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Ethik-Maßnahmen für die öffentliche Verwaltung - Modeerscheinung oder Mauerblümchen

Authors:

Abstract

Efforts to secure efficiency and loyalty and to avoid conflicts of interest and corruption in the public sector are as old as bureaucracy itself. To discuss these subjects under the heading of "ethics", however, is a rather recent trend, in particular in Germany. This article analyses which ethics measures were introduced in Germany, what is new about them and how they are to be evaluated in an international comparison. A dual perspective is taken in the analysis: on the one hand it focuses on the political discussion and implementation of real ethics measures, on the other hand on the academic discourse about ethics measures, which can be more or less closely connected to the discussion among politicians and practitioners. It can be shown that as regards the implementation of ethics measures, Germany ranges in middle camp in international comparison. New measures are introduced, albeit in a restrained manner, but the institutional framework, the legal system and administrative tradition make new measures less urgent than in other countries. The academic discourse is not fully fledged, in particular no network between scholars, politicians and practitioners has been established, as it marks the ethics system in the US. To the degree, however, that the administrative system and culture change in Germany, the adoption of new ethics measures becomes more likely.
Ethik-Maßnahmen für die öffentliche Verwaltung – Modeerscheinung
oder Mauerblümchen?
Nathalie Behnke
1. Einleitung*
„Wir sind auch versichert, dass ein kluger, fleißiger und habiler Mann, der nächst Gott nichts hö-
her als seines Königes Gnade schätzet und demselben aus Liebe und mehr vor die Ehre als um Be-
soldung dienet, auch in seinem Thun und Lassen bloß und allein seines Königes Dienst und Inte-
resse suchet und für Augen, vor allen Intriguen und Affecten aber einen Abscheu hat, sich gar bald
geschickt machen könne und werde, um Uns in beiderlei Affairen, Commissariats- und Domänen-
sachen, mit großem Nutzen zu dienen ...
Schließlich wollen Wir die zu Unserm General- u. Directorio von Uns bestellte Ministros und
sämmtliche übrige Membra hiedurch ernstlich erinnert haben, dieser Unserer ihnen ertheilten In-
struction in allen Punkten accurat nachzuleben und darin nicht im geringsten zu manquiren ...
Diejenige aber, so nicht in allen Stücken dieser Instruction nachleben, sondern es auf den alten
Schlender wieder kommen lassen wollen, die mögen sich nur zum Voraus die Rechnung machen,
dass Wir es ihnen nicht schenken, sondern ihren Ungehorsam und Widerspenstigkeit exemplarisch
und auf gut Russisch bestrafen werden. Es hat sich auch ein jedweder darnach zu achten und für
Schaden und Unglück zu hüten.“
Mit diesen Worten beschloss Friedrich Wilhelm I, König in Preußen, seine „Instruc-
tion und Reglement für das Generaldirectorium“, also für das neue Exekutivorgan des
preußischen Staates, das durch Zusammenlegung der bis dahin separaten Kameral- und
Domänenverwaltungen 1722 gegründet wurde (Acta Borussica 3, 1901: 647–649).
Ebenso wie vor fast 300 Jahren ist es auch heutzutage ein Hauptanliegen moderner
Regierungen, sich der Loyalität, Effektivität und Neutralität ihres Verwaltungsapparates
zu versichern. Korruption, Interessenkonflikte, Nepotismus oder Abhängigkeiten ge-
genüber Dritten sollen möglichst zuverlässig vermieden, die Integrität und das Ansehen
der Verwaltung geschützt werden. Zu diesem Zwecke greift man – ebenso wie Fried-
rich WilhelmI–zueinem Mix aus moralischen Appellen, konkreten Handlungsanwei-
sungen und Verboten sowie Sanktionen. Obwohl dieser Konflikt um einen loyalen, ef-
fizienten und vertrauenswürdigen öffentlichen Dienst so alt ist wie die Bürokratie
selbst, ist die Entwicklung relativ neu, hierfür den Begriff der „Ethik“ zu verwenden.
Ausgehend von den USA, wo „Ethics in Public Office“ seit den 50er Jahren des 20.
Jahrhunderts ein politisches Diskussions- und Handlungsfeld wurde,1das sich ständig
wachsender Aufmerksamkeit erfreut, wurde die Wahrnehmung der alten Problematik
unter der neuen Begrifflichkeit in weiteren Ländern des angelsächsischen Sprachraums
übernommen und schließlich in den 90er Jahren des 20. Jahrhunderts von internatio-
* Ich danke Arthur Benz und Jörg Bogumil für wichtige und weiterführende Hinweise zu Auf-
bau und Argument dieses Beitrags.
1 Für einen kurzen Überblick über die Entstehung und Entwicklung dieser Diskussion in den
USA vgl. Behnke (2004: 139–141).
Erschienen in: Jörg Bogumil/ Werner Jann/ Frank Nullmeier (Hg.): Politik und Verwaltung.
PVS-Sonderheft 37, 2006, S. 250-274.
nalen Organisationen aufgegriffen und weltweit verbreitet. Einer Ethik-Debatte, die
zwischen Wissenschaftlern, Politikern und Verwaltungspraktikern geführt wird, geht
hierbei eine Ethik-Bewegung konform, die sich darin äußert, dass bestimmte Maßnah-
men politisch empfohlen und umgesetzt werden, um die Ethik des öffentlichen Sektors
zu sichern.
Auch in Deutschland hat dieser weltweite Trend mittlerweile Spuren hinterlassen.
Noch vor wenigen Jahren schien der Begriff der Ethik im deutschen Sprachgebrauch
ausschließlich philosophisch-moralischen Diskursen vorbehalten zu sein (vgl. die Be-
griffsdiskussion bei Sommermann 2003). Nun setzt sich langsam eine neue Verwen-
dungsweise durch, die an die angelsächsischen und internationalen Debatten angelehnt
ist. Die angelsächsische Begriffsverwendung zielt im Kern auf das individuelle Verhal-
ten einzelner Personen, das sich im Spannungsfeld zwischen öffentlichem und privatem
Interesse bewegt. Dieses Verhalten soll möglichst „ethisch“ sein, das heißt, Personen im
öffentlichen Sektor sollen sich nicht so verhalten, dass sie ihr privates Interesse auf
Kosten des öffentlichen, dem sie qua Amt oder Mandat verpflichtet sind, verfolgen.
Das Konzept ist hierbei zweidimensional angelegt: Einerseits bezieht Ethik sich auf
eine moralische Dimensionen im Hinblick auf Werte, Normen, Zielvorstellungen;
Ethik des öffentlichen Dienstes wird häufig mit Integrität gleichgesetzt, Zielkonflikte
werden als ethische Dilemmata beschrieben. Andererseits umfasst sie eine juristisch-
legalistische Dimension im Hinblick auf Gesetze, Regulierungen und Institutionen zur
Verhinderung von Korruption und Interessenkonflikten. Das Konzept umfasst somit
ein höchst heterogenes Set an Situationen, Maßnahmen und Werten. Ein Blick in Pra-
xis-Handbücher zur Ethik im öffentlichen Sektor2erlaubt dennoch eine sinnvolle Sys-
tematisierung von Regelungen, Institutionen und Maßnahmen. Diese Elemente umfas-
sen im Wesentlichen:
die Standards, Werte oder Ziele, die das Verhalten öffentlicher Bediensteter bestim-
men sollen (also etwa Gemeinwohlorientierung, Unparteilichkeit, Effizienz und Ef-
fektivität, Wahrung des Sinnes vor dem Buchstaben von Gesetzen, Service-Orien-
tierung u.ä.) sowie eine Diskussion deren relativer Bedeutung (wie geht man mit
Zielkonflikten um?) und möglicher Dilemmata, die in der Ausübung der Tätigkeit
entstehen können;
die Wege, diese Standards bei den öffentlichen Bediensteten zu vermitteln; dies um-
fasst zum einen die Vermittlung der Kenntnis dieser Werte, zum anderen deren Inter-
nalisierung, so dass die Orientierung des Handelns an diesen Werten zur alltäglichen
Selbstverständlichkeit wird (also etwa Sozialisation durch Vorbild und Nachahmung,
Ethik-Kodizes, Ethik-Handbücher oder Ethik-Seminare);
Gesetze, Regelungen oder Verfahren zur Verhinderung von Korruption und Interes-
senkonflikten, wie sie etwa durch Bestechung und Geschenkannahme, aber auch
durch die Ausübung von Nebenbeschäftigungen, durch die Begünstigung von Freun-
Ethik-Maßnahmen für die öffentliche Verwaltung 251
2 Siehe beispielsweise die „Ethics Manuals“ der Ethik-Komitees in Senat und Repräsentanten-
haus des amerikanischen Kongresses oder des „Office of Government Ethics“ für die Adminis-
tration (http://www.house.gov/ethics/Ethicforward.html; http://www.ethics.senate.gov/down
loads/pdffiles/manual.pdf; http://www.usoge.gov/pages/forms_pubs_otherdocs/fpo_files/refe
rence/rfsoc_02.pdf, jeweils vom 15.11.2005) oder die einschlägigen Broschüren der OECD
(OECD 1996, 1999, 2000).
den oder Verwandten, durch private finanzielle Verflechtungen und Verbindlichkei-
ten, durch politische Aktivitäten oder durch den Missbrauch von Informationen
und Privilegien entstehen können, die die öffentliche Beschäftigung mit sich bringt
(also etwa Korruptionsgesetze, Verbote der Geschenkannahme, Regelungen der Ne-
bentätigkeit, finanzielle Offenlegungspflichten, Nepotismusverbote und Regelungen
zum Umgang mit öffentlichen Mitteln);
Regelungen und Institutionen zur Sicherung der Transparenz und Offenheit des Ver-
waltungshandelns, da letztlich die öffentlichen Bediensteten in der Lage sein sollten,
sowohl der Politik als auch der Bevölkerung Rechenschaft über ihr Tun und Lassen
sowie über ihre Beweggründe bei Entscheidungen abzulegen (also etwa Informa-
tionsfreiheitsgesetze, Schutz von „Whistleblowers“ oder institutionalisierte Berichts-
pflichten);
Regelungen zum Umgang öffentlicher Bediensteter mit verschiedenen Personengrup-
pen; hierunter fallen Regelungen zum Umgang mit sexueller Belästigung, aber auch
eine Kunden- oder Service-Orientierung gegenüber den Bürgern, die Schulung von
Führungsqualitäten innerhalb der Verwaltung sowie klassische rechtsstaatliche Tu-
genden des Diskriminierungsverbots und der rechtlichen Gleichbehandlung.
