BookPDF Available

Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina

Authors:

Abstract and Figures

El empleo juvenil ha sido parte de la agenda prioritaria de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) a nivel global y regional durante los últimos años. En Argentina, tanto las políticas de empleo como las de protección social han buscado dar respuesta a las demandas y necesidades que enfrentan los jóvenes. El diseño y la implementación de estas políticas no es sencillo. Las condiciones cambiantes de la economía, las instituciones y las mismas demandas juveniles hacen que la definición y adopción de políticas requieran un abordaje integral y coordinado. En el país, las brechas entre jóvenes y adultos en materia de acceso y calidad del empleo no son recientes. La severa crisis socioeconómica de comienzos de la década de 2000 originó que dichas brechas se escalaran sustancialmente. Si bien a partir de 2003 la recuperación de la economía en general y del empleo en particular redujo sustancialmente las tasas de desempleo e informalidad laboral de adultos y jóvenes, las brechas persisten. Los déficits de trabajo decente entre los jóvenes son visibles y requieren un foco particular por parte de las políticas y el involucramiento de los actores sociales para su abordaje. En este contexto, el objetivo de esta publicación es aportar insumos para el debate sobre las políticas sociolaborales destinadas a los jóvenes, a partir de la elaboración de un diagnóstico actualizado sobre las barreras que afectan la trayectoria hacia el trabajo decente y el rol de las políticas públicas implementadas para atender las problemáticas asociadas con tales barreras.
Content may be subject to copyright.
Fabio Bertranou y Luis Casanova
Trayectoria hacia el
trabajo decente de los
jóvenes en Argentina
Contribuciones de las políticas
públicas de educación, formación
para el trabajo y protección social
TrayecToria hacia el Trabajo decenTe de los jóvenes en argenTina
Trayectoria hacia el
trabajo decente de los
jóvenes en Argentina
Contribuciones de las políticas
públicas de educación, formación para el
trabajo y protección social
Fabio Bertranou y Luis Casanova
Copyright © Organización Internacional del Trabajo 2015
Primera edición 2015
Las publicaciones de la Ocina Internacional del Trabajo gozan de la protección de los derechos de propiedad
intelectual en virtud del protocolo 2 anexo a la Convención Universal sobre Derecho de Autor. No obstante,
ciertos extractos breves de estas publicaciones pueden reproducirse sin autorización, con la condición de
que se mencione la fuente. Para obtener los derechos de reproducción o de traducción, deben formularse las
correspondientes solicitudes a Publicaciones de la OIT (Derechos de autor y licencias), Ocina Internacional
del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza, o por correo electrónico a rights@ilo.org, solicitudes que serán bien
acogidas.
Las bibliotecas, instituciones y otros usuarios registrados ante una organización de derechos de
reproducción pueden hacer copias de acuerdo con las licencias que se les hayan expedido con ese n. En
www.ifrro.org puede encontrar la organización de derechos de reproducción de su país.
Bertranou, Fabio; Casanova, Luis
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina : contribuciones de las políticas públicas de
educación, formación para el trabajo y protección social. / Fabio Bertranou y Luis Casanova ; Ofcina Internacional
del Trabajo. - Ginebra: OIT, 2015
86 p.
ISBN: 9789223304423 (impreso); 9789223304430 (web pdf)
International Labour Ofce
youth employment / young worker / promotion of employment / decent work / education / vocational training /
social protection / employment policy / Argentina
13.01.3
Datos de catalogación de la OIT
Las denominaciones empleadas, en concordancia con la práctica seguida en las Naciones Unidas, y la
forma en que aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT no implican juicio alguno por
parte de la Ocina Internacional del Trabajo sobre la condición jurídica de ninguno de los países, zonas o
territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras.
La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos, estudios y otras colaboraciones rmados
incumbe exclusivamente a sus autores, y su publicación no signica que la OIT las avale.
Las referencias a rmas o a procesos o productos comerciales no implican aprobación alguna por la
Ocina Internacional del Trabajo, y el hecho de que no se mencionen rmas o procesos o productos
comerciales no implica desaprobación alguna.
Las publicaciones y los productos digitales de la OIT pueden obtenerse en las principales librerías y redes
de distribución digital, u ordenándose a: ilo@turpin-distribution.com. Para más información, visite nuestro
sitio web: ilo.org/publns o escríbanos a: ilopubs@ilo.org.
Para más información sobre esta publicación contáctese con la Ocina de País de la OIT para la Argentina,
Av. Córdoba 950, piso 13, Buenos Aires, Argentina, visite nuestro sitio web www.ilo.org/buenosaires o
escríbanos a biblioteca_bue@ilo.org.
Corrección de estilo: Marisa García
Diseño y diagramación: Mediamasa
Impreso en Argentina
Índice de contenidos
Presentación ............................................................................................................ 8
1. Introducción ....................................................................................................... 11
2. Empleo y transición hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina 13
a. Estadios en el tránsito hacia el trabajo decente ..................................................... 15
b. Jóvenes con trabajo decente: cuanticación y características ............................... 18
3. Barreras para el tránsito hacia el trabajo decente: educación, cuidados e
inserciones laborales precarias ....................................................................... 22
a. Adolescentes: décits en materia de trabajo protegido ......................................... 22
b. Inestabilidad y precariedad laboral en el empleo juvenil ......................................... 24
c. Deserción escolar ................................................................................................. 27
d. Tareas de cuidado, el desbalance de género ........................................................ 32
4. Una mirada general a las estrategias para abordar los décits de trabajo
decente en los jóvenes ..................................................................................... 35
5. El papel de la protección social como parte de las políticas para apoyar las
trayectorias de trabajo decente de los jóvenes ............................................. 38
a. Protección social y retención escolar: la AUH ........................................................ 39
Recuadro 1. Factores determinantes de la deserción escolar ................................ 42
b. Protección social y reinserción escolar: el PROGRESAR ....................................... 44
Recuadro 2. La efectividad de la formación o capacitación tardía.
Teorías y evidencia empírica .................................................................................. 51
c. Protección social e inserción laboral: los servicios para el empleo y
la formación continua ............................................................................................ 52
Recuadro 3. El impacto de las políticas de terminalidad educativa, formación profesional
y de prácticas laborales calicantes en la inserción laboral de los jóvenes ................... 59
6. Instituciones laborales para promover el empleo en los jóvenes ................. 62
7. Síntesis y reexiones nales ............................................................................ 66
Referencias ............................................................................................................ 71
Anexo estadístico .................................................................................................. 75
Índice de Cuadros y Grácos
Cuadro 3.1. Participación de adolescentes (16 y 17 años) en actividades
económicas y no económicas, 2012 ........................................................................ 23
Cuadro 3.2. Décits de trabajo decente (protegido) en los adolescentes, 2012 ....... 24
Cuadro 3.3. Décits de trabajo decente en jóvenes y adultos, 2003, 2008 y 2013 .. 26
Cuadro 3.4. Resultados del Operativo Nacional de Evaluación 2007 y 2010.
Alumnos de 2° y 3° año del nivel secundario ............................................................ 32
Cuadro 3.5. Participación de los jóvenes en trabajos no remunerados, 2013 .......... 33
Cuadro 5.1. Jóvenes elegibles según criterio de diseño para el PROGRESAR y
Jóvenes con Más y Mejor Trabajo, según condición de actividad, 2013.................... 46
Cuadro 5.2. Programas de apoyo para la retención escolar y la reinserción escolar ... 48
Cuadro 5.3.
Jóvenes de 18 a 24 años que no nalizaron la educación
obligatoria según asistencia a establecimiento educativo y cobertura de
programas sociales, 2011 ................................................................................................ 50
Cuadro 5.4. Cobertura del PJMyMT y prestaciones brindadas, 2008-2013 ............. 55
Cuadro 5.5. Características generales de las políticas de mercado de trabajo ......... 57
Gráco 2.1. Evolución de la tasa de desempleo de jóvenes y
adultos, 1974-2013 .................................................................................................. 13
Gráco 2.2. Evolución de la tasa de empleo asalariado informal de jóvenes y
adultos, 1974-2013 .................................................................................................. 14
Gráco 2.3. Caracterización de los adolescentes (16 y 17 años) según
asistencia escolar y participación en el mercado de trabajo, 2003-2013 ................... 17
Gráco 2.4. Caracterización de los jóvenes de 18 a 24 años según permanencia
en el sistema educativo y participación en el mercado de trabajo, 2003-2013 .......... 18
Gráco 2.5. Ocupados con trabajo decente según nivel educativo y
tamaño del establecimiento, 2013 ............................................................................ 19
Gráco 2.6. Perl de empleo formal según edad de las cohortes más
jóvenes del mercado laboral ..................................................................................... 21
Gráco 3.1. Tasas de entrada y salida para jóvenes y adultos según tipo
de inserción laboral, 2003-2013 ............................................................................... 27
Gráco 3.2. Educación según etapas dentro del ciclo de vida de los jóvenes,
promedio de cohortes entre 2003 y 2013 ................................................................. 29
Gráco 3.3. Participación de adolescentes (16 y 17 años) en actividades
económicas y no económicas, y asistencia a establecimientos educativos, 2012 ..... 31
Gráco 5.1. Cobertura de la Asignación Universal por Hijo, 2010-2013................... 40
Gráco 5.2. Evolución de la matrícula del Plan FinEs, 2009-2013 ........................... 49
Gráco 5.3. Dinámica de los programas de empleo, 2002-2014 ............................. 54
Gráco 5.4. Probabilidad de inserción laboral de los jóvenes, según
sexo y otras características sociolaborales ............................................................... 60
Anexo estadístico – Índice de Cuadros y Grácos
Cuadro A.1. Caracterización de los jóvenes según permanencia en el sistema
educativo y participación en el mercado de trabajo, 2013......................................... 77
Cuadro A.2. Composición de los estadios de transición para los jóvenes
de entre 18 y 24 años, 2003-2013 ........................................................................... 78
Cuadro A.3. Ocupados con trabajo decente según grupo etario, 2003-2013 .......... 79
Cuadro A.4. Participación de los adolescentes de 16 y 17 años en actividades
económicas y no económicas. NOA, NEA, Mendoza y GBA, 2004 y 2012 ............... 80
Cuadro A.5. Ingresos laborales y horas trabajadas de los adolescentes que
realizan actividades económicas, 2012 ..................................................................... 81
Cuadro A.6. Características del trabajo adolescente en las regiones del NOA,
NEA, Mendoza y GBA, 2004 y 2012 ......................................................................... 81
Cuadro A.7. Tasa de deserción escolar por estrato de ingreso, 2004-2013 ............. 84
Cuadro A.8.
Participación de los jóvenes varones en trabajos
no remunerados, 2013 ..................................................................................................... 84
Cuadro A.9.
Participación de las jóvenes mujeres en trabajos no
remunerados, 2013 .......................................................................................................... 85
Cuadro A.10. Estimación del efecto de la AUH en los ingresos de los
hogares con presencia de los adolescentes de 16 y 17 años, 2012-2013 ................ 85
Cuadro A.11. Estimación del efecto de la AUH en la tasa de deserción escolar
de los adolescentes de 16 y 17 años, 2012-2013 .................................................... 86
Cuadro A.12. Estimación del efecto de la AUH en la tasa de ocupación de los
adolescentes de 16 y 17 años, 2012-2013 ............................................................... 86
Gráco A.1. Evolución de la relación entre el salario de los jóvenes y adultos,
según condición de formalidad de la relación laboral, 1991-2013 ............................. 75
Gráco A.2. Tasas de desempleo de jóvenes y adultos, 2003-2013 ........................ 75
Gráco A.3. Tasa de asalarización y de empleo asalariado no registrado
de jóvenes y adultos, 2003-2013 .............................................................................. 76
Gráco A.4. Distribución de los jóvenes y adultos desocupados
según nivel educativo, 2013 ................................................................................. 82
Gráco A.5. Tasas de entrada y salida para jóvenes y adultos, 2003-2013 ............. 82
Gráco A.6. Jóvenes de 18 a 24 años que no completaron el nivel
secundario por género, 2003-2013 .......................................................................... 83
Gráco A.7. Madres adolescentes según nivel educativo, 2010 .............................. 83
Gráco A.8.
Distribución de los titulares de la AUH por grupos de edad,
abril de 2013 .................................................................................................................... 87
Gráco A.9. Matrícula de la Educación de Adultos según grupos de edad y
nivel de enseñanza, 2012 ......................................................................................... 87
8
Presentación
El empleo juvenil ha sido parte de la agenda prioritaria de la Organización Internacional
del Trabajo (OIT) a nivel global y regional durante los últimos años. En Argentina, tanto
las políticas de empleo como las de protección social han buscado dar respuesta a las
demandas y necesidades que enfrentan los jóvenes. El diseño y la implementación de
estas políticas no es sencillo. Las condiciones cambiantes de la economía, las instituciones
y las mismas demandas juveniles hacen que la denición y adopción de políticas requieran
un abordaje integral y coordinado.
En el país, las brechas entre jóvenes y adultos en materia de acceso y calidad del empleo
no son recientes. La severa crisis socioeconómica de comienzos de la década de 2000
originó que dichas brechas se escalaran sustancialmente. Si bien a partir de 2003 la
recuperación de la economía en general y del empleo en particular redujo sustancialmente
las tasas de desempleo e informalidad laboral de adultos y jóvenes, las brechas persisten.
Los décits de trabajo decente entre los jóvenes son visibles y requieren un foco particular
por parte de las políticas y el involucramiento de los actores sociales para su abordaje.
Las trayectorias laborales hacia al trabajo decente de los jóvenes determinarán en gran
medida el éxito de su inserción laboral en la adultez.
En el marco de las prioridades establecidas en el Programa de Trabajo Decente para
Argentina 2012-2015, la Ocina de la OIT para la Argentina ha asumido el compromiso
de apoyar a sus constituyentes en el diseño de estrategias, políticas y acciones que
permitan mejorar las condiciones de empleabilidad y las posibilidades de acceso de los
jóvenes a un trabajo decente, impulsando una mayor articulación entre la educación, la
formación profesional y los requerimientos del sector productivo.
En este contexto, el objetivo de esta publicación es aportar insumos para el debate
sobre las políticas sociolaborales destinadas a los jóvenes, a partir de la elaboración de
un diagnóstico actualizado sobre las barreras que afectan la trayectoria hacia el trabajo
decente y el rol de las políticas públicas implementadas para atender las problemáticas
asociadas con tales barreras.
El presente documento fue elaborado por los expertos en empleo y protección social
de la OIT, Fabio Bertranou, Director Equipo de Trabajo Decente y Ocina de Países de
la OIT para el Cono Sur de América Latina, y Luis Casanova, Funcionario Técnico de
Apoyo al Programa de Trabajo Decente de la Ocina de la OIT en Argentina. El trabajo
contó con la importante colaboración de Mónica Jiménez y Maribel Jiménez (IELDE/
9
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
Universidad Nacional de Salta) en la construcción de las estadísticas laborales y de
cobertura de seguridad social. Guillermo Dema, Gianni Rosas, Sebastián Waisgrais,
Oscar Cetrángolo, Diego Schleser, Alejandra Beccaria, Lucila Berniel y Rodolfo Beazley,
así como de los participantes de las II Jornadas de Análisis del Mercado de Trabajo,
organizadas por la Ocina de la OIT en Argentina (7 y 8 de mayo de 2015), ofrecieron
valiosos comentarios y sugerencias. Los errores y omisiones corresponden a los autores
del documento.
11
1. Introducción
En los últimos años, el debate en torno a la problemática que enfrentan los jóvenes para
acceder a un trabajo decente ha formado parte de la agenda internacional, regional y
nacional. En el ámbito internacional, la crisis de empleo de los jóvenes adquirió una
magnitud sin precedentes con la crisis nanciera internacional iniciada en 2008-2009
y la recesión en la Eurozona. Asimismo, además de la problemática vinculada con el
empleo, en diversas partes del mundo los jóvenes han mostrado su descontento ante la
situación social y política que afectará su futuro (OIT, 2012).
En Argentina, las brechas entre jóvenes y adultos en materia de acceso y calidad del
empleo no son recientes. Con la crisis socioeconómica a inicios de la década de 2000,
todos los indicadores de mercado de trabajo para el grupo de los jóvenes empeoraron
considerablemente, en sintonía con las condiciones económicas y laborales del país. No
obstante, con la recuperación que empezó a observarse desde principios de 2003, las
tasas de desempleo e informalidad laboral de los jóvenes comenzaron a mejorar, aunque
no al mismo ritmo que las de la población adulta. Por este motivo, no solo las brechas entre
jóvenes y adultos en materia de indicadores de empleo se han mantenido relativamente
altas en los últimos años, sino que, además, una gran proporción de las personas que
enfrentan décits de trabajo decente en Argentina son jóvenes, dado que entre los adultos
se observaron proporcionalmente más transiciones a la formalidad laboral.
En cuanto a los adolescentes, sus problemáticas exceden la agenda de las políticas de
empleo, y deben ser consideradas en el marco de las políticas públicas orientadas al
trabajo decente de los jóvenes. La deserción escolar y las inserciones laborales precarias,
más allá de la norma que establece la posibilidad del trabajo adolescente protegido,
inciden en la transición de la escuela al mercado de trabajo y, más especícamente, en
las trayectorias hacia el trabajo decente.
En este contexto, el objetivo de este documento es doble. Por un lado, caracterizar
la situación de los jóvenes y adolescentes en relación con sus estadios de transición
hacia el trabajo decente, identicando cuáles son las principales barreras que enfrentan.
Por el otro, analizar el impacto de un conjunto de políticas públicas implementadas
en los últimos años en Argentina, particularmente aquellas que se caracterizan por
tener una alta cobertura e incluir un componente de seguridad de ingresos. Como se
identica en este documento, esto forma parte de una condición necesaria, aunque
12 Introducción
no suciente, para una estrategia integral que permita facilitar las transiciones hacia el
trabajo decente. En este sentido, este documento actualiza la información estadística
y analítica presentada en Vezza y Bertranou (2011) para Argentina y complementa los
estudios regionales realizados por la Ocina Internacional del Trabajo (OIT) en materia de
empleo juvenil (OIT, 2010, 2013a).
Luego de esta breve introducción,el documento se organiza de la siguiente manera.
En el segundo apartado se analizan los estadios de tránsito hacia el trabajo decente
de los jóvenes. En el tercero se estudian las principales barreras que se les presentan
en dicha transición, y se examinan por separado la situación de los adolescentes (16 y
17 años), más ligada con la nalización de la educación obligatoria y la participación en
empleos precarios, y la de los jóvenes de entre 18 y 24 años, para quienes los décits
en formación, participación laboral y acceso a un trabajo decente adquieren relevancia.
En la cuarta sección se analizan las acciones que debería incluir una estrategia integral
para abordar la problemática de los jóvenes a partir de la Resolución adoptada en la
Conferencia Internacional del Trabajo (CIT) de 2005 y el debate de la CIT 2012. En la
quinta sección se examina el rol de las garantías de ingresos y otras prestaciones de
la protección social, a partir de la estrategia implementada en los últimos años en la
Argentina con tres políticas públicas de alta cobertura para adolescentes y jóvenes.
Estas políticas públicas son la Asignación Universal por Hijo (AUH), el Programa de
Respaldo a Estudiantes de Argentina (PROGRESAR) y las acciones para la mejora
de la empleabilidad (servicios para el empleo) implementadas desde el Ministerio de
Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS). En el sexto apartado, se presentan
algunas reexiones sobre el rol de las instituciones laborales en la inserción laboral de los
jóvenes. Finalmente, a modo de conclusiones, la séptima sección contiene una síntesis
y un conjunto de reexiones nales.
13
2. Empleo y transición hacia el trabajo
decente de los jóvenes en Argentina
Los jóvenes representan uno de los grupos con mayores décits de trabajo decente,
tanto a nivel global y regional como nacional (Vezza y Bertranou, 2011; OIT, 2012,
2013a). Esta problemática no es reciente: durante la década de los noventa comenzaron
a hacerse más evidentes estos décits, tanto en términos absolutos como en términos
relativos (en relación con la población de adultos). En los Grácos 2.1 y 2.2 se ilustran
algunos aspectos de esta situación. Allí se muestra cómo hacia mediados de la década
de los ochenta y principios de los noventa, las tasas de desempleo de jóvenes y adultos
comienzan a divergir, y la brecha sufre un importante aumento hasta pasada la mitad de
los años noventa. A partir de entonces registra algunas oscilaciones cíclicas alrededor
de un nivel cercano a los 13-14 puntos porcentuales, con incrementos evidentes durante
las crisis de mediados de los noventa y comienzos de los años 2000. Por otra parte,
se muestra algo similar para el empleo asalariado no registrado: si bien la brecha ya era
elevada a mediados de la década de 1970, se incrementó a partir de principios de la
década de 1980. Asimismo, también se observa una brecha salarial persistente entre
jóvenes y adultos, tanto para aquellos trabajadores formales como informales, aunque,
luego de ampliarse en la década de 1990, parece haberse reducido en los años 2000
(información complementaria en el Gráco A.1 del Anexo estadístico).
Gráco 2.1. Evolución de la tasa de desempleo de jóvenes y adultos, 1974-2013
Fuente: OIT a partir de datos de la EPH.
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
1974-02
1975-O2
1977-O2
1980-O1
1982-O1
1985-O1
1987-O1
1988-O1
1989-O1
1990-O1
1991-O1
1992-O1
1993-O1
1994-O1
1995-O1
1996-O1
1997-O1
1998-O1
1999-O1
2000-O1
2001-O1
2002-O1
2003-O1
2004-2T
2005-2T
2006-2T
2007-2T
2008-2T
2009-2T
2010-2T
2011-2T
2012-2 T
2013-2T
Adultos 25-65 años Jóvenes 18-24 años Brecha
14 Empleo y transición hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
Gráco 2.2. Evolución de la tasa de empleo asalariado informal de jóvenes y
adultos, 1974-2013
Fuente: OIT a partir de datos de la EPH.
Argentina ha experimentado una mejora notable en el desempeño del mercado de trabajo
luego de la profunda crisis de 2000. Luego de alcanzar niveles récords de desempleo e
informalidad laboral, los indicadores del mercado de trabajo mejoraron sustantivamente,
al menos hasta el comienzo de la crisis de 2009, ya que desde ese entonces algunos
avances han sido más modestos. En particular, en relación con los jóvenes, entre nales de
2003 y principios de 2013, la tasa de desocupación descendió de 31% a 18%; la tasa de
subocupación involuntaria, de 26,5% a 12,4%; la tasa de empleo asalariado no registrado
cayó de 74% a 59%, y la tasa de empleo inestable (ocupados a plazo determinado),
de 35,8% a 24,0%.1 Quizás la única dimensión que no mostró progresos de estas
magnitudes reere a las remuneraciones, donde se puede destacar que el porcentaje de
jóvenes ocupados con ingresos inferiores al salario mínimo ha caído aproximadamente
3 p.p. en el período de referencia. Asimismo, cabe destacar que las brechas de género
en los indicadores de mercado de trabajo también son muy elevadas. Al cuarto trimestre
de 2013, la tasa de actividad así como la de empleo de los hombres son casi 20 p.p.
superiores a la de las mujeres, mientras que la tasa de desocupación de las mujeres es
superior a la de los varones.
