat uit:
maklu

Bart De Bie & Ronny Van Looy
88 Maklu
Tactische technieken
De belangrijkste tactische technieken omvatten:
– open bronnen onderzoek (raadpleging van publiek toegankelijk natio-
nale en internationale databanken met informatie over o.m. bedrijfs-
mandaten en intercompany relaties (bijvoorbeeld in geval van belan-
genvermenging of collusie met externe partijen);
– observatie en monitoring1 (desgevallend met inzet van audiovisuele
middelen);
– documentanalyse (nazicht van documenten op vormgebreken en onre-
gelmatigheden en vergelijking van de gegevens met externe bronnen).
Digitale forensische technieken
Digitale forensische technieken strekken ertoe:
– bewijselementen die zich op een digitale drager bevinden veilig te stel-
len;
– digitale sporen en al dan niet gestructureerde data nader te onderzoe-
ken via diverse tools en technieken.
Zonder volledig te zijn geven we hierna een kort overzicht:
– veiligstellen van digitale gegevens (forensische kopij van elektronische
gegevensdragers);
– gebruik van data-recovery software;
– leesbaar maken van versleutelde of verwijderde data;
– analyse besturingssyteem;
– elektronische bestandsanalyse met specifieke software (data-analyse en
sleutelwoordanalyse);
– E-discovery technieken;
– tijdslijnanalyses;
– computer assisted forensic audit techniques (CAFAT), specifieke foren-
sische software om onregelmatige transacties, rekeningen of trends en/
of verbanden te ontdekken.
Financiële onderzoekstechnieken
De fraude auditor zal vergelijkbare financiële analyses gebruiken als de
klassieke externe auditor (revisor/accountant), met dit verschil dat deze
technieken veel gerichter worden ingezet op basis van aanwijzingen van
1 Observatie en monitoring kan enkel door een wettelijk vergund privédetective worden
uitgevoerd.
maklu

2. Private bedrijfsrechercheurs
Maklu 89
fraude en tegelijk ook worden toegepast op de volledige onderzoeksperio-
de, die hetzij korter, hetzij langer kan zijn dan een boekjaar.
Voorbeelden van dergelijke financiële analyses zijn:
– verbandcontroles en detailcontroles (afhankelijk van het resultaat van
de verbandcontroles);
– boekhoudkundige reconciliaties;
– uitvoeren van analytische testen (analyse van cijferreeksen en ratio’s);
− opsporen van ongewone fluctuaties en afwijkingen in de saldi van reke-
ningen.
Verzamelen van documenten
Aan de documentatie van de onderzoeksbevindingen worden hoge eisen
gesteld omdat hieruit de deugdelijke grondslag van beweringen en vast-
stellingen moet blijken en omdat in sommige gevallen een forensisch audit
rapport de toets van de rechter moet kunnen doorstaan (tuchtrechtelijke,
burgerrechtelijke dan wel strafrechtelijke afhandeling). Het verworven be-
wijsmateriaal moet derhalve adequaat, relevant en belangrijk zijn in relatie
tot de feiten die ter discussie staan en moet bovendien op een wettelijke
manier zijn verkregen. Dit impliceert dat alle bewijzen, verklaringen en an-
dere documenten systematisch moeten verzameld en vastgelegd worden.
Vraaggesprek
Een personeelslid dat in het kader van een forensische audit nuttige in-
formatie kan aanleveren (getuige) of wordt verdacht, kan worden uitge-
nodigd voor een vraaggesprek. Voor de uitvoering van het vraaggesprek
zal steeds een schriftelijk verslag worden opgesteld. De regel wordt ge-
hanteerd dat een vraaggesprek steeds gebeurt door twee auditoren. Van
elk gesprek wordt een getrouwe weergave gemaakt in vraag en antwoord
vorm. Het vraaggesprek vindt plaats tijdens de arbeidsuren van het perso-
neelslid, behoudens uitzonderlijke omstandigheden en mits de uitdrukke-
lijke goedkeuring door het personeelslid. Bij voorkeur onmiddellijk na het
onderhoud of ten laatste de volgende werkdag ontvangt het personeelslid
een exemplaar van het schriftelijk verslag van het vraaggesprek. Het per-
soneelslid kan vragen dit verslag te wijzigen, wat kan gebeuren mits de
toestemming van de auditoren. Het personeelslid kan de auditoren ook
verzoeken aanvullend onderzoek te verrichten omtrent de feiten die hij/zij
schriftelijk aanduidt. In overleg met de opdrachtgever wordt dan beslist of
dit bijkomend onderzoek opportuun wordt geacht.
maklu

Bart De Bie & Ronny Van Looy
90 Maklu
Het onderzoeksrapport van de private fraudebestrijder
Aan het private onderzoeksrapport worden, net zoals aan een proces-ver-
baal van een publieke fraudebestrijder, hoge eisen gesteld.
Daarbij dient binnen een private context rekening te worden gehouden met
o.m. volgende aspecten:
– het rapport is enkel gericht aan de opdrachtgever en aan de vooraf over-
eengekomen andere bestemmelingen;
– het rapport heeft als doel om vaak complexe (financiële of IT-gerelateer-
de) zaken te verduidelijken en dient derhalve zo weinig mogelijk vak-
jargon te bevatten en waar nuttig gebruik te maken van ondersteunend
beeldmateriaal (schema’s, screenshots, foto’s, tabellen, grafieken, ...);
– het rapport dient aan te geven op welke informatie het zich baseert en
welke onderzoekswerkzaamheden werden uitgevoerd;
– het belangrijkste onderdeel van het rapport betreft een duidelijk over-
zicht van de vastgestelde relevante feiten en de onderbouwing daarvoor.
Minder belangrijke zaken worden als bijlage aan het rapport gevoegd;
– in het rapport dienen de nodige voorbehouden te worden gemaakt ten
aanzien van de kwaliteit van de onderzoeksresultaten, bijvoorbeeld
wanneer bepaalde betrokkenen niet konden gehoord worden tijdens
het onderzoek.
Hoewel het rapport van een fraude auditor een zelfstandig bruikbaar do-
cument moet zijn, blijkt een mondelinge toelichting vaak meer dan nuttig
te zijn voor de juiste interpretatie. Tevens is het een goede gelegenheid om
vragen van de opdrachtgever en diens raadsman te kunnen beantwoorden.
maklu

Maklu 91
3
Strafrechtelijke of administratieve afhandeling
van inbreuken?
Marc Bockstaele1
In tegenstelling tot de reguliere politiediensten werken de bijzondere inspectie-
diensten (BID) voornamelijk, maar niet uitsluitend, proactief en preventief
(Ponsaers, Vande Walle & De Pauw, 2012: 216). Ze beschikken daarvoor zowel
over strafrechtelijke als over administratiefrechtelijke afhandelingsmodaliteiten.
Ook de weg naar administratieve afhandeling dan wel naar afhandeling via het
openbaar ministerie verschilt. Die verschillende processen doorkruisen dikwijls
elkaar en bovendien hebben de meeste BID eigen interne afhandelingmechanis-
men op verschillende niveaus.
1. Ontstaan van administratieve afhandeling
Het openbaar ministerie heeft het monopolie van de strafvordering2 (Van
den Wyngaert, 2011: 741). Het openbaar ministerie beslist om misdrijven
voor de rechtbank te brengen met het oog op bestraffing.
De wet van 30 juni 19713 was destijds een eerste stap tot depenalisering van
sommige inbreuken op sociale wetten en het invoeren van administratieve
geldboeten. Uit de memorie van toelichting bij deze wet blijkt dat de toe-
passing van de strafrechtspleging op bepaalde overtredingen van de sociale
wetgeving inadequaat was omdat die te zware gevolgen had, de strafmaat-
regelen zelden werden toegepast en omdat het preventieve karakter van
het Sociaal Strafrecht er sterk werd door afgezwakt4. Door een administra-
tieve afhandeling wordt de werkgever de verschijning voor een rechtbank
bespaard, het onterend karakter dat met een veroordeling gepaard gaat,
1 (Ere-)hoofdcommissaris federale gerechtelijke politie.
2 Artikel 1 VTSv.
3 Wet van 30 juni 1971 betreffende de administratieve geldboeten toepasselijk in geval van
inbreuk op sommige sociale wetten, BS 13 juli 1971.
4 Parl.St. Kamer, 1970-1971, 939/1, 1-2.
maklu

Marc Bockstaele
92 Maklu
evenals de nadelige gevolgen van een vermelding in het strafregister1. Mis-
schien nog het belangrijkste argument was dat het systeem ook de correc-
tionele rechtbanken zou ontlasten2. Met het Sociaal Strafwetboek3 werd de
depenalisering verder gezet o.a. door de inbreuken van ‘niveau 1’ exclusief
het voorwerp te maken van een administratief-rechtelijke afhandeling.
Depenalisering strekt ertoe wetschendingen te onttrekken aan de wer-
kingssfeer van het Strafrecht door ervoor te zorgen dat zij geen misdrijf
meer vormen in de strafrechtelijke zin van de term. Depenalisering vormt
vandaag de dag een trend. De wetgever zoekt steeds meer te depenaliseren,
waarbij de strategie er haast steeds in bestaat een bestuurlijk beboetings-
en/of transactiestelsel te scheppen waarmee de betrokken wetschendingen
binnen het bestuurlijke afhandelingspoor beteugeld kunnen worden (Pon-
net, 1991; Deneve, 1997; Cuypers, 2002: 4).
‘Zachte depenalisering’ geniet momenteel de voorkeur; de wetschendingen
blijven strafbaar voor een strafrechter, maar er is wel een doorsluisregeling
voorzien naar het bestuurlijke afhandelingspoor. De grote lijnen ervan zijn
haast steeds dezelfde. Het openbaar ministerie krijgt gedurende een be-
paalde tijd, meestal twee tot zes maanden, de kans te beslissen of het iets
met het dossier wil doen. Wanneer het in die tijdsspanne aan de ‘dienst
voor de administratieve geldboeten’ van een bepaalde inspectiedienst laat
weten niets met het dossier te zullen aanvangen of de termijn laat verstrij-
ken zonder iets van zich te laten horen, wordt die dienst bevoegd om in het
dossier een bestuurlijke beboetings- of transactieprocedure te starten.
‘Harde depenalisering’, waarbij wetschendingen helemaal niet meer straf-
baar kunnen zijn door een strafrechter zoals inbreuken van ‘niveau 1’ in
het Sociaal Strafrecht, komt nog niet zo vaak voor.
Met de afhandeling in het Sociaal Strafrecht als model hebben ondertussen
bijna alle andere BID’s in hun regelgeving de mogelijkheid tot administra-
tieve afhandeling voorzien (Alen, 1996; Cuypers, 2002: 6). De procedure
van de minnelijke schikking die leidt tot een administratieve geldboete is
in veel zaken te verkiezen want ze verloopt sneller en is eenvoudiger. De
boetes zijn dikwijls veel hoger, wat het afschrikkingeffect verhoogt. Het
strafrechtssysteem is daarentegen loodzwaar en langdurig.
1 Parl.St. Senaat 1970-1971, 514, verslag aan de commissie, 2; zie eveneens arrest 40/97
van het Arbitragehof van 14 juli 1997 (BS 21 augustus 1997), overweging B.6.2. en arrest
45/97 van het Arbitragehof van 14 juli 1997 (BS 26 augustus 1997), overweging B.6.2.
2 Arrest 72/92 van het Arbitragehof van 18 november 1992 (BS 16 januari 1993), overwe-
ging B.2.2.
3 Wet van 6 juni 2010 tot invoering van het Sociaal Strafwetboek en de Wet van 2 juni 2010
houdende bepalingen van het Sociaal Strafrecht, BS 6 juli 2011.
maklu

3. Strafrechtelijke of administratieve afhandeling van inbreuken
Maklu 93
2. Administratieve geldboetes
Er bestaat discussie over de vraag of de administratieve geldboete nu een
strafsanctie dan wel een zuiver administratieve disciplinaire sanctie is. Het
Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) en de overgrote meer-
derheid van de auteurs is voor een ruime toepassing van de strafrechtelijke
kwalificatie, met alle implicaties van dien1. Volgens het nationaal recht was2
de administratieve geldboete geen ‘straf’ in de strikte zin van het woord.
Maar als gevolg van rechtspraak van het EHRM deed het Hof van Cassatie
een koerswijziging3. Als blijkt dat een maatregel gesteund is op een norm
waarmee een preventief en repressief oogmerk wordt nagestreefd, dan kan
deze vaststelling op zich volstaan om aan de inbreuk zelf en de daaraan
verbonden maatregel een penaal karakter te geven (Blomme & Messiaen,
2010: 309). Volgens die criteria heeft de administratieve geldboete dan wel
een strafkarakter in de zin van het EHRM. Bovendien kan een oorspronke-
lijk administratieve procedure uitdraaien op een dagvaarding voor de recht-
bank als de overtreder de voorgestelde minnelijke schikking/transactie niet
betaalt en een ‘dienst administratieve geldboeten’ het dossier overmaakt
aan het openbaar ministerie. We gaan hier verder niet op in omdat diverse
auteurs hierover reeds uitvoerig hebben gepubliceerd (Cuypers, 2002: 7).
De gewesten beschikken voor het opleggen van administratieve geldboeten
voor inbreuken op de sociaalrechtelijke decreten over een eigen reglemen-
tering inzake administratieve geldboeten alsook over een eigen dienst voor
het opleggen van de administratieve geldboeten. Voor Vlaanderen is dit de
dienst Administratieve Geldboeten bij de administratie Werkgelegenheid van
het departement Economie, werkgelegenheid, Binnenlandse Aangelegen-
heden en Landbouw van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap4.
Andere inspectiediensten hebben, telkens onder andere benamingen, ver-
gelijkbare diensten om administratieve geldboeten te innen. Zo bijvoor-
beeld ‘commissaris van de administratieve boete’ bij het Federaal Agentschap
voor de Veiligheid van de Voedselketen (FAVV)5. In deze bijdrage worden
1 Voor een ruim overzicht daarover zie: Cuypers, 2002: 6.
2 Cass. 27 september 1991, RW 1992-93, 708; Cass. 20 februari 1992, Arr.Cass. 1991-92,
591.
3 Cass. 5 februari 1999, RW 1998-99, 1352; Cass. 5 februari 1999, RW 1999-2000, 640.
4 Artikel 15, tweede lid van het decreet van 30 april 2004, tot uniformisering van de toe-
zichts-, sanctie- en strafbepalingen die zijn opgenomen in de regelgeving van de sociaal-
rechtelijke aangelegenheden, waarvoor de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Ge-
west bevoegd zijn, BS 5 augustus 2004; artikel 6 van het Besluit van de Vlaamse regering
van 14 januari 2005 tot uitvoering van het decreet van 30 april 2004, BS 24 februari 2005.
5 Artikel 7 van het Koninklijk Besluit van 22 februari 2001, houdende organisatie van de
controles die worden verricht door het Federaal Agentschap voor de Veiligheid van de
Voedselketen en tot wijziging van diverse wettelijke bepalingen, BS 28 februari 2001.
maklu

Marc Bockstaele
94 Maklu
ze allemaal als ‘dienst administratieve geldboeten’ aangeduid. In deze zin
dient er een onderscheid gemaakt tussen inspecteurs van BID’s die be-
schouwd kunnen worden als verbaliserende instanties en de instanties die
administratieve geldboeten opleggen, welke functioneren als sanctioneren-
de instanties.
In het Sociaal Strafwetboek worden inbreuken ingedeeld in vier sanctieca-
tegorieën1:
De lichte inbreuken van ‘niveau 1’ worden nog uitsluitend administratief
behandeld2. De processen-verbaal voor die inbreuken worden door de ver-
balisanten exclusief overgemaakt aan de dienst Administratieve Geldboeten
die kan overgaan tot het opleggen van een3:
– administratieve geldboete;
– schuldig verklaring;
– klassering zonder gevolg.
Voor inbreuken van de niveaus 2, 3 en 4 primeert de strafvordering op
de administratieve afhandeling. Processen-verbaal wegens die inbreuken
worden overgemaakt aan de arbeidsauditeur met een dubbel voor de dienst
Administratieve Geldboeten.
Inbreuken van ‘niveau 2’ zijn ernstig, maar eerder beperkt in omvang4. De
meeste inbreuken worden gesanctioneerd met dit sanctieniveau. Zware in-
breuken worden bestraft met ‘sanctieniveau 3’5. Zeer zware inbreuken ten
slotte worden bestraft met ‘sanctieniveau 4’6.
Inbreuken van niveau 2, 3 en 4 kunnen op initiatief van het openbaar minis-
terie aanleiding geven tot7:
– strafrechtelijke vervolging;
– een minnelijke schikking;
1 Artikel 101 Soc.Sw.
2 De inbreuken van niveau 1 worden bestraft met een administratieve geldboete van 10 tot
100 euro, te vermeerderen met de opdeciemen.
3 Artikel 69 Soc.Sw.
4 Artikel 101 lid 3 Soc.Sw. De sanctie van niveau 2 bestaat uit hetzij een strafrechtelijke
geldboete van 50 tot 500 euro, hetzij een administratieve geldboete van 25 tot 250 euro,
te vermeerderen met de opdeciemen.
5 Artikel 101 lid 4 Soc.Sw. Deze sanctie bestaat uit hetzij een strafrechtelijke geldboete van
100 tot 1000 euro, hetzij een administratieve geldboete van 50 tot 500 euro, te vermeer-
deren met de opdeciemen.
6 Artikel 101 lid 5 Soc.Sw. De sanctie van niveau 4 bestaat uit hetzij een gevangenisstraf
van zes maanden tot drie jaar en/of een strafrechtelijke geldboete van 600 tot 6000 euro,
hetzij een administratieve geldboete van 300 tot 3000 euro, te vermeerderen met de op-
deciemen.
7 Artikel 72, lid 1 Soc.Sw.
maklu

3. Strafrechtelijke of administratieve afhandeling van inbreuken
Maklu 95
– bemiddeling in strafzaken;
– een rechtsvordering.
De strafrechtelijke vervolging, zelfs indien ze afgesloten wordt met een vrij-
spraak, een minnelijke schikking, bemiddeling in strafzaken of de rechts-
vordering van het openbaar ministerie, sluit de toepassing van een admini-
stratieve geldboete uit1.
Wanneer het openbaar ministerie afziet van het instellen van een strafver-
volging, een minnelijke schikking, een bemiddeling in strafzaken of een
rechtsvordering bij de arbeidsrechtbank, deelt het dit mee aan de dienst
Administratieve Geldboeten binnen een termijn van zes maanden vanaf de
dag van ontvangst van het proces-verbaal van vaststelling van de inbreuk2.
De dienst voor Administratieve Geldboeten mag dan de administratieve
procedure opstarten. Deze dienst kan de procedure ook opstarten wanneer
het openbaar ministerie geen beslissing nam binnen een termijn van zes
maanden te rekenen vanaf de dag van ontvangst van het proces-verbaal
waarin de inbreuk werd vastgesteld. Wanneer de arbeidsauditeur omwille
van opportuniteitsredenen afziet van één van de hierboven vermelde ver-
volgingsmodaliteiten, kan deze er zeker van zijn dat het misdrijf niettemin
kan gestraft worden met een administratieve geldboete3.
Deze bepaling is een toepassing van het principe ‘non bis in idem’. Een
rechtspersoon kan dus nooit strafrechtelijk worden veroordeeld of het
voorwerp zijn van een minnelijke schikking en tegelijk een administratieve
geldboete opgelegd krijgen of het voorwerp zijn van een schuldigverklaring
vanwege de dienst Administratieve Geldboeten.
De inbreuken van niveau 2, 3 of 4 die de dienst Administratieve Geldboeten
op die wijze toebedeeld krijgt kunnen aanleiding geven tot een:
– administratieve geldboete;
– schuldigverklaring;
– klassering zonder gevolg.
De dienst Administratieve Geldboeten is namelijk niet verplicht om een ad-
ministratieve geldboete op te leggen. In bepaalde gevallen kan ze beslissen
om een schuldigverklaring uit te spreken zonder een geldboete op te leg-
gen of om de inbreuken zonder gevolg te laten.
1 Artikel 71, lid 2 Soc.Sw.
2 Artikel 72, lid 2 Soc.Sw.
3 Omzendbrief Col. 12/2012, van 22 oktober 2012 betreffende het strafrechtelijk beleid op
het gebied van Sociaal Strafrecht.
maklu

Marc Bockstaele
96 Maklu
Tot zolang de administratieve geldboete niet wordt betekend aan de overtre-
der, blijft de arbeidsauditeur meester van de strafvordering. Pas als de be-
slissing van de dienst Administratieve Geldboeten, waarbij het bedrag van
de administratieve geldboete wordt vastgesteld, aan de overtreder wordt ter
kennis gebracht, vervalt de strafvordering1.
Bij andere BID, zoals sommige diensten bij de FOD Economie, krijgt de
‘dienst administratieve geldboeten’ exclusief het proces-verbaal met de
vaststelling van de wetsinbreuk en wordt het dossier pas aan het openbaar
ministerie overgemaakt als de overtreder de voorgestelde transactie niet
betaalt.
3. Toezicht door bijzondere inspectiediensten
Een groot aantal bijzondere wetten gelast ambtenaren van de bijzondere
inspectiediensten ermee toezicht uit te oefenen op de naleving van de daar-
in voorziene wettelijke beschikkingen en met de vaststelling van de inbreu-
ken die, naar aanleiding van dat toezicht, worden ontdekt.
Officieren en agenten van de lokale en federale politie, in veel bijzondere
wetten niet opgesomd onder de specifiek met het toezicht belaste ambtena-
ren, kunnen ook toezicht uitoefenen op de naleving van die wetgeving om-
dat ze zowel tot de gerechtelijke- als tot de administratieve politie behoren
(De Nauw, 1991: 76). Maar omdat de officieren en agenten van de lokale
en federale politie in deze gevallen minder bevoegdheden hebben dan de
specifiek daarvoor aangeduide ambtenaren, spreekt men van controle i.p.v.
toezicht.
Controle is dus een ruim begrip, niet beperkt tot de bijzondere toezichtbe-
voegdheden (De Nauw, 1991: 77). Verbalisanten van de lokale en federale
politie mogen bijvoorbeeld m.b.t. milieuzaken vaststellen wat een burger
ook mag vaststellen, m.a.w. hun ‘ogen en oren’ functie aanwenden om mi-
lieumisdrijven die relatief zichtbaar zijn, zoals geluidshinder, stank, illega-
le stortplaatsen en dergelijke, vast te stellen (De Nauw, 1991: 76)2.
Essentieel aan toezicht of controle − taak van administratieve politie − is dat
er absoluut geen vermoeden van een strafbaar feit is (Heyman, 1997: 722).
1 Artikel 85 Soc.Sw.
2 Cass. 28 oktober 1987, Arr.Cass. 1987-88, 255.
maklu

3. Strafrechtelijke of administratieve afhandeling van inbreuken
Maklu 97
Opsporen − een taak van gerechtelijke politie − kan maar gebeuren als er
sprake is van een verdenking van een strafbaar feit (Knigge, 1990: 200 en
209).
Het onderscheid tussen toezicht of controle enerzijds en opsporing ander-
zijds is van belang omdat de rechtspraak verbiedt dat opsporingsbevoegd-
heden gebruikt worden ter controle en ook dat van toezichtbevoegdheden
gebruik wordt gemaakt nadat er een verdenking is gerezen1. Toezichtamb-
tenaren kunnen hun specifieke toezichtbevoegdheden alleen aanwenden
wanneer zij ambtshalve optreden.
Theoretisch blijkt het mogelijk een onderscheid te maken tussen een ad-
ministratieve controle of toezicht enerzijds en de opsporing van misdrijven
anderzijds, maar in de praktijk is dit verschil niet altijd te maken (Rauws,
1998: 58; Vander Beken & Van Hoorick, 2003: 270; Salomez, 2006: 480).
Toezicht of controle en opsporing kunnen onderscheiden worden door het
moment waarop verdenking rijst. Maar het gaat om rekbare begrippen; de
opsporingsfase kan dus worden vervroegd, net als de controlefase verlengd
kan worden (De Nauw, 1991: 78). Een mate van overlapping tussen beide
taken is mogelijk (Van den Wyngaert, 2011: 593).
Controle/toezicht moét niet noodzakelijk worden aanzien als het voorpor-
taal van de opsporing. Toezicht is de sterke arm van het bestuur, het ver-
lengstuk ervan. Toezicht kan een signaalfunctie voor het bestuur vervullen
en kan gericht zijn op de ondersteuning van administratieve maatrege-
len, eventueel uitmondend in een administratieve sanctie. In het handha-
vingrecht2 genieten preventie, dialoog en samenwerking vaak de voorkeur
boven repressie en bestraffing (Ponsaers, De Keulenaer & Vanhaverbeke,
2003: 216; Dekkers, 2006-2007: 1389). Controle moet dus niet uitmonden
in opsporing, maar kan mede ten dienste van de opsporing worden aange-
wend (De Nauw, 1991: 78).
De ambtenaren van de bijzondere inspectiediensten worden niet enkel ge-
last met het toezicht (= in de betekenis van controle) uit te oefenen op de
naleving van de in de deze bijzondere wetten voorziene wettelijke beschik-
kingen, maar ook met de vaststelling van de inbreuken die naar aanleiding
van dat toezicht worden ontdekt (Van den Wyngaert, 2011: 593).
1 Corr.Brussel, 9 november 1981, JT, 1982, 276, met noot; K.I. Luik, 23 juni 1983, JDF,
1984, 42; Pol.Hasselt (afd. St.-Truiden), 3 oktober 1984, RW. 1984-85, 1398, met noot A.
Vandeplas, ‘Het loslopen van vee of pluimgedierte op andermans eigendom’; Antwerpen,
27 september 1988, JT, 1989, 622.
2 Rechtshandhaving betreft de handhaving van rechtsregels. De term wordt gebruikelijk
afgekort tot ‘handhaving’, bv. ‘de handhaving van het milieurecht’.
maklu

Marc Bockstaele
98 Maklu
Wanneer inspecteurs van inspectiediensten bij de uitvoering van hun op-
dracht een wetsinbreuk vaststellen, beschikken zij meestal over volgende
mogelijkheden1:
– inlichtingen en adviezen verschaffen voor naleving van de wetten waar-
op ze toezicht uitoefenen;
– waarschuwingen geven;
– voor de overtreder een termijn bepalen om zich in regel te stellen;
– het nemen van maatregelen zoals voorzien in hun bijzondere wet;
– een proces-verbaal opstellen tot vaststelling van de inbreuken.
De inspecteur beslist dus zelf of hij al dan niet een proces-verbaal zal op-
stellen van de feiten die hij vaststelt. De ernst van de overtreding, de vraag
of vervolging wenselijk wordt geacht of het zich niet willen in regel stellen,
zal daarbij doorslaggevend zijn (Van Eeckhoutte, 1998: 191). Deze appre-
ciatiebevoegdheid vormt een belangrijke afwijking van artikel 29 Sv., dat
iedere ambtenaar die in de uitoefening van zijn ambt kennis krijgt van een
misdaad of een wanbedrijf ertoe verplicht daarvan dadelijk kennis te geven
aan de procureur des Konings2. Maar de inspecteurs van niet alle bijzonde-
re inspectiediensten beschikken over de keuzemogelijkheid om waarschu-
wingen te geven; dit moet in hun regelgeving omschreven zijn. Uit onder-
zoek bleek dat de ‘waarschuwing’ soms wordt gehanteerd, zonder dat deze
wettelijk voorzien is (Ponsaers, De Keulenaer & Vanhaverbeke, 2003: 222).
Slechts indien de vastgestelde inbreuken betrekking hebben op wetgeving
die niet onder de controlebevoegdheid vallen van de inspecteurs, of als ze
misdrijven van gemeen recht vaststellen, dan geldt er een kennisgeving-
plicht ten aanzien van het openbaar ministerie. In dergelijk geval kan de
inspecteur van een inspectiedienst niet meer een waarschuwing geven of
een regularisatie toestaan. Het appreciatierecht kan dus enkel worden uit-
geoefend voor die inbreuken waarvoor de inspecteur bevoegd is. Wanneer
de inspecteur gebruik maakt van zijn appreciatierecht om geen proces-ver-
baal op te stellen, dan volgt er geen mededeling aan het openbaar minis-
terie, zodat er geen strafonderzoek wordt opgestart (Blomme & Messiaen,
2010: 257-258). Door de beoordelingsvrijheid van de inspecteur zal dus
slechts een beperkt deel van de bestaande en vastgestelde inbreuken aan
de beoordeling van het openbaar ministerie of een dienst administratieve
geldboeten overgelaten worden.
Inspecteurs van bijzondere inspectiediensten vervullen in het kader van
hun toezichtfunctie en hun bijzondere vaststellingsbevoegdheid dus een
dubbele opdracht, enerzijds deze van administratieve- en anderzijds deze
1 Bv. artikel 21 Soc.Sw.
2 In sociale misdrijven de arbeidsauditeur.
maklu

3. Strafrechtelijke of administratieve afhandeling van inbreuken
Maklu 99
van gerechtelijke politie (De Nauw, 1991: 78). Om uit te maken welke de
grenzen zijn van hun bevoegdheden ter zake dient men telkens de desbe-
treffende bijzondere wetten te raadplegen (Heyman, 1997: 733).
De uitoefening van de administratieve politie staat onder de leiding en het
toezicht van de administratieve overheid die moet instaan voor de uitvoe-
ring van de wetten en de besluiten en die, door het uitoefenen van toezicht,
de handhaving van de openbare orde moet verzekeren. Bij de uitvoering
van hun toezichtstaken zijn de verbalisanten van de bijzondere inspectie-
diensten niet onderworpen aan het toezicht en gezag van de procureur des
Konings.
Zoals werd aangestipt omvat ‘controle’ en ‘toezicht’ in de gebruikelijke zin
ook de vaststelling van misdrijven. Geen enkele norm (wet of decreet) be-
paalt dat de bevoegdheid van de toezichtambtenaar ophoudt wanneer hij
een misdrijf vaststelt (Velleman, 1987-88: 383; Heyman, 1997: 732). De
toezichtambtenaar kan dus een door hem vastgesteld misdrijf, in het ver-
lengde van zijn toezichtactiviteit verder onderzoeken (Goethals, 1994: 95).
In dat geval treedt de toezichtambtenaar op als orgaan van gerechtelijke po-
litie1 (Heyman, 1997: 732). Hij kan dan, via zijn oversten, opdrachten van
het openbaar ministerie of de onderzoeksrechter ontvangen, zonder als
deskundige of technisch adviseur te moeten worden aangesteld (De Nauw,
1994: 149; Goethals, 1994: 95). Wanneer toezichtambtenaren optreden als
technische raadgevers hebben zij noch opsporings-, noch onderzoeksbe-
voegdheid2.
De procureur des Konings, de arbeidsauditeur en hun substituten hebben
de hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie. De verbalisanten van
de bijzondere inspectiediensten zijn onderworpen aan het toezicht en het
gezag van het openbaar ministerie in de zaken waarin zij proces-verbaal
opstellen die aan dit ambt toekomen. Immers, de uitoefening van de ge-
rechtelijke politie staat onder de leiding en het toezicht van de gerechtelijke
overheid, meer bepaald van het openbaar ministerie, aan wie de vervolging
van de misdrijven voor de strafgerechten is opgedragen (Goethals, 1994:
95)3.
Het openbaar ministerie zal in het opsporingsonderzoek, voor de uitvoe-
ring van de aanvullende onderzoeksdaden, dikwijls bij voorrang een beroep
doen op de inspecteurs van de bijzondere inspectiediensten, gezien hun
deskundigheid in de doorgaans zeer gespecialiseerde materies. Waar nodig
1 Cass. 28 juni 1971, Arr.Cass. 1971, 1105; Cass. 30 juni 1992, Arr.Cass. 6368; R.v.St. nr.
17.010, iz. Duynslaegher.
2 Cass. 27 maart 1985, Arr.Cass. 1984-85, 1033.
3 Artikel 8 en 9 Sv.; Cass., 30 juni 1992, Arr.Cass. 6368.
maklu

Marc Bockstaele
100 Maklu
zal er samenwerking zijn met de federale of de lokale politiediensten. Een
multidisciplinaire aanpak verleent veelal een essentiële meerwaarde aan de
onderzoeksresultaten.
Wanneer inspecteurs van BID handelen in het kader van een gerechtelijk
onderzoek, moeten zij de ingewonnen inlichtin gen uiteraard meedelen
aan de onderzoeksrechter van wie de opdracht uitgaat1.
4. Bestemming van de processen-verbaal
Bij de politiediensten is het eenvoudig: alle processen-verbaal over misdrij-
ven worden toegestuurd aan het openbaar ministerie, meestal de procu-
reur des Konings.2
In principe is het openbaar ministerie, procureur des Konings of arbeidsau-
diteur, de bestemmeling van de processen-verbaal van de BID betreffende
de vaststelling van inbreuken die binnen hun bevoegdheid vallen en ook
van gemeenrechtelijke misdrijven. Maar er bestaan verschillende regelin-
gen.
Voor processen-verbaal over inbreuken die onder de ‘zachte depenalise-
ring’ vallen zijn er vier mogelijkheden afhankelijk van de wettelijke bepa-
lingen in die materie:
– de verbalisant stuurt het origineel naar het openbaar ministerie en een
dubbel naar de dienst administratieve geldboeten3;
– de verbalisant stuurt het origineel naar de dienst administratieve geld-
boeten en een dubbel naar het openbaar ministerie;
– de verbalisant stuurt het origineel naar de dienst administratieve geld-
boeten. Die dienst stuurt een kopie van het proces-verbaal door naar
het openbaar ministerie. Bij het FAVV bijvoorbeeld gebeurt dat door de
‘commissaris van de administratieve boete.’4 Deze werkwijze geldt voor
alle processen-verbaal voor inbreuken op dié bijzondere wetgevingen,
dus ook voor processen-verbaal opgesteld door de lokale en federale po-
litie5;
1 Arbh. Bergen 6 mei 1988, JTT., 1988, 339.
2 In verkeerszaken bestaat ook de minnelijke schikking en de onmiddellijke inning.
3 Artikel 65, tweede lid en artikel 70 Soc.Sw.
4 Omzendbrief Col. 15bis van 22 december 2003, addendum aan omzendbrief Col. 15 van
1 december 2003 betreffende het operatio naliseren van het federaal agentschap voor de
veiligheid van de voedselketen.
5 Parl.St. Kamer, Doc 52 1666/001, memorie van toelichting, 161; Artikel 3, §6, laatste lid
van het Koninklijk Besluit van 22 februari 2001 houdende organisatie van de controles
die worden verricht door het Federaal Agentschap voor de Veiligheid van de Voedselke-
ten en tot wijziging van diverse wettelijke bepalingen, BS 28 februari 2001.
maklu

3. Strafrechtelijke of administratieve afhandeling van inbreuken
Maklu 101
– de dienst administratieve geldboeten die het proces-verbaal van een in-
specteur over een overtreding krijgt, werkt de zaak zelfstandig af, inclu-
sief het transactievoorstel, en maakt het dossier pas aan het openbaar
ministerie over als de overtreder de transactie niet betaalt.
De toezending aan het openbaar ministerie zal deze toelaten kennis te ne-
men van de inhoud van het proces -verbaal en desgevallend de zaak aan
zich te trekken. De procureur des Konings of de arbeidsauditeur kan in die
zin beslissen, op basis van onder andere:
– de ernst van de ten laste gelegde feiten;
– verwevenheid met georganiseerde criminaliteit;
– het strafrechtelijk verleden van de overtreder;
– het bestaan van hangende dossiers in een opsporingsonderzoek of ge-
rechtelijk onderzoek lastens dezelfde overtreder;
– het bestaan van multidisciplinaire onderzoeken, waarbij processen-ver-
baal door andere inspectie- of politiediensten rechtstreeks werden over-
gemaakt aan het openbaar ministerie.
Eenmaal het openbaar ministerie het dossier aan zich trekt staat het ook in
voor de volledige afhandeling ervan.
Inbreuken die het voorwerp uitmaken van een ‘harde depenalisering’ gaan
rechtstreeks naar een dienst administratieve geldboeten, zonder dubbel
naar het openbaar ministerie. Bij een ‘harde depenalisering’ bevindt men
zich per definitie buiten de sfeer van het Strafrecht. Voor de vaststelling
van zuiver bestuurlijke inbreuken maakt men daarom geen processen-ver-
baal, maar ‘verslagen van vaststelling’, een term die reeds in sommige wet-
gevingen opduikt1. Voor het antwoord op de vraag of aan deze ‘verslagen
van vaststelling’ bijzondere bewijswaarde kan worden toegekend kan men
terugvallen op de gemeenrechtelijke strafrechtelijke achtergrond. De wet
of het decreet dient uitdrukkelijk te bepalen wat de draagwijdte van de bij-
zondere bewijswaarde is, bv. dat de verslagen van vaststelling strekken tot
bewijs van het tegendeel van de feiten die erin zijn vermeld voor zover de
verslagmakende toezichthouder die feiten zelf heeft vastgesteld.
De kennisgeving middels een kopie van het proces-verbaal aan het open-
baar ministerie of aan een dienst administratieve geldboeten is een per-
fecte oplossing voor zogenaamde ‘gemengde inbreuken’, wetschendingen
die zowel penaal als bestuurlijk sanctioneerbaar zijn. Het toezicht, een
1 Bv. artikel 16.3.23 van het Decreet van 5 april 1995, houdende algemene bepalingen in-
zake milieubeleid, BS 3 juni 1995: -’Bij de vaststelling van een milieu-inbreuk kunnen de
toezichthouders een verslag van vaststelling opstellen. Ze bezorgen dat onmiddellijk aan de
gewestelijke entiteit. Ze bezorgen gelijktijdig een kopie van het verslag van vaststelling aan de
vermoedelijke overtreder.’
maklu

Marc Bockstaele
102 Maklu
administratieve aangelegenheid, kan dus uitmonden in een strafrechtelijke
opsporing en vervolging, zodat van bij de aanvang een aantal strafprocessu-
ele beginselen moeten gerespecteerd worden (De Nauw, 1991: 78)1, bv. de
toepassing van artikel 28quinquies §2 en 47bis Sv. in verband met verhoren
(Van Eeckhoutte, 1998; Verbruggen, 2000-2001: 180)2. Een omzendbrief
van het college van procureurs-generaal heeft deze problematiek efficiënt
uitgewerkt.3
Ook de eerste vaststellingen, opgenomen in het aanvankelijk proces-ver-
baal van vaststelling van de overtreding, moeten zo nauwkeurig en zo volle-
dig mogelijk worden uitgevoerd. Het omschrijven van de omstandigheden
van de vaststelling van de overtreding, het verhoor van de strafrechtelijke
en burgerrechtelijke aansprakelijken, het in beslag nemen, vrijwaren en
analyseren van monsters, de weergave van eventuele voorlopige maatrege-
len, zijn evenveel daden van onderzoek, die gesteld worden door de eerste
vaststellers van de overtreding, in een fase die doorgaans niet snel wordt
opgevolgd door kennisgeving ervan aan het openbaar ministerie. Door een
voorafgaand (mislukt) voorstel van een administratieve transactie kan het
openbaar ministerie pas in een veel latere fase gevat worden en kunnen
bepaalde onderzoeksdaden door het verloop van de tijd niet meer worden
gesteld.
Bovendien kan er samenloop of samenhang zijn van een inbreuk op de bij-
zondere wetgeving met een gemeenrechtelijk misdrijf, zoals bijvoorbeeld
oplichting of valsheid in geschrifte en gebruik ervan.
Indien zowel de procureur des Konings als de arbeidsauditeur bevoegd zijn
zullen ze overleg plegen. De procureur-generaal treedt enkel op wanneer
ze niet tot een akkoord komen en gaat in dat geval over tot een aanwijzing.
5. Uitvoering van de beslissing
De administraties van de bijzondere inspectiediensten beschikken over
een brede waaier aan administratiefrechtelijke afhandelingmodaliteiten
(Ponsaers & De Keulenaer, 2003: 255):
– de administratieve geldboete;
1 Cass. 13 mei 1986, Arr.Cass. 1985-86, 1230.
2 Artikel 62 en 63 Soc.Sw.; Omzendbrief Col. 12/2012, van 22 oktober 2012 betreffende het
strafrechtelijk beleid op het gebied van Sociaal Strafrecht.
3 Omzendbrief Col. 15/2014, van 26 juni 2014 betreffende de toepassing, door de inspec-
tiediensten en de ad-hoc ambtenaren, van de bepalingen van het Wetboek van Strafvor-
dering, inzonderheid artikel 47bis Sv. en de bepalingen betreffende de toegang tot een
advocaat.
maklu

3. Strafrechtelijke of administratieve afhandeling van inbreuken
Maklu 103
– de administratieve minnelijke schikking;
– de transactiesom;
– de taksverdubbeling;
– de onmiddellijke inning;
– het administratief vergelijk;
– de tij delijke of definitieve sluiting van een bedrijf;
– de intrekking of schorsing van een vergunning;
– het opleggen van nieuwe voorwaarden en lasten;
– het ophouden van vrachten;
– het immobiliseren van voertuigen tot dat de overtreder zich in regel
heeft gesteld;
– het ter plaatse vernietigen van goederen;
– het laten afstand doen van goederen waardoor het opleggen van een
sanctie vervalt;
– de ambtshalve aansluiting;
– de ambtshalve RSZ-aangifte;
– de uitvoering van werken op kosten van de overtreder;
– dwangmaatregelen zoals het verzegelen en het stopzetten van activitei-
ten.
Het al dan niet kunnen opleggen van bovenvermelde administratiefrechte-
lijke afhandelingsmodaliteiten wordt bij wet of decreet bepaald. Dit brengt
met zich dat een bijzondere inspectiedienst bij de vaststelling van bepaal-
de inbreuken wel en bij andere inbreuken geen administratieve geldboete
zal kunnen opleggen of een transactievoorstel doen. Er moet met andere
woorden per wetgeving worden nagegaan over welke actiemiddelen een
bijzondere inspectiedienst beschikt (Ponsaers & De Keulenaer, 2003: 256).
De ambtenaren die binnen een ‘dienst administratieve geldboeten’ zijn
aangesteld om de sancties op te leggen moeten die bevoegdheid onafhan-
kelijk en onpartijdig uitoefenen. Ze zijn ook onafhankelijk ten opzichte van
de verbalisanten (Cuypers, 2002: 19).
De beslissing van de administratie tot het opleggen van een administra-
tieve geldboete of een transactie moet steeds ‘met redenen omkleed zijn’1.
Dit betekent dat de administratie moet nagaan in hoeverre de feiten in een
normale strafzaak tot een veroordeling zouden kunnen leiden. Het be-
wijsmateriaal dient dus beoordeeld te worden. Voor wat betreft het Sociaal
Strafwetboek dient dergelijke beslissing, onder andere, de overwegingen
te omvatten die feitelijk en rechtens aan de basis liggen van de beslissing,
enerzijds als antwoord op de ingediende verweermiddelen en anderzijds
als motivering voor het bedrag van de administratieve geldboete. De beslis-
1 Artikel 84 Soc.Sw.
maklu

Marc Bockstaele
104 Maklu
sing tot het opleggen van een administratieve geldboete dient eveneens een
aantal verplichte elementen te bevatten die zijn omschreven in artikel 84,
tweede lid van het Sociaal Strafwetboek.
Indien het openbaar ministerie afziet van strafvordering krijgt een dienst
administratieve geldboeten alle stukken van het dossier. Een dergelijke
dienst kan geen bijkomend bewijsmateriaal zoeken of laten zoeken, ver-
mits het geen onderzoeksbevoegdheid heeft in strafzaken. Zij kan enkel de
reeds bestaande stukken van het dossier opvragen en bijkomende inlichtin-
gen vragen van andere overheidsdiensten1. Zo kan de dienst administratie-
ve geldboeten bijvoorbeeld bijkomende inlichtingen vragen aan de parket-
ten, de griffies van hoven en rechtbanken, andere sociale inspectiediensten
en de politie. Deze voornoemde diensten zijn verplicht om de inlichtin-
gen en afschriften kosteloos te bezorgen. De inlichtingen die verkregen
zijn tijdens de uitvoering van rechtelijke opdrachten mogen evenwel enkel
worden meegedeeld met de uitdrukkelijke machtiging van de rechterlijke
overheid2.
In het Sociaal Strafrecht kan de overtreder die de beslissing van de admi-
nistratie tot het opleggen van een administratieve geldboete betwist, be-
roep aantekenen bij de arbeidsrechtbank. Dit beroep dient, op straffe van
verval binnen een termijn van drie maanden (vanaf de kennisgeving van
de beslissing), te worden ingediend bij de arbeidsrechtbank door middel
van een verzoekschrift3. De wet bepaalt dat dit beroep een schorsende wer-
king heeft ten aanzien van de uitvoering van de geldboete. Eenmaal het
beroep aanhangig is gemaakt bij de arbeidsrechtbank, kan de rechtbank
zowel uitspraak doen over het bestaan van het sociaalrechtelijk misdrijf
als over het bedrag van de administratieve geldboete. Ze heeft hierbij vol-
heid van bevoegdheid. Toch kan de arbeidsrechtbank het bedrag van de
administratieve geldboete niet verhogen, wel verminderen, door bijvoor-
beeld verzachtende omstandigheden in aanmerking te nemen (Blomme &
Messiaen, 2010: 346).
Bij andere inspectiediensten geldt een regeling dat, indien uit het onder-
zoek van de verweermiddelen de noodzaak blijkt tot aanvullend opspo-
ringsonderzoek, het gehele dossier aan het openbaar ministerie wordt
overgezonden met een motivering waarom de verweermiddelen nopen
tot aanvullend onderzoek. In die gevallen voorzien de meeste wetgevin-
gen niet dat, na uitvoering van de aanvullende onderzoeken, het dossier
terug wordt overgemaakt aan de dienst administratieve geldboeten. Het
1 Artikel 76 Soc.Sw.
2 Artikel 76 laatste lid Soc.Sw.
3 Artikel 3 Wet 2 juni 2010 houdende bepalingen van het Sociaal Strafrecht, BS 1 juli 2010.
maklu

3. Strafrechtelijke of administratieve afhandeling van inbreuken
Maklu 105
openbaar ministerie is ook hier gehouden zelf in te staan voor de volledige
afhandeling van het dossier.
Eenmaal een dienst administratieve geldboeten een beslissing heeft geno-
men, dient zij dit ter kennis te brengen aan de overtreder bij een ter post
aangetekende brief, samen met het verzoek tot betaling van de admini-
stratieve geldboete1. Het is deze kennisgeving die de strafvordering doet
vervallen.
In Sociaal Strafrecht dient de administratieve geldboete betaald te worden
binnen een termijn van drie maanden, die ingaat op de dag van de kennis-
geving van de beslissing tot oplegging van de administratieve geldboete
of op de dag waarop de rechterlijke beslissing in kracht van gewijsde is
gegaan2. De administratie kan evenwel, op verzoek van de overtreder, een
langere betalingstermijn toestaan, zonder dat de verjaringstermijn3 van de
rechtsvordering tot invordering van de geldboete mag worden overschre-
den4.
Bij de dienst Administratieve Geldboeten inzake sociale inbreuken is het
percentage betaalde geldboeten 70%, wat vrij hoog is.
Als de overtreder het bedrag van de geldboete niet vrijwillig betaalt, ofwel
binnen de drie maanden na de betekening ofwel binnen de langer toegesta-
ne betalingstermijn, dan kan het bedrag onmiddellijk worden ingevorderd
door de administratie van de BTW, Registratie en Domeinen5. In het Soci-
aal Strafrecht heeft de dienst Administratieve Geldboeten dus onmiddellijk
een uitvoerbare titel.
Andere inspectiediensten hebben deze uitvoerbare titel niet. In de gevallen
waar een transactie of een administratieve boete niet of slechts gedeelte-
lijk wordt betaald, zal het dossier worden doorgestuurd naar het openbaar
ministerie. Indien nodig zal het openbaar ministerie het onderzoek vervol-
ledigen en de richting bepalen die aan het dossier moet worden gegeven,
rekening houdend met de reeds voorgestelde administratieve boete.
De praktijk wijst uit dat in veel gevallen de overtreder alsnog de transac-
tie of de administratieve boete betaalt wanneer hij daartoe door de pro-
cureur des Konings of de arbeidsauditeur wordt uitgenodigd. Daarom zal
1 Artikel 85 Soc.Sw.
2 Artikel 88 lid 1 Soc.Sw.
3 De verjaringstermijn van de rechtsvordering tot invordering van de geldboete bedraagt
tien jaar, artikel 90 Soc.Sw.
4 Artikel 88 lid 2 en artikel 90 Soc.Sw.
5 Artikel 89 Soc.Sw.
maklu

Marc Bockstaele
106 Maklu
het openbaar ministerie aan de overtreder nog een laatste kans bieden tot
betaling van de administratieve geldboete. Indien de overtreder ook daar
niet op ingaat zal hij gedagvaard worden voor de bevoegde rechtbank.
6. Knelpunten & besluiten
1. Inspectiediensten hebben dikwijls overlappende bevoegdheden met an-
dere entiteiten en met het openbaar ministerie. Er is in veel sectoren onvol-
doende overleg en informatie-uitwisseling onderling en met de gerechte-
lijke instanties. De behoefte aan transparantie en afstemming is nochtans
groot bij inspectiediensten omdat zij in veel gevallen de strafrechtelijke
afhandeling als ultimum remedium hanteren.
Omgekeerd kan het aangewezen zijn dat de administratie het openbaar
ministerie en de politie beter informeert over nieuwe regelgeving of recht-
spraak en de acties in het kader van administratieve handhaving signaleert,
om tegenstrijdige acties te vermijden.
2. Worden de aan het openbaar ministerie doorgestuurde processen-ver-
baal wegens ‘niet prioritair’ geseponeerd dan hypothekeert dit de werking
van de bijzondere inspectiediensten (Ponsaers, De Keulenaer & Vanhaver-
beke, 2003: 222). Bovendien moeten sommige inspectiediensten weten
wat met het dossier gebeurd is om de inbreuk en de overtreder te kunnen
opvolgen, bijvoorbeeld de controle van de veiligheid van toestellen, instal-
laties en producten.
Niettegenstaande sommige BID een inlichtingsblad meesturen, hangt het
vooralsnog van de goodwill van de substituut procureur des Konings of
de arbeidsauditeur af om sepots, vonnissen en arresten van parketten en
rechtbanken ter kennis te brengen aan de BID.
3. In het Sociaal Strafrecht is valsheid in geschrifte en gebruik van valse
stukken, evenals oplichting strafbaar op basis van de artikelen 232 tot 235
Soc.Sw. In andere bijzondere wetten is niet altijd voorzien dat inbreuken
uit het algemeen strafrecht ook krachtens die bijzondere wet kunnen ge-
straft worden. Diensten voor administratieve sancties zijn niet bevoegd om
misdrijven uit het algemeen strafrecht te beboeten. Dit heeft dikwijls tot
gevolg dat wetsinbreuken uit het algemeen strafrecht onbestraft blijven.
Denken we daarbij slechts aan smaad, waarbij een verbalisant zich onbe-
schermd zal voelen als er met zijn kennisgeving niets gebeurt.
4. De kwaliteit van sommige processen-verbaal van vaststellingen kan
beter, vooral in de chronologie waarop de vaststellingen gebeurden. Het
maklu