In einer Reihe empirischer Untersuchungen wurden mittlerweile Länder hinsichtlich
ihres Bestandes und ihrer Entwicklung an Ethik-Maßnahmen vergleichend untersucht.3
Insofern kann man inzwischen von einem relativ konsolidierten Verständnis dessen
ausgehen, was unter Ethik-Maßnahmen zu verstehen ist.
Aufbauend auf dem hier kurz skizzierten Konzept von Ethik und Ethik-Maßnah-
men soll im Folgenden untersucht werden, inwiefern sich dieses Konzept in Deutsch-
land verbreitet hat. Eine solche Untersuchung findet natürlich nicht im luftleeren
Raum statt. Ethik-Maßnahmen sind Instrumente zur Steuerung des individuellen Ver-
haltens von Verwaltungsmitarbeitern, und dieses individuelle Verhalten wird primär
durch den institutionellen Rahmen und die Kultur des öffentlichen Dienstes geprägt.
Daher werden zunächst in Abschnitt 2 kurz diejenigen institutionellen und kulturellen
Faktoren skizziert, die einen unmittelbaren Einfluss auf Verhaltensweisen und Motiva-
tionen von Verwaltungsmitarbeitern ausüben und somit mittelbar auch die Einführung
oder Übernahme von Ethik-Maßnahmen beeinflussen. Darauf aufbauend wird in Ab-
schnitt 3 eine Bestandsaufnahme des Ethik-Konzepts in Deutschland vorgenommen.
Diese ist zweigleisig angelegt: Zum einen wird untersucht, inwiefern praktische Ethik-
Maßnahmen in der Verwaltung umgesetzt werden, zum anderen, wie weit sich die
Ethik-Debatte in der verwaltungs- und politikwissenschaftlichen Wahrnehmung durchge-
setzt hat.
Dieser Bestandsaufnahme wird in Abschnitt 4 ein Überblick über andere nationale
und internationale Ethik-Debatten und Initiativen gegenübergestellt. Im Abgleich mit
Erfahrungen anderer Staaten und mit internationalen Standards soll eine Einschätzung
252 Nathalie Behnke
3 Einen sehr weiten Ländervergleich anhand des Rasters der Ethik-Infrastruktur legt die OECD
selbst in ihrer Studie „Trust in Government“ vor (OECD 2000). Eine etwas neuere verglei-
chende Untersuchung für den öffentlichen Dienst in EU-Staaten führten Demmke und Bossa-
ert (2005) durch. Eine sehr gute Studie der Ethik-Infrastruktur in den USA liefert Martel
(2001), Behnke vergleicht die Infrastrukturen Deutschlands und Großbritanniens (2002) bzw.
Deutschlands und der USA (2004).
gewonnen werden, ob Ethik in Deutschland ein prominentes Konzept ist, gegebenen-
falls sogar eine Modeerscheinung, die – ähnlich den Ideen des New Public Manage-
ment – gerade den öffentlichen Sektor überflutet, oder ob das Konzept vielmehr ein
Schattendasein fristet, das weder wissenschaftlich noch politisch in nennenswertem
Maße rezipiert wird. Dieser Überblick kann notwendigerweise nur recht allgemein aus-
fallen. Neben einem Schwerpunkt auf den USA werden Beispiele aus anderen angels-
ächsischen Ländern sowie Aktivitäten internationaler Akteure herangezogen, um im
Wesentlichen die großen Entwicklungslinien herauszuarbeiten. Doch auch ein solcher
Überblick sollte ausreichen, um in Abschnitt 5 eine Einschätzung zu ermöglichen, ob
– bildlich gesprochen – das Glas der Ethik-Maßnahmen in Deutschland eher halb voll
oder eher halb leer ist und wie sich die Dynamik des Ethik-Konzepts in Deutschland
vermutlich weiter entwickeln wird. In einem abschließenden Ausblick werden einige
eher spekulative Überlegungen zu den Konsequenzen von Ethik-Maßnahmen skizziert,
die auf den weiterführenden Forschungsbedarf hindeuten.
2. Institutionelle und kulturelle Bedingungen für Ethik-Maßnahmen
Ethik-Maßnahmen zielen auf die Steuerung und Regulierung individuellen Verhaltens
öffentlicher Bediensteter. Bei der Einführung neuer Ethik-Maßnahmen orientiert man
sich natürlich am existierenden Regelungsbestand insofern, dass inhaltlich unnötige
Doppelungen möglichst vermieden werden und formal Ethik-Regeln mit bestehenden
Regelungen möglichst kompatibel sein sollten. Gerade in Deutschland unterliegt dabei
das Verhalten von Beamten und Angestellten im öffentlichen Dienst bereits klaren Re-
gelsystemen, die sich insgesamt als Ausprägungen einer kontinentaleuropäischen Ver-
waltungstradition begreifen lassen. Diese Tradition ist zum einen durch die strenge Sys-
tematik des Römischen Rechts geprägt, zum anderen durch ein etabliertes Berufsbeam-
tentum, dessen Angehörige sich als loyale Staatsdiener verstehen, die unhintergehbar an
Recht und Gesetz (und nur daran) gebunden sind.
Die römische Rechtssystematik in Kontinentaleuropa steht im Kontrast zur angels-
ächsischen Tradition des Case Law und Common Law, wie es auch in den USA ange-
wandt wird. So ist in einer ausgefeilten Rechtssystematik bereits historisch ein weiter
Bereich dessen, was unter Ethik-Maßnahmen fällt, geregelt. Es gibt Korruptionsgesetze,
Verbote der Geschenkannahme, Gesetze zu Unvereinbarkeiten von Positionen und vie-
les mehr. Diese Regelungen finden sich aber eben nicht als Bündel von Ethik-Rege-
lungen, sondern sind – entsprechend der Systematik – über verschiedene Gesetzeswerke
verteilt. Dieser traditionell dichte Regelungsbestand macht zum einen keine intensiven
Aktivitäten zur Neuregelung ethisch relevanter Situationen nötig, vielmehr können
durch neue Gesetze gezielt Lücken geschlossen werden. Zum anderen vertragen sich
mit einem solchen Rechtssystem nur schwer systematische Brüche. Das bedeutet, dass
neue Ethik-Maßnahmen nach Möglichkeit an die bestehende Systematik angepasst
werden müssen.
Als zweiter Faktor spielt das Beamtentum in der deutschen Staatstradition eine be-
sondere Rolle: In einem Land, das mittlerweile über fast drei Jahrhunderte hinweg
über einen Apparat von Vollzeit arbeitenden und juristisch geschulten Lebenszeitbeam-
Ethik-Maßnahmen für die öffentliche Verwaltung 253
ten verfügt (eine Zeitspanne, in der Staats- und Regierungsform mehrfach wechselten
und nahezu die einzige Konstante ein rechtsstaatlich orientierter Verwaltungsapparat
war), die überwiegend innerhalb der Staatsverwaltung ausgebildet und sozialisiert wer-
den und die nach wie vor nur in seltenen Fällen den Staat als Arbeitgeber verlassen
und in die freie Wirtschaft wechseln, besteht in zweierlei Hinsicht eine vergleichsweise
geringe Notwendigkeit zur Einführung neuer Ethik-Maßnahmen. Zum einen bieten
sich einfach weniger Gelegenheiten für Interessenkonflikte als in einem System wie in
den USA, wo ein überwiegender Teil der höheren Verwaltungsangestellten regelmäßig
zwischen Wirtschaft und Regierung als Arbeitgeber hin und her wechselt. Zum ande-
ren besteht bei einer homogenen Gruppe, die ihre gesamte Erwerbsbiografie im öffent-
lichen Dienst verbracht hat, weniger Schulungsbedarf über relevante Werte und Ver-
haltensregeln als bei Personen, die aus anderen Arbeitsbereichen für den öffentlichen
Sektor rekrutiert werden und hierfür erst einmal sozialisiert werden müssen.
Bei der Untersuchung und Einschätzung von Aktivitäten eines Landes zur Einfüh-
rung neuer Ethik-Maßnahmen muss daher die Kontingenz von Faktoren wie dem
Rechtssystem oder der Verwaltungskultur mit berücksichtigt werden, wobei hier die
kontinentaleuropäische und die angelsächsische Kultur zwei deutlich unterschiedliche
Prototypen darstellen.
3. Bestandsaufnahme: Ethik-Maßnahmen und Ethik-Diskussion in Deutschland
3.1 Ethik-Maßnahmen
Wie im vorangehenden Abschnitt bereits angedeutet wurde, ist ein Großteil der Re-
geln, die in anderen Ländern als Ethik-Maßnahmen eingeführt werden, in Deutschland
schon seit langem Bestandteil der rechtlichen und kulturellen Tradition des Landes.
Dies gilt etwa für den bestehenden Korpus an Gesetzen, die Personalpolitik des öffent-
lichen Dienstes oder interne Kontrollen in der öffentlichen Verwaltung. In diesem Ab-
schnitt werde ich daher nur auf neuere Maßnahmen eingehen, die die bestehenden
Strukturen ergänzen oder verändern. Typisch für Deutschland ist außerdem, dass diese
bestehenden Strukturen und Institutionen üblicherweise nicht primär unter dem
Aspekt der „Ethik“ wahrgenommen werden. Natürlich wird hier über Antikorruptions-
maßnahmen diskutiert, sind die Legalität, Effektivität und Vertrauenswürdigkeit des
öffentlichen Dienstes zentrale Maßstäbe und Zielvorgaben. Aber diejenigen Initiativen
und Maßnahmen, die in diesem Abschnitt zusammengestellt sind, werden nach wie
vor im öffentlichen Diskurs nicht unter dem Konzept „Ethik“ behandelt, so dass es
sich gewissermaßen um eine von mir vorgenommene analytische Zuschreibung han-
delt.
