Análisis comparativo de dos instrumentos de conservación ambiental en el Suelo de Conservación del Distrito Federal

Abstract

Ante la necesidad de hacer frente a la degradación ambiental y preservar los recursos naturales y los servicios ambientales que estos ofrecen, se han desarrollado diversos instrumentos de política pública ambiental en distintos niveles gubernamentales. Esta situación conlleva, en muchas ocasiones, una instrumentación simultánea a los programas que se implementan en el mismo territorio. Por lo tanto, en este trabajo se realiza un análisis comparativo de dos instrumentos de conservación ambiental aplicados en el Suelo de Conservación del Distrito Federal: el programa federal de Pago por Servicios Ambientales (PSA) y el local, Programa de Fondos de Apoyo para la Conservación y Restauración de los Ecosistemas a través de la participación social (PROFACE), con el fin de determinar las convergencias y divergencias, basadas en cuatro grupos de criterios pre-seleccionados (operativo, ambiental, económico y social) y proponer mejoras.

Full text

Perevochtchikova, María 3
Torruco Colorado, Víctor Manuel
Sociedad y Ambiente, año 2, vol. 1, núm. 3, noviembre de 2013-febrero de 2014, ISSN: 2007-6576, pp. 3-25
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Análisis comparativo de dos instrumentos de
conservación ambiental aplicados en el Suelo de Conservación
del Distrito Federal
Comparative Analysis of Two Environmental Conservation
Instruments Used on Conservation Land in the Federal District
María Perevochtchikova*
Víctor Manuel Torruco Colorado**
Resumen
Ante la necesidad de hacer frente a la degradación ambiental y preservar los recursos naturales
y los servicios ambientales que estos ofrecen, se han desarrollado diversos instrumentos de polí-
tica pública ambiental en distintos niveles gubernamentales. Esta situación conlleva, en muchas
ocasiones, una instrumentación simultánea a los programas que se implementan en el mismo
territorio. Por lo tanto, en este trabajo se realiza un análisis comparativo de dos instrumentos de
conservación ambiental aplicados en el Suelo de Conservación del Distrito Federal: el programa
federal de Pago por Servicios Ambientales (PSA) y el local, Programa de Fondos de Apoyo para la
Conservación y Restauración de los Ecosistemas a través de la participación social (PROFACE),
con el n de determinar las convergencias y divergencias, basadas en cuatro grupos de criterios
pre-seleccionados (operativo, ambiental, económico y social) y proponer mejoras.
Palabras clave: degradación, servicios ambientales, instrumentos de conservación, análisis com-
parativo.
Abstract
Given the need to address environmental degradation and preserve the natural resources and
environmental services they provide, various environmental public policy instruments have been
* Doctora en geografía por la Universidad Estatal de Hidrometeorología de Rusia. Profesora-investigadora del Centro de
Estudios Demográcos, Urbanos y Ambientales, El Colegio de México A.C. Temas de especialización: servicios ambien-
tales hidrológicos, impacto ambiental, gestión integrada del agua. Correo electrónico: mperevochtchikova@colmex.mx
** Maestro en Estudios urbanos por El Colegio de México A.C. Institución donde labora:Estudios y Técnicas Especiali-
zadas en Ingeniería, S.A. de C.V. Temas de especialización:servicios ambientales, sistemas de información geográca.
Correo electrónico: vicmtorruco@hotmail.com

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developed at different levels of government. In many cases, this involves the simultaneous imple-
mentation of programs within the same territory. This paper undertakes a comparative analysis
of two environmental conservation instruments used in the Federal District Conservation Soil: the
federal Payment for Environmental Services Program (PSA) and the local Support Funds for the
Conservation and Restoration of Ecosystems Program, with social participation (PROFACE), in
order to determine convergences and divergences on the basis of four groups of pre-selected crite-
ria (operational, environmental, economic and social) and propose improvements.
Key words: degradation, environmental services, conservation tools, comparative analysis.
Introducción
Una vez que se reconoció la crisis ambiental a nivel global, hace ya cuatro décadas, empezó la
búsqueda de nuevas vías conceptuales, metodológicas y prácticas para poder revertir los impactos
negativos producidos por la actividad antropogénica en la naturaleza; al mismo tiempo que se han
ido desarrollando políticas públicas orientadas a la sustentabilidad y la conservación ambiental.
Se asumió que las ciudades, donde actualmente reside más de 50% de la población mundial, son
los mayores núcleos transformadores del espacio natural, en virtud de sus patrones especícos de
ocupación territorial, y que implican un constante cambio de uso del suelo, sobre todo en áreas
peri-urbanas, además de la degradación ambiental. Por ello, se han diseñado e implementado
diversos instrumentos de política pública con el n de frenar la desmedida expansión urbana y la
destrucción de ecosistemas que sostienen el funcionamiento de los ciclos naturales y de los proce-
sos productivos de las ciudades.
Es interesante notar que con esta instrumentación a menudo se presentan situaciones de
la aplicación simultánea de los programas y acciones provenientes del diferente ámbito guberna-
mental sobre el mismo territorio, donde es muy importante entender el efecto de cada uno de ellos
para evitar la duplicidad de esfuerzos institucionales, los gastos innecesarios y producir el mayor
impacto posible en términos de la conservación ambiental y la cohesión social.
En el presente trabajo se realiza un estudio comparativo entre dos instrumentos de Política
Pública Ambiental (PPA) procedentes de distintos niveles gubernamentales e implementados en el
Suelo de Conservación (SC) del Distrito Federal (DF), la capital mexicana. En especíco, se trata
del programa federal de Pago por Servicios Ambientales Hidrológicos (PSAH) y el local, Programa
de Fondos de Apoyo para la Conservación y Restauración de los Ecosistemas a través de la parti-
cipación social (PROFACE). Estos dos programas están dirigidos hacia la protección ambiental, y
buscan la preservación de los Servicios Ecosistémicos (SE) que provee esta zona, referentes a la