3. Strafrechtelijke of administratieve afhandeling van inbreuken
Maklu 107
openbaar ministerie zal vooral om die redenen opdrachten voor verder on-
derzoek toevertrouwen aan de lokale of federale politie. Ook de verhoren
van de betrokkenen kunnen nog beter om de bestanddelen van de inbreu-
ken te detecteren, evenals het signaleren van verzachtende en verzwarende
omstandigheden. Het openbaar ministerie, dat soms maanden later een
dossier van een BID toegestuurd krijgt, staat dikwijls voor voldongen feiten
en niet meer te repareren tekortkomingen in het onderzoek.
5. Het tijdverlies dat ontstaat als het openbaar ministerie de inspectiedienst
niet verwittigt dat ze de zaak niet zal nemen is erg nadelig. Een wachttijd
van zes maand, als het openbaar ministerie geen actie onderneemt, is veel
te lang om nadien nog een administratieve procedure op te starten.
6. In enkele sectoren wordt vastgesteld dat er tussen de openbare minis-
teries in de verschillende arrondissementen grote verschillen zijn in aan-
dacht, aanpak, interpretatie en samenwerking.
7. Inspectiediensten hebben dikwijls geen titel om de overtreder een trans-
actie of opgelegde boete te doen betalen bij wanbetaling. Zij sturen dan
hun dossier naar het openbaar ministerie voor verder gevolg. Een uitvoer-
bare titel zoals artikel 89 in het Sociaal Strafrecht kan veel tijd capaciteit
besparen.
maklu

maklu

Maklu 109
4
Is het gelijk of men door de hond of door de kat
gebeten wordt?
Stijn Adriaenssen1
Een vergelijkende studie van het gebruik in de praktijk van de machtiging tot
huisvisitatie door de bijzondere inspectiediensten.
1. Inleiding
Als inspecteur bij de Nationale Opsporingseenheid2 van het Federaal
Agentschap voor de Veiligheid van de Voedselketen3 sta ik mee in voor
het onderzoeken van aan de voedselketen gerelateerde fraudedossiers. De
mogelijkheden waarover de inspecteurs van het FAVV beschikken om in-
breuken op hun bijzondere wetgeving op te sporen, zijn opgenomen in het
‘Controlebesluit’4. Eén van die mogelijkheden is het bezoek aan een lokaal
dat uitsluitend tot bewoning dient, mits toestemming van de politierechter.
De NOE maakt hiervan regelmatig gebruik, hoewel uit de praktijk blijkt dat
hierover veel onduidelijkheid bestaat.
Aangezien fraude in de voedselketen vaak gerelateerd is aan fraude in an-
dere sectoren, werken wij samen met andere bijzondere inspectiediensten5
teneinde deze fraude zo efficiënt mogelijk te bestrijden. Deze diensten
hebben evenzeer de mogelijkheid om een machtiging tot huisvisitatie aan
te vragen,6 maar ook bij hen blijkt veel onduidelijkheid te bestaan omtrent
het gebruik ervan.
1 Inspecteur bij de Nationale Opsporingseenheid – FAVV.
2 Hierna ‘NOE’ genaamd.
3 Hierna ‘FAVV’ genaamd.
4 Koninklijk Besluit van 22 februari 2001 houdende organisatie van de controles die wor-
den verricht door het FAVV en tot wijziging van diverse wettelijke bepalingen, BS 18
augustus 2001.
5 Hierna ‘BID’ genaamd.
6 Bijvoorbeeld: artikel 3, §2, 2e lid KB 22 februari 2001, BS 18 augustus 2001; artikel 319
Wetboek Inkomstenbelasting, BS 30 juli 1992; artikel 24 Sociaal Strafwetboek, BS 1 juli
2010.
maklu

Stijn Adriaenssen
110 Maklu
De onduidelijkheid schuilt in de bevoegdheden die, al dan niet, verleend
worden door dergelijke machtiging tot huisvisitatie. Sommige diensten ge-
ven een ruime interpretatie aan de verleende bevoegdheden, vergelijkbaar
met de bevoegdheden van een huiszoekingsbevel. Andere diensten inter-
preteren de bevoegdheden daarentegen eerder restrictief en gaan minder
ver bij de uitvoering.
In de praktijk worden de BID geconfronteerd met diverse vragen, zoals:
– Mag men enkel in lokalen binnentreden en visueel vaststellen of er be-
wijzen van een inbreuk zijn, of mag men actief op zoek gaan naar be-
wijzen?
– Kan men een slotenmaker vorderen wanneer de bewoner van het pand
op het moment van de huisvisitatie niet thuis is (Maus, 2005: 207)?
– Moet er steeds een bewoner van het pand aanwezig zijn bij de huisvisi-
tatie (Bossuyt, 2013:7)?
Het ontbreken van een duidelijk en eensgezind antwoord op deze vragen
zorgt voor problemen bij het gebruik van de machtiging tot huisvisitatie.
Vanzelfsprekend zijn de BID ertoe gehouden de rechten van verdediging te
respecteren en kan het begaan van procedurefouten verstrekkende gevol-
gen hebben voor hun onderzoek.
Deze praktische vaststelling heeft mij er toe gebracht de machtiging tot
huisvisitatie als onderwerp te kiezen voor mijn masterproef tot het behalen
van het diploma master in de rechten. Het gewenste resultaat van mijn
onderzoek zou moeten zijn dat de machtiging tot huisvisitatie ten volle
gebruikt kan worden en een sterk wapen vormt in de strijd tegen fraude.
Het gebruik van dit wapen moet echter gepaard gaan met aandacht en met
respect voor de (fundamentele) rechten van de gecontroleerde persoon of
onderneming en met een minimaal risico op nietigverklaring van onder-
zoeksdaden door de rechtbank.
Het onderzoek bevindt zich op dit ogenblik nog in de beginfase. Bijgevolg
blijft deze bijdrage vooralsnog beperkt tot het schetsen van een algemeen
kader en een weergave van de diverse problemen die er in de praktijk zijn.
Toch zal ik proberen, al zij het gedeeltelijk, een antwoord te formuleren op
volgende vragen:
– Waarin verschilt de machtiging tot huisvisitatie van het huiszoekings-
mandaat?
– Bestaan er juridische gronden die een verschillende toekenning van
bevoegdheden aan de machtiging tot huisvisitatie door verschillende
inspectiediensten rechtvaardigen?
maklu

4. Is het gelijk of men door de hond of door de kat gebeten wordt
Maklu 111
Er zal geprobeerd worden te verduidelijken in welke situaties een machti-
ging tot huisvisitatie gebruikt kan worden, wat de aandachtspunten voor
een aanvraag zijn en welke bevoegdheden er aan de BID verleend worden.
2. De zoeking
2.1. Inleiding
Huiszoeking met bevel van de onderzoeksrechter, huiszoeking met toe-
stemming, huiszoeking als gevolg van ontdekking op heterdaad, huiszoe-
king op verzoek van het hoofd van het huis of van het slachtoffer van (part-
ner)geweld, bestuurlijke zoeking, zoeking op basis van bijzondere wetten,
… Er bestaan in België bijna evenveel soorten zoekingen als dat ons land
regeringen kent. Net zoals bij de verschillende regeringen, is bij de zoekin-
gen de wettelijke basis telkens verschillend en verschillen de modaliteiten,
al zitten deze verschillen soms maar in details.
Dit deel onderzoekt waarin de bevoegdheden verleend door een machti-
ging tot huisvisitatie verschillen van de bevoegdheden verleend door een
huiszoekingsmandaat. In het eerste deel wordt de huiszoeking met be-
vel van de onderzoeksrechter in het kader van een gerechtelijk of opspo-
ringsonderzoek besproken. In het tweede deel wordt de huisvisitatie met
machtiging van de politierechter/onderzoeksrechter in het kader van een
administratief onderzoek besproken.
2.2. Definitie
De huiszoeking1 is een daad van gerechtelijke politie (Van den Wyngaert,
2006: 954) en kan worden gedefinieerd als volgt:
‘Het binnendringen, door een bevoegde overheid, in het raam van een ge-
rechtelijk strafonderzoek, in een private plaats die tot woning dient om er
de voorwerpen die als nuttig worden beschouwd om de waarheid aan het
licht te brengen, met name de bewijzen van een in principe voorafgaandelijk
vastgesteld misdrijf, op te sporen en, in voorkomend geval in beslag te nemen
(Bockstaele, 2009: 29).’
Doordat de huiszoeking als een dwangmaatregel wordt beschouwd is het
gebruik van dwangmiddelen toegestaan. Zo kan de openbare macht gevor-
1 Wettelijke basis: artikel 87, 88, 89bis en 90 Sv., bestuurlijke zoekingen op basis van wet
politieambt en tal van bijzondere wetten.
maklu

Stijn Adriaenssen
112 Maklu
derd worden om de weerstand van de bewoner of van derden te breken of
mag men de nodige werkkrachten opvorderen om materiële hindernissen
uit de weg te ruimen (bijvoorbeeld een slotenmaker). Mits inachtneming
van het subsidiariteitsbeginsel en in geval van een betrapping op heterdaad
kan men een verbod opleggen aan alle aanwezigen om de vertrekken te
verlaten (Bockstaele, 2009: 29-30).’
2.2.1. Begrippen
(Huis)zoeking
De begrippen ‘zoeking’ en ‘huiszoeking’ zijn, in tegenstelling tot wat vaak
gedacht wordt, geen synoniemen en kunnen ver dragende verwarring stich-
ten aangaande de juridische inhoud ervan. De zoeking in private plaatsen
kan, naar analogie met artikel 46quinquies Sv., in twee categorieën worden
onderverdeeld, namelijk private plaatsen die tot bewoning dienen, en deze
die niet tot bewoning dienen (Debusscher et al., 2013: 151).
De zoeking in private plaatsen die tot bewoning dienen wordt aangemerkt
als de werkelijke ‘huiszoeking’. In dit geval dient men onder andere reke-
ning te houden met de bijzondere bescherming van de artikelen 15 en 22
van de Grondwet1. De huiszoeking kan enkel plaatsvinden in de gevallen
die de wet bepaalt en in de vorm die zij voorschrijft. Hiervoor is in principe
de tussenkomst van een onderzoeksrechter vereist (Bockstaele, 2009: 15).
Politieambtenaren kunnen binnen hun opdracht van bestuurlijke en ge-
rechtelijke politie steeds een opsporing verrichten op openbare plaatsen of
op voor publiek toegankelijke plaatsen (Bockstaele, 2009: 15-16). Plaatsen
die toegankelijk zijn voor het publiek mogen dus steeds, tijdens de ope-
ningsuren, worden betreden (Janssens, 2001: 350-351) door politieambte-
naren2. Ook verlaten onroerende goederen mag men binnengaan zonder
dat er een bevel van de onderzoeksrechter vereist is. Het gaat in deze geval-
len niet om een eigenlijke zoeking sensu stricto, maar wel om een recht tot
betreding (Van den Wyngaert, 2006: 961).
Verder beschikken politieambtenaren op basis van de Wet Politieambt3
over een uitdrukkelijke machtiging om voertuigen of andere vervoersmid-
delen te doorzoeken4, tenzij het voertuig als woning wordt gebruikt (Van
den Wyngaert, 2006: 961).
1 Hierna ‘GW’.
2 Artikel 26, al. 2 Wet politieambt.
3 Wet van 5 augustus 1992 op het politieambt, BS 22 december 1992.
4 Artikel 29, Wet politieambt.
maklu

4. Is het gelijk of men door de hond of door de kat gebeten wordt
Maklu 113
Woning
Specifiek met betrekking tot het huiszoekingsrecht is het belangrijk om
vooraf na te gaan of de plaats waar de vaststellingen dienen te worden uit-
gevoerd, beschermd wordt door het recht op onschendbaarheid van de pri-
véwoning.
Volgens vaststaande rechtspraak van het Hof van Cassatie dient ‘woning’
begrepen te worden als zijnde ‘de plaats, met inbegrip van de erdoor omslo-
ten eigen aanhorigheden, die een persoon bewoont om er zijn verblijf of zijn
werkelijke verblijfplaats te vestigen en waar hij uit dien hoofde recht heeft op de
eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer, zijn rust en meer in het algemeen
zijn privéleven en de bedrijfsruimten in de mate dat daar ontwikkelde activiteiten
een privékarakter vertonen of er vertrouwelijke briefwisseling wordt bewaard.’1
Volgens de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens2
is de plaats waar een persoon zijn professionele activiteiten uitoefent even-
eens een privéplaats die door het recht op privacy wordt beschermd (Van
den Wyngaert, 2006: 955).
2.2.2. Grond- en vormvoorwaarden
Een bevel van de onderzoeksrechter moet wettelijk gezien aan geen inhou-
delijke voorwaarden voldoen. In de praktijk is het echter wel een vereiste
dat er ‘ernstige aanwijzingen van schuld’ bestaan, waarbij het kan volstaan
dat deze aanwijzing uit een anonieme tip bestaat3. Het is voldoende dat de
onderzoeksrechter over gegevens beschikt waaruit kan blijken dat er zich
in de plaatsen die men wil doorzoeken, stukken of voorwerpen bevinden
die kunnen bijdragen tot de ontdekking van de waarheid met betrekking
tot de in het huiszoekingsbevel genoemde misdrijven4. Er moeten dus ern-
stige aanwijzingen bestaan dat een misdrijf is gepleegd, en dit ongeacht
wie de mogelijke dader5 is. Dit heeft als belangrijk gevolg dat de zoeking
ook in de woning van een derde6 kan plaatsvinden (Van den Wyngaert,
2006: 955-958).
1 Cass. 21 oktober 1992, Arr.Cass. 1991-92, 1223; Cass. 23 juni 1993, Arr.Cass. 1993-1994,
624; Cass. 8 september 2004, RW 2004-2005, 540, noot F. vanneste, ‘Het begrip wo-
ning in het licht van de huiszoeking: een huis met vele kamers?’; Cass. 26 oktober 2004,
T.Strafr. 2005, 443.
2 Hierna ‘EHRM’.
3 Cass. 21 januari 2003, Vigiles 2003, 112, noot K. Van Cauwenberghe.
4 Cass. 1 december 2004, Rev.dr.pén. 2005, 417, JLMB 2005, 1400, noot F. Jongen.
5 Artikel 87 Sv.
6 Artikel 88 Sv.
maklu

Stijn Adriaenssen
114 Maklu
Bij het verlenen van een huiszoekingsbevel is de onderzoeksrechter even-
wel beperkt door de saisine. Hij kan enkel misdrijven opsporen die bij hem
aanhangig worden gemaakt. Indien in de loop van de huiszoeking andere
misdrijven worden vastgesteld dan diegene waarmee de onderzoeksrechter
was belast, dan mag hij het onderzoek hiertoe niet uitbreiden, maar moet
hij, krachtens artikel 56, §1 laatste alinea Sv., het feit aan de procureur des
Konings melden. Een bewuste zoeking buiten de saisine wordt beschouwd
als machtsoverschrijding.
Het huiszoekingsbevel moet door een onderzoeksrechter voor de uitvoe-
ring van de huiszoeking worden afgeleverd en volgende vermeldingen be-
vatten (Bockstaele et al., 2009: 32):
– datum waarop het wordt uitgeschreven. Een datum van uitvoering is
niet noodzakelijk, uitvoering van het bevel mag geschieden op een ge-
schikte dag;
– naam, hoedanigheid en handtekening van de onderzoeksrechter;
– bepaling van de gedelegeerde dienst. De delegatie gebeurt ten aanzien van
een bepaalde functie of ambtsbediening en niet ten aanzien van een
officier van gerechtelijke politie in het bijzonder. Als een bevel echter
nominatief een politieambtenaar aanduidt, is enkel deze ambtenaar be-
voegd om de huiszoeking uit te voeren;
– de redenen waarom de onderzoeksrechter niet zelf tot de huiszoeking
kan overgaan en dewelke dus de delegatie aan een officier van gerechte-
lijke politie rechtvaardigen;
– adres van de huiszoeking. Het Hof van Cassatie bepaalde dat noch het
EVRM, noch artikel 89bis Sv., noch enige andere wetsbepaling formeel
de vermelding van de naam van de bewoner vereisen.
– de feiten zoals ze in de vordering tot instelling van het gerechtelijk on-
derzoek zijn geformuleerd. Zonder de op te sporen voorwerpen in de-
tail te moeten omschrijven, moet de onderzoeksrechter aan de officier
van gerechtelijke politie de gegevens meedelen om te bepalen welke
nuttige opsporingen en inbeslagnemingen hij kan verrichten zonder de
perken van zijn opdracht te buiten te gaan.
Het is uitermate belangrijk dat het huiszoekingsbevel inhoudelijk voldoen-
de gespecificeerd is. Een huiszoekingsbevel in te vage bewoordingen staat
op gespannen voet met artikel 8 EVRM, het recht tot bescherming van het
privéleven.
Alvorens de zoeking aan te vatten, zijn de politieambtenaren ertoe gehou-
den zich bekend te maken door hun legitimatiekaart te tonen. De vermel-
dingen op het huiszoekingsbevel worden voor aanvang van de zoeking aan
de betrokken persoon meegedeeld, wat de facto de voorlezing van het bevel
betekent. Het is gebruikelijk, maar geen verplichting dat de betrokken per-
soon het bevel tot huiszoeking voor kennisneming ondertekent. Het is niet
maklu

4. Is het gelijk of men door de hond of door de kat gebeten wordt
Maklu 115
vereist dat een persoon in de door het bevel beoogde woning aanwezig is,
opdat er een huiszoeking zou kunnen verricht worden. Indien de bewoners
van het te doorzoeken pand afwezig zijn, zal men zich langs de meest prak-
tische weg toegang verschaffen, waarvoor de hulp van een slotenmaker kan
worden gevorderd. De kosten die hierbij gemaakt worden, zijn te beschou-
wen als gerechtskosten (Bockstaele et al., 2009: 34-35).
Aan het recht tot opsporing middels een bevel tot huiszoeking is niets ont-
trokken. Alle ruimtes van het huis kunnen worden doorzocht, alle voorwer-
pen kunnen worden bekeken, alle bescheiden en brieven kunnen worden
gelezen. De huiszoeking moet weliswaar beperkt blijven tot de voorwerpen
die betrekking hebben op het misdrijf dat aanleiding heeft gegeven tot de
huiszoeking. Kortom naar alles wat in verband staat met het misdrijf kan
worden gezocht. Het zoeken naar bewijselementen van gepleegde mis-
drijven die niet in het huiszoekingsbevel zijn opgenomen, is onwettelijk
(Bockstaele et al., 2009: 36-37).
2.2.3. Wettelijke waarborgen
In een strafrechtelijk onderzoek moet soms gebruik worden gemaakt van
dwangmiddelen die bepaalde grondrechten1 beperken (Van den Wyngaert,
2006: 679-681). Dwangbevelen, zoals het huiszoekingsbevel, moeten niet
noodzakelijk op een rechterlijk bevel berusten. Het gegeven dat naar Bel-
gisch recht doorgaans een bevel van de (onderzoeks-)rechter vereist is, is
een bijkomende waarborg ter bescherming van de onschendbaarheid van
de woning. Het optreden van de onderzoeksrechter in het kader van een
huiszoekingsbevel dient wel op een wettelijke basis te berusten en te vol-
doen aan de wettelijk gestelde voorwaarden (Van den Wyngaert, 2006: 681).
Het recht op privacy wordt via meerdere rechtsbronnen beschermd. De
grondslag vindt men terug in artikel 8, 1e lid van het EVRM dat luidt als
volgt:
‘Eenieder heeft recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezins-
leven, zijn woning en zijn correspondentie.’
De bescherming van de woning wordt onder het recht op privacy begrepen.
Het betreft evenwel geen absoluut recht, onder bepaalde voorwaarden zijn
afwijkingen namelijk mogelijk. Deze voorwaarden vindt men terug in arti-
kel 8, 2e lid EVRM:
1 Artikel 15, 22 en 29 G.W.; Artikel 8 EVRM; Artikel 17 IVBPR.
maklu

Stijn Adriaenssen
116 Maklu
‘Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening
van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische
samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de
openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen
van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid
of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van
anderen.’
Een rechterlijk bevel op zich is geen voldoende rechtvaardigingsgrond voor
het beperken van het recht op bescherming van het privéleven. Hierboven
moeten de wettelijke waarborgen die zijn opgenomen in artikel 8, alinea
2 EVRM gerespecteerd worden. Deze wettelijke waarborgen zijn de prin-
cipes van legaliteit, legitimiteit en proportionaliteit, aan welke cumulatief
moet voldaan zijn. Hieronder wordt begrepen dat een beperking van het
recht op privacy bij wet moet voorzien zijn (legaliteit), moet beantwoorden
aan één van de doeleinden vermeld in artikel 8, alinea 2 EVRM (legitimiteit)
en noodzakelijk moet zijn in een democratische samenleving (proportiona-
liteit) (Van den Wyngaert, 2006: 681).
Legaliteit
Deze wettelijke waarborg zorgt ervoor dat beperkingen steeds op een wette-
lijke basis dienen te berusten. Er moet met andere woorden een nationale
wet voorhanden zijn die de beperking toelaat, dewelke voldoende toegan-
kelijk en precies moet zijn. Er mag hierbij geen discretionaire bevoegdheid
aan de rechter worden gelaten. Indien er geen nationale wet bestaat die
deze beperking toelaat, is de beperking in principe onverenigbaar met arti-
kel 8 EVRM1, ook al is aan de twee andere voorwaarden van legitimiteit en
proportionaliteit voldaan (Van den Wyngaert, 2006: 682-683).
Legitimiteit
De wet waardoor de inmenging in het recht op de eerbiediging van het
privéleven wordt mogelijk gemaakt, moet bepaalde, in artikel 8, alinea 2
EVRM opgesomde doeleinden, nastreven. Zowel bestuurlijke als gerech-
telijke dwangbevelen kunnen wat betreft hun doel beantwoorden aan de
legitimiteitsvereiste, evenals proactieve opsporingsmaatregelen2 (Van den
Wyngaert, 2006: 683).
1 Klass e.a. v. Duitsland, EHRM 6 september 1978, Publ.ECHR, Serie A, vol. 28; Malone v.
Verenigd Koninkrijk, EHRM 2 augustus 1984, Publ.ECHR, Serie A, vol. 82.
2 lüdi v. Zwitserland, EHRM 15 juni 1992, Publ.ECHR, Serie A, vol. 238, §39.
maklu

4. Is het gelijk of men door de hond of door de kat gebeten wordt
Maklu 117
Proportionaliteit
De beperking van het recht op bescherming van het privéleven moet bo-
vendien noodzakelijk zijn in een democratische samenleving. Beperkingen
die niet evenredig zijn in verhouding tot het nagestreefde doel, zijn niet
verenigbaar met artikel 8 EVRM (Van den Wyngaert, 2006: 683).
Bijvoorbeeld FUNKE versus Frankrijk: de douane had een huiszoeking ver-
richt op basis van de douanewetgeving, volgens dewelke geen rechterlijk
bevel nodig was. ‘At the material time the customs authorities had very wide
powers; in particular, they had exclusive competence to assess the expediency,
number, length and scale of inspections. Above all, in the absence of any requi-
rement for a judicial warrant the restrictions and conditions provided for in law
appear too lax and full of loopholes for the interferences with the applicant’s right
to have been strictly proportionate to the legitimate aim pursued’1.
Het EHRM neemt bij de beoordeling van de proportionaliteit alle concrete
omstandigheden van de zaak in acht2. De proportionaliteit wordt beoor-
deeld aan de hand van de volgende criteria:
– de ernst van het misdrijf;
– de wijze en omstandigheden waarin de onderzoeksmaatregelen werden
bevolen en in het bijzonder de bewijzen die reeds op dat ogenblik be-
schikbaar waren;
– de inhoud en aard van de gezochte voorwerpen en waarborgen gebo-
den teneinde de impact van de betrokken maatregelen binnen redelijke
grenzen te houden. Het EHRM stelt bepaalde eisen aan het huiszoe-
kingsbevel, dat nauwkeurig moet aangeven naar welke voorwerpen
wordt gezocht en op welke plaats het betrekking heeft. Een huiszoe-
kingsbevel in algemene bewoordingen, dat de speurders toelaat alles in
beslag te nemen dat kan dienen voor het onderzoek, is buiten proportie
(Vandromme, 2005)3. Zogeheten ‘fishing expeditions’ zijn dan ook niet
toegestaan (Dreesen & Werbrouck, 2012: 58);
– de draagwijdte van de mogelijke gevolgen van de bevolen maatregelen
ten aanzien van de reputatie van de persoon die hierdoor wordt geraakt.
Hiertoe moet de rechter over de nodige gegevens beschikken om de regel-
matigheid van de dwangmaatregelen die een inmenging in het recht op het
privéleven uitmaken te beoordelen (Van den Wyngaert, 2006: 684).
1 FUNKE v. Frankrijk, EHRM 25 februari 1993, Publ.ECHR., serie A, vol. 256-A, §57.
2 BUCK v. Duitsland, EHRM 28 april 2005, Juristenkrant 2005 (weergave S. Vandromme),
afl. 113, 4.
3 ERNST v. Belgie, EHRM 15 juli 2003; VAN ROSSEM v. Belgie, EHRM 9 december 2004,
T.Strafr. 2005, 13, noot F. Schuermans, Rev.dr.pén. 2005, 898, noot A. Jacobs.
maklu

Stijn Adriaenssen
118 Maklu
Beoordeling door feitenrechter
Het voorafgaande optreden van een onafhankelijke en onpartijdige ma-
gistraat vormt een belangrijke waarborg tegen misbruik of willekeur. De
huiszoeking die wordt afgeleverd in toepassing van het Wetboek van Straf-
vordering kan worden betwist voor de bodemrechter. De verdediging en de
bodemrechter zijn dan in de mogelijkheid om de wettigheid van het ver-
leende huiszoekingsbevel te toetsen aan de gegevens zoals die blijken uit
het strafdossier. Met wettigheidscontrole wordt de controle bedoeld van de
redenen die de onderzoeksrechter ertoe hebben aangebracht om een huis-
zoeking te bevelen en waarmee hij het bevel tot huiszoeking heeft omkleed.
Het beroep tegen de huiszoeking moet het mogelijk maken, wanneer een
onregelmatigheid wordt vastgesteld, ofwel de toegang te voorkomen, ofwel,
a posteriori, de betrokkene een gepast herstel te bieden1.
3. Machtiging tot huisvisitatie
3.1. Inleiding
Naast het algemeen strafrecht, dat door de reguliere politiediensten wordt
gehandhaafd, bestaan er in ons land ook ontelbare bijzondere strafwetten.
Deze bijzondere strafwetten worden gehandhaafd door zogenaamde BID.
Deze diensten zijn verbonden aan diverse departementen en oefenen toe-
zicht uit op de naleving van de bijzondere strafwetten met betrekking tot
domeinen als leefmilieu, volksgezondheid, landbouw, economische aange-
legenheden, arbeid en tewerkstelling, en dergelijke meer (Ponsaers, 2003:
11).
In veel bijzondere strafwetten wordt een procedure voorzien om een pri-
véwoning te betreden, de zogenaamde ‘huisvisitatie’ (Van Dooren, 2014;
De Hert, 2003)2. De wettelijke bepaling die de mogelijkheid tot huisvisitatie
biedt verschilt naargelang de bijzondere wetgeving. In praktisch alle geval-
len dient er een voorafgaande machtiging verleend te worden. Deze kan,
afhankelijk van de wettekst, verleend worden door een politierechter of
door een onderzoeksrechter. In de rechtsleer bestaat er veel discussie over
de bevoegdheden die door dergelijke machtiging tot huisvisitatie verleend
worden en ook in de praktijk heerst er veel onduidelijkheid.
1 ravon v. Frankrijk, EHRM 21 februari 2008, §28; GwH 3 december 2008, nr. 171/2008.
2 Arbitragehof nr. 16/2001, 14 februari 2001, BS 18 april 2001.
maklu

4. Is het gelijk of men door de hond of door de kat gebeten wordt
Maklu 119
3.2. Bijzondere inspectiedienst
De meeste federale- en gewestelijke overheidsdiensten beschikken over
personeelsleden om toezicht en controle uit te oefenen op de wetten en
besluiten waarvoor zij bevoegd zijn. Dit zijn de BID. Deze diensten kunnen
omschreven worden als diensten die belast zijn met het toezicht en de controle
op de naleving van bepaalde bijzondere strafwetten en die over de politionele
bevoegdheid beschikken een proces-verbaal met bewijskracht tot bewijs van het
tegendeel op te stellen (De Keulenaar, Van Altert & Ponsaers, 2003: 11-12).
Praktisch voorbeeld: de controleurs en inspecteurs van het FAVV zijn be-
voegd voor toezicht en controle op de naleving van de vijftien wetten die
worden opgelijst in artikel 5 van de Wet van 4 februari 20001. Gelet op
artikel 3, §4 van het Controlebesluit kunnen zij alle inbreuken hierop vast-
stellen in processen-verbaal die gelden tot het tegendeel bewezen is.
Het vast Comité P telde in 2007 al meer dan honderd BID, die qua taken
en bevoegdheden zeer divers zijn (Ponsaers, Vande Walle & De Pauw, 2012:
211).
De BID beschikken zowel over strafrechtelijke als administratiefrechtelijke
afhandelingsmodaliteiten. De strafrechtelijke afhandeling wordt als ulti-
mum remedium beschouwd. Een probleem dat vaak wordt ervaren is het
gebrek aan een gezamenlijk prioriteitenbeleid tussen de reguliere politie
en de inspectiediensten. Zaken die de inspectiediensten ernstig genoeg
vinden om door te verwijzen naar het parket, kunnen bij discrepantie in de
prioriteitenstelling toch nog geseponeerd worden (Ponsaers, Vande Walle
& De Pauw, 2012: 218).
Daarnaast kent het bijzonder strafrecht twee bestraffingswijzen. Enerzijds
de toepassing van administratieve sancties, waarbij de beoordeling en de
vervolging uitsluitend tot de bevoegdheid van de administratie behoort.
Anderzijds het opleggen van strafrechtelijke sancties, waarbij de beoorde-
ling en de toepassing van de strafsancties de taak van een correctionele
rechtbank is (Ponsaers, Vande Walle & De Pauw, 2012: 239).
Bepaalde bijzondere wetgeving verleent aan sommige inspecteurs de be-
voegdheid van officier van gerechtelijke politie. Zo krijgen zij uitgebreide
mogelijkheden om inbreuken op de bijzondere wetgeving op te sporen.
Deze inspecteurs kunnen bijvoorbeeld gebruik maken van de regeling in-
zake de bijzondere opsporingsmethoden en beschikken over de mogelijk-
1 Wet van 4 februari 2000 houdende oprichting van het Federaal Agentschap voor de Vei-
ligheid van de Voedselketen, BS 18 februari 2000.
maklu

Stijn Adriaenssen
120 Maklu
heid om ter zake zowel het onderzoek uit te voeren als de strafvordering in
te stellen (Ponsaers, Vande Walle & De Pauw, 2012: 214).
3.3. Machtiging tot huisvisitatie
1
Elke bijzondere strafwet bepaalt de geldigheids- en uitvoeringsvoorwaar-
den van de door haar toegelaten zoeking. Zij bepaalt de voor de zoeking
bevoegde personen, de plaatsen waar, de voorwaarden en de tijd gedurende
dewelke deze mag worden uitgevoerd. Deze zoekingen worden termino-
logisch aangeduid als ‘administratieve zoekingen’ (Bockstaele, 2009: 52).
De bevoegdheden waar inspecteurs van BID over kunnen beschikken
teneinde inbreuken op wetgeving die tot hun competentie behoort op te
sporen, zijn vaak ruimer dan die van officieren van gerechtelijke politie
(Bockstaele, 2009: 54). Zo wordt er in de meeste bijzondere strafwetten
een ruim toegangsrecht gecreëerd voor bedrijfslokalen. Daarnaast wordt er
vaak voorzien in de mogelijkheid tot het betreden, en in sommige gevallen
doorzoeken, van bewoonde lokalen, weliswaar onderhevig aan enkele voor-
waarden. Het is omtrent het visitatierecht van bewoonde lokalen dat er veel
discussie bestaat.
Het visitatierecht vertoont zowel gelijkenissen als verschillen met het huis-
zoekingsbevel. De bijzondere wetgeving laat vaak ruimte voor interpretatie,
waarin een bron schuilt van discussie en onzekerheid. Het is een gedeelde
zorg van alle betrokken partijen dat de fundamentele rechten en (inter)
nationale wetgeving worden gerespecteerd. Toch zien we in de praktijk een
verschillende interpretatie bij de BID en de gecontroleerde. De verschillen-
de administraties proberen de bewoordingen van de artikelen die in het
visitatierecht voorzien, zo ruim mogelijk te interpreteren teneinde hun
diensten van voldoende slagkracht te voorzien. Daartegenover staat (de ad-
vocaat van) de gecontroleerde, dewelke er bij gebaat is deze bewoordingen
zo restrictief mogelijk te laten interpreteren door een rechtbank teneinde
de gestelde onderzoeksdaden, en in sommige gevallen bijgevolg het onder-
zoek, nietig te laten verklaren.
In het volgende deel wordt bij drie BID dieper ingegaan op de relatie tussen
hun bijzondere wetgeving en de machtiging tot huisvisitatie, en de moge-
lijke implicaties hiervan voor de bevoegdheden die verleend worden door
dergelijke machtiging.
1 Aangezien het onderzoek te situeren valt binnen het kader van een masterproef en het
grote aantal BID die er bestaan werd besloten om het onderzoek tot drie BID te beper-
ken, met name de BBI, het FAVV en de Sociale Inspectie.
maklu

4. Is het gelijk of men door de hond of door de kat gebeten wordt
Maklu 121
BBI1
De administratie beschikt over onderzoeksbevoegdheden om na te gaan of
de gegevens opgenomen door de belastingsplichtige in zijn aangifte juist
zijn en waar nodig om eventuele niet-aangegeven belastbare materie op te
sporen. Eén van die onderzoeksbevoegdheden is het fiscaal visitatierecht
dat het recht inhoudt om binnen te treden in de onroerende goederen die
de belastingsplichtige professioneel of privé betrekt2. Deze onderzoeksbe-
voegdheid is één van de meest verregaande, daar het de privacy van de be-
lastingsplichtige en de onschendbaarheid van de woning het meest treft3.
Op grond van artikel 319 Wetboek van de inkomstenbelastingen4 is de
belastingsplichtige ertoe gehouden vrije toegang te verlenen tot zijn be-
roepslokalen, tijdens de uren dat er een werkzaamheid wordt verricht.
Deze toegangsmogelijkheid strekt zich ook uit tot alle andere lokalen waar
(vermoedelijk) werkzaamheden worden verricht. Tot bewoonde lokalen
hebben ambtenaren van de administratie enkel toegang tussen vijf uur ’s
morgens en negen uur ’s avonds en met machtiging van een politierechter.
De laatste jaren tast de administratie de grenzen van het fiscaal visitatie-
recht af. Enkele recente, spraakmakende zaken met ronkende krantenkop-
pen als “Belastinginspectie valt onaangekondigd binnen bij [...]” zijn hiervan
het gevolg zijn hiervan het gevolg5.
Het fiscaal visitatierecht houdt een actief zoekrecht in. Van alle voorwerpen
van alle aard die aanwezig zijn in de gevisiteerde ruimten mag de aard
worden onderzocht, zonder dat de voorlegging ervan dient te worden ge-
vorderd.
In de rechtsleer verdedigen bepaalde auteurs aan de hand van een histo-
rische interpretatie, de stelling dat de wetgever nooit de bedoeling heeft
gehad om dergelijk ‘huiszoekingsrecht’ toe te kennen aan de administratie
(Maus, 2005: 668; De Raedt, 2012: 222; De Raedt, 2013: 571; Bonné & Vet-
ters, 2014: 453-454).
De BBI baseert zich op een arrest van het Hof van Cassatie gewezen op 16
december 2003. Het bevestigt dat artikel 63 Wetboek van de belasting over
1 Bijdrage ‘BBI’ door Albert Bouwen, e.a. inspecteur diensthoofd, centrale administratie
BBI – IT.
2 Artikel 319 WIB92 en artikel 63 WBTW.
3 Wetsvoorstel betreffende de draagwijdte van het fiscaal visitatierecht, 3 februari 2015,
Parl.St. Kamer, nr. 54, 0862/001.
4 Wetboek van de inkomstenbelastingen 1992, BS 13 juli 1992; Hierna ‘WIB92’.
5 O.m. Nieuwsblad.be, 3 februari 2012; HLN.be, 25 maart 2015.
maklu

Stijn Adriaenssen
122 Maklu
de toegevoegde waarde1 (visitatie) te onderscheiden is van artikel 61 WBTW
(boekenonderzoek) en dat artikel 63 WBTW beoogt onderzoeksbevoegd-
heden te verstrekken die de onderzoekende ambtenaren niet uit artikel 61
WBTW putten. Inzonderheid hebben de ambtenaren het recht om na te
gaan welke boeken en stukken zich in de gevisiteerde ruimten bevinden,
alsook om deze te onderzoeken, en bovenal ‘zonder voorafgaand om de voor-
legging van die boeken en stukken te moeten verzoeken’. Artikel 11 van de wet
van 19 mei 2010 houdende fiscale en diverse bepalingen heeft artikel 319
WIB 1992 gelijk geschakeld met artikel 63 WBTW.
Het Hof van Cassatie heeft weliswaar uitspraak gedaan over het principe,
maar niet over de draagwijdte. Hoever mag de fiscale administratie dan
wel gaan om te weten welke boeken en bescheiden zich in de bedoelde
lokalen bevinden. Zijn voorwerpen van alle aard inderdaad te begrijpen
als ‘alle’ roerende goederen, inclusief kasten, computers, handtassen van
deftige dames, …? Mag een kopie van computerbestanden worden gemaakt
om het onderzoek naar de werkelijke aard van voorwerpen van alle aard op
kantoor voort te zetten?
De tekst van het huidige artikel 319 WIB92 is bijzonder gelijkluidend met
deze van artikel 190 en volgende van de algemene wet van 26 augustus 18222
en de huidige algemene wet van 18 juli 1977 inzake Douane en accijnzen,
waarvan wordt aangenomen dat ze een daadwerkelijk huiszoekingsrecht
inhouden (vgl. Vanderkerken, 2006: 146 e.v.). Bovendien kan de BBI zich,
ingevolge de door verwijzing bepaalde onderzoeksbevoegdheden3, ook op
deze wetgeving beroepen, zelfs als het onderzoek van deze belasting zelf
indirect aan de orde is. Door de programmawet van 23 december 2009 is
ook artikel 210 AWDA gewijzigd4.
De weerstand tegen het visitatierecht, waarbij de ambtenaren zelf gaan zoe-
ken, is wellicht te verklaren doordat het breekt met de traditie dat controles
1 Wet van 3 juli 1969 tot invoering van het Wetboek van de belasting over de toegevoegde
waarde, zoals gewijzigd bij wet 28 december 1992 en K.B. van 29 december 1992, BS 17
juli 1969; hierna ‘WBTW’.
2 ‘Artikel 190. De ambtenaren zijn bevoegd, mits voorzien van hunne commissien, ten allen tijde,
[…] te visiteren, en te onderzoeken’,’Artikel 196. Aan de visitatie zijn, tusschen zonne-opgang en
zonne-ondergang, onderworpen, de fabrijken en trafijken, wijngaarden, ongebouwde erven, ge-
bouwde of ongebouwde werkplaatsen, winkels, pakhuizen en alle verdere panden […]’, ‘Visitatie
bij partikulieren Artikel 200. Met uitzondering van het terrein, opgenoemd in artikel 177, en
der gevallen, voorzien bij artikel 182, zullen er geene visitatien in de huizen, erven en panden
van partikulieren mogen plaats hebben, dan alleen na zonne-opgang en voor zonne-ondergang,
en op autorisatie van den Vrederegter van het kanton, waarin het te doorzoeken pand of erf
gelegen is’
3 Wet van 8 augustus 1980, artikel 87, BS 15 augustus 1980.
4 BS 30 december 2009, en zie inzonderheid de memorie van toelichting, p. 85-86, met voor-
beelden omtrent de draagwijdte (www.dekamer.be/FLWB/pdf/52/2278/52K2278001.pdf).
maklu

4. Is het gelijk of men door de hond of door de kat gebeten wordt
Maklu 123
zich hoogstens beperkten tot een extensief boekenonderzoek en de belas-
tingplichtige niet langer zelf in de hand heeft wat hij wil laten zien en wat
niet.
De rechtspraak lijkt de visie van de administratie te bevestigen. De recht-
bank van eerste aanleg te Brugge1 bevestigt dat de fiscale administratie
eigenhandig in de computerbestanden op zoek mag gaan naar de boek-
houding, zonder toestemming van de belastingsplichtige en zelfs zonder
dat er een persoon aanwezig is die bevoegd is de belastingplichtige te ver-
tegenwoordigen2. Ook de rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen beves-
tigt onder meer dd. 20 december 2013 de thans courante praktijk waarbij
ambtenaren zelf de digitale kopieën maken. De rechtbank van eerste aan-
leg van Brussel gaat nog een stapje verder door te stellen dat het recht op
vrije toegang van artikel 63 WBTW een soort van huiszoekingsrecht is dat
niet ondergeschikt is aan of beperkter is dan zijn strafrechtelijke variant.
Dit zou betekenen dat het visitatierecht zelfs verder kan gaan dan een straf-
rechtelijke huiszoeking.
Het hof van beroep te Gent heeft op 21 januari 2014 eveneens een visitatie
bevestigd en de vergelijking gemaakt met een arrest van het EHRM van 14
maart 2013 inzake Behrn Larsen vs. Noorwegen. De Belgische wet biedt
voldoende waarborgen tegen misbruik. Er is openbaarheid van bestuur en
een laagdrempelige toegang tot de rechtbank, ook voor pretaxatiegeschil-
len.
Tot nu toe houdt enkel de rechtbank van eerste aanleg te Leuven er een af-
wijkende rechtspraak op na, maar het is opmerkelijk dat de rechtbank zich
nooit expliciet uitspreekt tegen een actief zoekrecht van ambtenaren. Meest
recent zijn de vonnissen die het eigenhandig kopiëren van computerbe-
standen door ambtenaren afwijzen omdat ‘boeken en bescheiden’ noodza-
kelijk van papier zijn3.
De vraag naar de draagwijdte van het visitatierecht van de administratie
blijft controversieel. De rechtspraak zal de contouren sowieso strakker aflij-
nen, wellicht in afwachting van een initiatief van de regering. In het regeer-
akkoord is onder meer voorzien dat ‘De administratieve controleprocedures
worden geëvalueerd en indien nodig aangepast met het oog op het bereiken van
meer doelmatigheid, doeltreffendheid, billijkheid, rechtvaardigheid en proporti-
onaliteit, teneinde de fundamentele rechten van de belastingplichtige, waaron-
der het recht op privacy, te vrijwaren. Daarbij wordt rekening gehouden met de
1 Rb.Brussel, 17 januari 2012, TFR 2012, 238.
2 Rb.Brugge 26 oktober 2011, Fisc.Act. 2011, nr. 43, 15-16.
3 Rb.Leuven, 6 februari 2015 en 8 mei 2015.
maklu

Stijn Adriaenssen
124 Maklu
rechtspraak van het EHRM’1 en ‘We de modaliteiten [onderzoeken] waarmee
onderzoeksdaden met een in wezen politioneel karakter kunnen worden ingebed
in procedures en eventuele regelgeving die met deze bijzondere aard rekening
houden’2.
Het reeds aangehaalde arrest van het EHRM zoekt en vindt een evenwicht
tussen, enerzijds, het recht op privacy en de bescherming van de burger
tegen overmatige overheidsinmenging, en anderzijds, de doelmatigheid,
doeltreffendheid en proportionaliteit van onderzoeksbevoegdheden.
Vennootschappen hebben als zodanig geen privacy, maar bij het kopiëren
van computergegevens in het kader van een visitatie kan wel het recht op
de eerbiediging van het privéleven van één van de personeelsleden in het
gedrang komen. Het EHRM bevestigt dat wanneer de personeelsleden zelf
geen actie hebben ondernomen, de vennootschap/werkgever kan doen
onderzoeken of er een gerechtvaardigde overheidsinmenging − in de zin
van artikel 8, alinea 2 EVRM − heeft plaatsgevonden. Een belangrijke voor-
waarde daartoe is dat de overheidsinmenging ‘bij de wet is voorzien’. De
wet moet op doeltreffende wijze toegankelijk en voorzienbaar zijn voor het
individu. Het veronderstelt dat de wet met voldoende precisie is geformu-
leerd om hem, zo nodig met deskundig juridisch advies, toe te laten zijn
gedrag aan te passen en op de wettelijke regeling af te stemmen.
Het doel van fiscale onderzoeksbevoegdheden is duidelijk. Iedere belas-
tingplichtige moet het juiste bedrag aan belastingen bijdragen, niet meer,
maar ook niet minder. In principe gebeurt dit op basis van een spontane
aangifte. We leven echter niet in een ideale wereld. Het gaat hier dan niet
over eventuele materiële vergissingen bij het invullen van de aangifte of
vergissingen ingevolge een te complexe wetgeving, doch wel het doelbe-
wust ontduiken van belastingen en het extreme ontwijken ervan zodanig
dat er sprake is van rechtsmisbruik.
Handhaving en toezicht zijn nodig en in de gegeven omstandigheden is
het vooral van belang dat de administratie niet afhankelijk is van de bereid-
heid van de belastingplichtige om al dan niet mee te werken. Als er enkel
een verplichting bestaat tot het voorleggen van stukken en er geen moge-
lijkheid is om na te gaan of inderdaad wel ‘alle’ stukken zijn voorgelegd om
het juiste bedrag van de belastingen te bepalen, dan houdt de verplichting
niet veel in als de onderworpene de volledige controle in handen heeft en
zelf kan bepalen wat hij wenst te laten zien en wat niet. De huidige boete
1 http://www.premier.be/sites/default/files/articles/Accord_de_Gouvernement_-_Re-
geerakkoord.pdf, 80.
2 http://www.premier.be/sites/default/files/articles/Accord_de_Gouvernement_-_Re-
geerakkoord.pdf, 81.
maklu

4. Is het gelijk of men door de hond of door de kat gebeten wordt
Maklu 125
van 1.250 euro is ook niet van aard om medewerking af te dwingen. Frau-
debestrijding vereist minder vrijblijvende onderzoeksbevoegdheden dan
de bevoegdheden die nodig zijn om een gewone belastingcontrole uit te
voeren op basis van de (officiële) boekhouding en steekproeven. Onder-
zoeksdaden met een in wezen politioneel karakter, waarbij de administratie
zelf nagaat welke stukken er voorhanden zijn en zelf een kopie maakt van
computerbestanden, zijn in sommige omstandigheden onontbeerlijk om
een klaar beeld te krijgen van de werkelijke toestand en noodzakelijk om
het juiste bedrag van de belastingen te bepalen. De hiervoor aangehaalde
zin uit het regeerakkoord1 lijkt dat te bevestigen.
Onder ‘inbedden in procedures’ kan worden verstaan dat een onaangekon-
digde visitatie en het kopiëren van computerbestanden door de administra-
tie zelf, zonder toestemming van de belastingplichtige, enkel mogelijk is in
bijzondere omstandigheden en dat deze uiterste onderzoeksbevoegdheid,
om de belastingplichtige optimaal te beschermen tegen willekeur en on-
rechtmatig overheidsoptreden, noodzakelijk wordt omkaderd met begelei-
dende maatregelen, zoals bijvoorbeeld een voorafgaande machtiging van
de politierechter.
FAVV
De dioxinecrisis die België eind van de vorige eeuw trof, toonde aan dat het
bewaken van de voedselveiligheid een complexe onderneming is. Ogen-
schijnlijk kleine ongevallen kunnen elders in de voedselketen tot dramati-
sche gevolgen leiden. De crisis had op de beleidsmakers en consumenten
een katalyserend effect. Het besef dat veilig en gezond voedsel een absolute
noodzaak is, trad opnieuw sterk op de voorgrond. Dit leidde tot de vaststel-
ling dat de snelle oprichting van een autonoom agentschap, dat uitsluitend
verantwoordelijk is voor de voedselveiligheid, noodzakelijk was2.
Als gevolg van de aanbevelingen van de parlementaire onderzoekscommis-
sie ‘dioxinecrisis’, werd met de wet van 4 februari 2000 het FAVV opgericht.
In de oprichtingswet werd het FAVV bevoegd voor de vijftien bijzondere
strafwetten die voorheen door diverse BID werden onderzocht. De vroe-
gere afzonderlijke BID werden samengevoegd tot één dienst, het FAVV,
bevoegd voor de controle op al deze wetten.
1 http://www.premier.be/sites/default/files/articles/Accord_de_Gouvernement_-_Re-
geerakkoord.pdf, 81.
2 Verslag van het parlementair onderzoek naar de Belgische vlees-, zuivel- en eierproductie
en naar de politieke verantwoordelijkheden in het licht van de zogenaamde dioxinecrisis,
Parl.St. Kamer 1999-2000, nr. 50/0018.
maklu

Stijn Adriaenssen
126 Maklu
Uit de bezorgdheid om het toezicht op de veiligheid van de voedselketen
zo efficiënt mogelijk te maken, waarbij de toezichthoudende ambtenaren
slechts één procedurebesluit moeten volgen in plaats van vijftien1, werd
besloten om de bestaande procedures te harmoniseren. Er werd één Ko-
ninklijk besluit opgesteld dat de controles uitgevoerd door ambtenaren in
opdracht van het Agentschap regelt, het zogenaamde Controlebesluit.
In artikel 2 van dit Controlebesluit wordt verduidelijkt wat onder ‘product’
en ‘plaats’ dient begrepen te worden.
Artikel 2, 4° Product: elk product of elke materie behorend tot de bevoegdhe-
den van het Agentschap, krachtens de wet van 4 februari 2000;
5° Plaats: elke plaats waar zich producten bedoeld in 4° van dit artikel kun-
nen bevinden of waar zich zaken kunnen bevinden die toelaten inbreuken
vast te stellen.
Wat betreft producten, heeft de bepaling betrekking op alle producten en
stoffen die het voorwerp uitmaken van het geheel of een deel van elk van de
vijftien wetten waarvoor het Agentschap bevoegd is, evenals de producten
en stoffen in de voedselketen die worden geregeld door de Verordeningen
van de Europese Unie die rechtstreeks van toepassing zijn op het Belgisch
grondgebied.
Wat betreft plaatsen heeft artikel 2, 5° betrekking op alle plaatsen van wel-
ke aard ook, waar zich, met welk doel dan ook, producten kunnen bevin-
den of eender welke zaken die het mogelijk maken de overtreding vast te
stellen en te bewijzen. Vallen dus ook onder het toepassingsgebied: kades,
wagons, diverse voertuigen, boten, bossen, maar ook frigo’s, hotels en in-
richtingen van eender welke aard, waaronder inbegrepen de kantoren, de
personeelslokalen en de garages2.
Artikel 3 van het Controlebesluit verduidelijkt de controlebevoegdheden
als volgt:
Artikel 3, §2. In de uitoefening van hun bevoegdheden kunnen de in §1 be-
doelde personen op elk moment elke plaats betreden en doorzoeken waar
1 Het FAVV is eveneens bevoegd voor de wet van 15 juli 1985 betreffende het gebruik bij
dieren van stoffen met hormonale, anti-hormonale, beta-adrenergische of productiesti-
mulerende werking. De opsporing hiervan verloopt via een afzonderlijke procedure.
2 Verslag aan de Koning bij Koninklijk Besluit van 22 februari 2001 houdende organisatie
van de controles die worden verricht door het FAVV en tot wijziging van diverse wettelij-
ke bepalingen, BS 18 augustus 2001.
maklu

4. Is het gelijk of men door de hond of door de kat gebeten wordt
Maklu 127
zich producten kunnen bevinden evenals elke plaats waar bewijzen van het
bestaan van een inbreuk mogelijk kunnen worden aangetroffen.
Het bezoek aan lokalen die uitsluitend als woning dienen is slechts toege-
staan tussen 5 uur ’s ochtends en 9 uur ’s avonds en kan slechts gebeuren met
verlof van de rechter van de politierechtbank.
§3. Ze kunnen ter plaatse elk document, elke uitleg of inlichting doen ver-
schaffen die ze nodig achten voor het uitoefenen van hun controleopdracht,
en alle nuttige vaststellingen doen
§7. Verzet tegen bezoeken, controles, inbeslagnemingen, monsternemingen of
verzoeken om inlichtingen of documenten door de in §1 bedoelde personen,
of het verstrekken van kennelijk onjuiste inlichtingen of documenten, wordt
gestraft met een gevangenisstraf van acht dagen tot drie maand en met een
geldboete van honderd tot duizend euro of met één van deze straffen alleen.
In artikel 3, §2 van het Controlebesluit werd ervoor geopteerd om geen toe-
stemming van de politierechter te vereisen om binnen te treden in lokalen
die niet toegankelijk zijn voor het publiek, behalve als ze exclusief tot bewo-
ning dienen. Met het oog op een efficiënter toezicht werd de bepaling dat
toezichthoudende ambtenaren slechts in de voor het publiek toegankelijke
inrichtingen mogen binnengaan tijdens de openingsuren voor het publiek
geschrapt en vervangen door dit nieuw artikel1.
Met de dioxinecrisis nog fris in het achterhoofd werden in 2000-2001 uitge-
breide controlebevoegdheden aan het FAVV toegekend. De lezing van het
verslag aan de Koning, voorafgaand aan het Controlebesluit, toont aan dat
deze bevoegdheden weloverwogen zijn toegekend, met het oog op een effi-
ciënte controle van de voedselketen in het belang van de volksgezondheid.
De omschrijving die in artikel 2 Controlebesluit wordt gegeven aan product
en plaats laat toe om op elk moment, elke plaats vrij te betreden en te doorzoe-
ken, indien er zich producten bevinden of bewijzen van het bestaan van een
inbreuk. Het tweede lid van artikel 3, §2, waarin vermeld wordt dat het be-
zoek aan lokalen die uitsluitend als woning dienen slechts bezocht kunnen
worden na machtiging van de politierechter, is specifiek van belang in het
kader van huidig onderzoek. Uit samenlezing van het eerste en het tweede
lid van artikel 3, §2 volgt, dat het inspecteurs van het FAVV is toegelaten
actief te zoeken in ruimten die uitsluitend bestemd zijn voor bewoning, op
voorwaarde dat zij in het bezit zijn van een machtiging tot huisvisitatie van
de politierechter.
1 Verslag aan de Koning bij Koninklijk Besluit van 22 februari 2001 houdende organisatie
van de controles die worden verricht door het FAVV en tot wijziging van diverse wettelij-
ke bepalingen, BS 18 augustus 2001.
maklu