No obstante, a pesar de los progresos destacados, las brechas en materia de acceso
y calidad del empleo entre la población adulta y los jóvenes han sido persistentes. Esto
considera tanto el registro en la seguridad social como la estabilidad en el empleo, entre
otras dimensiones. De igual modo, ciertas problemáticas de los jóvenes en relación con
1 En el Anexo se presentan algunas de estas estadísticas (Gráco A.2 y Gráco A.3).
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1974-02
1975-O2
1977-O2
1980-O1
1982-O1
1985-O1
1987-O1
1988-O1
1989-O1
1990-O1
1991-O1
1992-O1
1993-O1
1994-O1
1995-O1
1996-O1
1997-O1
1998-O1
1999-O1
2000-O1
2001-O1
2002-O1
2003-O1
2004-2T
2005-2T
2006-2T
2007-2T
2008-2T
2009-2T
2010-2T
2011-2T
2012-2 T
2013-2T
Adultos 25-65 años Jóvenes 18-24 años Brecha
15
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
su actual y futuro vínculo con el mercado laboral también muestran cierta persistencia
en el tiempo, es decir, no han acompañado el desempeño general del mercado de
trabajo. Esta situación queda representada en la heterogeneidad propia de los jóvenes,
entre los cuales el grupo que no estudia ni trabaja (los denominados “NiNis”) comprende
un 21,6% en 2013.
A continuación se analizan con mayor detalle aspectos ya mencionados; particularmente,
la transición hacia el trabajo decente y las características de los jóvenes que han
nalizado su transición. Luego, en el apartado tres, se abordan algunas de las barreras
que dicultan la transición de los jóvenes hacia el trabajo decente.
a. Estadios en el tránsito hacia el trabajo decente
Tomando como referencia lo documentado en Vezza y Bertranou (2011) en relación
con la identicación conceptual y empírica de las transiciones al trabajo decente de los
jóvenes, en este documento se considera dentro de dicho grupo a las personas de entre
16 y 24 años.
No obstante, considerando ciertos aspectos de la legislación laboral, la institucionalidad
del sistema educativo y las intervenciones públicas en materia de políticas de mercado
de trabajo y protección social, se distinguirán dos subgrupos: los adolescentes (16 y 17
años) y los jóvenes de entre 18 y 24 años. La legislación argentina prohíbe el trabajo para
los menores de 16 años y estipula en qué condiciones pueden trabajar los adolescentes
de 16 y 17 años. El marco normativo está establecido por la Ley 26.390 sobre Prohibición
del Trabajo Infantil y Protección del Trabajo Adolescente. Por otra parte, en 2006 a través
de la Ley de Educación Nacional, se extendió tres años la educación obligatoria, hasta
la nalización del nivel secundario, del que los jóvenes egresan con 18 años (o con 17
años, pero próximos a cumplir los 18). En relación con las políticas de mercado de trabajo
y protección social, como se presentará en las secciones siguientes, existe un corte
de edad en los 18 años, debido a que la mayoría de las intervenciones de las políticas
públicas consideran a la franja etaria de 18 a 24 años.
En el contexto señalado anteriormente, no es sorprendente observar que las estadísticas
dan cuenta de que cerca del 80% de los adolescentes estudian, y de este total solo un
porcentaje muy bajo participa en el mercado de trabajo (sea porque tiene un empleo o
porque lo está buscando). Al cuarto trimestre de 2013, un 20% de los adolescentes no
asiste al sistema educativo; y de ese total uno de cada cuatro trabaja.2
Entre los jóvenes de 18 a 24 años, el vínculo con el mercado de trabajo se hace más
fuerte. La mitad de estos jóvenes participa en el mercado de trabajo. Al cuarto trimestre
2 Las estadísticas sobre el sistema educativo han sido construidas a partir de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH).
16 Empleo y transición hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
de 2013, un 44% trabaja y un 9% busca trabajo. Entre la población que no participa en
el mercado de trabajo, un 30% estudia y un 17% no lo hace; es decir que no estudia,
no trabaja y no busca empleo. Este último grupo suele ser identicado como “triple Ni”.
El grupo identicado como los NiNis (no estudia ni trabaja) se ubica en 12% entre
los adolescentes y 25% entre los jóvenes de entre 18 y 24 años. Considerando una
aproximación para el total urbano, el primer grupo comprende unos 160.000 jóvenes
mientras que el segundo, 1,1 millón.3
El grupo de los NiNis es sumamente heterogéneo, pues forman parte de él los jóvenes
que buscan trabajo así como las jóvenes dedicadas a las tareas del hogar y al cuidado de
sus integrantes, que si bien no participan del mercado de trabajo ni estudian, dan un uso
productivo a su tiempo (Vezza y Bertranou, 2011). En efecto, la mayoría de los jóvenes que
no estudian ni trabajan son mujeres (60% en 2013) y 42% son amas de casa. Asimismo,
en promedio, 65% de los jóvenes NiNis habitan en hogares donde están presentes
personas menores de 14 años. Además, un sensible porcentaje de los jóvenes NiNis de
18 a 24 años son padres:4 16% en 2013. También es interesante advertir que la edad
promedio de sus hijos no supera los 3 años. Es decir, son niños que aún no se encuentran
en edad escolar y que requieren cuidados y mayor dedicación de tiempo de parte de sus
padres. Esto explica una parte importante de las dicultades que enfrentan estos jóvenes,
especialmente las madres, para poder dedicar tiempo al estudio o al mercado laboral.
La evolución de estos indicadores sociolaborales para el período 2003-2013 da cuenta
de que entre los adolescentes aumentó el porcentaje que estudia, mientas que entre
los jóvenes de 18 a 24 años se mantuvo la tasa de empleo pero se redujo la tasa de
desempleo y de actividad. La tasa de actividad cayó 10 p.p. entre 2003 y 2013, y la
tasa de desempleo, 13 p.p. Además, como se mencionó anteriormente, el porcentaje
de NiNis se ha mantenido en torno al 25% para los jóvenes de entre 18 a 24 años y ha
descendido levemente en los adolescentes. A su vez, la composición al interior de los
NiNis cambió, con un aumento de la proporción de jóvenes que se dedican a tareas del
3 En el Anexo se presentan las estadísticas construidas a partir de la Encuesta Anual de Hogares Urbanos de 2013
(Cuadro A.1).
4 Debe advertirse que la EPH no permite identicar directamente a todos los jóvenes que son padres. Solo es posible
identicar como padres/madres a los jóvenes que habitan con su hijo, situación que se determina según su posición en el
hogar y relación de parentesco con el jefe de hogar. Esto implica que la incidencia estimada de la paternidad/maternidad
puede estar subestimada. En el caso de los varones es probable que la subestimación sea mayor porque, en general, un
mayor porcentaje de hijos de padres separados, particularmente si son de menor edad, tienden a residir con su madre
y no con su padre. En el caso de los nietos del jefe de hogar, se emplearon los siguientes criterios para identicar a sus
padres/madres entre los hijos del jefe residentes en el hogar: a) cuando en el hogar reside solo un/a hijo/a del jefe con
una edad biológicamente compatible con la del nieto, se lo considera padre/madre de este; b) cuando en el hogar reside
más de un hijo del jefe pero solo un/a hijo/a tiene una edad biológicamente compatible con la del nieto, se considera a
este/a padre/madre del nieto. Se considera que un/a joven tiene una edad biológicamente compatible cuando supera en
al menos 13 años la edad del hijo potencial.
17
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
hogar (identicados como amas de casa en la Encuesta de Hogares) y una disminución
de los desempleados que buscan trabajo.
En relación con los NiNis, se debe tener en cuenta que la lectura de este indicador en
los dos subgrupos de adolescentes y jóvenes de 18 a 24 años no es la misma. Además
de otras consideraciones respecto del ámbito laboral, se debe tener presente que las
condiciones para que un trabajo sea calicado como decente entre adolescentes son
distintas que para el resto de los jóvenes de mayor edad.
Entre los jóvenes que participan en el mercado de trabajo, en términos generales se
observa que predomina la precariedad y la inestabilidad, a pesar que ha crecido en
el tiempo el porcentaje de jóvenes que ha logrado insertarse en un trabajo decente
(Cuadro A.2).
Gráco 2.3. Caracterización de los adolescentes (16 y 17 años) según asistencia
escolar y participación en el mercado de trabajo, 2003-2013
Fuente: OIT a partir de datos de la EPH.
Solo estudia
Estudia y busca trabajo
Solo trabaja
Estudia y trabaja
No estudia, no trabaja pero busca trabajo
No estudia, no trabaja ni busca trabajo
100%
90%
70%
50%
30%
10%
80%
60%
40%
20%
0% 2003
12%
4%
70%
5% 5%
72%
5%
5%
75%
4%
6%
73%
7%
6%
74%
4%
6%
73%
6%
5%
77%
4% 3%
81%
2%
6%
77%
3% 4%
80%
4%
5%
76%
3%
12% 10% 10% 12% 11% 12% 11% 13% 11% 14%
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
18 Empleo y transición hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
Gráco 2.4. Caracterización de los jóvenes de 18 a 24 años según permanencia
en el sistema educativo y participación en el mercado de trabajo, 2003-2013
Fuente: OIT a partir de datos de la EPH.
b. Jóvenes con trabajo decente: cuanticación y características
Vezza y Bertranou (2011) presentan para el caso de Argentina un esquema para analizar
la trayectoria de los jóvenes hacia el trabajo decente en el que distinguen tres grandes
grupos: i) jóvenes que aún no iniciaron su transición (que a su vez comprende a aquellos
que estudian y no trabajan, amas de casa y otros inactivos), ii) jóvenes en transición
(que incluye a aquellos que estudian y buscan trabajo, desempleados y ocupados con
décits de trabajo decente), y, nalmente, iii) jóvenes con transición nalizada. Este
último grupo abarca a aquellos jóvenes que tienen efectivamente acceso a un trabajo
decente, particularmente en lo que reere a la registración en la seguridad social.
Los jóvenes de entre 18 a 24 años con trabajo decente (es decir, según el criterio anterior,
con “transición nalizada”) muestran una tendencia creciente entre 2003 y 2013, ya que
han pasado de representar un 5,5% a un 10,7% del total de jóvenes en el mencionado
período. Existe una importante diferencia de género en este aspecto. Para 2013, en el
caso de los varones, un 13,3% contaba con un trabajo decente, mientras que entre las
mujeres esta cifra se ubicaba en 8,1% (Cuadro A.2).
Solo estudia
Estudia y busca trabajo
Solo trabaja
Estudia y trabaja
No estudia, no trabaja pero busca trabajo
No estudia, no trabaja ni busca trabajo
100%
90%
70%
50%
30%
10%
80%
60%
40%
20%
0% 2003
13%
11%
13% 11% 10% 9% 7% 7% 8% 7% 7% 6% 7%
33% 33% 33% 34% 36% 34% 32% 33% 31% 32% 33%
24% 26% 26% 26% 27% 27% 28% 27% 30% 31% 30%
14%
12%
15%
13%
15%
13%
16%
12%
16%
14%
17%
12%
17%
11%
17%
12%
16%
12%
16%
12%
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
19
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
Para este segmento etario, en 2013, el porcentaje de jóvenes con transición no iniciada
se ubica en 48,1%, mientras que en transición se encuentra un 41,2%. Se observan
algunas diferencias según el género. Entre los varones el porcentaje de jóvenes que
estudia y no busca trabajo es del 26,7%, mientras que entre las mujeres es del 34,5%.
El porcentaje de jóvenes mujeres amas de casa se ubica en 18,6%, mientras que entre
los hombres es de 2,5%. Finalmente, entre los varones un 37,4% se encuentra ocupado
con décit de trabajo decente, mientras que entre las mujeres esta cifra es del 29,8%
(Cuadro A.2).
Respecto de los jóvenes con trabajo decente, se advierte que el salario promedio se
encuentra casi un 50% por encima del salario mínimo. La brecha salarial con los adultos
oscila entre un 20% y 30%. Las horas de trabajo semanales son similares a la de los
adultos, ubicándose ligeramente por encima.
Los jóvenes con trabajo decente presentan un nivel educativo medio superior al de
los adultos. Si bien el porcentaje de los primeros que cuentan con educación superior
nalizada es más bajo, lo que obedece en parte a que muchos de ellos aún se encuentran
dentro del sistema educativo, el porcentaje de jóvenes con secundaria completa y
superior incompleta es mayor que el de los adultos. Por otra parte, se observa que el
porcentaje de jóvenes que trabaja en empresas grandes y en empresas pequeñas es
superior al de los adultos (Gráco 2.5).
Gráco 2.5. Ocupados con trabajo decente según nivel educativo y tamaño del
establecimiento, 2013
Fuente: OIT a partir de datos de la EPH.
Sin
instrucción
Primaria
incompleta
Primaria
completa
Secundaria
incompleta
Secundaria
completa
Superior
incompleta
Superior
completa
Pequeña
(1 a 5
empleados)
Mediana
(6 a 40
empleados)
Grande
(más de 40
empleados)
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
Nivel educativo Tamaño de la firma
0%
Jóvenes 18-24 años Adultos 25-64 años
20 Empleo y transición hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
Finalmente, se observa que los jóvenes, por su entrada reciente en el mercado laboral,
tienen trayectorias más cortas que las de los adultos en un puesto de trabajo.
Entre 2003 y 2013 se incrementó el porcentaje de jóvenes ocupados con trabajo
decente que tiene al menos un año de antigüedad en el puesto. Esta cifra pasó de
61,9% a 73,8% en dicho período (Cuadro A.3). Sin embargo, como se muestra más
adelante (apartado 3.b) existe una elevada rotación laboral entre los jóvenes con trabajo
decente; tanto sus tasas de entrada como de salida en empleo asalariado registrado
son muy superiores a las de los adultos.
Esta tendencia creciente que muestra la calidad del empleo entre los jóvenes, a partir
de los datos de Encuesta de Hogares, es consistente con los datos de registro de la
seguridad social que dan cuenta de un aumento en el número de jóvenes con empleo
registrado en la seguridad social.5 No obstante, es importante destacar uno de los hechos
estilizados más salientes con respecto al comportamiento del empleo entre los jóvenes:
persiste una mayor vulnerabilidad frente a cambios en el ciclo económico, tal como se
observó en el Gráco 2.1. Los datos de encuesta muestran que el porcentaje de jóvenes
con trabajo decente se redujo cuando se desaceleró la actividad económica en 2009
y 2012. Para estos mismos años, los datos de registro muestran que el empleo formal
entre los jóvenes cayó un 14%, frente a un aumento del 1% entre los adultos en 2009.
Asimismo, para 2012, la caída fue del 11% entre los jóvenes, frente a un aumento de 2%
entre los adultos.6
Las condiciones macroeconómicas en cuanto al nivel de actividad y a la capacidad de
generación de empleo formal también son determinantes para explicar el desempeño
laboral de las cohortes de población más jóvenes que han ido ingresando al mercado de
trabajo. Se observa, por un lado, un menor peso del empleo formal en las cohortes más
jóvenes, entre los 20 y 24 años, producto del mayor porcentaje de jóvenes que decide
continuar en el sistema educativo luego de pasada la adolescencia. También, por otro
lado, se advierte un mayor crecimiento del empleo formal conforme aumenta la edad de
las personas jóvenes en la cohorte que ingresó al mercado de trabajo en los años 2000,
dado que esta se insertó en un contexto de crecimiento económico. No obstante, se
destaca que el perl de formalización comienza a amesetarse entre los 28 y 31 años,
pero la brecha de empleo formal entre las cohortes más jóvenes (que ingresaron al
mercado de trabajo entre nales de los noventa y principios de los años 2000) respecto de
las que ingresaron en el mercado de trabajo entre nales de los años ochenta y principios
5 El número de jóvenes que se insertó en el empleo asalariado registrado en el sector privado entre 2002 y 2012 creció
un 100%, es decir, se duplicó. Este crecimiento se ubicó por encima del observado para los adultos (83%) (Mazorra et
al., 2014).
6 En ambos casos se compara el mes de junio del año considerado con junio del año anterior.
21
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
de los noventa, aumenta cuando se considera la franja etaria de entre 27 y 31 años. Esto
obedece a que estas dos cohortes enfrentaron a la edad de 27 a 31 años la inestabilidad
de mediados de los noventa y la crisis económica de 2001-2002, respectivamente.
Asimismo, se observa que estas cohortes recién tienen tasas de empleo formal similares
a las de las cohortes más jóvenes en edades adultas. Más allá de las diferencias en las
características de las cohortes (como el nivel educativo) y de contextos, esto da cuenta
de la necesidad de examinar con mayor detalle los posibles efectos de largo plazo
que tienen los ciclos económicos sobre las trayectorias laborales futuras de quienes
ingresan al mercado de trabajo.
Gráco 2.6. Perl de empleo formal según edad de las cohortes más jóvenes
del mercado laboral
Nota: MT: Mercado de trabajo.
Fuente: OIT a partir de datos de la EPH (aglomerado de Gran Buenos Aires).
10
20
30
40
50
60
20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46
Edad (promedio de la cohorte)
Empleo formal/Población (cohorte)
Entrada más tardía al
mercado de trabajo
Ingreso al MT 2
do
quinquenio 1980 - Cohorte nacida 2
do
quinquenio 1960
Ingreso al MT 1
er
quinquenio 1990 - Cohorte nacida 1
er
quinquenio 1970
Ingreso al MT 2
do
quinquenio 1990 - Cohorte nacida 2
do
quinquenio 1970
Ingreso al MT 1
er
quinquenio 2000 - Cohorte nacida 1
er
quinquenio 1980
10%
20%
30%
40%
50%
60%
22
3. Barreras para el tránsito hacia
el trabajo decente: educación,
cuidados e inserciones
laborales precarias
Los jóvenes enfrentan una serie de riesgos y vulnerabilidades que pueden afectar el
tipo y la calidad de su inserción en el mercado laboral. Estas amenazas son de variada
índole. En esta sección se presentarán aspectos vinculados con la deserción escolar, las
actividades de cuidado a cargo de adolescentes y jóvenes, y las inserciones laborales
precarias (tanto el trabajo adolescente “desprotegido” como la informalidad laboral).
Estas últimas son, en realidad, manifestaciones de un conjunto de barreras, pero
también, a su vez, una barrera en sí misma para acceder a una trayectoria virtuosa
de trabajo decente. Las inserciones precarias pueden generar importantes “efectos
cicatriz” que condicionan la trayectoria futura.
a. Adolescentes: décits en materia de trabajo protegido
En relación con el trabajo adolescente (16 y 17 años), la legislación actual establece
ciertas condiciones bajo las cuales pueden trabajar, persiguiendo el objetivo de que se
resguarden sus derechos como trabajadores y que el trabajo no afecte el desempeño
educativo, la salud y el desarrollo como adolescentes. En línea con esto, entre otros
aspectos, se establece una jornada de trabajo menor que la de los adultos (6 horas
diarias y 36 semanales) y se prohíbe el trabajo nocturno.
De acuerdo con los datos del Módulo de Actividades de Niñas, Niños y Adolescentes
(MANNyA, Instituto Nacional de Estadística y Censos, INDEC), un 16,8% de los adolescentes
participa en actividades económicas. Por otra parte, un 8,5% de los adolescentes realiza
tareas para el autoconsumo y un 11,3%, actividades domésticas intensas en el propio
hogar. Estas cifras promedio ocultan una importante diferencia de género. Entre los varones
se observa una mayor participación en actividades económicas (21,3% frente a un 12,1%
entre las mujeres), mientras que entre las mujeres se advierte una mayor participación en
actividades domésticas intensivas (17,0% frente a un 5,8% entre los varones).
23
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
Cuadro 3.1. Participación de adolescentes (16 y 17 años) en actividades
económicas y no económicas, 2012
Total urbano
Notas: (1) En el caso de los adolescentes se considera actividad doméstica intensiva o intensa aquella realizada dentro del hogar que exceda
las 15 horas semanales. (2) Se considera si trabajó en la semana de referencia. (3) Total urbano.
Fuente: OIT a partir de datos del MANNyA.
El trabajo adolescente muestra una tendencia decreciente entre 2004 y 2012. A partir de
la información del MANNyA, de 2012, y de la Encuesta de Actividades de Niños, Niñas
y Adolescentes (EANNA), de 2004, es posible analizar la evolución de las actividades
realizadas por adolescentes para un subconjunto de aglomerados que corresponden
a Gran Buenos Aires (GBA), Mendoza, Noroeste argentino (NOA) y Noreste argentino
(NEA). Los datos muestran que el porcentaje de adolescentes de 16 y 17 años que
trabajan descendió 8,2 p.p.; mientras que el porcentaje de adolescentes que realiza una
actividad económica para el mercado descendió 3,7 p.p. (mayores detalles en Anexo
estadístico Cuadro A.4; Bertranou et al., 2015).
El MANNyA no permite hacer un análisis exhaustivo del trabajo adolescente en
actividades económicas, siguiendo los lineamientos de la norma legal vigente referida
al trabajo adolescente protegido. No obstante, es posible analizar algunas dimensiones
vinculadas con el trabajo decente entre los jóvenes. En primer lugar, se destaca que un
16,3% de los adolescentes tienen una jornada laboral que excede los parámetros jados
en la legislación (36 horas semanales). Asimismo, un 6,1% realiza trabajo nocturno, algo
que también está prohibido por ley. También se observa que hay adolescentes que
cumplen tareas y trabajo en condiciones que pueden ser perjudiciales para su salud: un
18,6% desarrolla sus actividades en sitios donde hay mucho ruido y un 19,7% tiene que
llevar cargas pesadas. Además, un porcentaje elevado de los adolescentes que llevan
a cabo actividades económicas comenzó a realizarlas antes de la edad legal permitida
(48,2%). Por último, del total de jóvenes que efectúan una actividad económica, un
80,6% recibe una remuneración por su trabajo; y entre los que trabajan una mayor
Actividad Total3Varones Mujeres
Número % Número % Número %
Doméstica de forma intensiva1 151.130 11,3 40.000 5,8 111.130 17,0
Para el autoconsumo 113.999 8,5 89.347 13,0 24.652 3,8
Económica (para el mercado)2 225.096 16,8 146.202 21,3 78.894 12,1
Total de adolescentes que
realizaron al menos alguna de
estas tres actividades
410.603 30,9 224.431 33,0 186.172 28,7
Total de adolescentes 1.329.994 680.911 649.083
24 Barreras para el tránsito hacia el trabajo decente
cantidad de horas, un porcentaje muy bajo percibiría un ingreso equivalente o superior
a un salario mínimo (Cuadro A.5 en Anexo estadístico).
Cuadro 3.2. Décits de trabajo decente (protegido) en los adolescentes, 2012
Total urbano
Fuente: OIT a partir de datos del MANNyA.
No menos importante es destacar que si bien el trabajo adolescente en actividades
económicas descendió entre 2004 y 2012, no todas las dimensiones que caracterizan la
calidad del empleo han mejorado. Aunque disminuyó el porcentaje de adolescentes que
ingresaron al empleo antes de la edad permitida por ley, y también el de los que realizan
trabajo nocturno, aumentó el porcentaje de adolescentes que trabaja expuesto a fuertes
olores y mucho ruido (más detalles en el Cuadro A.6 del Anexo estadístico).
b. Inestabilidad y precariedad laboral en el empleo juvenil
En relación con los jóvenes de entre 18 y 24 años de edad, se observa una elevada
inestabilidad en su situación de empleo. Por un lado, si bien se distingue una mayor tasa
de desempleo que en los adultos, se destaca que un gran número de los desocupados
ha tenido alguna experiencia laboral previa. Este resultado se mantiene a lo largo de
todo el período, lo que indica que la obtención de un empleo no es la mayor barrera
que enfrentan los jóvenes, sino la dicultad para mantenerlo (Vezza y Bertranou, 2011).