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circulación y puricación del agua, la recarga de los acuíferos, la captura de carbono, el manteni-
miento de hábitats, el control de la erosión del suelo, la regulación climática, la formación de suelos
y el mantenimiento de su fertilidad (Collado, 2005: 10).
Por lo tanto, es necesario determinar las posibles similitudes (convergencias) y diferencias
(divergencias) que existen entre estos dos instrumentos que se llevan a cabo en el mismo territorio
y en semejantes circunstancias sociales, con el n de indagar sobre sus potencialidades de producir
efectos planteados dentro de sus objetivos particulares, y así revisar los alcances de los esquemas
actuales de conservación para poder optimizar su efecto y proponer mejoras para la toma de decisión.
Marco conceptual
En la Declaración de Estocolmo en 1972, que surgió de la Conferencia de las Naciones Unidas so-
bre el Medio Ambiente, se reconoció por primera vez en la agenda política mundial la dimensión
ambiental y la importancia de los ecosistemas para el desarrollo (económico) humano, y como re-
sultado empezaron a darse vida las formulaciones de las recomendaciones, acciones y programas
que buscaban la conservación y preservación de los ecosistemas, incluyendo las especies en vía de
extinción (PNUMA, 1972).
Veinte años después, la Declaración de Río de 1992, emanada de la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, adoptó el principio del Desarrollo Susten-
table, con el n de asegurar el equilibrio entre los intereses del avance económico de los países
con el funcionamiento de los ciclos ambientales y los procesos sociales. Dentro del cual se planteó
el concepto de Servicios Ecosistémicos (SE) referente a los benecios que la naturaleza presta a
la sociedad (MEA, 2005), aceptados dentro del ámbito político bajo el término de Servicios Am-
bientales (SA). Estos últimos abarcan tres aspectos importantes: el combate al cambio climático,
la conservación de la biodiversidad y la prevención de la degradación ambiental y deserticación
del suelo. De este modo, ha sido reconocido que los bosques no solo cumplen funciones estricta-
mente económicas (que sirven para la extracción de los recursos maderables y no maderables)
para la sociedad, sino también ambientales, como la captura de Gases de Efecto Invernadero,
entre otros (PNUMA, 1992).
Los SE, por su parte, se han clasicado en cuatro principales categorías: de provisión, re-
gulación, culturales y de soporte (Maass et al., 2007; MEA, 2005: vi). Es decir, los SE dentro de su
conceptualización antropocéntrica incluyen el aprovisionamiento de bienes de consumo directo,
como el alimento, el agua, la madera y la bra; los servicios que ayudan a la regulación del clima,
del ciclo hidrológico, de carbono, etcétera; los servicios culturales, recreacionales, espirituales y es-
téticos; y los de soporte, tales como la formación de suelo, la fotosíntesis y el ciclo de nutrientes. Por

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lo que en virtud de su importancia para la vida humana y ecosistémica, deben de ser conservados
para sostener las generaciones futuras.
Posteriormente, en el Protocolo de Kioto, dentro de la Convención del Marco de Cambio Cli-
mático de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) (UN, 1998), se plasmaron los primeros
mecanismos económicos de compensación para la conservación ambiental dentro de la perspectiva
de capitales (Marx, 1976), aunque ahora con otra cara (proveniente del adjetivo “verde”), como lo
mencionan Ayala y Tenthoff (2012). Con esto, uniendo a partir del nanciamiento y fomento de
ciertas actividades a los usuarios de los SE y los proveedores de los mismos; abriendo los primeros
mercados para la captura de carbono (Rodríguez, 2011), y comenzando la implementación de dife-
rentes esquemas de Pago por Servicios Ambientales (PSA) a nivel internacional.
En la actualidad, alrededor del mundo se cuenta con un gran acervo bibliográco en el
tema de SE y PSA, que van desde su planteamiento conceptual hasta evaluaciones económicas de
Servicios Ecosistémicos, estudios de caso, reexiones generales y análisis comparativos del fun-
cionamiento de programas de PSA (Daily, 1997; Costanza et al., 1997; Rosa et al., 1999; Bishop y
Landell-Mills, 2003; Kosoy et al., 2007; Martínez y Kosoy, 2007; Corbera et al., 2009; Alix-Garcia
et al., 2005 y 2008; Chagoya e Iglesias, 2009; Muñoz-Piña et al., 2011; Balvanera et al., 2012).
Sin embargo, hay que resaltar que este tipo de mecanismos han sido creados desde la vi-
sión económica, que ha incorporado las nociones ambientales a los objetivos del desarrollo (Ayala y
Tenthoff, 2012); y nalmente se ha convertido en el llamado nuevo paradigma de sustentabilidad.
Pero, apegándose al mismo modelo del desarrollo capitalista, dentro del cual todas las relaciones
entre la gente son mediados por producción e intercambio -por valor y precio- de objetos, donde la
naturaleza es considerada como un simple input a la caja negra de metabolismo productivo de la
sociedad (Brockington et al., 2008: 186). Lo que en la condición supuesta de la innidad de recursos
naturales ha llevado al efecto del exterminio ecológico y la desintegración social (Adams, 2004),
sobre todo remarcado en relación al manejo comunitario de estos recursos en el contexto de la ex-
pansión urbana, caso muy común para países de América Latina.
Al respecto es importante comentar que los esquemas de PSA en México fueron implemen-
tados a partir de 2003 (CONAFOR, 2009) dado precisamente esta inuencia internacional y facili-
dades que ofrecía el Banco Mundial para otorgar los créditos para la realización de las actividades
acordadas dentro de los objetivos de desarrollo sustentable. Los que surgieron en acompañamiento
con diversas acciones y programas de conservación provenientes de distinto ámbito gubernamen-
tal, por lo que las fuentes bibliográcas en México son más tardías que a nivel global, con una clara
dominancia del enfoque socio-económico e institucional utilizados (Merino, 2005; Muñoz-Piña et
al., 2008; Perevochtchikova and Vázquez, 2012); de donde se resalta una falta y la necesidad de