Stijn Adriaenssen
128 Maklu
Wanneer het lokalen betreft waarbij het om gemengd privé/professioneel
gebruik gaat, kunnen deze vrij betreden en doorzocht worden. In de prak-
tijk vertaalt zich dit in de situatie dat wanneer er op een welbepaalde lo-
catie, volgens de gegevens uit de databank van het FAVV een vestiging of
een onderneming gesitueerd is, deze locatie kan doorzocht worden zonder
machtiging van de politierechter. Betreft het echter een locatie die niet ge-
kend is in de databank van het FAVV, en waarbij uit de Kruispuntbank van
Ondernemingen eveneens blijkt dat er geen activiteiten plaatsvinden die
gerelateerd zijn aan de voedselketen, dan moet voor deze locatie wel een
machtiging van de politierechter worden bekomen. Er is echter wel een
machtiging tot huisvisitatie vereist voor ruimten, gelegen of verbonden aan
professionele gebouwen, die uitsluitend als woonruimte worden gebruikt.
Sociale Inspecteurs
Ook bij de sociale inspecteurs bestond er lange tijd discussie over de contro-
les die gebeurden in bewoonde lokalen. De administratie maakte gebruik
van de ruime bewoordingen van artikel 4 van de Arbeidsinspectiewet1 om
zich toegang te verschaffen tot privéwoningen. Deze interpretatie werd
echter niet gedeeld door alle leden van de wetgevende macht. Zo werden er
enkele wetsvoorstellen ingediend ten einde de draagwijdte van de tekst van
artikel 4 te beperken.
Op basis van de verslagen bij die wetsvoorstellen leek het parlement van
mening dat de grondwettelijke onschendbaarheid van de woning verhin-
derde dat een sociale inspecteur in een bewoond lokaal meer deed dan en-
kel visuele vaststellingen betreffende tewerkstelling, gepaard met andere
onderzoeksactiviteiten zoals de opname van identiteiten, het verhoor van
aanwezigen en het opvragen van sociale documenten. In deze interpre-
tatie gaf het visitatiebevel de sociale inspecteurs niet de bevoegdheid om
een huiszoeking uit te voeren in de woning. De woning doorzoeken mocht
slechts met de vrijwillige, bewuste en uitdrukkelijke toestemming van de
bewoners. Wanneer een lokaal terzelfder tijd dienst deed als werkplaats en
als privaat woonvertrek, bijvoorbeeld een keuken, moesten de sociale in-
specteurs eveneens de voorafgaande toestemming van de politierechtbank
of van de persoon die het daadwerkelijk genot had van het onroerend goed,
bekomen (Bockstaele, 2009: 56-57).
Met de invoering van het Sociaal Strafwetboek behoren deze discussies de-
finitief tot het verleden. Het Sociaal Strafwetboek, bestaande uit recente
bijzondere strafwetgeving, heeft getracht met alle verzuchtingen rekening
te houden.
1 Wet van 16 november 1972 betreffende de arbeidsinspectie, BS 8 december 1972.
maklu

4. Is het gelijk of men door de hond of door de kat gebeten wordt
Maklu 129
In de zin van artikel 8, alinea 2 van het EVRM, voorzien de artikelen 18 en
19 van het Sociaal Strafwetboek in een finaliteits- en proportionaliteitsbe-
ginsel. De sociale inspecteurs moeten hun bevoegdheden uitoefenen met
het oog op het toezicht op de naleving van de bepalingen in het Sociaal
Strafwetboek. Er is derhalve geen limitatieve opsomming van de bevoegd-
heden van de sociale inspecteurs en hun optreden hoeft dus niet te steu-
nen op een uitdrukkelijke wettelijke basis (Van Eeckhoutte & Bouzoumita,
2009: 699; Salomez, 2010:115). Het is voldoende dat ze hun bevoegdheden
aanwenden met het oog op het toezicht op de naleving van de bepalingen
van het Sociaal Strafwetboek en hierbij middelen aanwenden die passend
en noodzakelijk zijn voor dit toezicht1.
De sociale inspecteurs zijn, gelet op artikel 20 Soc.Sw., steeds verplicht om
hun legitimatiebewijs voor te leggen. Artikel 22 Soc.Sw. verleent hen de
mogelijkheid om in de uitoefening van hun ambt, de bijstand van de politie
te vorderen.
Met betrekking tot de toegang tot de lokalen wordt er in het Sociaal Straf-
wetboek een duidelijk onderscheid gemaakt tussen ‘toegang tot de arbeids-
plaatsen’ (artikel 23 Soc.Sw.) en ‘toegang tot de bewoonde ruimten’ (artikel
24 Soc.Sw.).
Artikel 23 kent ruime bevoegdheden toe voor de toegang tot de arbeids-
plaatsen, vergelijkbaar met deze van het FAVV. De inspecteurs mogen op
elk ogenblik, zowel overdag als ‘s nachts, onaangekondigd en vrij binnen-
treden.
De toegang tot de bewoonde ruimten is bij de sociale inspectie in veel nauw-
keurigere bewoordingen vastgelegd, dan bij de BBI en het FAVV. Hande-
lingen van sociale inspecteurs die dwang inhouden of die een inbreuk
vormen op de persoonlijke levenssfeer zijn slechts toegelaten als daarvoor
een wettelijke regeling bestaat of een rechterlijk bevel werd afgeleverd (Van
Eeckhoutte & Bouzoumita, 2009: 699; Salomez, 2010:115). De bepalingen
in artikel 24 Soc.Sw. vertonen veel gelijkenissen met de bepalingen uit het
Wetboek van Strafvordering omtrent de huiszoeking en het huiszoekings-
bevel. Zo creëert artikel 24 Soc.Sw. een recht van toegang bij betrapping
op heterdaad, op verzoek of met toestemming, in geval van oproep en van
nood (brand/overstroming). Ten slotte wordt de toegang tot de bewoonde
ruimten toegestaan mits een machtiging tot huisvisitatie. In tegenstelling
tot de twee voorgaande, besproken BID, dienen de sociale inspecteurs zich
niet te wenden tot de politierechter, maar tot de onderzoeksrechter.
1 Antwerpen, 12 mei 2011, Limb.Rechtsl. 2012, 43.
maklu

Stijn Adriaenssen
130 Maklu
In lijn met artikel 8, alinea 2 van het EVRM, en met de bepalingen van
het Wetboek van Strafvordering omtrent het huiszoekingsbevel, moet het
verzoek met redenen omkleed zijn en moeten welbepaalde gegevens min-
stens worden vermeld. In lijn met het huiszoekingsbevel kan er een mach-
tiging verleend worden voor de toegang tot de bewoonde ruimten na negen
uur ‘s avonds of voor vijf uur ‘s morgens, mits bijzondere motivatie door
de inspectie.
De onderzoeksrechter dient binnen een termijn van 48 uur na ontvangst
van het verzoek een gemotiveerd oordeel te vellen, waartegen geen beroep
mogelijk is.
Met uitzondering van de stukken waaruit de identiteit van de indiener van
een eventuele klacht of aangifte kan worden afgeleid, dient het geheel van
de motiveringsstukken tot het bekomen van de machtiging tot huisvisitatie
aan het strafdossier of aan het dossier in het kader waarvan een administra-
tieve geldboete kan worden opgelegd, worden toegevoegd.
In artikel 24, §4 Soc.Sw. wordt verduidelijkt over welke bevoegdheden de
sociale inspecteurs beschikken in geval van visitatie van bewoonde ruim-
ten. Het algemeen uitgangspunt aangaande het optreden van sociale in-
specteurs lijkt te zijn dat alles wat het niet door de wet of door een alge-
meen rechtsbeginsel wordt verboden, is toegestaan1. Bijgevolg is, mits het
verkrijgen van een machtiging tot huisvisitatie van een onderzoeksrechter,
het toegestaan dat sociale inspecteurs in de bewoonde ruimten actief zoe-
ken naar sociale gegevens die nuttig zijn voor hun onderzoek en als bewijs
van een inbreuk kunnen dienen.
4. Besluit
Als algemene regel geldt dat huiszoekingsbevelen enkel door een onder-
zoeksrechter kunnen worden afgeleverd. Toch verlenen tal van bijzondere
wetten een vergelijkbare bevoegdheid aan de politierechter. Het wezenlijk
verschil met het huiszoekingsbevel afgeleverd door de onderzoeksrechter
is dat de politierechter, die om een huiszoekingsbevel wordt gevraagd, niet
met het ganse onderzoek wordt belast. Hij oordeelt dus niet, zoals de on-
derzoeksrechter, over de opportuniteit van de huiszoeking, maar enkel over
de wettelijkheid en de toestemming. Hierdoor is de politierechter, in dit
opzicht, een rechter van het onderzoek (Van den Wyngaert, 2006: 957). Dit
geldt eveneens voor de onderzoeksrechter wanneer hij optreedt in het ka-
der van een aanvraag op basis van artikel 24 Soc.Sw.
1 Antwerpen, 12 mei 2011, Limb.Rechtsl. 2012, 43.
maklu

4. Is het gelijk of men door de hond of door de kat gebeten wordt
Maklu 131
Het voorafgaande optreden van een onafhankelijke en onpartijdige magi-
straat vormt een belangrijke waarborg tegen het gevaar voor misbruik of
willekeur. De politierechter beschikt ter zake over een ruime beoordelings-
bevoegdheid om te bepalen of de hem voorgelegde omstandigheden een
aantasting van het grondwettelijk beginsel van de onschendbaarheid van
de woning verantwoorden. De toestemming die hij verleent geldt specifiek
in die concrete situatie. Zij betreft een welbepaald onderzoek in een wel-
bepaalde woning en geldt alleen voor de personen op wiens naam de toe-
stemming werd verleend1. Gelet op de rechtspraak van het Grondwettelijk
Hof dient de politierechter de machtiging tot huisvisitatie uitdrukkelijk te
motiveren2.
Het recht op de eerbiediging van de woning heeft een burgerrechtelijk ka-
rakter in de zin van artikel 6, alinea 1 EVRM. Aangezien de uitoefening van
het recht van toegang tot bewoonde lokalen een inmenging in dat recht
vormt, moeten de in die bepaling vervatte waarborgen worden nageleefd.
Zoals bij het huiszoekingsbevel, moeten de betrokkenen, zowel in feite als
in rechte, daadwerkelijke jurisdictionele controle verkrijgen op de regel-
matigheid van de beslissing waarmee de toegang tot de bewoonde lokalen
werd toegestaan, alsook van de maatregelen die op grond daarvan zijn ge-
nomen. Bijgevolg kan de toestemming van de politierechter om bewoonde
lokalen te betreden voor de strafrechter worden betwist. Hier anders over
oordelen zou in strijd zijn met de artikelen 10 en 11 GW.3
Maatregelen die de rechten van verdediging beperken, zijn in het kader van
artikel 6, alinea 1 EVRM enkel legitiem indien ze absoluut noodzakelijk
zijn. De politierechter kan zijn toestemming om bewoonde lokalen te be-
treden steunen op bescheiden en toelichtingen die niet aan het straf dossier
werden toegevoegd, net zoals een huiszoekingsbevel gebaseerd kan worden
op een anonieme tip. Deze bescheiden en toelichtingen mogen weliswaar
niet volledig worden onttrokken aan het beginsel van tegenspraak. Indien
deze toch volledig aan het beginsel van de tegenspraak worden onttrokken,
voldoen die bepalingen niet aan de vereisten van artikel 6.1 EVRM en lei-
den zij tot een willekeurige inmenging in het recht op de onschendbaar-
heid van de woning, gewaarborgd bij artikel 15 GW en artikel 8 EVRM4.
Bijgevolg kan gesteld worden dat de procedurele verschillen tussen het
huiszoekingsbevel en de machtiging tot huisvisitatie beperkt zijn. Het
voornaamste verschil bestaat uit de beoordelingsbevoegdheid van de ma-
gistraat op het moment van de aanvraag. In tegenstelling tot een onder-
1 GwH 3 december 2008, nr. 171/2008.
2 GwH 27 januari 2011, nr. 10/2011.
3 Ibid.
4 Ibid.
maklu

Stijn Adriaenssen
132 Maklu
zoeksrechter bij een gerechtelijk onderzoek, oordeelt een politierechter bij
een machtiging tot huisvisitatie niet over de opportuniteit. Voor het overige
zijn de grond- en vormvoorwaarden gelijklopend en dienen de wettelijke
waarborgen van legaliteit, legitimiteit en proportionaliteit bij beide rechts-
figuren gerespecteerd te worden.
De vraag of er juridische gronden bestaan die de toekenning van verschil-
lende bevoegdheden aan de machtiging tot huisvisitatie door de verschil-
lende BID rechtvaardigen, kan reeds op basis van de resultaten van dit
enigszins beperkt onderzoek, bevestigend beantwoord worden. In de prak-
tijk merken we echter dat de verschillen heel wat kleiner zijn. Ondanks de
verschillende wetteksten waarop de BID zich baseren, lijkt het erop dat zij
de bevoegdheden op een soortgelijke manier interpreteren. Met betrekking
tot de sociale inspecteurs en het FAVV lijkt deze interpretatie overeen te
stemmen met de bewoordingen van hun bijzondere wetgeving. Wat betreft
de BBI lijkt er echter meer ruimte voor discussie te bestaan.
Voor deze verschillen in bevoegdheidstoeëigening kunnen diverse verkla-
ringen naar voren worden geschoven. Wanneer we naar de totstandkoming
van het wettelijk apparaat kijken, blijkt dat de BBI dient terug te vallen op
de oudste wetten. Deze wetten zijn bijgevolg minder aangepast aan moder-
ne modus operandi en aan de noden van een hedendaagse fraudebestrij-
dingsdienst. Een andere mogelijke verklaring kan gevonden worden in de
motivatie voor het tot stand brengen van de bijzondere strafwetgeving. Het
FAVV kan steunen op relatief recente wetgeving, dewelke ontstond als ant-
woord op een grote nationale voedselcrisis. Met het oog op de bescherming
van de volksgezondheid werden er aan het FAVV dan ook ruime bevoegd-
heden toegekend.
De wetgeving die de bevoegdheden regelt van de sociale inspecteurs is de
meest recente van de drie besproken BID. Deze wetgeving beantwoordt
naar mijn mening het meest aan de noden van een moderne opsporings-
dienst en houdt rekening met het gebruik van nieuwe technologieën.
De reden dat er tussen de verschillende inspectiediensten vanuit praktisch
opzicht minder verschillen zijn, lijkt evidenter. Hun wettelijke basis voor
de opsporingsbevoegdheden is weliswaar verschillend, maar het kader
waarbinnen zij deze bevoegdheden uitoefenen is hetzelfde. Deze BID ope-
reren allen met het oog op het bestrijden van fraude: fiscale fraude, sociale
fraude, voedselfraude, … Een efficiënte aanpak van fraude vereist dan ook
het hanteren van efficiënte methodes. Het lijkt weinig waarschijnlijk dat
een fraudeur op eenvoudig verzoek van een fiscale inspecteur zijn zwarte
boekhouding zal overhandigen of een uitprint zal maken van de verborgen
bestanden op zijn computer. Nochtans is het deze visie die in de rechtsleer
door enkele schrijvers verdedigd wordt. Indien er bij dergelijke veeleisende
onderzoeken geen gebruik kan worden gemaakt van politionele technieken
maklu

4. Is het gelijk of men door de hond of door de kat gebeten wordt
Maklu 133
zoals een huisvisitatie, waarbij actief gezocht mag worden, worden deze
onderzoeken de facto nutteloos.
Vanuit de praktijk wordt zeer eensgezind het standpunt vertolkt dat het
gelijk is ‘of men door de hond of door de kat gebeten wordt’. Of dit juri-
disch ook stand houdt zal door toekomstige rechtspraak, of met het oog op
rechtszekerheid, bij voorkeur door de wetgever, uitgemaakt moeten wor-
den.
maklu

maklu

Maklu 135
5
Hoe bijzonder is
de bewijswaarde van vaststellingen
van politiediensten en inspectiediensten?
Joachim Meese1
Inleiding
Het bewijsrecht in strafzaken is een onderwerp dat eigenlijk kan onder-
verdeeld worden in drie deelaspecten, met name de bewijslast, de bewijs-
middelen (met inbegrip van het leerstuk van het onrechtmatig verkregen
bewijs) en de bewijswaardering. In essentie gaat het om drie aparte vragen,
namelijk wie het bewijs moet leveren (bewijslast), welke middelen mogen
worden aangewend om een strafbaar feit te bewijzen (de bewijsmiddelen)
en hoe de voorgelegde bewijsmiddelen moeten worden beoordeeld (de be-
wijswaardering) (Traest, 2011: 61). Deze bijdrage richt zich enkel op het
aspect bewijswaardering en nog meer specifiek op de bewijswaarde van
vaststellingen van politiediensten en inspectiediensten. Daarbij zal vooral
getracht worden om – aan de hand van een bespreking van de principes in-
zake de bewijswaardering – een antwoord te bieden op de voor de praktijk
belangrijke vraag welke vermeldingen in een proces-verbaal een bijzondere
bewijswaarde hebben (en meer bepaald gelden tot bewijs van het tegen-
deel) en welke vermeldingen slechts gelden ten titel van inlichting.
Alvorens daartoe over te gaan, is het aangewezen erop te wijzen dat een
onderscheid moet worden gemaakt tussen de bewijswaarde en de bewijs-
kracht. Beide begrippen worden niet zelden ten onrechte door elkaar ge-
haald2. Wanneer men het heeft over de bewijswaarde van een bewijselement,
dan spreekt men over de mate waarin geloof moet worden gehecht aan dat
bewijselement (De Wolf, 2013: nr. 190). Of anders gesteld, het toekennen
1 Docent straf(proces)recht UAntwerpen, advocaat-vennoot ‘Van Steenbrugge Advocaten’.
2 Strikt genomen behoort het begrip bewijskracht niet eens tot het bewijsrecht in strafza-
ken (Traest, 1992: nr. 783). De rechter kan trouwens ook de bewijskracht schenden van
een akte die met het bewijs van de feiten niets te maken heeft, bijvoorbeeld een dagvaar-
ding of een ander vonnis (Declercq, 2014: nr. 2015).
maklu

Joachim Meese
136 Maklu
van een zekere bewijzende waarde aan het bewijselement in verhouding tot
de feiten die in de tenlastelegging zijn opgenomen (Traest, 1992: nr. 775).
De bewijswaarde die een rechter aan een bewijselement toeschrijft, is uiter-
aard erg variabel. Aan sommige bewijselementen wordt geen enkele waar-
de toegekend, terwijl andere voor de rechter beslissend kunnen zijn. Zo
is het vanzelfsprekend mogelijk dat de rechter de ene getuigenverklaring
erg geloofwaardig acht maar de andere helemaal niet. De bewijskracht daar-
entegen, kan worden omschreven als de eerbiediging die de rechter moet
hebben voor datgene dat in een akte, dit is dus een geschrift1 (bijvoorbeeld
een proces-verbaal, een procedurestuk, een situatieschets, een deskundi-
genverslag, een brief, statuten van een vennootschap, etc.), is opgenomen2.
Hij mag immers aan die akte geen uitleg geven of draagwijdte toekennen
die onverenigbaar is met datgene dat erin werd vastgesteld, betoogd of ver-
meld3 en dus de akte ‘doen liegen’ (Dumon, 1978: nr. 37)4. Daarvan kan
sprake zijn als de rechter bij zijn besluitvorming iets aan de akte toevoegt
dat er niet in staat of er iets uit weg laat dat er wel in te lezen is. Zowel de
bewijswaarde als de bewijskracht hebben dus betrekking op de inhoud van
een akte, maar bij de bewijskracht gaat het om het respect of de misken-
ning ervan, daar waar het bij de bewijswaardering gaat om de toetsing aan
de geloofwaardigheid van de inhoud zoals ze weergeven is in de akte (De
Wolf, 2013: nr. 206). Het onderscheid tussen beide begrippen blijkt ook
duidelijk uit de (on)bevoegdheid van het Hof van Cassatie om erover te
oordelen. De feitenrechter beoordeelt immers in beginsel onaantastbaar
de bewijswaarde van een bewijselement, tenzij de wet een specifieke be-
wijsregeling voorschrijft5. Op dat vlak kan dus weinig worden aangevoerd
voor het Hof van Cassatie. Een schending van de bewijskracht van een akte
daarentegen, kan wel nuttig worden aangevoerd voor het Hof van Cassatie.
1 Ook van een foto die als bijlage bij een geschrift is gevoegd, kan bewijskracht uitgaan, in
zoverre die foto met de tekst in commentaar één geheel vormt (Cass. 26 januari 2005, AR
P.04.0928.F, Arr.Cass. 2005, 210, T.Verz. 2005, 701 en Rev.dr.pén. 2005, 1098).
2 Feitelijk is de term ontleend aan het burgerlijk recht (zie artikel 1322 BW). Traditioneel
wordt een miskenning van de bewijskracht van een akte beschouwd als een schending
van de artikelen 1319, 1320 en 1322 BW. Die bepalingen bevatten regels met betrekking
tot het schriftelijk bewijs en meer bepaald het bewijs dat voortvloeit uit een authentieke
of onderhandse akte.
3 Vaste rechtspraak, zie bijvoorbeeld Cass. 26 april 2011, AR P.10.1972.N, Pas 2011, 1147.
4 Deze bijdrage was overigens de eerste waarin het onderscheid tussen de begrippen be-
wijswaarde en bewijskracht duidelijk werd omschreven.
5 Cf. infra.
maklu

5. Hoe bijzonder is de bewijswaarde van vaststellingen
Maklu 137
1. Enige toelichting over de bewijswaardering
1.1. Principe: de vrije bewijswaardering
Alvorens over te gaan tot een bespreking van de uitzonderingen op het
principe van de vrije bewijswaardering, waaronder de processen-verbaal
met een bijzondere bewijswaarde, is het aangewezen kort stil te staan bij
het principe zelf.
De algemene regel is inderdaad de vrije bewijswaardering door de rechter.
In strafzaken beoordeelt de rechter dus vrij, dit is onaantastbaar, de bewijs-
waarde van de hem regelmatig voorgelegde gegevens. Hij kan bepaalde ge-
gevens geloofwaardig achten en andere gegevens als ongeloofwaardig ver-
werpen of irrelevant dan wel niet-beslissend beschouwen. Noch het recht
van verdediging, noch het vermoeden van onschuld, noch de bewijsregels
vereisen dat hij een afweging maakt tussen de verschillende hem voorge-
legde gegevens vooraleer sommige van die gegevens als ongeloofwaardig te
verwerpen of irrelevant dan wel niet-beslissend te beoordelen1. Het begin-
sel van de vrije bewijswaardering behoort tot de vaste rechtspraak van het
Hof van Cassatie. Uit het principe volgt onder meer2 dat er geen hiërarchie
is tussen bepaalde bewijsmiddelen en dat de rechter niet gehouden is het
ene boven het andere bewijselement te verkiezen. Zo heeft het verslag van
een gerechtsdeskundige niet noodzakelijk meer waarde dan het verslag van
een technisch raadsman van één van de partijen. Die vrijheid van de rech-
ter is ook niet beperkt door de aard van het bewijsmiddel. Zo belet niets de
rechter om zelfs een bekentenis − dikwijls la reine de la preuve genoemd3
− te negeren4. Ook de zogenaamde ‘harde bewijzen’ of zelfs wetenschappe-
lijke bewijzen zijn dus aan bewijswaardering onderhevig (Traest, 2011: 58).
De waarde van de regelmatig voorgelegde bewijselementen wordt door de
rechter beoordeeld naar innerlijke overtuiging5. Uiteraard is de innerlijke
overtuiging van de rechter op zich geen bewijs, maar net de resultante van
feitelijke elementen en bewijzen waarop de rechter zich gesteund heeft om
tot zijn oordeelsvorming te komen6. Dat is niet anders voor de volksjury7.
Dat de rechter vrij is de bewijswaarde van bewijselementen te beoordelen,
1 Cass. 4 november 2014, AR P.14.0881.N.
2 Zie voor een overzicht ook De Wolf, 2013: nr. 191.
3 Zie bijvoorbeeld De Hert, Decaigny & Weis, 2009: 1.
4 Cass. 26 oktober 2005, AR P. 05.0783.F, Arr.Cass. 2005, 2049.
5 Zie bijvoorbeeld Cass. 11 maart 2014, AR P.12.1903.N., Pas 2014, 686.
6 Cass. 23 december 1998, veren.kam., RW 1998-99, 1309. Over de innerlijke overtuiging
zie Traest, 2005: 553-567.
7 Zie Cass. 30 januari 2007, AR P.06.1390.N., Arr.Cass. 2007, 243, NC 2008, 64 en T.Strafr.
2007, 313. Zie ook artikel 327, 2e lid Sv., waar gepreciseerd is dat een veroordeling enkel
maklu

Joachim Meese
138 Maklu
betekent ook niet dat op die beoordeling geen controle mogelijk zou zijn.
De rechter is immers verplicht zijn beslissing te motiveren. Ook als geen
schriftelijke conclusie wordt neergelegd, moet de rechter melding maken
van de voornaamste overwegingen die hem van de schuld of de onschuld
van de beklaagde hebben overtuigd en moet hij aangeven waarom hij de
feiten al dan niet bewezen verklaart1. Uiteraard mag hij ook geen elemen-
ten negeren en moet hij de bewijselementen rationeel beoordelen (De
Wolf, 2013: nr. 192).
Het principe van de vrije bewijswaardering mag niet verward worden met
het principe van de vrije bewijslevering. Dat laatste betekent dat het bewijs-
stelsel vrij is, zodat de rechter − tenzij de wet een specifiek bewijsmiddel
voorschrijft2 − zich mag steunen op eender welk bewijselement, voor zover
dat bewijselement regelmatig is verkregen3 en aan de tegenspraak van de
partijen is onderworpen. In beginsel kan het bewijs van een strafbaar feit
dus geleverd worden door alle middelen van recht. Deze stap heeft betrek-
king op het aspect bewijsmiddelen. Pas in een later stadium speelt de be-
wijswaardering4. Er is uiteraard wel een verband tussen beide begrippen,
aangezien een vrij bewijsstelsel enkel kan samengaan met een stelsel van
hoofdzakelijk vrije bewijswaardering (Traest, 2011: 67).
1.2. Uitzonderingen op de vrije bewijswaardering
Vanzelfsprekend is de vrijheid van de rechter bij de waardering van de be-
wijselementen die aan hem worden voorgelegd niet geheel onbegrensd.
Er moet immers rekening worden gehouden met diverse wettelijke be-
perkingen van de rechterlijke oordeelsvrijheid. Eén van die beperkingen
betreft precies de gevallen waarbij de wet aan bepaalde processen-verbaal
een bijzondere bewijswaarde toekent, wat verder in deze bijdrage wordt
besproken. Daarnaast bestaan er nog beperkingen, aangezien sommige be-
wijsmiddelen een beperkte bewijswaarde hebben. Bij wijze van voorbeeld
kan gerefereerd worden naar anonieme getuigenverklaringen5, verklarin-
gen afgelegd via teleconferentie6 en niet geclassificeerde processen-verbaal
kan worden uitgesproken indien uit de toegelaten bewijselementen voortvloeit dat de
beschuldigde boven elke redelijke twijfel schuldig is aan de ten laste gelegde feiten.
1 Cass. 8 juni 2011, AR P.11.0570.F, NC 2012, 170, Pas 2011, afl. 6-8, 1644, Rev.dr.pén. 2011,
898 en JT 2011, 490.
2 Zie bijvoorbeeld de regels voorgeschreven in de artikelen 16 en 17 VTSv., of het bepaalde
in artikel 331, §2 BW.
3 Zie wat het onrechtmatig verkregen bewijs betreft evenwel artikel 32 VTSv. en de vele
literatuur in dat verband, onder meer Deruyck, 2005: 201-231 en Traest, 2014: 123-188.
4 Zie hierover Traest, 1992: nr. 481.
5 Zie artikel 189bis, 3e lid Sv.
6 Zie de artikelen 112bis, §6 en 158ter, §5 Sv. (en wat het hof van assisen betreft, artikel 299,
§4 Sv.).
maklu

5. Hoe bijzonder is de bewijswaarde van vaststellingen
Maklu 139
die werden opgesteld na de aanwending van specifieke of uitzonderlijke
inlichtingenmethoden1.
2. De bewijswaarde van processen-verbaal
2.1. Algemene regel: een proces-verbaal geldt als inlichting
Artikel 154, 2e lid Sv. bepaalt dat niemand, op straffe van nietigheid, toege-
laten wordt om door getuigen bewijs te leveren boven of tegen de inhoud
van de processen-verbaal of verslagen van de officieren van politie aan wie
de wet de bevoegdheid verleent om wanbedrijven of overtredingen vast te
stellen zolang er geen betichting van valsheid is. Daaropvolgend wordt ge-
preciseerd dat de processen-verbaal en verslagen daarentegen, opgemaakt
door agenten, aangestelden of officieren aan wie de wet niet het recht
verleent om geloofd te worden zolang er geen betichting van valsheid is,
kunnen worden bestreden met tegenbewijzen, hetzij door geschrift, hetzij
door getuigen, indien de rechtbank het geraden oordeelt ze toe te laten. Op
grond van de artikelen 189 en 211 Sv. is de inhoud van artikel 154 Sv. ook
van toepassing voor de correctionele rechtbanken en voor de hoven van be-
roep. Deze bepalingen zijn niet van toepassing op misdaden. In criminele
zaken heeft het proces-verbaal dan ook niet meer bewijswaarde dan een
andere bewijsvorm (Holsters, 1980: 1379, nr. 59). Het geldt dan dus altijd
als inlichting.
Het moet gezegd dat artikel 154 Sv. niet meteen uitblinkt in klaarheid2. In
eerste instantie werd de bepaling zo uitgelegd dat elk regelmatig en door
een bevoegd persoon opgesteld proces-verbaal een bijzondere bewijswaar-
de heeft, namelijk ofwel tot inschrijving wegens valsheid, ofwel tot bewijs
van het tegendeel (zie hierover Holsters, 1980: 1377-1378, nr. 54-56). Ech-
ter werd al vrij snel daarop ingezien dat de in artikel 154 Sv. opgesomde
processen-verbaal met een bijzondere bewijswaarde eigenlijk uitzonderin-
gen betreffen op de algemene regel dat de inhoud van een proces-verbaal
voor de strafrechter louter de waarde van een inlichting heeft. De rechter
mag er zich op steunen, maar is niet verplicht dat te doen (Declercq, 2014:
nr. 2088). Er bestaan dus drie ‘soorten’ processen-verbaal, in plaats van de
twee soorten die in artikel 154 Sv. zijn opgesomd3. Deze interpretatie is
ook logisch in het licht van het algemene principe dat de rechter vrij de
waarde beoordeelt van alle gegevens (en dus ook − behoudens in specifieke
1 Zie artikel 55 van de wet van 4 februari 2010 betreffende de methoden voor het verzame-
len van gegevens door de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, BS 10 maart 2010.
2 Zie ook Traest, 1992: nr. 862 en de verwijzingen aldaar in voetnoot 175.
3 Zie reeds Cass. 26 april 1926, Pas 1926, I, 350.
maklu

Joachim Meese
140 Maklu
gevallen waarin de wet voorziet in een bijzondere bewijswaarde − van de
processen-verbaal) die hem worden voorgelegd. Dat verklaart ook waarom
een dergelijk proces-verbaal in beginsel niet aan vormvoorwaarden onder-
hevig is1. Processen-verbaal met een bijzondere bewijswaarde daarentegen,
kunnen wel aan bijzondere voorwaarden worden gekoppeld2. Het gevolg
van de niet-naleving van die vormvoorwaarden kan dan zijn dat het pro-
ces-verbaal niet langer een bijzondere bewijswaarde heeft en dus enkel als
inlichting geldt3. Niet altijd echter zal de sanctie daartoe beperkt blijven. Zo
kan de rechter ook oordelen dat het vormverzuim (bijvoorbeeld het laat-
tijdig overmaken van een afschrift van het proces-verbaal aan de overtre-
der) het recht van verdediging heeft aangetast4. Bovendien zijn sommige
vormvoorschriften op straffe van nietigheid voorgeschreven. In dat laatste
geval kan aan het proces-verbaal geen enkele bewijswaarde meer worden
toegekend (Bosly, 1992: 128).
2.2. Uitzondering: processen-verbaal met een bijzondere
bewijswaarde
2.2.1. Soorten
Zoals hoger geschetst, zijn er aldus twee categorieën van processen-ver-
baal met een bijzondere bewijswaarde, met name de processen-verbaal tot
inschrijving wegens valsheid en de processen-verbaal tot bewijs van het
tegendeel.
De eerste van die twee categorieën, de processen-verbaal tot inschrijving
wegens valsheid, is eigenlijk heden ten dage in onbruik. Op het niveau van
de Franstalige Gemeenschap treft men nog één geval ervan aan in artikel 5
1 Zie nochtans wel artikel 40 van de wet van 15 juni 1935 op het taalgebruik in gerechtsza-
ken, BS 22 juni 1935. De nietigheid van een proces-verbaal omwille van de miskenning
van deze bepaling strekt zich in een dergelijk geval niet uit tot de gedeelten van dat
proces-verbaal die aan de vereisten van de Taalwet voldoen (Cass. 27 april 1993, Arr.Cass.
1993, 406).
2 Het klassiek gegeven voorbeeld is dat van artikel 62, 8e lid van de wet van 16 maart 1968
betreffende de politie over het wegverkeer (BS 27 maart 1968), waarin de verplichting
is opgenomen om een afschrift van het proces-verbaal aan de overtreder over te maken
binnen een termijn van 14 dagen te rekenen vanaf de datum van vaststelling van het
misdrijf. Zie voor gelijkaardige voorschriften in andere materies onder meer artikel 66
Sociaal Strafwetboek en artikel XV.2 van het Wetboek van 28 februari 2013 van econo-
misch recht.
3 Zie bijvoorbeeld Cass. 22 oktober 1985, Arr.Cass. 1985-86, 239, RW 1985-86, 1944, Pas
1986, I, 210 en Cass. 6 december 2005, AR P.05.0916.N, Arr.Cass. 2005, 2431, Pas 2005,
2416. Zie ook de uitdrukkelijke regeling in die zin in artikel 16.2.35 van het decreet van
5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake het milieubeleid (BS 3 juni 1995,
hierna DABM).
4 Vgl. Cass. 13 april 1964, Pas I, 868.
maklu

5. Hoe bijzonder is de bewijswaarde van vaststellingen
Maklu 141
van het Décret sanitaire van 18 juli 1831. Het voorbeeld dat klassiek werd
gegeven, te weten de artikelen 137-138 van het Boswetboek, is ondertussen
niet meer van tel. Deze bepalingen werden immers opgeheven in 20091.
Daarnaast werd in het verleden reeds gezegd dat ook een proces-verbaal dat
door de voorzitter van een gerecht betreffende een zittingsmisdrijf wordt
opgesteld2, bewijswaarde zou hebben tot inschrijving wegens valsheid3.
Nog los van het feit dat het gebruik ervan in de praktijk eigenlijk nagenoeg
nooit voorkomt, moet men zich de vraag stellen of die stelling wel klopt,
aangezien de wet niet expliciet melding maakt van die bijzondere bewijs-
waarde.
Processen-verbaal tot bewijs van het tegendeel komen erg vaak voor in bij-
zondere wetgeving. De bijzondere bewijswaarde van de processen-verbaal
van vaststelling is in die wetgeving dan dus expliciet opgenomen, zodat
daarover geen twijfel kan bestaan4. Naast de gevallen waarin de wet het
uitdrukkelijk zegt, aanvaardt men echter ook dat bewijswaarde tot het te-
genbewijs gehecht is aan processen-verbaal opgesteld door bepaalde amb-
tenaren aan wie de wet speciaal de opdracht geeft in bepaalde materies pro-
ces-verbaal op te stellen5. Het moet natuurlijk wel om een proces-verbaal
gaan, een loutere kennisgeving aan de procureur des Konings bijvoorbeeld
geldt niet tot bewijs van het tegendeel als deze kennisgeving niet in een
proces-verbaal is opgenomen6. Bovendien moet het proces-verbaal ook op-
gesteld zijn door een daartoe bevoegd persoon (Traest, 2011: 70). Zo werd
beslist dat geen bijzondere bewijswaarde kan worden toegekend aan het
proces-verbaal van feitelijke vaststelling van de lokale politie dat een ton
met brandend afval zich net onder de hangende kruinen van de bomen van
de buren bevindt en dat deze tot halverwege gevuld is met reeds verbrande
zaken, omdat het niet door één van de categorieën van toezichthouders
vermeld in artikel 13.3.1, §1 DABM is opgesteld7. Vaststellingen die een
politieambtenaar in het kader van zijn algemene vaststellingsbevoegdheid
1 Artikel 44 van het decreet van 30 april 2009 tot wijziging van het decreet van 5 april 1995
houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid en tot wijziging aan diverse bepa-
lingen inzake de milieuhandhaving, BS 25 juni 2009.
2 Artikel 181 Sv.
3 Zie hierover Holsters, 1980: 1434-1435, nr. 99, die meteen ook aangeeft dat deze interpre-
tatie betwist is.
4 Zie echter artikel 282 van de algemene wet van 18 juli 1978 inzake douane en accijnzen
(BS 21 september 1977, hierna AWDA), waarin ongelukkig wordt gesproken over proces-
sen-verbaal die ‘volle geloof in rechten’ verdienen ‘totdat de valsheid daarvan bewezen wordt’.
Toch wordt hiermee enkel bedoeld de bewijswaarde tot het bewijs van het tegendeel. Zie
bijvoorbeeld Cass. 21 januari 1964, Pas 1964, I, 537.
5 Cass. 17 maart 1952, Pas 1952, I, 439.
6 Cass. 10 december 1986, AR 5089, Arr.Cass. 1986-87, 478, Pas 1987, I, 442, JLMB 1987,
293 en Rev.dr.pén. 2987, 250.
7 Milieuhandhavingscollege 30 september 2010, nr. 10/1-VK, TMR 2011, 136, met noot J.
Bouckaert en P. Vandenheede.
maklu

Joachim Meese
142 Maklu
doet, hebben dus de waarde van een inlichting, ongeacht de aard van de
feitelijke vaststelling.
In oudere rechtsleer wordt de stelling geponeerd dat processen-verbaal op-
gesteld door een officier van gerechtelijke politie inzake vaststelling van
wanbedrijven en overtredingen op heterdaad of op verzoek van het hoofd
des huizes, ook bewijswaarde hebben tot bewijs van het tegendeel (Hol-
sters, 1980: 1444 nr. 117). Onder verwijzing naar die bron wordt in recen-
tere doctrine voorgehouden dat ook een proces-verbaal opgesteld door een
officier van gerechtelijke politie omtrent een milieumisdrijf dat op he-
terdaad wordt vastgesteld, bewijswaarde tot bewijs van het tegendeel zou
hebben (Bouckaert & Vandenheede, 2011: 140). Nochtans vindt die regel
geen steun in wetgeving of rechtspraak. Er is dan ook geen reden om een
onderscheid te maken tussen vaststellingen op heterdaad of op vraag van
het hoofd des huizes enerzijds en andere vaststellingen anderzijds wat de
bewijswaarde betreft.
Wordt een rechter geconfronteerd met een proces-verbaal tot bewijs van
het tegendeel, dan is hij verplicht de vaststellingen en bevestigingen van
de opsteller van het proces-verbaal voor waar aan te nemen, tenzij het te-
genovergestelde bewezen wordt1. Hij kan dus niet, tenzij het tegendeel be-
wezen wordt, de inhoud van het proces-verbaal naast zich neerleggen of
het eenvoudig tegenspreken of in twijfel trekken (Declercq, 2014: 20922).
Dat moet wel enigszins genuanceerd worden, aangezien de strafrechter
als actieve rechter tot op zekere hoogte op eigen initiatief tegenbewijs mag
verzamelen waarop hij zich desgevallend kan steunen om de inhoud van
het proces-verbaal te weerleggen3. Het tegenbewijs hoeft dus geenszins van
de beklaagde zelf uit te gaan. Het bestaan ervan kan daarom ook perfect
vastgesteld worden als de beklaagde verstek laat gaan (Declercq, 2014: nr.
2107). Dat tegenbewijs mag geleverd worden met alle middelen van recht
(Holsters, 1995: 21), bijvoorbeeld het verhoor van een getuige ter terecht-
zitting. Op dit vlak speelt opnieuw de vrijheid van de bewijslevering. Ook
feitelijke vermoedens kunnen dienen als grondslag voor het tegenbewijs
(Traest, 1992: nr. 880). Is het eventuele bewijs van het tegendeel in het bezit
van de overheid en wordt de beklaagde inzage ontzegd tot dit bewijs, dan
moet het openbaar ministerie zijn medewerking verlenen om dat bewijs
voor de rechtbank voor te leggen4. Dat is een terechte beslissing, aangezien
de beklaagde die het tegenbewijs moet leveren, daarin niet gehinderd mag
1 Cass. 24 januari 2007, AR P.06.1195.F, Arr.Cass. 2007, 198, NC 2008, 277, met noot M.
Sterkens en Pas 2007, 163.
2 Alwaar het gebruik van dergelijke regeling afgeraden wordt omdat het de negatie uit-
maakt van de rechtersfunctie doordat het de rechter doet afhangen van de politieman.
3 Zie voor een studie over de actieve strafrechter, De Wolf, 2010: 713.
4 Cass. 20 juni 2012, AR P.12.0251.F, Pas 2012, afl. 6-7-8, 1436.
maklu

5. Hoe bijzonder is de bewijswaarde van vaststellingen
Maklu 143
worden door de overheid zelf. De vraag is wel hoe de invulling van de be-
slissing moet worden begrepen, aangezien de rechter omwille van de schei-
ding der machten niet vermag een injunctie te geven aan het openbaar mi-
nisterie en het parket derhalve niet kan verplichten een bepaald stuk voor
te leggen. Wat die vraag betreft kan worden gewezen op het principe dat
het de rechter toekomt te oordelen of de aanvoering van een beklaagde dat
het openbaar ministerie beschikt over elementen ten ontlaste, al dan niet
elke grond van geloofwaardigheid mist en, indien niet, welk rechtsgevolg
hieraan moet worden verleend1.
Het gebruik van processen-verbaal tot bewijs van het tegendeel betekent na-
tuurlijk niet dat het bewijs van het misdrijf verplicht moet geleverd worden
door een dergelijk proces-verbaal2, aangezien de bijzondere bewijswaarde
van het proces-verbaal geen afbreuk doet aan de regel dat het bewijs met
alle middelen van recht mag worden geleverd.
2.2.2. Draagwijdte van de bijzondere bewijswaarde
De vraag naar de precieze draagwijdte van de bijzondere bewijswaarde is
wellicht wat ambtenaren bij politiediensten en inspectiediensten het meest
zal interesseren. Niet alles wat in een proces-verbaal met bijzondere be-
wijswaarde te lezen valt, zal immers ook daadwerkelijk bijzondere bewijs-
waarde hebben. De precieze afbakening van wat wel en wat niet onder die
bijzondere bewijswaarde valt, is dan ook uitermate belangrijk.
Alvorens te komen tot die precieze afbakening, moet er nog worden op
gewezen dat de bijzondere bewijswaarde geheel niet van toepassing is in-
dien de verbalisant persoonlijk betrokken is bij de feiten die hij vaststelt3.
Het betreft dan dus een verbalisant die niet louter als neutrale waarnemer
optreedt, maar die zelf een actieve rol speelt in de feiten (Vandeplas, 1997:
987), bijvoorbeeld omdat hij er zelf het slachtoffer van is. Of de verbalisant
persoonlijk betrokken is, betreft een feitenkwestie waarover de rechter on-
aantastbaar oordeelt4. Hij moet wel het verweer hierover in concreto ont-
moeten en kan zich er dus niet toe beperken te stellen dat de vaststellingen
van de politie bewijskracht hebben5. Beslist hij tot persoonlijke betrokken-
1 Cass. 30 oktober 2001, AR P.01.1239.N, Arr.Cass. 2001, 1815, T.Strafr. 2002, 198.
2 Zie Cass. 28 september 1976, Arr.Cass. 1977, I, 115.
3 Arbitragehof 14 juli 1997, nr. 48/97, BS 27 september 1997, 25.614, AA 1997, 771, Jaar-
boek Mensenrechten 1997-98, 163, RW 19997-98, 974, TAVW 1997, 309, TBP 1997, 855,
Verkeersrecht 1998, 224, Vigiles 1998, afl. 2, 35 en Rev. dr.pén. 2998, 697. Zie over deze
problematiek verder ook: Idomon, 2001: 1329-1331; De Roy, 2004-05: 515-516; Goossens,
2005: 370-374.
4 Cass. 8 januari 2008, AR P.07.0736.N, Pas 2008, 50.
5 Zie Cass. 11 december 2013, AR P.13.1300.F.
maklu

Joachim Meese
144 Maklu
heid, dan geldt het proces-verbaal enkel als inlichting, waarbij het aan de
rechter toekomt de betrouwbaarheid ervan feitelijk te beoordelen.
In de rechtsleer wordt gezegd dat de vraag welke onderdelen van een pro-
ces-verbaal met bijzondere bewijswaarde wel en welke niet onder die bewijs-
waarde vallen, in beginsel zeer eenvoudig kan beantwoord worden (Traest,
1992: nr. 873). Klassiek werd daarvoor immers verwezen naar de inhoud
van (het intussen opgeheven) artikel 137 Boswetboek. Op grond daarvan
wordt traditioneel gezegd dat de bijzondere bewijswaarde slechts betrek-
king heeft op de materiële vaststellingen betreffende de samenstellende
elementen van het misdrijf en de aanklevende omstandigheden die door de
verbalisant persoonlijk werden gedaan binnen de perken van zijn opdracht.
Ook dat is natuurlijk niet meteen klare taal. In duidelijker bewoordingen
wordt thans gezegd dat de bijzondere bewijswaarde enkel geldt voor de
persoonlijk door de opsteller binnen de perken van zijn bevoegdheidsop-
dracht gedane zintuiglijke vaststellingen betreffende de bestanddelen van
het misdrijf en de ermee verbonden omstandigheden1. Een zintuiglijke
persoonlijk gedane vaststelling kan bijvoorbeeld zijn het feit dat een be-
paalde persoon een welbepaalde verklaring (bijvoorbeeld een bekentenis)
heeft afgelegd ten overstaan van de verbalisant. Wat dan echter niet valt
onder bijzondere bewijswaarde, is de waarachtigheid van de afgelegde ver-
klaring2. Deze zal dus door de rechter vrij kunnen worden beoordeeld, net
zoals hij ook vrij kan oordelen over de waarde van de gevolgtrekkingen die
de verbalisanten uit hun vaststellingen hebben afgeleid3. Dat ook deduc-
ties die de verbalisant maakt uit de door hem gedane vaststellingen, geen
bijzondere bewijswaarde hebben, is trouwens logisch aangezien anders de
taak van de rechter compleet zou uitgehold worden.
Zoals uit het voorgaande blijkt, ligt de nadruk dus op het persoonlijk karak-
ter van de vaststellingen en op het zintuiglijk karakter ervan.
Wat het persoonlijk karakter van de vaststellingen betreft, betekent dit dat
slechts sprake kan zijn van een bijzondere bewijswaarde als de verbalisant
een zintuiglijke waarneming beschrijft die hij zelf heeft gedaan4. Beschrijft
een verbalisant een waarneming van iemand anders (ook al is het een
ambtenaar die zelf bevoegd is om een proces-verbaal tot bewijs van het
tegendeel op te stellen), dan kan er niet gezegd worden dat het feit dat
1 Cass. 16 september 2014, AR P.13.1871.N.
2 Cass. 6 juni 1966, Pas 1966, I, 1269.
3 Cass. 23 oktober 2012, AR P.12.0299.N, Pas 2012, 1983.
4 Opgemerkt kan worden dat de waarnemende ambtenaar niet noodzakelijk zelf het pro-
ces-verbaal moet hebben geschreven, maar hij moet het wel hebben ondertekend met de
vermelding dat hij het gerelateerde persoonlijk heeft vastgesteld, Holsters, 1980: 1384,
nr. 70.
maklu

5. Hoe bijzonder is de bewijswaarde van vaststellingen
Maklu 145
het waargenomene zich heeft voorgedaan bewezen is tot bewijs van het
tegendeel. Als bijvoorbeeld een verbaliserende agent de snelheid van een
voertuig vermeldt die hem door een collega was medegedeeld, dan is aan
de constataties van die collega geen bijzondere bewijswaarde gehecht1. Dat
gegeven heeft wel bewijswaarde, maar enkel als inlichting2. De bijzondere
bewijswaarde is dan immers beperkt tot de vaststelling dat de betrokken
waarnemer aan de verbalisant heeft verteld over die waarneming. Of die
waarneming echter werkelijk heeft plaatsgevonden, is iets wat de rechter
vrij zal moeten appreciëren3. Deze casus is dus niet anders dan het geval
waarbij een verbalisant relateert dat een welbepaalde verklaring werd af-
gelegd ten overstaan van hemzelf4. Het zou ook kunnen gebeuren dat een
verbalisant een element overneemt uit een ander proces-verbaal dat op zich
een bijzondere bewijswaarde heeft, zonder dat het een waarneming betreft
die hij zelf heeft verricht: verbalisant A neemt een waarneming over die ver-
balisant B heeft beschreven in een ander proces-verbaal en die waarneming
geldt wat verbalisant B betreft tot bewijs van het tegendeel. De vraag kan
in een dergelijk geval gesteld worden of ook het proces-verbaal opgesteld
door verbalisant A dan geldt tot bewijs van het tegendeel. Het antwoord op
die vraag is negatief. Opnieuw betreft het immers geen waarneming die de
betrokken verbalisant (in dit geval verbalisant A) persoonlijk heeft gedaan.
De bijzondere bewijswaarde is dus beperkt tot het gegeven dat hij de be-
wuste passage heeft overgenomen uit een ander proces-verbaal. Het feit dat
hij relateert dat het een proces-verbaal betrof met bijzondere bewijswaarde,
is daarbij irrelevant: de vraag of aan het proces-verbaal van oorsprong in-
derdaad een bijzondere bewijswaarde kleeft, is immers geen zintuiglijke
waarneming, maar vergt een juridische beoordeling. Wil men zich steunen
op de bijzondere bewijswaarde van het proces-verbaal van oorsprong, dan
zal dat dus moeten gevoegd worden aan het andere dossier.
Wel moet in dit verband melding worden gemaakt van de afwijkende rege-
ling vervat in artikel 67 van het Sociaal Strafwetboek. Overeenkomstig die
bepaling kunnen de materiële vaststellingen die gedaan zijn in een pro-
ces-verbaal tot vaststelling van een inbreuk door de sociaal inspecteurs van
een inspectiedienst met hun bewijskracht5 gebruikt worden door de sociaal
inspecteurs van dezelfde dienst, van andere inspectiediensten of door de
ambtenaren die belast zijn met het toezicht op de naleving van een andere
1 Cass. 17 oktober 1962, Pas 1963, I, 216.
2 Zie Cass. 6 juni 2000, AR P.98.0461.N, Arr.Cass. 2000, 1044 en TAVW 2001, 200.
3 Zie ook Declercq, 2014: nr. 2105: ‘de oplossing lijkt hierin te liggen dat het tot het tegendeel
bewezen is dat de verbaliserende politieambtenaar een bepaalde inlichting werkelijk gehoord, ge-
lezen of vernomen heeft. De rechter beoordeelt echter onaantastbaar of die inlichting inhoudelijk
met de werkelijkheid overeenstemt’.
4 Cf. supra.
5 Alhoewel de wet hier de term bewijskracht gebruikt, wordt eigenlijk de bewijswaarde
bedoeld.
maklu