Dimensiones Total Porcentaje
Horas semanales de trabajo
1 a menos de 3 horas 19.66 3 8,7
3 a menos de 10 horas 79.725 35,4
10 a menos de 36 horas 89.077 39,6
36 horas y más 36.631 16,3
Trabajo nocturno
Realiza trabajo nocturno 13.812 6,1
Problemas para la salud
Fuertes olores 18.704 8,3
Poca luz 2.093 0,9
Mucho ruido 41.787 18,6
Cargas pesadas 44.261 19,7
Inicio de la actividad
Antes de la edad permitida 108.581 48,2
Ingreso laboral
Trabajo remunerado 181.450 80,6
Total
Porcentaje
Horas semanales de trabajo
1 a menos de 3 horas
19.663
8,7
3 a menos de 10 horas
79.725
35,4
10 a menos de 36 horas
89.077
39,6
36 horas y más
36.631
16,3
Trabajo nocturno
Realiza trabajo nocturno
13.812
6,1
Problemas para la salud
Fuertes olores
18.704
8,3
Poca luz
2.093
0,9
Mucho ruido
41.787
18,6
Cargas pesadas
44.261
19,7
Inicio de la actividad
Antes de la edad permitida
108.581
48,2
Ingreso laboral
Trabajo remunerado
181.450
80,6
25
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
Por otra parte, también se advierte que la incidencia del desempleo de larga duración
(considerado en este caso mayor de 12 meses) es menor en los jóvenes que entre los
adultos.7 Al cuarto trimestre de 2013, el 10% de los jóvenes desempleados estaba en
esa situación por más de un año. Esto podría sugerir que el comparativamente elevado
desempleo juvenil responde principalmente a los ujos de entrada a la desocupación
más que a la existencia de barreras a la entrada al empleo.
La composición por nivel educativo del conjunto de desocupados diere signicativamente
entre los jóvenes y los adultos. Esto obedece en parte a que algunos jóvenes todavía
están en proceso de formación. Entre las principales diferencias se observa que entre los
adultos es mayor el porcentaje de desocupados con educación obligatoria completa. Por
otra parte, entre los jóvenes es muy superior la proporción de personas desocupadas que
no han completado el nivel secundario. Aun así, al cuarto trimestre de 2013, se advierte
que la mayoría de los jóvenes desocupados completaron el secundario (52,9%) (Gráco
A.4 del Anexo estadístico).
La calidad del empleo entre los jóvenes ocupados muestra importantes décits y brechas
respecto de los adultos, a pesar de las mejoras observadas en distintas dimensiones
que denen la calidad del empleo. En el Cuadro 3.3 se muestran algunas. Se observa
que las brechas más importantes se encuentran en los aspectos asociados con la
registración de los trabajadores en la seguridad social (que a su vez es el indicador más
utilizado para cuanticar la incidencia de la informalidad laboral en el mercado laboral
argentino). Por ejemplo, para 2013, el porcentaje de jóvenes sin descuento jubilatorio se
ubica en 58%, en tanto es del 28% en los adultos. Por otra parte, también se percibe
una importante diferencia entre el porcentaje de adultos y jóvenes con empleo estable.8
Asimismo, el número de personas que reciben un ingreso laboral inferior al salario mínimo
es mayor entre los jóvenes. Todas estas situaciones permiten aproximar los décits de
trabajo decente que enfrentan los jóvenes ocupados (Vezza y Bertranou, 2011).
7 Este hallazgo es consistente con el obtenido por algunos estudios disponibles para Argentina, como el de Lépore y
Schleser (2005) y Paz (2012), que no encuentran una incidencia signicativamente mayor del desempleo de larga duración
entre jóvenes en relación con los adultos.
8 En esta dimensión se analiza la estabilidad desde el punto de vista del trabajador; es decir que puede ocurrir que se
trate de un empleo informal, por ejemplo, sin contrato laboral, pero que el trabajador lo considere como estable.
26 Barreras para el tránsito hacia el trabajo decente
Cuadro 3.3. Décits de trabajo decente en jóvenes y adultos, 2003, 2008 y 2013
Fuente: OIT a partir de datos de la EPH.
Entre los jóvenes las tasas de rotación laboral son mayores. Para el período 2003-2013
se observa que los jóvenes “tienen mayores chances de obtener un empleo” en relación
con los adultos; esto se desprende de la brecha en las tasas de entrada de jóvenes y
adultos. Para cualquiera de los años del período considerado, el porcentaje de jóvenes
que obtiene un empleo duplica (e incluso en algunos años triplica) el porcentaje de adultos
que lo consiguen, sea el empleo formal o informal. No obstante, también se advierte que
los jóvenes “tienen mayores chances de perder un empleo” en relación con los adultos.
Al igual que lo observado para las tasas de entrada, las tasas de salida de los jóvenes
duplican la correspondiente a los adultos (Gráco A.5 del Anexo estadístico).
Estas diferencias en las tasas de entrada y salida entre jóvenes y adultos se maniestan
tanto en empleos asalariados formales como en empleos asalariados informales. No
obstante, es importante destacar que la mayor brecha se encuentra en los empleos
formales. Esto obedece, en parte, a que los jóvenes presentan una mayor movilidad
entre el empleo asalariado registrado y el empleo informal con respecto a los adultos.
Indicadores trabajo decente Jóvenes 16 a 24 años Adultos 25 a 64 años
2003 2008 2013 2003 2008 2013
Jornada laboral superior a 48 horas 21,9% 19,1% 17,2% 23,6% 21,5% 1 7, 6 %
Subocupación involuntaria 26,5% 15,3% 12,4% 21,3% 10,9 % 8,7%
Ingreso laboral inferior al SMVM 22,5% 27, 3 % 20,2% 13,1% 16,7% 9,7%
Ocupados con empleo inestable 35,8% 19,3% 24,0% 17,5% 9,6% 7,4%
Asalariados sin descuentos jubilatorios 72,3% 58,1% 59,3% 43,3% 32,8% 28,4%
Asalariados sin obra social 72,3% 5 7, 3 % 5 7, 6 % 43,7% 32,2% 26,8%
Asalariados sin días pagos por enfermedad 69,6% 55,2% 58,4% 41,7% 31,1% 2 7, 1 %
Asalariados sin vacaciones pagas 69,7% 55,5% 5 7, 0 % 41,1% 30,9% 26,8%
Asalariados sin aguinaldo 70,3% 55,9% 57,4% 41,4% 30,9% 2 7, 3 %
27
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
Gráco 3.1. Tasas de entrada y salida para jóvenes y adultos según tipo de
inserción laboral, 2003-2013
Nota: Las tasas de entrada y salida incluyen transiciones desde un empleo formal a uno informal y viceversa, y por eso son más elevadas que
las que surgen de comparar los estados con empleo y sin empleo.
Fuente: OIT a partir de datos de la EPH.
Los elevados niveles de movilidad en el segmento formal generan ciertos interrogantes
sobre si las transiciones estimadas como “nalizadas” en este documento pueden ser
consideradas como permanentes. Esto requeriría de estudios longitudinales de largo
plazo con más y mejor información de las trayectorias individuales de los trabajadores
desde su juventud a su adultez.
Finalmente, cabe volver a mencionar y remarcar que los décits de trabajo decente aquí
señalados, tanto en el plano del desempleo como en el de la calidad del empleo, se
hacen más profundos en contextos de inestabilidad económica, dado que el empleo
juvenil es más sensible al ciclo económico.9
c. Deserción escolar
Si bien entre 2003 y 2012 la proporción de jóvenes que no completaron el nivel
secundario (último nivel de la educación obligatoria) se redujo, durante 2007-2010 se
9 Con relación a este punto se puede consultar el trabajo pionero de Freeman y Wise (1982), los más recientes de OIT
(2010, 2012), y para el caso argentino, Vezza y Bertranou (2011) y Paz (2012).
Jóvenes 18-24 años - Asalariado formal
Adultos 24-65 años - Asalariado formal
Jóvenes 18-24 años - Asalariado informal
Adultos 25-64 años - Asalariado informal
Tasa de entrada
Tasa de salida
0,05
0,1
0,0
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,40 0,45 0,50
28 Barreras para el tránsito hacia el trabajo decente
aprecia un incremento, particularmente entre los varones. Asimismo, en 2013, un 41%
de los jóvenes de 18 a 24 presentan un nivel educativo inferior al secundario completo;
este porcentaje signicativamente mayor entre los varones (46%) que en el caso de las
mujeres (37%) (Gráco A.6 del Anexo estadístico).
La evolución de la tasa de asistencia de los adolescentes (de 16 a 17 años) a un
establecimiento educativo da cuenta de un aumento de 78% a 81% entre 2003 y 2008,
y de un nuevo aumento de casi 4 p.p. luego de 2009. Esto podría estar relacionado, en
parte, con la implementación a nes de 2009 de la Asignación Universal por Hijo (AUH).
No obstante, la serie muestra cierta irregularidad, ubicándose en 2013 en 80% (es decir,
un nivel similar al de 2009).
Los problemas de deserción escolar en la educación formal comienzan en los dos
últimos años del nivel secundario, en tanto la asistencia al nivel primario es prácticamente
universal. El Gráco 3.2 muestra cómo la deserción escolar pasa de 12% entre los
adolescentes de 16 años al 20% entre los de 17 años. También se observan problemas
de sobreedad en la nalización del secundario.10
Como se mencionó anteriormente, de los jóvenes entre 18 y 24 años, cerca del
40% no nalizó el secundario. Pero se advierte un comportamiento diferente según
distintas edades. Para los jóvenes de 18 años se observa que el 54% no ha nalizado el
secundario, pero un porcentaje de estos aún asisten a la escuela. Por otra parte, entre
los jóvenes de 24 años, el 32% no ha nalizado el secundario.
De la estructura de cohortes presentada en el Gráco 3.2, no solo se desprende que
un elevado porcentaje de jóvenes termina la secundaria con sobreedad, sino también
que un porcentaje elevado de los que asisten al secundario con sobreedad terminan
abandonando. Esto se deduce del aumento del porcentaje de jóvenes sin educación
formal que no asisten a un establecimiento educativo entre los 18 y 24 años. Por otra
parte, también se destaca la baja tasa de asistencia a un establecimiento educativo
de los jóvenes entre 21 y 24 años que no completaron la educación obligatoria; por
ejemplo, de los jóvenes de 24 años un 32% no tiene aprobado el nivel secundario, y de
este total solo 2 p.p. son jóvenes que asisten a algún establecimiento educativo.
Asimismo, del Gráco 3.2 también se desprenden otras cuestiones. Por un lado, se
10 Según datos de la Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa (DiNIECE - Ministerio
de Educación), durante 2003-2009 la tasa de repitencia de los alumnos del nivel polimodal o secundario orientado
(mayoritariamente, adolescentes y jóvenes) se mantuvo entre el 7% y el 8%. La tasa de sobreedad, es decir, la proporción
de alumnos que tienen una edad superior a la considerada teórica para el año de estudio que están cursando, se mantuvo
por encima del 34% a lo largo de ese período. Particularmente, entre 2008 y 2009 la tasa de sobreedad pasó de 35,4%
a 37,4%.
29
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
observa el comportamiento exponencial del abandono escolar en el nivel secundario en las
edades teóricas de asistencia. Se advierte que el abandono pasa del 3% a los 14 años al
20% a los 17 años. Por el otro, se percibe que en gran medida no hay reinserción educativa
luego de los 25 años entre quienes no nalizaron la educación obligatoria. El porcentaje de
personas que no completó sus estudios formales y participa de acciones de terminalidad
educativa se mantiene constante entre los 22 y 27 años en torno al 30%. De igual modo, el
porcentaje de aquellos que nalizaron la educación formal pero no continúan sus estudios
también comienza a mantenerse constante luego de los 23/24 años.
Gráco 3.2. Educación según etapas dentro del ciclo de vida de los jóvenes,
promedio de cohortes entre 2003 y 2013
Notas: (1) Incluye un porcentaje muy pequeño de adolescentes que asisten al nivel terciario.
(2) Estos indicadores han sido elaborados considerando el segundo trimestre de cada año. Por esto, la edad en la cual los jóvenes asisten al
último año de educación formal sería 17 y la edad en la cual comenzarían la educación superior sería 18.
Fuente: OIT a partir de datos de la EPH.
La asistencia a un establecimiento educativo está asociada al nivel de vulnerabilidad de
los hogares. Los estudios indican que existe una relación inversamente proporcional
entre la probabilidad de abandono escolar y la educación promedio de los padres y el
Abandonó educ. obligatoria
Finalizó educ. oblig. No continúa estudios
Finalizó educ. superior
Abandonó. No finalizó educ. oblig.
Abandonó educ. superior
Asiste a educ. obligatoria
Asiste a educ. superior
100%
90%
70%
50%
30%
10%
80%
60%
40%
20%
0% 14 15 16 17(1) 18(2) 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28
34%
30%30%29%27%
1%
27%
14%
28%
35%40%
30%
97% 93% 88%
75%
5%
3% 7%
12%
20% 22%
32%
15%
17%
9%
22%
6% 4%
24% 26%
16%
15%14%
10%
8%
3%
7%
7%5%
4%
Edad
2%
30 Barreras para el tránsito hacia el trabajo decente
nivel socioeconómico de las familias.11 Es decir, el abandono de la escuela secundaria
es mayor cuando los alumnos pertenecen a familias de bajos ingresos y sus padres
tienen bajos niveles de educación. Esto se observa en Argentina, donde la tasa de
deserción escolar promedio asciende a 15,5% entre los adolescentes y a 38,8%
entre los jóvenes de 18 a 24 que pertenecen a los dos quintiles más pobres de la
distribución de ingresos familiares. Por otro lado, las tasas de deserción son 5% y 9%
en el caso de los adolescentes y jóvenes del quintil de ingresos más rico (Cuadro A.7
del Anexo estadístico). No obstante, en la última década, la tasa de deserción escolar
de los jóvenes clasicados en el estrato más pobre (dos primeros quintiles) muestra
una marcada tendencia decreciente. En particular, se advierte una importante caída
entre 2009 y 2010, más pronunciada en el caso de los adolescentes (4,4 p.p. entre el
trimestre de 2009 y el trimestre de 2010). Esto podría estar relacionado con la
implementación del programa AUH a nes de 2009. Del mismo modo, podría esperarse
que el programa PROGRESAR (que consideraremos en el apartado 5.b) produzca un
aumento en la tasa de asistencia escolar de los jóvenes de 18 a 24 años de los estratos
de ingresos más bajos que no han nalizado la educación obligatoria. Por otra parte,
entre los quintiles del medio de la distribución (quintil 3 y quintil 4) la tasa de deserción
solo bajó muy moderadamente.
Además, se observa que existe un vínculo entre la participación en el mercado de
trabajo de los adolescentes y la asistencia escolar. Del total de adolescentes que no
asisten a un establecimiento educativo, un tercio participa en actividades económicas
para el mercado. No obstante, también es importante destacar que más de un 40% de
los adolescentes que no asisten a la escuela no se encuentra desarrollando ninguna
actividad económica o no económica en forma intensiva. De esto se desprende que
si bien la participación laboral es un importante factor explicativo del abandono de
la educación, hay otros factores que también son muy relevantes. Algunos de esos
factores son la vulnerabilidad económica de los hogares, aspectos asociados al
nivel de conciencia social sobre la importancia de la educación y la accesibilidad a
establecimientos educativos (OIT, 2013b).
11 Véanse Salvia y Tuñón (2008), Filgueira et al. (2001), entre otros.
31
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
Gráco 3.3. Participación de adolescentes (16 y 17 años) en actividades
económicas y no económicas, y asistencia a establecimientos educativos, 2012
Notas: (1) Se considera actividad doméstica intensiva o intensa aquella realizada dentro del hogar que exceda las 15 horas semanales.
(2) Se considera que realizó actividad económica para el mercado si trabajó en la semana de referencia.
Fuente: OIT a partir de datos del MANNyA.
El abandono de la escuela secundaria no solo se produce por motivos socioeconómicos,
también está vinculado con el deterioro de la calidad de la educación que reciben los
jóvenes y la falta de adecuación de los contenidos educativos. La educación secundaria
en Argentina y otros países de América Latina se ha orientado tradicionalmente a
preparar a los jóvenes para el ingreso a la universidad, de modo que los contenidos
vocacionales son escasos o directamente inexistentes. Por lo tanto, los jóvenes que por
motivos diversos, incluyendo la pobreza familiar, no vislumbran en su futuro un eventual
acceso a la universidad tienen una mayor propensión a abandonar el secundario. Si bien
el diploma de la escuela secundaria otorga mayores oportunidades en el mundo laboral,
es cada vez más insuciente para acceder a muchos empleos, principalmente a los de
mejor calidad. La mayoría de los procesos productivos requieren nuevas capacidades
y habilidades, y muchos jóvenes consideran que la escuela secundaria actual no brinda
estas competencias. De este modo, el reconocimiento de que el secundario completo no
garantizaría un buen empleo podría estar desalentando nalizar este nivel de educación
(Díaz Langou et al., 2014; Millán Smitmans, 2012; Colina, 2014).
No asiste a establecimiento educativo Asiste a establecimiento educativo
70%
50%
30%
10%
80%
60%
40%
20%
0% No realiza ninguna de
estas tres actividades
Combinación de estas
tres actividades
Solo doméstica de
forma intensiva
1
Solo para autoconsumo Solo económica
(para el mercado)
2
32 Barreras para el tránsito hacia el trabajo decente
Al problema de la deserción y la sobreedad en el nivel secundario, se agrega el de la baja
calidad educativa. Conforme a los resultados del Operativo Nacional de Evaluación (ONE)
de 2007, los alumnos argentinos de 2° y 3° año de la educación secundaria presentaban
un nivel de rendimiento bajo en Ciencias naturales (55,7%), Ciencias sociales (42,2%) y
Matemática (44,7%). Esto implica que estos alumnos exhibían dicultades signicativas
en el manejo de los dominios escolares considerados. No obstante, en el ONE 2010
se observa una mejora signicativa en los resultados académicos obtenidos por los
alumnos, si se considera la caída en el porcentaje de estudiantes que presentó un nivel
de rendimiento bajo en esas tres áreas del conocimiento. Sin embargo, en Lengua se
aprecia un incremento de la proporción de alumnos que obtuvieron un rendimiento bajo
de 21,2% a 26,3% (Cuadro 3.4).
Cuadro 3.4. Resultados del Operativo Nacional de Evaluación 2007 y 2010.
Alumnos de 2°y 3° año del nivel secundario
Fuente: Ministerio de Educación – DiNIECE.
d. Tareas de cuidado, el desbalance de género
La identicación de los jóvenes vulnerables bajo el criterio “no estudia” y “no trabaja”
involucra agregar realidades muy disimiles, así como excluir situaciones relevantes (Vezza
y Bertranou, 2011). Dentro de este grupo heterogéneo hay jóvenes que dedican su tiempo
a tareas del hogar o al cuidado de otros miembros del hogar, y que si bien no participan del
mercado de trabajo y se encuentran fuera del sistema educativo, dan un uso productivo
a su tiempo. En este sentido se puede decir que otra de las barreras que enfrentan los
jóvenes para acceder al mercado laboral, o continuar estudiando y formándose, reside
en el hecho de que un porcentaje no menor debe dedicarse al cuidado de sus hijos (o de
otros menores en el hogar) y a atender los quehaceres domésticos.
Como se señaló anteriormente, para 2013, un 16% de los jóvenes NiNis de 18 a 24
años son padres, y la edad promedio de sus hijos (estimada) es de 3 años. De este total,
un 73,7% no ha nalizado la educación obligatoria (es decir, el secundario).
Niveles de
desempeño
ONE 2007 ONE 2010
Ciencias
naturales Ciencias
sociales Lengua
Matemática
Ciencias
naturales Ciencias
sociales Lengua
Matemática
Nivel bajo 55,7% 42,2% 21,2% 44,7% 34,3% 30,1% 26,3% 30,0%
Nivel
medio 34,2% 4 7,0 % 58,7% 36,8% 52,2% 52,8% 53,3% 55,4%
Nivel alto 10,1% 10,8% 20,2% 18,5% 13,4% 17,2% 20,4% 14,7%
33
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
De acuerdo a datos del Ministerio de Salud, para 2010, un 15,8% del total de nacidos
vivos es de madre adolescente (considerando como adolescentes a mujeres de hasta
19 años, según la Dirección de Estadísticas e Información en Salud, DEIS), y la tasa de
fecundidad12 para este grupo es de 34,8. La mayoría de las madres adolescentes no
tienen nalizada la secundaria. En 2010, solo el 20% de las madres de 18 y 19 años
habían completado el secundario.
Por otra parte, como se observa en el Gráco 3.3, la participación de los adolescentes
en actividades domésticas intensivas, dentro de las cuales se encuentran las tareas
de cuidado, incide de manera negativa en la asistencia a establecimientos educativos,
aunque en menor magnitud que la participación en actividades económicas.
Por otra parte, los datos de la Encuesta sobre Trabajo No Remunerado y Uso del Tiempo
(relevada junto con la Encuesta Anual de Hogares Urbanos, EAHU durante el tercer trimestre
del año 2013) muestran que un elevado porcentaje de los jóvenes NiNis (de entre 18 y 24
años)13 realizan actividades vinculadas con quehaceres domésticos (66,8%) y con el cuidado
de niños, enfermos o adultos mayores miembros del hogar (34,9%). Si bien entre aquellos
que trabajan y/o estudian también se observa un elevado porcentaje de jóvenes que realizan
quehaceres domésticos, la intensidad horaria es menor (Cuadro 3.5). Al respecto también
se advierten marcadas diferencias de género: entre las mujeres NiNis el 87,4% realiza
tareas asociadas con quehaceres del hogar y el 56,9% desempeña tareas vinculadas con
el cuidado de miembros del hogar. En el caso de los varones NiNis, estos valores son del
46,3% y 13,0%, respectivamente. (Cuadros A.8 y A.9 en el Anexo estadístico).
Cuadro 3.5. Participación de los jóvenes en trabajos no remunerados, 2013
Notas: (1) No remunerado; (2) horas promedio por día; (3) horas semanales promedio.
Fuente: OIT a partir de datos de la EAHU (2013) y la Encuesta sobre Trabajo No Remunerado y Uso del Tiempo.
12 Denida como el cociente entre el número de nacidos vivos registrados en la población femenina (de un grupo de
edad especíco) y la población femenina (de ese grupo de edad) multiplicado por 1000.
13 No se relevó esta información para menores de 18 años.
Jóvenes de 18 a 24
años Quehaceres
domésticos
Apoyo escolar
a miembros del
hogar
Tareas de cuidado
(miembros del
hogar)
Colaborar con
otros hogares1Trabajo voluntario
% Horas2% Horas2% Horas2% Horas2% Horas3
Ninis 66,8 3,5 8,3 2,3 34 ,9 6,8 6,1 9,3 1,7 6,6
Solo estudian 64,4 2,3 8,2 2,2 12,9 5,0 3,2 4,5 2,4 4,4
Estudian y trabajan
o buscan trabajo 56,2 2,2 8,3 2,3 11,9 4,4 6,6 5,3 4,6 6,8
Solo trabajan 48,9 2,4 6,7 2,0 20,1 4,8 3,2 7, 2 2,0 6,4
34 Barreras para el tránsito hacia el trabajo decente
Entre los jóvenes NiNis (de entre 18 y 24 años), la gran mayoría no ha nalizado la
educación formal. Según datos de la EAHU de 2013, cerca del 90% de estos jóvenes
no ha completado el secundario. Esto constituye un importante obstáculo para
sus trayectorias hacia el trabajo decente. Se desprende, por lo tanto, que para que
estos jóvenes puedan formarse, a través de actividades de capacitación profesional
y terminalidad educativa, a n de participar en el mercado de trabajo, es necesario
un apoyo que les posibilite sustituir el tiempo que destinan mayoritariamente a tareas
domésticas.
35
4.