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un análisis comparativo e interdisciplinario de alcances y limitantes de los programas de conser-
vación ambiental implementados en los últimos años desde el distinto orden político, sobre todo en
el mismo ámbito peri-urbano propenso a una fuerte presión económica y problemática social; que
permitan lograr una mejor reexión acerca de los efectos que estos producen en la naturaleza y la
sociedad; además de optimizar el uso de recursos públicos.
Zona de estudio y problemática local
La zona de estudio es referente al Distrito Federal (DF) que forma parte de la Zona Metropolitana
de la Ciudad de México, la capital mexicana, ubicada en la parte central del país y sur-oeste de
la Cuenca de México (una formación natural endorreica), que alberga en la actualidad alrededor
de 8 873 017 habitantes, un gran número de consorcios, universidades, escuelas, centros de recrea-
ción, ocinas de gobiernos federal y local, etcétera, y contribuye con el 16.9% del Producto Interno
Bruto (PIB) nacional (INEGI, 2010). Esta alta concentración de la población y las actividades eco-
nómicas urbanas (industriales, de comercio y servicios) y en parte rurales, que representan una
atracción e importancia política y económica de esta zona, están directamente ligadas a la dispo-
nibilidad y calidad de los recursos naturales y sus servicios ambientales; por lo que es importante
resaltar la sub-división interna del DF en suelo urbano y Suelo de Conservación (Figura 1).
Figura 1: Ubicación del Suelo de Conservación del DF.
Fuente: elaboración propia con base en INEGI (2002)

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En particular, la categoría del Suelo de Conservación del DF ha sido denida primero en
1987 como “Protección Natural” y posteriormente, en 1996, como “Suelo de Conservación” (PAOT,
2006: 27), que se considera como un área estratégica por su alto valor ambiental, productivo y
cultural. El SC ocupa el 58.9% del territorio localizado al sur del DF (con un 90% en propiedad co-
munal) y contiene una amplia variedad de especies de ora y fauna originarias de México (bosques,
matorrales y pastizales), brindando múltiples servicios ecosistémicos a escala regional (Velázquez
y Romero, 1999; SMA-GDF, 2000; PAOT, 2007). Los servicios son preservación de la biodiversidad,
el mantenimiento del ciclo hídrico, la captura de carbono, la recreación, entre otros (Cram et al.,
2007; Saavedra et al., 2011).
Por la combinación de las condiciones geográcas y socioeconómicas tan especícas, el DF
padece una problemática compleja de la degradación ambiental en relación a la contaminación de
aire, agua y suelo, además de la erosión eólica, hídrica, disminución de la disponibilidad del agua
y pérdida de ecosistemas. Por otro lado es importante comentar que en el Distrito Federal existe
veda forestal que resulta fundamental al considerar y discutir los altos costos de oportunidad de
los terrenos forestales ubicados en la periferia de la ciudad, por lo que los dueños de estos terrenos
(en su mayoría comunidades y ejidos) enfrentan las situaciones que limitan sus posibilidades de
desarrollar actividades productivas y provocan el cambio de usos del suelo.
Dentro de este panorama de la pérdida anual de 239 ha de uso agrícola y forestal al urbano
(SMA-GDF, 2000), con negativos efectos ambientales (INEGI, 2002; Schteingart y Salazar, 2003),
se han implementado, entre otras acciones de política pública ambiental, el Programa de Pago
por Servicios Ambientales (PSA) en modalidad de Hidrológicos, y el Programa de Fondos de Apoyo
para la Conservación y restauración de los Ecosistemas a través de la participación social (PROFA-
CE).
El primero es de orden federal, tiene por objetivo proteger, conservar y restaurar los eco-
sistemas, y preservar los servicios ambientales a través de compensación económica directa a los
proveedores de los SA. El segundo, es procedente del gobierno del Distrito Federal, que pretende
estimular el desarrollo local de actividades productivas a partir de la conservación ambiental,
basada en la participación social. En este sentido el programa de PSA se enfoca exclusivamente
a actividades de conservación en zona con mayor presencia de bosques (con cobertura forestal de
más de 50%) y el PROFACE abarca actividades de conservación y otras estrategias que incluyen
actividades productivas, como agrícolas, agroforestales y ganaderas.
La aplicación del programa de PSA en el DF empezó en 2003 en la modalidad de Hidroló-
gicos (PSAH) por el potencial hídrico predeterminado para el Suelo de Conservación, beneciando
económicamente –por lo general- a los propietarios colectivos de la tierra (ejidos y comunidades)

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y en una parte a pequeños propietarios privados de los terrenos ubicados en la parte alta de la
cuenca, por realizar actividades especícas de conservación ambiental (establecidos dentro de los
requerimientos del mismo programa). Con base en la Figura 2 se demuestra la dinámica creciente
de los sitios incorporados, reuniendo para el 2010 cerca de 16 mil ha, con el promedio pagado de
300 pesos/ha/año, que reeja un constante aumento del interés de los propietarios de los predios
por acceder al recurso del programa, llevado a cabo por la Comisión Nacional Forestal (Sandoval
y Gutiérrez, 2011; CONAFOR, 2013). Sin embargo, aún no presentan números elevados, debido
a la falta de recursos económicos para poder cubrir todas las solicitudes que llegan a las ocinas
federales, la complejidad del trámite, con constante cambio de reglas de operación, el pago rela-
tivamente bajo respecto a los costos de oportunidad de las tierras y a la presión de la expansión
urbana (Perevochtchikova and Vázquez, 2012).
Figura 2: Ubicación de las zonas receptoras de Pago por Servicios
Ambientales Hidrológicos en el Distrito Federal.
Fuente: elaboración propia con base en CONAFOR (2013)