Joachim Meese
146 Maklu
wetgeving1. Het voordeel van deze regeling is onder meer dat vermeden
wordt dat elke controle zou moeten uitgevoerd worden door een verte-
genwoordiger van elk van de sociale inspectiediensten om de bijzondere
bewijswaarde van de door elk van hen gedane materiële vaststellingen te
behouden (Blomme & Messiaen, 2010: 279-280). Het feit dat hiervoor een
specifieke regeling is voorzien wat de sociaal inspecteurs van een inspec-
tiedienst betreft, toont eigenlijk ook aan dat bij gebrek daaraan het hoger
geschetste geldt, namelijk dat de overname van een passage uit een ander
proces-verbaal niet gepaard gaat met de overname van de bijzondere be-
wijswaarde van dat proces-verbaal.
Wat het zintuiglijk karakter van de vaststellingen betreft, is het zo dat (zoals
hoger reeds verduidelijkt), de bijzondere bewijswaarde zich niet uitstrekt
tot pakweg deducties, redeneringen of (juridische of feitelijke) analyses2 en
al zeker niet tot vermoedens (Declercq, 2014: nr. 2013)3. Het moet dus gaan
om de vaststelling van een feitelijke toestand4. De verbalisanten zijn im-
mers als het ware officiële getuigen en geen deskundigen of rechters (Hol-
sters, 1980: 1381 nr. 64). In de praktijk kunnen zich uiteraard allerhande
situaties voordoen. Zo kan bijvoorbeeld in een proces-verbaal worden gere-
lateerd dat een overeenkomst werd aangetroffen op een bepaalde plaats op
een welbepaalde datum, waarin een welbepaalde clausule is opgenomen.
Die vaststelling is louter zintuiglijk van aard en heeft dan ook een bijzon-
dere bewijswaarde: tenzij het tegendeel kan aangetoond worden, staat het
vast dat die overeenkomst met die clausule op de welbepaalde plaats te vin-
den was op die welbepaalde datum. Iets anders is het natuurlijk wanneer
de verbalisant aan die overeenkomst of aan die clausule een uitleg geeft en
bijvoorbeeld in het proces-verbaal preciseert dat daaruit een bepaalde vast-
stelling kan worden gedaan (bijvoorbeeld dat persoon X zich schuldig heeft
gemaakt aan een welbepaalde overtreding). In dat geval gaat het niet langer
om een zintuiglijke waarneming maar om een deductie, waaraan geen bij-
zondere bewijswaarde kleeft. Dat gegeven geldt dus enkel als inlichting5.
Een gelijkaardige situatie doet zich voor wanneer een verbalisant relateert
over opzoekingen verricht in diverse databanken. De zintuiglijke waarne-
ming is dan dat in databanken X en Y de informatie terug te vinden was
die in het proces-verbaal is opgenomen. Dat gegeven staat vast tot bewijs
1 Deze regeling bestond ook vroeger al en was met name terug te vinden in artikel 9, laat-
ste lid van de wet van 16 november 1972 betreffende de arbeidsinspectie.
2 Zie bijvoorbeeld Cass. 3 juni 1980, Arr.Cass. 1979-80, 1227 en Cass. 12 maart 1986, AR
4684, Arr.Cass. 1985-86, 962, Pas 1986, I, 874 en T.Verz. 1987, 338. Zie bijvoorbeeld inzake
douane en accijnzen over juridische gevolgtrekkingen Cass. 28 mei 1986, AR 4852, Arr.
Cass. 1985-86, 1319 en Pas 1986, I, 1186.
3 Zie bijvoorbeeld Cass. 7 april 2005, AR C.04.0104.N, Arr.Cass. 2005, 808 en Pas 2005, 812.
4 Zie het in de vorige voetnoot geciteerde arrest.
5 Zie bijvoorbeeld inzake douane en accijnzen Cass. 20 juni 2006, AR P.05.1493.N, Arr.
Cass. 2006, 1429 en Pas 2006, 1454.
maklu

5. Hoe bijzonder is de bewijswaarde van vaststellingen
Maklu 147
van het tegendeel. De interpretatie van die gegevens, ook al is die voor de
hand liggend (bijvoorbeeld dat persoon X zich schuldig maakt aan fraude
omdat hij én een werkloosheidsuitkering incasseert én tewerkgesteld is),
heeft geen bijzondere bewijswaarde. Zo oordeelde het Hof van Cassatie
reeds dat er geen schending is van de bewijskracht van een proces-verbaal
als de rechter, zonder aan die akte enige valse inhoud toe te schrijven, uit de
gerelateerde vaststellingen rechtsgevolgen afleidt die niet overeenkomen
met die van de opstellers of er vaststellingen aan toevoegt die op andere
gegevens van de zaak gegrond zijn1.
Een bijzondere vermelding echter, verdient de regeling inzake douane en
accijnzen. Uit artikel 272 AWDA volgt als algemene regel dat de proces-
sen-verbaal die opgesteld worden door de ambtenaren van douane en ac-
cijnzen, gelden tot bewijs van het tegendeel, althans voor zover er door
minstens twee ambtenaren is geverbaliseerd. Een dergelijke regeling
(maar dan duidelijker geformuleerd) vindt men terug in heel wat bijzon-
dere wetgeving. Artikel 205 AWDA gaat echter nog een stap verder door
te bepalen dat wanneer douanefunctionarissen vaststellen dat handelsboe-
ken, handelsgeschriften of handelsdocumenten van een handelaar gege-
vens bevatten die niet overeenstemmen wat betreft de aan- en verkoop van
met rechten of met accijns belaste goederen waarvoor bedragen bij invoer
of uitvoer kunnen worden toegekend, deze kunnen worden ingeroepen als
bewijs van de vaststelling van een fraude, zolang het tegendeel niet be-
wezen is. Deze toch wel aparte regeling kan worden beschouwd als een
curiosum in het strafrechtelijk bewijsrecht (Van Dooren, 2005: 1054, nr.
5). Uit de parlementaire voorbereiding blijkt dat de wetgever uitdrukkelijk
heeft willen voorkomen dat sommige belastingontduikers zouden aanvoe-
ren dat de bij hen gevonden stukken of gegevens niets te maken hebben
met de vermoede fraude2. Het Arbitragehof zag er geen probleem in dat
de wetgever, ingeval de bedoelde niet-overeenstemming wordt vastgesteld,
aanneemt dat de fraude werd gepleegd. Die afwijking op de bewijslast werd
immers verantwoord bevonden door de moeilijke bewijsbaarheid van in-
breuken op de douane- en accijnswetgeving ten gevolge van de mobiliteit
van de goederen waarop de douane- en accijnsrechten verschuldigd zijn3.
Is de vastgestelde discrepantie het gevolg van een louter materiële vergis-
sing of werd de fraude buiten het medeweten van de handelaar gepleegd,
dan zal de beklaagde daarvan het bewijs moeten leveren, wat kan met alle
mogelijke bewijsmiddelen. Er moet wel onderstreept worden dat deze om-
kering van de bewijslast alleen plaatsheeft bij een aanwijzing van fraude
1 Cass. 23 maart 1988, AR 6374, Arr.Cass. 1987-88, 965, Pas 1988, I, 888 en Verkeersrecht
1988, 230.
2 Parl.St. Kamer 1975-1976, nr. 709/2, 5-6.
3 Arbitragehof 15 oktober 2002, nr. 147/2002 (overweging B.7.2), BS 4 februari 2003, 4681,
AA 2002, 1759, FJF 2002, 797 en TBP 2003, 642.
maklu

Joachim Meese
148 Maklu
in de in artikel 205 AWDA bedoelde stukken die de betrokkene heeft op-
gemaakt of diende op te maken1. Wel werd beslist dat voor de toepassing
van artikel 205 AWDA, het niet noodzakelijk is dat de bedoelde stukken
daadwerkelijk als overtuigingsstukken voorhanden zijn of aan de strafrech-
ter worden voorgelegd. Het bewijs van het bestaan en de inhoud ervan kan
immers ook met andere aan het recht beantwoordende middelen worden
geleverd2. Een andere verduidelijking die hier op zijn plaats is, is dat arti-
kel 205 AWDA geen wettelijk vermoeden van toerekenbaarheid van een
misdrijf aan een welbepaalde persoon oplegt3. De precieze strafrechtelijke
verantwoordelijkheid van de betrokken beklaagde zal dus nog door verder
onderzoek moeten aangetoond worden (Van Dooren, 2009: 62, nr. 2).
Er werd ook reeds gepreciseerd, wat overtredingen op de Wegverkeerswet
betreft, dat het dan moet gaan om zintuiglijke vaststellingen gedaan op
het ogenblik van het misdrijf of kort nadien. Daarbij werd uitdrukkelijk ver-
meld dat de bijzondere bewijswaarde niet geldt voor latere vaststellingen
of inlichtingen die de verbalisant buiten de eerste vaststelling verkrijgt of
voor de later verstrekte gegevens4. In de zaak die aanleiding gaf tot het
arrest van 28 oktober 2014, hadden de verbalisanten enkele dagen na een
ongeval beelden bekeken afkomstig van een camerabewaking en in een
proces-verbaal opgenomen dat zij daarop hadden gezien dat de bestuurder
van een betrokken quad drager was van een zwarte jas met lange mouwen.
De beelden werden echter niet bewaard. Volgens de vonnisrechter golden
deze vaststellingen tot bewijs van het tegendeel. Het Hof van Cassatie ver-
brak deze beslissing omdat daarmee ten onrechte een bijzondere bewijs-
waarde werd toegekend aan vaststellingen die werden verricht enige tijd na
de overtreding. Deze rechtspraak is gestoeld op het feit dat artikel 62 van
de Wegverkeerswet preciseert dat de overtredingen worden vastgesteld door
processen-verbaal die bewijskracht hebben zolang het tegendeel niet is be-
wezen. Van het arrest kan dus maar een algemene regel uitgaan voor die
wetgeving die de bijzondere bewijswaarde beperkt tot de vaststelling van
de overtredingen op die wet. Dat is doorgaans echter niet het geval. Zo be-
paalt artikel 66 Sociaal Strafwetboek zonder meer dat de processen-verbaal
1 Ibid. Zo verhindert een proces-verbaal met bijzondere bewijswaarde waarin wordt vastge-
steld dat bepaalde voorwerpen over de grens werden gebracht geen vrijspraak, als uit het
verder onderzoek niet kon worden bewezen dat die materiële overbrenging een misdrijf
uitmaakte. Zie o.m. Cass. 28 mei 1985, AR 9259, Arr.Cass. 1984-85, 1330, Pas 1985, I, 208
en FJF 1986, 142.
2 Cass. 16 september 2008, AR P.08.0622.N, NC 2009, 61, met noot E. Van Dooren en Pas
2008, 1957.
3 Cass. 17 oktober 2001, AR P.01.1021.F, Arr.Cass. 2001, 1700, Pas 2001, 1639 en JLMB
2002, 899, met noot G. Raneri.
4 Cass. 28 oktober 2014, AR P.13.0595.N. Zie ook reeds in die zin Cass. 4 januari 1994,
AR 7262, Arr.Cass. 1994, 9, Pas 1994, I, 5, RW 1993-94, 1054, met noot A. Vandeplas en
Verkeersrecht 1994, 205, alsook Cass. 28 april 1998, AR P.97.0036.N, Arr.Cass. 1998, 477.
maklu

5. Hoe bijzonder is de bewijswaarde van vaststellingen
Maklu 149
die opgemaakt zijn door de sociaal inspecteurs bewijskracht hebben tot
het tegendeel bewezen is, voor zover een afschrift ervan ter kennis wordt
gebracht van de vermoedelijke dader van de inbreuk en, in voorkomend
geval van zijn werkgever, binnen een termijn van 14 dagen die aanvangt de
dag na de vaststelling van de inbreuk. Ook processen-verbaal die enige tijd
na de overtreding worden opgesteld kunnen dus nog onder de bijzonde-
re bewijswaarde vallen, voor zover uiteraard de termijn van 14 dagen nog
gerespecteerd kan worden1. Een gelijkaardige regeling vindt men terug in
veel andere bijzondere wetgeving of regelgeving2. Alhoewel er doorgaans
een verplichting geldt om een afschrift van het proces-verbaal op te sturen
binnen een bepaalde termijn na de vaststelling van de overtreding, betekent
dat niet noodzakelijk dat de termijn aanvangt op de dag van de feiten. Er
wordt immers aangenomen dat een dergelijke termijn pas kan aanvangen
tot men in staat is alle bestanddelen van het misdrijf met zekerheid te ken-
nen en er geen twijfel meer bestaat over de identiteit van de overtreder3.
Nog andere regelingen voorzien eenvoudigweg dat de processen-verbaal
opgesteld door een bepaalde administratie gelden tot bewijs van het tegen-
deel, zonder de verplichting dat ze binnen een bepaalde termijn aan de
vermoedelijke overtreder moeten worden overgemaakt4.
3. Besluit
Het verlenen van een bijzondere bewijswaarde aan bepaalde processen-ver-
baal is een uitzondering op de algemene regel dat een proces-verbaal
slechts geldt als inlichting. Die uitzondering kan zeker verantwoord zijn
in sectoren van het strafrecht waar de materialiteit van het onderzochte feit
door middel van de gewone bewijsmiddelen vrijwel niet zou zijn vast te
stellen5, maar moet wel restrictief worden geïnterpreteerd. De bijzondere
bewijswaarde is immers beperkt tot de persoonlijke zintuiglijke vaststellin-
gen van de verbalisant en strekt zich niet uit tot vaststellingen die bijvoor-
beeld het gevolg zijn van deductie uit waarnemingen of van interpretatie
van waarnemingen. Die restrictieve interpretatie is noodzakelijk aangezien
1 Gelet op het tweede lid van voornoemd artikel 66 kan dat ook nog na meer dan 14 dagen
zijn indien de vermoedelijke dader of de werkgever niet onmiddellijk kan worden ge-
identificeerd.
2 Zie bijvoorbeeld artikel XV.2 van het Wetboek economisch recht, artikel 16.3.25 DABM
en artikel 16 van het decreet van 3 mei 2013 betreffende de bescherming van de verkeers-
infrastructuur in geval van bijzonder wegtransport.
3 Cass. 12 juni 2012, AR P.11.1991.N, Pas 2012, 13398 en T.Strafr. 2013, 33, met noot F.
Schuermans. Een expliciete regeling daaromtrent zoals in artikel 66, 2e lid van het Soci-
aal Strafwetboek is dus niet noodzakelijk.
4 Zie bijvoorbeeld artikel 340 WIB 1992 of artikel 5 van de wet van 30 december 2009 be-
treffende de strijd tegen piraterij op zee.
5 Een klassiek voorbeeld daarvan zijn de misdrijven uit het verkeerscontentieux.
maklu

Joachim Meese
150 Maklu
een bredere invulling van de bijzondere bewijswaarde van bepaalde proces-
sen-verbaal de rechterlijke functie al te veel zou uithollen of zelfs de negatie
zou zijn ervan.
maklu

Maklu 151
6
De appreciatiebevoegdheid van bijzondere
inspectiediensten
Dominique Boels1
Inleiding
Het bestaan van een appreciatiebevoegdheid of discretionaire ruimte bin-
nen het strafrechtsysteem werd in de jaren ’50 in de Verenigde Staten ont-
dekt (Davis, 1996; Kleinig, 1996). Meer specifiek toonde een in 1956 door
de American Bar Foundation uitgevoerde survey aan dat de uitkomst van
een confrontatie met het strafrechtsysteem op elk niveau het resultaat was
van een beslissing die grotendeels discretionair is (Kleinig, 1996). Vier jaar
later, in 1960, verscheen een artikel waarin de discretionaire ruimte van
de politie, en meer specifiek de vaststelling dat uitvoerende politiefunctio-
narissen ervoor kunnen kiezen om de wet niet te handhaven wanneer zij
een wetsovertreding constateren, centraal stond (Landman, 2015). Sedert
deze eerste publicaties is er heel wat interesse getoond in dit begrip, zo-
wel door praktijkmensen (bv. advocaten) als door sociale wetenschappers
en academici (Hawkins, 1992). In het bijzonder gaat de belangstelling uit
naar vragen zoals: hoe verloopt het besluitvormingsproces en welke facto-
ren beïnvloeden besluitvorming, hoe kan het besluitvormingsproces begre-
pen worden, hoe omvangrijk is de appreciatiebevoegdheid, op welke wijze
wordt de appreciatiebevoegdheid ingeperkt of gestuurd (Hawkins, 1992)?
Het is dan ook niet verwonderlijk dat de wetenschappelijke literatuur
omtrent discretionaire ruimte erg omvangrijk is (Loyens & Maesschalck,
2010). Diverse onderzoekstradities richten zich op discretionaire ruimte
en besluitvorming van personeelsleden in publieke en private organisa-
ties. Een daarvan richt zich specifiek op zogenaamde ‘frontlijndienders’
(Gilleir, 2013: 18) of ‘street-level bureaucrats2’ (Lipsky, 1980), zoals politie-
1 Postdoctoraal onderzoekster Fonds Wetenschappelijk Onderzoek (FWO), vakgroep Cri-
minologie, Strafrecht en Sociaal Recht (Universiteit Gent).
2 Lipsky (1980) omschrijft street-level bureaucrats als ‘public service workers who interact
directly with citizens in the course of their jobs and who have substantial discretion in the exe-
cution of their work’.
maklu

Dominique Boels
152 Maklu
ambtenaren, sociaal werkers en bijzondere controleurs. Meer specifiek zijn
street-level bureaucrats publieke werknemers die de toegang tot publieke
dienstverlening beheren of de publieke regelgeving handhaven. Kenmer-
kend voor deze ambtenaren is dat zij systematisch geconfronteerd worden
met beperkte middelen en een veeleisende werkomgeving (Lipsky, 1980).
Omwille van de aard van hun werk, worden zij onvermijdelijk geconfron-
teerd met een bepaalde mate van appreciatiebevoegdheid en zijn ze ge-
noodzaakt beslissingen te nemen in vaak moeilijke en complexe situaties
(Loyens & Maesschalck, 2010), gekenmerkt door conflicterende verwach-
tingen, waarden en regels (Vinzant & Crothers, 1998).
Er bestaat heel wat onderzoek naar de discretionaire bevoegdheid van
street-level bureaucrats, en dan voornamelijk politieambtenaren. Opvallend
minder onderzoek heeft zich toegespitst op het besluitvormingsproces van
bijzondere inspectiediensten, die echter ook als street-level bureaucracies
kunnen beschouwd worden. Bijgevolg kunnen we veronderstellen dat (bij-
zondere) controleurs ook over een discretionaire ruimte beschikken. Het
doel van deze bijdrage is te onderzoeken hoe deze discretionaire ruimte
kan begrepen worden en te bekijken in welke mate controleurs bij bijzon-
dere inspectiediensten effectief over een dergelijke appreciatiebevoegdheid
beschikken. Gezien de focus van de studiedag en dit boek, richten wij ons
specifiek op bijzondere inspectiediensten actief in de fraudebestrijding, en
meer in het bijzonder sociale fraude.
Deze bijdrage start met een omschrijving van het begrip discretionaire
ruimte, de mogelijke invloeden op de invulling van discretionaire ruimte
en de mogelijke risico’s van het bestaan van een appreciatierecht. Daarna
passen we deze aspecten toe op de sociale inspectiediensten. De bijdrage
sluit af met een kort besluit.
1. Discretionaire ruimte
1.1. Omschrijving
Net zoals zovele andere begrippen in de criminologie en bestuurskunde,
bestaat er ook voor discretionaire ruimte geen algemeen aanvaarde of ge-
hanteerde definitie. Wel is het zo dat, ondanks de verschillende nuances
in diverse omschrijvingen, er een aantal gemeenschappelijke kenmerken
zijn in de omschrijvingen (Loyens & Maesschalck, 2010) en men het dus
grotendeels eens is over wat het begrip betekent.
Een vaak geciteerde omschrijving is die van K. Davis (1969): ‘a public officer
has discretion wherever the effective limits on his power leave him free to make
maklu

6. De appreciatiebevoegdheid van bijzondere inspectiediensten
Maklu 153
a choice among possible courses of action and inaction’. Hieraan gerelateerd
stelt Hawkins (1992) dat ‘discretion might be regarded as the space (…) bet-
ween legal rules in which legal actors may exercise choice’. Deze twee definities
suggereren dat discretionaire ruimte over keuzes gaat, over beslissingen,
die niet volledig gestoeld (kunnen) zijn op duidelijke formele wetten en
regels, maar ook deels ingegeven worden door andere factoren waardoor de
individuele beslisser een bepaalde mate van autonomie of onafhankelijk-
heid uitoefent (Gilleir, 2013). Volgens Kleinig (1996) en McGregor (1996)
missen deze omschrijvingen echter iets cruciaals, met name de norma-
tieve dimensie van discretionaire ruimte. Immers, volgens bovenstaande
omschrijving gebruikt bijvoorbeeld een politie-inspecteur die ervoor kiest
een persoon af te tuigen in een verlaten steegje dan ook zijn discretionaire
ruimte, terwijl dit eigenlijk puur om misbruik gaat. Discretionaire ruimte
is volgens Kleinig (1996, p. 3) niet louter de mogelijkheid om keuzes te ma-
ken (om volledig vrij te kunnen kiezen tussen diverse actiemogelijkheden),
maar wel een ‘permission, privilege, or prerogative to use judgement about how
to make a practical determination. As such, it has embedded constraints’. Aldus
stelt hij dat discretionaire ruimte beperkt wordt tot die handelingen die als
toegelaten of legitiem worden beschouwd voor de specifieke street-level bu-
reaucrat, waarbij de legitimiteit wordt afgetoetst aan institutionele, morele
en/of administratieve normen. Een voorbeeld is gelijkheid: gelijkaardige
individuen moet men op een gelijkaardige manier behandelen en ongelijk-
aardige individuen moet men verschillend behandelen, maar in proportie
met de verschillen (McGregor, 1996). McGregor (1996, p. 53) voegt hier nog
professionele en legale normen aan toe en stelt dat discretie neerkomt op
‘authorized use of power and not mere power’. Volgens haar is discretionaire
ruimte ingeperkt door diverse normen, waarvan het relatieve belang per
context moet beoordeeld worden. De normatieve dimensie is wel opgeno-
men in Dworkin’s (1977) (in Loyens & Maesschalck, 2010) metafoor voor
discretionaire ruimte: ‘the hole in the doughnut (…) an area left open by a
surrounding belt of restriction’. ‘Restriction’ verwijst hierbij naar normen die
het handelen sturen (Kleinig, 1996).
Los van het feit dat beslissingen gebaseerd moeten zijn op een context-spe-
cifieke afweging tussen normen (Kleinig, 1996), principes of idealen (M.
Davis, 1996), stelt Dworkin dat in sommige situaties − maar zeker niet
in alle − ook standaarden, opgelegd door een specifieke autoriteit (bv. hi-
erarchische overste), in acht moeten worden genomen bij het nemen van
beslissingen. Beperkingen op de keuzevrijheid kunnen dus ook ingege-
ven worden door meer rechtstreekse standaarden, die aldus de contouren
vormen waarbinnen beslissingen dienen genomen te worden. In gevallen
waarbij geen standaarden/regels/wetten bestaan om een beslissing te sta-
ven, spreekt Dworkin van ‘strong discretion’. In dergelijke gevallen bieden
standaarden, regels of wetten geen houvast om beslissingen te maken en
maklu

Dominique Boels
154 Maklu
moet men terugvallen op algemene waarden (bv. eerlijkheid) en criteria (bv.
effectiviteit) om beslissingen te verantwoorden (McGregor, 1996).
Indien we deze omschrijvingen samen nemen, kunnen we stellen dat dis-
cretionaire ruimte inhoudt dat personen – in ons geval controleurs bij bij-
zondere inspectiediensten – in de loop van hun werk een bepaalde mate
van keuzevrijheid krijgen om beslissingen te nemen (al dan niet uit een voor-
opgesteld arsenaal aan mogelijke beslissingen), waarbij de vrijheid wordt
afgebakend door het feit dat de beslissingen in overeenstemming moeten
zijn met de heersende normen in een specifieke situatie. Met andere woor-
den, de range van (legitieme) beslissingen wordt ingeperkt door normen
die van toepassing zijn in de desbetreffende situatie. Dit impliceert dat
keuzes/beslissingen/oordelen van dienstverleners geëvalueerd kunnen
worden op hun geschiktheid (Vinzant & Crothers, 1998). Tevens impliceert
dit dat het begrip discretionaire ruimte onlosmakelijk verbonden is met het
bestaan van regels (Sainsbury, 1992), die geïnterpreteerd moeten worden
door de individuele beslisser (Mascini & Van Wijk, 2008).
Ter volledigheid moet vermeld worden dat discretionaire ruimte niet enkel
op het individuele niveau (bv. controleur) aanwezig is, maar ook op andere
niveaus zoals bv. een departement (McGary, 1996; McGregor, 1996; Vinzant
& Crothers, 1998). In deze bijdrage richten wij ons echter enkel tot het in-
dividuele niveau, met name de beslissingen van de individuele contro leur.
Op dit niveau kunnen de beslissingen − althans van politieambtenaren −
op diverse aspecten betrekking hebben, zoals bv. scope (vereist de situatie
het optreden van de politie of niet?), interpretatie (hoe wordt deze situatie
geïnterpreteerd? Over welk feit gaat het precies?), prioriteit (hoeveel tijd
en aandacht moet de politie aan de situatie schenken?) en aanpak (hoe zal
deze situatie aangepakt worden?) (Kleinig, 1996). Ons inziens zijn deze
aspecten eveneens van toepassing op het werk van sociale inspectiedien-
sten. Wat de scope betreft, zal het optreden van sociale inspectiediensten
doorgaans wel vereist zijn, omwille van de oorsprong van controles (bv.
vraag vanuit andere inspectiedienst, voorgaande controles). Hierdoor is de
kans vrij groot dat men zeker in situaties komt die het optreden van sociale
inspectiediensten vereisen. In se speelt discretie dus op twee niveaus: pro-
ces (hoe komt men tot een bepaald resultaat) en uitkomst (doel dat wordt
vooropgesteld) (Vinzant & Crothers, 1998).
1.2. Invloeden op discretionaire ruimte
In de vorige paragraaf stelden we dat beslissingen van street-level bureau-
crats in overeenstemming dienen te zijn met heersende normen of stan-
daarden in de desbetreffende situatie. Logischerwijs zou men dus kunnen
veronderstellen dat de bestaande normen en waarden een invloed hebben
maklu

6. De appreciatiebevoegdheid van bijzondere inspectiediensten
Maklu 155
op wijze waarop beslissingen tot stand komen. De invulling die dienstver-
leners geven aan hun interpretatieruimte of beslissingsmarge wordt echter
beïnvloed door een veelheid aan factoren (Maeseele, De Droogh, & Vet-
tenburg, 2008; Vinzant & Crothers, 1998), die in vier categorieën kunnen
worden onderverdeeld: factoren gelinkt aan de beslisser, factoren gelinkt
aan de organisatie, extra-organisatorische factoren en factoren gelinkt aan
de cliënt (zie Loyens & Maesschalck, 2010 voor een overzicht). Voorbeel-
den van factoren gelinkt aan de beslisser zijn attitudes, voorgaande erva-
ringen, morele waarden, persoonlijke opvattingen, taak- of rolopvatting en
persoonlijkheidskenmerken (Mascini & Van Wijk, 2008; McGregor, 1996;
Vinzant & Crothers, 1998). Beïnvloedende factoren die gerelateerd zijn aan
de organisatie of werkgever zijn bijvoorbeeld de interne structuur van de
organisatie, de werklast, interne richtlijnen, cultuur binnen de organisatie,
collega’s en supervisors (Loyens & Maesschalck, 2010; Vinzant & Crothers,
1998). De media, situationele variabelen, wetgeving, andere organisaties
en rechtbanken kunnen dan weer ondergebracht worden in de categorie
extra-organisatorische factoren (Vinzant & Crothers, 1998). In laatste in-
stantie worden kenmerken gelinkt aan de cliënt, zoals bv. verwachtingen
van burgers en taalbarrières, ook geacht een invloed te hebben (Loyens &
Maesschalck, 2010; Mascini & Van Wijk, 2008; Vinzant & Crothers, 1998).
Onderzoeksresultaten omtrent de impact van deze factoren op de invulling
van discretionaire ruimte zijn echter niet altijd eenduidig en soms zelfs te-
genstrijdig. Volgens Meyers en Vorsanger (2003) en Loyens en Maesschal-
ck (2010) wijst dit gebrek aan eensgezindheid eerder op ‘complexiteit dan
tegenstrijd’. Deze auteurs stellen dat street-level bureaucrats ingebed zijn
in complexe omgevingen, beïnvloed door organisatorische, professionele,
maatschappelijke en socio-economische systemen. Gezien deze complexi-
teit gaan zij ervan uit dat de invulling van discretionaire ruimte niet door
één factor of één theorie kan worden verklaard. Eerder is er volgens hen
nood aan geïntegreerde modellen en theorieën die verklaren hoe individu-
ele, organisatorische en situationele factoren (en hun interacties) samen
street-level discretie sturen. Hierbij is het van belang om verder te kijken
dan louter factoren die een invloed kunnen hebben, maar te zoeken naar
onderliggende verklarende mechanismen (Loyens, 2013a).
1.3. Risico’s discretionaire ruimte: nood aan controle?
De meningen over de wenselijkheid van enige beslissingsruimte lopen uit-
een (Gilleir, 2013; Landman, 2015). Zo menen sommige academici dat de
appreciatiebevoegdheid een kwaad is dat zoveel als mogelijk moet worden
ingeperkt. Discretie kan immers leiden tot willekeur en ongelijke behande-
ling (Loyens, 2013b). Zo kunnen beslissingen bijvoorbeeld een uiting zijn
van racisme of seksisme (Kleinig, 1996; McGary, 1996), met alle mogelijke
maklu

Dominique Boels
156 Maklu
gevolgen op individueel en maatschappelijk niveau. Anderen zijn eerder
de mening toegedaan dat discretie een noodzakelijke voorwaarde is voor
de efficiënte implementatie van wetten en regels (Loyens, 2013a; Loyens
& Maesschalck, 2010; Vinzant & Crothers, 1998) en benadrukken dus het
belang van maatregelen die een kwaliteitsvolle besluitvorming stimuleren
(Sainsbury, 1992). Terzelfdertijd erkennen zelfs voorstanders van discre-
tie dat een dergelijke beslissingsruimte ook op een negatieve manier kan
worden gebruikt en tot misbruiken kan leiden. Het is dus belangrijk om te
voorzien in een systeem om de beslissingen van street-level bureaucrats te
evalueren en/of om het gebruik van discretionaire ruimte op een gedegen
manier te controleren. Wat de evaluatie betreft van beslissingen, stellen
Vinzant and Crothers (1998) dat dit neerkomt op een assessment van de
legitimiteit van de besluitvorming (proces en uitkomst). Meer specifiek
houdt dit in dat moet worden afgetoetst in welke mate beslissingen in over-
eenstemming zijn met heersende normen en waarden in een specifieke
context. Om de context voldoende in rekening te kunnen brengen moet de
evaluatie van de legitimiteit van beslissingen steeds case per case gebeuren.
Het uitoefenen van controle op het gebruik van discretionaire ruimte kan
bijvoorbeeld door supervisie (Loyens & Maesschalck, 2010) of veranderin-
gen in organisatiecultuur (McGary, 1996). Andere auteurs (bv. M. Davis,
1996) waarschuwen voor een te strakke, hiërarchische supervisie en zien
bijvoorbeeld meer heil in het geven van trainingen, waarin controleurs hun
beslissingsproces analyseren en optimaliseren. Hieraan gerelateerd stelt
McGary (1996) dat dienstverleners ernaar moeten streven reflectiever te
zijn in hun beslissingsproces on the spot, waarmee bedoeld wordt dat ze alle
mogelijke gevolgen van de potentiële beslissingen moeten overlopen en af-
wegen. Hierbij stelt zich natuurlijk de vraag in welke mate dit mogelijk is.
2. Appreciatiebevoegdheid en bijzondere inspectiediensten
2.1. Omschrijving bijzondere inspectiediensten
Bijzondere inspectiediensten (BID’s) worden door De Baets, De Keulenaer
en Ponsaers (2003b: 11) omschreven als ‘diensten die verbonden zijn aan
diverse departementen en die toezicht uitoefenen op de naleving van de bijzon-
dere strafwetten m.b.t. domeinen als leefmilieu, volksgezondheid, landbouw,
economische aangelegenheden, arbeid en tewerkstelling, e.d.m’. De Keulenaer,
Van Altert en Ponsaers (2003: 11-12) voegen hier aan toe: ‘een bijzondere
inspectiedienst is een dienst, administratie of ambtenaar die belast is met het
toezicht en de controle op de naleving van bepaalde bijzondere strafwetten en die
over de politionele bevoegdheid beschikt een proces-verbaal met bewijskracht tot
bewijs van tegendeel op te stellen’. Een belangrijke karakteristiek van BID’s
betreft dus hun focus op de bijzondere wetgeving (Ponsaers, 2015). Hoewel
maklu

6. De appreciatiebevoegdheid van bijzondere inspectiediensten
Maklu 157
de reguliere politie ook bevoegd is om de naleving van de bijzondere wet-
teksten te controleren, is dit veel meer het actieterrein van de bijzondere
inspectiediensten. Gezien het grote aantal bijzondere wetteksten, hoeft het
niet te verwonderen dat er een bijzonder groot aantal bijzondere inspec-
tiediensten bestaat. Slechts een handvol onderzoekers hebben zich in het
verleden reeds toegewijd aan het maken van een inventarisatie van het aan-
tal BID’s (bv. De Keulenaer et al., 2003; Ponsaers, 2011)1. De onderzoekers
kwamen toen tot het besluit dat het ging om ‘een groot en bijzonder veelkleu-
rig lappendeken van BID’s’ (Ponsaers, 2006: 13). Gezien het snel evoluerend
karakter van de wetgeving en gezien de bevoegdheidsverschuivingen ten
gevolge van de laatste staatshervorming kan verondersteld worden dat er
sedert de laatste onderzoeken weer heel wat veranderd is in het landschap
van de BID’s. Een beschrijving van de werking en bevoegdheden van de
diverse bijzondere inspectiediensten valt buiten het bestek van deze bij-
drage. Voor een overzicht hiervan verwijzen we de geïnteresseerde lezer
graag naar andere bijdragen binnen (bv. Ponsaers) en buiten deze bundel
(bv. Boels & De Baets, 2013; De Baets, De Keulenaer & Ponsaers, 2003a;
Ponsaers, 2011, 2015; Ponsaers, De Keulenaer & Vanhaverbeke, 2003; Van-
den Broeck, 2011).
2.2. Discretionaire ruimte van sociale inspectiediensten?
De street-level bureaucracy theorie van Lipsky (1980) stelt diverse redenen
voorop waarom street-level bureaucrats nood hebben aan discretionaire
ruimte. Ten eerste werken zij doorgaans met beperkte middelen in situ-
aties die veel te complex zijn om gereduceerd te worden tot standaard-
procedures (Loyens, 2013b; Vinzant & Crothers, 1998). Daarnaast dienen
controleurs gepast te reageren, afhankelijk van de mensen met wie ze in
contact komen: ‘street-level bureaucrats work in situations that often require
responses to the human dimensions of situations’ (Lipsky, 1980: 15). Tevens zou
discretionaire ruimte de zelfwaarde van street-level bureaucrats ten goede
komen, wat op zijn beurt een positieve impact heeft op de relatie tussen
dienstverlener en burger. In laatste instantie leidt de onafhankelijkheid en
het gebrek aan directe supervisie bij sommige frontlijndienders tot een de
facto discretionaire ruimte (Lipsky, 1980).
Hierboven stelden we reeds dat controleurs werkzaam bij bijzondere in-
spectiediensten beschouwd kunnen worden als street-level bureaucrats. In
deze paragraaf bekijken we dan ook of zij effectief over een discretionaire
1 Ook het Vast Comité van Toezicht op de Politiediensten heeft in 2007 een update ge-
maakt van de BID’s, zowel op het federale niveau als op het niveau van de gemeenschap-
pen en gewesten (zie ‘Achtergrond. Inventaris van de bekende inspectiediensten’ bij het
Themanummer ‘Hoe bijzonder zijn de bijzondere inspectiediensten’, Orde van de Dag,
aflevering 39, september 2007, 57-59).
maklu

Dominique Boels
158 Maklu
ruimte beschikken, zoals de theorie van Lipsky (1980) vooropstelt1. Gezien
het bijzonder groot aantal bijzondere inspectiediensten, is het onmogelijk
om binnen het bestek van deze bijdrage de appreciatiebevoegdheid van elk
van deze diensten te onderzoeken. In deze bijdrage richten wij ons, zoals
eerder vermeld, specifiek op de discretionaire ruimte van de bijzondere
inspectiediensten die sociale fraude aanpakken. Hoewel er diverse inspec-
tiediensten bevoegd zijn om sociale fraude aan te pakken (Boers, 2007), leg-
gen wij de focus op de vier traditionele federale sociale inspectiediensten,
zijnde de sociale inspectie (SI), het Toezicht op de Sociale Wetten (TSW),
de inspectiedienst van de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid (RSZ) en de
inspectiedienst van de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening (RVA). In deze
paragraaf bekijken we in welke mate deze inspectiediensten in theorie over
een discretionaire ruimte beschikken, aan de hand van een analyse van
hun jaarverslagen en relevante literatuur.
Wat de sociale inspectiediensten betreft, wordt erkend dat de controleurs
over een brede discretionaire ruimte beschikken (Loyens, 2013a; 2013b;
Ponsaers, 2015). Zo stelt het Sociaal Strafwetboek dat sociaal controleurs,
bij ontdekking van een inbreuk op de sociale wetgeving en binnen de wet-
telijke omkadering (zie infra), kunnen kiezen tussen het geven van een
waarschuwing, het bepalen van een periode waarbinnen overtreders zich
in regel kunnen stellen (regularisatie) of het opstellen van een proces-ver-
baal (Loyens, 2013b). Controleurs beschikken dus, bij de vaststelling van
inbreuken, over een keuzevrijheid betreffende de beslissing die zij nemen
naar aanleiding van die inbreuk. Daarnaast vult artikel 21 van het Soci-
aal Strafwetboek met betrekking tot de beoordelingsbevoegdheid van soci-
aal controleurs aan dat controleurs ook inlichtingen en adviezen kunnen
verschaffen. Uiteraard omhelst de keuze aan reacties op inbreuken geen
nattevingerwerk en houden controleurs bij hun beoordeling rekening met
diverse zaken zoals de aard en ernst van de inbreuk, met de belangen van
de werknemers en de mogelijkheid om de inbreuk te regulariseren, met
het bedrieglijk opzet van werkgevers en met de doelstellingen van de dienst
waarvoor de controleurs werken (De Baets, 2003; FOD Sociale Zekerheid,
2013). Deze keuzemogelijkheden moeten gezien worden in het preventief
karakter van BID’s. In vergelijking met de politie zijn de activiteiten van
de BID’s immers veel meer gericht op preventie, samenwerking en ver-
1 In het buitenland is al behoorlijk wat wetenschappelijk onderzoek verricht naar de wer-
king van bijzondere inspectiediensten (niet specifiek sociale inspectiediensten), zie bv.
Mascini en Van Wijk (2008) en Mascini en Van Wijk (2009). Een van de opvallende con-
clusies van deze onderzoeken bij de Nederlands Voedsel en Warenautoriteit is dat diverse
factoren ervoor zorgen dat handhavers het niet eens zijn over de meest effectieve hand-
havingsstijl en dat – indien die eensgezindheid er toch is – diverse factoren ervoor zorgen
dat deze toch niet wordt toegepast in de praktijk. Verder toont dit onderzoek ook het
bestaan aan van negatieve, onbedoelde neveneffecten bij controles, doordat de intenties
van controleurs niet altijd duidelijk overkomen bij de gecontroleerden.
maklu

6. De appreciatiebevoegdheid van bijzondere inspectiediensten
Maklu 159
trouwen (Ponsaers, 2015). Daarnaast somt het Sociaal Strafwetboek een
hele rits (onderzoeks)bevoegdheden op waarover sociaal controleurs be-
schikken (artikel 23-42) en waaruit ze de meest geschikte kunnen kiezen
(cf. proportionaliteitsbeginsel) om hun taak uit te voeren (cf. finaliteitsbe-
ginsel). Het theoretisch bestaan van deze discretionaire ruimte wordt ook
in de praktijk vertaald, mede dankzij de behoorlijke mate van autonomie
die sociaal controleurs genieten bij de uitoefening van hun werk (Loyens,
2013b). Deze autonomie vloeit voort uit het feit dat ze vaak controles alleen
uitvoeren, dat ze hun agenda zelf invullen en dat ze administratieve taken
vaak thuis uitvoeren (Loyens, 2013a).
De beoordelingsbevoegdheid komt niet letterlijk aan bod in de jaarverslagen
van alle vier de federale sociale inspectiediensten. Enkel de jaarverslagen
van de SI en van het TSW verwijzen expliciet naar de discretionaire ruimte
van de controleurs (FOD Sociale Zekerheid, 2013; FOD WASO, 2013). Wat
betreft de analyse van de gekozen reacties naar aanleiding van een vastge-
stelde inbreuk, stelt de FOD Sociale Zekerheid (2013) dat de hardnekkige
weigering van de werkgever tot regularisatie of de ernst van de inbreuk
(bv. het tewerkstellen van illegaal verblijvende vreemdelingen) in de meeste
gevallen de basis vormen voor het opstellen van een proces-verbaal. Verder
tonen de statistieken voor het jaar 2013 aan dat in twee derde van de geval-
len een inbreuk gevolgd wordt door een waarschuwing met regularisatie en
slechts in een derde van de gevallen door een proces-verbaal (FOD Sociale
Zekerheid, 2013, p. 57). Een gelijkaardig beeld zien we bij het TSW: indien
we naar alle inbreuken samen kijken, zien we dat de regularisatie (65%) het
meest voorkomend gevolg is van een vastgestelde inbreuk, gevolgd door
proces-verbaal (18%) en waarschuwing (17%). Indien we echter enkel de
inbreuken inzake sociale fraude bekijken, zien we al een hoger percentage
processen-verbaal (46,04%). Andere gevolgen zijn regularisaties (31,62%),
waarschuwingen (21,46%) en regularisaties zonder bezoek (0,88%) (FOD
WASO, 2013: 156). De jaarverslagen van de RVA en RSZ zijn iets minder
informatief. Hoewel er wel een overzicht wordt gegeven van de doelstellin-
gen en werking van de centrale controledienst van de RVA, en van het aan-
tal uitgevoerde onderzoeken en vastgestelde inbreuken (RVA, 2014), is het
niet duidelijk welke beslissingen worden genomen door controleurs naar
aanleiding van vastgestelde inbreuken. Ook over de concrete beslissingen
van de werkloosheidsbureaus wordt een lezer grotendeels in het ongewisse
gelaten.
Het enige wat men leert is dat:
‘De werkloosheidsbureaus namen in 2014 tevens deel aan minstens twee
celacties per maand van de Arrondissementscel waarvan zij deel uitmaken.
Daarnaast voerde elk werkloosheidsbureau ook eigen spontane controleac-
ties in de strijd tegen zwartwerk uit (…). Elke vaststelling inzake niet-aan-
maklu

Dominique Boels
160 Maklu
gifte Dimona werd geverbaliseerd en overgemaakt aan de RSZ voor het
innen van de solidariteitsbijdrage’. (RVA, 2014: 93)
Meer informatie krijgen we over de mogelijke activiteiten van de diensten
Betwiste Zaken, die de dossiers onderzoeken waarin blijkt dat sociaal verze-
kerden sommige verplichtingen niet hebben nageleefd: sepot, verwittiging,
tijdelijke of volledige uitsluiting van het recht op werkloosheidsuitkeringen
of bijkomende inlichtingen verzamelen (RVA, 2014: 95). Het jaarverslag
laat echter uitschijnen dat deze beslissingen genomen worden door de des-
betreffende directeur en niet door sociaal controleurs. Ook in het jaarver-
slag van de RSZ wordt de invulling van de discretionaire ruimte niet als
dusdanig besproken. Hier wordt weliswaar een overzicht gegeven van het
type onderzoek dat bij werkgevers werd uitgevoerd, de oorsprong van de
onderzoeksaanvragen en de gecontroleerde sectoren, maar gedetailleerde
informatie over de beslissingen die genomen werden naar aanleiding van
controles wordt niet meegegeven. Wel zien we het totaalbedrag aan regula-
risaties dat de inspectiedienst voorstelt om te boeken naar aanleiding van
inbreuken.
Ook wordt gesteld dat:
‘De kernopdracht van de RSZ bestaat uit het inzamelen van administratie-
ve gegevens en het innen van sociale bijdragen. Daarom gaat de voorkeur
uit naar een administratieve benadering. In een aantal gevallen kan en zal
de aanpak eerder van strafrechtelijke aard zijn. Soms stellen we ernstige
inbreuken vast, of botsen we op een weigering van de werkgever om zijn
situatie in overeenstemming te brengen met de regels (aangifte van het
verschuldigde loon …). Voor zulke inbreuken stellen we een pro justitia
(proces-verbaal) op die wordt doorgestuurd naar de arbeidsauditoraten.’
(RSZ, 2014).
Normaal gezien worden processen-verbaal opgestuurd naar de arbeidsau-
diteur, die onder andere kan beslissen om de zaak te seponeren, waarna
een administratieve geldboete kan worden opgelegd − indien het gaat om
een inbreuk met een sanctie van niveau 2, 3 of 4 − door de directeur-gene-
raal van de directie van de Administratieve Geldboeten van de FOD Waso.
Diezelfde directeur-generaal kan echter ook op eigen initiatief beslissen om
in sommige gevallen een administratieve geldboete op te leggen, indien
het gaat om inbreuken die bestraft worden met een sanctie niveau 1 (FOD
Sociale Zekerheid, 2013). Weerom gaat het hier om een bepaalde, afgeba-
kende keuzevrijheid, die evenwel niet wordt uitgeoefend door sociaal con-
troleurs maar wel door andere ambtenaren.
Over beslissingen van sociaal controleurs omtrent onderzoeksdaden en
over beslissingen die losstaan van het vaststellen van inbreuken (bv. keuze
van controleplaatsen, aantal controles) vinden we ook weinig tot niets te-
maklu

6. De appreciatiebevoegdheid van bijzondere inspectiediensten
Maklu 161
rug in de jaarverslagen of in het Sociaal Strafwetboek. Analyse van interne
werkdocumenten en richtlijnen, interviews met betrokkenen en observa-
ties van het dagdagelijkse werk van controleurs zouden hierover meer ge-
detailleerde informatie kunnen verschaffen.
2.3. Inperking discretionaire ruimte van sociale inspectiediensten
Uit het bovenstaande kunnen we afleiden dat sociaal controleurs over de
mogelijkheid beschikken om tussen diverse beslissingen te kiezen wan-
neer zij een inbreuk vaststellen en dat het opstellen van een proces-verbaal
als ultimum remedium wordt weerhouden. Om te vermijden dat sociaal
controleurs beslissingen willekeurig nemen, wordt de discretionaire ruim-
te ingeperkt door een aantal bepalingen. Zo stelt het Sociaal Strafwetboek
twee basisbeginselen voorop waaraan sociaal inspecteurs zich moeten hou-
den: het finaliteitsbeginsel (de sociaal inspecteurs oefenen hun bevoegd-
heden uit met het oog op het toezicht op de naleving van de bepalingen
waarvoor ze bevoegd zijn) en het proportionaliteitsbeginsel (sociaal inspec-
teurs moeten er bij de uitoefening van hun bevoegdheden voor zorgen
dat de middelen die ze gebruiken passend en noodzakelijk zijn voor het
toezicht) (Boels & De Baets, 2013). Daarnaast kan de magistratuur de dis-
cretionaire ruimte van sociaal controleurs inperken: wanneer een sociaal
controleur tussenkomt op vraag van het openbaar ministerie of een on-
derzoeksrechter, mag hij slechts handelen overeenkomstig de ontvangen
instructies (FOD Sociale Zekerheid, 2013; FOD WASO, 2013). Het open-
baar ministerie of de onderzoeksrechter hebben het recht een vordering
in te stellen, waarbij de gerechtelijke overheden aan sociaal controleurs
kunnen opleggen om een proces-verbaal op te stellen voor de inbreuken
waarop de vordering betrekking heeft (Loyens, 2013b). Meer specifiek is
het zo dat feiten die het voorwerp uitmaken van de vordering en waarvoor
een opsporingsonderzoek werd aangevat, niet meer het voorwerp mogen
uitmaken van een waarschuwing of een regularisatietermijn (FOD Sociale
Zekerheid, 2013). Daarnaast wijst empirisch onderzoek naar ethische be-
sluitvorming bij een van de bovenvermelde sociale inspectiediensten nog
andere inperkende maatregelen aan. Meer specifiek is veldwerk verricht
bij vier directies tussen september 2009 en mei 2011. De combinatie van
observaties, diepte-interviews, documentanalyses en informele gesprekken
vormen de basis voor de uitgebreide resultaten (Loyens, 2013b). Een van
de deelaspecten van het onderzoek betreft de wijze waarop beperkingen op
het appreciatierecht een impact hebben op het besluitvormingsproces in
concrete dossiers (Loyens, 2013b).
Volgens Loyens (2013a) bestaan er twee types maatregelen om misbruik
van discretionaire ruimte in de onderzochte dienst tegen te gaan. Enerzijds
is er hiërarchische controle op de beslissingen van controleurs, onder andere
maklu

Dominique Boels
162 Maklu
onder de vorm van administratieve onderrichtingen met betrekking tot het
appreciatierecht. Deze omvatten enerzijds algemene principes waaraan de
toepassing van het appreciatierecht moet voldoen en anderzijds concrete
richtlijnen voor beslissingen die controleurs geacht zijn te nemen wanneer
ze bepaalde inbreuken vaststellen. Een andere vorm van hiërarchische con-
trole omvat het feit dat controleurs activiteitenrapporten en casefiles moe-
ten opstellen, die door de leidinggevende worden nagekeken. Zo zouden
sommige directiehoofden trachten verslagen en processen-verbaal syste-
matisch na te lezen en inhoudelijke aanpassingen te stimuleren alvorens
deze definitief worden afgehandeld. Daarnaast kunnen directiehoofden
dossiers ook toewijzen aan andere controleurs indien ze het niet eens zijn
met de genomen beslissingen van de controleur. Een meer subtiele manier
om beslissingen van controleurs te beïnvloeden betreft het promoten van
een specifieke handhavingsstijl waar directiehoofden zelf voorstander van
zijn. Op die wijze trachten ze beslissingen van controleurs te stroomlij-
nen en een willekeurige toepassing van het appreciatierecht te voorkomen
(Loyens, 2013b). Het tweede type maatregel betreft het hanteren van een
targetsysteem dat controleurs stimuleert om meetbare doelstellingen (bv.
aantal regularisaties) te behalen.
Eén van de opvallende resultaten van het empirisch onderzoek betreft de
vaststelling dat er ondanks deze inperkingen toch nog voldoende ruim-
te is om het appreciatierecht op individuele wijze in te vullen. Zo toont
het onderzoek aan dat de administratieve onderrichtingen niet systema-
tisch worden toegepast in concrete dossiers. Drie factoren verklaren dit,
met name gebrek aan kennis van de onderrichtingen, ambiguïteit van het
statuut van de onderrichtingen (in welke mate is men verplicht de onder-
richtingen te volgen?) en onvoldoende erkenning van de legitimiteit van
de administratieve onderrichtingen (Loyens, 2013b). Verder stelt het on-
derzoek dat controleurs spanning ervaren tussen de twee types controle,
wat in sommige situaties leidt tot de toepassing van een individualistische
handhavingsstijl en in andere situaties tot de toepassing van een hiërarchi-
sche handhavingsstijl. Met andere woorden: controleurs blijken geen vaste
handhavingsstijl te hebben. De individualistische stijl wordt gekenmerkt
door de wens om hoge individuele resultaten te bekomen (bv. hoog aantal
dossiers, hoog aantal regularisaties) zonder zich zorgen te maken omtrent
het feit of de beslissing het maatschappelijk belang ten goede komt, sociale
fraude effectief bestrijdt en/of in overeenstemming is met de regels. De hi-
erarchische handhavingsstijl daarentegen is gekenmerkt door de wens om
orders, regels en procedures die men correct en legitiem acht op te volgen
en door de perceptie dat het de taak en verantwoordelijkheid is om instruc-
ties van leidinggevenden te volgen (Loyens, 2013a). Het hanteren van de
ene dan wel de andere stijl in een specifieke situatie kan verklaard worden
door diverse factoren zoals het afwenden van verantwoordelijkheid, more-
le rechtvaardiging, schuld aan een ander toeschrijven, rolopvattingen en
maklu