Vor den 90er Jahren des 20. Jahrhunderts war nicht nur Ethik für den deutschen
öffentlichen Sektor kein Begriff, auch Korruption wurde als Problem noch nicht wahr-
genommen. Erst seit 1997 wurde eine Reihe von Gesetzen und Regeln neu verabschie-
det, die im Zuge der Korruptionsbekämpfung die Ethik-Regeln für Deutschland verän-
derten. Dies sind
254 Nathalie Behnke
das Anti-Korruptions-Gesetz (1997) und hierzu
die Anti-Korruptions-Richtlinie (1998 und 2004),
das Vergaberechtsänderungsgesetz (1999),
das Disziplinargesetz (2002)
sowie zuletzt das Informationsfreiheitsgesetz (2005).
3.1.1 Repressive Korruptionsbekämpfung
Der Impuls zur Beschäftigung mit Ethik-Fragen ging in Deutschland von dem Bemü-
hen aus, die Korruption zu bekämpfen. Die wichtigste und folgenreichste Initiative
hierfür dürfte die Verabschiedung des Gesetzes zur Bekämpfung der Korruption vom 26.
Juni 1997 (BGBl. 1997: 2038–2043) gewesen sein. Es ist zwar keine direkte Reaktion
auf internationale Initiativen zur Anti-Korruptions-Gesetzgebung,4steht aber offen-
sichtlich in engem gedanklichem Zusammenhang mit diesen. Die zentrale Konsequenz
des Gesetzes ist die Veränderung der Korruptionsparagraphen im Strafgesetzbuch:
Im Strafgesetzbuch widmet sich der 29. Abschnitt den „Straftaten im Amte“. Für
die Korruptionsbekämpfung sind hier besonders wichtig die §§ 331–336. §§ 331–334
bestimmen die Straftatbestände der Vorteilsannahme (§ 331), der Bestechlichkeit
(§ 332), der Vorteilsgewährung (§ 333) und der Bestechung (§ 334). § 335 bestimmt,
dass in besonders schweren Fällen von Korruption eine Freiheitsstrafe von bis zu zehn
Jahren verhängt werden kann. § 336 setzt fest, dass für die Bewertung der Anwendbar-
keit der Korruptionsparagraphen das Unterlassen einer Diensthandlung der Vornahme
einer Diensthandlung gleichzustellen ist. Durch das Anti-Korruptions-Gesetz wurde
§ 335 neu eingefügt, der Anwendungsbereich der §§ 331–334 wurde erweitert5und
das Strafmaß erhöht.6
Eine weitere Gesetzesverschärfung im Hinblick auf die Korruptionsbekämpfung
stellt das Bundesdisziplinargesetz (BDG) dar, das 2002 in Kraft trat und die bis dato
gültige Bundesdisziplinarordnung (BDO) ersetzte. Hierbei wurde der Ablauf des Diszi-
plinarverfahrens im Sinne einer effektiveren Korruptionsbekämpfung geändert (Urban
2001; Becker-Kavan 1999). Ein Disziplinarverfahren wird angestrengt, wenn ein Be-
amter gegen das Beamtenrecht verstößt, in dem unter anderem auch die Ethik-Regeln
für Beamte enthalten sind.7Durch das neue Gesetz wurden die möglichen Sanktionen
Ethik-Maßnahmen für die öffentliche Verwaltung 255
4 Im Gegensatz dazu werden im „Gesetz zur Bekämpfung internationaler Bestechung – Int-
BestG“ vom 10. September 1998 (BGBl. 1998, 2327) die Anti-Korruptions-Konvention der
OECD sowie das EU-Bestechungsgesetz unmittelbar umgesetzt.
5 Die §§ 331–334 verweisen auf den Begriff des „Amtsträgers“, der in § 11 Abs. 2 StGB defi-
niert wird. Dieser Begriff darf nach der Novelle nun unabhängig von der Organisationsform,
in der ein „Amtsträger“ arbeitet, und allein auf Basis der Art der ausgeübten Tätigkeit ange-
wandt werden. Damit treffen die Korruptionsparagraphen einen wesentlich weiteren Personen-
kreis als davor.
6 Die Höchststrafe für Vorteilsgewährung und -annahme wurde von zwei auf drei Jahre herauf-
gesetzt, für Bestechlichkeit und Bestechung blieb sie bei fünf Jahren bestehen.
7 Zu den Ethik-Regeln für Beamte zählen etwa die Pflicht zur Amtsverschwiegenheit auch nach
Beendigung des Beamtenverhältnisses in § 61 BBG, das Geschenkannahmeverbot in § 70 BBG
oder das eingeschränkte Nebentätigkeitsverbot in §§ 65–69a BBG.
für Disziplinarvergehen verschärft (§§ 33–34 BDG). Außerdem wurde für die Einlei-
tung eines Verfahrens das „Opportunitätsprinzip“ weitgehend durch das „Legalitäts-
prinzip“ ersetzt. Das bedeutet, dass für die Entscheidung, ob ein Verfahren eingeleitet
wird, nicht mehr das gesamte dienstliche und außerdienstliche Verhalten des Beamten
in Betracht gezogen wird, vielmehr muss ein Verfahren eingeleitet werden, sofern ent-
sprechende Anhaltspunkte vorliegen. Hierdurch wird der Ermessensspielraum der
Dienstvorgesetzten und damit auch die Möglichkeiten eingeschränkt, dass sich ganze
korruptive Netzwerke in einer Behörde bilden (Zachert 1997).
3.1.2 Präventive Korruptionsbekämpfung
Neben der reinen Verschärfung von Gesetzen und Sanktionen zeichnet sich die
Ethik-Politik des Bundes in den letzten Jahren aber auch durch ein Umdenken der Art
aus, dass präventiven Maßnahmen zusehends mehr Aufmerksamkeit geschenkt wird. In
diese Richtung deuten etwa einige Elemente der „Richtlinie der Bundesregierung zur
Korruptionsprävention in der öffentlichen Verwaltung“ vom 17. Juni 1998, bzw. in Neu-
fassung vom 07. Juli 2004.8Dort werden Veränderungen in der Ablauforganisation
vorgeschlagen, die einzelne Positionen weniger anfällig für Interessenkonflikte und Kor-
ruption machen (Bestandsaufnahme korruptionsanfälliger Tätigkeiten, Verstärkung der
Personalrotation und des Vier-Augen-Prinzips, Ausbau der Innenrevision). Außerdem
wird die Einrichtung eines Ombudsmannes in jeder Behörde angeregt, ein Verhaltens-
kodex entworfen und ein regelmäßiges Anti-Korruptions-Training für Angehörige des
öffentlichen Dienstes zur Erhöhung der Sensibilität für korruptionsanfällige Situatio-
nen und Bereiche empfohlen. Tatsächlich haben inzwischen viele Behörden Anti-Kor-
ruptions-Beauftragte benannt, denen die Funktion eines Ombudsmannes zukommt.
Der Richtlinie ist als Anlage ein Leitfaden für Vorgesetzte beigefügt, in dem gerade auf
weiche, nicht rechtlich fixierbare Aspekte wie Arbeitsklima, Führungsstil, Gespräche
und organisatorische Maßnahmen hingewiesen wird. Allerdings hat die Richtlinie trotz
ihrer formalen Übernahme durch alle Landesregierungen bislang in der Praxis wenig
praktische Relevanz entfaltet.
Einen weiteren Baustein in der Korruptionsprävention stellt das neue Verfahren zur
Vergabe öffentlicher Aufträge dar, da hier bekanntermaßen die meisten Fälle von Kor-
ruption in der öffentlichen Verwaltung vorkommen. Nachdem sich die Bundesregie-
rung lange Zeit auf haushaltsrechtliche Vorgaben beschränkt hatte, um die Kosten der
Vergabe möglichst gering zu halten (Wilburn/Reichling 2000: 4), wurde schließlich
1999 das Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge durch das Vergaberechtsänderungs-
gesetz neu geregelt. Die Bundesregierung reagierte damit auf mehrere Rügen der EU-
Kommission sowie auf Druck der WTO, die sich dafür einsetzt, das Vergabeverfahren
256 Nathalie Behnke
8 Die alte Richtlinie war von den Landesregierungen übernommen und nach und nach bundes-
weit umgesetzt worden, die neue Richtlinie befindet sich aktuell noch in der Umsetzung. Vgl.
die jeweils aktuellen Umsetzungsberichte der Ständigen Konferenz der Innenminister und -se-
natoren zum Präventions- und Bekämpfungskonzept Korruption (der letzte Bericht von 2002
findet sich unter http://www.transparency.de/fileadmin/pdfs/30.20.04IMKBericht_08_03.pdf,
15.11.2005).
international zu vereinheitlichen (Wilburn/Reichling 2000; Scheuer 2000). In das neu
gefasste Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen wurde ein „Vierter Teil“ eingefügt,
der das Vergabeverfahren für öffentliche Aufträge regelt, die oberhalb der durch die
entsprechende Rechtsverordnung festgelegten Schwellenwerte liegen. Ergänzt wurden
diese Änderungen durch Anpassungen im Strafgesetzbuch und durch die Anti-Korrup-
tions-Richtlinie. Im Strafgesetzbuch wurde durch das Anti-Korruptions-Gesetz 1997
ein Abschnitt 26 „Straftaten gegen den Wettbewerb“ eingefügt. So kann nach § 298
StGB neue Fassung der Versuch der Bestechung bei Ausschreibungen mit Freiheitsstra-
fe bis zu fünf Jahren bestraft werden. In der Anti-Korruptions-Richtlinie ist noch ein-
mal der Grundsatz der öffentlichen Ausschreibung festgeschrieben. Weiterhin wird
dort die Möglichkeit geschaffen, Unternehmen, die nachweislich bereits einmal den
Versuch unternommen haben, über Bestechung einen Auftrag zu gewinnen, vom Ver-
gabeverfahren auszuschließen. Außerdem können Auftragnehmer vertraglich auf nicht
korruptes Verhalten verpflichtet werden.9
Die wichtigste Änderung des Gesetzes betrifft die Öffnung des Vergabemarktes für
internationale Anbieter und eine Stärkung der Rechte der Bieter. Auf diese Weise wird
im Vergabeverfahren eine größere Transparenz geschaffen. Besonders wichtig ist hierbei
das neue Recht, dass Bieter, die einen Auftrag nicht erhalten haben, eine Klage an-
strengen und somit ein Nachprüfungsverfahren veranlassen können (Scheuer 2000:
277). Dadurch sind die öffentlichen Vergabestellen einem wesentlich größeren Zug-
zwang ausgesetzt, keine Bieter zu bevorzugen, die eventuell Bestechungsgelder gezahlt
haben. Diese Form der Regelung dient nicht nur der global effizienten Ressourcenallo-
kation durch die Öffnung für den internationalen Wettbewerb. Ein weiterer Effekt be-
steht darin, dass der Kontrollaufwand von den Behörden an die Konkurrenten externa-
lisiert und somit zugleich effektiviert wird.