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El PROFACE se instrumentó por parte de la Secretaría de Medio Ambiente del Gobierno
del DF a partir del 2008 (con los predios apoyados ubicados en todas las delegaciones del Suelo de
Conservación: Magdalena Contreras, Cuajimalpa de Morelos, Xochimilco, Álvaro Obregón, Venus-
tiano Carranza, Tlalpan, Iztapalapa, Milpa Alta y Tláhuac); buscando dar un tratamiento integral
a la problemática del SC, vinculando las actividades productivas y acciones de conservación. Este
apoyo se realiza por medio de otorgamiento de subsidios a los representantes de ejidos, comuni-
dades, sociedades de producción, grupos de trabajo y usufructuarios del Suelo de Conservación en
dos modalidades: el Apoyo a la Participación Social en acciones para la conservación y restaura-
ción de los ecosistemas (APASO) y el Fondo para la Conservación y Restauración de Ecosistemas
(FOCORE) (Pérez, 2011; Torruco, 2011; SEDEMA, 2013). Entre sus antecedentes se encuentran:
el Programa Integral de Empleo Productivo y Sustentable (PIEPS) y el Programa de Fondos Co-
munitarios para el Desarrollo rural Equitativo y Sustentable (FOCOMDES), 2001-2007; que con-
tribuían con aportaciones económicas al fomento de los productores rurales, ejidos, comunidades y
sociedades de producción y usufructuarios legales del SC.
Para el caso de PROFACE, en 2008-2009 se destinaron 114.2 millones de pesos (mdp) para
la modalidad de APASO; y 100.1 mdp al FOCORE, procedentes del Fondo Ambiental Público del
Distrito Federal (Torruco, 2011; SEDEMA, 2013); montos superiores a los programas anteriores.
Sin embargo, a lo largo del tiempo se han presentado varias limitaciones que no permiten tener
un panorama claro de su funcionamiento, ni una evaluación adecuada. De acuerdo con el estudio
de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) (2008), se observa una falta de metas
que impide hacer una medición de los resultados; también errores de captura de la información;
dicultades para realizar el monitoreo de efectos de proyectos efectuados en los predios receptores
de pago, entre otros. Por lo que resulta de suma importancia retomar un análisis comparativo para
revisar sus avances y en dado caso determinar las convergencias y divergencias con otros instru-
mentos de política pública implementados en el Suelo de Conservación del Distrito Federal.
Metodología
En cuanto a la metodología utilizada, el estudio se llevó a cabo por medio de la combinación de
trabajo de gabinete, basado en investigación documental de textos especializados en el tema de SA
y programas seleccionados, documentos institucionales y académicos, cartografía especializada del
Suelo de Conservación y bases de datos con información ocial (procedentes de la Comisión Na-
cional Forestal, Secretaría de Medio Ambiente y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía);
con el trabajo de campo que consistió en la aplicación de 16 entrevistas a profundidad (semi-es-
tructuradas, con base en la metodología de Ávila et al., 2009) a los principales actores involucrados

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en la aplicación de los dos esquemas de nanciamiento de conservación ambiental, incluyendo en
particular, a ocho funcionarios federales y locales, y ocho comuneros de SC. Adicionalmente para
ampliar la visión de estos actores se retomaron los resultados de un trabajo previamente realiza-
do, donde se aplicaron 31 encuestas a los representantes de comisariados de ejidos y comunidades
receptoras de PSA en el SC (Perevochtchikova and Vázquez, 2012).
Con base en la experiencia de casos de estudio de esquemas vinculados a la conservación
de los servicios ambientales a escala internacional, incluyendo el análisis comparativo (Rosa et al.,
1999 y 2004; Postel y Thompson, 2005; Kosoy et al., 2007; Martínez y Kosoy, 2007; Martínez-Tuna,
2008; Muñoz-Piña et al., 2008; Swallow et al., 2010) y a nivel nacional (Fuentes, 2009; Ávila et al.,
2009; Perevochtchikova y Ochoa, 2012), se acudió al análisis de tipo cualitativo, determinando cua-
tro grupos de criterios a considerar: operativo, ambiental, económico y social, con el n de explorar
las convergencias y divergencias de dos programas.
En particular, el criterio operativo consta de dos puntos: a) institucional y b) normativo.
Mientras el primero identica los orígenes y planteamientos conceptuales que le han dado forma,
así como las instituciones involucradas en el diseño y administración de cada programa, el segundo
se enfoca en los marcos jurídicos que los sustentan y en los objetivos planteados de cada uno, así
como en las Reglas de Operación (RO), en las que se basan los programas para elegir a los bene-
ciarios, establecer compromisos y dar el seguimiento. El criterio ambiental se reere a conocer el
impacto producido por el programa en la naturaleza. El criterio económico considera los costos de
oportunidad, los subsidios distribuidos por cada programa, las fuentes de nanciamiento, el des-
tino de estos apoyos. Por último, el criterio social identica los efectos en la población beneciaria
de los programas, ya que en su mayoría se trata de comunidades agroforestales cuyo régimen de
propiedad es comunal o ejidal.
Resultados
Destaca que el Programa de Pago por Servicios Ambientales (PSA) y el Programa de Fondos de
Apoyo para la Conservación y restauración de los Ecosistemas a través de la participación social
(PROFACE), implementados en el Suelo de Conservación del DF, tienen objetivos en común y se
basan en mecanismos de compensación económica similares. Así, el programa de PSA (en moda-
lidad de Hidrológicos), otorga apoyo económico a los propietarios colectivos de las tierras, como
las comunidades y ejidos por conservar la cobertura de bosque con el n de garantizar el servicio
hidrológico, mediante el establecimiento de contratos por cinco años y realización de actividades
preestablecidas dentro de un plan de manejo. Mientras el PROFACE busca conservar y restaurar
los ecosistemas de las micro-cuencas del SC para garantizar la permanencia de los bienes y servi-
cios ambientales, a través de apoyos económicos anuales bajo un esquema de estimulación de la