Una mirada general a las
estrategias para abordar los décits
de trabajo decente en los jóvenes
El trabajo decente, entendido como aquel que se realiza en condiciones de libertad,
equidad, seguridad y dignidad humana, exige articular objetivos a corto, mediano y
largo plazo, y tomar en consideración el ciclo de vida y la trayectoria personal. En este
sentido, el itinerario laboral no debería comenzar con un empleo, sino con la educación y
la formación o acumulación de experiencia laboral o empresarial en los primeros tramos
de la trayectoria hacia el trabajo decente (OIT, 2010).
De este modo, la trayectoria de trabajo decente requiere la acumulación de ciertos
conocimientos y habilidades útiles para interactuar en el mercado de trabajo. Tales
conocimientos se adquieren en mayor cantidad y velocidad durante la niñez y la
juventud dentro del sistema educativo. Luego, en las etapas posteriores, resulta
más difícil (para otras instituciones, como las de capacitación laboral) transferir las
competencias generales no adquiridas en la educación formal. Por ello, es fundamental
no solo incrementar los esfuerzos para aumentar la cobertura de la educación formal,
sino también para mejorar su calidad.
Durante la niñez y la juventud hay una serie de riesgos, como el abandono escolar,
el trabajo infantil e inserciones laborales precarias, entre otros, que limitan las
posibilidades de éxito en esta trayectoria hacia el trabajo decente (OIT, 2010; OIT,
2013b). El problema del abandono prematuro de los estudios obedece en gran medida
a las condiciones de vulnerabilidad social de los hogares. Por ello, la protección social
adquiere un rol relevante para ayudar a las familias en situación de pobreza a sortear
sus problemas económicos sin comprometer la educación de sus hijos (OIT, 2012).
Asimismo, además de complementar y actuar como medida de retención escolar, la
protección social también debe acompañar a las políticas de reinserción laboral, dado
que estas posibilitan segundas oportunidades para que los jóvenes tengan ingresos
menos traumáticos al mercado de trabajo (OIT, 2013b). No obstante, para que las
medidas de protección social tengan resultados satisfactorios en el largo plazo, deben
estar articuladas dentro de estrategias de retención y reinserción escolar más amplias.
36 Una mirada general a las estrategias para abordar los décits...
Las políticas tendientes a resolver las falencias estructurales en el mediano y largo plazo
no pueden ser consideradas de manera aislada respecto de la necesidad de iniciativas
destinadas a afrontar las deciencias más urgentes. Además del enfoque del ciclo de
vida de las personas y de la importancia de garantizar una elevada cobertura educativa
de calidad, para hacer frente a la problemática del empleo de los jóvenes, también
se requiere de un amplio conjunto de políticas y programas que aborden todas las
aristas de este fenómeno. Así, una estrategia integral debería abarcar desde las políticas
macroeconómicas hasta las políticas de mercado de trabajo y las intervenciones
especícas orientadas a grupos de jóvenes desfavorecidos (OIT, 2005).
La importancia de la macroeconomía radica en el hecho de que el empleo juvenil está
estrechamente relacionado con la situación general de empleo. En este sentido, un
marco de políticas que permita lograr un crecimiento inclusivo con elevada elasticidad
empleo-producto constituye una piedra angular de la promoción del empleo juvenil (OIT,
2012). Además, teniendo en cuenta la mayor vulnerabilidad del empleo juvenil ante las
crisis, también debiera contemplarse la necesidad de introducir políticas contracíclicas.
Las políticas activas de mercado de trabajo, así como otras intervenciones más
especícas, pueden beneciar a los jóvenes ya que permiten mitigar las consecuencias
que tiene sobre la empleabilidad la falta de acumulación de conocimientos y habilidades
en el sistema educativo formal, así como los efectos que generados por las primeras
inserciones precarias (desmotivación, scarring effects) sobre las trayectorias futuras.14,15
Para ser exitosas, las políticas activas deben formar parte de un paquete que además
contenga garantías de protección social que permita generar cierta seguridad de
ingresos. En relación con esta última dimensión, generalmente se ha puesto mayor
énfasis en que prestaciones monetarias generosas pueden desalentar la búsqueda de
empleo. No obstante, debe tenerse en cuenta que un apoyo básico de ingresos puede
resultar indispensable para que las personas pueden dedicar todos sus esfuerzos
a la búsqueda de empleo y a la participación en todas las actividades que mejoren
sus condiciones de empleabilidad. Es por esto que resulta fundamental desarrollar un
14 Las primeras inserciones laborales son clave para el futuro de los jóvenes ya que inuyen en la forma en la que
estos construyen sus expectativas y trayectorias. Así, cuando los jóvenes no visualizan una trayectoria laboral de trabajo
decente que les garantice la movilidad socioeconómica ascendente, comienzan a cuestionar la validez de la educación y
el empleo como medios de progreso personal y social (OIT, 2010).
15 Un tema de debate teórico y empírico se centra en si las condiciones de empleo (y desempleo) en las primeras
inserciones laborales de los jóvenes tienen efectos duraderos hasta la adultez (usualmente denominados como estigma
o “efecto cicatriz”) o si desaparecen gradualmente (Ruhm, 1991). Los resultados obtenidos por Cruces et al., (2012) para
Argentina sugieren que las cohortes expuestas a mayores niveles de desempleo e informalidad en su juventud enfrentan
peores condiciones en el mercado laboral como adultos, y los efectos adversos son mayores entre los trabajadores
jóvenes con bajo nivel educativo.
37
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
paquete integral que no solo incluya los servicios de empleo, sino que incluso vincule la
experiencia laboral y las garantías de protección social (OIT, 2012).
Por otra parte, aun cuando logren insertarse en un empleo, los jóvenes presentan
elevados décits de trabajo decente ya que, en gran medida, acceden a empleos
precarios; así, la informalidad es uno de los fenómenos que registra mayor extensión
entre los jóvenes. Por lo tanto, las estrategias de formalización de la economía informal
deben prestar particular atención a esta categoría de trabajadores vulnerables.
A su vez, este décit generalmente se vincula íntimamente con otros, como la falta
de representación en espacios de diálogo social, una mayor vulnerabilidad frente al
desempleo, el incumplimiento de las regulaciones laborales (por ejemplo, la legislación
de salarios y jornada de trabajo) y la falta de acceso a la protección social. Por esto
último, además de las acciones especícas de formalización (que deben enmarcarse
en una estrategia general), los jóvenes, al igual que los otros grupos etarios, requieren
del acceso a un conjunto de prestaciones sociales básicas que les ofrezcan protección
contra varias contingencias vitales y sociales. Aquí adquieren relevancia el acceso a
los servicios de salud y, como existe la posibilidad de que los jóvenes ya tengan
responsabilidades familiares, el acceso a servicios de cuidado. Esto último permitiría
apoyar y facilitar la incorporación de los jóvenes a empleos decentes y productivos
(OIT, 2013a).
Las políticas de cuidado, junto con otras acciones como campañas para la prevención
de embarazo adolescente y acciones de segunda oportunidad en materia educativa,
son relevantes para promover el empleo para el grupo identicado como “triple Ni”, es
decir, aquellos que no estudian, no trabajan y no buscan empleo.
38
5. El papel de la protección social
como parte de las políticas para
apoyar las trayectorias de trabajo
decente de los jóvenes
Las garantías de seguridad económica básica como parte de las políticas para apoyar las
trayectorias de trabajo decente de los jóvenes son cruciales. El nivel y grado de focalización
pueden depender de la condición de vulnerabilidad de los jóvenes y sus hogares, en
consonancia con los lineamientos de la Recomendación Núm. 202 relativa a los pisos
nacionales de protección social, pero son esenciales para facilitar la participación de los
jóvenes en actividades o programas que potencian sus condiciones de empleabilidad al
actuar sobre la educación formal, la formación profesional y la inserción laboral en empleos
de calidad. En este sentido, las ayudas económicas podrían facilitar que las familias de
menores recursos envíen a sus hijos a la escuela, y así no solo fomentar su formación, sino
también prevenir que estos niños y adolescentes se involucren en actividades precarias o
incluso perjudiciales para su desarrollo. De este modo, los jóvenes con empleos precarios
podrían reducir su actividad laboral para participar en políticas activas de mercado de
trabajo que faciliten su transición a la formalidad, y los jóvenes desocupados podrían
contar con un ingreso adecuado durante el período de búsqueda de empleo e incluso
podrían dedicar más tiempo a dicha búsqueda, involucrándose más plenamente en las
actividades y acciones ofrecidas por los servicios públicos de empleo.
De este modo, un piso de protección social que incluya una garantía básica de ingresos
para los jóvenes vulnerables se vislumbra como condición necesaria de una estrategia
integral para atender la problemática del empleo joven. Esta garantía, sin embargo,
no constituye una condición suciente debido a que es solo un componente de una
estrategia integral que requiere, incluso, de un paquete de prestaciones de protección
social más amplio. Este paquete debería comprender tanto el acceso a los servicios
esenciales de salud y a servicios de cuidado, entre otros, como también otras acciones
vinculadas con las políticas laborales y productivas.
A continuación, en línea con los argumentos esgrimidos en los párrafos previos y
considerando las barreras caracterizadas en la sección 3 (deserción escolar, dedicación
39
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
de tiempo a tareas de cuidado e inserciones laborales precarias), se analiza el
desempeño de tres políticas implementadas en Argentina que han logrado una alta
cobertura y que combinan una transferencia de ingresos con otro tipo de acciones.
Teniendo en cuenta las diferentes problemáticas que enfrentan los adolescentes (en
la franja de 16 y 17 años) y los jóvenes de entre 18 y 24 años, así como aspectos
vinculados con la legislación laboral y en materia de educación formal, las intervenciones
para estos dos grupos se han examinado por separado. En el caso de los adolescentes,
se puso énfasis en la problemática del abandono escolar, y en el caso de los jóvenes
de entre 18 y 24 años, en la formación de conocimientos y habilidades a través de las
acciones de reinserción escolar, los servicios de empleo y la inclusión de la dimensión
de los cuidados en las nuevas acciones de empleo.
a. Protección social y retención escolar: la AUH
La insuciente capacidad del sistema educativo para retener una parte importante de los
adolescentes en la escuela, sobre todo en el nivel secundario, se ha convertido en unos
de los problemas más acuciantes en materia educativa. El problema de la deserción
escolar no solo reside en su alta incidencia, sino también en las consecuencias que
produce a nivel individual, social y económico. En particular este fenómeno tiene una
elevada inuencia en la trayectoria laboral futura de las personas, es decir, en la calidad
de los empleos.
Dentro del conjunto de estrategias que se implementan para atender este problema,
se destacan los programas sociales que otorgan apoyo nanciero a las familias, el
desarrollo de programas compensatorios dirigidos a las escuelas que atienden a las
poblaciones más desaventajadas y los programas de promoción de la calidad educativa
(CEPAL, 2002). En relación con el primer aspecto, la AUH, implementada en Argentina
desde nales de 2009, constituye una herramienta que puede tener efectos positivos en
los niveles de abandono escolar entre los menores de 18 años.
La AUH extiende la asignación familiar por hijo menor de 18 años (como también por
hijo con discapacidad y la asignación por embarazo) a trabajadores fuera del circuito
formal de la economía, se encuentren o no en actividad, siempre que posean ingresos
inferiores al salario mínimo y no sean beneciarios de otros programas contributivos o
no contributivos. El benecio otorgado por el programa AUH consiste en una prestación
monetaria mensual no retributiva, que se abona a uno de los padres o tutores por cada
niño menor de 18 años ($837 en setiembre de 2015) o discapacitado ($2730), hasta un
máximo de cinco hijos.
Para acceder a las prestaciones, es necesario ser argentino, naturalizado o tener una
residencia legal en el país no inferior a tres años previos a la solicitud. Si los hijos tienen
40 El papel de la protección social como parte de las políticas para apoyar...
hasta 4 años de edad, los padres o tutores deben acreditar el cumplimiento de los
controles de salud y del plan de vacunación obligatorio. A partir de los 5 años, se requiere
que los hijos asistan al año lectivo escolar en establecimiento educativos públicos.
En el caso de las mujeres embarazadas, la inscripción en el Plan Nacer (actualmente
Plan Sumar) junto con los controles que este mismo plan establece16 son requisitos
obligatorios para el cobro de las prestaciones por hijo.
La implementación de la AUH implicó una reformulación en la política de programas de
transferencia de ingreso no contributivo en Argentina. Por sus requisitos de participación,
la AUH encontró intersección con los requisitos establecidos en otros programas vigentes.
Esto generó el cierre del programa Jefes y Jefas y la reformulación del programa Familias
por la Inclusión Social (PFIS) (Gráco 5.3). Así, absorbió un gran número de beneciarios
de otros programas, principalmente del PFIS que hacia nales de 2009 cubría cerca de
700.000 familias (Bertranou y Casanova, 2012). La cobertura de la AUH se ha mantenido
estable en torno a 3,5 millones de beneciarios, aunque entre mediados de 2011 y
nales de 2012 la cobertura descendió producto del aumento del empleo formal. En
relación con la población de entre 0-18 años, la cobertura se ubica en torno al 28%.
Gráco 5.1. Cobertura de la Asignación Universal por Hijo, 2010-2013
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del INDEC y MTEySS.
16 El Plan Nacer exige que durante el embarazo, las beneciarias realicen cinco controles médicos relacionados con
su peso, medición, control mamario, latidos del bebé y Papanicolaou. Además, exige que las embarazadas asistidas
cumplan con el plan de vacunación obligatorio.
3,9
3,5
3,7
3,3
3,1
2,9
2,7
2,5
Ene-10
Ene-11
Ene-12
Ene-13
Mar-10
Mar-11
Mar-12
Mar-13
May-10
May-11
May-12
May-13
Jul-10
Jul-11
Jul-12
Jul-13
Sep-10
Sep-11
Sep-12
Sep-13
Nov-10
Nov-11
Nov-12
Nov-13
% de la población de entre 0-18 años En millones
31%
30%
29%
28%
27%
26%
25%
24%
23%
22%
Beneficiarios en millones
Beneficiarios en relación con la población de entre 0-18 años
41
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
Si bien la AUH no se implementó con el objetivo especíco de incrementar las tasas
de asistencia escolar, al incluir como contrapartida de la transferencia de ingresos
la certicación de la asistencia a la escuela de los menores beneciarios, puede
ser considerada como una herramienta de política pública tendiente a favorecer la
asistencia escolar. Esta condicionalidad agrega un efecto adicional al que pudiese tener
la transferencia monetaria en sí al aliviar la restricción presupuestaria de las familias de
menores recursos, evitando que en estos hogares se busque en la participación laboral
de los niños, las niñas y los adolescentes una fuente adicional de ingresos. Detalles de
los factores que afectan la asistencia escolar se presentan en el Recuadro 1.
En línea con el argumento presentado en el párrafo anterior, Jiménez y Jiménez (2015)
realizaron una evaluación del impacto de la AUH sobre las tasas de deserción escolar
para los adolescentes que, como se mostró anteriormente es el grupo en el cual se
registran los mayores índices de abandono escolar. La fuente de información de este
estudio es la Encuesta Nacional de Gasto de los Hogares (ENGHo) relevada entre 2012
y 2013. Los datos de esta encuesta están en consonancia con los datos de registro
presentados en el Gráco 5.1. La cantidad total de padres o tutores titulares de la AUH
en las localidades de 5000 habitantes y más entre marzo de 2012 y 2013 asciende a
1,4 millones. En tanto que la cantidad total de menores de 18 años beneciarios de la
AUH (es decir, en hogares donde reside al menos un titular de la AUH) asciende a 3,3
millones y representa al 29,8% de los menores de 18 años del país.
Jiménez y Jiménez (2015) realizaron el ejercicio a través de un método cuasi experimental
(propensity score matching, PSM). Para construir el grupo de control utilizaron un
conjunto de características sociolaborales de los hogares. Para dar mayor robustez a
los resultados, se elaboraron dos grupos de control: uno para el cual se siguen de cerca
las condiciones de elegibilidad para acceder a la AUH (criterio 1; identicado como
GC1) y otro que agrega a estas, condiciones adicionales más estrictas vinculadas con el
ingreso total del hogar (en particular, la ubicación en la distribución del ingreso) (criterio
2; identicado como GC2).
Los resultados de este trabajo dan cuenta de que la AUH no solo tiene un efecto positivo
en los ingresos de los hogares (con un incremento del ingreso per cápita familiar de
entre 14 y 15%), sino que además tiene efectos en la tasa de deserción escolar y en
la tasa de ocupación de los adolescentes (es decir, solo se considera la participación
laboral en actividades económicas para el mercado).
Al emparejar el grupo de beneciarios con el de elegibles no beneciarios (grupos de
comparación, CG1 y CG2) a través del método de PSM, la tasa de deserción escolar
entre los adolescentes de 16 y 17 años beneciarios de la AUH elegidos para conformar
42 El papel de la protección social como parte de las políticas para apoyar...
el grupo de tratamiento resulta inferior a la de los elegibles que no perciben el benecio
y que fueron seleccionados como grupo de comparación o control. La diferencia en la
tasa de deserción escolar asciende a 9 puntos porcentuales cuando se utiliza el GC1. En
cambio, cuando se utiliza el GC2 (que presenta características más similares al grupo de
beneciarios), la tasa de deserción escolar estimada entre los adolescentes beneciarios
resulta menor en 10,5 puntos porcentuales a la estimada entre los adolescentes
seleccionados como controles, y es estadísticamente signicativa.
Asimismo, otro canal a través del cual el programa puede reducir los niveles de abandono
escolar es a partir de su impacto en la tasa de ocupación adolescente. Jiménez y
Jiménez (2015) encuentran que la tasa de ocupación de los beneciarios elegibles es
entre 9 p.p. y 13 p.p. más baja que el grupo de comparación (según sea el GC1 o GC2,
respectivamente).17
Recuadro 1. Factores determinantes de la deserción escolar
A pesar de la complejidad de los factores involucrados en la deserción escolar,
estos pueden agruparse en características intrínsecas del individuo, características
familiares y factores externos asociados con el ambiente académico o social de
la institución escolar a la que asisten los jóvenes. De esta manera, el abandono
escolar puede ser visto como resultado de un proceso dinámico que generalmente
se desarrolla a lo largo del tiempo y en el que potencialmente pueden conuir
factores sociales, económicos, demográcos, familiares, cognitivos, laborales,
educativos e institucionales experimentados durante el curso de vida de los
adolescentes, que aumentan o disminuyen sus probabilidades de abandonar el
nivel educativo medio.
Entre las características individuales que afectan a la deserción, se incluyen la
salud, la edad de ingreso a la escuela, el género, el estado civil, la residencia en
zona rural o urbana y la raza de los jóvenes. En Argentina, la evidencia empírica
de carácter cuantitativo relacionada con los efectos del género en la deserción
indica que los varones jóvenes de 15 a 19 años tienen mayores probabilidades
de abandono (20%) que las mujeres, dado que generalmente tienen una mayor
participación en el mercado de trabajo. Las mujeres, en cambio, tienen menos
probabilidades de desertar pues suelen destinar más tiempo a tareas domésticas
que a las remuneradas. La evidencia internacional es bastante coincidente con
17 En los Cuadros A.10, A.11 y A.12 del Anexo estadístico se presentan los resultados de los ejercicios realizados por
Jiménez y Jiménez (2015).
43
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
estos resultados. De igual forma, las características afectivas, como la pérdida
de motivación, la falta de interés por la escuela, la ausencia de adhesión con los
valores inculcados y la visión negativa de la educación, tienen un impacto negativo
en los proyectos de graduación escolar de los adolescentes.
Por otra parte, cuando se analiza el proceso de abandono considerando ciertas
variables socioeconómicas del hogar, la literatura empírica indica que la deserción
se encuentra muy fuertemente vinculada con la situación económica del hogar. En
Argentina se observa que, con independencia de las características individuales
de los estudiantes, el abandono escolar se encuentra signicativamente asociado
tanto a la pobreza estructural como a la pobreza por ingresos. El mismo resultado
se presenta en varios estudios para otros países. En general, la evidencia empírica
señala que el proceso de abandono escolar afecta en mayor medida a los sectores
más vulnerables y a aquellos de bajos ingresos.
Además, el entorno familiar también ejerce inuencia en las conductas, los valores,
las expectativas y las aspiraciones de los jóvenes en aspectos vinculados con el
desempeño escolar. Asimismo, otras características familiares, como la cantidad
de miembros en el hogar, el grado de conicto o estabilidad de la unidad familiar,
la jefatura femenina del hogar, parecen tener incidencia a la hora de facilitar o
restringir la permanencia de los jóvenes en el sistema educativo. En Argentina,
los resultados señalan que los jóvenes que residen en hogares numerosos, o en
entornos familiares conictivos, o que viven con un solo progenitor (en general,
la madre), o bien cuyos padres se encuentran en pareja o tienen un bajo nivel
educativo, enfrentan mayores probabilidades de abandono que aquellos cuyos
padres están casados o unidos.
A su vez, las características individuales y socioeconómicas del hogar interactúan
entre sí. Así, en los hogares con necesidades básicas insatisfechas se observa que
disminuyen las posibilidades de que los jóvenes permanezcan dentro del sistema
educativo, al tiempo que aumentan las probabilidades de que estos ingresen
al mercado laboral en forma temprana. Justamente, la evidencia empírica para
Argentina indica que las chances de deserción escolar son hasta tres veces mayores
para los jóvenes que han trabajado durante algún año de cursada del secundario,
en relación con los que nunca han participado en el mercado laboral. Por lo tanto,
la inserción laboral temprana tiene efectos negativos sobre los logros escolares,
situación que se expresa en los altos porcentajes de inasistencias, tardanzas y
repitencias, muy superiores a los que caracterizan a quienes no trabajan.
44 El papel de la protección social como parte de las políticas para apoyar...
Por otra parte, una buena parte de la literatura señala que el abandono escolar
no solo es producto de las situaciones económicas adversas o de situaciones
familiares conictivas, sino que también depende del entorno juvenil. De este
modo, el grado de integración del estudiante con su grupo de pares, las pautas de
consumo material y cultural así como las actividades extraescolares que desarrollan
pueden potenciar los aspectos positivos o negativos de su relación con el estudio,
sus aspiraciones y trayectorias de vida posteriores. Si bien generalmente este tipo
de factores no pueden desvincularse de la situación y el contexto familiares del
joven, ni tampoco del contexto de marginación social al que se halla expuesto,
pueden por sí mismos ejercer una inuencia directa en el abandono.
Finalmente, las características institucionales que rodean al adolescente, como las
mismas escuelas, pueden contribuir de manera directa al abandono escolar. Por
ejemplo, ciertas políticas o decisiones de los docentes y autoridades escolares (tales
como sanciones, expulsiones, etc.). También otras que actúan indirectamente, por
ejemplo, mediante la efectividad de la institución para promover el compromiso
de los estudiantes en lograr y mantener su rendimiento académico. La evidencia
empírica para Argentina señala que la probabilidad de desertar es signicativamente
mayor entre los alumnos que han repetido algún año. Así también es evidente que
los contextos escolares en que los jóvenes argentinos se educan inuyen en sus
trayectorias educativas. Existe evidencia que da cuenta de que la propensión a
abandonar el secundario entre los jóvenes que asisten a establecimientos privados es
inferior a la de sus pares que asisten a establecimientos públicos. Una explicación de
ello es que este tipo de instituciones son más efectivas en la retención del alumnado
y tienen mayor inuencia en el rendimiento educativo de los jóvenes, más allá de la
composición social de los estudiantes. Aunque también podría argumentarse que
los alumnos que concurren a establecimientos privados son aquellos que, de todos
modos, tendrían menor propensión a abandonar la escuela.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Jiménez y Jiménez (2015).
b. Protección social y reinserción escolar: el PROGRESAR
A principios de 2014 se creó el Programa de Respaldo de Estudiantes de Argentina
(PROGRESAR) dirigido a jóvenes de entre 18 y 24 años de edad inclusive, en situación
de vulnerabilidad económica,18 con el objeto de que estos puedan nalizar la escolaridad
18 La población objetivo son los jóvenes desocupados o que se desempeñan en la economía informal o formal siempre
que sus ingresos propios o del grupo familiar no superen el salario mínimo, o sean titulares de una prestación previsional
contributiva o pensión no contributiva, o monotributistas sociales, o trabajadores de temporada con reserva de puesto, o
trabajadores del Régimen Especial de Contrato de Trabajo para el Personal de Casas Particulares.