Auch die Schaffung von mehr Transparenz im öffentlichen Sektor wird üblicher-
weise im Kanon der Ethik-Regeln als relevant aufgeführt, da beispielsweise öffentlich
zugängliche Informationen über Einnahmequellen von öffentlichen Bediensteten helfen
können, Interessenkonflikte zu vermeiden, oder die Nachvollziehbarkeit von Verwal-
tungsakten parteiliche Begünstigungen oder Benachteiligungen unwahrscheinlicher
macht. Im Zusammenhang mit Korruptionsbekämpfung und Ethik-Maßnahmen wird
daher typischerweise auch ein Informationsfreiheitsgesetz gefordert, eine Forderung, die
Deutschland mit der Verabschiedung eines Informationsfreiheitsgesetzes am 5. September
2005 (IFG, BGBl., 2722) nach langem Zögern auch erfüllte.10 Zum 01. Januar 2006
trat es in Kraft. Das IFG hat eine lange Vorgeschichte, die bis ins Jahr 1993 zurück-
Ethik-Maßnahmen für die öffentliche Verwaltung 257
9 Im Vorfeld der Kommunalwahlen hatte die Landesregierung in Nordrhein-Westfalen im Sep-
tember 2004 einen Gesetzesentwurf zur Korruptionsbekämpfung eingebracht, der als zentralen
Punkt die Errichtung eines Vergaberegisters enthält. Diese „schwarze Liste“ wird im Zusam-
menhang mit der Korruptionsbekämpfung im Vergabewesen immer wieder diskutiert, ist je-
doch rechtlich nach wie vor umstritten.
10 Zunächst mag es nicht unmittelbar einsichtig sein, inwiefern ein Informationsfreiheitsgesetz,
das ja primär die Beziehungen zwischen Bürger und Staat regelt, sich in einen Kanon von
Maßnahmen einreihen soll, die der Steuerung individuellen Verhaltens öffentlicher Bedienste-
ter dienen sollen. In einem indirekten Sinn soll aber die Nachprüfbarkeit von Entscheidungen
in der Verwaltung durch den Bürger präventiv Interessenkonflikte vermeiden. Insofern lässt
sich diese Zuordnung, die häufig gemacht wird, durchaus begründen.
geht, als seine Einführung im Bundestag erstmals diskutiert worden war (Behnke
2004: 121). Nach dem IFG besteht ein grundsätzliches Recht auf Zugang zu amtli-
chen Informationen. Damit ist die bislang bestehende Logik des Datenschutzes, nach
der der Zugang zu amtlichen Informationen grundsätzlich verwehrt war und nur in
aufzulistenden Ausnahmefällen gewährt wurde, genau umgekehrt worden. Insofern ist
das Gesetz durchaus als Signal des Bemühens um mehr Transparenz zu verstehen, auch
wenn letztlich in der Sache zwischen der früheren Rechtslage (grundsätzliches Verbot
und ausnahmsweise Gewährung von Akteneinsicht durch einzelne Regelungen) und
der neuen (grundsätzliche Zugangsgewährung, die durch eine lange Liste von Ausnah-
metatbeständen eingeschränkt wird) kein allzu großer Unterschied besteht. Bundesbe-
auftragter für Informationsfreiheit ist in Personalunion der Bundesbeauftragte für den
Datenschutz. Inwiefern das neue Gesetz angenommen wird, ob es den Bedürfnissen
der Bürger angemessen ist, oder ob es zu restriktiv ist oder zu einer Flut von Aktenein-
sichtsanträgen führt, die die Verwaltung komplett lahm legen, bleibt abzuwarten. Al-
lerdings zeigen Erfahrungen aus anderen Ländern, in denen ein IFG schon lange be-
steht, dass die Nachfrage nach Akteneinsicht nicht allzu ausgeprägt ist (Relyea 2001;
Transparency International 2004).
3.2 Wissenschaftliche Ethik-Diskussion
Wie die Bestandsaufnahme der Einführung neuerer Ethik-Maßnahmen in Politik und
Verwaltung ergeben hat, war Deutschland in den vergangenen zehn Jahren durchaus
nicht untätig. Zwar wird das Ethik-Konzept nach wie vor nicht prominent im Munde
geführt, die einzelnen Maßnahmen vermitteln aber im Gesamtbild durchaus den Ein-
druck einer umfassenden Strategie, die sich verschiedener Instrumente bedient. Die
wissenschaftliche Diskussion hat diese Entwicklung jedoch noch kaum aufgegriffen, ge-
schweige denn beeinflusst. Nach wie vor ist die Beschäftigung mit Ethik im hier ver-
standenen Sinne im deutschen verwaltungswissenschaftlichen Schrifttum nicht beson-
ders verbreitet. Erstmals verwendet wurde das Konzept 1998 von Karl-Peter Sommer-
mann, seitdem haben sich einzelne Autoren mit dem Thema beschäftigt (Sommer-
mann 1998, 2003; Prätorius 1999, 2000; Behnke 2002, 2004, 2005; von Maravic
2003; Lorig 2004). Somit kann bestätigt werden, dass Ethik als Konzept in Deutsch-
land überhaupt wahrgenommen wird, von einer großen Verbreitung ist hingegen noch
nicht auszugehen.
Dennoch werden einzelne Themenbereiche, die unter das Ethik-Konzept fallen, in
der verwaltungs- und politikwissenschaftlichen Literatur durchaus thematisiert. So ist
etwa das traditionelle Beamtenethos immer wieder Gegenstand verwaltungswissenschaft-
licher und juristischer Überlegungen. Seine Existenz wird in Frage gestellt, seit Beamte
oder Regierungschefs es im Munde führen, ebenso lange gibt es Ansätze, es zu definie-
ren, zu reformieren oder zu modernisieren. Stellen die einen seinen Niedergang fest
(Eschenburg 1978a), konstatieren die anderen seinen Wandel (Holtmann 1999). Die
Frage, ob man es überhaupt noch braucht, wird ebenfalls immer wieder gestellt (Vogel-
gesang 1997). Es ist in den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums kodifi-
258 Nathalie Behnke
ziert und stellt somit eine zentrale Kategorie der Ethik des öffentlichen Dienstes dar,
die fest in den Werten und Traditionen unserer Gesellschaft verwurzelt ist.
Ein ganz wichtiger Bereich, in dem sich in den vergangenen Jahren immer wieder
Anknüpfungspunkte an die Ethik-Debatte ergeben haben, ist auch die Einführung von
NPM-Maßnahmen in die öffentliche Verwaltung. Das zentrale Problem, das sich hier-
bei im Hinblick auf Ethik und Integrität des öffentlichen Dienstes stellt, ist die Über-
lagerung zweier unterschiedlicher Wertesysteme (von Maravic/Reichard 2003). Die tra-
ditionellen Werte des öffentlichen Dienstes wie Unparteilichkeit, Loyalität, Hierarchie
und Sparsamkeit werden überlagert durch unternehmerische Werte wie Effizienz, Ent-
scheidungsfreiheit oder Service-Orientierung. Besonders deutlich wird dieses Problem
in Großbritannien, wo durch die Ausgliederung von Verwaltungseinheiten in semi-
selbständige „Agencies“ massive Probleme der Kontrolle geschaffen wurden (Hood u.a.
1999). In Konsequenz der NPM-Reformen stellen sich also neue Fragen nach den rele-
vanten Werten, nach der Sicherung von Verantwortlichkeit und Kontrolle und nach
der Verhinderung von Interessenkonflikten, die sich durch die neuen Konstellationen
(größere Entscheidungsspielräume, stärkerer personeller Austausch mit der freien Wirt-
schaft, höherer Effizienzdruck, interner Wettbewerb) wesentlich leichter ergeben. In
den meisten Publikationen, die sich kritisch mit den Konsequenzen der Reformen in
Deutschland auseinandersetzen, werden diese Probleme mehr oder weniger explizit an-
gesprochen (vgl. nur Bogumil 2001; Naschold 1993; Budäus/Finger 1999 und Woll-
mann 1999). Sie werden dort zwar nicht unter dem Stichwort „ethischer Probleme“
diskutiert, obwohl sie im Hinblick auf Korruption und Interessenkonflikte sowie auf
die intrinsische Motivation der öffentlichen Bediensteten von zentraler Bedeutung sind.
Die Einsicht, dass in der Folge von Verwaltungsreformen ethische Probleme in Form
von Werte- oder Interessenkonflikten verstärkt auftreten können, setzt sich in jüngster
Zeit gleichwohl langsam durch.