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participación social. Comparando los dos programas a través de cuatro criterios pre-seleccionados,
se puede presentar los siguientes resultados.
Criterio operativo
El programa federal de PSA respalda proyectos de conservación desde 2003, que concursan en las
convocatorias abiertas que publica anualmente la CONAFOR; y son elegidos bajo una serie de
los criterios establecidos en las Reglas de Operación, el mecanismo que rige la operación del pro-
grama. Para lo cual requiere que las solicitudes presentadas se basen desde 2008 en un Plan de
Mejores Prácticas de Manejo, que expone las actividades especícas a realizar durante cinco años
de su duración y conforme a lo requerido por la CONAFOR (SEMARNAT, 2013; CONAFOR, 2010).
El PROFACE subsidia proyectos que se apoyan en planes de trabajo, elaborados en su mayoría
por las sociedades agroforestales (SMA, 2009; SEDEMA, 2013). De esta manera, ambos progra-
mas potencialmente plasman la idea de promover mejores prácticas de manejo y protección de los
recursos naturales entre la sociedad.
El PROFACE se enfoca principalmente en apoyar a comunidades, grupos y asociaciones
productivos, y el PSA en su mayoría a las comunidades y ejidos completos, con una mínima parte
de pequeños propietarios privados, por lo que se puede decir que los dos programas operan en se-
mejantes dimensiones territoriales y sociales, con una diferencia de que el PSA se aplica en zonas
boscosas de alta montaña (con 50% de cobertura por hectárea) y del PROFACE sobre todo el SC
del DF (pero más apoyando a las actividades productivas ubicadas en las faldas de las montañas).
Para su implementación, ambos instrumentos cuentan con comités técnicos que evalúan la via-
bilidad de los proyectos presentados, aunque en esto caso, el programa de PSA tiene una mayor
fortaleza, ya que su Comité Técnico Nacional da mayor seguimiento y revisiones a los proyectos
hasta que concluyen, además de brindarles la oportunidad de renovar los contratos por otros cinco
años (bajo concurso en nuevas convocatorias), siempre y cuando los beneciarios hayan cumplido
con los compromisos establecidos (ver Cuadro1).

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Cuadro 1: Convergencias y divergencias entre los programas en
aspecto operativo.
CONVERGENCIAS
DIVERGENCIAS
PSA PROFACE
Persiguen objetivos similares
Proponen y son sometidos a evaluaciones ex-
ternas y/o internas, con el n de mejorar el
programa
Evitan que en un mismo predio se duplique el
apoyo, sin embargo, se complementan entre
ellos y otros programas de carácter ambiental
Se ha ampliado la población objetivo; pero
aún quedan grupos minoritarios sin conside-
rar
Se proporciona apoyo técnico para la elabora-
ción de un programa o proyecto que indique
los alcances y resultados ambientales deriva-
do de las acciones a las que se comprometen
los beneciarios del programa
Son mecanismos con posibilidad de continui-
dad bajo nuevas convocatorias
Ambos programas continuamente realizan
modicaciones a sus Reglas de Operación
(RO); esto diculta la continuidad y compli-
ca el trámite administrativo de participación
social
Aunque plantean la promoción y difusión del
programa, existen fallas al respecto, ya que
no hay pleno conocimiento entre la sociedad
de fechas de convocatorias, RO y requisitos.
Los recursos económicos con los que cuentan
son insucientes para atender la demanda
actual y llevar a cabo el monitoreo de efectos
producidos
Es implementado por
el gobierno federal,
CONAFOR
Su base legal es Ley Ge-
neral de Equilibrio Eco-
lógico y Protección Am-
biental
Cuenta con un Comité
Técnico Nacional para
evaluar, mejorar la e-
ciencia, ecacia y trans-
parencia del programa
El beneciario del pago
es ejido o comunidad
La supercie considera-
da debe estar ubicada
dentro del rango estable-
cido en las RO
La vericación de resul-
tados se realiza por vía
satélite y en campo
Los predios son geo-refe-
renciados y existe infor-
mación cartográca de su
ubicación en el territorio
del SC, sin embargo no
siempre está actualizada
Es implementado por el gobierno local,
la SMA
Su base legal es la Ley Ambiental del
DF y Ley de Desarrollo Social
Las decisiones políticas y asignación
de recursos está a cargo de un Comité
Técnico, el cual no considera estrate-
gias para mejorar la ecacia, eciencia
y transparencia del programa
Los proyectos o planes de trabajo de-
ben estar compuestos por los grupos de
al menos tres integrantes
El programa no establece supercie
mínima o máxima
La aceptación depende de la verica-
ción en campo de la viabilidad del pro-
yecto
Se proporcionan coordenadas UTM de
la ubicación de los predios; no obstan-
te, este requisito en ocasiones se suple
con un croquis de ubicación; en general
la información cartográca es poca
Fuente: Elaboración propia con base en las entrevistas realizadas en 2010-2011