45
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
obligatoria, iniciar (o retomar) la educación superior y realizar experiencias de formación
y/o prácticas calicantes en ambientes de trabajo. El componente de seguridad
económica es una ayuda monetaria de $900,19 sujeta a la inscripción y asistencia a un
establecimiento educativo o a la participación en actividades de formación profesional.
El programa también prevé la prestación de servicios de cuidado para los hijos a cargo,
a través del Ministerio de Desarrollo Social.
En relación con la gestión de la política de empleo para jóvenes, la implementación del
PROGRESAR implica que la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES)
adquiere un rol protagónico en las políticas activas de empleo, dado que es la institución
que tiene a cargo la administración, el otorgamiento y el pago de las prestaciones.
No obstante, a través del Ministerio de Trabajo los jóvenes pueden realizar cursos de
inducción al mundo del trabajo, cursos de formación profesional y participar de acciones
de entrenamiento y de inserción laboral.
El decreto que crea este programa establece su incompatibilidad con la percepción,
por parte del beneciario, de otros programas sociales que involucren prestaciones
monetarias (nacionales, provinciales y municipales). No obstante, en caso de que los
padres del (o de la) joven reciban una prestación social, no existe incompatibilidad con
el PROGRESAR. Con respecto a los programas de alta cobertura, como las pensiones
contributivas y no contributivas y la AUH, se establece que los beneciarios no quedan
excluidos, siempre que sus ingresos (o los del grupo familiar) no superen el salario
mínimo. En 2015 este requisito fue modicado y se elevó el tope a tres salarios mínimos.
La compatibilidad con la AUH es un aspecto importante, ya que unos 432.000 jóvenes de
15 a 24 años serían titulares de la AUH (un 24,3% del total de beneciarios), algunos de los
cuales podrían también participar en el PROGRESAR (Gráco A.8 del Anexo estadístico).
Asimismo, con el objeto de facilitar el acceso al programa, en 2015 se empezó a reconocer
como grupo familiar autónomo a los y las jóvenes con hijos y a aquellos que trabajen en
casas particulares.
La cobertura potencial de este programa es muy elevada. El 34,6% del total de
jóvenes de 18 a 24 años serían elegibles, representando a 1,5 millones de jóvenes,
aproximadamente. La mayoría de ellos son inactivos (50%), y luego siguen los asalariados
informales (28%) y los desempleados (12%). Los asalariados formales y trabajadores
independientes representan un 10% de los jóvenes elegibles (Cuadro 5.1). A junio de
2015, la cobertura del programa llegó a 702.867 jóvenes, de los cuales el 63% son
mujeres y el 78% tiene 22 años o menos.
19 De este total, un 20% se abona en los meses de marzo, julio y noviembre de cada año, cuando se acredita la
asistencia a un establecimiento educativo.
46 El papel de la protección social como parte de las políticas para apoyar...
Cuadro 5.1. Jóvenes elegibles según criterio de diseño para el PROGRESAR y
Jóvenes con Más y Mejor Trabajo, según condición de actividad, 2013
Fuente: OIT a partir de datos de la EAHU.
Entre otras características de los jóvenes elegibles, se destaca que la participación
de mujeres (52%) es mayor que la de varones (48%); la mayoría de los jóvenes son
solteros (80%) y viven con sus padres (un 52% es hijo del jefe de hogar); casi la mitad
(54%) de estos jóvenes reside en hogares con menores de 14 años presentes, los
que, en algunos casos, podrían estar bajo su cuidado; un porcentaje no menor tiene
a su cargo la jefatura de un hogar (13%); por último, aproximadamente un 14% de los
jóvenes elegibles son padres y sus hijos tienen una edad promedio de 2,8 años. Como
en algunos casos estos jóvenes son sostén de familia, el monto de la beca para participar
en programas de terminalidad educativa es muy importante. Por otra parte, la presencia
de hijos a cargo también genera la necesidad de acompañar esta acción con políticas de
cuidado, tal como está previsto.20
La implementación del programa PROGRESAR implicó un incremento de la cobertura
potencial de las políticas activas de mercado de trabajo dirigidas a los jóvenes, así como
una reformulación de estas en cuanto a los servicios brindados y a la administración
de la política de empleo para jóvenes. La cobertura potencial se incrementó un 43%,
pasando de 1,1 millón de jóvenes a 1,5 millón de jóvenes. Esto surge de la comparación
del Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo (PJMyMT) y el PROGRESAR (Cuadro
5.1). La diferencia proviene principalmente de la incorporación de los asalariados
20 Estas estimaciones han sido realizadas siguiendo las condiciones de elegibilidad. No obstante, bajo el supuesto
de que la ANSES solo puede corroborar el monto de los ingresos de los jóvenes y familiares que provienen de una
fuente “registrada” (ingresos laborales por empleos formales, jubilaciones y pensiones, seguro de desempleo, subsidios
nacionales), la tasa de cobertura del PROGRESAR aumentaría de 34,6% a 50,8%, y la población juvenil elegible ascendería
a 2,2 millones de jóvenes de 18 a 24 años.
Elegibles según condición de
actividad
PROGRESAR Jóvenes con Más y Mejor Trabajo
Cantidad % Cantidad %
Elegibles 1.538.855 34,6% 100,0% 1.076.348 24,2% 100,0%
Desempleados 190.431 4,3% 12,4% 183.054 4,1% 1 7,0 %
Asalariados informales 424.216 9,5% 27,6% - 0,0%
Asalariados formales 64.588 1,5% 4,2% - 0,0%
Trabajadores independientes 93.308 2,1% 6,1% - 0,0%
Inactivos 766.312 17,2% 49,8% 893.294 20,1% 83,0%
No elegibles 2.904.867 65,4% 3.367.374 75,8%
Total Jóvenes 18 a 24 4.443.722 100,0% 4.443.722 100,0%
47
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
informales. La exibilización de los requisitos asociados con el empleo formal (ingreso
inferior al salario mínimo) y la posibilidad de que se incluyan jóvenes que han nalizado el
secundario modican en menor medida la cobertura potencial. De este modo, teniendo
en cuenta las dicultades que existen para scalizar el cumplimiento de los requisitos
asociados con el empleo informal, la expansión de la cobertura potencial “efectiva”
podría ser, en realidad, algo menor.
En relación con el requisito de participación laboral (incluido en el diseño de los
programas), que exibiliza el PROGRESAR con respecto al PJMyMT, es importante
destacar que el porcentaje de jóvenes beneciarios del PJMyMT que participan en el
mercado de trabajo es muy elevado. Del total de beneciarios, un 17,8% es inactivo,
un 21,2% desocupado y un 61% se encuentra ocupado (Mazorra et al., 2014). No
obstante, en este último caso, salvo los participantes de las acciones de inserción
asistida o de entrenamiento para el trabajo, el tipo de empleo es informal.
Hasta la implementación del PROGRESAR existían varios programas de reinserción en
el sistema educativo para los jóvenes. Sin embargo, la mayoría de ellos no cuenta con
el apoyo económico de una beca en la forma de transferencia monetaria, y aquellos que
cuentan con un apoyo económico, su cobertura es más bien baja.
El objetivo de ampliar y mejorar las condiciones de acceso, permanencia y egreso del
nivel secundario de educación forma parte de la agenda de políticas educativas (Plan
Nacional de Educación Obligatoria y Formación Docente para el quinquenio 2012-
2016). En este contexto, y particularmente desde la incorporación de todo el ciclo de la
secundaria en la formación obligatoria, se han puesto en marcha diferentes acciones,
tanto de apoyo a los estudiantes como de desarrollo de infraestructura y formación
docente.
Entre los planes de reinserción escolar a nivel nacional se destaca, por su cobertura, el
Plan de Finalización de Estudios Primarios y Secundarios (FinEs). El programa cuenta
con dos líneas de acción. La primera, que comenzó en 2008, ofrece a jóvenes y adultos
mayores de 18 años que hayan cursado de forma regular sus estudios secundarios la
posibilidad de nalizarlos mediante la evaluación de las asignaturas pendientes. Luego,
en 2010, se implementó una segunda línea de acción (FinEs 2) que ofrece a jóvenes y
adultos la posibilidad de iniciar, cursar y nalizar sus estudios primarios y/o secundarios
en distintas sedes habilitadas para ese n y con una modalidad de cursada exible.
48 El papel de la protección social como parte de las políticas para apoyar...
Cuadro 5.2. Programas de apoyo para la retención escolar y la reinserción escolar
Fuente: Elaboración propia.
TIPO PROGRAMA DESTINATARIOS CARACTERÍSTICAS
Retención escolar
Programa
Nacional de Becas
Estudiantiles
(PNBE)
Jóvenes escolares de 13 a 19 años de los
niveles EGB o Polimodal que ven amenazada
la finalización de sus estudios por motivos
socioeconómicos.
El PNBE está destinado a promover la
permanencia de los alumnos en las escuelas
secundarias a través de subsidios. La beca
consiste en un aporte de $400 anuales. Se paga
en una o en dos cuotas iguales a lo largo del
período escolar.
Becas para el
estímulo de la
Educación Técnica
(BET)
Jóvenes de familias de bajos ingresos que
se encuentren cursando los tres últimos
años de nivel medio técnico con orientación
en agricultura, construcción, industria o
informática, que tengan como máximo 21
años de edad.
El BET tiene como objetivo: i) promover e
incrementar la graduación de técnicos medios
en todo el país, ii) brindar las herramientas
necesarias a los jóvenes para que se inserten
en el mundo del trabajo y iii) promover espacios
de inclusión socioeducativa, relacionados con la
educación técnica. La beca consiste de $1200
anuales y tiene continuidad hasta finalizar la
escolaridad.
Apoyo para la
escolaridad
de alumnas
embarazadas
y/o alumnos/as
padres y madres
Alumnas embarazadas entre 12 y 19 años,
que asistan a escuelas del nivel secundario
de gestión pública estatal. También son des-
tinatarios los alumnos y las alumnas entre 12
y 19 años que asistan a escuelas secundarias
de gestión pública estatal que sean padres y
madres de menores reconocidos legalmente,
que estén a su cargo y/o que sean responsa-
bles de su cuidado y manutención.
Este programa tiene como objetivo la retención
escolar de este grupo de jóvenes. El monto
anual de la beca es de $1000.
También existen otros programas, como becas para menores con causa judicial y becas Rurales (PNIE Rural).
Reinserción escolar
Plan de Finaliza-
ción de Estudios
Primarios y
Secundarios
(FinEs)
El programa está destinado a jóvenes y
adultos mayores 18 años que no hayan fina-
lizado sus niveles de educación obligatorios.
El plan FinEs tiene como objetivo atender los
problemas de deserción escolar. Cuenta con dos
líneas de acción; la primera, que comenzó en
2008, ofrece a jóvenes y adultos mayores de 18
años que hayan cursado de forma regular sus
estudios secundarios la posibilidad de finalizar-
los mediante la evaluación de las asignaturas
pendientes. La segunda, implementada desde
2010 (FinEs 2), ofrece a jóvenes y adultos la
posibilidad de iniciar, cursar y finalizar sus
estudios primarios y/o secundarios en distintas
sedes habilitadas para ese fin y con una modali-
dad de cursada flexible.
Programa “Pensá
en la Secundaria”
Mayores de 18 años que residan en el país y
no hayan finalizado el nivel secundario.
A cargo del gobierno de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires (CABA), este programa tiene
alcance nacional y ofrece la posibilidad de
cursar y finalizar el nivel secundario por medio
de una modalidad a distancia de manera online,
obteniendo un título de la CABA.
Estudios superiores
También existen programas de apoyo para la consecución de estudios superiores dirigidos a jóvenes de escasos
recursos. Entre ellos se encuentra el Programa Nacional de Becas Universitarias (PNBU) y el Programa Nacional de
Becas Bicentenario (PNBB). El PNBU se dirige a jóvenes menores de 35 años con buen rendimiento académico y
escasos recursos económicos que sean ingresantes o estudiantes avanzados de alguna carrera superior en una uni-
versidad nacional o instituto universitario nacional. La principal prestación del programa es una beca de $7200 que
puede ser renovada cada año, sujeta al cumplimiento de los requisitos de rendimiento académico y demás requisitos
de acceso. Por su parte el PNBB, implementado en 2009, ofrece becas para estudiantes de carreras superiores consi-
deradas “prioritarias” para el desarrollo económico y productivo del país, vinculadas a ciencias aplicadas, naturales,
exactas.
49
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
La educación de adultos, destinada a jóvenes y adultos que no nalizaron la educación
primaria y secundaria en las edades teóricas establecidas, registró un incremento
notable en la matrícula desde mediados de los noventa. Pasó de una cifra cercana a
350.000 matriculados en 1996 a 600.000 en 2001, y en 2012 se ubicó en 1,2 millones,
incluyendo educación primaria (200.000 en 2012), secundaria (520.000 en 2012) y
formación profesional (460.000 en 2012).21
Dentro de este contexto, el Plan FinEs presentó una matrícula de entre 600.000 y 700.000
alumnos entre 2009 y 2011, que luego descendió a 300.000 en 2012 y se ubicó en
450.000 en 2013. En este último año, la primera línea de acción alcanzó a 385.000 jóvenes
y adultos, en tanto que los beneciarios del FinEs 2 ascendieron a 66.000 (Gráco 5.2).
Del total de los alumnos de educación de adultos para el año 2012, 5% tiene entre 12 y
15 años, 29% tiene entre 16 y 19 años, 36% tiene entre 20 y 29 años y el resto (31%) tiene
30 años o más (Gráco A.8 del Anexo estadístico). En el caso del Plan FinEs, se observa
una alta incidencia de alumnos de entre 23 y 30 años (Secretaría de Hacienda, 2011).
Gráco 5.2. Evolución de la matrícula del Plan FinEs, 2009-2013
En miles
Fuente: Elaboración propia sobre la base del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MECON).
El Cuadro 5.3 expone varios resultados relevantes para el diseño de las estrategias
de reinserción escolar. En este cuadro se presenta la condición de asistencia a un
establecimiento educativo de los jóvenes que no nalizaron la educación obligatoria,
21 Información proveniente de la DiNIECE (Ministerio de Educación).
700
500
300
100
800
600
400
200
02009 20132010 2011 2012
Línea 1 - Deudores de materias Línea 2 - Primaria Línea 2 - Secundaria To t a l
50 El papel de la protección social como parte de las políticas para apoyar...
según la cobertura de los programas de garantías de ingreso. En primer lugar, a partir de
datos de 2011 provenientes de la Encuesta Nacional sobre Protección y Seguridad Social
(ENAPROSS), se destaca que solo 1 de cada 4 jóvenes de entre 18 y 24 años que no
han nalizado sus estudios obligatorios asiste a un establecimiento educativo. Asimismo,
se advierte que solo un porcentaje muy bajo (19,3%) de los jóvenes que asisten a un
establecimiento educativo tiene cobertura de un programa de seguridad de ingresos. Por
último, también se observa que algunas garantías de ingreso para los hogares que no
se asocian directamente con un estímulo a la terminalidad educativa (por ejemplo, ser
titular de la AUH) tienen poco impacto en la asistencia de los jóvenes a un establecimiento
educativo (solo un 6,9% de los titulares de la AUH que no tienen sus estudios formales
completos asisten a un establecimiento educativo). Este último punto es relevante. En
principio, estaría mostrando que si bien la AUH tiene un impacto positivo en la escolaridad
de los adolescentes (hijos de los titulares) –impacto asociado no solo a una condicionalidad,
sino también a una mejora en el presupuesto de los hogares beneciarios, como se mostró
en el apartado 5.a–, este programa no tendría un efecto similar en los titulares (padres). Ya
sea porque la mejora en el presupuesto del hogar no basta para que los padres pueden
dedicar tiempo para participar en acciones de terminalidad educativa (resignando otras
actividades, como la participación en el mercado de trabajo o tareas de cuidado u otras
del hogar) o porque los titulares de la AUH no pueden participar en algunas acciones
de terminalidad educativa para jóvenes que incluyen prestaciones monetarias (como el
PJMyMT), el efecto de la AUH no se hace extensivo a los adultos.22
Así, se desprende que tanto la extensión de la cobertura prevista por el PROGRESAR
como la compatibilidad de este con la AUH (y la eliminación de la incompatibilidad del
PJMyMT con la AUH en marzo de 2014) podrían tener un sustancial impacto en la
reinserción al sistema educativo de muchos jóvenes.
Cuadro 5.3. Jóvenes de 18 a 24 años que no nalizaron la educación obligatoria según
asistencia a establecimiento educativo y cobertura de programas sociales, 2011
Estructura vertical
22 En marzo de 2014 la incompatibilidad entra la AUH y el PJMyMT fue eliminada. No obstante, al momento del
relevamiento de los datos estadísticos presentados en este apartado tal incompatibilidad existía.
Asistencia a
establecimiento
educativo
Seguridad económica
Total
Ninguna Beca (i) Titular AUH (ii) Otro programa
social (iii) Doble cobertura*
(i/ii/iii)
No 75,4% 0,0% 93,1% 59,5% 0,0% 74 ,6 %
24,6% 100,0% 6,9% 40,5% 100,0% 25,4%
To t a l 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
51
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
Estructura horizontal
Nota: (*) Doble cobertura hace referencia a una persona que: percibe una beca y es titular de la AUH (i y ii), percibe una beca y es titular de otro
programa distinto de la AUH (i y iii), es titular de la AUH y de otro programa social (ii y iiii), o percibe una beca, es titular de la AUH y es titular
de otro programa distinto de la AUH (i, ii y iii).
Fuente: OIT a partir de datos de la ENAPROSS.
Recuadro 2. La efectividad de la formación o capacitación tardía. Teorías
y evidencia empírica
Los benecios de este tipo de educación pueden ser evaluados desde una perspectiva
económica (cuando se consideran variables asociadas con el mercado laboral) o
no económica (si se analizan factores como la salud, la participación cívica, la educación
familiar, el progreso educativo, entre otros). Desde la perspectiva económica, varios
estudios han reportado que las tasas de retorno de las intervenciones realizadas en
capital humano en la primera infancia y niñez son mayores en relación con las que
se llevan a cabo en etapas posteriores del ciclo de vida, durante la adolescencia,
juventud o adultez. Esto sucede, entre otras razones, porque la capacidad de los
seres humanos para aprender es mucho mayor durante la niñez y porque el conjunto
de habilidades básicas es mucho más maleable en esa etapa de la vida que en los
años posteriores. La evidencia empírica sugiere que la habilidad cognitiva se forma
relativamente temprano en el ciclo de vida, se determina totalmente entre los 8 y 14
años de edad, y se vuelve mucho menos maleable con el paso del tiempo (Bernal y
Camacho, 2010; Heckman, 2008; Carneiro y Heckman, 2003).
La inversión tardía en el capital humano de los adolescentes que pertenecen a
familias socialmente vulnerables puede lograr un resultado positivo en el mercado
de trabajo durante su adultez, pero es más costosa que una intervención temprana
(Cunha y Heckman, 2006).
Hay un importante debate en la literatura sobre los efectos que produce en el
mercado laboral alcanzar un determinado nivel de educación en forma tardía
frente a obtenerlo más tempranamente en la vida. Sin embargo, existe evidencia
que sugiere que el momento de la inversión en capital humano no es relevante:
Asistencia a
establecimiento
educativo
Seguridad económica
Total
Ninguna Beca (i) Titular AUH (ii) Otro programa
social (iii) Doble cobertura*
(i/ii/iii)
No 84,3% 0,0% 12,5% 3,2% 0,0% 100,0%
80,7% 6,3% 2,7% 6,5% 3,8% 100,0%
To t a l 83,4% 1,6% 10,0% 4,0% 1,0% 100,0%
52 El papel de la protección social como parte de las políticas para apoyar...
es más importante el momento en que se miden sus efectos, particularmente
cuando el análisis se realiza cerca del resultado de interés. Asimismo, a n de que
el efecto de las inversiones en capital humano no sea erosionado en las edades
más avanzadas, se requiere que estas continúen durante todo el ciclo vital.
Justamente, las inversiones en capital humano realizadas en diferentes etapas
de la vida son complementarias unas con otras y deben continuarse para que
sean efectivas. De este modo, es lógico esperar que las capacidades producidas
en una determinada etapa del ciclo vital incrementen los retornos de la inversión en
las etapas subsecuentes. (Mayer, 2002; Cunha y Heckman, 2006).
Si bien los estudios empíricos no son consistentes con respecto a los benecios
económicos (en términos de mayores ingresos) de la educación adulta, sucede lo
contrario cuando se analizan los efectos positivos en términos de permanencia en
el empleo o de la obtención de un trabajo. Un conjunto de estudios muestra que
nuevas cualicaciones (independientemente de si producen o no un nivel educativo
más alto que el obtenido previamente) y la educación secundaria o universitaria
entre los trabajadores adultos mejoran la probabilidad de dejar el desempleo o la
inactividad, de estar empleados en trabajos con mayor estabilidad, o incluso, de
transitar de un puesto de menor calidad a otro de mayor calidad (Jenkins et al.,
2003; Woodeld, 2011; Kilpi-Jakonen et al., 2013; Stenberg et al., 2011). En este
sentido, las desigualdades en el mercado laboral producidas por los bajos niveles
educativos alcanzados durante la juventud pueden reducirse con inversión adicional
en educación durante la adultez. Justamente, la evidencia indica que aquellos
individuos que aumentan sus niveles de competencias básicas durante la adultez
observan una mayor probabilidad de estar empleado que aquellos que no lo hacen.
Más allá del debate necesario sobre los impactos económicos y no económicos de
la formación o capacitación tardía, en la medida en que el sistema de protección
social y de políticas laborales incorpora la lógica de derechos ciudadanos, también
este último criterio debe ser considerado en la evaluación social de los programas.
Fuente: Elaboración propia.
c. Protección social e inserción laboral: los servicios para el empleo y la
formación continua
Si bien la problemática del empleo de los jóvenes no es reciente (Grácos 3.1 y 3.2), el
diseño de políticas activas de mercado de trabajo dirigidas especícamente a abordar
la problemática de los jóvenes es de más reciente data. Con la crisis de 2002 se puso
en marcha una intervención masiva de alta cobertura denominada Plan Jefes y Jefas
53
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
de Hogar Desempleados (PJyJHD), cuyo objetivo era aliviar el efecto que tenía el
desempleo sobre la condiciones de vida de las personas. Luego de superada la crisis,
se reformuló la política de empleo, lo que dio origen a un enfoque de política activa de
mercado de trabajo. En este contexto, comenzó la reformulación del PJyJHD con la
creación del Plan Familias y el Seguro de Capacitación y Empleo (SCyE). En 2008 se
crea el Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo (PJMyMT) como política especíca
para atender la problemática de los jóvenes.
El PJMyMT está dirigido a jóvenes de entre 18 y 24 años que estén desocupados
y no hayan nalizado sus estudios secundarios. Este programa brinda un conjunto
integrado de prestaciones que persiguen como objetivo construir un proyecto formativo
y ocupacional para los jóvenes. El PJMyMT fue diseñado y es implementado por el
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS). Varias de las prestaciones
son brindadas directamente por el MTEySS. En el caso de las prestaciones vinculadas
a la terminalidad educativa, el MTEySS cuenta con acuerdos con las autoridades
competentes en materia de educación de cada jurisdicción para que los participantes
del programa puedan nalizar sus estudios formales.