Da Ethik-Maßnahmen fast immer Reaktionen auf Skandale und aufgedeckte Kor-
ruptionsfälle darstellen, weist natürlich auch die politikwissenschaftliche Korruptionsfor-
schung viele Bezüge zur Ethik-Debatte auf. Hier ist im Laufe der vergangenen zwei
Jahrzehnte ein beachtenswerter Bestand an Forschungsergebnissen erarbeitet worden,
sowohl in theoretischer als auch in empirischer Hinsicht. Sofern sich dieser For-
schungszweig mit der Frage beschäftigt, wie Korruption effektiv bekämpft werden kann
(etwa von Alemann 2005), sind hier auch unmittelbare Bezüge zur Ethik-Debatte her-
stellbar. Dennoch würde ich argumentieren, dass dieser Forschungszweig nur partiell
für die verwaltungswissenschaftliche Ethik-Diskussion fruchtbar zu machen ist, da zum
einen die Problematik selten explizit unter dem Aspekt „ethischen“ oder „unethischen“
individuellen Verhaltens betrachtet wird, zum anderen der Schwerpunkt des For-
schungsinteresses auf politischer Korruption11 und seltener auf Korruption in der Ver-
waltung liegt (Herbig 1989; Liebl 1992; Miller 1990; Pippig 1990), obwohl sich gera-
de hier Korruptionsfälle häufen. Auch an der Schnittstelle zwischen Wissenschaft und
Ethik-Maßnahmen für die öffentliche Verwaltung 259
11 Im Focus kann hierbei politische Korruption allgemein in systemischer Betrachtungsweise ste-
hen (von Alemann/Kleinfeld 1992) oder das Interesse gilt einzelnen Personengruppen, etwa
der Abgeordnetenkorruption (von Arnim 1990; Becker 1998; Eschenburg 1978b), Korruption
in der Parteienfinanzierung (Landfried 1994; Lösche 1993; Heinig 1999) oder Ministerrück-
tritten in der Folge von Korruptionsskandalen (Seibel 2001; Maiwald 1986; Badura 1980).
Praxis werden ethische Probleme vor allem unter dem Gesichtspunkt der Korruptions-
prävention und -bekämpfung diskutiert, hierbei kann mittlerweile jedoch von einem
regen und konstanten Interesse ausgegangen werden (Friedrich-Ebert-Stiftung 1997,
1996; Ahlf 1996; Haffke 1995; Tondorf 1995; Müller/Marcus 1995; Schaller 1998;
Vahle 1998; Vahlenkamp/Knauß 1995; Deutsches Institut für Urbanistik 2004).
Obwohl sich also nur sehr wenige Autoren in Deutschland explizit des Ethik-Kon-
zepts bedienen, gibt es doch einen ganzen Korpus an Literatur, der im Prinzip zum
Thema einschlägig und relevant ist. Es mangelt jedoch bislang an einer vernetzten
Wissenschaftsgemeinschaft, in die Praktiker und Akademiker eingebunden sind und in-
nerhalb derer die relevanten Probleme in größerem Kreise diskutiert werden. Vielmehr
stehen die einzelnen Diskurse unverbunden nebeneinander und nehmen sich auch
wechselseitig nicht wahr.
4. Vergleichsmaßstab: Ethik-Maßnahmen und Ethik-Diskussion im internationalen
Vergleich
4.1 Ethik-Maßnahmen in den USA
In der Diskussion und der praktischen Umsetzung von Ethik-Maßnahmen im öffentli-
chen Sektor kommt im internationalen Vergleich den USA ganz klar eine Vorreiterrolle
zu. Kein anderes Land der Welt verfügt über ein derart differenziertes System an Ver-
boten, Verhaltensregeln, Kodizes und Kontrollinstitutionen, um Ethik zu sichern.12
In den USA wurde Ethik im öffentlichen Sektor bereits seit den 50er Jahren des
20. Jahrhunderts thematisiert und in Kodizes und speziellen Ethik-Organen institutio-
nalisiert. Der erste Code of Ethics for Government Service stammt aus dem Jahr 1958
und ist immer noch gültig. Fast jeder Präsident hat sich seitdem mit den Ethik-Regeln
für den öffentlichen Dienst beschäftigt und neue Kodizes oder Gesetze erlassen. Mit
dem „Ethics in Government Act“ wurde 1978 für den öffentlichen Dienst das „Office
of Government Ethics“ geschaffen, das seitdem auch international eine Vorbildfunktion
und eine wichtige Rolle in der Beratung anderer Regierungen einnimmt (Gilman
1991, 2000). Das Office of Government Ethics gibt für die Verwaltungsmitarbeiter ein
Handbuch heraus, in dem die wichtigsten Ethik-Regeln zusammengestellt und anhand
von Beispielen erläutert sind. Darüber hinaus kontrolliert es die finanziellen Offenle-
gungsformulare und gibt in konkreten Problemfällen oder strittigen Fragen verbindli-
che Auskünfte, welche Handlungsweisen zulässig sind und keinen Interessenkonflikt
aufkommen lassen.
Neben den gesetzlichen und untergesetzlichen Regelungen spielt Transparenz in
den USA eine große Rolle. Die Verpflichtung zur finanziellen Offenlegung erstreckt
sich auf äußerst detaillierte und private Informationen, und seit 1966 gilt ein Informa-
tionsfreiheitsgesetz – der „Freedom of Information Act“ –, der 1994 grundlegend über-
arbeitet und verbessert wurde. Schließlich gibt es in der Verwaltung einige Positionen,
die speziell zur Sicherung und Vermittlung von Ethik in den einzelnen Behörden be-
260 Nathalie Behnke
12 Für einen Überblick über das System an Ethik-Regeln sowie kritische Einschätzungen dazu vgl.
Behnke (2004), Martel (2001), Mackenzie (2002) sowie Morgan/Reynolds (1997).
setzt werden. So verfügt (fast) jede Behörde über einen designierten Ethik-Beauftragten
(DAEO – Designated Agency Ethics Official), der eng mit dem Office of Government
Ethics zusammenarbeitet, sowie über einen „Inspector General“, der in der eigenen Be-
hörde in Zusammenarbeit mit dem „General Accounting Office“ (dem Pendant des
deutschen Rechnungshofes) Programmevaluationen durchführt und damit gewisserma-
ßen zugleich Korruptionsprävention betreibt. Ein letzter Aspekt soll hier noch betont
werden, in dem sich die USA in ihrem Umgang mit dem Ethik-Konzept fundamental
von Deutschland unterscheiden. Eine zentrale Aufgabe aller Ethik-Organe ist das
Ethik-Training. Diesem Zweck dienen regelmäßige Seminare und Schulungen,
Newsletter und Einzelberatungsgespräche. Es gibt vorgefertigtes Schulungsmaterial, die
Handbücher verstetigen das Ethik-Training. Die große Aufmerksamkeit auf Training
und Schulung ist zurückzuführen auf den so genannten „Appearance Standard“, der al-
len Ethik-Regeln zugrunde liegt. Demzufolge soll die ethische Bedenklichkeit einer
Handlung (also ob etwa ein Interessenkonflikt besteht) daran gemessen werden, ob ei-
nem unbeteiligten Beobachter der Eindruck eines Interessenkonflikts entstehen könnte,
selbst wenn die Handlung an sich tadellos wäre. Dieser im Grunde genommen unrea-
listisch hohe Standard ist mit dafür verantwortlich, dass das System an Ethik-Regeln in
den USA heutzutage so ausgefeilt und detailliert geworden ist (Thompson 1995: 214–
217; Driver 1992).
In der wissenschaftlichen Debatte kommt den USA ebenfalls eine Vorreiterrolle zu.
Bereits die ersten Ethik-Initiativen in den 50er Jahren des 20. Jahrhunderts sind unter
anderem auf einflussreiche Publikationen zurückzuführen, die fehlende ethische Stan-
dards anprangerten (Wilson 1951; Graham 1952; Douglas 1952; Association of the
Bar of the City of New York 1960, 1970). Die Frage nach ethischen Standards und ge-
eigneten Maßnahmen zu deren Sicherung wurde seitdem in zahlreichen Publikationen
gestellt.13 In der American Society of Public Administration (ASPA) gründete sich zu
Beginn der 90er Jahre des 20. Jahrhunderts eine „Ethics Section“, die seit 1996 eine ei-
gene Zeitschrift „Public Integrity“ herausgibt. Dort, sowie in einem Internet-Diskus-
sionsforum der Sektion, spielt sich die aktuelle amerikanische Ethik-Debatte zwischen
Wissenschaftlern und Praktikern ab, die äußerst lebhaft ist.
4.2 Ethik-Debatte in anderen angelsächsischen Ländern
Ebenfalls recht früh, zu Beginn der 80er Jahre des 20. Jahrhunderts, wurde auch in an-
deren angelsächsischen Ländern, etwa in Kanada, Australien und Großbritannien, eine
Ethik-Diskussion begonnen. Unter der Herausgeberschaft des Kanadiers Kenneth Ker-
naghan wurde bereits 1983 ein vergleichender Sammelband erstellt (Kernaghan/Dwive-
di 1983), in dem Ethik-Probleme unter anderem in diesen Ländern diskutiert wurden
(Kernaghan 1983; Hughes 1983; Davies/Doig 1983). In allen drei Ländern wird seit
den 80er Jahren die Diskussion um „Public Service Ethics“ in Wissenschaft und Praxis
Ethik-Maßnahmen für die öffentliche Verwaltung 261
13 Um nur einige der Einflussreichsten zu nennen: vgl. Rohr (1986, 1989), Cooper (1998),
Fleishman u.a. (1981), Anechiarico/Jacobs (1996), Bowman (1991), Thompson (1987), Fre-
derickson (1993).
intensiv geführt.14 Inzwischen gibt es in allen diesen Ländern zentrale Koordinations-
einheiten für die Ethik des öffentlichen Dienstes, Ethik-Kodizes, finanzielle Offenle-
gungspflichten und Transparenzgebote, die im Wesentlichen den Regelungen in den
USA entsprechen. Von Relevanz für die praktische Umsetzung von Ethik war die Ar-
beit verschiedener Kommissionen, die sich mit ethischen Standards für den öffentli-
chen Dienst beschäftigten:15
In Kanada wurde diese Aufgabe zunächst vom „Institute of Public Administration
of Canada“ übernommen, das 1986 ein „Statement of Principles regarding the Con-
duct of Public Employees“ verabschiedete (Kernaghan 1987). Mit dem Public Service
Modernization Act (PSMA) vom November 2003 wurde als Koordinationsstelle die
„Public Service Human Resources Management Agency of Canada (PSHRMAC)“ ge-
gründet und in dieser Agentur das „Office of Public Service Values and Ethics“. Dieses
Office erfüllt eine Funktion, die dem US-amerikanischen Office of Government Ethics
vergleichbar ist.