6. De appreciatiebevoegdheid van bijzondere inspectiediensten
Maklu 163
rolverwachtingen (Loyens, 2013a). Meer concrete informatie over de wijze
waarop de discretionaire ruimte wordt ingevuld wordt echter niet meege-
deeld, daar het onderzoek momenteel nog onder embargo staat.
Besluit
Deze bijdrage spitste zich toe op de discretionaire ruimte van sociale in-
spectiediensten. Hiertoe zijn we gestart met een omschrijving van het be-
grip discretionaire ruimte, een overzicht van mogelijke invloeden op de
invulling van dit appreciatierecht en mogelijke wijzen om beslissingen van
controleurs te evalueren of te controleren. Het beschikken over discretio-
naire ruimte betekent niet dat men over een onbeperkte keuzevrijheid be-
schikt en men dus zomaar naar goeddunken beslissingen kan nemen. Dis-
cretionaire ruimte verwijst naar een bepaalde marge waarin beslissingen
(in het kader van deze bijdrage beslissingen omtrent handhaving) kunnen
genomen worden. Die marge wordt afgebakend door het feit dat de beslis-
singen in overeenstemming moeten zijn met bestaande regels en normen.
Met andere woorden, de beslissingen moeten legitiem zijn. Indien diverse
regels en normen met elkaar in conflict zijn in een bepaalde situatie, dient
het belang van elk van deze regels en normen worden afgewogen en dient
de beslissing in overeenstemming te zijn met de meest relevant geachte
regel/norm. Het invullen van dit appreciatierecht veronderstelt aldus een
afwegings- of beoordelingsproces, waarbij zowel de concrete situatie als
regels (normen, wetten, richtlijnen) worden geïnterpreteerd. Hoewel dis-
cretionaire ruimte bij sociale inspectiediensten doorgaans als noodzakelijk
en wenselijk wordt beschouwd, brengt dit ook enige risico’s met zich mee.
Om deze risico’s te minimaliseren, bestaan verschillende sturingsmecha-
nismen zoals richtlijnen en een targetsysteem. Onderzoek bij een sociale
inspectiedienst heeft reeds gesuggereerd dat richtlijnen niet steeds worden
opgevolgd, om diverse redenen. De mate waarin het targetsysteem haar
doel behaalt, is minder duidelijk1.
Hoewel verschillende soorten beslissingen die sociaal controleurs in het
dagelijkse werkleven maken onderhevig zijn aan een appreciatiebevoegd-
heid, hebben wij ons voornamelijk gericht op beslissingen naar aanleiding
van vaststellingen van inbreuken (cf. ‘aanpak’ in de typologie van Kleinig
(1996)). Uiteraard zijn we ons ten volle bewust dat dit maar een klein deel
van het appreciatierecht van sociaal controleurs omvat en dat ook op ande-
re niveaus (bv. verdere afhandeling van processen-verbaal) discretionaire
1 Recent onderzoek naar sociale fraude in de prostitutiesector suggereert wel dat het tar-
getsysteem mee de keuze van controleplaatsen zou kunnen beïnvloeden. Meer specifiek
werd geconstateerd dat de moeilijkheid om regularisaties te bekomen in de prostitutie-
sector de motivatie om daar controles uit te voeren niet ten goede komt (Boels, 2014).
maklu

Dominique Boels
164 Maklu
ruimte aanwezig is. Tevens betreuren we dat de door ons gebruikte bronnen
weinig informatief zijn omtrent de effectieve invulling van de discretionai-
re ruimte op dit niveau. Welke factoren beïnvloeden het beslissingsproces?
Hoe kan het beslissingsproces verklaard worden? Hoe ervaren controleurs
interne richtlijnen m.b.t. hun handelen? Hoewel het aangehaalde onder-
zoek zeker al een tipje van de sluier licht, blijven nog een aantal vragen
onbeantwoord. Om een gedetailleerd zicht te krijgen op de invulling van de
discretionaire ruimte door sociaal controleurs is verder onderzoek nodig.
Dit kan dan duidelijkheid scheppen over het type beslissingen dat sociaal
controleurs nemen (niet enkel n.a.v. een inbreuk, maar ook bv. naar keuze
van controleplaatsen), op de wijze waarop beslissingen tot stand komen,
op de wijze waarop sociaal controleurs richtlijnen en andere beleidsbepa-
lingen nuttig achten in het kader van hun taak, etc. Binnenkort start aan
de universiteit Gent een nieuw onderzoek – gefinancierd door het Fonds
Wetenschappelijk Onderzoek − naar de vertaling van het beleid inzake de
aanpak van sociale fraude in diverse geledingen van sociale inspectiedien-
sten, met een specifieke focus op de invulling van discretionaire ruimte
door controleurs op het terrein. Bedoeling van het onderzoek is om meer
inzicht te krijgen in de wijze waarop het algemene beleid inzake de strijd
tegen de sociale fraude op het terrein vorm krijgt. Immers, het gevolg van
de discretionaire ruimte is dat controleurs (en andere publieke dienstver-
leners) niet alleen het beleid uitvoeren op het terrein maar dit beleid ook
mee vorm geven (Maeseele et al., 2008). In de uitvoering van het beleid,
geven ze immers zelf mee vorm aan het beleid door de beslissingen die ze
nemen. Wij hopen dat dit onderzoek meer duidelijkheid zal scheppen over
het bestaan en de invulling van discretionaire ruimte bij sociale inspectie-
diensten.
maklu

Maklu 165
7
Working apart together: het kluwen aan
inspectiediensten ontrafeld
Michèle Deconynck1
1. De belangrijkste sociaalrechtelijke inspectiediensten en
hun bevoegdheidsdomeinen
Er zijn zowel federale als regionale sociaalrechtelijke inspectiediensten.
1.1. Federaal
1.1.1. Welke diensten
Er zijn tal van federale sociaalrechtelijke inspectiediensten. In het kader
van deze uiteenzetting wordt vooral aandacht besteed aan de diensten waar-
mee op het terrein het vaakst wordt samengewerkt. Voor wie een volledig
overzicht wil of zich geconfronteerd mocht zien met een betwisting inzake
bevoegdheden: zie het KB van 1 juli 2011 tot uitvoering van de artikelen
16, 13°, 17, 20, 63, 70 en 88 van het Sociaal Strafwetboek en tot bepaling
van de datum van inwerkingtreding van de wet van 2 juni 2010 houdende
bepalingen van het Sociaal Strafrecht2.
De respectievelijke inspectiediensten hebben alle gemeen dat ze ingescha-
keld worden in de strijd tegen sociale fraude in haar diverse verschijnings-
vormen. De inspectiediensten waarmee het arbeidsauditoraat en de poli-
tiediensten die ingeschakeld worden in de strijd tegen sociale fraude het
vaakst mee samen werken zijn:
– Algemene Directie Sociale Inspectie (afgekort SI), bevoegd voor sociale
zekerheidsrecht waarbij we dan onder meer denken aan het nagaan van
detacheringen in internationale context;
1 Substituut-arbeidsauditeur bij het arbeidsauditoraat te Gent.
2 BS 6 juli 2011.
maklu

Michèle Deconynck
166 Maklu
– Rijksdienst voor Sociale Zekerheid (afgekort RSZ), ook bevoegd in het
kader van het sociale zekerheidsrecht waarbij we dan onder meer den-
ken aan de inning van sociale zekerheidsbijdragen, controle van sociale
secretariaten en werfmeldingen. De RSZ verzamelt en verspreidt ook
de administratieve basisgegevens ten behoeve van de andere sociale ze-
kerheidsinstellingen;
– Algemene Directie Toezicht Sociale Wetten (afgekort TSW), bevoegd
voor arbeidsrecht waaronder de bepalingen rond arbeidstijd en loon of
bijvoorbeeld nog moederschapsbescherming;
– Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening (afgekort RVA), bevoegd inzake
werkloosheidsreglementering.
Een dienst waar het arbeidsauditoraat vaak mee samenwerkt, maar waar-
mee de politiediensten over het algemeen minder contact mee hebben, is
de Algemene Directie Toezicht Welzijn op het Werk (afgekort TWW), be-
voegd voor alles inzake welzijn op het werk. Het is deze dienst die een
onderzoek zal instellen na een arbeidsongeval.
Andere voorbeelden van diensten die over sociaal inspecteurs beschikken
zijn:
– Het Rijksinstituut voor de Sociale Verzekeringen der Zelfstandigen (af-
gekort RSVZ), bevoegd voor alle aspecten van de sociale zekerheid van
zelfstandigen, waaronder aansluitingsplicht en sociale bijdragen;
– Het Fonds voor Arbeidsongevallen (afgekort FAO): naleving arbeidson-
gevallenreglementering, waaronder verzekeringsplicht;
– Het Fonds voor de Beroepsziekten (afgekort FBZ): preventie en vergoe-
ding van beroepsziekten;
– Het Rijksinstituut voor ziekte- en invaliditeitsverzekering (afgekort RI-
ZIV): sociale verzekering: ziektekostenverzekering en uitkeringen aan
invaliden e.d.;
– Rijksdienst voor Jaarlijkse Vakantie (afgekort RJV): vakantiereglemente-
ring;
– Rijksdienst voor Pensioenen (afgekort RVP): pensioenreglementering;
– Rijksdienst voor Sociale Zekerheid van de provinciale en plaatselijke
overheidsdiensten (afgekort RSZPPO): sociale zekerheid ambtenaren
van de provinciale en plaatselijke overheidsdiensten;
– Federaal Agentschap voor de Kinderbijslag (FAMIFED): kinderbijslag-
reglementering.
1.1.2. Bevoegdheden: Sociaal Strafwetboek
Hierna wordt kort ingegaan op de belangrijkste bevoegdheden die voorzien
worden door het Sociaal Strafwetboek. Voor een volledig overzicht: zie de
artikelen 23 e.v. van het Sociaal Strafwetboek.
maklu

7. Working apart together: het kluwen aan inspectiediensten ontrafeld
Maklu 167
1. Toegang tot de arbeidsplaatsen
De sociaal inspecteurs mogen bij de uitoefening van hun opdracht op elk
ogenblik van de dag of van de nacht, zonder voorafgaande verwittiging, vrij
binnengaan in alle arbeidsplaatsen of andere plaatsen die aan hun toezicht
onderworpen zijn of waarvan zij redelijkerwijze kunnen vermoeden dat
daar personen werken die onderworpen zijn aan de bepalingen van de wet-
geving waarop zij toezicht uitoefenen1.
‘Arbeidsplaatsen’ wordt in artikel 16, 10° van het Sociaal Strafwetboek ge-
definieerd als: ‘alle plaatsen waar werkzaamheden worden verricht die aan het
toezicht van de sociaal inspecteurs onderworpen zijn of waar personen tewerk-
gesteld zijn die onderworpen zijn aan de bepalingen van de wetgeving waarop
zij toezicht uitoefenen, en onder meer de ondernemingen, gedeelten van onder-
nemingen, inrichtingen, gedeelten van inrichtingen, gebouwen, lokalen, plaatsen
gelegen binnen het bedrijfsterrein, werven en werken buiten de ondernemingen.’
Andere plaatsen die aan hun toezicht onderworpen zijn, zijn plaatsen
waar geen arbeid verricht wordt maar die door een specifieke wet aan het
toezicht van de inspectiediensten zijn onderworpen. Een voorbeeld is de
plaats waar het loon wordt uitbetaald2.
2. Toegang tot de bewoonde ruimten
De sociaal inspecteurs hebben toegang tot de bewoonde ruimten in de vol-
gende gevallen3:
– wanneer de sociaal inspecteurs zich tot vaststelling op heterdaad van
een inbreuk ter plaatse begeven;
– op verzoek of met toestemming van de persoon die het werkelijk genot
heeft van de bewoonde ruimte; het verzoek of de toestemming moet
schriftelijk en voorafgaand aan de visitatie worden gegeven;
– in geval van oproep vanuit die plaats;
– in geval van brand of overstroming;
– wanneer de sociaal inspecteurs in het bezit zijn van een machtiging tot
visitatie uitgereikt door de onderzoeksrechter. Een machtiging tot visita-
tie is niet hetzelfde als een huiszoekingsbevel. Die machtiging verleent
de sociaal inspecteurs en met hen de politiemensen die hen ondersteu-
nen enkel het recht de bewoonde ruimten te betreden. Zij hebben hier-
mee geenszins het recht die ruimten te doorzoeken.
1 Artikel 23 Soc.Sw.
2 Artikel 14 Loonbeschermingswet.
3 Artikel 24 Soc.Sw.
maklu

Michèle Deconynck
168 Maklu
In feite is dit vrij gelijklopend met de gevallen waarin een huiszoeking voor
5 uur ’s ochtends of na 9 uur ’s avonds kan verricht worden1. Waar het nog
aannemelijk is dat de sociaal inspecteurs zich geconfronteerd zien met een
betrapping op heterdaad of oproep vanuit de woning, is het al veel minder
waarschijnlijk dat zij met een brand of overstroming zouden geconfron-
teerd worden. Daarenboven moeten zij zich ook nog eens effectief toegang
zien te verschaffen tot de woning, waarvoor zij bijstand nodig zullen heb-
ben van de politie.
3. Identificatie en verhoor van personen
De sociaal inspecteurs mogen de identiteit opnemen van de personen die
zich op de arbeidsplaatsen bevinden alsook van eenieder van wie zij de
identificatie nodig achten voor de uitoefening van het toezicht2. Zij kunnen
daartoe van deze personen de overlegging van officiële identificatiedocu-
menten eisen. Zij kunnen bovendien deze personen identificeren met de
hulp van niet-officiële documenten die deze hen vrijwillig voorleggen wan-
neer deze personen geen officiële identificatiedocumenten kunnen voor-
leggen of wanneer de sociaal inspecteurs aan de authenticiteit ervan of aan
de identiteit van deze personen twijfelen. Zij kunnen eveneens de identiteit
van deze personen trachten te achterhalen door middel van beeldmateri-
aal, ongeacht de drager ervan (zie verder punt 6 inzake vaststellingen door
beeldmateriaal).
De sociaal inspecteurs mogen hetzij alleen, hetzij samen, hetzij in aanwe-
zigheid van getuigen, gelijk welke persoon wiens verhoor zij noodzakelijk
achten, ondervragen over elk feit waarvan de kennisname nuttig is voor de
uitoefening van het toezicht.
4. Informatiedragers
a) Informatiedragers met hetzij sociale gegevens, hetzij andere door de wet
voorgeschreven gegevens
Algemeen
De sociaal inspecteurs mogen zich alle informatiedragers doen overleggen
die zich bevinden op de arbeidsplaatsen of op de andere plaatsen die aan
hun toezicht zijn onderworpen, op voorwaarde dat deze informatiedragers3:
1 Artikel 1 van de wet van 7 juni 1969 tot vaststelling van de tijd gedurende welke geen
opsporing ten huize of huiszoeking mag worden verricht, BS 28 juni 1969.
2 Artikelen 26 en 27 Soc.Sw.
3 Artikelen 28 tot 36 Soc.Sw.
maklu

7. Working apart together: het kluwen aan inspectiediensten ontrafeld
Maklu 169
– hetzij sociale gegevens bevatten, waaronder alle gegevens worden ver-
staan die nodig zijn voor de toepassing van de wetgeving betreffende
het arbeidsrecht en de sociale zekerheid;
– hetzij gelijk welke andere gegevens bevatten die ingevolge de wetgeving
dienen te worden opgemaakt, bijgehouden of bewaard, zelfs wanneer
de sociaal inspecteurs niet zijn belast met het toezicht op deze wetge-
ving.
De sociaal inspecteurs mogen zich eveneens de toegang doen verschaffen
tot de in het eerste lid bedoelde informatiedragers die vanuit deze plaatsen
toegankelijk zijn via een informaticasysteem of via elk ander elektronisch
apparaat.
Het begrip ‘sociale gegevens’ zoals gedefinieerd in het Sociaal Strafwet-
boek, is veel ruimer dan het begrip ‘sociale documenten’, hetgeen docu-
menten zijn die de werkgever overeenkomstig de vigerende reglemente-
ring1 verplicht moet bijhouden en die hij steeds moet kunnen voorleggen.
Voorbeelden van sociale documenten zijn onder meer studentencontracten
en overeenkomsten voor de uitvoering van tijdelijke arbeid.
Een agenda met een overzicht van zwarte uren bevat echter even goed soci-
ale gegevens: aan de hand hiervan kan immers bepaald worden op hoeveel
loon de betrokken werknemer recht heeft en hoeveel sociale zekerheidsbij-
dragen verschuldigd zijn.
Niet iedereen is het evenwel eens met die visie en er zijn auteurs die het
begrip ‘sociale gegevens’ steevast tot de eigenlijke sociale documenten pro-
beren te beperken (Adriaens & Dejonghe, 2007: 34).
Voorbeelden van documenten die ‘gelijk welke andere gegevens bevatten
die ingevolge de wetgeving dienen te worden opgemaakt’, zijn facturen en
de boekhouding van de onderneming. De wet voorziet dat er bij KB ten
informatieve titel een lijst kan opgesteld worden met de gegevens − andere
dus dan sociale gegevens − die volgens de wet moeten worden bijgehou-
den. Tot op heden werd echter nog niet in een dergelijke lijst voorzien.
Wanneer de werkgever, zijn aangestelde of zijn lasthebber afwezig is op het
ogenblik van de controle, nemen de sociaal inspecteurs de nodige maatre-
gelen om de werkgever, zijn aangestelde of zijn lasthebber te contacteren
om informatiedragers met sociale gegevens of andere gegevens die volgens
de wet moeten worden opgemaakt te doen voorleggen of om zich toegang
1 Zie het KB nr. 5 van 23 oktober 1978 betreffende het bijhouden van sociale documenten,
BS 2 december 1978.
maklu

Michèle Deconynck
170 Maklu
te doen verschaffen tot de informatiedragers die vanuit deze plaatsen toe-
gankelijk zijn via een informaticasysteem of via elk ander elektronisch ap-
paraat.
Opsporen en onderzoeken
De sociaal inspecteurs kunnen overgaan tot het opsporen en onderzoeken
van de informatiedragers met sociale gegevens of andere gegevens die vol-
gens de wet moeten worden opgemaakt in de volgende gevallen:
– wanneer de werkgever, zijn aangestelde of zijn lasthebber voormelde
informatiedragers niet vrijwillig voorlegt, zonder zich evenwel te verzet-
ten tegen deze opsporing of dit onderzoek;
– wanneer de werkgever, zijn aangestelde of lasthebber op het ogenblik
van de controle niet bereikbaar is.
De sociaal inspecteurs kunnen slechts overgaan tot de opsporing of het
onderzoek van deze informatiedragers op voorwaarde dat de aard van de
opsporing of het onderzoek dit vereist, wanneer het gevaar bestaat dat deze
informatiedragers of de gegevens die zij bevatten naar aanleiding van de
controle verdwijnen of worden gewijzigd, of wanneer de gezondheid of de
veiligheid van de werknemers dit vereist.
Deze opsporingsbevoegdheid valt weg in het kader van een visitatie1.
Wanneer de werkgever, zijn aangestelde of zijn lasthebber zich verzet te-
gen deze opsporing of dit onderzoek wordt een proces-verbaal opgesteld
wegens verhindering van toezicht.
Men kan zich de vraag stellen of één en ander niet in strijd is met het ver-
moeden van onschuld. Het Hof van Cassatie is alvast van oordeel dat dit
geen probleem oplevert2:
‘Het bewust niet bezorgen van informatiedragers die sociale gegevens of over-
eenkomstig de wet op te maken, bij te houden of te bewaren gegevens bevat-
ten, aan een sociaal inspecteur die daarom heeft verzocht, kan het misdrijf
van het verhinderen van toezicht opleveren. Het is daarbij zonder belang of
de sociaal inspecteur gebruik heeft gemaakt van de hem door artikel 4, §1, 2°,
c) Arbeidsinspectiewet, thans artikel 28, §3, Sociaal Strafwetboek toegekende
opsporingsbevoegdheden.
Deze strafrechtelijk gesanctioneerde verplichting houdt geen miskenning in
van het in artikel 6.2 EVRM en artikel 14.2 IVBPR vervatte vermoeden
1 Artikel 24, §4 Sociaal Strafwetboek.
2 Cass. 21 april 2015 (P.13.1258.N/1), www.cass.be
maklu

7. Working apart together: het kluwen aan inspectiediensten ontrafeld
Maklu 171
van onschuld. Het middel dat uitgaat van een andere rechtsopvatting, faalt
naar recht.’
Eenzelfde vraag kan vanzelfsprekend gesteld worden ten aanzien van het
zwijgrecht, nauw verbonden met het vermoeden van onschuld. Hierover
oordeelde het hof van beroep te Luik in een arrest van 16 mei 2013 dat de
herhaalde vraag van de inspectiediensten om sociale documenten voor te
leggen geen inbreuk inhield op het recht niet verplicht te worden zichzelf
te beschuldigen. De betrokken werkgever werd veroordeeld wegens belem-
mering van het toezicht1.
Gegevens in een leesbare en verstaanbare vorm
Wanneer de gegevens toegankelijk zijn via een informaticasysteem of via
elk ander elektronisch apparaat, hebben de sociaal inspecteurs het recht
zich de op die informatiedragers geplaatste gegevens in een leesbare en
verstaanbare vorm te doen voorleggen, in de door hen gevraagde vorm.
Deze bevoegdheid valt weg in het kader van een visitatie2.
Recht van toegang
Wanneer de gegevens toegankelijk zijn via een informaticasysteem of via
elk ander elektronisch apparaat vanuit de arbeidsplaats of vanuit een an-
dere plaats die aan het toezicht van de sociaal inspecteurs is onderwor-
pen, moeten de werkgever, zijn aangestelden of lasthebbers aan de sociaal
inspecteurs een recht van toegang langs elektronische weg tot het infor-
maticasysteem of tot elk ander elektronisch apparaat en tot deze gegevens
waarborgen, een recht van fysieke toegang tot de binnenkant van de kast
van het informaticasysteem of van elk ander elektronisch apparaat, evenals
een recht tot downloading en tot gebruik langs elektronische weg van deze
gegevens.
Deze rechten gelden eveneens:
– wanneer de plaats van bewaring van deze gegevens zich in een ander
land bevindt en deze gegevens in België langs elektronische weg toe-
gankelijk zijn vanuit de arbeidsplaats of vanuit een andere plaats die
aan het toezicht van de sociaal inspecteurs is onderworpen;
– wanneer deze gegevens zich bevinden in een informaticasysteem of in
elk ander elektronisch apparaat, in België of in het buitenland, dat niet
beheerd wordt door de werkgever, zijn aangestelden of lasthebbers, en
1 Luik 16 mei 2013, JLMB. 2013, 1858 met kritische noot van F. KEFER, ‘L’employeur est-il
tenu d’être présent et actif lors d’un contrôle social?’.
2 Artikel 24, §4 Soc.Sw.
maklu

Michèle Deconynck
172 Maklu
deze gegevens langs elektronische weg toegankelijk zijn in België van-
uit de arbeidsplaats of vanuit een andere plaats die aan het toezicht van
de sociaal inspecteurs is onderworpen.
De sociaal inspecteurs zien erop toe dat de integriteit van de verzamelde
gegevens en van het materieel waartoe zij toegang hebben gewaarborgd is.
Deze bevoegdheid valt weg in het kader van een visitatie1.
Informatie over het beheer van het informaticasysteem
De werkgever, zijn aangestelden of lasthebbers die een beroep doen op een
informaticasysteem of op elk ander elektronisch apparaat om de gegevens
op te maken, bij te houden of te bewaren, zijn ertoe gehouden, op verzoek
van de sociaal inspecteurs, ter plaatse, de dossiers met betrekking tot de
analyses, de programma’s, het beheer en de exploitatie van het gebruikte
systeem ter inzage over te leggen.
Deze bevoegdheid valt weg in het kader van een visitatie2.
Integriteit van de gegevens
De sociaal inspecteurs mogen, door middel van het informaticasysteem of
elk ander elektronisch apparaat en met de bijstand van de werkgever, zijn
aangestelden of lasthebbers, de betrouwbaarheid nagaan van de geïnfor-
matiseerde gegevens en bewerkingen, door de overlegging ter inzage te
vorderen van stukken die in het bijzonder zijn opgesteld om de op informa-
tiedragers geplaatste gegevens om te zetten in een leesbare en verstaanbare
vorm.
Deze bevoegdheid valt weg in het kader van een visitatie3.
Kopieën
De sociaal inspecteurs mogen kopieën nemen, in welke vorm ook, van de
informatiedragers of van de gegevens die zij bevatten, of zich deze koste-
loos laten verstrekken door de werkgever, zijn aangestelden of lasthebbers.
De sociaal inspecteurs vragen bij voorkeur een elektronische kopie aan de
werkgever, zijn aangestelden of zijn lasthebbers.
Wanneer het informatiedragers betreft die toegankelijk zijn via een infor-
maticasysteem mogen de sociaal inspecteurs, door middel van het infor-
1 Artikel 24, §4 Soc.Sw.
2 Artikel 24, §4 Soc.Sw.
3 Artikel 24, §4 Soc.Sw.
maklu

7. Working apart together: het kluwen aan inspectiediensten ontrafeld
Maklu 173
maticasysteem of elk ander elektronisch apparaat en met de bijstand van de
werkgever, zijn aangestelden of lasthebbers, kopieën maken in de door hen
gewenste vorm van het geheel of een deel van voormelde gegevens. Deze
bevoegdheid valt weg in het kader van een visitatie1.
Beslag en verzegeling
De sociaal inspecteurs kunnen de informatiedragers in beslag nemen of
verzegelen, ongeacht of de werkgever, zijn aangestelden of lasthebbers al
dan niet eigenaar zijn van deze informatiedragers.
Zij beschikken over deze bevoegdheden wanneer dit noodzakelijk is voor
de opsporing, voor het onderzoek of voor het leveren van het bewijs van de
inbreuken of wanneer het gevaar bestaat dat met deze informatiedragers
de inbreuken worden voortgezet of nieuwe inbreuken zullen worden ge-
pleegd.
Wanneer de inbeslagneming materieel onmogelijk is, worden deze gege-
vens, evenals de gegevens noodzakelijk om deze te kunnen verstaan, geko-
pieerd op dragers, die toebehoren aan de overheid. In geval van noodgeval
of om technische redenen, kan gebruik gemaakt worden van dragers, die
ter beschikking staan van personen die gerechtigd zijn om het informati-
casysteem te gebruiken.
Vertaling
Wanneer dit nodig is voor het toezicht kunnen de sociaal inspecteurs een
vertaling eisen in één van de nationale talen.
b) Informatiedragers met andere gegevens
De sociaal inspecteurs mogen zich eveneens, zonder verplaatsing, alle in-
formatiedragers die gelijk welke andere gegevens bevatten ter inzage doen
overleggen wanneer zij dit nodig achten voor het volbrengen van hun op-
dracht en overgaan tot het onderzoek ervan.
Zij beschikken eveneens over deze bevoegdheid voor de gegevens die toe-
gankelijk zijn via een informaticasysteem of via elk ander elektronisch ap-
paraat.
Wanneer de gegevens toegankelijk zijn via een informaticasysteem of via
elk ander elektronisch apparaat, geldt ook hier dat de sociaal inspecteurs
1 Artikel 24, §4 Soc.Sw.
maklu

Michèle Deconynck
174 Maklu
het recht hebben zich de op die informatiedragers geplaatste gegevens in
een leesbare en verstaanbare vorm te doen voorleggen, in de door hen ge-
vraagde vorm.
De sociaal inspecteurs mogen kopieën nemen, in welke vorm ook, van de
informatiedragers of van de gegevens die zij bevatten, of zich deze koste-
loos laten verstrekken door de werkgever, zijn aangestelden of lasthebbers.
De sociaal inspecteurs vragen bij voorkeur een elektronische kopie aan de
werkgever, zijn aangestelden of zijn lasthebbers.
Artikel 209, 2de lid van het Sociaal Strafwetboek bepaalt uitdrukkelijk dat
er geen sprake is van belemmering van het toezicht wanneer men dergelij-
ke gegevens weigert mee te delen. Het ‘recht’ van de sociaal inspecteurs op
die gegevens is dus de facto onbestaande.
5. Beslag en verzegelen van andere goederen dan informatiedragers
De sociaal inspecteurs mogen andere roerende goederen dan informatie-
dragers, alsmede onroerende goederen, ongeacht of de overtreder al dan
niet de eigenaar is van deze goederen, die aan hun toezicht onderworpen
zijn of aan de hand waarvan inbreuken kunnen worden vastgesteld op de
wetgeving waarop zij toezicht uitoefenen, in beslag nemen of verzegelen
wanneer zulks noodzakelijk is voor het leveren van het bewijs van deze in-
breuken of het gevaar bestaat dat met deze goederen de inbreuken worden
voortgezet of nieuwe inbreuken worden gepleegd1.
6. Vaststellingen door beeldmateriaal
De sociaal inspecteurs mogen vaststellingen doen door middel van het ma-
ken van beeldmateriaal, ongeacht de drager ervan. Zij kunnen eveneens
beeldmateriaal van derden gebruiken, voor zover deze personen dit beeld-
materiaal rechtmatig hebben gemaakt of verkregen2.
In bewoonde ruimten mogen de sociaal inspecteurs enkel vaststellingen
doen door middel van het maken van beeldmateriaal, ongeacht de drager
ervan, op voorwaarde dat zij hiertoe beschikken over een machtiging uitge-
reikt door de onderzoeksrechter. Het verzoek dat de sociaal inspecteur aan
de onderzoeksrechter richt om die machtiging te krijgen, dient minstens
de gegevens te bevatten die nodig zijn met het oog op het verkrijgen van
een machtiging tot visitatie3.
1 Artikel 38 Soc.Sw.
2 Artikel 39 Soc.Sw.
3 Zie artikel 24, §2 Soc.Sw.
maklu

7. Working apart together: het kluwen aan inspectiediensten ontrafeld
Maklu 175
Deze machtiging van de onderzoeksrechter is niet vereist wanneer het
beeldmateriaal bestemd is om de vaststelling te doen van inbreuken op
de wetgeving betreffende het welzijn van de werknemers bij de uitvoering
van hun werk en er zich ingevolge deze inbreuk een arbeidsongeval heeft
voorgedaan of zou kunnen voordoen.
De vaststellingen die de sociaal inspecteurs hebben gedaan door middel
van het door hen gemaakte beeldmateriaal gelden tot bewijs van het tegen-
deel, voor zover voldaan is aan de hierna vermelde voorwaarden:
– De vaststellingen moeten het voorwerp uitmaken van een proces-ver-
baal tot vaststelling van een inbreuk door middel van beeldmateriaal,
dat naast de in artikel 64 Sociaal Strafwetboek vermelde gegevens1 ook
nog de volgende gegevens moet bevatten:
– de identiteit van de ambtenaar die het beeldmateriaal heeft gemaakt;
– de dag, de datum, het uur waarop en de exacte beschrijving van de
plaats waar het beeldmateriaal is gemaakt;
– de volledige identificatie van het technisch hulpmiddel waarmee het
beeldmateriaal is gemaakt;
– een beschrijving van wat op dat beeldmateriaal is te zien, alsmede
het verband met de vastgestelde inbreuk;
– wanneer het gaat om een detailopname, een aanduiding op het
beeldmateriaal waaruit de schaal blijkt;
– een afdruk van het beeldmateriaal of, indien dit onmogelijk is, een
kopie ervan op een drager als bijlage bij het proces-verbaal, alsmede
een volledige opgave van alle nodige technische specificaties om de
kopie van dit beeldmateriaal te kunnen bekijken;
– wanneer er meerdere afdrukken of meerdere dragers zijn, een num-
mering van deze afdrukken of deze dragers, die eveneens moet
voorkomen in de ermee overeenstemmende beschrijving, in het
proces-verbaal, van wat op het beeldmateriaal is te zien;
– De originele drager van het beeldmateriaal moet worden bewaard door
de administratie waartoe de ambtenaar behoort die het beeldmateriaal
heeft gemaakt totdat een in kracht van gewijsde gegaan vonnis of arrest
is uitgesproken of totdat de beslissing tot het opleggen van een admi-
nistratieve geldboete van de bevoegde administratie uitvoerbare kracht
heeft gekregen of tot de seponering van de inbreuk door de bevoegde
administratie.
1 Artikel 64 Soc.Sw. somt de gegevens op die moeten opgenomen worden in een pro-
ces-verbaal tot vaststelling van een inbreuk.
maklu

Michèle Deconynck
176 Maklu
7. Specifieke bevoegdheden voorbehouden aan de sociaal inspecteurs van
TWW
Er zijn een aantal specifieke bevoegdheden voorbehouden aan de sociaal
inspecteurs van TWW, voorzien in de artikelen 43 tot 49 van het Sociaal
Strafwetboek.
De belangrijkste bevoegdheden in dit verband betreffen de mogelijkheid
de stopzetting te bevelen van arbeid wanneer de gezondheid en veiligheid
van de werknemers dit vereist, iedere arbeidsplaats of andere plaats die aan
hun bevoegdheid is onderworpen onmiddellijk te laten ontruimen of nog
te verzegelen wanneer het gevaar hen dreigend lijkt. Kunnen ook verzegeld
worden: uitrustingen, installaties, machines, materieel, toestellen, produc-
ten of fabricageafval.
1.1.3. Beroep tegen dwangmaatregelen opgelegd door sociaal inspecteurs
Elke belanghebbende kan bij de voorzitter van de arbeidsrechtbank beroep
aantekenen tegen de volgende dwangmaatregelen opgelegd door sociaal
inspecteurs1:
1. inzake informatiedragers die sociale gegevens bevatten:
– de opsporing of het onderzoek van informatiedragers wanneer de werk-
gever, diens aangestelde of lasthebber hetzij die niet vrijwillig voorlegt
maar zich ook niet verzet tegen de opsporing of het onderzoek, hetzij
niet bereikbaar is op het ogenblik van de controle;
– de inbeslagname of verzegeling van informatiedragers;
2. de inbeslagname of verzegeling van andere goederen dan informatie-
dragers;
3. staalnames;
4. de specifieke bevoegdheden voorzien voor de inspecteurs van TWW;
5. de bijzondere bevoegdheden van de sociaal inspecteurs op het vlak van
de betaling van het loon door de werkgever en op het vlak van de tewerk-
stelling van een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land in
België.
De vordering wordt ingesteld en behandeld zoals in kort geding. De voor-
zitter van de arbeidsrechtbank oefent een controle uit over de wettelijkheid
van al naargelang, de inbeslagnemingen en verzegelingen of de genomen
1 Wet van 2 juni 2010 houdende bepalingen van het Sociaal Strafrecht, BS 1 juli 2010.
maklu

7. Working apart together: het kluwen aan inspectiediensten ontrafeld
Maklu 177
maatregelen. De controle heeft daarnaast ook betrekking op de wenselijk-
heid van:
– het behoud van de inbeslagnemingen en verzegelingen;
– staalnames;
– de uitoefening van de specifieke bevoegdheden voorzien voor de inspec-
teurs van TWW;
– de uitoefening van de bijzondere bevoegdheden van de sociaal inspec-
teurs op het vlak van de betaling van het loon door de werkgever en op
het vlak van de tewerkstelling van een illegaal verblijvende onderdaan
van een derde land in België.
Er is met andere woorden geen sprake van een opportuniteitscontrole ten
aanzien van de bevoegdheid van de sociaal inspecteurs inzake de opsporing
en het onderzoek van informatiedragers met sociale gegevens of andere
gegevens waarvan het opmaken of bijhouden wordt voorgeschreven door
de wet.
De voorzitter van de arbeidsrechtbank kan een gehele, gedeeltelijke of voor-
waardelijke opheffing toestaan. Het vonnis uitgesproken door de voorzitter
van de arbeidsrechtbank is uitvoerbaar bij voorraad, niettegenstaande elk
rechtsmiddel en zonder borgstelling, indien de rechter deze niet heeft be-
volen. De inbeslagnemingen, de verzegelingen of de maatregelen verricht
in strijd met de wetgeving zijn nietig.
1.2. Regionaal
De vele staatshervormingen hebben er toe geleid dat er ook regionale in-
spectiediensten opgericht werden.
In Vlaanderen is dit de Afdeling Toezicht en Handhaving van het Departe-
ment Werk en Sociale Economie (hierna: THSWE), vroeger gekend onder
de benaming Inspectie Werk en Sociale Economie (kortweg IWSE). Deze
inspectiedienst is onder meer bevoegd voor het toezicht op de reglemente-
ring inzake uitzendarbeid, de tewerkstelling van buitenlandse werknemers
(arbeidsvergunningen en arbeidskaarten) en taalwetgeving in het kader
van arbeidsrelaties.
Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en Waals Gewest kennen eveneens
een regionale inspectiedienst.
De bevoegdheden van de Vlaamse inspectiedienst worden niet geregeld
door het Sociaal Strafwetboek maar wel door het decreet van 30 april 2004
tot uniformisering van de toezichts-, sanctie- en strafbepalingen die zijn
opgenomen in de regelgeving van de sociaalrechtelijke aangelegenheden,
maklu

Michèle Deconynck
178 Maklu
waarvoor de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest bevoegd zijn1.
Net zoals de federale sociaal inspecteurs beschikken de inspecteurs van
de Vlaamse inspectiedienst over een grote beoordelingsbevoegdheid. Hun
bevoegdheden zijn tot op zekere hoogte voorts vrij gelijklopend.
1.3. Wie kan wat vaststellen – Tabel
De bevoegdheidsdomeinen van de respectievelijke inspectiediensten over-
lappen elkaar deels. Schematisch kan het als volgt worden samengevat2:
WETGEVING TSW SI RSZ R VA TWW THWSE
DIMONA – sociale documenten X X X X
Buitenlandse werknemers X X X X X X
Deeltijdse arbeid X X X
Arbeidsreglement X
Arbeidswet X X
Loonbeschermingswet X
Socialezekerheidsreglementering X X
Werkloosheidsreglementering X
Collectieve arbeidsovereenkomsten X X
Wet op het welzijn op het werk X
Arbeidsongevallenwet X X
Uitzendarbeid X
2. Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst: SIOD
Het beleid tegen de illegale arbeid en de sociale fraude3 wordt bepaald bin-
nen de Ministerraad en meegedeeld aan de Sociale Inlichtingen- en Opspo-
ringsdienst, kortweg ‘SIOD’. Er moet jaarlijks een beleidsplan opgesteld
1 BS 5 augustus 2004.
2 Deels gebaseerd op de tabel hernomen in het Handboek Sociaal Strafrecht: Het nieuwe
sociaal strafwetboek van Blomme & Messiaen (2010: 76).
3 Waarmee overeenkomstig artikel 1, §1 van het Sociaal Strafwetboek iedere inbreuk op
een sociale wetgeving die tot de bevoegdheid van de federale overheid behoort, bedoeld
wordt.
maklu

7. Working apart together: het kluwen aan inspectiediensten ontrafeld
Maklu 179
worden, gevolgd door een operationeel plan inzake enerzijds bijdragefrau-
de en anderzijds uitkeringsfraude1.
De SIOD voert zelf geen onderzoeken maar heeft een in essentie onder-
steunende rol ten aanzien van de diverse federale sociaalrechtelijke inspec-
tiediensten. De SIOD is samengesteld uit de Algemene Raad van de Part-
ners en uit het Federaal Aansturingsbureau2.
De Algemene Raad van de Partners moet in essentie nadenken over de
strijd tegen de sociale fraude. In het kader daarvan moet zij aan de bevoeg-
de ministers voorstellen doen over de aanpassing van de wetgeving inzake
sociale fraude en illegale arbeid en advies uitbrengen over voorstellen van
reglementering hierover. De Algemene Raad van de Partners wordt voorts
door het Federaal Aansturingsbureau geraadpleegd over het beleidsplan en
is ermee belast de regering een jaarverslag over te maken3.
Het Federaal Aansturingsbureau is een centrum voor aansturing, expertise
en ondersteuning van de sociale inspectiediensten4. Het is aan het Federaal
Aansturingsbureau om het beleid uit te voeren, de inspectiediensten met
het oog hierop te ondersteunen en de uitvoering van het beleid te evalue-
ren. Op internationaal vlak is het aan het Bureau om de internationale sa-
menwerking tussen de inspectiediensten in het kader van de gezamenlijke
acties voor de verschillende diensten tot stand te brengen en op te volgen5.
3. Samenwerking tussen de inspectiediensten
3.1. Formeel: arrondissementscellen
Het Sociaal Strafwetboek voorziet dat een arrondissementscel (kortweg:
AC) in principe op het niveau van het gerechtelijk arrondissement wordt
opgericht. Meerdere gerechtelijke arrondissementen kunnen echter onder
één arrondissementscel gebracht worden of omgekeerd kunnen er binnen
één gerechtelijk arrondissement twee arrondissementscellen opgericht
worden6. Gelet op de gerechtelijke hervorming waarbij het aantal arron-
dissementen aanzienlijk werd teruggebracht, is het bewuste artikel in het
Sociaal Strafwetboek ondertussen eigenlijk achterhaald.
Binnen het ressort Gent worden de volgende vergaderingen georganiseerd:
1 Artikelen 1 en 2 Soc.Sw.
2 Artikel 3 Soc.Sw.
3 Artikel 5 Soc.Sw.
4 Artikel 6, §1 Soc.Sw.
5 Artikel 7 Soc.Sw.
6 Artikel 11 Soc.Sw.
maklu

Michèle Deconynck
180 Maklu
Oost-Vlaanderen:
– Gent – Oudenaarde
– Dendermonde
West-Vlaanderen:
– Brugge – Veurne
– Kortrijk – Ieper
De arrondissementscel wordt voorgezeten door de arbeidsauditeur en is in
principe samengesteld uit:
– afgevaardigde(n) van:
– de Sociale Inspectie van de Federale Overheidsdienst Sociale Zeker-
heid;
– de Algemene Directie Toezicht op de sociale wetten van de Federale
Overheidsdienst Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal overleg;
– de inspectiedienst van de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid;
– de inspectiedienst van de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening;
– de Rijksdienst voor pensioenen;
– het Rijksinstituut voor ziekte- en invaliditeitsverzekering;
– de Rijksdienst voor Kinderbijslag voor Werknemers;
– afgevaardigde(n) van de FOD Financiën;
– een lid van het federaal aansturingsbureau;
– een magistraat van het parket van de procureur des Konings;
– een lid van de federale politie;
– de secretaris van de cel;
– een afgevaardigde van de gewestelijke inspectiedienst bevoegd inzake
tewerkstellingsbeleid op zijn verzoek;
– elke persoon die in het bijzonder bevoegd is voor de voorbereiding en
de verwezenlijking van de voorgestelde acties (bv. economische inspec-
tie, eetwareninspectie …).
De concrete samenstelling van een arrondissementscel wordt mede be-
paald door lokale omstandigheden. Zo neemt een vertegenwoordiger van
de cel Meprosch (Mensenhandel – Prostitutie – Schijnhuwelijken) van de
lokale politie van Gent in de arrondissementscel Gent-Oudenaarde steevast
deel aan de vergaderingen.
De opdracht van de arrondissementscellen bestaat erin:
– toekomstige gezamenlijke controles te organiseren en te coördineren
alsook voorbije gezamenlijke controles te evalueren;
– de richtlijnen van het Federaal Aansturingsbureau uit te voeren;
– de leden van de arrondissementscel te informeren en op te leiden;
– opvolging van dossiers: meedelen van gerechtelijke uitspraken.
maklu

7. Working apart together: het kluwen aan inspectiediensten ontrafeld
Maklu 181
Binnen de arrondissementscel wordt een besloten groep voor regionale
interventie opgericht (kortweg GRI) die minstens twee acties per maand
moet organiseren en maandelijks moet vergaderen1. De facto vallen de ar-
rondissementcel en de besloten groep voor regionale interventie evenwel
nagenoeg samen.
De arrondissementscellen moeten in het kader van het strategisch plan een
minimum aantal controles per jaar organiseren. Traditioneel zijn vooral de
horeca en de bouw de sectoren waar dikwijls controles georganiseerd wor-
den, aangevuld met controles in specifieke plaatselijke activiteitsectoren. In
en rond het Gentse worden er bijvoorbeeld veel controles georganiseerd in
de vleessector. In Zeebrugge kan dan weer gedacht worden aan transpor-
tondernemingen. Industriële schoonmaak en tuinbouw zijn dan weer nog
andere sectoren die vaak het voorwerp van controle vormen.
In 2015 wordt op nationaal vlak voorzien in een 10.000 controles.
3.2. Informele samenwerkingsverbanden
De inspectiediensten verschaffen elkaar vanzelfsprekend regelmatig infor-
matie en werken ook samen in projecten die niet kaderen binnen de arron-
dissementscel. Hoe dit precies georganiseerd wordt, verschilt van plaats
tot plaats.
3.3. Gegevensuitwisseling
Hierna ga ik in op de reglementering inzake gegevensuitwisseling die van
toepassing is op de federale sociale inspectiediensten. De Vlaamse inspec-
tiedienst kan overeenkomstig artikel 9 van het Decreet van 30 april 2004
informatie uitwisselen met andere inspectiediensten.
3.3.1. Nationaal
1. Mededeling van inlichtingen door de sociaal inspecteurs2
De sociaal inspecteurs kunnen de inlichtingen die zij tijdens hun onder-
zoek verzamelen vrijwillig meedelen aan:
– de openbare instellingen van sociale zekerheid: bijvoorbeeld het RIZIV
of de RVA;
– de meewerkende instellingen van sociale zekerheid: bijvoorbeeld de
mutualiteiten en kinderbijslagfondsen;
1 Artikel 13 Soc.Sw.
2 Artikel 54 Soc.Sw.
maklu

Michèle Deconynck
182 Maklu
– de sociaal inspecteurs van andere inspectiediensten: bijvoorbeeld SI
aan TSW of omgekeerd;
– alle ambtenaren belast met het toezicht of de toepassing van een andere
wetgeving, voor zover die inlichtingen hen kunnen aanbelangen bij de
uitoefening van dit toezicht of die toepassing: bijvoorbeeld de politie-
diensten, fiscale controlediensten, het OCMW.
De sociaal inspecteurs zijn verplicht om die informatie mee te delen als
zij door de hierboven opgesomde instellingen, inspecteurs of ambtenaren
hiertoe verzocht worden.
2. Mededeling van inlichtingen aan de sociaal inspecteurs
Alle diensten van de Staat zijn ertoe gehouden de sociaal inspecteurs alle
inlichtingen te geven die deze nuttig achten voor het toezicht op de nale-
ving van de wetgeving waarmee zij belast zijn, alsook informatiedragers
ter inzage over te leggen en er kopieën van te verstrekken1. Het gaat over:
– de overheidsdiensten met inbegrip van de parketten, de griffies der
hoven en van alle rechtscolleges, de gemeenschappen en gewesten, de
provincies, gemeenten en verenigingen van gemeenten en provincies;
– de openbare instellingen die ervan afhangen;
– de meewerkende instellingen van sociale zekerheid.
3. Gebruikmaking van inlichtingen
Verkregen inlichtingen mogen gebruikt worden voor de uitoefening van
alle opdrachten waarmee de betrokkenen belast zijn2.
4. Beperkingen inzake mededeling
Er zijn 2 belangrijke beperkingen inzake mededeling van inlichtingen door
de inspectiediensten:
– inlichtingen betreffende medische gegevens van persoonlijke aard mo-
gen slechts worden meegedeeld of gebruikt met inachtneming van het
medisch beroepsgeheim3;
– inlichtingen die werden ingewonnen tijdens de uitvoering van plichten
voorgeschreven door de rechterlijke overheid mogen slechts worden
meegedeeld mits uitdrukkelijke machtiging van die overheid4.
1 Artikel 55 Soc.Sw.
2 Artikel 56 Soc.Sw.
3 Artikel 54, laatste lid Soc.Sw.
4 Artikel 54, 3de lid Soc.Sw.
maklu

7. Working apart together: het kluwen aan inspectiediensten ontrafeld
Maklu 183
Omgekeerd, wat informatie aan de sociale inspectiediensten betreft, geldt
eveneens dat de inlichtingen en informatiedragers die werden verzameld
tijdens de uitvoering van plichten voorgeschreven door de rechterlijke over-
heid slechts mogen meegedeeld worden mits uitdrukkelijke machtiging
van die overheid1.
Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof van Cassatie2is er sprake van
een opsporingsonderzoek of gerechtelijk onderzoek zodra de magistraat
van het openbaar ministerie of de onderzoeksrechter een opdracht geeft
aan de betrokken dienst. Het is dus niet zo dat er een onderzoek is eens
er proces-verbaal werd opgesteld: hiervan mag zonder meer kopie worden
overgemaakt, vanzelfsprekend in de veronderstelling dat dit proces-verbaal
niet (mede) ten gevolge van een plicht werd opgesteld.
5. Vorm waarin de inlichtingen meegedeeld worden
Het Sociaal Strafwetboek bepaalt niets over de vorm waarin de inlichtingen
moeten meegedeeld worden aan/door de inspectiediensten. Dit is dus vrij
en moet niet per se per proces-verbaal.
3.3.2. Internationaal
Met de arbeidsinspecties van de andere lidstaten van de Internationale Ar-
beidsorganisatie waar verdrag nr. 81 betreffende de arbeidsinspectie in de
industrie en de handel van 11 juli 1947 van de Internationale Arbeidsorga-
nisatie geldt, mogen de sociaal inspecteurs alle inlichtingen uitwisselen die
van nut kunnen zijn voor de uitoefening van het toezicht waarmee elk van
hen belast is3. Van de verkregen inlichtingen kan op dezelfde wijze gebruik
gemaakt worden als van de zelf verzamelde inlichtingen.
Bovendien kunnen de administraties waartoe de sociaal inspecteurs beho-
ren – mits er een akkoord is in die zin met de betrokken lidstaat van de
Internationale Arbeidsorganisatie – toestaan dat de inspecteurs van die lid-
staat op het Belgisch grondgebied inlichtingen verzamelen met het oog op
de uitoefening van het toezicht waarmee zij belast zijn. Omgekeerd kun-
nen ook onze sociaal inspecteurs mits een dergelijk akkoord werd gesloten
in het buitenland inlichtingen verzamelen. Andere vormen van wederzijd-
se bijstand en samenwerking zijn eveneens mogelijk.
1 Artikel 55, laatste lid Soc.Sw.
2 Cass. RG.08.0068.N 19 januari 2009.
3 Artikel 57 Soc.Sw.
maklu

Michèle Deconynck
184 Maklu
4. Pijnpunten in de praktijk
4.1. Working apart en niet zozeer ‘together’
Zoals hierboven uiteengezet, hebben de respectievelijke inspectiediensten
op bepaalde vlakken, zoals het vaststellen van het gebrek aan een DIMO-
NA-aangifte en de afwezigheid van een arbeidskaart voor een buitenlandse
werknemer, overlappende bevoegdheden.
Hun werkwijze om sociale fraude vast te stellen, is daarenboven vanzelf-
sprekend gelijklopend: onaangekondigde controles. Dit heeft tot gevolg
dat het arbeidsauditoraat regelmatig processen-verbaal binnen krijgt van
verschillende inspectiediensten met betrekking tot dezelfde onderneming,
iets dat zich vooral voordoet in de horeca.
Een voorbeeld in mijn kabinet betrof een pizza zaak met twee vestigingen
in Gent waarbij uiteindelijk behalve de politie nog eens drie verschillende
inspectiediensten los van elkaar en kort na elkaar tot controle over gingen.
De ene inspectiedienst werkte op kantschrift en de andere niet. Bovendien
kregen de uitbaters het gevoel geviseerd te worden: tussen twee controles
van respectievelijk TSW en RVA zaten amper twee dagen.
Gelukkig komt dit niet al te vaak voor maar toch: te vermijden.
4.2. Verschillen in procedure tussen regionale en federale diensten
inzake de administratieve geldboete
Zowel de federale overheid – specifiek de FOD Werkgelegenheid, Arbeid
en Sociaal Overleg – als de regionale overheid kunnen administratieve
geldboetes opleggen.
De federale procedure inzake het opleggen van administratieve geldboeten
wordt bepaald in het Sociaal Strafwetboek, de Vlaamse procedure in het
Decreet van 30 april 2004.
Artikel 72 van het Sociaal Strafwetboek bepaalt onder meer dat de FOD
WASO een administratieve geldboete kan opleggen als het OM geen beslis-
sing heeft genomen binnen een termijn van
6
maanden te rekenen van de
dag van ontvangst van het proces-verbaal waarbij de inbreuk werd vastge-
steld (eigen benadrukking):
‘…, of wanneer het openbaar ministerie geen beslissing heeft genomen binnen
een termijn van zes maanden te rekenen van de dag van ontvangst van het
proces-verbaal waarin de inbreuk werd vastgesteld, beslist de bevoegde ad-
ministratie of de procedure voor de administratieve geldboete moet worden
opgestart.’
maklu