Por otra parte, el SCyE está dirigido a trabajadores desocupados mayores de 18 años
de edad, y en este sentido también incorpora a los jóvenes. A diferencia del PJMyMT, en
el SCyE pueden participar jóvenes que hayan nalizado la secundaria. De hecho, a junio
de 2014 un 26% de las personas cubiertas tienen menos de 25 años.
El Programa Ingreso Social con Trabajo (PIST), componente del Programa Argentina
Trabaja gestionado por el Ministerio de Desarrollo Social, está dirigido a trabajadores
pertenecientes a hogares vulnerables que no cuentan con otro ingreso proveniente del
empleo registrado, jubilación o pensión, o programa social (salvo programa alimentario),
y también cubre a una franja importante de jóvenes. De hecho, para 2011, el 30% de los
beneciarios tenían entre 18 y 24 años. Este programa genera puestos de trabajo a través
de cooperativas y también permite la mejora en la empleabilidad de los trabajadores
mediante acciones de terminalidad educativa y cursos de formación. En relación con
esto último, una de las líneas del programa, denominada “Argentina trabaja, enseña y
aprende”, facilita el acceso a la alfabetización y a la nalización de los estudios primarios
o secundarios a través del Plan FinEs. Otra línea del Programa Argentina Trabaja es “Ellas
Hacen”. Esta acción está destinada a mujeres desocupadas y prioriza a jefas de hogar
con hijos discapacitados o con tres o más hijos a cargo. La participación de jóvenes,
a junio de 2014, es del 10% (de un total de 100.000 beneciarias). A través de estas
líneas, los beneciarios cuentan con Monotributo social (que les brinda cobertura de
seguro social en materia de pensiones y salud), una prestación monetaria y la posibilidad
de acceder a planes de terminalidad educativa a través del FinEs.
54 El papel de la protección social como parte de las políticas para apoyar...
Gráco 5.3. Dinámica de los programas de empleo, 2002-2014
Fuente: Actualización realizada a partir de Bertranou y Casanova (2014).
En línea con los cambios en la política de empleo, desde el PJyJHD hasta el diseño de
acciones más especícas para atender la realidad del mercado de trabajo posterior a la
crisis de 2001-2002, particularmente las centradas en la problemática de los jóvenes,
la participación de los jóvenes en las diversas políticas del MTEySS pasó del 8% del
total de participantes al 52% entre 2003 y 2012. En términos absolutos, el número de
beneciarios jóvenes pasó de 173.000 a 420.000. Asimismo, las jóvenes atendidos en las
ocinas de empleo pasaron de representar el 8% del total de person as asistidas en 2007
(en 204 ocinas existentes) al 71% en 2012 (en 493 ocinas existentes) (Mazorra et
al., 2014). Uno de los aspectos clave en la extensión del PJMyMT, así como de otras
250.000
beneficiarios
Programa de Empleo Comunitario
250.000
familias
AVG-IDH Plan Familias
Jóvenes con Más y Mejor Trabajo
Asignación
Universal por Hijo
PROGRESAR
REPRO
Seguro de Capacitación y Empleo
Mercado de Trabajo
Argentina Trabaja
2 millones
de beneficiarios
Jefas y Jefes de Hogar Desocupados
PROEMPLEAR
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Crisis
640.000
beneficiarios del Plan
Jefes incorporados al
mercado de trabajo
3,5 millones de
puestos de trabajo
registrados en el
sector privado
6,5 millones de
puestos de trabajo
registrados en el
sector privado
140.000 beneficiarios
formalizados a través del MS y
con cobertura de la AUH
150.000 beneficiarios
2 millones
de familias (3,5
millones de
menores de
18 años)
Creado en 2002 pero utilizado con
mayor intensidad desde 2009
700.000 familias
(2 millones de
menores de 19 años)
150.000
beneficiarios
Programas surgidos de la crisis de 2002
Programas de consolidación de la extensión de la protección social
Programas surgidos superada la crisis de 2002
55
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
políticas activas de mercado de trabajo, fue la creación de la Red de Servicios Públicos
de Empleo, con la expansión de las Ocinas Municipales de Empleo y la creación del
Sistema de Formación Continua.
En gran medida el incremento de la participación de los jóvenes en las acciones de
empleo del MTEySS obedece a la implementación del PJMyMT, que llegó a atender
a cerca de 300.000 beneciarios en 2011 y 2012. Las prestaciones más extendidas
entre los beneciarios son el taller de orientación e introducción al mundo del trabajo
y la terminalidad educativa (Cuadro 5.4). Luego siguen en importancia, aunque en una
proporción mucho menor, las actividades de formación profesional y las acciones de
inserción laboral y entrenamiento para el trabajo. No obstante, en los últimos años se
ha incrementado la participación de los jóvenes en prácticas calicantes, que pasaron
de representar un 1,1% de las prestaciones en 2008 a 12,6% en 2013.
Cuadro 5.4. Cobertura del PJMyMT y prestaciones brindadas, 2008-2013
Fuente: Elaboración propia a partir de información provista por el MTEySS.
Tipo de Prestación 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Mejora de la empleabilidad
Terminalidad educativa 6,3% 34,1% 34,7% 44,3% 32,5% 22,9%
Formación profesional 0,7% 6,8% 6,2% 5,6% 4 ,9% 6,8%
Entrenamiento para el trabajo 1,1% 1,1% 3,4% 3,6% 6,7% 12,6%
Sector privado 1,1% 0,7% 1,4% 1,3% 2,1% 2,9%
Sector público 0,0% 0,4% 1,7% 1,9% 2,7% 4,4%
Obra pública local 0,0% 0,0% 0,3% 0,1% 0,0% 0,0%
Organizaciones sociales 0,0% 0,0% 0,0% 0,3% 2,0% 5,5%
Inserción laboral asistida
Programa de Inserción Laboral (PIL) 0,3% 0,1% 0,1% 0,3% 0,4% 0,6%
Emprendimientos productivos individuales y
asociativos 0,0% 0,1% 0,2% 0,3% 0,4% 0,4%
Orientación laboral
Orientación e Inducción al Mundo del Trabajo (POI) 74, 1% 40,5% 29,6% 2 7,7 % 22,8% 30,7%
Apoyo a la empleabilidad e integración social 0,0% 2,7% 7,5% 7,6 % 9,9% 4,5%
Cursos de gestión empresarial 0,0% 1,1% 0,7% 0,8% 0,8% 1,4%
Club de empleo 0,0% 0,0% 0,1% 0,0% 0,8% 0,9%
Habilidades para el trabajo 0,0% 0,0% 0,0% 0,2% 0,0% 0,2%
Orientación educativa y construcción ciudadana 0,0% 1,1% 3,4% 0,8% 0,5% 0,5%
Apoyo a la búsqueda de empleo 1 7, 6 % 12,4% 13,4% 3,9% 5,6% 0,2%
Orientación en oficina de empleo (asistencia a 2
citas en el mes) 0,0% 0,0% 0,6% 5,0% 14,6% 18,2%
Total de prestaciones 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Total jóvenes cubiertos en el año 9.526 75.229 124.686 317.497 286.455 259.699
Total de prestaciones en el año 12.514 143.772 202.363 500.188 454.134 408.336
56 El papel de la protección social como parte de las políticas para apoyar...
En 2014, se destacan dos aspectos relevantes en relación con el PJMyMT. Por un lado,
desde marzo de 2014 los benecios del PJMyMT son compatibles con la AUH; de este
modo los beneciarios del plan con hijos a cargo (estimado en un 15% del total; Mazorra
et al., 2014) pueden también percibir la prestación monetaria correspondiente a la AUH.
Esto resulta signicativo porque cuando se implementó la AUH, se produjo un traspaso
de beneciarios del PJMyMT a la AUH (Vezza y Bertranou, 2011). Este traspaso podría
tener ciertas consecuencias no deseadas si, producto de la incompatibilidad con otras
prestaciones, la AUH desalienta la participación de los jóvenes en los programas de
mejora de la empleabilidad. Con esta modicación normativa, no cabe esta posibilidad.
Por otra parte, en febrero de 2014, con la creación del PROGRESAR un número
relevante de los beneciarios del PJMyMT comenzó a cobrar la prestación del primer
programa. Asimismo, el Ministerio de Trabajo lanzó el programa PROEMPLEAR, en el
cual se incorporan algunas líneas asociadas con el PROGRESAR.
Con respecto al PROGRESAR, se ha previsto que el Ministerio de Trabajo desarrolle
acciones para el acompañamiento de los titulares de este programa a través del
PJMyMT, como así también mediante otras actividades o programas que tengan por
objeto la capacitación e inserción laboral de los jóvenes. Existe cierto solapamiento en
los requisitos de acceso a ambos programas; las principales diferencias son que en el
PROGRESAR: i) pueden participar jóvenes con secundario completo (para iniciar o retomar
estudios terciarios), ii) pueden participar jóvenes con empleo formal o informal (e ingreso
que no supere tres veces el salario mínimo a nivel individual y para el grupo familiar), iii)
se incorporan algunos requisitos adicionales de ingreso individual y del grupo familiar.
En cuanto al monto de la garantía de ingresos, también existen algunas diferencias.
En el Cuadro 5.5 se presentan algunas de las características generales, tanto de los
programas especícos para jóvenes, como de otros programas que tienen dentro de
sus beneciarios a jóvenes.
57
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
Cuadro 5.5. Características generales de las políticas de mercado de trabajo
Prestaciones a diciembre de 2014
Notas: Obra social es el seguro social de salud; ART es la Aseguradora de Riesgos de Trabajo y Enfermedades Profesionales.
Fuente: Elaboración propia.
Características
Programa
Específico para jóvenes Población objetivo más amplia
PROGRESAR PJMyMT SCyE PIST - Argentina
Trabaja
Población objetivo
Condición de
vulnerabilidad:
mercado de trabajo
e ingresos. Edad: 18
a 24 años.
Condición de vulnerabili-
dad: jóvenes que no hayan
finalizado sus estudios
primarios o secundarios
y estén desempleados.
Edad: 18 a 24 años.
Condición de vulnerabilidad:
mercado de trabajo.
Edad: 18 años o más (en
caso de ser mayor de 25,
tener estudios secundarios
finalizados).
Condición de vulnerabili-
dad: ingresos.
Edad: 18 años o más.
Prestación monetaria
Prestación
básica
$600 acciones de
formación o termi-
nalidad educativa.
$2000 acciones de
entrenamiento para
el trabajo.
$2500-1500 (según
tamaño de empre-
sa) PIL.
$450 (IMT, For. prof.,
terminalidad educativa,
otros) - 2 a 4 meses.
$225 apoyo para la bús-
queda de empleo - hasta
6 meses.
$2000 acciones de entre-
namiento para el trabajo.
$2500-1500 (según tama-
ño de empresa) PIL.
$225 durante los primeros
18 meses y $200 durante los
últimos 6 meses.
$2000 acciones de entrena-
miento para el trabajo.
$2500-1500 (según tamaño
de empresa) PIL.
$1200
Comple-
mento (Ej.:
incentivos)
Finalización de estudios
formales: $2000.
Cursos de formación profe-
sional: hasta $900.
Suplemento de $225 por
participación en formación y
terminalidad y otras asigna-
ciones estímulo.
$300 por productividad.
$250 por concurrencia
diaria a las actividades
del programa.
Prestaciones
Empleo
Asistencia para la
inserción laboral (a
través, por ejemplo,
de subsidios a la
nómina).
Asistencia para la inser-
ción laboral (a través, por
ejemplo, de subsidios a la
nómina).
Asistencia para la inserción
laboral (a través, por ejemplo,
de subsidios a la nómina).
Empleo directo.
Terminalidad
educativa
Sí Sí
Formación
profesional
Sí Sí
Otras prestaciones del sistema de protección social
Asignaciones
familiares
AUH AUH (desde marzo de
2014)
AUH (desde marzo de 2014) AUH
Obra social
No, salvo beneficia-
rios de acciones de
entrenamiento para
el trabajo o PIL.
No, salvo beneficiarios de:
Entrenamiento para el
trabajo: Sí (12,6% del total
de prestaciones en 2013).
PIL: Sí (0,6% del total de
prestaciones en 2013).
No, salvo beneficiarios
de: Entrenamiento para el
trabajo: Sí (60,4% del total
de prestaciones en 2013).
PIL: Sí (3,6% del total de
prestaciones en 2013).
Sí (Monotributo social)
Previsión
social
No, salvo bene-
ficiarios del PIL
o de acciones de
entrenamiento para
el trabajo.
No, salvo beneficiarios
del PIL o de acciones de
entrenamiento para el
trabajo.
Período de participación
considerado para el cómputo
de años de aportes. (PIL o
entrenamiento para el trabajo
aportan sobre el salario).
Sí (Monotributo social)
ART (para
ocupados)
Entrenamiento para
el trabajo: Sí.
PIL: Sí.
Entrenamiento para el
trabajo: Sí (12,6% del total
de prestaciones en 2013).
PIL: Sí (0,6% del total de
prestaciones en 2013).
Entrenamiento para el
trabajo: Sí (60,4% del total
de prestaciones en 2013).
PIL: Sí (3,6% del total de
prestaciones en 2013).
LRT trabajadores en
relación de dependencia.
Resolución 4664/13 del
INAES (seguro a cargo de
la cooperativa).
Cuidados Centros de Desarro-
llo Infantil (MDS).
58 El papel de la protección social como parte de las políticas para apoyar...
Asimismo, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social ha adecuado algunas
de sus líneas de acción para incorporar muchas de ellas al PROGRESAR, en el
marco del nuevo programa integral de promoción y protección del empleo registrado
PROEMPLEAR. Esta estrategia incluye los nuevos regímenes de aportes a la seguridad
social incluidos en la Ley de Promoción del Empleo Registrado y Prevención del
Fraude Laboral (Bertranou y Casanova, 2015), subsidios a la nómina salarial para la
incorporación de nuevos trabajadores (hasta $2700 durante 12 meses) y para prácticas
laborales ($2000 durante 6 meses), el Programa de Recuperación Productiva (REPRO)
(subsidio de $2000 por un plazo de hasta 12 meses para empresas en crisis), y los
servicios de empleo ofrecidos por el MTEySS a través de la Red de Servicios Públicos
de Empleo y la Red de Formación Continua.
Particularmente, en lo que atañe a los jóvenes, dentro de las “acciones de entrenamiento
para el trabajo” y del Programa de Inserción Laboral (PIL) se ha incorporado a jóvenes
desocupados participantes del PROGRESAR. También se ha eliminado la incompatibilidad
de la ayuda económica (no remunerativa) que reciben los participantes de las acciones de
entrenamiento para el trabajo y del PIL con la del PROGRESAR.23.24
Finalmente, es importante destacar que varios gobiernos provinciales tienen programas
propios destinados a atender la problemática de los jóvenes. Estos programas presentan
algunas diferencias con respecto a la franja etaria a la que apuntan (aunque se focalizan
en jóvenes de entre 16 y 29 años), requisitos de acceso (aunque en general utilizan
algún criterio asociado con el grado de vulnerabilidad que enfrentan los jóvenes) y las
prestaciones que brindan. En relación con las prestaciones, las acciones generalmente
incluyen una ayuda económica y la posibilidad de realizar prácticas laborales y participar
en acciones de formación (a través de cursos o en puestos de trabajo).25
23 No obstante se mantienen las incompatibilidades con: 1) remuneración laboral (en el caso del PIL, no proveniente
de la inserción laboral asistida), 2) ingreso económico originado en una actividad laboral independiente, un contrato de
locación de servicios o de obra, o un vínculo contractual de empleo público, 3) benecios previsionales, 4) pensiones
no contributivas de cualquier naturaleza, 5) ayudas económicas de otros programas de empleo o capacitación laboral
nacionales, provinciales o municipales (excepto el PROGRESAR).
24 Resolución 1032/2014 y Resolución 1038/2014.
25 Algunos de estos programas son: el Programa Envión (provincia de Buenos Aires), Programa Primer Paso (provincia
de Córdoba), Raíces: Red de Arraigo, Inclusión y Cooperación en Santa Fe (provincia de Santa Fe) y Programa de la
Esquina al Trabajo (provincia de Mendoza). De igual modo, es importante mencionar que varias provincias también tienen
iniciativas para apoyar la terminalidad educativa y la inclusión social de los jóvenes.
59
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
Recuadro 3. El impacto de las políticas de terminalidad educativa, formación
profesional y de prácticas laborales calicantes en la inserción laboral de
los jóvenes
Terminalidad educativa, formación profesional: el caso del Programa
Jóvenes con Más y Mejor Trabajo
Los jóvenes que participan en el Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo tienen
un bajo nivel educativo y una escasa experiencia en empleos formales, pero alta
participación en el mercado de trabajo en puestos no calicados u operativos. El
90% ha tenido experiencia laboral en empleos asalariados informales o por cuenta
propia. Asimismo, los participantes pertenecen a los sectores menos favorecidos
dentro de la estructura social (Mazorra et al., 2014).
Teniendo en cuenta la elevada cantidad de prestaciones asociadas con la
terminalidad educativa, un aspecto que estaría atendiendo esta política es
la problemática del abandono y retraso escolar. A través de la combinación de
información de una encuesta realizada a los beneciarios del PJMyMT y de la EPH,
se observa que un 59% de los beneciarios del PJMyMT con décit educativo
asisten a un establecimiento educativo, mientras que entre los no beneciarios
(pero con características similares a las de los beneciarios) el porcentaje de los
jóvenes con décit educativo que asisten a un establecimiento educativo es del
12% (Mazorra et al., 2014).
La mayor implicación en actividades de terminalidad educativa y el incremento en
la participación en los cursos de formación profesional son aspectos importantes
para las futuras inserciones laborales de los jóvenes. Como muestran Castillo
et al. (2014), para Argentina, el nivel educativo, la experiencia laboral formal y la
formación profesional constituyen características sociolaborales relevantes para
determinar la probabilidad de inserción de las personas en un trabajo asalariado
registrado. La relevancia de estas tres dimensiones obedece al hecho de que
forman parte del campo de acción de las políticas de mercado de trabajo. En el
caso puntual de los jóvenes, se muestra cómo la probabilidad de inserción laboral
en un empleo formal aumenta entre 20 y 30 puntos porcentuales, según sean
mujeres u hombres respectivamente, cuando este grupo poblacional naliza los
estudios formales, accede a una experiencia formal y participa en un curso de
formación profesional (Gráco 5.4). Castillo y Ohaco (2015) encuentran un impacto
positivo del Programa de Inserción Laboral y de las acciones de entrenamiento para
60 El papel de la protección social como parte de las políticas para apoyar...
el trabajo en la inserción laboral de sus beneciarios, lo cual fortalece el argumento
para potenciar acciones que faciliten el acceso de los jóvenes a empleos formales.
En este sentido, la articulación de acciones puede facilitar la transición al trabajo
decente, en particular de los jóvenes. No obstante, es importante destacar la
importancia que tiene la experiencia laboral formal en la probabilidad de inserción
laboral de los jóvenes, en la medida que se duplicarían las probabilidades de
inserción laboral formal (Gráco 5.4). En relación con este aspecto, cabe destacar
que la participación de los jóvenes en prestaciones que sirvan de tránsito hacia el
empleo formal, como las acciones de entrenamiento para el trabajo y la inserción
laboral asistida, si bien ha aumentado modestamente, aún se mantiene en niveles
bajos (Cuadro 5.5).
Gráco 5.4. Probabilidad de inserción laboral de los jóvenes, según sexo
y otras características sociolaborales
Fuente: Castillo et al. (2014).
¿Cuál es el rol de las garantías de seguridad de ingreso en las acciones de
“empleabilidad”? Facilitar que los jóvenes puedan participar en estos programas,
sustituyendo los ingresos que podrían obtener a través del mercado de trabajo
por una prestación monetaria. Esto permite que los jóvenes puedan reducir
la intensidad en la participación laboral para dedicar tiempo a intervenir en las
acciones que contribuyen a mejorar su empleabilidad.
8%
17%
11%
22% 23%
40%
28%
45%
+28 p.p
+20 p.p
Hasta secundario
incompleto, sin
experiencia formal
Secundario completo,
sin experiencia formal
Secundario completo,
con experiencia formal
Secundario completo,
con experiencia formal
y curso de formación
Mujeres Varones
61
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
En relación con esto último, Mazorra et al. (2014) encuentran evidencia concluyente
para los participantes del PJMyMT. Los beneciarios de este programa registran un
ingreso promedio un 39% inferior respecto del conjunto de jóvenes ocupados que
no participan en el programa (pero que presentan ciertas características similares).
Esto se debe a que los beneciarios tienen una participación en el mercado laboral
de menor intensidad; el número de horas semanales trabajadas es inferior en un
30% respecto del grupo de referencia. No obstante, la prestación monetaria del
PJMyMT permite nivelar los ingresos de los jóvenes participantes del programa y
que estos puedan destinar tiempo a las acciones de mejora en la empleabilidad.
Otro programa que también ha tenido buenos resultados en materia de reinserción
escolar es el Programa Envión de la provincia de Buenos Aires, que combina
garantías de ingresos (becas) y asistencia para la reinserción escolar (Díaz Langou
et al., 2014).
Prácticas laborales calicantes: el caso del Programa Primer Paso
El Programa Primer Paso (PPP), ejecutado por la Agencia de Promoción del
Empleo y Formación Profesional de la provincia de Córdoba, brinda a jóvenes
sin experiencia laboral relevante la posibilidad de acceder a entrenamiento en
un puesto de trabajo, ofreciendo a los empleadores un subsidio sobre el salario.
Los resultados de la implementación del PPP dan cuenta de que este genera un
importante aumento en la probabilidad de ingresar a un empleo formal después
que los beneciarios abandonan el programa. Este impacto es mayor entre
las mujeres y aquellos jóvenes sin secundario completo. Este resultado podría
obedecer al hecho de que una experiencia en el empleo formal brinda una señal de
las capacidades de los jóvenes y un alivio del problema del “CV vacío” para muchos
jóvenes. Asimismo, el paso por el PPP podría mejorar ciertas habilidades técnicas
de los participantes (aunque no hay evidencia de que mejore las habilidades
cognitivas y socioemocionales) (Berniell, 2015).
Fuente: Elaboración propia a partir de estudios disponibles sobre evaluación de políticas de empleo para jóvenes.
62
6. Instituciones laborales para
promover el empleo en los jóvenes
Las instituciones laborales en Argentina han sido objeto de diversas reformas entre
principios de la década de 1990 y la actualidad. Durante los años noventa, con el objeto
de exibilizar y dinamizar el mercado de trabajo, se modicó la legislación de protección
al empleo con la creación de modalidades contractuales atípicas y cambios en aspectos
como el período de prueba y la indemnización laboral. También se redujeron los niveles de
las contribuciones patronales a la seguridad social. Por otra parte, el salario mínimo y los
salarios acordados a través de la negociación colectiva permanecieron inalterados durante
más de una década. A nales de la década de 1990, se revirtió parcialmente la política de
exibilización laboral y en los años 2000 se revitalizaron el salario mínimo y la negociación
colectiva como mecanismos de determinación de salarios, y se fortaleció la inspección
del trabajo como instrumento para mejorar el cumplimiento de la legislación laboral
(particularmente en lo referente a la detección de trabajo informal). Además, se modicó
la política de reducción de contribuciones patronales a la seguridad social, pasando de
reducciones generales a reducciones temporales y focalizadas (salvo durante el período
de la crisis nanciera internacional) (Bertranou et al., 2013).