Ein ähnlicher Verlauf lässt sich für Australien aufzeigen. Dort nahm sich zunächst
die Civil Service Commission des Themas an und verabschiedete 1998 einen Kodex
„Values in Australian Public Service“. Mit dem neuen Public Service Act von 1999
wurde dann die Kommission in „Public Service and Merit Protection Commission“
umbenannt und betreibt seitdem ein Informationssystem über Ethik-Regeln, das eben-
falls dem des US-amerikanischen Office of Government Ethics sehr ähnlich ist.
In Großbritannien gab es bereits 1972 in der Exekutive Überlegungen zu Formulie-
rung und Standardisierung professioneller Standards im öffentlichen Dienst (Sub-Com-
mittee of the First Division Association 1972). Durch das „Committee on Standards in
Public Life“ (oder „Nolan Committee“, wie es nach seinem ersten Vorsitzenden Lord
Nolan benannt wurde), das anlässlich eines größeren Skandals im House of Commons
1995 vom damaligen Prime Minister John Major eingerichtet wurde, wurde die Dis-
kussion ethischer Probleme im öffentlichen Sektor institutionalisiert.16 Das Committee
wurde 1997 zu einem Standing Committee aufgewertet und hat seitdem zehn umfas-
sende Berichte und Empfehlungen über ethische Standards herausgegeben. In seinem
ersten Bericht vom Mai 1995 formulierte das Committee „7 Principles of Public Life“,
die seitdem nicht nur in England, sondern auch in der internationalen Ethik-Literatur
wieder und wieder zitiert und als Grundstein der ethischen Anforderungen an den öf-
fentlichen Sektor angesehen werden (vgl. Abbildung 1).
262 Nathalie Behnke
14 Für Kanada siehe etwa Kernaghan (1980), Atkinson/Mancuso (1985), Stark (1993), Gow
(2005); für Australien Hughes (1981, 1983), Denhardt (1991), Findlay/Stewart (1992), Uhr
(1991, 2001); für Großbritannien bspw. Chapman (1988, 1993, 2000), Doig (1984, 1997,
1998, 2001, 2002), Doig/Wilson (1995), Ridley/Doig (1995), Kaye (2001, 2005) oder Law-
ton (1998).
15 Für Informationen über die jeweiligen Kommissionen und Büros in den drei Ländern s. für
Kanada http://www.ipac.ca/ethics/the_ipac_statement_of_principles_.html und http://www.
hrma-agrh.gc.ca/veo-bve/index_e.asp, für Australien http://www.apsc.gov.au/values/index.html
sowie für Großbritannien http://www.public-standards.gov.uk/ (jeweils 17.11.2005).
16 Zur Entstehungsgeschichte des „Nolan Committee“ vgl. Behnke (2002), Berrington (1995),
Oliver (1995, 1997), Doig (1998), Leigh/Vulliamy (1996) sowie Committee on Standards in
Public Life (1995).
Zusammenfassend lässt sich für die angelsächsische Ethik-Debatte also festhalten, dass
in allen betrachteten Ländern eine hohe wissenschaftliche wie praktische Aktivität fest-
zustellen ist. Zwar kommt den USA sowohl in der zeitlichen Perspektive als auch hin-
sichtlich der Regelungsdichte und -intensität nach wie vor eine Sonderstellung zu; auch
in Kanada, Australien und Großbritannien wird die Debatte aber mittlerweile seit über
20 Jahren geführt, und Ethik ist institutionell im öffentlichen Sektor fest verankert. In
allen diesen Ländern haben Kommissionen, Forschungsinstitute und wissenschaftliche
Vereinigungen in der Konkretisierung ethischer Standards und der Umsetzung von
Ethik-Maßnahmen eng zusammengearbeitet, und die Fortentwicklung der wissen-
schaftlichen Debatte verlief parallel zur Institutionalisierung und Ausdifferenzierung
der Ethik-Maßnahmen. Zentrale Koordinationseinrichtungen verbreiten mittlerweile
die kodifizierten Standards, geben Informationen heraus, organisieren Trainingsmaß-
nahmen und beteiligen sich an internationalen Vernetzungsbemühungen.
Ethik-Maßnahmen für die öffentliche Verwaltung 263
Abbildung 1: Die „7 Principles of Public Life“
Selbstlosigkeit
Inhaber öffentlicher Positionen sollten Entscheidungen ausschließlich im Hinblick auf das öffent-
liche Interesse treffen. Sie sollten dabei nicht finanzielle Vorteile für sich selbst, für ihre Familie
oder Freunde im Auge haben
Integrität
Inhaber öffentlicher Positionen sollten sich in keine finanzielle oder andere Verpflichtung gegen-
über außen stehenden Individuen oder Organisationen begeben, die sie in der Erfüllung ihrer
Dienstpflichten beeinflussen könnten.
Objektivität
In der Durchführung öffentlicher Angelegenheiten, was Personalentscheidungen, Auftragsver-
gaben oder Empfehlungen von Individuen für Auszeichnungen und Vorteile einschließt, sollten
Inhaber öffentlicher Positionen ihre Entscheidungen danach treffen, wer sich dafür verdient ge-
macht hat.
Verantwortlichkeit
Inhaber öffentlicher Positionen sind der Öffentlichkeit für ihre Entscheidungen und Handlungen
verantwortlich und müssen sich denjenigen Nachprüfungen unterziehen, die für ihr Amt ange-
messen sind.
Offenheit
Inhaber öffentlicher Positionen sollten so offen wie möglich über alle Entscheidungen und Hand-
lungen sein, die sie vornehmen. Sie sollten Begründungen für ihre Entscheidungen geben und
Information nur dann begrenzen, wenn das weitere öffentliche Interesse das erfordert.
Aufrichtigkeit
Inhaber öffentlicher Positionenhaben eine Pflicht, jedes pr ivateInteresse zu er klären, das in Ver-
bindung mit ihren öffentlichen Pflichten steht, und die notwendigen Schritte zu unternehmen, alle
aufkommenden Konflikte so zu lösen, dass das öffentliche Interesse geschützt wird.
Führung
Inhaber öffentlicher Positionen sollten diese Prinzipien durch ihren Führungsstil und ihr Vorbild
verbreiten.
Quelle:
Committee on Standards of Public Life (1995: 14; Übers. NB).
4.3 Internationale Ethik-Initiativen und Netzwerke
Die Bemühung um internationale Vernetzung ging und geht dabei nicht nur von na-
tionalen Regierungsbehörden oder Wissenschaftsvereinigungen aus. Auch internationale
Organisationen haben in der jüngeren Vergangenheit das Thema „Ethik im öffentli-
chen Sektor“ für sich entdeckt und diesbezüglich unterschiedliche Initiativen gestar-
tet.17
Eine zentrale Rolle kommt hierbei der OECD zu. Seit 1996 hat sich die Public
Management Section (PUMA) der OECD des Ethik-Themas massiv angenommen
(OECD 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2003). Zunächst mit der Zielsetzung, die
Transitionsländer des ehemaligen Ostblocks im Aufbau demokratischer Systeme zu un-
terstützen, wurden das Konzept der „Ethik-Infrastruktur“ (OECD 1996) und „12 Prin-
ciples for Managing Ethics in the Public Service“ (OECD 1998) entwickelt. 1997 wur-
de die „Anti-Korruptions-Konvention“ verabschiedet und mittlerweile von 35 Staaten
unterzeichnet. Hierdurch, sowie zuletzt mit der Durchführung einer standardisierten
Umfrage 1999 in allen 29 OECD-Mitgliedsländern zum Stand der Ethik-Maßnahmen
(OECD 2000), wurde das Ethik-Konzept in ein breiteres Forum getragen und eine Ba-
sis zur internationalen Vergleichbarkeit geschaffen. Über regelmäßige Evaluationen der
Umsetzung der Anti-Korruptions-Konvention in den einzelnen Ländern wird das The-
ma laufend aktuell gehalten.
Ein weiterer eigenständiger Akteur, der großes Interesse an der weltweiten Verbrei-
tung ethischer Standards hat, ist seit Beginn der 90er Jahre des 20. Jahrhunderts die
internationale NGO „Transparency International“ (TI). Über ihr Internet-Forum zur
Korruptionsbekämpfung (http://www.transparency.org), die seit 1995 jährlich publi-
zierten Korruptionsindizes und den 2001 erstmals, seit 2003 jährlich erscheinenden
„Global Corruption Report“ (Hodess u.a. 2001, 2003, 2004) konnte TI ein nennens-
wertes moralisches Gewicht gewinnen und übt dadurch Druck auf die Regierungen
aus, Maßnahmen zur Bekämpfung der Korruption zu ergreifen.
Ähnlich wie die OECD hat auch die UNO Ethik als Instrument der Entwicklungs-
hilfe und der internationalen Standardsetzung aufgegriffen (Bertucci/Armstrong 2000)
und im Oktober 2003 ebenfalls eine Anti-Korruptions-Konvention verabschiedet. Sie
wurde mittlerweile von 100 Staaten unterzeichnet. Deutschland hat die UN-Konven-
tion unterzeichnet, aber bislang noch nicht ratifiziert. Schließlich haben auch die
WTO und die Weltbank das Thema insbesondere mit seinem Beratungspotenzial für
sich entdeckt und entsprechende Arbeitsgruppen und Internetforen gegründet.