7. Working apart together: het kluwen aan inspectiediensten ontrafeld
Maklu 185
De FOD WASO is derhalve geenszins verplicht om na 6 maanden de admini-
stratieve procedure op te starten. De facto doet zij dit ook nooit automatisch
maar wacht zij op bericht van het bevoegde arbeidsauditoraat.
Artikel 17, §1 van het Decreet van 30 april 2004 bepaalt daarentegen dat
het openbaar ministerie over een termijn van
4
maanden beschikt om de
bevoegde ambtenaar mee te delen of al dan niet strafvervolging wordt in-
gesteld, welke termijn bij gemotiveerde beslissing van het openbaar mi-
niserie 1 keer met nog eens 4 maanden kan worden verlengd. We zitten
hier dus al met twee verschillende termijnen. Wat bepaalt artikel 17, §2 van
het Decreet van 30 april 2004 dan echter vervolgens ook nog eens (eigen
benadrukking):
Ԥ2.
Ingeval het openbaar ministerie van strafvervolging afziet of nalaat
binnen de gestelde termijn van zijn beslissing kennis te geven, beslist
de aangewezen ambtenaar,
nadat het opleidingscentrum, de werkgever, en
in voorkomend geval, de gebruiker de mogelijkheid geboden werd zijn ver-
weermiddelen naar voren te brengen,
of, wegens de inbreuk, een admini-
stratieve geldboete wordt opgelegd.
De aangewezen ambtenaar zal het opleidingscentrum, de werkgever en in
voorkomend geval de gebruiker uiterlijk 1 maand voorafgaand aan het on-
derhoud per aangetekende brief in kennis stellen van de aan hem ten laste
gelegde feiten. In dit oproepingschrijven wordt de geadresseerde het volgende
meegedeeld:
a) de plaats en het uur van het onderhoud;
b) de plaats en de uurregeling tot inzage van het dossier gedurende de ter-
mijn van minstens 3 weken;
c) de mogelijkheid tot bijstand van een raadsman;
d) de mogelijkheid tot neerlegging uiterlijk op de dag van het onderhoud van
een schriftelijk verweerschrift, al dan niet vergezeld van overtuigingstukken.
De aangewezen ambtenaar beschikt over een termijn van acht maan-
den voor het opleggen van een administratieve geldboete, te rekenen
vanaf de kennisneming van de beslissing bedoeld in §1 of bij ontsten-
tenis vanaf het einde van de termijn bedoeld in dezelfde paragraaf.’
Met andere woorden:
− eens de termijn van 4 of in geval verlenging 8 maanden is verstreken,
wordt de procedure met het oog op het opleggen van een administratie-
ve geldboete automatisch opgestart;
− een regionale administratieve geldboete kan maar opgelegd worden ui-
terlijk 12 of 16 maanden nadat het proces-verbaal werd opgesteld.
Dit heeft er al voor gezorgd dat lopende opsporingsonderzoeken werden
doorkruist doordat de Vlaamse overheid een administratieve geldboete had
opgelegd buiten weten om van het arbeidsauditoraat. Het opleggen van een
maklu

Michèle Deconynck
186 Maklu
dergelijke geldboete doet immers de strafvordering vervallen. De bevoegde
Vlaamse overheid weigert ook af te zien van de administratieve procedure
tenzij het arbeidsauditoraat uitdrukkelijk bevestigt te zullen dagvaarden:
het volstaat dus niet dat wij hen meedelen dat ons onderzoek nog loopt en
vragen vooralsnog geen administratieve geldboete op te leggen.
Een bijkomend probleem dat zich thans voordoet, betreft de vraag wie er
na de 6de staatshervorming nog bevoegd is om op basis van artikel 175
Sociaal Strafwetboek (tewerkstelling buitenlandse werknemers) een ad-
ministratieve geldboete op te leggen. De regelgevende bevoegdheid voor
arbeidskaarten A en B werd immers geregionaliseerd. Enkel arbeidskaart
C bleef federaal.
De FOD WASO is de mening toegedaan dat zij niet langer bevoegd is. In-
breuken op basis van artikel 175 Sociaal Strafwetboek gaan echter vaak sa-
men met inbreuken op basis van artikel 181 Sociaal Strafwetboek (niet-DI-
MONA), waarvoor de Vlaamse overheid dan weer niet bevoegd is. Wie legt
er dan de geldboete op? Stel:
– 2 x 181 en 1 X 175 => FOD WASO?
– 2 x 175 en 1 x 181 => Vlaamse overheid?
Een en ander is nog zeer onduidelijk en vormt nog het voorwerp van onder-
handelingen tussen de respectievelijke administraties. Wordt ongetwijfeld
vervolgd …
4.3. Verhoren
Er hebben zich voor de rechtbank al tal van problemen voorgedaan inzake
verhoren afgenomen door de inspectiediensten.
Artikel 62 van het Sociaal Strafwetboek dat het verhoor regelt, is gebaseerd
op artikel 47bis van het Wetboek van Strafvordering en herneemt dit artikel
eigenlijk woordelijk. Met betrekking tot artikel 47bis van het Wetboek van
Strafvordering oordeelde het Hof van Cassatie in een arrest van 19 oktober
2005 als volgt1:
‘Overwegende dat, behoudens miskenning van de regels die toepasselijk zijn
inzake taalgebruik, het niet naleven van de overige regels en vormvereisten
die door de wet voor het verhoor van personen zijn opgelegd, niet de nietig-
heid van het verhoor voor gevolg heeft;
1 Cass. 19 oktober 2005, Arr.Cass. 2005, 1981.
maklu

7. Working apart together: het kluwen aan inspectiediensten ontrafeld
Maklu 187
Gelet op het feit dat de respectievelijke artikelen eigenlijk identiek zijn,
kan die rechtspraak doorgetrokken worden naar artikel 62 van het Sociaal
Strafwetboek, waarvan het voorlaatste lid het volgende bepaalt:
‘Indien de ondervraagde persoon zich in een andere taal dan die van de pro-
cedure wenst uit te drukken, wordt ofwel een beroep gedaan op een beëdigde
tolk, ofwel worden zijn verklaringen genoteerd in zijn taal, ofwel wordt hem
gevraagd zelf zijn verklaring te noteren. Zo het verhoor plaatsheeft met bij-
stand van een tolk worden diens identiteit en hoedanigheid vermeld.’
Het is evenwel net inzake het aspect ‘taal’ dat er zich al verscheidene pro-
blemen hebben voorgedaan waaronder:
– het niet vermelden van de identiteit van de tolk;
– het verhoren van een getuige – werknemer in het Turks waarbij een
Nederlandse vertaling van het verhoor werd neergeschreven;
– het verhoren van een getuige – werknemer in het Nederlands waarbij
de verdediging vervolgens aanvoerde dat de betrokkene het Nederlands
onvoldoende machtig was;
– het verhoren van de verdachte in het Frans waarbij de verklaring in zeer
slecht Frans werd neergeschreven, wat de verdediging ammunitie gaf
om te argumenteren dat de betrokken partijen zich tegenover elkaar
niet verstaanbaar konden maken en de verdachte helemaal verkeerd be-
grepen werd.
Wat ook dikwijls tot discussie aanleiding geeft, is het feit dat het verhoor
verkort in de vorm van een doorlopende tekst wordt weergegeven, al dan
niet in combinatie met het ontbreken van de vermelding van begin- en ein-
duur van het verhoor. Dit was onder meer het geval in de reeds hierboven
geciteerde casus van het verhoor in het Frans, waar de verdediging even-
eens aanvoerde dat een verhoor van ruim anderhalf uur onmogelijk correct
kon zijn weergegeven op een halve A4.
Inzake de Salduzverplichtingen stellen we tot op heden gelukkig relatief
weinig problemen vast.
4.4. Versnippering en gebrek aan mankracht
De veelheid aan inspectiediensten leidt ertoe dat de beschikbare middelen
veel te veel versnipperd worden. Daarenboven zijn de meeste diensten ook
nog eens onderbezet ingevolge de vele besparingen. Het één en ander heeft
als resultaat dat het steeds moeilijker wordt om grote(re) onderzoeken te
voeren. Indien de personeelsbezetting niet verbetert, zullen wij uiteindelijk
enkel nog kleine overtreders kunnen aanpakken. Dit kan niet de bedoeling
zijn.
maklu

Michèle Deconynck
188 Maklu
4.5. Het perverse effect van ‘targets’ en statistieken
Er worden de inspecties bepaalde doelen opgelegd inzake het aantal te ver-
richten controles, het aantal op te stellen processen-verbaal enz.
Een proces-verbaal van 20 pagina’s met ettelijke bijlagen dat voortvloeit uit
een grote controle die veel tijd in beslag heeft genomen, wordt echter even-
zeer als ‘1’ aangerekend als een proces-verbaal van 2 à 3 pagina’s en een
beperkt aantal bijlagen dat voortvloeit uit een eenvoudige controle van 1
uur. Dit motiveert de inspectiediensten niet om grote onderzoeken aan te
pakken. Gelukkig zijn zij hier wel nog altijd toe bereid maar worden zij hier
dus eigenlijk voor afgestraft. Dit kan al evenmin de bedoeling zijn.
maklu

Maklu 189
8
Sociale fraude: een rijk gevulde spijskaart
Frank Debusscher1
Voor wie niet vertrouwd is met de variatie aan sociale fraudefenomenen en ze dus
ook niet kan detecteren of ter kennis brengen aan de bevoegde overheden, worden
een vijftal fenomenen toegelicht.
Waarom de term ‘spijskaart’:
– niet iedereen hoeft een uitgebreide menu te nemen: de bijzondere inspectie-
diensten zijn, volgens het Nationaal Veiligheidsplan van de Politie, nog steeds
de bevoorrechte partners die de meest adequate instantie zijn voor de bestrij-
ding van sociale fraude;
– wel kan elke honger gestild worden: wie meer wil (w)eten, kan zich meer
(kennis) toe-eigenen;
– er zijn inhoudelijke verschillen: van basic koken tot fusion keuken, van het
soms eenvoudig vast te stellen zwartwerk tot de meer gesofisticeerde fraude
met de ‘sociale kits’ of de ‘spinconstructies’.
Inleiding
Voorwaarde om elkaar te begrijpen, is onder meer met hetzelfde begrip-
penkader spreken. Een eenduidige definitie voor sociale fraude is niet met-
een te vinden.
In het Sociaal Strafwetboek staat de toch wel zeer ruime definitie ‘Iedere
inbreuk op een sociale wetgeving die tot de bevoegdheid van de federale overhe-
den behoort’2, om even verderop mee te geven dat een jaarlijks beleidsplan
moet worden opgesteld met daarin de aanpak van bijdragefraude, uitke-
ringsfraude en illegale arbeid, en een operationeel plan met twee luiken
(bijdragefraude en uitkeringsfraude)3.
1 Sociaal inspecteur, FOD Sociale Zekerheid, Sociale Inspectie – regio Oost-Vlaanderen.
2 Artikel 1, §1 Soc.Sw.
3 Artikel 2 Soc.Sw.
maklu

Frank Debusscher
190 Maklu
De in het Sociaal Strafwetboek genoemde Sociale Inlichtingen- en Opspo-
ringsdienst geeft als omschrijving op haar website1: ‘Zwartwerk, onrecht-
matig genieten van uitkeringen, niet-naleving van de reglementering inzake
tewerkstelling van vreemde arbeidskrachten zijn enkele van de meest typische
en eenvoudige uitingen van sociale fraude. Sociale fraude kan echter ook veel
complexer zijn, bijvoorbeeld doordat sommige gevallen duidelijk een georgani-
seerd karakter vertonen.’
In het Nationaal Veiligheidsplan 2012-2015 van de geïntegreerde politie-
diensten2 wordt voor de omschrijving van sociale fraude verwezen naar de
definitie in artikel 2 van het samenwerkingsprotocol inzake de strijd tegen
de ernstige en georganiseerde sociale fraude, ondertekend op 1 oktober
2010, door de ministers van Sociale Zaken, van Werkgelegenheid, van Jus-
titie, van de Zelfstandigen, van Binnenlandse Zaken, de staatssecretaris
voor de Coördinatie van de Fraudebestrijding, door vertegenwoordigers
van de RSZ, de RVA en door de directeur van de SIOD:
‘elke vorm van vrijwillige handeling die de niet-betaling inhoudt van de ver-
schuldigde bijdragen (bijdragefraude), of het ontvangen van onverschuldig-
de uitkeringen (uitkeringsfraude), en die uitgaat van een gestructureerde
organisatie van twee of meer personen die in onderling overleg inbreuken of
misdrijven plegen / zullen plegen met de bedoeling rechtstreeks of onrecht-
streeks een vermogensvoordeel te verwerven, en die:
– gebruik maken van commerciële of andere structuren om het plegen van
inbreuken te vergemakkelijken of te verdoezelen, of;
– gebruik maken van bedreigingen, geweld of corruptie, of;
– contrastrategieën ontplooien die de fysieke integriteit van de personeels-
leden van de sociale inspectiediensten aantasten, of;
– misbruik maken van personen in een kwetsbare situatie3.’
Zelfs indien we het eens geraken over een werkbare definitie, dan nog
hoeft dat niet meteen te betekenen dat we allen de fenomenen met een
zelfde woord zullen benoemen.
Achter de verzameltermen ‘bijdragefraude’, ‘uitkeringsfraude’ en ‘arbeids-
rechtelijke fraude’ gaat een veelheid van fenomenen schuil: zwartwerk,
sluikwerk, schijnzelfstandigheid, schijnvennoten, schijnwerknemer, soci-
ale kits, tijdelijke werkloosheidsfraude, uitkeringsfraude, aangiftefraude,
schijndeeltijdsen, overurenfraude, domiciliefraude, koppelbazen, verbo-
den terbeschikkingstelling, spinconstructies, fraude carrousels, loon(voor-
waarden)fraude, sociale spitstechnologie, salary split, portage salarial/
umbrella companies, fictieve vennootschaps- of ondernemingsadressen,
1 www.siod.belgie.be
2 Politie, NVP 2012-2015, www.politie.be/fed/nl/over-ons/publicaties.
3 Sociale Inspectie, Jaarverslag 2013, www.socialsecurity.fgov.be.
maklu

8. Sociale fraude: een rijk gevulde spijskaart
Maklu 191
sociale dumping, detacheringsfraude, illegale arbeid en mensenhandel en
mensensmokkel, misbruik van specifieke sociale statuten, economische
uitbuiting, onwettige cabotage, misbruik van vennootschapsstructuren om
deloyale concurrentie mogelijk te maken, oplichting in het Sociaal Straf-
recht of inbreuken van valsheid of van het gebruik van valse stukken of van
onjuiste of onvolledige verklaringen, postbusbedrijven (letterbox compa-
nies), PC-shopping (paritair comité), …
Een oppervlakkige lezing van de nomenclatuur in de politiële criminali-
teitsstatistieken1 of van de (output)nomenclatuur van tenlasteleggingen2
van het openbaar ministerie leert alvast dat daarin voor al deze sociale frau-
defenomenen niet meteen een term te vinden is, noch lijken de bruikbare
termen vlotjes hanteerbaar als omschrijving van bepaalde fenomenen.
Wat die eerste nomenclatuur betreft, lijkt dit logisch aangezien de bestrij-
ding van de sociale fraude toch voornamelijk door de sociale inspectiedien-
sten wordt gedaan.
In het Nationaal Veiligheidsplan 2012-2015 worden de bijzondere inspec-
tiediensten de bevoorrechte partners genoemd die de meest adequate in-
stantie zijn voor de bestrijding van sociale fraude.
1. Zwartwerk: de niet-aangegeven arbeid
De activiteit uitgevoerd door diegene die als werknemers moeten be-
schouwd worden, zonder dat de vereiste documenten kunnen worden ge-
toond, om alzo de betaling van sociale zekerheidsbijdragen te vermijden of
om andere wettelijke regels te ontwijken onder meer m.b.t. minimumloon,
arbeidstijden, arbeidsveiligheid, … of om (andere) administratieve verplich-
tingen te vermijden.
Zo is elke werkgever verplicht voor al zijn werknemers onmiddellijk een
elektronische melding te doen van het begin en het einde van een arbeids-
relatie: de ‘DIMONA’-verplichting3.
1 Politie, Nomenclatuur, www.stat.policefederale.be/criminaliteitsstatistieken.
2 Openbaar Ministerie, Outputnomenclatuur,
www.om-mp.be/stat/corr/jstat2014/n/conversiepreventiecode.html.
3 Koninklijk Besluit van 5 november 2002 tot invoering van een onmiddellijke aangifte
van tewerkstelling, met toepassing van artikel 38 van de wet van 26 juli 1996 tot moder-
nisering van de sociale zekerheid en tot vrijwaring van de leefbaarheid van de wettelijke
pensioenstelsels, BS 20 november 2002. Meer over DIMONA op www.socialsecurity.be/
site_nl/employer/applics/dimona_new/index.htm.
maklu

Frank Debusscher
192 Maklu
Het is belangrijk deze vorm van sociale fraude − die in wezen steeds door
een werkgever wordt gepleegd, al dan niet in samenspraak met de werkne-
mer, of waarbij de werknemer al dan niet op de hoogte is van de fraude − te
onderscheiden van andere vormen van ‘niet-aangegeven inkomstenverwer-
ving’, zoals via sluikwerk of door fiscale fraude.
Sluikwerk is het werk dat voorwerp kan zijn van een beroep behorend tot
het ambachtswezen, de handel of de industrie en dat niet in ondergeschikt
verband wordt verricht door een natuurlijke persoon of een rechtspersoon
die ofwel niet is ingeschreven in het ambachts- of handelsregister, ofwel de
wettelijke voorschriften inzake vergunning, verzekeringsplicht of inschrij-
ving in verband met de uitoefening van dit beroep overtreedt, voor zover
dat werk hetzij door zijn omvang en zijn technische aard, hetzij door zijn
frequentie, hetzij door het aanwenden van materieel of van werktuigen,
een specifiek professioneel karakter heeft 1.
Diegene die volledig in orde is met zijn inschrijving in de Kruispuntbank
van Ondernemingen (KBO) en dergelijke, m.a.w. diegenen die zichzelf
echte zelfstandige mogen noemen, plegen (in hoofdzaak) fiscale fraude
als zij opzettelijk gegevens over inkomsten verdoezelen. Dit kan door zich
bijvoorbeeld te laten betalen voor uitgevoerde werken zonder hiervoor een
factuur op te maken. Primerend doel hierbij is dan een lagere belastingaan-
slag te bekomen.
Om het wat brutaal te formuleren: de sluikwerker
kan
geen factuur opma-
ken, de fiscaal frauderende zelfstandige
wil
geen factuur opmaken.
De aard van de arbeidsrelatie tussen de uitvoerder van de werken en die-
gene die er de opdracht toe gaf, is dus bepalend of te kunnen spreken van
zwartwerk of sluikwerk.
Wie een beroepsactiviteit uitoefent zonder een arbeidsovereenkomst (voor
arbeiders of bedienden)2, wordt beschouwd als een zelfstandige.
Dit is dus een negatieve definitie: men is zelfstandige als men geen werk-
nemer is.
Met andere woorden het werknemersstatuut, een arbeidsovereenkomst le-
ren herkennen, is fundamenteel (daarover onder volgend item meer).
De hiervoor vermelde DIMONA-melding is een elektronische aangifte
die ertoe strekt om elke in- of uitdiensttreding van een werknemer bij een
werkgever onmiddellijk te melden aan alle sociale zekerheidinstellingen.
1 Wet van 6 juli 1976 Wet van 6 juli 1976 tot beteugeling van het sluikwerk met handels- of
ambachtskarakter, BS 20 juli 1976.
2 Hier wordt even abstractie gemaakt van diegene die statutair aan een openbare dienst is
verbonden.
maklu

8. Sociale fraude: een rijk gevulde spijskaart
Maklu 193
Het is bijgevolg het middel bij uitstek om zwartwerk van ingeschreven ar-
beid te onderscheiden, door de simpele gevolgtrekking: is er geen melding
in de DIMONA-databank te vinden voor de persoon die men aantreft op de
werkvloer, dan is dat (een) zwartwerk(er).
De identificatie op de werkplaats van de er aangetroffen personen (werk-
nemers), waarna − bij voorkeur op basis van diens INSZ-nummer − wordt
nagegaan of deze voorkomt in de Dimona-databank is voldoende om hier-
over uitsluitsel te geven.
Dat er binnen de politiediensten geen entiteiten zijn die een rechtstreekse
bevraging (toegang) tot deze databank kunnen doen, is hinderlijk voor een
autonome afhandeling van zwartwerkvaststellingen.
De vaststelling van het niet respecteren van de DIMONA-verplichting door
een sociaal inspecteur of door een officier van de gerechtelijke politie heeft
tot rechtstreeks gevolg dat de werkgever een solidariteitsbijdrage moet be-
talen1.
Het bedrag van de solidariteitsbijdrage is berekend op een forfaitaire basis
en is gelijk aan 3 maal de basisbijdragen op het gewaarborgd gemiddeld
minimum maandinkomen, maar kan niet minder dan 2.717,95 euro2 per
werknemer bedragen.
De initiële vaststellingen zijn van een bijzonder belang, zeker wat betreft
het bezoldigd karakter van de geleverde (arbeids)prestaties:
‘In de praktijk wordt bij de vaststelling van zwartwerk immers niet zelden
door de ‘betrapte’ werkgever en werknemer (…) voorgehouden dat er sprake
is van een ‘vriendendienst’ of minstens, dat de prestaties niet werden vergoed.
Het komt aan de vaststeller dus toe in zijn proces-verbaal de objectieve ele-
menten of verklaringen aan te halen die aantonen dat de arbeidsprestaties
werden bezoldigd of die minstens aantonen dat dit de bedoeling van de par-
tijen was (Nevens, 2014).’
Een juiste ‘datum/tijdmarkering’ van het controlemoment en een goede
beschrijving van hetgeen ‘de visu’ kon worden vastgesteld, helpt om nadien
ook alle betwistingen over al dan niet laattijdige meldingen te vermijden,
maar ook om bevoegde inspectiediensten toe te laten de op de arbeidssi-
tuatie toepasselijke bepalingen in te roepen, zoals bijvoorbeeld het juis-
te loonbarema. De vermelding: ‘we troffen betrokkene op de werf aan’, biedt
1 Artikel 22quater van de RSZ-Wet van 27 juni 1969, tot herziening van de besluitwet van
28 december 1944 betreffende de maatschappelijke zekerheid der arbeiders, BS 25 juli
1969.
2 Het minimumbedrag volgt de evolutie van de gezondheidsindex.
maklu

Frank Debusscher
194 Maklu
daarbij minder houvast dan: ‘we troffen betrokkene in blauwe overall en met
verf besmeurde handen aan …’
Ook de vaststellingen van sluikwerk (en fiscale fraude) hebben financiële
gevolgen.
Zelfstandigen, ook helpers, meewerkende echtgenoten, vennootschappen,
mandatarissen, moeten zich uiterlijk op de dag van de aanvang van hun
zelfstandige activiteit aansluiten bij een sociaal verzekeringsfonds naar
keuze. Wie dat niet doet, kan een administratieve geldboete van 500 tot
2000 euro per vastgestelde inbreuk oplopen, opgelegd door het Rijksinsti-
tuut voor de Sociale Verzekeringen der Zelfstandigen (RSVZ) en verliest
ook het recht op uitstel van betaling voor de eerste twee kwartalen dat men
normaal als startende zelfstandige zou gekregen hebben.
Eenzelfde boete kan ook worden opgelegd wanneer de zelfstandige een an-
dere zelfstandige beroepsactiviteit uitoefent dan deze vermeld in de Kruis-
puntbank van Ondernemingen (KBO)1 of wanneer het belastbare inkomen
van de zelfstandige moet worden aangepast (correctie naar boven) na vast-
stelling van fiscale fraude.
2. Schijnzelfstandigheid of pseudozelfstandigheid
De ‘schijnzelfstandige’ is de persoon die onderworpen is aan het sociaal
statuut van de zelfstandigen, maar die in werkelijkheid werkt onder het
gezag van een werkgever met een duidelijke band van ondergeschiktheid.
Hij werkt dus onder dezelfde arbeidsvoorwaarden als een werknemer maar
zonder arbeidsovereenkomst.
De arbeidsovereenkomst is een overeenkomst waarbij een werknemer zich
verbindt tegen loon arbeid te verrichten onder het gezag van een werkge-
ver. De drie constitutieve elementen van een arbeidsovereenkomst zijn dus
arbeid, loon en gezag.
Daartegenover is de aannemingsovereenkomst een overeenkomst waarbij
een partij, de zelfstandige (aannemer of dienstverlener), zich verbindt te-
genover een andere partij om een bepaald werk uit te voeren, een bepaalde
dienst te verlenen tegen een bepaalde prijs.
Het cruciale criterium om een zelfstandige activiteit te onderscheiden van
een loontrekkende activiteit is dus de band van ondergeschiktheid.
1 Een duidelijke beschrijving van de aard van de activiteiten van de zelfstandige zal dus
nodig zijn om het RSVZ toe te laten de sanctie toe te passen.
maklu

8. Sociale fraude: een rijk gevulde spijskaart
Maklu 195
En omdat het onderscheid tussen werknemer en zelfstandige soms heel
vaag is, werden in Titel XIII van de programmawet van 27 december 2006
vier algemene criteria opgenomen die moeten toelaten om de relatie tussen
de contracterende partijen te evalueren1:
– de wil van de partijen zoals uitgedrukt in hun overeenkomst;
– de vrijheid bij de organisatie van hun uurrooster;
– de vrijheid om hun werk te organiseren;
– de mogelijkheid tot hiërarchische controle.
Voor bepaalde economische sectoren wordt een mechanisme van vermoe-
den ingevoerd, gebaseerd op specifieke criteria, opgesomd in de arbeidsre-
latiewet of in een apart koninklijk besluit. Wanneer meer dan de helft van
de criteria niet zijn vervuld, wordt de arbeidsrelatie vermoed een zelfstan-
digen overeenkomst te zijn. Omgekeerd vermoedt men een arbeidsrelatie
als werknemer.
Momenteel werden reeds specifieke criteria ingevoerd voor de volgende
werkzaamheden:
– werken in onroerende staat (bouwsector);
– bewakings- en/of toezichtsdiensten;
– vervoer van goederen en of personen voor rekening van derden;
– alle activiteiten die vallen onder het toepassingsgebied van het paritair
comité van de schoonmaak;
– alle activiteiten die vallen onder het toepassingsgebied van het paritair
comité voor de landbouw of voor het tuinbouwbedrijf.
Door schijnzelfstandigen in te zetten, ontlopen de ‘werkgevers’ de sociale
bijdrageplicht (verschuldigd in het kader van een loondienst). Deze fraude
maakt het ook mogelijk om te ontsnappen aan een reeks bepalingen die de
werknemers beschermen.
Schijnzelfstandigheid heeft voor de ‘werknemer’ een hele reeks gevolgen,
vooral voor de betaling van de sociale bijdragen en de bedrijfsvoorheffing.
Bovendien hebben schijnzelfstandigen geen recht op vooropzeg of op op-
zeggingsvergoedingen als hun overeenkomst wordt verbroken. Ook kun-
nen ze niet terugvallen op een gewaarborgd loon in periodes van arbeids-
ongeschiktheid door een ongeval of ziekte.
Het zijn vooral de inspectiediensten actief op het terrein van het sociaalze-
kerheidsrecht die van de strijd tegen de schijnzelfstandigheid een prioriteit
hebben gemaakt2.
1 Programmawet (I) van 27 december 2006, BS 28 december 2006.
2 Rekenhof, 2004, www.ccrek.be/docs/mei_2004_schijnzelfstandigheid.pdf.
maklu

Frank Debusscher
196 Maklu
Dergelijke onderzoeken zijn bijzonder complex en tijdrovend (en kennen
bij het moeten inschakelen van tolken een nog hogere kost).
Niet alle arbeidsrelaties moeten uitgebreid onderzocht worden: bij de initi-
ele vaststellingen aandacht hebben voor bepaalde (gezags)indicatoren kan
ertoe bijdragen dat juiste keuzes worden gemaakt bij de selectie van de
onderzoeken.
De vermelding: ‘Tijdens het verkennend gesprek blijkt duidelijk dat betrokkene
geen kennis heeft van de aanwezigheid van documenten, de aard van diens te-
werkstelling (arbeider, bediende...)’ is, indien toepasselijk, nuttig. Daarnaast
kunnen indiciën vermeld worden: de verplichting een uurrooster te res-
pecteren, de verplichting de richtlijnen van een hiërarchische overste na te
leven, de waarborg van een regelmatige periodieke bezoldiging, het totaal
onbekend zijn met de vennootschapsstructuur waarin betrokkene als ven-
noot actief is ...
Voor de werkgever betekent een herkwalificatie van het statuut van zelfstan-
dige naar dat van werknemer dat hij achterstallige sociale zekerheidsbijdra-
gen in de regeling voor werknemers zal moeten betalen; naast nog andere
eventuele financiële gevolgen zoals vakantiegeld betalen, een arbeidsonge-
vallenverzekering afsluiten, een opzeggingsvergoeding uitbetalen, …
3. Frauduleuze onderwerping (fictieve of schijnwerknemer)
– sociale kits
De valse en de fictieve onderwerping moet men onderscheiden van de fou-
tieve onderwerping die voortvloeit uit een materiële fout en niet a priori
wijst op de kwade wil van de verzekerde.
De frauduleuze fictieve of valse onderwerping vloeit voort uit frauduleuze
handelingen vanwege de verzekerde.
Sedert enkele jaren stijgt het aantal gevallen, temeer omdat zich ‘carrou-
sels van de fictieve onderwerpingen’ voordoen: netwerken worden opgezet,
met wijdvertakte organisaties maken zich schuldig aan diverse zaken zoals
oplichting, vervalsing en valsheid in geschrifte, witwassen, misbruik van
vennootschappen en van vennootschapsgoederen.
Hun werkwijze verloopt veelal identiek: een nieuwe vennootschap wordt
opgericht, of een ‘slapende’ vennootschap heropgestart, wat qua oprich-
tersaansprakelijkheid aantrekkelijker is. Daarna worden stromannen aan-
gesteld als aandeelhouders.
maklu

8. Sociale fraude: een rijk gevulde spijskaart
Maklu 197
De vennootschap werft ‘fictief’ personeel aan en die pseudowerknemers
(fictieve onderwerping), worden tegen betaling van een commissie door
de firma aangegeven bij de Dimona databank. Daarna worden voor deze
‘werknemers’ gedurende twee of drie kwartalen SZ-aangiftes ingediend
zonder dat de werkgevers daadwerkelijk de sociale zekerheidsbijdragen
betaalt.
Zodra de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid (RSZ) de sociale bijdragen
moet innen, worden die vennootschappen failliet verklaard en herbegint
de carrousel.
De fictieve werknemers krijgen een sociale bescherming die rechten ope-
nen op verschillende vergoedingen van de sociale zekerheid.
Het systeem is lucratief voor zowel de koper van de sociale kit, die het aan-
koopbedrag snel ‘terugwint’ via uitkeringen, als voor de organisatoren, die
hieraan veel geld verdienen.
Via een reeks valse documenten, een ‘sociale kit’1 (C4, arbeidsovereen-
komst, inlichtingenblad voor de toekenning van arbeidsongeschiktheids-
uitkeringen), en dankzij een vals ‘getuigschrift van tewerkstelling’ kunnen
zij een groot aantal voordelen bekomen:
– een verblijfsvergunning;
– de toekenning regeling van voorwaardelijke invrijheidstelling en uitstel
van straf;
1 RSZ, Jaarverslag 2014, www.rszjaarverslag.be/nl/. De bij dit item opgenomen afbeelding
komt van de webpagina: www.rszjaarverslag.be/nl/kerntaken/sociale-fraude-bestrijden/
complexe-vormen-van-oplichting-bestrijden.
maklu

Frank Debusscher
198 Maklu
– het verkrijgen van alle sociale voordelen;
– het openen van een bankrekening;
– het verkrijgen van bankleningen (via valse loonfiches);
– de ten laste neming van personen die uit het buitenland komen;
– de betaling van uitkeringen in geval van een arbeidsongeval.
Bij de valse bedrieglijke onderwerping is het einddoel veelal identiek, maar
in tegenstelling tot de fictieve onderwerping (waarbij er géén prestaties
worden geleverd, er geen sprake is van een tewerkstelling) worden bij een
valse onderwerping wel prestaties geleverd.
Men noemt dit soms schijnwerknemer, naar analogie met de schijnzelf-
standige: het gaat erom dat men kiest voor het sociaal statuut van werkne-
mer terwijl men een aansluiting als zelfstandige zou moeten hebben (of
behouden).
Op die manier omzeilt men soms het beroepsverbod (opgelegd als straf
voor bepaalde misdrijven, zoals na een bedrieglijke bankbreuk of bij een
veroordeling voor misbruik van vennootschapsgoederen) of wil men op het
einde van zijn professionele loopbaan nog wat ‘arbeidsjaren’ bijeen sparen
voor een iets hoger pensioen, of om nog snel onder een andere ziektever-
zekeringsregeling te vallen.
Op het terrein de fictieve onderwerping bestrijden, gebeurt hoofdzakelijk
via verhoren waarin zo concreet mogelijk wordt ingegaan op de (fictieve)
arbeidsprestaties, de locatie, de arbeidsorganisatie, de sociale (werk)rela-
ties, … teneinde de fictie te doorprikken.
Einddoel is immers aantonen dat iets niet bestond.
Anders is het met de valse bedrieglijke onderwerping: hier is er echt spra-
ke van een arbeidssituatie, een arbeidsorganisatie, maar ontbreekt kortweg
uitgedrukt, de uitoefening van een hiërarchisch gezag zoals dat eigen is
aan een arbeidsrelatie binnen de context van een arbeidsovereenkomst.
Dergelijke onderzoeken zijn arbeidsrelatie-onderzoeken. Ze worden ge-
voerd op dezelfde wijze als de schijnzelfstandige-onderzoeken.
4. Uitkeringsfraude – (tijdelijke) werkloosheid
Uitkeringsfraude is het ten onrechte of een te hoog bedrag ontvangen van
een uitkering als gevolg van het al dan niet opzettelijk verstrekken van on-
juiste of onvolledige informatie dan wel het verzwijgen van relevante ge-
gevens ten overstaan van de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening (RVA),
de Rijksdienst voor Pensioenen (RVP), het Rijksinstituut voor Ziekte- en
maklu

8. Sociale fraude: een rijk gevulde spijskaart
Maklu 199
Invaliditeitsverzekering (RIZIV), het Federaal Agentschap voor de Kinder-
bijslag (Famifed) of een Openbaar Centrum voor Maatschappelijk Welzijn
(OCMW) die een uitkering toekent.
Hierbij gaat het zowel om het verzwijgen van andere beroepsactiviteiten en
-inkomsten (zoals de werkloze ‘zaakvoerder’) als om het onjuist opgeven
van de familiale situatie of van de woonplaats (valse of fictieve domicili-
ering).
Uitkeringsfraude lijkt het best bestreden te worden door preventief (of zo
snel als mogelijk na het begin ervan) op te treden: datamining en datamat-
ching zijn daarbij essentieel.
Zo gaat de RVA systematisch na of er niet reeds een ziekte-uitkering wordt
uitbetaald voor eenzelfde periode waarvoor een aanvraag tot het bekomen
van een werkloosheidsuitkering wordt ingediend.
Dergelijke preventieve controles laten toe om systematischer de onrecht-
matig ontvangen betalingen bij de bron te vermijden en de terugvorde-
ringsprocedures te vermijden.
Op het terrein vinden vooral de a posteriori controles plaats: onderzoeken
naar de cumulatie van een RVA-, RVP- of RIZIV-uitkering met tewerkstel-
ling.
Qua werkloosheid moet hierbij de volledige werkloosheid (na het einde van
een arbeidsovereenkomst) onderscheiden worden van de tijdelijke werk-
loosheid. Terwijl men een arbeidsovereenkomst heeft, zijn er omstandig-
heden waarin men deze moet schorsen; bijvoorbeeld omwille van slecht
weer.
Bij volledige werkloosheid is er geen recht op uitkeringen indien voor reke-
ning van een derde een activiteit wordt uitgeoefend, ongeacht de dag − zelfs
tijdens het weekend − en het uur waarop deze activiteit wordt verricht en
ongeacht of deze activiteiten al dan niet tegen loon worden uitgevoerd.
De volledig werkloze moet steeds in het bezit zijn van een controlekaart
(een papieren of een elektronische controlekaart) en ze dus kunnen voor-
leggen op verzoek. Vooraleer het werk aan te vatten (zelfs op een zaterdag,
zondag of feestdag) moet het ‘dag-vakje’ op deze controlekaart zwartge-
maakt worden.
De tijdelijk werkloos gestelde werknemer moet ten laatste op de eerste ef-
fectieve werkloosheidsdag van de maand en vóór het normale uur van aan-
vang van de arbeid in het bezit zijn van het controleformulier C3.2A.
maklu

Frank Debusscher
200 Maklu
Vanaf dan moet dit ingevuld worden op basis van de in het formulier ver-
strekte richtlijnen.
Zo moeten de arbeidsprestaties voor rekening van de werkgever, voor eigen
rekening of voor een derde worden vermeld. Het controleformulier moet
betrokkene bij zich houden tot op het einde van de maand en moet dit, op
verzoek, kunnen voorleggen.
Wie zich niet aan deze regels houdt, kan van het recht op uitkeringen uit-
gesloten worden gedurende ten minste 4 weken en ten hoogste 26 weken.
Bovendien zullen de onrechtmatig ontvangen uitkeringen moeten terug-
betaald worden.
Bij controles op het terrein is het dus van belang oog te hebben voor de
onmiddellijke voorlegging van de controlekaarten en voor de vermeldingen
die erop staan. Het optekenen in een verhoor van het niet (onmiddellijk)
kunnen voorleggen of van alle vermeldingen, zoals de data van de zwartge-
maakte vakjes, moet de RVA toelaten daar naderhand de passende gevol-
gen aan te verlenen.
5. Uitkeringsfraude – domiciliefraude
Domiciliefraude heeft tot gevolg dat iemand zich kan onttrekken aan de
sociale en fiscale verplichtingen.
De gegevens opgenomen in de bevolkingsregisters (onder meer in verband
met het adres en de gezinssamenstelling) zouden correct moeten zijn. In-
stanties die toegang hebben tot het Rijksregister, dat gebaseerd is op de
gegevens van de bevolkingsregisters, moeten er zeker van kunnen zijn dat
die gegevens correct zijn.
De politiediensten moeten aan de gemeenten signaleren wanneer perso-
nen niet langer hun hoofdverblijfplaats hebben op hun adres van inschrij-
ving en wanneer personen op een bepaald adres verblijven zonder er te zijn
ingeschreven in de bevolkingsregisters1.
Deze opdracht wordt uitgevoerd door de lokale politie (in het bijzonder de
wijkpolitie)2.
1 Ingevolge artikel 14 van het Koninklijk Besluit van 16 juli 1992 betreffende de bevol-
kingsregisters en het vreemdelingenregister, BS 15 augustus 1992.
2 FOD Binnenlandse Zaken, Omzendbrief van 30 augustus 2013, www.ibz.rrn.fgov.be.
maklu

8. Sociale fraude: een rijk gevulde spijskaart
Maklu 201
Er bestaat een omzendbrief1 en een draaiboek voor dit sociaal fraudefeno-
meen bestaande uit fictieve inschrijvingen2.
Deze omzendbrief draagt bij tot het optimaliseren van de informatiestroom
tussen de gerechtelijke overheden, de politie en de instellingen van sociale
zekerheid en werd aangevuld met een praktisch vademecum bestemd voor
de politiediensten die belast zijn met de uitvoering van een onderzoek ter
plaatse.
In de context van sociale fraude is er sprake van domiciliefraude als er valse
verklaringen zijn afgelegd over de woon- of verblijfplaats van iemand die
een uitkering krijgt.
In het kader van de strijd tegen domiciliefraude vraagt de RVA informatie
op bij de bevoegde lokale politiediensten. De RVA-inspectiediensten wer-
ken ook samen met de gemeentebesturen en de lokale politie; de medewer-
king van de politie wordt gevraagd om in bepaalde gevallen de effectieve
hoofdverblijfplaats en de gezinssamenstelling van een werkloze te contro-
leren. Dat gebeurt wanneer een ernstig vermoeden bestaat dat de werklo-
ze moedwillig een foutief adres of gezinssamenstelling meedeelde aan de
RVA of aan de gemeente en op die manier poogt een (hogere) uitkering te
krijgen. De RVA vraagt in zulke gevallen aan de lokale politie een woonst-
onderzoek te doen en het politieverslag over het woonstonderzoek via het
arbeidsauditoraat aan de RVA te bezorgen.
Het RIZIV hanteert een identieke werkwijze voor haar strijd tegen de fic-
tieve domiciliëring.
Bij Famifed lijkt de uitkeringsfraude ingevolge domiciliefraude vooral te
slaan op fictieve scheidingen met domiciliering op verschillende adressen,
of op domiciliëring in België van een gezin dat in het buitenland verblijft,
of op het niet-gemeld vertrek van het gezin naar het buitenland, of nog op
een valse aangifte van de ontvoering van een kind terwijl dat in het buiten-
land opgevoed wordt.
1 Gemeenschappelijke omzendbrief Col. 17/2013 van 3 juli 2013 van de minister van jus-
titie, de minister van binnenlandse zaken, de staatssecretaris voor de bestrijding van de
sociale en fiscale fraude en het college van procureurs-generaal bij de hoven van beroep.
2 Deze omzendbrief en het bijhorend vademecum zijn in voege getreden op 2 september
2013.
maklu

Frank Debusscher
202 Maklu
Besluiten
In deze bijdrage heb ik getracht een vijftal sociale fraudefenomenen te be-
schrijven, er de essentie van weer te geven en te verhalen hoe deze (kun-
nen) aangepakt worden.
Dat sociale inspectiediensten en politiediensten daarbij ketenpartners
(kunnen) zijn, lijkt mij alvast zonneklaar.
De algemene opsporingsbevoegdheid van de politie maakt dat deze gere-
geld actief is op het terrein van sociale fraudebestrijding. Dat de bijzondere
inspectiediensten daarbij als bevoorrechte partners worden gezien, kan de
bestrijding van sociale fraude alleen maar ten goede komen.
Helaas maakt onbekend ook onbemind; maar al te vaak merk ik, in de da-
gelijkse realiteit van het inspecteurswerk, dat inspectie- en politiediensten
elkaar nog te weinig kennen.
In het bijzonder op het vlak van het buitgericht rechercheren zou een nog
intensere samenwerking tussen inspectie en politie een zeer adequaat op-
treden tegen de (georganiseerde) sociale fraude kunnen garanderen: de
berekening door de inspectie van het wederrechtelijk vermogensvoordeel
met de uitvoering van een bankonderzoek door de politie en de inzet van de
‘plukteams’ moet crimineel geld terug in het witte circuit kunnen brengen.
De gemengde ondersteuningsteams politie/inspectie kunnen daarbij al-
licht de toon zetten.
Ik kijk daar alvast naar uit.
maklu

Maklu 203
9
Quelles perspectives pour la gestion de
l’information policière opérationnelle?
Samuelle Godin1
On dit toujours que le temps change les choses, mais en réalité le temps ne fait que
passer et nous devons changer les règles nous-mêmes.
1. Considérations liminaires: la gestion de l’information
policière opérationnelle, un peu de nature, beaucoup de
culture
L’anticipation des dangers fait partie de la nature de l’Homme. Cela a
toujours été nécessaire à sa survie et celle de son groupe et le sera toujours.
Cette anticipation est relative à tous les pans de la vie de l’Homme et s’ap-
plique donc tant au niveau de la sphère privée que de la sphère professi-
onnelle.
Il est dès lors logique, qu’en matière d’exercice des missions de police ad-
ministrative et de police judiciaire, les professionnels du domaine aient
développé des techniques pour anticiper les dangers, c’est-à-dire connaître
les personnes ou les situations, qui ont créé du danger pour le groupe ou
qui seraient susceptibles de le créer.
Ces techniques d’anticipation sont bien entendu liées à la ‘culture dans
laquelle l’homme évolue’, que ce soit au niveau des perceptions et des at-
tentes du ‘groupe’ auquel il appartient, et des ‘chefs de son groupe’ qu’au
niveau de l’état d’avancement technologique de ce groupe. Ces deux aspects
étant d’ailleurs par essence intrinsèquement liés.
Au niveau des perceptions et des attentes, force est e constater qu’une
mutation s’est doucement mais certainement opérée et que nous sommes
passés d’une phase essentiellement réactive de gestion de l’information po-
1 Legal manager, Politionele Informatie & ICT, Federale politie.
maklu

Samuelle Godin
204 Maklu
licière locale, vers une phase plus active où l’action du professionnel du
domaine policier doit être guidée par des informations adéquates en temps
réel, disponibles tant au niveau local, que supra local, qu’international.
Si originellement, l’anticipation se basait essentiellement sur la mémoi-
re des intervenants de terrain, les cahiers et les microfiches, dès lors que
l’informatisation s’est ancrée et généralisée dans les mœurs sociétales oc-
cidentales dès la fin des années 70, cette anticipation s’est marquée par la
création et la gestion de banques de données policières opérationnelles. La
police communale, la gendarmerie et la police judicaire près les parquets
ont dès lors logiquement géré des ‘banques de données’ pour garder la
mémoire notamment des faits et personnes ‘suspectes ou condamnées’ et
anticiper les dangers du terrain pour assurer leur propre sécurité et celle
de la population.
Les perceptions et les attentes du groupe ou plutôt ici des sous-groupes per-
mettaient au départ, un système centrifuge de gestion de données, laissé
parfois à la seule appréciation des différents services de police. Cependant,
l’affaire Dutroux a fondamentalement remis en cause ce système centrifu-
ge, contreproductif en termes de circulation d’informations car permettant
aux divers services de police de détenir leurs propres banques de données
sans assurer de liens entre elles, ce qui représentait un danger pour le grou-
pe dans son ensemble.
Un système centripète de gestion d’information policière opérationnelle,
avec un contrôle central plus fort a donc été préféré.
Malgré le fait que des directives internes aux différents services de police ai-
ent réglé la gestion de l’information policière opérationnelle, suite à l’affaire
Dutroux, qui a cristallisé des changements culturels majeurs en terme de
management de l’information policières, celles-ci ont ne sont plus appar-
ues comme suffisantes.
L’intervention du législateur en matière de gestion de l’information policiè-
re opérationnelle s’est révélée nécessaire.
Ce dernier est intervenu, via la loi du 7 décembre 1998 organisant un ser-
vice de police intégré, structuré à deux niveaux en amendant la loi du 5
août 1992 sur la fonction de police1 pour y insérer ‘un nouveau cadre légal
réglant les compétences en matière de collecte et de traitement des infor-
mations et données à caractère personnel’2.
L’exposé des motifs de cette loi reprend les axes majeurs des changements
que le législateur a voulu apporter, à savoir:
− que ‘l'information soit communiquée de façon systématique à une ban-
que de données organisée’3;
1 MB 5 janvier 1999.
2 Doc.Parl., Chambre, 1997-1998, n°1676/8, 3.
3 Doc.Parl., Chambre, 1997-1998, n°1676/8, 28.
maklu

9. Quelles perspectives pour la gestion de l’information policière opérationnelle
Maklu 205
− la création d’une banque de donnée nationale générale, accessible à la
police intégrée1;
− qu'un organe puisse être chargé de contrôler la banque de données na-
tionale fédérale2;
− l’attribution de la gestion de l’information policière opérationnelle à un
service ad hoc3.
Le législateur a aussi, dans la foulée, indiqué que, ‘des règles devront éga-
lement être décrétées en ce qui concerne l'accès à la banque de données
centrale et la manière dont l'information y sera introduite, classifiée et ex-
ploitée’4.
D’emblée, l’exposé des motifs de cette loi du 7 décembre 1998 mentionne
les grandes thématiques, révélatrices au niveau culturel, d’une certaine vi-
sion en matière de gestion d’information policière opérationnelles, à savoir:
− la création d’une banque ou de plusieurs banques de données centra-
lisée(s) ou non;
− l’accessibilité des données opérationnelles pour les services de police,
les autorités judiciaires et de police administrative et d’ autres services
publics;
− le contrôle par un organe spécifique sur cette/ces banques de données;
− le rôle du service chargé de gérer cette/ces banque(s) de données;
− l’établissement de règles relatives à la manière dont les données opéra-
tionnelles sont introduites, classifiées et exploitées.
Notre propos dans cet exposé sera axé sur ces grandes thématiques en ma-
tière de gestion de l’information policière opérationnelle à travers:
− la vision du législateur, qui s’est penché sur cette question, une premiè-
re fois, il y a presque 20 ans dans la loi sur la police intégrée;
− celle du gouvernement, il y a 8 ans, à travers le projet d’arrêté royal
fixant les modalités de traitement des données à caractère personnel et
des informations de la police intégrée, structurée à deux niveaux dans
le cadre de la banque de données nationale générale;
− celle très récente, à nouveau du législateur, dans la loi du 18 mars 2014
relative à la gestion de l’information policière et modifiant la loi du 5
août 1992 sur la fonction de police, la loi du 8 décembre 1992 relative
à la protection de la vie privée à l’égard des traitements de données à
caractère personnel et le Code d’instruction criminelle5.
1 Doc.Parl., Chambre, 1997-1998, n°1676/8, 28.
2 Doc.Parl., Chambre, 1997-1998, n°1676/8, 38.
3 Doc.Parl., Chambre, 1997-1998, n°1676/8, 104.
4 Doc.Parl., Chambre, 1997-1998, n°1676/8, 41.
5 MB 28 mars 2014. Nous nous référerons aux articles relatifs à la gestion de l’information
policière opérationnelle introduits par la loi de 1998 comme les articles 44/1 et suivants
maklu

Samuelle Godin
206 Maklu
Le but de notre propos ne consiste pas à entrer dans les détails et modalités
pratiques de cette gestion de l’information policière opérationnelle mais
bien d’en proposer une lecture culturelle à travers les axes principaux de
ces trois normes pour in fine essayer d’anticiper les évolutions à venir dans
ce domaine.
2. La gestion de l’information policière opérationnelle in-
troduite par la loi du 7 décembre 1998
L’article 191 de cette loi a introduit dans la loi sur la fonction de police,
une sous section 3 relative à la gestion des informations, comprenant les
articles 44/1 à 44/11.
Nous allons reprendre point par point les grandes thématiques en matière
de gestion d’information policières opérationnelles.
2.1. La création d’une/ ou de plusieurs banque(s) de données
centralisée(s) ou non
Vu l’existence antérieure de plusieurs systèmes d’informations pointés, à
plusieurs reprises, comme facteurs défavorisant une circulation optimale
des informations, il est apparu nécessaire au législateur de créer un systè-
me unique de gestion de données.
Dans ce sens, l’article 44/4 ancien prévoyait que ‘les informations et les don-
nées visées à l'article 44/1, alinéa 1er, sont traitées, selon les modalités fixées par
le Roi, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, dans une banque de données
nationale générale’ et que ‘cette Banque de données Nationale Générale1 est
gérée sous l’autorité du ministre de la Justice, pour ce qui concerne les données à
caractère judiciaire, mais sans préjudice de la compétence des autorités judicaires
et sous la responsabilité du ministre de l’Intérieur, pour ce qui concerne les don-
nées de police administrative’.
Les données à caractère personnel et les informations qui pouvaient être
traitées dans la B.N.G. n’étaient par ailleurs pas énumérées de manière
exhaustive. L’article 44/1 ancien prévoyait qu’il pouvait s’agir de données
à caractère personnel et d’informations relatives à des ‘événements, à des
groupements et à des personnes présentant un intérêt concret pour l'exécution
de leurs missions de police administrative et pour l'exécution de leurs missions
de police judiciaire conformément aux articles 28bis, 28ter, 55 et 56 du Code
d'instruction criminelle’.
anciens par rapport à ceux introduits par la loi du 18 mars 2014 comme les articles 44/1
et suivants nouveaux.
1 Dans ce texte, la Banque de données nationale générale, portera son acronyme tradition-
nel, soit la ‘B.N.G’.
maklu