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Criterio ambiental
En materia ambiental, ambos programas poseen estrategias para lograr la conservación y protec-
ción de los ecosistemas naturales (dentro de una visión económica); ya que además de promover
determinadas prácticas de manejo ambiental potencialmente deberían generar en los benecia-
rios de pago una mayor consciencia del valor (ecológico y económico) de sus predios mediante un
trabajo remunerado y capacitaciones. Así, en la percepción de los actores se detecta que con estos
mecanismos se ha disminuido la deforestación en predios apoyados (dentro del tiempo de funciona-
miento de mecanismos), los incendios forestales y la erosión del suelo; aunque todavía se presentan
cambios de uso del suelo y pérdida de espacios naturales, sobre todo en áreas colindantes (por alto
costo de oportunidad del suelo y su consecuente venta ilegal).
En ese sentido, se requiere implementar las estrategias integrales y dinámicas de conser-
vación que incluyan la participación de todos los sectores de la sociedad en diferente ámbito de
acción. Apoyados por los estudios cientícos que permitan conocer los procesos y benecios am-
bientales y sociales derivados de estos programas y evaluar la condición de los terrenos donde los
propietarios no han cumplido con los compromisos acordados. Igualmente es necesario promover
una mayor comunicación para que sus resultados lleguen a tomadores de decisiones políticas y a la
sociedad en general (Lawton, 1997); generar una mayor difusión de las necesidades y problemáti-
cas que viven los propietarios de tierras en el SC del DF, y promover su educación y capacitación en
técnicas ambientales alternativas, como agroforestales, ecológicas, etcétera y no solo sustentados
en el sentido de mercado (ver Cuadro 2).

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Cuadro 2: Convergencias y divergencias entre los programas en
aspecto ambiental.
CONVERGENCIAS
DIVERGENCIAS
PSA PROFACE
Los programas plantean realizar
supervisión y monitoreo del cum-
plimiento de los compromisos ad-
quiridos; que se realizan en forma
parcial
Potencialmente promueven mejo-
res prácticas de manejo, a través de
Plan de Mejores Prácticas de Mane-
jo para el PSA y el proyecto de in-
versión o plan de trabajo en el caso
del PROFACE
Los beneciarios empiezan a reco-
nocer la importancia ambiental de
sus predios, en virtud de los servi-
cios ambientales que estos prestan
Faltan estudios cientícos para co-
nocer los procesos y efectos ambien-
tales y sociales producidos por estos
programas
Existe riesgo de perder supercies
con ecosistemas naturales en terre-
nos donde los dueños no se han res-
ponsabilizado con los compromisos
de los programas, al quedar sancio-
nados y fuera de los benecios
No aplica a todos los ecosistemas
del SC, el apoyo es solo para conser-
vación de terrenos forestales (con
50% de cobertura por ha)
No permite la explotación madere-
ra para que realiza monitoreo vía
satélite y revisión en campo de los
predios adheridos
Da mayor prioridad se da actual-
mente a los criterios sociales que a
los ambientales
En general, los beneciarios se pre-
ocupan poco por mejorar la calidad
de bosques ubicados en su predio
El PMPM es elaborado por un téc-
nico asesor (que debería apoyar su
implementación en la comunidad) y
aprobado por al CONAFOR
Las actividades de dividen en obli-
gatorias y en función de la modali-
dad; en general considera trabajo
de tinas ciegas, brechas contrafue-
go, cajeteo, chaponeo, entre otras
El apoyo se dirige a conservación
y protección de bosques, plantacio-
nes forestales, árboles frutales y
comerciales, y actividades agroeco-
lógicas y otras productivas
Apoya la conversión agroforestal y
monitorea los proyectos con obser-
vaciones en campo
Da mayor peso a los criterios de
prelación ambientales para la asig-
nación de recursos
Los beneciarios buscan mejoras
ambientales, destinando parte de
los apoyos a invertir en sus predios
Aunque las RO exigen un proyec-
to o plan de trabajo elaborado por
los beneciarios; en la práctica este
requisito es modicado por técnicos
de la CORENA
Las actividades fomentadas son de
ecoturismo, agricultura de maíz,
nopal, cultivo de trucha, entre otras
Fuente: Elaboración propia con base en las entrevistas realizadas en 2010-2011

Análisis comparativo de dos instrumentos de conservación ambiental aplicados
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Criterio económico
Con respecto al ámbito económico, es importante señalar que a través de estos programas se han
generado empleos temporales al interior de las comunidades y ejidos del SC, lo que por su parte ha
contribuido a la economía de hogar de la población agrícola, agroforestal y ganadera de esta zona.
Aunque, de acuerdo con la percepción de los beneciarios de los programas, estos apoyos, conside-
rados como subsidios, no cubren los costos mínimos de sobrevivencia, menos costos de oportunidad
que tiene su tierra en el contexto de la fuerte presión urbana de la Ciudad de México; por lo que no
son considerados como estímulos de cambio del pensamiento, ni modos de vida.
Es importante comentar que los montos otorgados por los programas, su frecuencia de entrega
y el número de los beneciaros varía. Por ejemplo, para el caso de PSA es un pago aprobado
(aproximadamente de 300 pesos por hectárea por año) y distribuido en cinco años que dura el
contrato con una comunidad o ejido. Su continuidad y renovación en este periodo depende del
cumplimiento de las metas establecidas en el Plan de Mejores Prácticas de Manejo. La cantidad
de personas beneciadas se relaciona en forma directa con el pago que varía dependiendo de la
supercie apoyada y las decisiones que se tomen en Asambleas comunitarias para la distribución
del recurso (CONAFOR, 2009 y 2010).
El PROFACE por su parte proporciona un pago que va desde 2 mil a 600 mil pesos anuales a los
grupos productivos (que están formados por un mínimo de tres personas y pueden alcanzar 400-
600 o más), con excepción de algunas asignaciones de más de un millón de pesos (SEDEMA, 2013).
Pero, los fondos de cada programa han resultado insucientes para cubrir la demanda creciente
por parte de la sociedad y ninguno ha logrado generar o promover mercados de servicios ambienta-
les (pensados como mecanismos autosucientes y ecientes de conservación ambiental, con actores
vinculantes, como usuarios y proveedores de servicios ambientales, determinados con claridad),
como inicialmente ha sido su objetivo (ver Cuadro 3).