Aber auch an Europa ist der Ethik-Trend nicht spurlos vorübergegangen. Auf EU-
Ebene trat in den 90er Jahren des 20. Jahrhunderts das Problem der internationalen
Korruptionsbekämpfung massiv auf die Agenda. In diesem Zusammenhang wurden
1998 das EU-Bestechungsgesetz und 1999 die Strafrechtskonvention des Europarates
verabschiedet, die beide für die nationalen Gesetzgebungen folgenreich sind. Im Mai
1999 wurde vom Ministerrat „GRECO“ gegründet, die „Group of States against Cor-
ruption“, die sich aus mittlerweile 39 Staaten zusammensetzt. GRECO folgt der Logik
der wechselseitigen Evaluation der Umsetzung gemeinsam beschlossener Instrumente
264 Nathalie Behnke
17 Für einen ausführlichen Überblick über die internationalen Initiativen vgl. Behnke (2004:
34–36).
zur Korruptionsbekämpfung. Auch innerhalb der EU-Institutionen gewannen Ethik-
Maßnahmen in den vergangenen Jahren zusehends an Bedeutung. Dies gilt etwa für
die Einführung eines EU-Informationsfreiheitsgesetzes 1993 in Art. 255 des Vertrages
von Amsterdam (Berge 2000), den Verhaltenskodex für die Kommission aus dem Jahre
1999 (Pujas/Rhodes 1999: 700–702; Macmullen 1999a, 1999b), das Gesetz zur Ver-
hinderung von direkten Übergängen aus der Kommission in die freie Wirtschaft (die
so genannte „Lex Bangemann“) oder die Aufstockung der internen Korruptionsbe-
kämpfungseinheit „OLAF“ (Pujas 2001). Über diese EU-internen Ethik-Maßnahmen
mit Vorbildfunktion wurde ein indirekter Übernahmedruck auf die Mitgliedstaaten
ausgeübt.
Nicht zuletzt hat sich die wissenschaftliche Diskussion in Europa des Ethik-Themas
angenommen. Ausgehend vor allem von der verwaltungswissenschaftlichen Perspektive,
jedoch mit Offenheit gegenüber Nachbardisziplinen, hat sich hier unter dem Dach der
European Group of Public Administration (EGPA) in den vergangenen Jahren ein
Netzwerk entwickelt, das der Ethics Section in der ASPA, dem amerikanischen Gegen-
stück und Vorbild, an Größe und Einfluss nicht mehr weit nachsteht. Erste Ansätze
hierzu waren 1997 die Tagung „Ethics and Accountability in a Context of New Public
Management“ in Leuven (Hondeghem 1998; s. auch Maesschalck 2002) sowie die
1998 in Amsterdam vom International Institute of Public Ethics organisierte Tagung
zu „Integrity at the Public-Private Interface“ (Huberts/Heuvel 1999). Darauf folgte
2002 die Gründung der „Study Group of Ethics and Integrity“ innerhalb der EGPA,
die seitdem in jährlichen Workshops Praktiker und Wissenschaftler aus Ost- und West-
europa zusammenbringt (Behnke/Maesschalck 2006). Der Grundstein zur Verbindung
des amerikanischen und des europäischen Netzwerks wurde 2005 durch die Tagung
„Ethics and integrity of governance: The first transatlantic dialogue“ gelegt, die den
Auftakt einer Reihe von transatlantischen Ethik-Dialogen dies- und jenseits des Atlan-
tik begründete (Huberts u.a. 2006).
Man sieht also, dass Ethik im öffentlichen Sektor tatsächlich in weiten Teilen der
Welt ein wichtiges Thema geworden ist, dessen sich die meisten der großen internatio-
nalen Organisationen mit eigenen Gruppierungen angenommen haben. Das Internet
spielt für die Informationsverbreitung und Koordination von Initiativen eine wichtige
Rolle, nicht zuletzt über virtuelle Informationszentren, in denen auf Publikationen, In-
formationen, Datenmaterial und Initiativen anderer Organisationen hingewiesen wird.
Der Trend hat hierbei nicht nur die OECD-Welt erfasst; vielmehr wird die Notwen-
digkeit von Ethik-Maßnahmen auch und gerade in Ländern mit massiven Korruptions-
problemen wie afrikanischen oder ehemaligen Ostblockstaaten erkannt, die Hilfe und
Anregungen der internationalen Ethik-Exporteure aufgreifen. Auf der Basis dieses
Überblicks soll im nächsten Schritt eine fundiertere Einschätzung präsentiert werden,
welche Bedeutung dem Ethik-Thema in Deutschland im internationalen Vergleich zu-
kommt und wie dies zu bewerten ist.
Ethik-Maßnahmen für die öffentliche Verwaltung 265
5. Befund und Prognose: Verhaltene Rezeption des Ethik-Konzepts
Betrachtet man zunächst die rein zeitliche Perspektive, so hat Deutschland mit seinen
Ethik-Aktivitäten zwar deutlich später begonnen als die angelsächsischen Länder; im
OECD- oder europäischen Vergleich befindet es sich jedoch im guten Mittelfeld. Si-
cherlich hat sich Deutschland international nie als Promotor für Ethik-Maßnahmen
hervorgetan, es hat sich internationalen Initiativen aber auch nie widersetzt; vielmehr
war es zumeist unter den ersten, die Konventionen unterzeichneten oder sich an inter-
nationalen Initiativen beteiligten: Es war in der zweiten Runde an dem OECD-Survey
von 1999 beteiligt, ratifizierte die Anti-Korruptions-Konventionen der OECD, der
UNO und die Strafrechtskonvention des Europarates, beteiligte sich als eines der ers-
ten Länder an GRECO und setzte auch national juristische Reformen zur verbesserten
Korruptionsbekämpfung relativ zügig um.
Ein zweiter Blick gilt der Substanz der Ethik-Maßnahmen. Misst man die deutsche
Institutionenstruktur etwa an internationalen Vergleichsrastern wie den Elementen der
Ethik-Infrastruktur im Sinne der OECD, so lässt Deutschland nur wenig vermissen.
Korruptionsbekämpfung und -prävention werden auf breiter Ebene betrieben. Die ge-
setzlichen Grundlagen hierfür sind seit langem existent und wurden in den vergange-
nen Jahren verschärft. Interessenkonflikte für Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes sind
weitgehend in den Beamtengesetzen bzw. in entsprechenden Verträgen für die Ange-
stellten geregelt, für Abgeordnete und Minister gelten eigene Standesregeln, die sich
etwa im Anhang zur Geschäftsordnung des Bundestages, im Bundesministergesetz oder
in der gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien finden (vgl. Behnke
2002: 683). Transparenzgebote bestehen, wenngleich in deutlich geringerem Umfang
als etwa in den USA.
Dennoch lassen sich auch einige deutliche Lücken ausmachen: Nach wie vor wird
weder von Politikern noch von Verwaltungsmitarbeitern eine umfassende Offenlegung
ihrer finanziellen Verhältnisse verlangt.18 Ethik- und Verhaltenskodizes spielen, trotz
verschiedener Versuche ihrer Einführung, keine nennenswerte Rolle. Am deutlichsten
wird der Unterschied zu den hier untersuchten angelsächsischen Ländern bei einer zen-
tralen Ethik-Institution, die in Deutschland vollständig fehlt. Zwar gab es auch hier
Initiativen und Kommissionen zur Reform des öffentlichen Dienstes. Eine im Bundes-
ministerium des Innern eingerichtete Stabsstelle beschäftigt sich seit mehreren Legisla-
turperioden unter wechselnden Regierungen und Namen mit der Modernisierung der
öffentlichen Verwaltung. Im Gegensatz zu den angelsächsischen Ländern war dort
Ethik jedoch niemals ein Thema.
Parallel zum Fehlen einer expliziten politischen Ethik-Diskussion fehlt eine entspre-
chende Diskussion, wie in Abschnitt 2.2 aufgezeigt, auch in der Wissenschaft. Es fand
unter Politik- und Verwaltungswissenschaftlern niemals eine vergleichbare Debatte da-
rüber statt, welche ethischen Standards in Deutschland existieren, welche man sich
wünschen würde, wie man diese einführen könnte, wie nützlich Ethik-Kodizes und
Ethik-Training sind oder wie man Interessenkonflikte bei Politikern etwa prozedural
266 Nathalie Behnke
18 Zwar müssen Abgeordnete in begrenztem Umfang Einnahmen aus beruflichen Tätigkeiten de-
klarieren, die im Handbuch des Deutschen Bundestages veröffentlicht werden; aber weitere
Vermögensverhältnisse sind nach wie vor Privatsache.
vermeiden könnte – alles Fragen, die in der angelsächsischen Literatur ausgiebig disku-
tiert wurden und werden. Auch ist der Austausch zwischen Wissenschaft und Praxis
hier wesentlich verhaltener als in den angelsächsischen Ländern. Der einzige Ansatz-
punkt, an dem so etwas wie eine Netzwerkbildung zu ethisch relevanten Problemen
(auch über Disziplinen hinweg und zwischen Wissenschaftlern und Praktikern) er-
kenntlich ist, ist die Korruptionsbekämpfung. Allerdings dominiert hier ganz klar ein
legalistischer Blickwinkel mit einem Schwerpunkt auf repressiven Maßnahmen durch
Polizei und Justiz.
Die in Abschnitt 2 angestellten Überlegungen zum Einfluss von Rechtssystem und
Verwaltungskultur auf die Ethik-Infrastruktur eines Landes werden durch die empiri-
schen Betrachtungen also bestätigt. So lassen sich die deutschen Befunde stimmig ein-
ordnen: Wie man sehen konnte, besteht in Ländern der kontinentaleuropäischen Tra-
dition, für die Deutschland hier stellvertretend betrachtet wurde, ein vergleichsweise
geringer Bedarf, das individuelle Verhalten über explizite Ethik-Maßnahmen weiter zu
regeln, da sie über ein systematisches Rechtssystem sowie einen traditionellen, loyalen
und gesetzesgebundenen Stab an Lebenszeitbeamten verfügen. In Ländern der angel-
sächsischen Tradition hingegen – stellvertretend wurden hier vor allem die USA genau-
er untersucht – besteht für öffentliche Bedienstete a priori eine höhere Unsicherheit
hinsichtlich der geltenden Standards und eine höhere Anfälligkeit für Interessenkonflik-
te. Der Rechtssystematik hier steht dort eine fallweise Rechtsentwicklung, der Staatstra-
dition die Civil Society gegenüber. Öffentliche Bedienstete werden dort eher als „Pu-
blic Managers“ betrachtet, und während im kontinentaleuropäischen System Rechts-
bindung und Gesetzesförmigkeit für die (Selbst-)Wahrnehmung des öffentlichen Dien-
stes prägend sind, sind Leitbilder in den angelsächsischen Ländern eher Individualisie-
rung und Ökonomisierung.