9. Quelles perspectives pour la gestion de l’information policière opérationnelle
Maklu 207
Si la centralisation des données et informations constituait donc le princi-
pe, cette centralisation était tempérée par la nécessité qu’elles présentent
‘un intérêt concret’, à tous les stades1 du traitement des données et infor-
mations.
Toutefois, le législateur avait cependant prévu la possibilité de traiter des
données et informations en dehors de la B.N.G, dans des banques de
données ‘créées dans des circonstances particulières’2. Aucune indication,
même exemplative des données et informations traitées dans ces banques
de données n’était prévue dans la loi.
Il était simplement précisé dans l’article 44/1 ancien, que ces données et
informations devaient, à l’instar de toutes les données et informations trai-
tées par les services de police revêtir, un ‘intérêt concret’ pour l’exécution
des missions opérationnelles.
Un organe particulier nouveau, dépendant des Ministres de l’Intérieur et
de la justice avait cependant reçu la mission de contrôler ces banques de
données particulière.
De la sorte, l’article 44/7 ancien précisait que ‘la création de toute banque de
données par les services de police devait préalablement être communiquée à un
organe de contrôle dédicacé spécifiquement à la gestion de l’information policière
opérationnelle’3.
Il est utile de noter à ce stade que le législateur en 1998:
− a voulu centraliser toutes les données et informations policières
opérationnelles présentant un ‘intérêt concret’ pour l’exercice des
missions dans une seule banque de données nationale générale (la
Banque de données Nationale Générale mais;
− n’a pas estimé nécessaire de préciser la notion de ‘banque de don-
nées’, comme si cette notion était ‘naturelle ‘ et ‘coulait de source’;
− voulait que toutes les données et informations policières soient col-
lationnées dans la B.N.G.4 sans toutefois définir de manière précise
quelles données à caractère personnel pouvait être traitées par les
services de police ni quelles en étaient les règles de gestion;
− a été particulièrement laconique sur le concept de « banques de
données crées dans des circonstances particulières », rapidement
appelées dans le jargon policier ‘les banques de données particu-
lières’, qui sont cependant présentées, vu les circonstances parti-
1 Tant au niveau de la collecte, que de l’enregistrement, que de l’exploitation.
2 Article 44/7 ancien.
3 Ancien article 44/7, alinéa 3 de la loi sur la fonction de police.
4 Sauf les deux exceptions mentionnées au point e) de cette partie de l’ exposé.
maklu

Samuelle Godin
208 Maklu
culières entourant leur création, comme l’exception au principe de
centralisation, qui demeure l’axiome de base.
2.2. L’accessibilité des données policières opérationnelles pour
les services de police, les autorités judiciaires et de police
administrative et pour d’autres services publics
2.2.1. La communication de données
Cette thématique revêtait une acuité particulière suite à la refonte du paysa-
ge policier et de la gestion de l’information policière opérationnelle: il s’a-
gissait en effet de favoriser la circulation de l’information policière opéra-
tionnelle au sein de la police intégrée, nouvellement structurée à deux
niveaux et de la magistrature1 mais tout en s’assurant que celles-ci ne soit
pas diffusée, en dehors des services de police, à n’importe qui, n’importe
comment2.
Le dernier alinéa de l’article 44/1 ancien prévoyait que ‘ces informations et
données (à savoir les données et informations policières opérationnelles) ne peu-
vent être communiquées qu'aux autorités et services de police ainsi qu'aux ser-
vices de renseignements et de sécurité qui en ont besoin pour l'exécution de leurs
missions’.
Le législateur est cependant intervenu à différentes reprises pour ajouter
des destinataires de cette communication d’informations et de données po-
licières opérationnelles:
− les services de police non seulement belges mais aussi étrangers3;
− le Service d’enquêtes du Comité P, le service d’Enquête du Comité per-
manent R4;
− l’organe de coordination de l’analyse de la menace5;
− inspection générale de la police fédérale et de la police locale6;
− le Comité permanent P et le Comité permanent R7;
1 Doc.Parl, Chambre, 1997-1998, n°1676/8, 38.
2 Il est intéressant de remarquer à cet égard la formulation limitative utilisée ne matière
de communication de données par le législateur en 1998 (elles ne peuvent être commu-
niquées que …).
3 Article 134 de la loi du 26 avril 2002 (MB 30 avril 2002).
4 Article 17 de la loi du 3 mai 2003(MB 1er juillet 2003).
5 Article 16 de la Loi du 10 juillet 2006 relative à l’analyse de la menace (MB 20 juillet 2006).
6 Article 4 de la loi du 2 avril 2001 (MB 14 avril 2001).
7 Article 17 de la loi du 3 mai 2003(MB 1er juillet 2003).
maklu

9. Quelles perspectives pour la gestion de l’information policière opérationnelle
Maklu 209
− les organisations internationales de coopération policière à l’égard
desquelles les autorités publiques ou les services de police belge ont des
obligations1.
La loi ne prévoyait pour ces nouveaux destinataires aucune modalité de
communication en matière de données et informations policières opéra-
tionnelles et aucune délégation en la matière n’était laissée au Roi par le
législateur.
Le législateur a en outre, prévu en 2002 que le Roi pouvait déterminer à
quelles autres autorités publiques ces mêmes donnés et informations pou-
vaient également être communiquées par un arrêté délibéré en Conseil des
ministres2.
Il semble donc que, si le principe de communication des données policiè-
res opérationnelles en dehors des services de police, pour certains parte-
naires de la chaîne pénale et de sécurité semble acquis, les aspects concrets
n’ont pas, de prime abord, retenu l’attention du législateur.
2.2.2. L’accès direct aux banques de données policière opérationnelles
Par ailleurs, l’article 44/4 ancien3 donnait au Roi, ‘par arrêté délibéré en con-
seil des ministres, la mission de déterminer les conditions sous lesquelles cette
banque de données (la B.N.G.) et chacun de ces systèmes d'index sont accessibles
et peuvent être consultés par
les autorités judiciaires compétentes
et les services
de police dans le cadre de l'exercice de leurs missions’.
L’article 44/7 ancien précisait, pour ce qui concerne les banques de donnés
particulières que ‘dans les conditions déterminées par le Roi, par arrête´ délibéré
en Conseil des ministres, ces banques de données sont accessibles et consultables
par les
autorités compétentes
, chacune dans le cadre de ses compétences, et par
les services de police dans le cadre de l’exercice de leurs missions.’
Il est frappant de remarquer que, différents axiomes de départ sont pris
par le législateur en 1998 en matière d’accès et de communication aux
données policières opérationnelles:
− si la communication en interne des services de police et envers les
autorités judiciaires constituait l’axe central de la réforme de la ge-
stion de l’information policière opérationnelle, le législateur a ré-
1 Article 134 de la loi du 26 avril 2002 (MB 30 avril 2002).
2 Article 134 de la loi 26 avril 2002 relative aux éléments essentiels du statut des membres
du personnel des services de police et portant diverses autres dispositions relatives aux
services de police (MB 30 avril 2002).
3 Article 134 de la Loi du 26 avril 2002 (MB 30 avril 2002).
maklu

Samuelle Godin
210 Maklu
gulièrement ajouté des destinataires ‘naturels’ de ces informations,
en dehors des services de police, mais toujours au sein des services
publics sans préciser les modalités de cette communication;
− cette communication élargie au fur et à mesure à de nouveaux par-
tenaires de la chaîne pénale et de sécurité en matière de gestion de
l’information policière opérationnelle, ne signifiaient pas pour ces
derniers qu’ils disposent de la possibilité d’accéder directement aux
données de la B.N.G, dont l’accès direct restait réservé aux services
de police, aux autorités judiciaires.
2.3. Le contrôle sur cette/ces banque(s) de données par un organe ad
hoc
L’article 44/7 ancien a créé un nouvel organe de contrôle1, spécifiquement
dédicacé à la gestion des flux policiers opérationnels, et dépendant des mi-
nistres de l’Intérieur et de la Justice.
Cet article lui confiait plus particulièrement les missions suivantes:
− le contrôle de la gestion de la banque de données nationale générale;
− le contrôle et le respect des règles d’accès a la banque de données natio-
nale générale;
− la transmission à la B.N.G. des données et des informations visées a`
l’article 44/1, alinéa 1er;
− le contrôle des banques de données particulières.
L’arrêté royal du 30 mai 2002 déterminant les conditions d'exercice des
missions de l'organe de contrôle visé à l'article 44/7 de la loi sur la fonction
de police a par ailleurs précisé certaines missions de cet organe.
De la sorte, il ressort aussi, qu’outre une compétence de contrôle, il a aussi
une compétence d’avis.
Cet arrêté royal indique aussi de manière assez détaillée les contrôles que
l’organe de contrôle peut effectuer quant à ‘à la manière dont les données
opérationnelles sont introduites, classifiées et exploités’.
Il est intéressant de remarquer à cet égard que si ces règles ne sont pas
précisées par le législateur ou le Roi, un contrôle a cependant été perçu
nécessaire à cet égard.
1 (…) Il a été décidé de modifier la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police et la loi
du 8 décembre 1992 relative à la protection de la vie privée à l’égard des traitements de
données à caractère personnel, afin que les informations soient transmises aux autorités
judiciaires et qu’un organe puisse être chargé de contrôler la banque de données fédérale
(Doc.Parl., Chambre, 1997-1998, n°1676/8, 29).
maklu

9. Quelles perspectives pour la gestion de l’information policière opérationnelle
Maklu 211
L’article 44/7 ancien précisait également composition de l’organe de con-
trôle.
La présidence était assurée par un magistrat fédéral1.
Pour le surplus, cet organe est compose d’un membre de la police locale,
d’un membre de la police fédérale et d’un expert qui sont désignés par les
ministres de l’Intérieur et de la Justice.
In fine, cet article précisait les possibilités de mettre en branle organe de
contrôle ou pour celui-ci d’agir d’initiative2.
Le législateur de 1998 a créé un nouvel organe dépendant de l’exécutif,
en charge des flux policiers opérationnels.
2.4. Le rôle du service chargé de gérer cette/ces banque(s) de
données
2.4.1. Gestion de la B.N.G.
Malgré la méfiance envers l’appareil policier suite aux manquements mis
à jour par l’affaire Dutroux, le législateur a décidé de laisser la gestion de la
B.N.G. au sein des services de police3 et en particulier de la police fédérale.
L’ alinéa de l’article 44/2 ancien prévoyait que ‘la gestion des structures et
moyens techniques informatiques nécessaires pour la banque de données générale
nationale visée à l’article 44/4 est assurée par une des directions générales, char-
gée de l’appui, visée à l’article 93, 2°, de la loi du 7 décembre 1998 organisant un
service de police intégré, structuré à deux niveaux’4.
Il appert donc que, même si cette option a fait l’objet de débats au sein de la
Chambre, le législateur a voulu maintenir au sein de la police fédérale, la
gestion fonctionnelle et technique de la B.N.G.
Si cette gestion devait relever de la police fédérale, le législateur n’excluait
pas explicitement une sous-traitance vers le privé, même si, nous pouvons
nous douter, que cette sous-traitance au privé n’était pas à l’ordre du jour
en 1998.
1 L’article 44/7 ancien précisait que ‘Ce magistrat est de´signe´ par le ministre de la Justice et le
ministre de l’Intérieur, après avis du collège des procureurs généraux qu’il agit, pendant la durée
de sa désignation de manier indépendante à l’égard du parquet fédéral’.
2 Il est ainsi précisé que ‘l’organe de contrôle agit d’initiative ou a` la demande des autorités
judiciaires ou administratives, du ministre de la Justice ou du ministre de l’Intérieur, dans les
conditions fixées par le Roi, par arrêté délibéré en Conseil des ministres’.
3 Voir à cet égard, Doc.Parl., Chambre, 1997-1998, n°1676/8, 104.
4 L’article 6 de la loi du 20 juin 2006 portant modification de divers textes relatifs à la police
intégrée confiera par la suite la gestion des structures et des moyens techniques infor-
matiques nécessaire pour la banque de données nationale générale au Commissariat
général (MB 26 juillet 2006).
maklu

Samuelle Godin
212 Maklu
En outre, le législateur reconnaît un rôle particulier aux fonctionnaires de
police chargés de la gestion de la banque de données nationale générale
vu qu’ils font l’objet d’une part d’une sélection particulière et d’autre part,
d’une protection particulière.
C’est dans effet dans ce sens que l’article 44/9 ancien précisait:
− que ‘les fonctionnaires de police chargés de la gestion de la banque de données
nationale générale visée à l'article 44/4, visée à l'article 44/4, alinéa 1er, sont
désignés après l'avis de l'organe de contrôle visé à l'article 44/7’;
− ‘qu’aucune promotion, nomination ou mutation ne peut leur être octroyée
que sur initiative ou de l'accord du ministre compétent et après avis de cet
organe de contrôle. Les modalités en sont déterminées par le Roi’;
− et qu’ ‘à l'égard de ces fonctionnaires de police, une procédure disciplinaire
pour des faits commis pendant la durée de leur désignation ne peut être inten-
tée que de l'accord ou sur ordre du ministre compétent. L'avis de l'organe de
contrôlé est recueilli pour les procédures disciplinaires qui ne sont pas ordon-
nées par le ministre’.
Trouvant sa place dans la loi sur la police intégrée, structurée à deux ni-
veaux, la gestion de l’information policière opérationnelle reflète aussi au
niveau des règles de gestion cette préoccupation du législateur d’assurer un
équilibre entre la police locale et la police fédérale. C’est pourquoi le légis-
lateur a voulu prévoir une cogestion symbolique de la B.N.G par la police
fédérale et la police locale1.
C’est dans ce sens qu’ il faut comprendre l’article 44/9, alinéa 3 ancien qui
dispose que ‘la banque de données nationale générale visée à l'article 44/4,
alinéa 1er, est gérée au sein d'un service placé sous la direction d'un chef de ser-
vice et d'un chef de service adjoint. Un des deux est membre de la police fédérale
et l'autre appartient à la police locale. Les modalités de leur désignation sont
arrêtées par le Roi’.2
Un rôle particulier est donné à la magistrature en termes de contrôle sur la
gestion des données et informations judiciaires.
2.4.2. Gestion des banques de données particulières
En ce qui concerne les banques de données créées dans des circonstances
particulières, aucune indication n’est donnée dans l’article 44/7 ancien de
la LFP sur un éventuel gestionnaire de ces banques de données et donc
conséquemment, aucune protection ad hoc n’est offerte par la loi.
1 Cette cogestion locale-fédérale n’a dans les faits jamais été exécutée.
2 Voir article 44/9 ancien in fine.
maklu

9. Quelles perspectives pour la gestion de l’information policière opérationnelle
Maklu 213
En outre la gestion des structures et des moyens techniques des banques
de données particulières n’ont pas fait l’objet d’une attention particulière
du législateur.
2.5. Les règles relatives à la manière dont les données
opérationnelles sont introduites, classifiées et exploitées
Dans la loi de 1998, le législateur n’a pas fourni une foison de détails à ce
propos.
Il s’est contenté de dire que:
− les services de police devaient transmettre d’office les données et infor-
mations vers la Banque de données Nationale Générale1, au risque pour
les fonctionnaires de police de se voir infliger des sanctions pénales en
cas de rétention d’information et 2 de non alimentation de la B.N.G3;
− certaines données ne devaient cependant pas être introduites d’office
dans la B.N.G, et plus précisément que:
− certaines données et informations ne devront jamais y être introduites
d’office4;
− certaine catégories de données sont retenues sur la base d’une décision
du magistrat compétent avec l’accord du magistrat fédéral si leur trans-
mission d’office risque de compromettre l’exercice de l’action publique
ou l sécurité d’une personne5.
Si l’alimentation de la B.N.G. est obligatoire pour les services de police, elle
n’est cependant pas exclue formellement par d’autres services publics.
Notoirement, aucune règle spécifique n’est prévue par le législateur en ma-
tière de modalités d’alimentation de la B.N.G., de classification de ces don-
nées ou d’exploitation de celles-ci.
Les règles relatives à la manière dont les données opérationnelles sont
introduites, classifiées et exploitées, soit les règles spécifiques au cœur
1 Article 44/4 alinéa 3 ancien: ‘Les services de police transmettent d’office et de manière directe à
cette banque de données nationale générale les informations et les données visées à l’article 44/1,
alinéa 1er’.
2 Dans l’article 44/1 ancien, pour tomber sous le coup de la loi pénale il fallait que le fonc-
tionnaire de police ait posé 2 actions: la rétention d’information et la non alimentation de
la B.N.G.
3 Voir article 44/11 ancien.
4 Article 44/4, alinéa 4 ancien: ‘Les ministres de l’Intérieur et de la Justice, chacun dans le cadre
de ses compétences, déterminent, sur avis conforme de l’organe de contrôle visé à l’article 44/7,
les catégories d’informations et de données qui n’exigent pas une transmission’.
5 Article 44/8 ancien: ‘En dérogation à l’article 44/4, la transmission visée à l’article 44/4,
alinéa 3, est différée lorsque et aussi longtemps que le magistrat compétent, avec l’accord du
magistrat fédéral charge de la surveillance visé à l’article 44/4, alinéa 1er, estime que cette
transmission peut compromettre l’exercice de l’action publique ou la sécurité d’une personne’.
maklu

Samuelle Godin
214 Maklu
de la gestion de l’information policière opérationnelle n’ont pas retenu
l’attention du législateur de 1998.
2.6. Conclusion
En bref, suite au choc culturel mis à nu par l’affaire Dutroux, le législateur
a agi dans l’urgence en matière de gestion de l’information policière opéra-
tionnelle et s’est contenté de donner quelques axes minimaux (11 articles
en tout) qu’il estimait clefs tout en déléguant des pans entiers de la gestion
de l’information au Roi.
Ne disposant pas d’un modèle concret mais le créant, il a, par définition,
adopté une vision théorique de la gestion de l’information policière opéra-
tionnelle et non une vision pragmatique.
3. La gestion de l’information policière opérationnelle et le
Roi
Lors des débats relatifs à la loi sur la police intégrée et plus spécifique-
ment sur ceux relatifs à la gestion de l’information policière opérationnelle,
certains parlementaires avaient déjà fait remarquer que le législateur avait
taillé une part de lion au Roi lui délégant des pans non négligeables de la
matière dont notamment la précision des modalités de traitement des don-
nées et informations dans la B.N.G.
Il s’agissait dès lors, pour le Roi dans les faits, plus d’élaborer un système
que de le préciser vu que législateur s’était contenté de donner des grandes
finalités de traitement (à savoir l’accomplissement des missions de police
administrative et de police judiciaire) et de fournir des exemples de don-
nées à caractère personnel et d’informations qui pouvaient figurer dans la
B.N.G.
Près de 8 ans après la parution de la loi sur la police intégrée, introduisant
les articles 44/1 et suivants anciens dans la loi sur la fonction de police, le
gouvernement a introduit un avant projet d’arrêté royal fixant les modalités
de traitement des données à caractère personnel et des informations de la
police intégrée, structurée à deux niveaux dans le cadre de la banque de
données nationale générale.
Cet avant projet d’arrêté royal a d’emblée suscité la méfiance des parlemen-
taires. Il a dès lors été prévu qu’une session d’information à son propos et
une audition soit tenue au sein des commissions réunies de la Justice et de
maklu

9. Quelles perspectives pour la gestion de l’information policière opérationnelle
Maklu 215
l’Intérieur, des affaires générales et de la fonction publique où il s’est fait
vertement critiquer.
Si les rédacteurs de cet avant projets avaient voulu combler les vides laissés
par le législateur et coller au plus près de la réalité technico-fonctionnelle,
cet arrêté royal est cependant rapidement apparu aux parlementaires trop
technique et peu lisible, utilisant des notions floues, et suscitant des ques-
tions au niveau de la gestion de l’information policière opérationnelle au
niveau de la police administrative.
Le débat a été définitivement clos lorsque certains parlementaires ont rap-
pelé la préséance de l’article 22 de la Constitution1 et la nécessité de traiter
toutes les immixtions dans la vie privée, ce qu’est par essence la collection
et la gestion de données policières opérationnelles, dans une loi au sens
formel du terme.
Conséquemment, cet avant projet d’arrêté royal n’a jamais vu le jour et a été
relégué aux oubliettes
En bref, le gouvernement a voulu dans un mouvement de balancier con-
traire offrir une vision de la gestion de l’information policière opérationnel-
le axée sur la pratique. Cette vision n’a cependant pas convaincu car elle a
semblé trop technico-fonctionnelle et donc pas assez transparente.
4. La gestion de l’information policière opérationnelle in-
troduite par la loi du 18 mars 2014
Dans la loi du 18 mars 2014, le législateur a tenté de combiner l’approche
théorique essentiellement présente dans la loi de 1998 avec une approche
plus pragmatique, basée sur des principes de gestion des informations po-
licières opérationnelles.
Cette loi abroge les articles 44/1 à 44/11 ancien de la loi sur la fonction de
police et les remplace par les articles 44/1 à 44/11/13 nouveaux de la loi sur
la fonction de police.
4.1. La création d’une/ ou de plusieurs banque(s) de données
centralisée(s) ou non
Le législateur innove par rapport à l’approche de 1998 en proposant une
définition du concept de ‘banques de données’.
1 Cet article stipule que ‘Chacun a droit au respect de sa vie privée et familiale, sauf dans les
cas et conditions fixés par la loi. La loi, le décret ou la règle visée à l’article 134 garantissent la
protection de ce droit’.
maklu

Samuelle Godin
216 Maklu
L’article 44/2 actuel de la loi sur la fonction de police1 précise que ‘lorsque
l’exercice des missions de police administrative et de police judiciaire nécessite que
les services de police structurent les données à caractère personnel et les informa-
tions visées à l’article 44/1 de sorte qu’elles puissent être directement retrouvées,
celles-ci sont traitées dans une banque de données policière opérationnelle, ap-
partenant l’une des catégories de banques de données visées à l’alinéa 2 selon les
finalités propres à chaque catégorie de banques de données’.
A cet égard, l’exposé ‘des motifs précise que dès lors que certaines données et
informations ne sont pas structurées, leur exploitation en est très limitée.
Il y a, en effet tant au niveau opérationnel qu’au niveau de l’immixtion
possible dans la vie privée des citoyens, une différence fondamentale entre les
données et informations ‘brutes’, certes soumises à un procédé technologique,
mais qui ne sont pas ordonnées et qui ne peuvent donc pas être retrouvées et
exploitées directement et celles, à l’inverse, qui ont fait l’objet d’une structura-
tion et donc d’une première analyse et qui peuvent dès lors directement être
exploitées dans le cadre des missions opérationnelles’2.
Le législateur consacre ensuite l’existence de non plus deux mais trois 3 catégories
de banque de données à savoir3:
− la Banque de données Nationale Générale;
− les banques de données de base et;
− les banques de données particulières.
Le législateur définit, pour chacune des ces 3 catégories de banques de don-
nées, les finalités4; énumère de manière exhaustive, pour les deux premiè-
res catégories de banques de données, les types de catégories de données
à caractère personnel qui peuvent y être traitées5, et précise leur durée de
conservation ou d’archivage6.
Par ailleurs, il précise que toutes les données à caractère personnel traitées
dans ces banques de données doivent avoir ‘un caractère adéquat, pertinent
et non excessif au regard des finalités de police administrative te de police judici-
aire pour lesquelles elles sont obtenues et traitées ultérieurement’7.
L’exposé des motifs précise que ‘ces 3 conditions (caractère adéquat, pertinent
et non excessif), traduisent, comme dans la LVP,la condition de proportionnalité
1 Article 44/2 nouveau de la LFP.
2 Doc.Parl., Chambre, 2013-2014, n° 3105/001, 6.
3 Cfr. article 44/2 de la LFP.
4 Voir article 44/2 de la LFP in fine qui fait référence aux articles 44/7, 44/11/2, §1er et
44/11/3, 62.
5 Voir article 44/5 de la LFP.
6 Voir article 44/9 et 44/10 de la LFP pour la B.N.G., 44/11/2 de la LFP pour les banques de
données de base et l’article 44/11/3 de la LFP pour les banques de données particulières.
7 Article 44/1 nouveau de la LFP.
maklu

9. Quelles perspectives pour la gestion de l’information policière opérationnelle
Maklu 217
qui constitue un principe fondamental pour la protection des données personnel-
les.
Cette condition de proportionnalité implique par exemple qu’il ne suffit pas
qu’un traitement soit utile pour qu’il soit conforme aux prescrits du droit de
la protection des données: il faut que cette valeur ajoutée du traitement pour
le travail policier soit d’une juste mesure par rapport à l’intrusion dans la
vie privée que ce traitement occasionne. Ce principe de proportionnalité est
essentiel pour appréhender notamment la question des catégories de données
(article 44/5) ou encore des délais de conservation (articles 44/9)’.1
Ces notions d’adéquation, de pertinence et de caractère non excessif, qui
remplacent la notion d’intérêt concret prévue dans la loi de 1998 sont direc-
tement issues de la loi vie privée et sont une réponse aux critiques émises
par la Commission de la protection de la vie privée qui regrettait que la
notion d’intérêt concret ne soit pas définie2.
Il faut remarquer que, si les finalités de la B.N.G. sont assez détaillées3,
celles par contre des banques de données de base sont assez généralistes4
et pourraient convenir aussi à la B.N.G. La différence essentielle5 entre ces
deux catégories de banques de données résidant dans l’accessibilité en in-
terne de la police de ces deux catégories de banques de données.
Il est en effet prévu que la B.N.G soit largement accessible aux services de
police car elle contient ‘les données visées à l’article 44/5 et les informations
dont l’ensemble des services de police ont besoin pour exercer leurs missions » 6,
tandis que les banques de données de base ne sont ‘sont disponibles et direc-
tement consultables, que par les services de police qui les ont enregistrées ou qui
doivent, de par leurs missions légales coordonner les données et informations’7.
1 Doc.Parl., Chambre, 2013-2014, n° 3105/001, 19.
2 Avis 12/2007 du 21 mars 2007de la Commission de la protection de la vie privée, point
18.
3 Voir article 44/7 nouveau de la LFP.
4 44/11/2, §1er nouveau de la LFP.
5 Le législateur a aussi prévu deux catégories de données à caractère personnel qui ne
peuvent être traitées que dans les banques de données de base et pas dans la B.N.G, voir
à cet égard l’article 44/5 nouveau, §4.
6 Article 44/7 nouveau de la LFP.
7 L’exposé des motifs (Doc.Parl., Chambre, 2013-2014, n° 3105/001, 4) précise à ce propos
que ces banques de données sont locales et sont accessibles aux membres des services de
police à l’origine des données et informations. A l’exception des Carrefours d’Informa-
tions d’Arrondissement (CIA) qui doivent pouvoir jouer leur rôle de coordination supra
local, elles ne sont donc pas accessibles à tous les membres des services de police.
Il s’agit par exemple des registres d’information, d’intervention ou de procès-verbaux
intégrés dans le système ISLP (l’Integrated System Local Police) pour la police locale et
certains services de la police fédérale et du registre FEEDIS PV JUDICIAIRE du système
FEEDIS (FEEDing Information System) qui permet de produire et gérer les PV judiciai-
res de la police fédérale.
maklu

Samuelle Godin
218 Maklu
C’est une considération pragmatique qui a poussé lé législateur à reconnaître
l’existence des banques de données de base. La B.N.G. ne fonctionnait en
effet pas, comme le législateur le pensait en 1998, c.-à-d. comme une sorte
d’ordinateur central dans lequel toutes les données et informations policiè-
res opérationnelles seraient traitées mais la B.N.G constitue en réalité un
système policier interconnecté à d’autres systèmes policiers d’information qui
l’alimentent ou en exploitent tout ou partie de ses données.
Par ailleurs, pour ce qui concerne les banques de données particulières, si le
législateur a clarifié leur traitement en précisant qui au sein des services de
police en était responsable et en indiquant des règles minimales de gestion et
de transparence, il ressort qu’il ne dispose pas de vision claire quant à leurs
finalités vu qu’il se contente d’énumérer trois hypothèses concrètes entourant
leur création1.
Ce n’est donc pas une vision théorique qui a mené cette catégorisation en
trois types de banques de données mais bien une vision pragmatique basée
sur la description des systèmes de gestions d’information utilisés lors de la
rédaction de la loi du 18 mars 2014.
Nous pouvons donc remarquer que le législateur:
(1) précise ce qu’était une banque de données au sens de la loi sur la
fonction de police. Le critère pour déterminer s’il s’agit ou non d’u-
ne banque de données est lié à la technologie, dans le sens où il s’a-
gira d’une banque de données dès lors que les données à caractère
personnel et les informations peuvent être directement retrouvées;
(2) garde la logique de la centralisation des données et informations
policières à travers la B.N.G mais reconnaît que toutes les données
et informations ne doivent pas être centralisées mais uniquement
celles ‘dont l’ensemble des services de police ont besoin pour exercer leurs
missions’;
(3) ne fournit aucune précision sur les critères pour déterminer les
données dont l’ensemble des services de police ont besoin pour
exercer leur mission n’est cependant apportée dans la loi2;
(4) énumère précisément3 les catégories de données à caractère per-
sonnel qui peuvent être traitées dans la B.N.G. et les banques de
données de base.
1 Voir article 44/11/3 nouveau, §3 de la LFP.
2 A une exception près, l’article 44/5, §4 nouveau indiquant deux catégories de données à
caractère personnel qui ne feront pas partie de la B.N.G mais resteront dans les banques
de données de base, à savoir, les données relatives aux personnes qui se sont constituées
partie civile ou aux personnes lésées et les données relatives aux personnes civilement
responsables d’un fait pénal.
3 Cf. article 44/5 nouveau de la LFP.
maklu

9. Quelles perspectives pour la gestion de l’information policière opérationnelle
Maklu 219
4.2. L’accessibilité des données policières opérationnelles pour
les services de police, les autorités judiciaires et de police
administrative et pour d’ autres services publics
La loi fait clairement une différence entre le PUSH de données 1(la com-
munication/ transmission de données) et le PULL de données 2(l’interroga-
tion directe3 ou a l’accès direct4).
Tant le PUSH que le PULL de données sont cependant entourés de for-
malités assez fortes vu qu’il faut à chaque fois l’adoption d’un arrêté royal
délibéré en Conseil des ministres5.
4.2.1. La communication des données à caractère personnel
Le ‘PUSH de données’ est possible pour toutes les catégories de banques
de données et pour toutes les données et informations policiers opération-
nelles:
− pour les autorités de police administrative et judicaire visés à l’article
44/11/7;
− pour tous les partenaires de la chaîne pénale et de sécurité énumérés à
l’article 44/11/9 nouveau de la loi sur la fonction de police 6;
− et pour les Comités et organe visé à l’article 44/11/8.
La justification de cette large communication réside dans le fait qu’il est
possible au cas par cas, pour le membre des services de police de vérifier le
besoin d’en connaître du demandeur et de contextualiser la réponse.
Par ailleurs, il n’y a pas de formalité particulière concernant cette commu-
nication de donnée sauf lorsque la communication de données à caractère
personnel ou informations est récurrente ou volumineuse7, dans lequel
cas, un protocole d’accord portant au moins sur les mesures de sécurité
en relation avec cette communication et la durée de conservation de ces
données et informations doit être rédigé.
Enfin, l’article 44/11/10 nouveau de la loi de 2014 permet aussi une com-
munication de données à caractère personnel aux institutions et personnes
1 De l’anglais ‘to push’, pousser, pour indiquer que les données et informations policières
sont transmises au destinataire. Pour indiquer que les destinataires peuvent tirer’/accé-
der par eux-mêmes aux données et informations policières.
2 De l’anglais ‘to pul’, tirer, pour indiquer que.
3 Définie à l’article 44/11/4 nouveau, §3 de la loi sur la fonction de police.
4 Définie à l’article 44/11/4 nouveau, §3 de la loi sur la fonction de police.
5 L’article 44/11/12 nouveaux, §2 de la LFP précise le contenu minimal de cet arrêté royal.
6 Ce PUSH d’information est aussi possible envers les autorités et services prévus dans les
articles 44/117 et 44/118 nouveaux de la loi sur la fonction de police.
7 Article 44/11/9 nouveau, §3.
maklu

Samuelle Godin
220 Maklu
qui s’occupent de la recherche scientifique, moyennant l’adoption d’un ar-
rêté royal délibéré en Conseil des ministres.
4.2.2. L’accès direct aux données à caractère personnel des banques de données
opérationnelles
De l’interrogation directe
Dans cette matière, nous pouvons voir que le législateur ne s’est pas uni-
quement prononcé sur les possibilités actuelles lors de la rédaction de la
loi du 18 mars 2014 mais a voulu assurer une circulation maximale et cet-
te fois automatisée1 des données non seulement en interne des services
de police, comme c’était essentiellement le cas en 1998, mais aussi avec
les partenaires de la chaîne pénale et de sécurité qu’il identifie à l’article
44/11/9 nouveau de la loi sur la fonction de police.
Il n’a cependant pas voulu leur réserver le même accès direct à la B.N.G.
qu’aux services de police et aux autorités judicaires et de police administra-
tive, ainsi qu’aux organes de contrôle2 et à prévu un nouveau mécanisme,
soit le mécanisme de l’interrogation directe de la B.N.G, qui doit être com-
pris comme ‘c.-à-d. la possibilité de poser de manière informatisée une question
directe dans la BNG et de recevoir une réponse de manière automatisée’3.
Cette possibilité se voit cependant tempérée par des considérations pratiques
venant du fait que seule la B.N.G est jugée contenir des données de qualité
suffisante pour être communiquées sans qu’un ‘filtre humain’ ait aupara-
vant fait un tri en matière de qualité. En d’autres termes, une circulation
automatisée des données et informations policières vers les partenaires de la
chaîne pénale et de sécurité ne sera rendue possible que pour les seules donnes
et informations issues de la BNG.
De l’accès direct
En 1998, le législateur avait réservé la possibilité d’accéder directement à la
BNG aux seules autorités judiciaires et aux services de police.
Dans la loi de 2014, l’accès direct est ouvert aux autorités, comités et servi-
ces visés aux articles 44/117 et 44/11/8 de la loi sur la fonction de police,
soit respectivement:
− aux autorités judicaires et aux autorités de police administrative;
1 Via le mécanisme de l’interrogation directe ou de l’accès direct à l la B.N.G.
2 Au Comité permanent P et à son service d’enquête, au Comité Permanent R et à son
Service d’enquêtes et, à l’organe pour la coordination de l’analyse de la menace.
3 Doc.Parl., Chambre, 2013-2014, N° 3105/001, 54.
maklu

9. Quelles perspectives pour la gestion de l’information policière opérationnelle
Maklu 221
− au Comité permanent P et à son service d’enquête, au Comité Perma-
nent R et à Son service d’enquête, à l’organe de contrôle et, à l’organe
pour la coordination de l’analyse de la menace.
Il est intéressant de remarquer que le législateur:
1. limite l’accès direct et l’interrogation directe à une seule catégorie
de banques de données, à savoir, la B.N.G. parce qu’elle est la seule
banque de données qui contient des données validées;
2. maintient l’accès direct à la BNG pour les autorités judicaires mais
le prévoit aussi pour les autorités de police administrative moyen-
nant l’adoption d’un arrêté royal délibéré en conseil des Ministres
qui en précisera les modalités;
3. prévoit un accès direct à la BNG aux services de contrôles moyen-
nant l’adoption d’un arrêté royal délibéré en Conseil des ministres;
4. prévoit une interrogation directe de la B.N.G pour les partenaires de
la chaîne pénale et de sécurité;
5. identifie de nouveaux partenaires de la chaîne pénale et de sécurité
(Office des étrangers, les douanes et accises) et prévoit, à l’instar de
ce qui existait en 1998 que d’autres partenaires « chargés par la loi
de l’application de la loi pénale ou qui ont des missions légales de
sécurité publique »1 pourraient être ajoutés à cette liste, après avis
de l’organe de contrôle;
6. n’a plus jugé indispensable d’indiquer que la B.N.G. était accessible
pour les services de police mais a préféré indiquer, que la B.N.G.
contenait les données et les informations dont l’ensemble des servi-
ces de police ont besoin pour exercer leurs missions;
7. utilise par contre un critère d’accès aux données et informations
en interne des service de police pour faire une distinction entre les
banques de données de base et la BNG;
8. permet une communication de données à caractère personnel dans
le cadre de la recherche scientifique, moyennant l’adoption d’un ar-
rêté royal délibéré en Conseil des ministres.
4.2.3. Le contrôle par un organe ad hoc sur cette banque de données
Le législateur a également via la loi du 18 mars 1998 inséré de nouveaux ar-
ticles dans la loi du 8 décembre 1992 relative à la protection de la vie privée
à l’égard des traitements de données à caractère personnel.
Ces articles concernent essentiellement l’organe de contrôle.
1 Article 44/11/9, §2 nouveau.
maklu

Samuelle Godin
222 Maklu
Le législateur a tout d’abord décidé que l’organe de contrôle n’allait plus
ressortir du pouvoir exécutif mais du pouvoir législatif et il a confié la pré-
sidence à un magistrat des cours et tribunaux1, nommé par la Chambre des
représentants.
L’organe de contrôle ressort désormais de la Commission de la protection
de la vie privée (CPVP)2 mais est indépendant par rapport à cette dernière3.
Des passerelles entre cet organe et la Commission sont toutefois créées par
le législateur via:
− la présence d’un membre de la CPVP au sein de l’Organe de contrôle;
− la mise en branle de l’organe de contrôle à la demande de la CPVP4;
− la compétence de l’organe de contrôle en matière des contrôles des ac-
cès indirects si problèmes graves ou récurrents en matière de gestion
d’information sont détectés dans le cadre des contrôles5.
Ensuite, le législateur a laissé à l’organe de contrôle les mêmes missions
que par le passé, à savoir:
− des compétences d’avis;
− de contrôle (particulier ou thématique) sur l’ensemble de l’information
policière opérationnelle, qu’elle soit traitées ou non dans une des ca-
tégories de banques de données policières opérationnelles6;
− Il faut noter que les contrôles portent maintenant tant sur l’accès direct
à la BNG que pour l’interrogation directe7.
Il faut à cet égard noter que la loi8 précise les contrôles que l’organe de
contrôle peut effectuer quant à ‘à la manière dont les données opérationnelles
sont introduites, classifiées et exploités’ mais de nouveau, comme en 1998, les
règles relatives à la manières dont les données opérationnelles sont introd-
uites, classifiées ou exploitées ne sont pas précisées.
1 Article 36ter, §1er de la LVP.
2 Article 36ter/1, §1er de la LVP.
3 Article 36ter, §2de la LVP.
4 Article 36ter/8 de la LVP.
5 36ter §1er, §4 de la LVP.
6 36ter/11. de la LVP.
7 36ter/11. L’Organe de contrôle a un droit d’accès illimité à toutes les informations et les
données traitées par les services de police en vertu de l’article 44/1 de la loi du 5 août 1992
sur la fonction de police, en ce compris celles incluses dans la B.N.G., les banques de
données de base et les banques de données particulières.
8 36ter/9 de la LVP.
maklu

9. Quelles perspectives pour la gestion de l’information policière opérationnelle
Maklu 223
Le législateur de 2014:
1. a maintenu les mêmes compétences pour l’organe de contrôle que
celles prévues en 1998;
2. mais l’a fait ressortir du pouvoir législatif.
4.2.4. Le rôle du service chargé de gérer cette banque de données
Deux aspects sont communs à la loi de 1998 et la loi du 18 mars 2014 sont,
à savoir:
− la gestion de la B.N.G. et des banques de données de bases sont as-
surées en interne des services de police;
− un statut ad hoc est réservé dans l’article 44/11/1, §1er nouveau, aux
fonctionnaires chargés de la gestion de la B.N.G.
L’article 44/11 nouveau précise en effet que ‘la B.N.G. est développée et gérée
par une direction de la direction générale de la gestion des ressources et de l'infor-
mation de la police fédérale’1.
Cependant, l’article 44/11, §1er va un peu plus loin au niveau de l’aspect tech-
nique de cette gestion en précisant que cette direction peut se faire assister
pour les aspects techniques par des services dépendant d’autres directions
générales.
Si l’externalisation du développement ICT n’est pas prohibé, il ne semble
cependant pas naturel au législateur, qui a préféré garder en interne des
services de police cette gestion technique.
Identiquement, pour les banques de données de base, le législateur a prévu
que celles-ci ‘sont développées par la direction du commissariat général de la
police fédérale, visées à l’article 44/11, §1er, alinéa 1er’2 et que ‘cette direction peut
se faire assister pour les aspects techniques par des services dépendant d’autres
directions générales’3.
Même s’il n’a jamais été exécuté, la cogestion symbolique de la B.N.G par la
police fédérale et la police locale est maintenue dans l’article 44/11 de la LFP
qui stipule que ‘la direction qui dirige la BNG es t gérée par « un directeur,
qui est assisté d’un directeur adjoint. L’un est membre de la police fédérale et
l’autre appartient à la police locale’.
Si un rôle de contrôle particulier de la magistrature est maintenu dans la
loi en termes de contrôle sur la gestion de l’information policière opération-
nelle, le législateur a introduit un changement de mentalité pour le monde
1 Article 44/11 nouveau de la LFP.
2 Article 44/11/2 nouveau §1er de la LFP.
3 Article 44/11/2 nouveau §1er de la LFP.
maklu

Samuelle Godin
224 Maklu
judiciaire. D’un organe uniquement de contrôle et de direction des enquê-
tes au sens large du terme, il passe aussi au statut de partenaire nécessaire
dans la gestion de l’information, pour mettre à jour la B.N.G.1
Enfin, le législateur a symboliquement rappelé le rôle de premier plan des
ministres de l’Intérieur et de la Justice en matière de gestion de banques
de données2.
Dans cette optique, et les chefs de corps pour la police locale et le commis-
saire général, les directeurs généraux et les directeurs pour la police fédéra-
le ne dispose que d’une compétence subsidiaire, en la matière3.
Le législateur:
1. a maintenu la même approche en matière de développement, que
celle de 1998 à savoir une gestion fonctionnelle pour la B.N.G en
interne de la police fédérale mais l’a renforcée en précisant que la
gestion technique relevait aussi de la police fédérale;
2. a étendu cette approche de gestion par la police fédérale des as-
pects fonctionnels et techniques aux banques de données de base,
mais;
3. n’a pas fourni de précisions quant à la gestion fonctionnelles et
techniques, en interne des services de police ou externalisée pour
les banques de données particulières;
4. a maintenu un statut particulier pour les ‘membres des services de po-
lice chargés de la gestion de la B.N.G.’ mais n’a pas octroyé un statut
1 L’article 56 de la loi du 18 mars 2014 prévoit d’ailleurs l’insertion d’un nouvel article 646
dans le code d’instruction criminelle stipulé comme suit l es catégories d’informations
extraites de décisions coulées en force de chose jugée prise par un tribunal correction-
nel, une cour d’assises ou une cour d’appel et qui sont susceptibles de modifier celles
enregistrées dans la banque de données nationale générale visée à l’article 44/7 de la loi
du 5 août 1992 sur la fonction de police, dénommée ci-après BNG, sont communiquées
endéans les trente jours à la police, selon les modalités définies par le Roi, par arrêté
délibéré en Conseil des ministres.
Les catégories d’informations extraites de décisions de non-lieu des juridictions d’in-
structions qui sont susceptibles de modifier celles enregistrées en BNG sont communi-
quées endéans les trente jours à la police, selon les modalités définies par le Roi, par arrê-
té délibéré en Conseil des ministres. Les catégories d’informations extraites de décisions
de classement sans suite pour charge insuffisante ou pour absence d’infraction, prises
par le ministère public qui sont susceptibles de modifier celles enregistrées en BNG sont
communiquées endéans les trente jours à la police, selon les modalités définies par le
Roi, par arrêté délibéré en Conseil des ministres.
2 Article 44/4 nouveau de la LFP, §2, alinéa 1er Les ministres de l’Intérieur et de la Justice,
chacun dans le cadre de leurs compétences, déterminent par directives les mesures né-
cessaires en vue d’assurer la gestion et la sécurité dont notamment les aspects relatifs
à la fiabilité, la confidentialité, la disponibilité, la traçabilité et l’intégrité des données à
caractère personnel et des informations traitées dans les banques de données visées à
l’article 44/2.
3 Article 44/4 nouveau de la LFP, §2, alinéa 2.
maklu

9. Quelles perspectives pour la gestion de l’information policière opérationnelle
Maklu 225
particulier aux fonctionnaires chargés de la gestion des banques de
données de bases ou des banques de données particulières.
4.2.5. Les règles relatives à la manière dont les données opérationnelles sont
introduites, classifiées et exploitées
Si le législateur a maintenu le focus sur l’alimentation obligatoire de la
BNG (44/7 nouveau, dernier alinéa), il n’a, tout comme dans la loi de 1998,
pas exclu que l’alimentation puisse être ouverte à d’autres sources que les
services de police.
Contrairement au législateur de 1998, il a également prévu des sanctions
en cas de ‘simple rétention’ d’information et non seulement par les foncti-
onnaires de police mais pour tous les membres des services de police.
Cette rétention punissable ne porte pas sur toutes les données et informa-
tions mais sur les données à caractère personnel ou les informations qui
présentent ‘un intérêt pour l’exécution de l’action publique ou des données à ca-
ractère et de police judiciaire qui peuvent donner lieu à la prise de mesures indis-
pensables à la protection des personne, la sécurité publique ou la santé publique’1.
Il a également maintenu des sanctions pénales lorsque les membres des
services de police s’abstiennent sciemment et volontairement d’alimenter
la B.N.G.
Le législateur a également prévu que certaines données ne devaient cepen-
dant pas être introduites d’office dans la B.N.G, et plus précisément que:
− certaines données et informations ne devront jamais y être introduites
d’office2;
− certaine catégories de données peuvent être retenues par le magistrat
compétent avec accord du magistrat fédéral le temps nécessaire si leur
transmission d’office risque de compromettre l’exercice de l’action pu-
blique ou la sécurité d’une personne3.
Le législateur n’a cependant pas prévu de règles relatives à la classificati-
on des informations et à l’exploitation de l’information que ce soit pour la
B.N.G, les banques de données de base ou les banques de données particu-
lières. Il s’est contenté de ‘renvoyer la balle’ vers les ministres compétents
1 Nous serions tentés d’y voir un indice quant aux données et informations dont l’ensem-
ble des services de police ont besoin pour exercer leurs missions, qui est le critère déter-
minant la centralisation des données dans la BNG (article 44/7 LFP).
2 Article 44/5, §4, nouveau.
3 Article 44/8 nouveau.
maklu

Samuelle Godin
226 Maklu
qui devront prendre des directives en la matière et vers l’Organe de contrôle
qui est chargé de vérifier l’application de ces règles de gestion1.
Pour ce qui est de la classification des information, le paragraphe 2 de l’
44/4 nouveau2 précise en effet que« les ministres de l’Intérieur et de la Jus-
tice, chacun dans le cadre de leurs compétences, déterminent par directives
les mesures nécessaires en vue d’assurer la gestion et la sécurité dont no-
tamment les aspects relatifs à la fiabilité, la confidentialité, la disponibilité
la traçabilité et l’intégrité des données à caractère personnel et des informa-
tions traitées dans les banques de données visées à l’article 44/2.
L’exploitation des données et informations, quant à elle, est uniquement
abordée sous l’angle de l’interconnexion de banques de données.
Le paraphe 3 de l’article 44/4 nouveau stipule de la sorte que les ministres
de l’Intérieur et de la Justice, chacun dans le cadre de leurs compétences,
déterminent par directives les mesures adéquates, pertinentes et non ex-
cessives relatives à l’interconnexion des banques de données visées à l’ar-
ticle 44/2 entre elles ou avec d’autres banques de données auxquelles les
services de police ont légalement accès dans le cadre de l’exercice de leurs
missions de police administrative et de police judiciaire.
Les règles relatives à la manière dont les données opérationnelles sont
introduites, classifiées et exploitées, soit les règles spécifiques relatives
à la gestion de l’information policière opérationnelle n’ont pas retenu
l’attention du législateur de 2014.
4.2.6. Conclusion
En bref, le législateur de 2014 a oscillé entre vision théorique et pragma-
tisme en terme de gestion de l’information policière opérationnelle, avec
le risque que les points pragmatiques, très liés aux temps et à l’espace ne
résistent pas à l’épreuve du temps.
1 Voir 36ter/10 §1er de la loi du 8 décembre 1992 relative à la protection de la vie privée à
l’égard des traitements de données à caractère personnel.
2 Loi du 18-03-2014, article 10.
maklu

9. Quelles perspectives pour la gestion de l’information policière opérationnelle
Maklu 227
5. Considérations finales: vers quelles évolutions culturelles
en matière de gestion de l’information policière opérati-
onnelle pour la prochaine décennie?
Nous avons vu que le législateur avait proposé en 2014 une approche du
concept de banques de données en précisant que ‘lorsque l’exercice des mis-
sions de police administrative et de police judiciaire nécessite que les services de
police structurent les données à caractère personnel et les informations visées à
l’article 44/1 de sorte qu’elles puissent être directement retrouvées, celles-ci sont
traitées dans une banque de données policière opérationnelle, appartenant à l’u-
ne des catégories de banques de données visées à l’alinéa 2 selon les finalités prop-
res à chaque catégorie de banques de données’.1
L’exposé des motifs de la loi de 2014 précisait par ailleurs à ce propos que
‘si la plupart des données et informations est traitée par les services de police sur
la base des technologies modernes, toutes les données à caractère personnel et
les informations ne sont cependant pas systématiquement intégrées et ordonnées
dans une banque de données. Une structuration dans des banques de données
de toutes les données et informations traitées dans l’exercice des missions opéra-
tionnelles serait inadéquate, non pertinente et excessive. Cela serait en outre peu
efficace car elle ne permettrait plus de faire la part des choses entre les données et
informations essentielles à l’accomplissement des missions et celles qui ne le sont
pas’.2
A l’heure du ‘big data’, nous sommes cependant tentés de croire que cet-
te perception est déjà culturellement et technologiquement datée car les
services de police seront amenés à collationner toutes les données qu’ils
traitent de manière informatisée.
En outre les outils de recherche proposés sur le marché, de plus en plus
performants permettront facilement d’opérer des recherches de sorte que
les données et informations puissent être directement retrouvées.
Il faut donc accepter, comme c’était en réalité prévu par le législateur en
1998 que toutes les données et informations puissent être traitées des ban-
ques de données, voire dans une banque de données centralisée3.
Cette gestion en big data des données et informations policières opérati-
onnelle, au risque de devenir ingérable doit cependant être contrebalancée
par une analyse très fine du statut allant de l’éphémère au confirmé de
toutes les informations policières opérationnelles, de sorte que l’action po-
1 Article 44/2 nouveau de la LFP.
2 Doc.Parl., Chambre, 2013-2014, n° 3105/001, 6.
3 Nous avons en effet vu dans cet exposé que le législateur avait eu du mal à trouver des
critères de différentiation entre la BNG et les banques de données de base et c’était plutôt
basé sur la pratique que sur une vision.
maklu

Samuelle Godin
228 Maklu
licière sur le terrain soit guidée non seulement par l’information disponible
mais aussi par les métadonnées relatives à son statut.
Il s’agit dès lors pour le policier de terrain d’opérer aussi une (r)évolution
dans sa manière de travailler vu qu’il disposer d’une masse beaucoup plus
grande d’information pour travailler et devra dans son action quotidienne,
sur la base de ces informations et de leur analyse opérer une analyse de
risque en terme d’utilisation de celles-ci.
Il faut dès lors conséquemment accepter que l’intérêt concret ou l’adéquati-
on, la pertinence ou le caractère non excessif des données policières opéra-
tionnelles puissent être pondérés sur la base des métadonnées relatives à
son statut impliquant sur la base des résultats obtenus un usage allant de
l’utilisation sans réserve dans toutes les situations opérationnelles à un usa-
ge prudent et restrictif de ces données dans certaines situations limitées.
Si les règles relatives à la manière dont les données opérationnelles sont
introduites, classifiées et exploitée sont restées le parent pauvre du légis-
lateur en 1998 et en 2014, il est fort à parier que celles-ci devront être plus
développées à l’avenir.
Dans le sens où la qualité ou plutôt l’analyse de la qualité des données ne
serait plus un monopole des données traitées dans la B.N.G, un accès auto-
matisé à plus de données que celles de la B.N.G pourrait être possible pour
les partenaires de la chaîne pénale et de sécurité.
A cet égard, les règles de base de l’anthropologie restent cependant d’appli-
cation, dans le sens où donner de manière automatisée des données im-
pliquerait ipso facto la réciproque, à savoir, que la police puisse recevoir de
manière automatisée les données et informations de ces partenaires de la
chaîne pénale et de sécurité. Certains de ceux-ci 1 ne travaillant pas sur la
base du principe du partage, mais du principe du secret (de la non divulga-
tion à tout le moins) de l’information, cette révolution culturelle ne semble
pas avoir un avenir proche.
Si tel était cependant le cas, il faudrait veiller à ce qu’il n’y ait plus un organe
de contrôle, chargé de veiller sur les flux policiers mais un organe de con-
trôle chargé de veiller sur les flux de l’ensemble des services de la chaîne
pénale et de sécurité.
A l’heure de l’externalisation de la création des banques de données par des
firmes spécialisées, la gestion technique en interne des services de police
des banques de données policières opérationnelles semble aussi déjà datée
culturellement. S’il semble logique que la gestion quotidienne et l’analyse
des besoins en matière de gestion policière opérationnelle ne puissent pas
1 Les services de renseignement et de sécurité.
maklu