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Cuadro 3: Convergencias y divergencias entre los programas en
aspecto económico
CONVERGENCIAS
DIVERGENCIAS
PSA PROFACE
Son instrumentos que generan em-
pleos temporales
Las retribuciones se consideran
como otro ingreso económico, aun-
que son mínimos y de corto plazo
Los ingresos obtenidos no son con-
siderados relevantes por parte de
los beneciarios de los programas,
en comparación con el obtenido por
otras actividades productivas; y no
superan los costos de oportunidad
de tierra
A pesar de que haya deciencias
en la difusión, existe alta deman-
da por adherirse a los programas y
sus recursos económicos
El pago por conservación y protec-
ción ambiental no ha logrado con-
seguir su objetivo de generar mer-
cados de SA, y sigue funcionado
como subsidio
Los fondos se integran del presupuesto
federal, con apoyo de organismos inter-
nacionales
El pago de compensaciones se realizan
anualmente por hectárea, de manera
diferencial
El pago se distribuye en cinco años
del contrato con posibilidad de ser
renovado, en base a los resultados
obtenidos
El pago es de alrededor de 300 pesos
por ha al año (con contratos de cinco
años) y se distribuye dependiendo de la
decisión de la Asamblea comunitaria
(por ejemplo, pagado labores de
conservación)
Los beneciarios a menudo no invier-
ten en el bosque; pero si se realizan las
labores indicadas por la CONAFOR,
se recibe un pago de 100-120 pesos por
día laboral
Los fondos provienen del presu-
puesto otorgado por la Asamblea
del DF al Fondo Ambiental Públi-
co del DF
El pago se realiza por proyecto o
plan de trabajo
El pago depende del presupuesto
anual; se hace con base en un plan
de trabajo anual
El pago es de 2mil a 600mil pesos
anuales por grupo productivo u
otra asociación; que se invierte se-
gún el plan de trabajo presentado
Los pagos son a menudo extem-
poráneos y no coinciden con las
temporadas de lluvia; aun así los
agricultores siembran fuera de
temporada sabiendo que no obten-
drán buenas cosechas
Fuente: Elaboración propia con base en las entrevistas realizadas en 2010-2011

Análisis comparativo de dos instrumentos de conservación ambiental aplicados
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Criterio social
En el ámbito social se puede observar que la implementación de estos dos programas fortalece
en cierta manera la cohesión social entre los comuneros, e incluso entre las comunidades, que se
organizan para el manejo de los recursos naturales de uso común (que es el bosque). Además, se
ha despertado un gran interés entre la población rural por participar en estos y otros esquemas
nancieros en búsqueda de recursos económicos adicionales; logrando cumplir en algunos casos
los objetivos establecidos por los programas en relación a la preservación de uso del suelo actual.
En cambio, cuando los participantes son excluidos por el incumplimiento o falta del presupuesto,
las tierras quedan susceptibles al proceso de cambio de uso de suelo; una situación que no ha sido
prevista por ninguno de estos programas, incluso dando la naturaleza a las negociaciones políticas
por parte de los propietarios.
Al enfocarse en distintos sectores de la población, se generan distintas formas de manejo
de los recursos naturales, por lo que es conveniente que ambos programas trabajen en un contexto
de mayor comunicación entre sí y establezcan vínculos entre sus respectivos beneciaros. Es muy
necesario fortalecer la relación entre los pobladores del SC con la población urbana, que directa e
indirectamente se benecia por las acciones de conservación y provisión de los servicios ambienta-
les que se realizan en el SC, para que obtengan una mayor conciencia de la importancia ambiental
de la zona y contribuyan a su conservación y no solo lo considera como un punto de turismo de n
de semana sin vinculación profunda con la naturaleza (ver Cuadro 4).

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Cuadro 4: Convergencias y divergencias entre los programas en
aspecto social.
CONVERGENCIAS
DIVERGENCIAS
PSA PROFACE
Los programas han contribuido con cierta cohesión y organiza-
ción social entre los miembros de las comunidades y ejidos (so-
bre todo entre quienes participan directamente en las labores
de conservación o producción), e incluso en algunos casos con
otras comunidades por intercambio de experiencia de adquisi-
ción de recursos económicos
Retroalimentan las capacidades para el buen manejo del bosque
Promueven la concientización de la importancia de preservar
el bosque, pastizales, matorrales, humedales y zonas de culti-
vo; reconociendo que sus terrenos han obtenido un nuevo valor
ambiental
Aunque no se sabe si es consecuencia de estos programas, algu-
nos beneciarios se han interesado conocer el proceso de gestión
de estos y otros programas para aprovechar los benecios que
ofrecen
Hay grupos que han obtenido recursos del programa y no lo-
graron cumplir con su corresponsabilidad adquirida con los
programas, quedando excluidos. Cuando ocurre esta situación,
sus terrenos son susceptibles a modicación de su uso de suelo,
situación que no ha sido considerada por los programas
Se han generado situaciones de conicto y tensiones al interior
de las comunidades y con los vecinos, por el recurso obtenido de
los programas y cambio de formas de manejo forestal
Solo pueden entrar
terrenos con gran-
des extensiones
(mínimo 20 ha),
que son en su ma-
yoría de propiedad
comunal
Población objetivo
tiene que cumplir
con complejas con-
diciones (criterios
de elegibilidad)
para ser candida-
tos al programa
Dueños con peque-
ñas extensiones
de terreno, en su
mayoría(propietarios
privados)
Población objetivo diri-
gida a todos los grupos
productivos, usufruc-
tuarios, etc. del SC
Se han llegado a gene-
rar casos de negociación
entre las comunidades
y gobierno del DF para
adquirir el recursos a
cambio de preservación
de usos del suelo
Fuente: Elaboración propia con base en las entrevistas realizadas en 2010-2011