En general, las instituciones laborales, salvo algunos casos particulares, no presentan
un tratamiento diferencial para los jóvenes. Para promover el empleo entre los jóvenes
existe una interacción entre las instituciones laborales y las políticas activas de mercado
de trabajo. Así, por ejemplo, no existe un salario mínimo o una modalidad contractual
diferencial para los jóvenes, pero hay políticas activas que subsidian parte de la nómina
salarial durante un período de tiempo (como el Programa de Inserción Laboral) para que
beneciarios de programas de empleo puedan insertarse en empleos de calidad (como
en el caso del Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo y el PROGRESAR).
Por otra parte, también existen políticas generales (es decir, para todas las franjas
etarias de la población económicamente activa) que por su diseño pueden tener
impactos diferenciales entre los jóvenes. Un ejemplo de esto es el caso de las políticas
de reducción de las contribuciones patronales a la seguridad social fomentadas en las
últimas leyes de promoción del empleo registrado (Ley 26.476 y Ley 26.940). Estas
acciones pueden tener un impacto diferencial en sectores de alta rotación laboral
63
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
donde los jóvenes sin trabajo decente están sobrerrepresentados (como el comercio,
los servicios de hotelería y gastronomía, las pequeñas empresas) (Castillo et al.,
2012a, 2012b). Este aspecto requiere un mayor estudio; más aún con la sanción de
la Ley de Promoción del Empleo Registrado y Prevención del Fraude Laboral en 2014,
que no solo modica el esquema de reducciones temporales en las contribuciones
patronales, dando mayor progresividad según el tamaño de las empresas, sino que
además crea un Régimen Permanente de Contribuciones Patronales a la Seguridad
Social para Microempleadores, que reduce costos laborales no salariales para
microestablecimientos.
Asimismo, como se mencionó previamente, también existe dentro de las instituciones
laborales una serie de normativas que abordan aspectos especícos asociados con los
jóvenes.
Una de ellas es la introducción en la legislación laboral del “trabajo adolescente protegido”
(que ja ciertas condiciones bajo las cuales pueden ser empleadas las personas de 16
y 17 años, de modo tal que la participación en el mercado de trabajo no afecte la salud,
el desempeño escolar ni el desarrollo físico y mental) y la Ley de Pasantías Educativas.
Este último esquema no se rige por la Ley de Contrato de Trabajo, sino que tiene una
legislación especíca. El tipo de vínculo laboral no origina ningún tipo de relación laboral
entre el pasante y la empresa u organización en la que este se desempeña. No obstante,
la legislación establece condiciones generales que deben respetar los convenios de
pasantías (en cuanto a salarios, condiciones de trabajo, entre otros) y ja ciertos límites
para evitar abusos. Existen dos tipos de regímenes de pasantías. El primero está dirigido
a jóvenes mayores de 18 años, estudiantes de la educación superior y la educación
permanente de jóvenes y adultos y de la formación profesional. El segundo consiste
en pasantías no remuneradas para alumnos de entre 16 y 18 años que cursan los dos
últimos años de la educación secundaria.
Otra de las instituciones laborales que contempla acciones que tienen impacto en
la problemática de los adolescentes y jóvenes es la inspección laboral. Si bien la
inspección laboral es una responsabilidad compartida entre el gobierno nacional y los
gobiernos provinciales, dentro de las acciones de erradicación del trabajo infantil se
fortalecieron a partir de los años 2000 las tareas de detección y prevención del trabajo
infantil (Bertranou et al., 2015).
Finalmente, es importante señalar que no está cerrado el debate sobre cómo
institucionalizar las estrategias de promoción del trabajo decente entre los jóvenes.
Varios son los aspectos a considerar. En las últimas décadas se han observados
avances legislativos en relación con las normas laborales que buscan fomentar la
64 Instituciones laborales para promover el empleo en los jóvenes
demanda laboral para los jóvenes. En esta dimensión, se abandonaron las normas
que introducían modalidades contractuales promovidas, pero que desprotegían laboral
y socialmente a los jóvenes (a principios de los años noventa se introdujeron en la
legislación argentina contratos de práctica laboral y trabajo y formación para jóvenes;
estas modalidades fueron derogadas a nales de la década de 1990). En los últimos
años, se ha tornado más frecuente en los países de la América Latina el establecimiento
de nuevas legislaciones que estimulan la demanda laboral de jóvenes, pero incorporan
regulaciones para proteger el empleo. No obstante, aún no hay evidencia suciente
sobre el impacto de estas acciones que buscan reducir costos salariales (a través
de subsidios o salarios mínimos diferenciados) y no salariales por la contratación de
jóvenes. Al respecto resulta necesario contar con una mayor cantidad de estudios
de evaluación sobre temas vinculados con los efectos sustitución en la demanda de
trabajo (entre jóvenes y adultos), sostenibilidad de los puestos creados, calidad de los
puestos creados y adquisición de competencias laborales, entre otros, para elaborar
conclusiones que permitan mejorar el diseño y la implementación de esta clase de
instrumentos (OIT, 2013a, 2015a, 2015b; Vezza, 2014; OECD y OIT, 2014).
Por otra parte, un tema que se desprende de la institucionalización de las estrategias
de empleo para jóvenes reere a las dimensiones que deberían ser incluidas en una
“ley marco” de empleo juvenil. En relación con este aspecto hay dos puntos a destacar.
Por un lado, que tal norma debería ir más allá de los incentivos para la inserción laboral
–generalmente vinculados con la normativa laboral– y también debería incluir elementos
que permitan lograr una buena gobernanza de los programas y las acciones que se
desprendan de dicha ley marco. Por otro lado, este tipo de norma debería rearmar el
ejercicio pleno de los derechos laborales y sociales de los jóvenes.
Aunque no es objeto particular de este documento, es importante mencionar que en
Argentina hay numerosos proyectos de ley y propuestas de legisladores, centros de
políticas públicas y de organizaciones de trabajadores para una norma integral que
aborde la problemática del empleo en los jóvenes. Un aspecto común en los proyectos
de ley existentes es el de incluir entre las herramientas de políticas un subsidio a la
nómina salarial para empleadores que contraten a jóvenes y, en algunos casos, otros
incentivos para fortalecer la demanda laboral de jóvenes. Por otra parte, también se
incluye la capacitación laboral como instrumento para fortalecer las condiciones de
empleabilidad, aunque sobre esta cuestión hay diferencias entre los distintos proyectos.
Algunos apuntan al acompañamiento de tutores y la formación en el puesto de trabajo
mientras que otros incluyen la terminalidad educativa, la formación en ocios y la
formación para el autoempleo. También hay diferencias en cuanto al rol de la red de
servicios de empleo y a las instancias de articulación interinstitucional e interjurisdiccional.
En algunos casos la mención a estos aspectos es muy vaga, mientras que en otros se
65
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
hace referencia a la conformación de consejos u otras instancias para la articulación,
el diseño y la implementación de programas y acciones especícas. Finalmente, si bien
respecto de la regulación vinculada con la protección al empleo se tiene en cuenta la
normativa general, en algunos proyectos se incorporan otras dimensiones más allá de lo
estrictamente laboral y se incluyen derechos sociales y políticos, entre otros.
66
7. Síntesis y reexiones nales
La trayectoria de los jóvenes desde la adolescencia a la adultez es un período de tiempo
corto pero extremadamente importante para el ciclo de vida. En el camino hacia el
trabajo decente, los jóvenes tienen que sortear una serie de factores que pueden tener
impactos de largo plazo. Dichos factores son variados y van, entre otros, desde el
abandono escolar hasta la inserción en empleos precarios.
Las múltiples trayectorias de los jóvenes
Aunque los niños y las niñas están casi en su totalidad contenidos por el sistema
educativo, una vez iniciada la adolescencia y a medida que los jóvenes avanzan en su
ciclo vital, empiezan a transitar múltiples y diferentes caminos. Por un lado, se encuentran
los que continúan con su educación formal y estudios superiores, y también los que,
pasada la adolescencia, logran acceder a un trabajo decente y mantenerlo. Este último
grupo, desafortunadamente, no es el mayoritario.
Por otro lado, están los jóvenes que, por distintos motivos, abandonan la educación
formal y, otros que a pesar de completar su educación no logran acceder a un trabajo
decente. Esta problemática no es nueva. Tal como se manifestó en este documento,
ya desde nales de los años ochenta y principios de los noventa, los indicadores de
mercado de trabajo de los jóvenes mostraban un desempeño bastante más bajo que
los de los adultos. Con la crisis de 2001-2002 no solo aumentaron las diferencias entre
jóvenes y adultos, sino también la incidencia de los décits de trabajo decente entre los
jóvenes. En efecto, las crisis macroeconómicas han tenido efectos muy negativos sobre
la situación de los más jóvenes, tanto en términos absolutos como relativos, que luego
han tenido consecuencias de largo plazo en sus trayectorias laborales.
De la crisis y los programas de contención al desarrollo de políticas de
inclusión para jóvenes
Luego de la severa crisis de 2001-2002, en línea con el mejor desempeño macroeconómico,
el desempleo y la precariedad laboral se redujeron considerablemente tanto para los
adultos como para los jóvenes; aunque la situación relativa de los jóvenes (en comparación
con la de los adultos) no mejoró considerablemente. Es por ello que entre los jóvenes se
observan elevadas tasas de incidencia del desempleo y de empleo informal, y además
este grupo es el que explica en gran medida el comportamiento de las tasas generales
67
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
de desempleo e informalidad. Por ejemplo, los jóvenes representan un 25% del total de
los asalariados no registrados, aunque su peso en el empleo asalariado no llega al 15%.
A partir de este contexto, la problemática del empleo de los jóvenes ha estado
presente en la agenda de las políticas públicas, aunque adquirió mayor visibilidad
con la implementación del Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo por parte del
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social en 2008. Otros programas dirigidos
a los jóvenes se desarrollaron también en otras áreas de gobierno a nivel nacional y
provincial. Asimismo, desde el área de educación también se priorizaron en la agenda
de las políticas públicas las intervenciones con el propósito de asegurar la terminalidad
educativa de los jóvenes.
Así, en un marco de política de empleo general que puso énfasis en la generación de
empleo de calidad, las políticas activas de mayor cobertura dirigidas a los jóvenes han
estado centradas en la reducción de los décits educativos entre los jóvenes provenientes
de hogares vulnerables y, aunque con menor cobertura, en una serie de prestaciones
asociadas con servicios para el empleo, como la orientación e introducción al mundo
del trabajo, el apoyo en la búsqueda de empleo, la formación profesional, las prácticas
laborales y la asistencia para la inserción laboral. Estas últimas han mostrado un mayor
alcance en los últimos años debido a la misma selección que realizan los jóvenes dentro
de las opciones que muestra la oferta pública de programas e intervenciones.
Podría conjeturarse que la gran cantidad de jóvenes que realiza terminalidad educativa
obedece, en cierta medida, a un proceso de autoselección, teniendo en cuenta el
elevado porcentaje de jóvenes con décit educativo entre aquellos que no cuentan con
un trabajo decente. En este sentido se han abordado algunas de las principales barreras
que enfrentan los adolescentes y jóvenes en su transición hacia el trabajo decente: la
deserción escolar entre los adolescentes, el décit educativo entre los jóvenes y las
oportunidades de inserción laboral y formación.
A partir de la crisis internacional de 2009, que tuvo corto impacto en la economía argentina,
desde las políticas públicas comenzaron a diseñarse e implementarse programas
que permitieron escalar las intervenciones que buscan complementar objetivos de
seguridad económica a través de transferencias monetarias con el acceso a servicios
esenciales, como educación, salud y formación para el trabajo. La Asignación Universal
por Hijo (AUH), el Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina (PROGRESAR) y
el Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo (PJMyMT) han conformado un amplio
espectro de intervenciones que buscan, a través de distintos instrumentos, la inclusión
de adolescentes y jóvenes en su trayectoria al trabajo decente.
68 Síntesis y reexiones nales
Un aspecto común de estas iniciativas es la garantía de ingresos, la cual, como se ha
mencionado en este documento, ha tenido un importante rol promoviendo o abriendo
la posibilidad para que i) con la AUH, los adolescentes puedan asistir a establecimientos
educativos, y reducir una temprana participación en el mercado laboral, y ii) con el
PJMyMT y el PROGRESAR, los jóvenes que no han nalizado la educación obligatoria
puedan participar en acciones de terminalidad educativa, formación profesional o en
otras actividades que facilitan la inserción laboral.
Importantes avances, pero persistencia de múltiples décits con sus
consecuentes desafíos
A pesar de los avances registrados en los últimos años, diversos aspectos señalan la
necesidad de reforzar las políticas públicas para promover la retención escolar de los
adolescentes y facilitar la transición de los jóvenes desde el sistema educativo al acceso
a un trabajo decente.
La Resolución adoptada en la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT) de 2005 ya
había puesto de maniesto la importancia de fortalecer los cimientos macroeconómicos
para sostener tasas de crecimiento económico en el largo plazo y hacer frente a los ciclos
económicos de corto plazo, así como las estrategias generales para la formalización de
la economía informal. Estos elementos son clave para la generación de trabajo decente,
tanto para jóvenes como adultos. Asimismo, resulta importante remover obstáculos
estructurales en el mediano plazo, que en general están asociados a políticas públicas
en las áreas de la educación, y atender con políticas de protección social a la población
más seriamente afectada por la carencia de ingresos. Es fundamental brindarle el
acceso a servicios sociales esenciales en el marco de las estrategias de construcción de
pisos de protección social. Finalmente, también resulta necesario avanzar con reformas
institucionales que incorporen deniciones sobre el papel de los diferentes niveles de
gobierno. Esto es particularmente relevante en Argentina porque con una estructura
federal de gobierno, existen responsabilidades compartidas entre nación, provincias
y municipios; y la provisión y producción de numerosas dimensiones de los bienes y
servicios públicos se realiza en forma descentralizada.
Por otra parte, en relación con las iniciativas destinadas especícamente a los
adolescentes y jóvenes, y también en línea con la Resolución adoptada en la CIT de 2005,
resulta necesario abordar la problemática de la deserción escolar entre los adolescentes.
Si bien la AUH, que incluye como condicionalidad la asistencia a la educación obligatoria
para recibir la ayuda monetaria, ha mostrado tener un impacto razonable en las tasas
de deserción escolar, estas no han descendido sustancialmente y han aumentado entre
la población que no está alcanzada por la AUH (como por ejemplo, en los adolescentes
pertenecientes a los estratos de mayores ingresos).
69
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
Con respecto al décit educativo de los jóvenes, se espera que con la implementación del
PROGRESAR muchos jóvenes que han abandonado la educación formal se reinserten.
Con la implementación de este programa y la eliminación de la incompatibilidad entre la
AUH y el PJMyMT, también se alienta a los padres de los niños y las niñas receptores
de la prestación AUH a una mayor participación en acciones de terminalidad educativa.
No obstante, continúa presente el desafío de mejorar sustancialmente la calidad de la
formación que reciben estos jóvenes a través de los distintos componentes del sistema
de educativo.
Los avances han sido importantes, pero queda cada vez más claro que resulta imperioso
fortalecer las políticas públicas para facilitar la transición de los jóvenes desde el sistema
educativo al acceso a un trabajo decente. Idealmente, se debería avanzar en una
dirección en la cual estos programas de reinserción educativa vayan perdiendo peso,
producto del avance en la retención escolar. Por otra parte, si bien la cobertura de las
líneas de prácticas calicantes e inserción laboral asistida ha mostrado progresos en los
últimos años, resulta necesario fortalecer el vínculo de los jóvenes con el empleo formal,
máxime cuando se ha mostrado que este tipo de experiencia laboral tiene importantes
impactos positivos en sus trayectorias laborales futuras. Al respecto, el lanzamiento
del programa destinado a preservar puestos de trabajo, promover la inserción laboral y
regularizar el trabajo registrado, denominado PROEMPLEAR, y la implementación del
PROGRESAR, que permite aumentar la escala de los programas para jóvenes, resultan
auspiciosos.
Asimismo, en relación con las acciones que favorecen el vínculo con el empleo
formal, aún es necesario indagar sus efectos entre los jóvenes, a n de contar con
mejores elementos para analizar la efectividad de las políticas y estudiar así posibles
recomendaciones de política pública. Al respecto, también resulta necesario examinar
el impacto que tienen las acciones de estímulo de la demanda de empleo formal entre
los jóvenes, así como otras instituciones laborales que también pueden tener un rol en
la generación de trabajo decente para los jóvenes.
Por último, un punto para el debate de políticas públicas se relaciona con la manera en
que debería institucionalizarse una estrategia de empleo juvenil. Este debate no está
cerrado, y es por ello que los estudios sobre el desempeño de los programas y las
acciones (por ejemplo, su impacto, costo-benecio, procesos, entre otros) representan
una contribución para el fortalecimiento de las políticas públicas dirigidas a los jóvenes.
Adicionalmente, se debe discutir el papel desempeña cada nivel de gobierno. Atendiendo
a los diferentes requerimientos y posibilidades de cada provincia, se debe evaluar cuál
es el camino para el uso más eciente y equitativo de los escasos recursos disponibles.
70 Síntesis y reexiones nales
Como las acciones dirigidas a atender la problemática que enfrenta la juventud cuando
comienza a participar en el mercado de trabajo toman como parámetro de referencia
una franja etaria relativamente pequeña en comparación con el ciclo de vida de las
personas, una estrategia de largo plazo no solo debería contemplar las problemáticas
de los “jóvenes de hoy”, sino también mitigar los consecuencias que tienen diferentes
factores sociales y económicos (muchos de los cuales no son atendibles a través de las
políticas laborales) sobre las futuras trayectorias laborales de los “jóvenes del mañana”.
De este modo, nalmente, las acciones y políticas del mundo laboral para jóvenes se
concentrarían en aspectos propios de esta etapa de ingreso al mercado laboral (por
ejemplo, orientación laboral, acciones para compensar la falta de experiencia y brindar
ciertas competencias especícas), y no tanto en cuestiones que deberían haber sido
abordadas mientras estos transitaban otra etapa de su ciclo de vida (como las acciones
vinculadas con el acceso a la educación y la calidad educativa). Para que esto sea así,
también es necesario un contexto económico y productivo que permita generar puestos
de trabajo de calidad.
71
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
Referencias
Bernal, R. y Camacho, A. (2010), “La importancia de los programas para la primera
infancia en Colombia”, Documento de trabajo, Bogotá, Universidad de los Andes y
Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico (CEDE).
Berniell, L, (2015), “La evaluación de impacto del Programa Primer Paso (PPP).
Edición 2012”, Córdoba, Agencia de Promoción del Empleo y Formación Profesional y
CAF-Banco de Desarrollo para América Latina.
Bertranou, F. y Casanova, L. (coords.) (2015), Caminos hacia la formalización laboral
en Argentina, Buenos Aires, Ocina Internacional del Trabajo.
— (2014), Informalidad laboral en Argentina: segmentos críticos y políticas para la
formalización, Buenos Aires, Ocina Internacional del Trabajo.
— (2012), “Garantía de ingresos para hogares con niños, niñas y adolescentes en
Argentina: progresos en la construcción de un Piso de Protección Social”, Buenos Aires,
Ocina Internacional del Trabajo.
Bertranou, F., Casanova, L., Beccaria, A. y Ponce, G. (2015), “Instituciones laborales
y políticas de protección social para la erradicación del trabajo infantil en Argentina”,
Documento de trabajo n° 9, Buenos Aires, Ocina Internacional del Trabajo.
Bertranou, F., Casanova, L., Jiménez, M. y Jiménez, M. (2013), “Informalidad,
calidad del empleo y segmentación laboral en Argentina”, Documento de trabajo n° 2,
Buenos Aires, Ocina Internacional del Trabajo.
Carneiro, P. y Heckman, J. J. (2003), “Human capital policy”, en Heckman, J. J. y
Krueger, A. B., Inequality in America: What Role for Human Capital Policies?, Cambridge,
MA, MIT Press, pp. 77-239
Castillo, V., Rojo, S. y Schleser, D. (2012a), “El impacto de las políticas laborales
contracíclicas sobre el empleo asalariado registrado”, en Macroeconomía, empleo e
ingresos: debates y políticas en Argentina frente a la crisis internacional 2008-2009,
Buenos Aires, Ocina Internacional del Trabajo.
—(2012b), “Dinámica del empleo formal en contextos de crisis”, en Macroeconomía,
empleo e ingresos: debates y políticas en Argentina frente a la crisis internacional
2008-2009, Buenos Aires, Ocina Internacional del Trabajo.
Castillo, V., Ohaco, M. y Schleser, D. (2014), “Evaluación de impacto en la inserción
laboral de los beneciarios de los cursos sectoriales de formación profesional”,
Documento de trabajo n° 6, Buenos Aires, Ocina Internacional del Trabajo.
Castillo, V. y Ohaco, M. (2015), “La evaluación de impacto como insumo para
el diseño de políticas: PROEMPLEAR”, presentación realizada en las II Jornadas de
Análisis de Mercado de Trabajo, Buenos Aires, 7 y 8 de mayo de 2015.
72 Referencias
Colina, J., (2014), “La educación técnica industrial en Argentina. Situación actual,
experiencia internacional y propuestas de política”, informe de consultoría, Buenos
Aires, Ocina Internacional del Trabajo.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (2002), “Deserción
escolar: un obstáculo para el logro de los objetivos del milenio”, en Panorama Social
de América Latina 2001-2002, Santiago, Comisión Económica para América Latina y
el Caribe.
Cruces, G., Viollaz, M. y Ham, A. (2012), “Scarring effects of youth unemployment
and informality. Evidence from Argentina and Brazil”, La Plata, Centro de Estudios Distri-
butivos, Laborales y Sociales (CEDLAS), Universidad Nacional de La Plata.
Cunha, F. y Heckman, J. J. (2006), “Investing in our young people”, en Rivista Inter-
nazionale di Scienze Sociali, Vita e Pensiero IZA, vol. 117(3), pp. 387-418.
Filgueira, C., Filgueira, F. y Fuentes, A. (2001), “Critical choices at a critical age.
Youth emancipation paths and school attainment in Latin America”, Documento de tra-
bajo n° R-432, Washington, D.C., Research Department Publications, Red de Centros
de Investigación, Banco Interamericano de Desarrollo.
Freeman, R. y Wise, D. (1982), “The youth labor market problem: Its nature, causes
and consequences”, en Freeman, R. y Wise, D. (eds.), The Youth Labor Market Problem:
Its Nature, Causes, and Consequences, Chicago, University of Chicago Press, pp. 1-16.
Díaz Langou, G., Acevedo, A., Cicciaro, J. y Jiménez, M. (2014), “Inclusión de los
jóvenes en la Provincia de Buenos Aires”, Documento de trabajo n° 123, Buenos Aires,
Programa de Protección Social, Centro de Implementación de Políticas Públicas para la
Equidad y el Crecimiento (CIPPEC).
Heckman J. J. (2008), “Schools, skills and synapses”, Documento de trabajo n°
14064, Cambridge, MA, National Bureau of Economic Research (NBER).
Jenkins, A., Vignoles, A., Wolfe, A. y Galindo Rueda, F. (2003), “The determinants
and labour market effects of lifelong learning”, en Applied Economics, vol. 35, pp. 1711-
1721.
Jiménez, M. y Jiménez, M. (2015), “Asistencia escolar y participación laboral de los
adolescentes en Argentina: el impacto de la Asignación Universal por Hijo”, Documento
de trabajo n° 11, Buenos Aires, Ocina Internacional del Trabajo.
Kilpi-Jakonen, E., Vono de Vilhena, D., Kosyakova, Y., Stenberg, A. y Blossfeld,
H. (2013), “The impact of formal adult education on the likelihood of being employed:
a comparative overview”, en Studies of Transition States and Societies, vol. 4(1), pp.