9. Quelles perspectives pour la gestion de l’information policière opérationnelle
Maklu 229
être externalisées, un partenariat privé-public ne doit pas d’emblée être ex-
clu ou traité comme l’exception.
Enfin, nous commencions notre exposé en disant qu’il était dans la nature
de l’homme d’anticiper les dangers.
Il ne s’agit bien entendu pas de renier ce propos dans notre conclusion
mais de le nuancer. Il faut en effet aussi admettre que le danger puisse être
perçu différemment en fonction des groupes et sous-groupes composant
la société.
De la sorte, certains groupes seraient tentés d’appréhender le traitement
des données à caractère personnel par la police essentiellement comme
une menace pour leur ‘vie privée’1.
Comment concilier ces différentes visions culturelles du danger?
Le législateur s’est précisément vu confier la difficile mission de trouver
un équilibre entre les perceptions et les attentes de tous les groupes et
sous-groupes qui composent la société tout en assurant des lois technolo-
giquement neutres, qui sont appelées à résister à l’épreuve du temps. Nous
avons vu tout au long de cet exposé que c’était une tâche ardue, celui-ci
étant balancé au gré des législatures entre des considérations pratiques et
théoriques d’une part et des évolutions culturelles et sociétales d’autre part.
Vu les perceptions déjà datées mentionnées dans la loi de 2014, nous ne
pouvons bien entendu pas exclure que le législateur intervienne à nouveau
dans un avenir plus ou moins proche pour upgrader ‘la vision culturelle
de la loi’.
Une piste pour ce dernier consisterait, peut-être, à l’instar de ce qui est
prévu dans les pays anglo-saxons de prévoir des principes clairs et relative-
ment stables en matière de gestion de l’information policière opérationnel-
le tout en travaillant étroitement avec les organes de contrôle tant au niveau
de pouvoir exécutif que du pouvoir législatif pour élaborer des directives
opérationnelles concrètes qui puissent fluctuer en fonction des besoins,
des possibilités d’analyse des statuts de l’informations, des avancées tech-
nologiques et des analyses de risques au niveau opérationnel.
La gestion de l’information policière opérationnelle, qui se situe au cœur
des mutations culturelles de la société est un outil passionnant pour ap-
préhender les rapports humains et des groupes qui composent la société.
Cette gestion de l’information policière opérationnelle a une longue vie de-
vant elle.
1 La loi du 18 mars 2014 a d’ailleurs fait l’objet d’un recours conjoint de la ligue des droits
de l’Homme et de la liga voor mensenrechten auprès de la Cour constitutionnelle. L’arrêt
de celle-ci est attendu dans le courant de 2016.
maklu

maklu

Maklu 231
10
De exploitatie van databanken door
de sociale inspectiediensten,
enkele overwegingen vanuit de praktijk
Karel Deridder1
Inleiding
De sociale inspectiediensten moesten zich destijds aanpassen aan de ge-
volgen van de modernisering van de sociale zekerheid. Ze konden plots op
een elektronische wijze beschikken over tal van gegevens, afkomstig vanuit
diverse databanken. Deze omschakeling vergde de nodige omkaderings-
maatregelen en een absolute waarborg voor een verantwoord gebruik.
Hierna zal worden stil gestaan bij de evolutie inzake de exploitatie van
databanken door de Sociale Inspectiediensten, alsook bij de machtings-
procedure van de Sectorale Comités, onderdeel van de Commissie voor
de Bescherming van de Persoonlijke Levenssfeer (de zogenaamde Privacy
commissie). Deze machtigingen vormen in het kader van het werken met
databanken ‘een conditio sine qua non’. Verder zal ook worden ingegaan op
de recente verscherping van de aandacht voor fraudebestrijding, en op de
nieuwe behoeften die zich in dat kader aandienen.
1. De modernisering van de sociale zekerheid en de
e-government toepassingen: historiek
Ingevolge de wet op de modernisering van de sociale zekerheid2 werden de
meeste werkgevers vanaf 2003 verplicht om een aantal e-government toe-
passingen te gebruiken voor het vervullen van hun voornaamste verplich-
1 Directeur-generaal Algemene Directie van de Inspectiediensten RSZ.
2 Kaderwet van 26 juli 1996 tot modernisering van de sociale zekerheid en tot vrijwaring
van de leefbaarheid van de sociale zekerheid en tot vrijwaring van de leefbaarheid van de
wettelijke pensioenstelsels.
maklu

Karel Deridder
232 Maklu
tingen op het vlak van sociale wetgeving tegenover de bevoegde overheids-
instanties. Zo moesten ze vanaf 1 januari 2003 bij elke aanwerving van
een werknemer die onderworpen is aan de sociale zekerheid, bij de RSZ
een elektronische voorafgaandelijke aangifte doen van deze tewerkstelling
(de zogenaamde DIMONA = Déclaration Immédiate Onmiddellijke Aan-
gifte)1. Al deze meldingen, met onder meer de identificatiegegevens van
de werkgever en van de werknemer, alsmede de datum van het begin of
van het einde van de tewerkstellingsrelatie, alsmede het tijdstip waarop de
melding binnen kwam, worden systematisch opgeslagen in de DIMONA
databank.
Even later in 2003, vanaf het verstrijken van de deadline voor het indienen
van de RSZ-aangifte2, werden diezelfde werkgevers verplicht om van dan af
hun trimestriële aangifte bij de RSZ, de zogenaamde DMFA (Déclaration
MultiFonctionelle Multifunctionele Aangifte) op een elektronische wijze
in te dienen. Deze aangiftes, met de loon- & arbeidstijdsgegevens van de
werknemers, alsook met gedetailleerde bedragen die per werkgever aan de
RSZ verschuldigd zijn, worden eveneens bij de RSZ in een databank gere-
gistreerd, de DMFA databank.
Inmiddels werd er ook verder gewerkt aan de elektronische aangifte van
sociale risico’s (arbeidsongeval, arbeidsongeschiktheid, werkloosheid enz.),
waarbij men iteratief tewerk ging en voor bepaalde scenario’s de mogelijk-
heid bood om de aangifte op een elektronische wijze in te dienen. In tegen-
stelling tot de vorige toepassingen, is het tot op heden nog niet verplicht
om de aangifte van sociale risico’s (de zogenaamde ASR), elektronisch te
doen. Men kan deze dus nog steeds op papier aan de betrokken instelling3
bezorgen.
In de rand van de ontwikkelingen rond DIMONA en DMFA, werden nog
enkele andere toepassingen uitgewerkt, onder meer in verband met de aan-
gifte van werven, de zogenaamde UWM (Unieke Werf Melding), inmiddels
geëvolueerd naar AVW (Aangifte Van Werken), een toepassing ter onder-
steuning van de reglementering rond de hoofdelijke aansprakelijkheid van
aannemers bij het uitvoeren van onroerende werkzaamheden. Een andere
toepassing, GOTOT (Grens Overschrijdende Tewerkstelling Occupation
Transfrontalière) met betrekking tot werknemers die onderworpen zijn aan
de Belgische sociale zekerheid en die tijdelijk naar het buitenland worden
gedetacheerd, kreeg eveneens in die periode concrete vorm.
1 Koninklijk Besluit van 5 november 2002 tot invoering van een onmiddellijke aangifte van
tewerkstelling met toepassing van artikel 38 van de hierboven geciteerde kaderwet.
2 30 april voor werkgevers niet aangesloten bij een erkend sociaal secretariaat, 23 mei voor
werkgevers aangesloten bij een erkend sociaal secretariaat.
3 RVA, RIZIV, FAO ...
maklu

10. De exploitatie van databanken door de sociale inspectiediensten
Maklu 233
De inspecteurs bij de RSZ en bij een aantal andere federale sociale inspec-
tiediensten maakten bij hun dagelijkse werkzaamheden reeds gebruik van
de gegevens van natuurlijke personen van het Rijksregister.
Ook gegevens van werkgevers/rechtspersonen uit het werkgeversreperto-
rium, een databank met de gegevens van alle werkgevers die bij de Rijks-
dienst gekend zijn, vormden voor de inspecteurs reeds een onderdeel van
hun werkinstrumentarium.
GENESIS het begin van een elektronische omwenteling
Door het feit dat werkgevers vanaf 2003 verplicht werden zich om te scha-
kelen van een papieren naar een elektronische omgeving, konden de soci-
ale inspectiediensten niet anders dan zich ook op deze evolutie voorberei-
den, en zich aanpassen.
In de beginfase van DIMONA en van de DMFA, gebeurden de raadplegin-
gen met betrekking tot een bepaalde werkgever of werknemer, databank
per databank en was dit een vrij tijdrovende aangelegenheid. Zo moest
men telkens in één databank inloggen, vervolgens uitloggen en zo dit pro-
ces voor elk gewenst gegeven herhalen.
Bijgevolg werd er een analyse gemaakt van het werkproces van de voor-
naamste federale sociale inspectiediensten, en werd naar een passende op-
lossing gezocht om de inspecteurs toe te laten, zowel vanop kantoor, van-
op afstand als op de plaats van tewerkstelling zelf, hetzij voorafgaandelijk,
hetzij op het ogenblik van hun controles zelf, de vereiste gegevens in de
diverse databanken te raadplegen, deze op te halen en in het kader van hun
opdracht aan te wenden. Uit deze analyse was ook gebleken dat de behoef-
ten van de vier betrokken diensten in grote mate gelijklopend waren. Zo
werd eind 2003 GENESIS (Gathering Evidences from National Enquiries
for Social Inspection Services) ontwikkeld, een gemeenschappelijk infor-
maticaplatform voor de sociaal inspecteurs van vier grote federale socia-
le inspectiediensten1. Dankzij dit platform konden de inspecteurs van de
voornoemde diensten op een gecoördineerde, geïntegreerde en gebruiks-
vriendelijke wijze gegevens ophalen. Deze waren voornamelijk afkomstig
uit de databank van het Rijksregister, van het Werkgeversrepertorium, van
DIMONA en van de DMFA-aangiftes.
Bovendien werd voor deze diensten, in het kader van de optimalisering
van de strijd tegen sociale fraude, binnen het voornoemde platform een
1 Inspectie Toezicht Sociale Wetten, Sociale Inspectie, Inspectiediensten van de RVA en
van de RSZ.
maklu

Karel Deridder
234 Maklu
kadaster van onderzoeken opgenomen. Dit kadaster bevat beknopte gege-
vens op werkgeversniveau van alle onderzoeken (Referentienummer van
het onderzoek, betrokken inspectiedienst, reden, oorsprong, benaming &
adres van de onderzochte werkgever, welke materie) die bij één van de vier
diensten werden opgestart, hetzij reeds werden afgesloten.
Het kadaster van onderzoeken stelt de gebruikers (uitsluitend ambtenaren
met de hoedanigheid van sociaal inspecteur) in staat om te zoeken naar een
bepaald onderzoek, een bepaalde werkgever (met een afzonderlijk scherm
voor de werkgevers met de hoedanigheid van natuurlijke persoon), een be-
paalde inspecteur of een bepaald gewestelijk kantoor. Zo kon elke dienst bij
de inschrijving van elk onderzoek nagaan of er geen dubbel gebruik was,
en indien het onderzoek reeds eerder bij een andere dienst was aangevat
of afgesloten, welke de voornaamste resultaten waren. Voor wat dit laatste
betreft wordt dit enkel in beknopte vorm weergegeven, en wordt gebruik
gemaakt van algemene codes (geen overtreding, overtreding, verwittiging,
rechtzetting, zonder gevolg …).
Aldus kunnen de inspectiediensten beter inschatten welke acties zij zelf
nog dienen te ondernemen.
2. Machtiging van het Sectoraal Comité van de Sociale Ze-
kerheid – Een conditio sine qua non
Door deze omschakeling van ‘werken binnen een papieren omgeving naar
werken binnen een elektronische omgeving’, kregen de sociaal inspecteurs
plots de mogelijkheid om op vrij korte tijd, vanop afstand, en zonder zich
fysiek naar welbepaalde plaatsen te moeten begeven, heel wat meer mo-
gelijkheden om tal van vertrouwelijke persoons- en andere gegevens (met
betrekking tot de tewerkstelling van de volledige Belgische werknemerspo-
pulatie) te raadplegen, en te gebruiken.
Hierdoor was het niet alleen noodzakelijk, maar ook wettelijk verplicht om
dit goed te omkaderen, en om een verantwoord gebruik van de opgehaalde
gegevens te garanderen.
De Wet tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van
de verwerking van persoonsgegevens1 (ook wel de Privacywetgeving ge-
noemd) omschrijft heel precies op welke manier en onder welke omstan-
digheden persoonsgegevens kunnen worden verwerkt en doorgegeven.
1 Wet van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte
van de verwerking van persoonsgegevens.
maklu

10. De exploitatie van databanken door de sociale inspectiediensten
Maklu 235
Sommige verwerkingen zijn echter zo delicaat, dat ze enkel mogelijk zijn
indien daar specifiek toestemming voor wordt gegeven (de zogenaamde
machtigingen).
2.1. Voorafgaande aanvraag
Wanneer persoonsgegevens op een elektronische wijze worden bezorgd,
dient vooraf een machtiging te worden aangevraagd, naargelang de situa-
tie, van één of van meerdere Sectorale Comités die binnen de Privacy Com-
missie werden opgericht.
Elke mededeling van sociale gegevens van persoonlijke aard door de Kruis-
puntbank of de instellingen van sociale zekerheid, vergt een principiële
machtiging van het Sectoraal Comité van de Sociale Zekerheid en van de
Gezondheid.
Om een machtiging te verkrijgen voor de consultatie en de verwerking van
persoonsgegevens in verband met sociale zekerheid dient dus voorafgaand
een aanvraag te worden ingediend bij het Sectoraal Comité van de Sociale
Zekerheid en van de Gezondheid. Voor de RSZ ging het hier grotendeels
om gegevens uit eigen databanken, waarvan de RSZ de authentieke bron
is. Voor de andere sociale inspectiediensten was dit geenszins het geval.
Derhalve werd vanuit de Stuurgroep GENESIS, voor de betrokken inspec-
tiediensten, een gezamenlijke aanvraag tot machtiging ingediend. Per
dienst moest de omvang van de toegang die door elk van de diensten ge-
vraagd werd, worden toegelicht.
Iedere aanvraag wordt door het Comité getoetst aan de wet tot bescherming
van de persoonlijke levenssfeer, t.o.v. de verwerking van persoonsgegevens
en van diens uitvoeringsbesluit. Hierbij worden de principes van finaliteit,
proportionaliteit, transparantie, confidentialiteit & informatieveiligheid
toegepast, zoals beschreven in voormelde wetgeving.
2.2. Welke inhoudelijke elementen?
Er moest hierbij ruime aandacht worden besteed aan de inhoudelijke be-
schrijving van de mededeling van de persoonsgegevens waarvoor de mach-
tiging gevraagd werd. Bij deze inhoudelijke beschrijving moest vooreerst
worden aangegeven welke partijen (+organisatie, werking, bevoegdheden en
wijze van optreden) bij de mededeling van de persoonsgegevens betrokken
waren. Het moest duidelijk zijn welke partij de persoonsgegevens ter beschik-
king stelt, welke partij de persoonsgegevens uiteindelijk ontvangt en welke andere
partijen er bij de mededeling tussenkomen. Tot op heden is dat niet gewijzigd.
maklu

Karel Deridder
236 Maklu
Vervolgens moest de aanvraag een exhaustief overzicht bevatten van de
betrokken persoonsgegevens die op een begrijpelijke wijze geformuleerd
moesten zijn. Het Sectoraal Comité van de sociale zekerheid en van de
gezondheid zal zijn machtiging namelijk steeds beperken tot die persoons-
gegevens die uitdrukkelijk in de aanvraag vermeld zijn.
Er moest tevens worden verwezen naar de wettelijke en/of reglementaire be-
palingen die dienden uitgevoerd te worden, of waarop toezicht moest gehouden.
Er moet overigens worden benadrukt dat de vermelding van de doeleinden
van de mededeling niet louter op een algemene wijze gebeurde (voor het
geheel van persoonsgegevens) maar eveneens op een gedetailleerde wijze
(voor elk persoonsgegeven afzonderlijk of minstens voor elk logisch geheel
van persoonsgegevens). Hierdoor was het betrokken sectoraal comité in
staat om te onderzoeken of er al dan niet voldaan was aan de beginselen
van doelmatigheid en evenredigheid. Krachtens deze beginselen mogen
persoonsgegevens slechts voor welbepaalde doeleinden worden meege-
deeld en moeten ze, uitgaande van die doeleinden, ter zake dienend en niet
overmatig zijn.
De aanvraag moest tevens melding maken van de wijze van uitvoering van
de mededeling van persoonsgegevens. De duur van de gevraagde machtiging
moest worden aangegeven (bepaalde dan wel onbepaalde duur). Er moest
tevens worden verduidelijkt hoe de mededeling tot stand zou worden ge-
bracht (op papieren drager dan wel op elektronische wijze). Verder moest
worden toegelicht of de mededeling enkel betrekking heeft op de actuele per-
soonsgegevens (de persoonsgegevens met betrekking tot de huidige situatie
van de betrokkenen) dan wel ook op hun historieken (de persoonsgegevens
met betrekking tot de vroegere situatie van de betrokkenen). Er wordt ove-
rigens op gewezen dat overeenkomstig artikel 14 van de wet van 15 januari
1990, behoudens enkele uitzonderingsgevallen, elke mededeling van per-
soonsgegevens door een instelling van sociale zekerheid via de Kruispunt-
bank van de Sociale Zekerheid moet verlopen.
2.3. Veiligheid & garanties voor een integer gebruik
Het informatiesysteem van de aanvrager moet tevens aan bepaalde vei-
ligheidsnormen beantwoorden. Deze normen zijn nader omschreven in
‘Referentiemaatregelen voor de beveiliging van elke verwerking van persoonsge-
gevens’, aanbevolen door de Commissie voor de bescherming van de per-
soonlijke levenssfeer.
De infrastructuur alsook de identificatie- en authentificatieprocedure
moesten voor elke betrokken inspectiedienst worden toegelicht. Hierbij
aansluitend waren ook het beleid van het systeem (op niveau van de so-
maklu

10. De exploitatie van databanken door de sociale inspectiediensten
Maklu 237
ciale instelling bijvoorbeeld regelmatige controle van de configuratie van
de draagbare PC’s …) en het beleid voor de eindgebruikers (is in casu op
niveau van de inspecteurs − bijvoorbeeld welke regels inzake gebruik van
randapparatuur, welke passende opleiding) van groot belang.
In de machtiging van 7 december 2004 (inmiddels reeds enkele keren aan-
gepast)1, werd voor iedere instelling de verplichting opgelegd om zich te
houden aan een logische toegangsbeveiliging, waardoor elke instelling ver-
plicht werd om voor een logging te zorgen met betrekking tot de toegangen
van elke inspecteur. Deze logging waarborgt nl. de integriteit van de gebrui-
kers. Zo werd in de machtiging aan elke dienst dus ook opgelegd om via na-
zicht van een betekenisvol percentage van behandelde dossiers, de integri-
teit van de aanpak door de inspecteur te controleren. Dit ‘betekenisvol’ slaat
op dossiers die verschillende periodes van het jaar bestrijken, verschillende
dossiers die aan verschillende inspecteurs werden toevertrouwd alsook op
het representatieve karakter met betrekking tot de verleende machtigingen,
geraadpleegde gegevens en opdrachten van de dienst.
In dat kader dient elke dienst die de machtiging kreeg, jaarlijks aan het
Sectoraal Comité een rapport te bezorgen, met informatie over de toetsing
van de verschillende opzoekingen in de loggings aan de opdrachtverslagen,
alsook − voor zover van toepassing − met een overzicht van de incidenten
die zich ter zake hebben voorgedaan en die onderzocht werden, alsook met
vermelding van de sancties die getroffen werden.
3. Het project LIMOSA, de aanleiding tot DOLSIS
In 2006 kreeg de RSZ de opdracht om een toepassing te ontwikkelen om
diegenen in kaart te brengen die vanuit het buitenland in België tijdelijk of
gedeeltelijk activiteiten komen ontplooien, zonder dat ze aan de Belgische
sociale zekerheid zijn onderworpen. Hiervoor werd het zogenaamde ‘LI-
MOSA-project’ opgestart (Landenoverschrijdend Informatiesysteem voor
Migratie Onderzoek in de Sociale Administratie).
Dit project voorzag in een drieluik:
1. De invoering van een meldingsplicht2 voor buitenlandse werkgevers en
zelfstandigen; waarbij elke zelfstandige en werkgever vanuit het bui-
tenland in België activiteiten komt of laat ontplooien zonder dat hij of
1 Beraadslaging nr. 04/032 van 5 oktober 2004, gewijzigd op 1 september 2009, 9 novem-
ber 2010, 6 maart 2012, 3 december 2013, 4 februari 2014, 6 mei 2014 en 3 juni 2014 met
betrekking tot de raadpleging van sociale gegevensbanken door sociale inspectiedien-
sten.
2 Artikel 137 t/m 167 van de Programmawet van 27 december 2006.
maklu

Karel Deridder
238 Maklu
zijn werknemers aan de Belgische sociale zekerheid zijn onderworpen,
aangifte moet doen van wie, voor wie en bij wie dat gebeurt, op welke
plaats en hoelang.
2. De uitwerking van een ‘LIMOSA-kadaster’, met alle mogelijke en nutti-
ge informatie betreffende personen die vanuit het buitenland in België
worden tewerkgesteld1.
3. De creatie van een uniek loket waaraan alle vragen konden worden
gericht m.b.t. de tewerkstelling in België, zonder zich in de Belgische
staatshervorming en in de sociale wetgeving te moeten verdiepen.
De inspecteurs die tot nu met het GENESIS-platform werkten, zagen er
een toepassing bijkomen, met name LIMOSA en het LIMOSA-kadaster.
Voor dit tweede deelproject (Creatie van het LIMOSA-kadaster) was voor-
zien dat dit gevoed zou worden met informatie (o.a. in verband met ar-
beidskaarten en -vergunningen) vanuit de Gewestelijke Administraties van
de Werkgelegenheid. De inspecteurs van de regionale Inspectiediensten
zouden aldus op hun beurt op een gebruiksvriendelijke wijze de gegevens
uit de LIMOSA-databank en uit de databank GOTOT van de RSZ kunnen
raadplegen en aanwenden met het oog op een performantere afhandeling
van hun dossiers.
Om dit mogelijk te maken werd in 2012 DOLSIS op touw gezet, een toe-
passing gebaseerd op ‘selfservice’, waarbij overheidsinstellingen die RSZ
gegevens nodig hebben, via een webtoepassing deze in real time kunnen
consulteren, zonder eerst zelf een interface te moeten ontwikkelen, zoals
vroeger, hetgeen een tijdrovende en dure aangelegenheid was.
De ontwikkeling van deze toepassing kreeg meteen veel geïnteresseerde
klanten, en het uitrollen ervan moest dus in verschillende golven gebeuren.
Voorwaarde is uiteraard ook hier, dat de potentiële gebruiker eerst moet
beschikken over een machtiging van het Sectoraal Comité voor de sociale
zekerheid en voor de gezondheid.
De toegang tot DOLSIS gaat gepaard met strenge veiligheidsvoorschriften,
die de privacy van burgers en ondernemingen garanderen. De elektroni-
sche identiteitskaart (eID) zorgt ervoor dat gebruikers vlot kunnen inlog-
gen met een hoog veiligheidsniveau. Het bestaande raamwerk van de soci-
ale zekerheid voor gebruikersbeheer (user & access management) verifieert
bij elke sessie de machtiging van de professionele gebruiker en filtert de
getoonde gegevens naargelang zijn of haar rol. Bovendien wordt automa-
tisch een spoor van elke opvraging bijgehouden (logging).
1 Detacheringsformulieren (A1), arbeidskaarten, arbeidsvergunningen enz.
maklu

10. De exploitatie van databanken door de sociale inspectiediensten
Maklu 239
Basisgegevens van de sociale zekerheid kunnen pas dan ontsloten worden
en voor alle DOLSIS-gebruikers op dezelfde manier worden weergegeven,
zodat de kans op interpretatiefouten minimaal is. Zo krijgen de federale
en regionale inspectiediensten exact dezelfde gegevens te zien, in dezelfde
vorm. Via deze toepassing is het dus mogelijk geworden om onder meer
gegevens over arbeidsrelaties (DIMONA), over loon- en arbeidstijdgege-
vens (DMFA), of uit de LIMOSA-databank in real time te consulteren.
Intussen is DOLSIS reeds in gebruik bij 33 diensten en werden de achter-
liggende technische componenten, na een grondige analyse en na een test-
periode, ook voor het GENESIS-platform aangewend, zodat toekomstige
ontwikkelingen voortaan binnen eenzelfde omgeving kunnen gebeuren.
Ook de FOD Mobiliteit behoort tot één van de DOLSIS-gebruikers. Het
is de eerste instelling van buiten het netwerk van de sociale zekerheid, op
wie de sociale inspectiediensten beroep deden, om gegevens te kunnen
consulteren en gebruiken in verband met de inschrijving van voertuigen,
gegevens die nodig zijn om diverse controles te kunnen verrichten bin-
nen de vervoersector. Hiervoor werd eveneens een machtiging gevraagd en
bekomen. De technische implementering van deze gegevensstroom moet
momenteel nog verder worden gefinaliseerd.
4. Het actieplan sociale dumping: de aanleiding voor een
gecombineerd gebruik van meerdere databanken
Eind 2013 keurde de toenmalige regering een actieplan goed, in het kader
van de strijd tegen sociale dumping (oneerlijke concurrentie, onderbeta-
ling van gedetacheerden, tewerkstelling in mensonterende omstandig-
heden …). Dit operationeel actieplan omvatte een reeks maatregelen om
efficiënter en strenger op te treden tegen belangrijke inbreuken op onze
sociale en arbeidswetgeving en tegen de frauduleuze structuren erachter.
Dit actieplan voorzag daarom in doelgerichte controles door gespecialiseer-
de en gecoördineerde teams.
Aangezien de RSZ reeds over een aantal databanken kon beschikken met
gegevens over tewerkstelling van gedetacheerden (GOTOT, LIMOSA-ka-
daster, Werkmeldingen met betrekking tot de uitvoering van onroerende
werkzaamheden, enz.) werd aldus beslist dat men voor de detectie en de
selectie van de te controleren doellocaties maximaal beroep zou doen op de
RSZ om gebruik te maken van deze databanken.
Samenwerking tussen technici en deskundigen van het terrein die een ze-
kere ervaring hadden met de problematiek van grensoverschrijdende te-
maklu

Karel Deridder
240 Maklu
werkstelling, heeft ertoe geleid dat de RSZ vanaf begin 2014, per provincie,
maandelijks een aantal doellocaties kon aanreiken, waar de inspecteurs van
de gespecialiseerde teams dan ter plekke konden gaan en waar ze de nodi-
ge vaststellingen konden gaan doen.
Inmiddels werd in april 2014 ook de aanwezigheidsregistratie1 ingevoerd.
Deze registratie is verplicht voor mensen die werken in onroerende staat
uitvoeren op bepaalde werkplaatsen, waarvan het totale bedrag 800.000
euro bedraagt of meer. Door de RSZ werd een nieuwe toepassing ontwik-
keld, de zogenaamde ‘Check in at work’ (C@W), aan de hand waarvan
dagdagelijks de bedoelde mensen in de databank ‘Checkinatwork’ kunnen
worden gemeld. Naargelang de technische oplossing waarvoor men op-
teert, kan deze registratie tot 30 dagen op voorhand worden gedaan. De
aannemer die deze toepassing gebruikt, zal ook een signaal krijgen, van
zodra een geregistreerde persoon, naargelang het geval, hetzij niet in de
DIMONA-databank is terug te vinden, noch in de LIMOSA-databank.
Om de aanwezigheidsregistratie, zoals hierboven beschreven, via ‘Check in
at work’ te kunnen uitvoeren, moet er eerst een werkmelding zijn gebeurd,
zodat de registratiegegevens aan de juiste werkplaats en aan de juiste aan-
nemer of onderaannemer kan worden gelinkt.
Een gecombineerd gebruik en of een kruising van de gegevens uit de diver-
se hogervermelde databanken (voor zover ze betrekking hebben op grens-
overschrijdende tewerkstellingssituaties) biedt vele mogelijkheden om die
werkplaatsen te selecteren, waar het risico op misbruiken inzake sociale
dumping het grootst is.
Aangezien de FOD Werkgelegenheid de authentieke bron is van de gege-
vens die in databank ‘Check in at work’ worden opgeslagen (Uitgangspunt
van deze wetgeving was de veiligheid & het welzijn van diegenen die op de
werf werken uitvoeren in onroerende staat), moesten de inspecteurs, maar
ook enkele andere medewerkers bij de RSZ nog een voorafgaande mach-
tiging bekomen van het Sectoraal Comité, niet alleen met betrekking tot
de consultatie en het gebruik van de gegevens, maar ook in het kader van
datamining. Op 1 juli 2014 werd deze machtiging2 toegekend.
1 Wet van 8 december 2013 tot wijziging van artikel 30bis van de wet van 27 juni 1969 tot
herziening van de besluitwet van 28 december 1944 betreffende de maatschappelijke
zekerheid der arbeiders en tot aanpassing van de bepalingen van de wet van 4 augustus
1996 betreffende het welzijn van de werknemers bij de uitvoering van hun werk die
betrekking hebben op de voorafgaande aangifte en op de registratie van aanwezigheden
voor wat de tijdelijke of mobiele bouwplaatsen betreft.
2 Beraadslaging nr. 14/056 van 1 juli 2014, inzake het gebruik van de persoonsgegevens-
bank ‘Aanwezigheidsregistratie’ door de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid voor het uit-
voeren van controle en datamining.
maklu

10. De exploitatie van databanken door de sociale inspectiediensten
Maklu 241
5. Welke uitdagingen voor de toekomst? Een brug naar
andere partners binnen het netwerk van de Sociale zeker-
heid en de FOD Financiën
Het is algemeen geweten dat de aandacht voor fraudebestrijding de jong-
ste tijd almaar meer en meer is toegenomen. Niet alleen in het actieplan
van de SIOD (Sociale Inlichtingen en Opsporingsdienst), maar ook in het
meest recente actieplan van het College voor de strijd tegen sociale & fiscale
fraude, waarin het actieplan van de SIOD geïntegreerd werd, kan men op
diverse plaatsen een passage terugvinden waarbij gepleit wordt voor een
structurele gegevensuitwisseling.
5.1. Op nationaal vlak
Dit pleidooi beoogt niet alleen de uitwisseling van gegevens tussen de di-
verse sociale inspectiediensten zelf, maar ook met andere partners die al
dan niet deel uitmaken van het voornoemde College, zoals de Fiscus, de
FOD Economie, de Dienst voor vreemdelingenzaken (DVZ) …
De ontwikkeling van een risicoanalyse, de toegang tot gegevensbronnen
alsook het aanwenden van ‘business intelligence’ en ‘business analytics’ in
het kader van de zogenaamde datamatching en datamining, worden even-
eens sterk aangemoedigd. En voor wat dit laatste betreft, is het een absolute
noodzaak dat men daarbij kan terugvallen op een ‘gemachtigde toegang’
tot bepaalde gegevens uit de databanken van de verschillende partners die
betrokken zijn bij het actieplan van het College.
Zo werden bij de begrotingscontrole van de Regering in april 2015, ook
een aantal maatregelen goedgekeurd, onder meer met betrekking tot de
versterking van de datamining van de RSZ. Tevens slaan enkele van die
maatregelen specifiek op de uitwisseling van gegevens met de RVA in het
kader van tijdelijke werkloosheid, maar ook met de fiscus op vlak van door-
gevoerde regularisaties, nakende falingen en de afwezigheid van aangiftes
bij overschrijding van een zekere duurtijd van de prestaties door een gede-
tacheerde werknemer.
5.2. Op internationaal vlak
In het licht van de internationalisering van de fraude, wordt ook de samen-
werking en de gegevensuitwisseling met buitenlandse inspectiediensten
over de grenzen heen, een belangrijke uitdaging. Hierbij zal men niet al-
leen aandacht moeten hebben voor bilaterale akkoorden met de betrokken
maklu

Karel Deridder
242 Maklu
lidstaten, maar tevens voor de technische toegangsmodaliteiten en -moge-
lijkheden, waarbij de veiligheid maximaal moet worden gegarandeerd.
Maar bovenal zal ook hier een voorafgaande machtiging nodig zijn van de
bevoegde sectorale comités.
maklu

Maklu 243
Bibliografie
adriaens, B. & dejonghe, D. (2007). De programmawet van 20 juli 2006
geeft verregaande nieuwe bevoegdheden aan sociale inspectiediensten. Or,
37.
alen, A. (1996). Administratieve geldboeten: hun internationaal- en intern-
rechtelijke kwalificatie. Liber Amicorum Prof. G. Baeteman. Antwerpen: Klu-
wer.
BloMMe, F. & Messiaen, T. (2010). Handboek sociaal strafrecht: het nieuwe
sociaal strafwetboek. Gent: Story Publishers.
Bockstaele, M. (2011). Processen-verbaal. Antwerpen: Maklu.
Bockstaele, M., BruggeMan, W., Bryssinckx, J., dewinne, J., geyskens, Y., li-
ners, A., Mares, L., Meert, D., supeene, I. & van dijck, K. (2009). De zoeking
onderzocht. Antwerpen: Maklu.
Boels, D. & de Baets, P. (2013). Werknemersbetrokkenheid en inbreng van
deskundigen bij veiligheid en gezondheid: samenwerking met de Belgi-
sche arbeidsinspectie? In J. Popma & A. Van Regenmortel (Eds.), Werkne-
mersbetrokkenheid en inbreng van deskundigen in het kader van veiligheid en
gezondheid op het werk. Antwerpen: Intersentia, 129-171.
Boels, D. (2014). The challenges of Belgian prostitution markets as legal in-
formal economies: an empirical look behind the scenes at the oldest profes-
sion in the world. European Journal on Criminal Policy & Research, published
online 6 October 2014.
Boers, K. (2007). De sociale inspectiediensten in België. Orde van de Dag,
39, 27-31.
Bonné, J. & vetters, W. (2014). Visite, visite, een huis vol visite… Een analy-
se van het fiscaal visitatierecht inzake inkomstenbelastingen en BTW. TFR,
453-454, 21.
Bosly, H. (1992). La régularité de la preuve en matière pénale. JT, 128.
Bossuyt, J. (2013). Hoog bezoek: de fiscale visitatie doorgelicht. AFT, 8-9, 7.
Bouckaert, J. & vandenheede, P. (2011). De eerste beslissing van het Mi-
lieuhandhavingscollege omtrent de bewijswaarde van het proces-verbaal.
noot onder Milieuhandhavingscollege 30 september 2010, TMR, 140.
cuypers, D., (2002). v° Administratieve geldboeten in sociaal recht. Comm.
Straf.
maklu

244 Maklu
Bibliografie
davis, K. (1969). Discretionary Justice: A preliminary inquiry. Baton Rouge:
Louisiana State University Press.
davis, M. (1996). Police, discretion, and professions. In J. Kleinig (Ed.),
Handled with discretion. Ethical issues in police decision making. Lanham:
Rowman & Littlefield Publishers Inc, 13-35.
de Baets, P. (2003). Functiediversiteit in arbeidsinspectie. In P. De Baets,
S. De Keulenaer & P. Ponsaers (Eds.), Het Belgisch inspectiewezen. Een niet
ingeloste belofte. Antwerpen/Apeldoorn: Maklu, 49-78.
de Baets, PH., de keulenaer, S. & ponsaers, P. (2003). Het Belgisch bijzon-
der inspectiewezen: een alsmaar moeilijker in te lossen belofte. In P. De
Baets, S. De Keulenaer & P. Ponsaers (eds.), Het Belgisch Inspectiewezen –
Een niet ingeloste belofte. Antwerpen/Apeldoorn: Maklu, 217-222.
deBen L., van aeken, K., Billiet, C., popelier, P. (2009). Straf- en admini-
stratieve sancties in Vlaamse regelgeving. Aanbevelingen voor een sterker
handhavingsbeleid. Interuniversitair Centrum voor Wetgeving.
deBusscher, M., Meese, J., van der kelen, D. & verBist, J. (2013). Strafpro-
cesrecht: wet en duiding. Brussel: Larcier.
declercq, R. (2014). Beginselen van strafrechtspleging. Mechelen: Kluwer.
de hert, P. (2003). Het recht op een onderzoeksrechter in Belgisch en Eu-
ropees perspectief. Grondrechtelijke armoede met een inquisitoriale ach-
tergrond. Panopticon, 155-196.
de hert, P., decaigny, T. & weis, K. (2009). Het arrest Salduz dwingt tot
aanpassing verhoor. Vigiles, 1, 1.
de keulenaar, S., van altert, K. & ponsaers, P. (2003). Wegwijzer bijzondere
inspectiediensten. Antwerpen: Maklu.
dekkers, C. (2006-07). Het sociaal strafrecht en de strafgerechten: een ver-
standshuwelijk? RW, 1382-1408.
de nauw, A. (1991). De bevoegdheden van toezichtambtenaren in de mi-
lieuwetten. Van onderzoek naar opsporing en van opsporing naar controle.
Liber Amicorum Prof. Em. E. Krings. Gent: Story-Scientia.
de nauw, A. (1994). Verslag van het panelgesprek met beleidsverantwoor-
delijken en vertegenwoordigers van de industrie en de milieubeweging.
Vervolging en handhaving inzake milieudelicten. Gent: Story-Scientia.
deneve, C. (1997). De administratieve geldboeten en de rechten van de ver-
dediging. TSR, 287-289.
de raedt, S. (2012). De limieten van de controle van computerbestanden.
TFR, 417, 222.
maklu

Maklu 245
Bibliografie
de raedt, S. (2013). Het fiscale visitatierecht: de geschiedenis herschreven.
TFR, 445, 571.
de roy, Ch. (2004-05). Het proces-verbaal tot bewijs van het tegendeel en
de persoonlijke betrokkenheid van de verbalisant. Noot onder Pol.Gent 18
januari 2002, RW, 515-516.
deruyck, F. (2006). Wat krom is, wordt recht. Over de bruikbaarheid van
onrechtmatig verkregen bewijs. In X., Strafrecht en strafprocesrecht, XXXIIe
Postuniversitaire cyclus Willy Delva 2005-06. Mechelen: Kluwer, 201-231.
de wolF, D. (2010). De rol van de rechter bij de waarheidsvinding in de correc-
tionele procedure. Kortrijk-Heule: Uga.
de wolF, D. (2013). Handboek correctioneel procesrecht. Antwerpen: Inter-
sentia.
dreesen, J. & werBrouck, Y. (2012). Praktisch Strafprocesrecht. Berchem: De
Boeck.
duMon, F. (1978-79). De motivering van de vonnissen en arresten en de
bewijskracht van de akten. Arr.Cass, 3-69.
FOD, Sociale Zekerheid (2013). Jaarverslag Directie-generaal Sociale inspec-
tie. Brussel: FOD Sociale Zekerheid.
FOD, WASO (2013). Toezicht op de Sociale Wetten Activiteitenverslag. Brus-
sel: FOD Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg.
gilleir, F. (2013). Discretionaire ruimte bij de Belgische lokale politie. Een ex-
plorerend, kwalitatief onderzoek naar uitvoeringswerk in de frontlijn (Vol. 8).
Antwerpen/Apeldoorn: Maklu.
goethals, E. (1994). Juridische aspecten van de verhouding tussen het par-
ket en het toezichthoudend bestuur. In Vervolging en handhaving inzake mi-
lieudelicten. Gent: Story-Scientia.
goossens, F. (2005). Over de persoonlijk betrokken verbalisant, het pro-
ces-verbaal ten titel van inlichting en het EVRM. Noot onder Antwerpen 13
november 2003. T.Strafr., 370-374.
hawkins, K. (1992). Preface. In K. Hawkins (Ed.), The uses of discretion, (pp.
v-viii). Oxford: Clarendon Press.
heyMan, J. (1997). Handhaving en rechtsbescherming. In Milieurecht in
België, Status Questionis Anno 1997, LeuVeM. Brugge: Die Keure.
holsters, (1980-81). De bewijswaarde van het proces-verbaal betreffende
de vaststelling van misdrijven, deel 2. RW, 1434-1458.
holsters, D. (1980-81). De bewijswaarde van het proces-verbaal betreffen-
de de vaststelling van misdrijven, deel 1. RW, 1354-1394.
maklu

246 Maklu
Bibliografie
holsters, D. (1995). v° Bewijsmiddelen in strafzaken. Comm.Straf.
idoMon, C. (2001-02). De gevolgen van de betrokkenheid van de verbalisant
voor de bewijswaarde van een in verkeerszaken opgesteld proces-verbaal.
Noot onder Corr. Antwerpen 29 maart 2001, RW, 1329-1331.
janssens, R. (2001). De zoeking in een voor het publiek toegankelijke plaats.
Noot onder Antwerpen 12 februari 2001, T.Strafr. 350-351.
kleinig, J. (1996). Introduction. Handling discretion with discretion. In J.
Kleinig (Ed.), Handled with discretion. Ethical issues in police decision making.
Lanham: Rowman & Littlefield Publishers Inc, 1-12.
knigge, G. (1990). Van opsporing en strafvordering. Delikt en delinkwent,
195-213.
landMan, W. (2015). Blauwe patronen. Betekenisgeving in politiewerk. (Doc-
tor). Vrije Universiteit Amsterdam.
lipsky, M. (1980). Street-level bureaucracy: dilemmas of the individual in public
services. New York: Russell Sage Foundation.
loyens, K. & Maesschalck, J. (2010). Toward a theoretical framework for
ethical decision making of street-level bureaucracy: existing models recon-
sidered. Administration & Society, 42(1), 66-100.
loyens, K. (2013a). Grid-group cultural theory and the causal mechanism
approach as requisite partners. Explaining enforcement decisions in West
European labor inspection. Innovation: The European Journal of Social Sci-
ence Research, 26(4), 416-435.
loyens, K. (2013b). Naar een beperking van het appreciatierecht? Een et-
nografisch onderzoek in de arbeidsinspectie. In K. Loyens (Ed.), Morele
dilemma’s in de politie en arbeidsinspectie. Leuven: Leuvens Instituut voor
Criminologie (LINC), 49-67.
Maeseele, T., de droogh, L. & vettenBurg, N. (2008). Discretionaire ruimte
binnen het activeringsbeleid van het OCMW. Panopticon, 5, 87-89.
Mascini, P. & van wijk, E. (2008). ‘Vis ruikt nou eenmaal zo’. Responsive
regulation door de Voedsel en Waren Autoriteit. Tijdschrift voor Criminolo-
gie, 50(2), 114-129.
Mascini, P. & van wijk, E. (2009). Responsive regulation bij de Voedsel en Wa-
ren Autoriteit. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers.
Maus, M. (2005). De Fiscale Controle. Brugge: Die Keure.
Mcgary, H. (1996). Police discretion and discrimination. In J. Kleinig (Ed.),
Handled with iscretion. Ethical issues in police decision making. Lanham: Row-
man & Littlefield Publishers Inc, 131-144.
maklu

Maklu 247
Bibliografie
Mcgregor, J. (1996). From the state of nature to Mayberry: the nature of
police discretion. In J. Kleinig (Ed.), Handled with discretion. Ethical issues in
police decision making. Lanham: Rowman & Littlefield Publishers Inc, 47 64.
Meyers, M.K. & vorsanger, S. (2003). Street-level bureaucrats and the im-
plementation of public policy. In B.G. Peters & J. Pierre (Eds.), Handbook of
Public Administration. London: Sage Publications, 245-255.
nevens, K. (2014). Sociaalrecht Blog, 19 december 2014. Het begrip werk-
nemer in artikel 22quater RSZ-wet (solidariteitsbijdrage bij niet-aangifte
van een werknemer via dimona).
peeters, W., Bourdoux, G. & ponsaers, P. (eds.) (2006). De bijzondere inspec-
tiediensten – Les services spéciaux d’inspection. Brussel: Politeia – Vast Comité
van Toezicht op de Politiediensten.
ponnet, G. (1991). De administratieve geldboeten in het sociaal handha-
vingsrecht. Arbeidsblad, april, 7-10.
ponsaers, P. (2003). Eén van de grote mazen in het controlenet: de bijzon-
dere inspectiediensten. In H. Berkmoes & G. Bourdoux (eds.), Tien jaar
politiefunctie – Dix ans de fonction de police. Brussel: Politeia, 247-261.
ponsaers, P. (2003). Oorsprong en ontwikkeling van de inspectie op de nij-
verheid in België: ‘stalen vuisten’ of ‘helpende handen’? In Ph. De Baets,
S. De Keulenaer & P. Ponsaers (eds.), Het Belgisch Inspectiewezen – Een niet
ingeloste belofte. Antwerpen-Apeldoorn: Maklu, 17-48.
ponsaers, P. (2006). Meer wikken en wegen – De plaats van de bijzondere
inspectiediensten in een geïntegreerd veiligheidsbeleid. In W. Peeters, G.
Bourdoux & P. Ponsaers (eds.), De bijzondere inspectiediensten – Les services
spéciaux d’inspection. Brussel: Politeia, 11-28.
ponsaers, P. (2007). De Bijzondere Belastingsinspectie (B.B.I.). In F. Goos-
sens (ed.), Zakboekje 2007-2008 Politiefunctie, Mechelen: Kluwer.
ponsaers, P. (2009). Services spéciaux d’inspection – Etude sur leurs ha-
bitudes en matière de verbalisation. In C. Nagels & S. Smeets (eds.), La
fraude sociale – Une priorité de politique criminelle. Brussel: Bruylant, Ecole
des Sciences Criminologiques Léon Cornil, 121-136.
ponsaers, P. (2011). De bijzondere inspectiediensten onderzocht. In Y. Jo-
rens (Ed.), Sociaal strafrecht. Van controle tot veroordeling. Brugge: Die Keure,
vol. 11-32.
ponsaers, P. (2015). Chapter 9: Regulation, governance and enforcement of
white-collar crime in Europe, Special criminal law and inspectorates in Eu-
rope. In J. Van Erp, W. Huisman & G. Vande Walle, The Routledge Handbook
of White-Collar and Corporate Crime in Europe. London: Routledge, 151-163.
maklu

248 Maklu
Bibliografie
ponsaers, P. & de keulenaer, S. (2003). Met strafrecht tegen milieudelic-
ten? Rol en functie van bijzondere inspectiediensten in de strijd tegen mi-
lieucriminaliteit. Panopticon, 250-265.
ponsaers, P., de keulenaer, S. & vanhaverBeke, W. (2003). Bijzondere inspec-
tiediensten: empirisch onderzoek naar hun verbaliseringsgedrag. Reeks Actuele
Problemen met betrekking tot de Sociale Cohesie, Federaal Wetenschaps-
beleid, Gent: Academia Press.
ponsaers, P. & hoogenBooM, B. (2004). Het moeilijke spel van wortel en
stok; Organisatiecriminaliteit en handhavingstrategieën van bijzondere in-
spectie- en opsporingsdiensten. Tijdschrift voor Criminologie, 165-181.
ponsaers, P., vande walle, G. & de pauw, E. (2007). De bijzondere inspec-
tiediensten. Handboek Politiediensten – Organisatie politiewezen – Dragers
van de politiefunctie.
ponsaers, P., vande walle, G. & de pauw, E. (2012). De bijzondere inspec-
tiediensten. Dragers van de politiefunctie. Mechelen: Kluwer.
rauws, W. (1998). Sociaalrechtelijke misdrijven en hun strafbaarstelling. In
G. Van Limberghen (ed.), Sociaal Strafrecht. Antwerpen: Maklu.
RSZ (2014). RSZjaarverslag 2014. Retrieved from http://www.rszjaarver-
slag.be/nl.
RVA (2014). De RVA in 2014. Volume 1: Activiteitenverslag. Brussel: RVA.
sainsBury, R. (1992). Administrative justice: discretion and procedure in
social security decision-making. In K. Hawkinks (Ed.), The uses of discretion.
Oxford: Clarendon Press, 295-329.
saloMez, K. (2006). Grenzen aan de bevoegdheden van de sociale inspec-
teurs. TSR, 480.
saloMez, K. (2010). Sociaal Strafrecht. Brugge: Die Keure.
shapland, J., ponsaers, P. (eds.) (2009). The informal economy and connecti-
ons with organised crime: the impact of national social and economic policies.
Den Haag: Boom Juridische Uitgevers, Reeks Het groene gras.
traest, Ph. (1992). Het bewijs in strafzaken. Gent: Mys & Breesch.
traest, Ph. (2005). De innerlijke overtuiging van de rechter en de moti-
veringsverplichting. In F. Verbruggen, R. Verstraeten, D. Van Daele & B.
Spriet (eds.), Strafrecht als roeping. Liber amicorum Lieven Dupont. Leuven:
Universitaire Pers, 553-567.
traest, Ph. (2011). Hard bewijs: wanneer is de rechter overtuigd? In X.,
Bewijs in strafzaken, Verslagboek van het colloquium van de BLUS te Brus-
sel, 27 september 2011, Reeks Les dossiers de la Revue de Droit pénal et de
Criminologie. Brugge: Die Keure.
maklu

Maklu 249
Bibliografie
traest, Ph. (2014). Actualia bewijs in strafzaken. In X., Bewijsrecht. Gent:
Larcier, 123-188.
vanden Broeck, P. (2011). De bevoegdheden van de arbeidsinspectie. In
Y. Jorens (Ed.), Sociaal strafrecht. Van controle tot veroordeling. Brugge: Die
Keure, 87-184.
van den wyngaert, C. (2011). Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen.
Antwerpen: Maklu.
vandeplas, A. (1997-98). Over de betrokkenheid van de verbalisant. Noot
onder Corr.Brugge 24 november 1997, RW, 987.
vander Beken, T. & van hoorick, G. (2003). Druk op de ketel. Een mi-
lieuhandhavingsmodel in de kering. Panopticon, 266-277.
vanderkerken, C. (2006). Fiscale strafvervolging en rechtsbescherming: wapen-
gelijkheid, zwijgrecht en bewijslastverdeling. Brussel: Larcier.
van dooren, E. (2005-06). Onregelmatigheden in de boekhouding doen
steeds douane- en accijnsfraude vermoeden. Noot onder Cass. 9 april 2002,
RW, 1054.
van dooren, E. (2009). Inzake douane en accijnzen vereist het bijzonder
bewijsmiddel van een onregelmatige boekhouding geen overlegging van
de desbetreffende stukken. Noot onder Cass. 16 september 2008, NC, 62.
van dooren, E. (2014). v° Douane & Accijnzen: visitatie. Comm.Straf.
vandroMMe, S. (2005). Het bevel tot huiszoeking en inbeslagneming van
de onderzoeksrechter na het arrest van Rossem t. Belgie. Panopticon, 15-29.
van eeckhoutte, W. (1998). Opsporing van sociaalrechtelijke misdrijven.
In Sociaal Strafrecht. Antwerpen: Maklu, 138-184.
van eeckhoutte, W. & BouzouMita, S. (2010). Opsporing van sociaalrechte-
lijke misdrijven. NJW, 699.
van erp, J., huisMan, W., van den Bunt, H. & ponsaers, P. (2008). Toezicht
en compliance. Tijdschrift voor Criminologie, 2, 83-95.
velleMan, L. (1987-88). De administratieve en de gerechtelijke politie, hun
raakpunten en prioriteiten. RW, 377-386.
verBruggen, J. (2000-01). Inspectie en de wet Franchimont: enkele rich-
tingsaanwijzers. RW, 2000-2001, 179-181.
vinzant, J.C. & crothers, L. (1998). Street-level leadership. Discretion & legi-
timacy in front-line public service. Washington D.C.: Georgetown University
Press.
maklu

maklu