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Conclusiones
Del análisis realizado se aprecia que los dos programas aplicados dentro de la visión del mercado
y marco conceptual de capitales, plantean objetivos y modos de operación similares; que se basan
en términos de referencia especícos y apoyan por medio de subsidios a la población del Suelo de
Conservación del DF. En especíco, se mostró que se trata de dos instrumentos de política pública
ambiental recientes, que resultan ser complementarios en su planteamiento paternalista y que
son implementados en el mismo sentido de la preservación de bienes y SE útiles para la sociedad.
Además, con el uso de los semejantes mecanismos de compensación económica y fomento de la
participación social de los propietarios de la tierra que poseen recursos naturales, aunque con base
en acciones y nanciamiento diferentes.
En particular, se observa que dentro de las actividades establecidas por la CONAFOR para
cumplir con los requerimientos del programa federal se requiere realizar trabajos de tinas ciegas,
cajeteo, chaponeo, brechas contrafuego, entre algunos otros que no tienen sentido ecológico; re-
nunciando de este modo al manejo integral del bosque y uso de sus bienes que históricamente han
sostenido la vida de la población originaria. El PROFACE fomenta proyectos productivos, como
ecoturismo, agricultura (a menudo extemporánea) de maíz, nopal, producción de lácteos, cultivo de
trucha, etcétera, actividades que en realidad no contribuyen a la conservación ecosistémica, sino
a la diversicación productiva de este sector de la población. Las diferencias en el pago y contra-
tos establecidos también son notorias, por ejemplo en el caso de PSA son contratos de cinco años,
con revisión anual de los resultados y la cantidad de 300 pesos por hectárea al año; mientras las
personas apoyadas varían dependiendo de las decisiones tomadas en la Asamblea comunitaria en
relación a la distribución de pago obtenido. El PROFACE establece el pago, puede variar entre
2-600 mil pesos por año; los participantes representan diversos grupos de productores (mínimo
tres personas) hasta comunidades completas.
Las observaciones se reeren a que el PROFACE ha sido el programa que contó con menor
información al inicio de esta investigación, por lo que la visión de los actores involucrados fue rele-
vante para poder conocerlo; complementada posteriormente con los datos disponibles en el portal
de transparencia de la Secretaría de Medio Ambiente del DF (SEDEMA, 2013). Dentro del cual
se destaca que este instrumento exige la elaboración de un proyecto o un plan de acción a través
de reuniones y consensos de los proponentes, lo que en cierta forma promueve la cohesión social e
inuye en el cambio de las técnicas de cultivo tradicionales (que requieren el uso de agroquímicos)
hacia el uso de otras técnicas alternativas. Aunque en realidad existe una subdivisión en grupos
que aceptan los incentivos económicos: unos bajo su propia propuesta, y otros que adecúan las
opiniones a las de los técnicos de la Comisión de Recursos Naturales de la Secretaría de Medio Am-
biente (CORENA). Sin embargo, todos coinciden en que con este subsidio se ha recuperado el deseo

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de conservar los SE y regresar a cultivar las tierras, dándole otro valor ambiental y económico (al
menos por el tiempo que establece el apoyo).
El programa federal de PSA indudablemente representa uno de los más importantes ins-
trumentos y con mayor resonancia a nivel nacional por la supercie incorporada, el número de
predios y el nanciamiento otorgado. Se aplica en el SC del DF en la modalidad de SA Hidrológicos
desde 2003 y ha obtenido un gran reconocimiento en el escenario político y social, ya que cuenta
con el acceso a la información pública abierta. Sin embargo, presenta varias complicaciones re-
ejadas en el cambio constante de Reglas de Operación, complejidad de trámite administrativo,
falta de evaluaciones de sus efectos en forma integral, pocos y temporales ingresos, efectos sociales
adversos, entre otros; que nalmente no llevan a mejora de la situación ambiental, ni condiciones
sociales en el SC del DF.
Se reconoce que el problema de la degradación ambiental en el DF ha superado el presu-
puesto asignado por ambas instancias, pero los programas analizados han tenido mucha acepta-
ción en la población rural y, aunque los beneciarios conocen poco o nada de los objetivos de los
programas y el pago es mínimo, acuden a ellos como una de las formas de obtención de recursos
(subsidios) adicionales, necesarios para su sobrevivencia. Finalmente, es importante sugerir que
las dependencias a cargo de estos programas unan sus esfuerzos, alineando las estrategias, de
tal forma que se den mejores resultados en términos de efectos ambientales y sociales. Y aunque
todavía es difícil evaluar los benecios integrales que el PROFACE y el PSA han producido, lo que
en parte se debe a la falta de indicadores claramente determinados y a la falta de la visualización
del problema; este punto se debe considerar como una tarea indispensable en un futuro cercano
para que no vayamos por el camino de conservación fallida basada en los instrumentos de capi-
talismo verde; en esa ruta las necesidades de la población originaria y de los ecosistemas mismos
se olvidan, como lo han determinado Adams (2004), Hayes and Ostrom (2005), Brockington et al.
(2008), Ayala y Tenthoff (2012), entre otros autores que analizan la problemática de la conserva-
ción ambiental, así como acciones presentadas y aplicadas dentro de los objetivos de desarrollo de
un mundo que se rige por reglas de mercado.
Agradecimientos
Se agradece al proyecto de Ciencia Básica del CONACYT 155039 titulado “Desarrollo de un esque-
ma de evaluación de los benecios socio-ambientales del programa de Pago por Servicios Ambien-
tales Hidrológicos (PSAH) en el Suelo de Conservación del Distrito Federal”. De manera especial
se agradece a los árbitros anónimos que han inuenciado en el cambio sustantivo de la perspectiva
del análisis de los resultados obtenidos.

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Recibido: 30 de agosto de 2013
Aceptado: 31 de octubre de 2013