48-68.
Lépore, E. y Schleser, D., (2005), “Diagnóstico del desempleo juvenil”, Serie Trabajo,
Ocupación y Empleo n° 2, Buenos Aires, Subsecretaría de Programación Técnica y
Estudios Laborales, Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.
Mayer, S. E. (2002), “The inuence of parental income on children’s outcomes: A
review report to the New Zealand”, Wellington, Ministry of Social Development.
73
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
Mazorra, X., Schachtel, L., Schleser, D. y Soto, C. (2014), “Jóvenes: Formación
y empleo. Estudio sobre los participantes del Programa Jóvenes con Más y Mejor
Trabajo”, Serie Trabajo, Ocupación y Empleo 12, Buenos Aires, Subsecretaría de
Programación Técnica y Estudios Laborales, Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social.
Millán Smitmans, P. (2012), “La exclusión social de los jóvenes en Argentina:
características y recomendaciones”, Buenos, Aires, Documento de Trabajo nº 38,
Escuela de Economía Francisco Valsecchi, Facultad de Ciencias Económicas,
Universidad Católica Argentina.
OECD y OIT, (2014), “Promoting better labour market outcomes for youth”,
Report on youth employment and apprenticeships prepared for the G20 Labour and
Employment Ministerial Meeting, Melbourne, Australia, 10 y 11 de septiembre 2014.
OIT (2005), Resolución relativa al empleo de los jóvenes, Ginebra, Ocina
Internacional del Trabajo.
— (2010), Trabajo decente y juventud en América Latina, Lima, Ocina Internacional
del Trabajo.
— (2012), La crisis del empleo de los jóvenes: ¡Actuemos ya!, Ginebra, Ocina
Internacional del Trabajo.
— (2013a), Trabajo decente y juventud en América Latina. Políticas para la
acción, Lima, Ocina Internacional del Trabajo.
— (2013b), Informe mundial sobre el trabajo infantil. Vulnerabilidad económica,
protección social y lucha contra el trabajo infantil, Ginebra, Ocina Internacional del
Trabajo.
— (2015a), Formalizando la informalidad juvenil. Experiencias innovadoras en
América Latina y el Caribe, Lima, Ocina Internacional del Trabajo.
— (2015b), ¿Qué sabemos sobre los programas y políticas de primer empleo en
América Latina?, Lima, Ocina Internacional del Trabajo.
Paz, J. (2012), “El desempleo juvenil en la Argentina durante la recuperación
económica”, Documento de Trabajo 9, Salta, Instituto de Estudios Laborales y del
Desarrollo Económico (IELDE), Universidad Nacional de Salta (UNSa).
Repetto, F. y Langou, G. (2014), “Recomendaciones integrales de política pública
para las juventudes en Argentina”, Documento de Políticas Públicas n° 137, Buenos
Aires, Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento
(CIPPEC).
Ruhm, C. (1991), “Are workers permanently scarred by job displacement?”, en The
American Economic Review, vol. 81(1), 319-324.
Salvia, A. y Tuñón, I. (2008), “Los jóvenes trabajadores frente a la educación, el
desempleo y el deterioro social en la Argentina”, Buenos Aires, Instituto de investigaciones
Gino Germani, Universidad Nacional de Buenos Aires (UBA).
74
Secretaría de Hacienda (2011), “Cuenta de Inversión 2011”, Buenos Aires, Ministerio
de Economía y Finanzas Públicas.
Stenberg, A., de Luna, X. y Westerlund, O. (2011). “Does formal education for
older workers increase earnings? Analyzing Annual Data Stretching over 25 Years”,
Documento de trabajo n° 8, Estocolmo,Swedish Institute for Social Research.
Vezza, E. y Bertranou, F. (2011), “Un nexo por construir: jóvenes y trabajo decente
en Argentina”, Buenos Aires, Ocina Internacional del Trabajo.
Vezza, E. (2014), “Escaneo de políticas y meta-análisis: juventud y políticas de
empleo en América Latina”, Documento de trabajo n° 156, La Plata, Centro de Estudios
Distributivos, Laborales y Sociales (CEDLAS), Universidad Nacional de La Plata.
Woodeld, R. (2011), “Age and rst destination employment from UK universities:
are mature students disadvantaged?”, en Studies in Higher Education, vol. 36(4), pp.
409-425.
Referencias
75
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
Anexo estadístico
Gráco A.1. Evolución de la relación entre el salario de los jóvenes y adultos,
según condición de formalidad de la relación laboral, 1991-2013
Fuente: OIT a partir de datos de la EPH.
Gráco A.2. Tasas de desempleo de jóvenes y adultos, 2003-2013
Fuente: OIT a partir de datos de la EPH.
50%
60%
70%
80%
90%
Ratio de salarios promedio - Asalariados informales Ratio de salarios promedio - Asalariados formales
199102
199202
199302
199402
199502
199602
199702
199802
199902
200002
200102
200202
2003-4T
2004-4T
2005-4T
2006-4T
2007-4T
2008-4T
2009-4T
2010-4T
2011-4T
2012-4T
2013-4T
20%
25%
30%
35%
31%
10%
5%
15%
0%
2003-T4
2004-T2
2004-T4
2005-T2
2005-T4
2006-T2
2006-T4
2007-T2
2007-T4
2008-T2
2008-T4
2009-T2
2009-T4
2010-T2
2010-T4
2011-T2
2011-T4
2012-T2
2012-T4
2013-T2
2013-T4
Jóvenes Adultos
17%
5%
18%
4%
11%
Gráco A.3. Tasa de asalarización y de empleo asalariado no registrado de
jóvenes y adultos, 2003-2013
Fuente: OIT a partir de datos de la EPH.
76 Anexo estadístico
20%
40%
50%
60%
70%
59%
58%
33%
28%
80%
90%
100%
30%
74%
44%
2003-T3
2003-T4
2004-T1
2004-T2
2004-T3
2004-T4
2005-T1
2005-T2
2005-T3
2005-T4
2006-T1
2006-T2
2006-T3
2006-T4
2007-T1
2007-T2
2007-T4
2008-T1
2008-T2
2008-T3
2008-T4
2009-T1
2009-T2
2009-T3
2009-T4
2010-T1
2010-T2
2010-T3
2010-T4
2011-T1
2011-T2
2011-T3
2011-T4
2012-T1
2012-T2
2012-T3
2012-T4
2013-T1
2013-T2
2013-T3
2013-T4
Asalariados (en %)
Jóvenes asalariados no registrados Adultos asalariados no registrados
Tasa de asalarización juvenil
77
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
Cuadro A.1. Caracterización de los jóvenes según permanencia en el sistema
educativo y participación en el mercado de trabajo, 2013
Estimación para el total urbano
Fuente: OIT a partir de datos de la EPH.
Jóvenes 16 a 17 años Todos Varones Mujeres
% Cantidad % Cantidad % Cantidad
Solo estudia 76,8% 1.029.127 75,6% 514.664 78,0% 514.463
Estudia y busca trabajo 1,5% 20.628 0,9 % 5.865 2,2% 14.763
Solo trabaja 4,2% 56.019 7,1 % 48.438 1,1% 7.581
Estudia y trabaja 5,7% 76.695 3,7% 25.504 7,8% 51.191
No estudia ni trabaja (NiNi) 11,7% 157.304 12,6% 86.053 10,8% 71.251
No estudia, no trabaja pero busca
trabajo 1,5% 19.780 1,8% 12.130 1,2% 7.650
No estudia, no trabaja ni busca
trabajo 10,3% 137.524 10,9% 73.923 9,6% 63.601
Total 1.339.773 680.524 659.249
Jóvenes 18 a 24 años Todos Varones Mujeres
% Cantidad % Cantidad % Cantidad
Solo estudia 27,6% 1.218.199 23,9% 529.874 31,2% 688.325
Estudia y busca trabajo 3,3% 145.636 2,7% 60.100 3,9% 85.536
Solo trabaja 34,2% 1.510.942 48,6% 1.075.456 19,8% 435.486
Estudia y trabaja 10,3% 456.963 9,5% 210.405 11,2% 246.558
No estudia ni trabaja (NiNi) 24,6% 1.086.231 15,3% 337.589 34,0% 748.642
No estudia, no trabaja pero busca
trabajo 7, 3 % 320.530 7, 3 % 160.952 7,2% 159.578
No estudia, no trabaja ni busca
trabajo 1 7, 3 % 765.701 8,0% 176.637 26,7% 589.064
Total 4.417.971 2.213.424 2.204.547
Jóvenes 16 a 24 años Todos Varones Mujeres
% Cantidad % Cantidad % Cantidad
Solo estudia 39,0% 2.247.326 36,1% 1.044.538 42,0% 1.202.788
Estudia y busca trabajo 2,9% 166.264 2,3% 65.965 3,5% 100.299
Solo trabaja 27,2% 1.566.961 38,8% 1.123.894 15,5% 443.067
Estudia y trabaja 9,3 % 533.658 8,2% 235.909 10,4% 297.749
No estudia ni trabaja (NiNi) 21,6% 1.243.535 14,6% 423.642 28,6% 819.893
No estudia, no trabaja pero busca
trabajo 5,9% 340.310 6,0% 173.082 5,8% 167.228
No estudia, no trabaja ni busca
trabajo 15,7% 903.225 8,7% 250.560 22,8% 652.665
Total 5.757.744 2.893.948 2.863.796
78 Anexo estadístico
Cuadro A.2. Composición de los estadios de transición para los jóvenes de
entre 18 y 24 años, 2003-2013
Fuente: OIT a partir de datos de la EPH.
Jóvenes 18 a 24 años 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Varones
Transición no iniciada 30,4% 28,9% 29,7% 30,5% 34,2% 33,7% 34,1% 35,1% 36,4% 36,3% 36,9%
Estudia y no busca trabajo 23,4% 23,0% 22,8% 23,5% 25,1% 24 ,7% 23,9% 24,9 % 28,1% 26,8% 26,7%
Amas de casa 1,4% 0,8% 1,1% 0,9% 1,5% 1,4% 2,1% 1,9% 1,7% 2,1% 2,5%
Otros inactivos 5,6% 5,1% 5,9% 6,1% 7, 6 % 7, 6 % 8,1% 8,2% 6,6% 7, 3 % 7,7 %
En transición 63,3% 63,3% 60,2% 5 7,0% 52,1% 51,8% 54,5% 51,4% 49,7% 48,3% 49,8%
Estudia y busca trabajo 1,5% 1,2% 1,2% 1,0% 1,2% 1,2% 1,2% 0,7% 0,3% 0,7% 0,3%
Desempleado desalentado 1,4% 1,5% 1,0% 1,5% 1,0% 0,6% 1,1% 1,0% 1,0% 0,7% 1,3%
Solo busca trabajo 21,2% 18,0% 1 4,9% 12,7% 9,0% 9,8% 12,9% 11,4% 10,6% 9,2% 10,7%
Ocupados con déficit de
trabajo decente 39,3% 42,6% 43,2% 41,9% 41,0% 40,2% 39,3% 38,3% 3 7, 7 % 3 7, 6 % 37,4%
Transición finalizada
6,3% 7,8% 10,0% 12,4% 13,7% 14,5% 11,4% 13,5% 14,0% 15,4% 13,3%
Mujeres
Transición no iniciada
43,6% 50,1% 51,7% 50,4% 50,1% 52,9% 55,4% 56,2% 57,8% 59,3% 59,1%
Estudia y no busca trabajo 24,5% 29,3% 29,4% 29,2% 29,0% 2 9,7% 31,6% 31,2% 33,8% 3 7,0 % 34,5%
Amas de casa 14,9% 16,7% 18,1% 15,7% 15,7% 18,0% 16,5% 19,3% 18,4% 16,7% 18,6%
Otros inactivos 4,2% 4,2% 4,3% 5,4% 5,4% 5,2% 7,2% 5,7% 5 ,7% 5,6% 6,0%
En transición
51,6% 45,2% 41,2% 43,8% 41,3% 36,9% 34,9% 33,3% 34,0% 33,4% 32,8%
Estudia y busca trabajo 1,5% 0,9% 1,5% 1,2% 0,7% 0,6 % 0,9% 0,8% 0,6% 1,0% 0,5%
Desempleado desalentado 2,0% 2,2% 1,8% 2,4% 2,4% 1,7% 1,9% 1,0% 0,8% 1,0% 0,9 %
Solo busca trabajo 19,5% 15,3% 13,8% 14,5% 10,8% 10,0% 11,2% 10,3% 9,9% 9,4% 8,9%
Ocupados con déficit de
trabajo decente 28,5% 26,8% 24,0% 25,8% 27,4% 24,5% 20,9% 21,2% 22,7% 21,9% 22,4%
Transición finalizada
4,7% 4,7% 7, 1 % 5,9% 8,5% 10,1% 9,7% 10,5% 8,2% 7, 3 % 8,1%
Todos
Transición no iniciada
37,3% 39,7% 40,9% 40,8% 42,3% 43,5% 44,8% 45,9% 47,2% 48,0% 48,1%
Estudia y no busca trabajo 23,9% 26,2% 26,1% 26,5% 2 7, 1 % 27,2% 27,8% 28,1% 31,0% 32,0% 30,6%
Amas de casa 8,5% 8,8% 9,7% 8,6% 8,8% 9,9% 9,4% 10,8% 10,1 % 9,5% 10,6%
Otros inactivos 4,9% 4,6% 5,1% 5,8% 6,5% 6,4% 7, 7 % 6,9% 6,1% 6,5% 6,8%
En transición
57,2% 54,1% 50,6% 50,2% 46,6% 44,2% 44,6% 42,1% 41,7% 40,7% 41,2%
Estudia y busca trabajo 1,5% 1,0% 1,4% 1,1% 1,0% 0,9 % 1,1% 0,7% 0,5% 0,9 % 0,4%
Desempleado desalentado 1,7% 1,8% 1,4% 2,0% 1,7% 1,2% 1,5% 1,0% 0,9% 0,9 % 1,1%
Solo busca trabajo 20,3% 16,7% 14,3% 13,6% 9,9% 9,9% 12,0% 10,8% 10,2% 9, 3% 9,8%
Ocupados con déficit de
trabajo decente 33,7% 34,6% 33,4% 33,5% 34,1% 32,2% 30,0% 29,6% 30,1% 29,6 % 29,8%
Transición finalizada 5,5% 6,2% 8,5% 9,0% 11,0% 12,2% 10,5% 12,0% 11,0% 11,3% 10,7%
79
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
Cuadro A.3. Ocupados con trabajo decente según grupo etario, 2003-2013
Fuente: OIT a partir de datos de la EPH.
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Jóvenes 18 a 24 años
Salario mensual
promedio ($
corrientes)
680,7 645,8 835,7 995,7 1257,7 1591,1 1858,0 2213,0 2863,6 3792,5 5 1 0 7, 3
Salario mensual
promedio / Salario
mínimo
2,3 1,4 1,3 1,3 1,3 1,3 1,3 1,3 1,2 1,4 1,5
Salario horario
promedio ($
corrientes)
4,43 4,27 5,45 6,52 8,50 10,88 12,24 15,26 23, 33 25,35 33,66
Horas semanales
promedio 38,5 38,2 37, 7 38,1 38,0 36,5 3 7, 3 3 7, 4 36,7 38,2 3 7, 4
Sexo
Varón 55,1% 61,7% 57, 7 % 66,4% 60,7% 57,8% 53,5% 55,1% 62,5% 6 7, 1 % 61,8%
Mujer 44,9% 38,3% 42,3% 33,6% 39,3% 42,2% 46,5% 44,9% 37,5% 32,9% 38,2%
Tamaño de la firma
Pequeña (1 a 5
empleados) 13,4% 9,6% 8,2% 6,6% 12,6% 11,4% 16,1% 12,3% 11,0% 11,7% 12,1%
Mediana (6 a 40
empleados) 56,7% 58,0% 58,8% 65,1% 59,7 % 62,5% 58,6% 63,8% 58,8% 51,3% 57,2%
Grande (más de 40
empleados) 29,8% 32,4% 33,0% 28,3% 27, 7 % 26,1% 25,3% 23,9% 30,2% 3 7, 0 % 30,7%
Antigüedad laboral
Menor al año 38,1% 36,6% 35,8% 39,4% 44,0% 36,1% 27,5% 32,7% 28,5% 2 7, 0 % 26,2%
De 1 a 5 años 54,1% 58,0% 61,0% 57,5% 52,0% 58,9% 68,9% 63,9% 65,8% 62,5% 68,3%
Mayor a 5 años 7,8% 5,4% 3,2% 3,1% 4,0% 5,0% 3,6% 3,4% 5,7% 10,5% 5,5%
Nivel educativo
Sin instrucción 0,2% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
Primaria incompleta 0,0% 0,2% 0,5% 0,5% 0,1% 0,1% 2,6% 0,3% 2,4% 0, 3% 0,5%
Primaria completa 3,8% 5,6% 1,9% 4,8% 2,8% 4,2% 4,7% 4,8% 3,6% 5,7% 3,1%
Secundaria
incompleta 12,2% 16,5% 10,9 % 11,9% 12,5% 12,5% 1 7, 1 % 13,9% 17,4% 19,4% 19,2%
Secundaria completa 26,7% 26,1% 32,8% 34,0% 35,6% 32,2% 2 7,9 % 30,9% 37,5% 35,8% 33,5%
Superior incompleta 48,1% 45,6% 45,1% 39,9% 37,5% 42,2% 38,4% 39,8% 34,5% 32,1% 35,4%
Superior completa 9,0% 6,0% 8,7% 8,9% 11,5% 8,7% 9,0% 10,3% 4,6% 6,6% 8,3%
Adultos 25 a 64 años
Salario mensual
promedio
($ corrientes)
878,0 933,2 1144,2 1423,1 1804,6 2218,1 2562,5 3250,4 4285,2 5009,9 6535,3
Salario horario
promedio
($ corrientes)
6,38 6,47 8,22 10,10 12,61 16,60 18,35 22,80 3 0,78 3 4,75 45,99
Horas semanales
promedio 34,4 35,4 34,6 34,8 35,5 3 4,9 35,5 3 5,7 35,6 35,6 35,4
Sexo
Varón 52,6% 52,3% 48,7% 51,7% 53,5% 53,5% 51,7% 52,6% 53,3% 53,9% 53,3%
Mujer 47,4% 4 7,7 % 51,3% 48,3% 46,5% 46,5% 48,3% 47,4% 46,7% 46,1% 46,7%
80 Anexo estadístico
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Tamaño de la firma
Pequeña (1 a 5
empleados) 8,1% 8,0% 6,9% 7, 0 % 8,0% 6,7% 9,0% 7,5% 7,7 % 7, 3 % 7,8%
Mediana (6 a 40
empleados) 73,4% 71,8% 75,9% 76,1% 71,2% 75,2% 73,8% 72,6% 73,0% 73,3% 70,2%
Grande (más de 40
empleados) 18,5% 20,2% 17,2% 16,9% 2 0,7% 18,1% 17,2% 19,9% 19,3% 19,4% 21,9%
Antigüedad laboral
Menor al año 5,8% 6,6% 6,8% 6,8% 7,0 % 7, 0 % 4,7% 6,2% 5,4% 4,8% 5,3%
De 1 a 5 años 24,7% 25,5% 2 7, 0 % 27,2% 29,4% 33,0% 35,1% 30,7% 30,1% 29,8% 30,0%
Mayor a 5 años 69,5% 6 7, 9 % 66,2% 66,0% 63,7% 60,0% 60,2% 63,0% 64,5% 65,4% 64,6%
Nivel educativo
Sin instrucción 0,4% 0,2% 0,3 % 0,2% 0,3% 0,2% 0,2% 0,1% 0,2% 0,3% 0,1%
Primaria incompleta 3,1% 2,4% 1,7% 2,1% 2,1% 2,1% 1,7% 1,6% 1,9% 1,3% 1,9%
Primaria completa 13,8% 13,7% 12,1% 13,2% 11,7% 11,2% 11,2% 11,9% 11,5% 9,9 % 9,9%
Secundaria
incompleta 10,4% 10,5% 9,8% 10,4% 10,5% 10,6% 10, 3% 9,6% 9, 1% 9,6% 10,0%
Secundaria completa 21,9% 23,0% 22,2% 22,8% 24,4% 24, 3% 25,9% 24,6% 24,8% 27,8% 26,3%
Superior incompleta 14,7 % 15,3% 16,6% 15,9% 15,9% 15,1% 15,7% 16,3% 15,6% 15,6% 15,6%
Superior completa 35 ,7% 34,9% 37,2% 35,3% 35,1% 36,4% 34,9% 36,0% 36,9% 35,5% 36,2%
Fuente: OIT a partir de datos de la EPH.
Continúa de pag. 79
Cuadro A.4. Participación de los adolescentes de 16 y 17 años en actividades
económicas y no económicas. NOA, NEA, Mendoza y GBA, 2004 y 2012
Fuente: OIT a partir de datos de la EANNA 2004 y MANNyA 2012.
Tipo de actividad 2004 2012 Var (p.p.)
Todos
Doméstica intensa 19,7% 13,5% -6,1%
Para autoconsumo 24,0% 9,5% -14,5%
Económica 23,8% 20,1% -3,7%
Total 44,1% 35,8% -8,2%
Varones
Doméstica intensa 9,4% 6,8% -2,6%
Para autoconsumo 32,3% 15,1% -1 7, 3 %
Económica 27,5% 25,0% -2,5%
Total 43,7% 37, 1 % -6,6%
Mujeres
Doméstica intensa 2 9,0% 20,5% -8,5%
Para autoconsumo 16,3% 3,7% -12,7%
Económica 20,4% 15,1% -5,4%
Total 44,4% 34,6% -9,9%
81
Trayectoria hacia el trabajo decente de los jóvenes en Argentina
Cuadro A.5. Ingresos laborales y horas trabajadas de los adolescentes que
realizan actividades económicas, 2012
Total urbano
Fuente: OIT a partir de datos del MANNyA.
Ingreso
Horas semanales trabajadas
Total
1 a menos de 3 horas 3 a menos de
10 horas 10 a menos de
36 horas 36 horas y más
Ns/Nr 6% 28% 19% 19% 21%
$0-500 77% 54% 53% 15% 48%
$501-1000 17% 7% 13% 18% 12%
$1001-1500 0% 9% 3% 15% 7%
$1501-2000 1% 1% 4% 23% 6%
$2001-2500 0% 0% 6% 7% 4%
Más de $2500 0% 2% 2% 4% 2%
Total 100% 100% 100% 100% 100%
Cuadro A.6. Características del trabajo adolescente en las regiones del NOA,
NEA, Mendoza y GBA, 2004 y 2012
Fuente: OIT a partir de datos de la EANNA 2004 y MANNyA 2012.
Dimensiones
Todos Varones Mujeres
2004 2012 Var
(p.p.) 2004 2012 Var
(p.p.) 2004 2012 Var
(p.p.)
Horas semanales trabajadas
De 1 a menos de 3 13,8% 4,4% -9,4% 8,4% 2,3% -6,2% 20,4% 8,0% -12,4%
De 3 a menos de 10 38,2% 35,8% -2,4% 36,2% 24,3% -11,9% 40,6% 55,6% 15,0%
De 10 a menos de 36 31,6% 45,2% 13,6% 36,5% 51,2% 14,6% 25,5% 34,9% 9,4%
36 y más 16,4% 14,6% -1,8% 18,8% 22,2% 3,4% 13,5% 1,5% -12,0%
Trabajo nocturno
Realiza trabajo de noche 23,9% 8,1% -15,8% 26,2% 10,1% -16,0% 21,2% 4,5% -16,6%
Trabajo peligroso