Die Frage ist nun, was diese Einsicht an Voraussagen für weitere Entwicklungen er-
laubt. Tendenziell kann vermutet werden, dass auch weiterhin in Deutschland der Weg
der Inkorporierung substanziell wichtiger Regelungsinhalte in den Bestand an Gesetzen
und in die Verwaltungspraxis verfolgt wird, ohne dabei in der Rhetorik besonders auf
Ethik als Thema einzugehen. Insofern ließe sich aktuell diagnostizieren, dass Ethik im
öffentlichen Sektor zwar nicht gerade eine Modeerscheinung ist, aber auch kein trostlo-
ses Leben als Mauerblümchen fristen muss. Eine Fortschreibung dieses eingeschlagenen
Entwicklungspfades erscheint plausibel.
In dem Maße jedoch, wie sich die kontinentaleuropäische Verwaltungskultur (und
die institutionellen Strukturen) an das angelsächsische System angleichen, könnte auch
hier der Bedarf an Ethik-Maßnahmen steigen. Indizien hierfür gibt es zu genüge: Die
graduelle Öffnung der Karrieren, die leichtere Wechsel zwischen Wirtschaft und Ver-
waltung ermöglichen, führt tendenziell zu einer Annäherung an das amerikanische
Drehtürsystem, mit den entsprechenden Folgen: Die interne Sozialisationswirkung der
Verwaltung geht zurück, die Anreize und Möglichkeiten für Interessenkonflikte neh-
men zu. Verstärkt wird diese Tendenz durch Folgen des New Public Management,
durch sich überlagernde Werteparadigmata und die Verwischung von Verantwortlich-
keiten, etwa bei Public-Private-Partnerships oder als Folge der verstärkten Agenturbil-
dung, um nur einige Beispiele zu nennen. Auch diese Entwicklungen machen eine ex-
Ethik-Maßnahmen für die öffentliche Verwaltung 267
plizitere Formulierung ethischer Standards und die Einführung neuer Ethik-Maßnah-
men nötig.
6. Ausblick: Die Wirkungen von Ethik-Maßnahmen
In der vorliegenden Analyse ging es primär darum, zu einer begründeten Einschätzung
der Relevanz des Ethik-Konzepts für die deutsche Verwaltungswissenschaft und -praxis
zu gelangen. Im Lichte der empirischen Erkenntnisse, die hier referiert wurden, er-
scheint es mir aber auch verantwortbar, zuletzt einige weiterführende Schlüsse zu zie-
hen, die allerdings nicht mehr den Status empirisch fundierter Erkenntnis, sondern al-
lenfalls der begründeten Spekulation haben können und Anlass zu weiterer Forschung
geben sollen.
Ein wichtiger weiterführender Aspekt ist der Zusammenhang zwischen der Einfüh-
rung von Ethik-Maßnahmen und dem öffentlichen Vertrauen. In den allermeisten Fäl-
len werden Ethik-Maßnahmen als Reaktion auf Skandale eingeführt, weil die Politiker
einen (realen oder nur zugeschriebenen) Zusammenhang zwischen schlechter Perfor-
manz des öffentlichen Sektors und sinkendem öffentlichem Vertrauen sehen. In der
Hoffnung, diesen Abwärtstrend zu bremsen oder gar umzukehren, werden in Form von
Ethik-Maßnahmen sichtbare Beweise dafür geliefert, dass man sich erstens einer guten
Performanz (Integrität und Effizienz) verpflichtet fühlt, und dass man zweitens auch
aktiv etwas dafür tut. Ob Ethik-Maßnahmen diesen intendierten Effekt erreichen oder
nicht, ist empirisch nicht zu überprüfen, da man nicht weiß, wie sich das Vertrauen
entwickelt hätte, wenn bestimmte Maßnahmen nicht ergriffen worden wären, weil also
– technisch gesprochen – die Kontrollgruppe fehlt. Was man aber feststellen kann, ist
dass ein Mehr an Ethik-Maßnahmen auch kontraproduktive Effekte auf das öffentliche
Vertrauen haben kann:
1. Je mehr Ethik-Regeln das Verhalten von Amts- und Mandatsträgern regulieren, des-
to häufiger werden diese zwangsläufig auch Regeln übertreten, bis zu dem Extrem-
fall, dass das Geflecht an Regeln so dicht und widersprüchlich geworden ist, dass
jede Handlungsoption zwangsläufig eine Regelverletzung bedeutet. Folgt man der
Annahme, dass das Vertrauen der Öffentlichkeit durch Regelverletzungen von
Amts- und Mandatsträgern erschüttert wird, dann tragen mehr Ethik-Regeln dazu
bei, dass mehr Regelverletzungen stattfinden und das Vertrauen der Öffentlichkeit
noch stärker untergraben wird.
2. Die Einführung von Transparenzgeboten soll zum einen Vertrauen der Öffentlich-
keit schaffen, zum anderen präventiv Interessenkonflikte verhindern. Hier besteht
jedoch die Gefahr, dass Handlungen, die an sich durchaus mit ethischen Standards
konform sind, im Lichte der Öffentlichkeit einen problematischen Anschein erhal-
ten. Wie ein amerikanisches Sprichwort so schön sagt: „Making law is like making
sausage“, und wenn man gesehen hat, wie die Wurst gemacht wird, schmeckt sie
meistens nicht mehr. So kann auch Transparenz in der Konsequenz zu einer Ver-
trauenserosion beitragen.
3. Durch die permanente medienwirksame Thematisierung der Problematik ethischer
Standards wird in der Öffentlichkeit eine höhere Sensibilität für das Thema ge-
268 Nathalie Behnke
weckt, mit entsprechend steigender Erwartungshaltung an die Integrität öffentlicher
Bediensteter. Steigende Standards mögen an sich durchaus begrüßenswert sein, aber
wenn das Niveau der Integrität des Verhaltens öffentlicher Bediensteter bei steigen-
den Erwartungen auch nur gleich bleibt, kommt das einem Sinken des Niveaus in
der öffentlichen Wahrnehmung gleich und führt somit ebenfalls zu einem Vertrau-
ensabbau.
4. Schließlich besteht die Gefahr, dass das Bemühen, sichtbar das Engagement für
ethische Standards zu demonstrieren, sich von deren eigentlicher Funktionalität ent-
koppelt und zu symbolischer Politik degeneriert. Diese aber führt bekanntermaßen
langfristig ebenfalls zu sinkendem öffentlichen Vertrauen, wo sie als solche erkannt
wird.
Diese Gefahren, die ein Übermaß an Ethik-Maßnahmen mit sich bringen kann, sind
beispielsweise in den USA schon weitgehend Realität, wohingegen man in Deutschland
davon ausgehen kann, dass sie sich allenfalls in Ansätzen zeigen. Diese Überlegungen
deuten auf einen weiteren Zusammenhang, nämlich, dass die Wirksamkeit neuer
Ethik-Maßnahmen nicht zuletzt von der Menge und Dichte schon vorhandener Maß-
nahmen abhängt. Meine Vermutung ist, dass die Form dieses Zusammenhangs in etwa
einer neoklassischen Nutzenfunktion folgt (vgl. Abbildung 2). In Ländern etwa, die
mit wirklich großen Korruptionsproblemen zu kämpfen haben, wie das in vielen afri-
kanischen Staaten oder auch in Russland der Fall ist, wo also das Niveau an ethischem
Verhalten sehr niedrig ist und es noch keine wirksamen Ethik-Maßnahmen gibt, wird
der Grenzertrag der Wirksamkeit einer neu eingeführten Ethik-Maßnahme relativ ge-
ring, aber positiv sein. Das heißt, jede neue Ethik-Maßnahme verbessert die gesamten
Rahmenbedingungen und beeinflusst auch die schon bestehenden Ethik-Maßnahmen
positiv in ihrer Wirksamkeit. Die Wirksamkeit der Maßnahmen und das allgemeine
Niveau ethischen Verhaltens können auf dem ersten Abschnitt der Kurve also mit Hil-
fe der Einführung neuer Maßnahmen langsam steigen. Verfügt ein Land bereits über
einen institutionellen Rahmen und eine Verwaltungskultur, die generell ein gewisses
Ethik-Maßnahmen für die öffentliche Verwaltung 269
Abbildung 2: Zusammenhang zwischen Menge bereits eingeführter Ethik-Maßnahmen
und der Wirksamkeit neuer Maßnahmen
x
Russland
xx
Deutschland
USA
Niveau ethischen
Verhaltens
Menge der Ethik-
Maßnahmen
Niveau an ethischem Verhalten des öffentlichen Sektors sichern (also etwa die westeu-
ropäischen Staaten), dann können neue Ethik-Maßnahmen eine relativ hohe Wirksam-
keit entfalten, wo sie gezielt Regelungslücken schließen. Hier, auf dem steil ansteigen-
den Abschnitt der Kurve, ist der Grenzertrag an Wirksamkeit einer neuen Maßnahme
also am größten. Ab einer gewissen Menge und Dichte an Regelungsmaßnahmen aber
treten die oben beschriebenen kontraproduktiven Effekte auf. Auf diesem sinkenden
Abschnitt der Kurve befinden sich die USA bereits. Das Problem ist hierbei, dass neue
Ethik-Maßnahmen dann eine negative Wirkung auf das Niveau ethischen Verhaltens
entfalten und zugleich eine Eigendynamik entwickeln, die dazu führt, dass immer
mehr Ethik-Maßnahmen eingeführt werden. Befindet sich ein Land also auf diesem
letzten Kurvenabschnitt, so besteht die Gefahr, dass aufgrund dieser Eigendynamik das
System gewissermaßen in eine Abwärtsspirale gerät, bis es irgendwann kollabiert.
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... Many factors can destroy trust in governmental institutions. However, none may destroy trust easier or faster than unethical behaviour or blatant corruption of public officials" 3 . ...
... They exercise important positions of power and influence, interact regularly with the private sector, take important decisions which have a financial impact, hold (often) important functions in boards, agencies or committees, possess information about important issues, allocate grants of public funds, make appointments to positions etc. In addition HPOs introduce measures to decentralize public services, enhance public-private partnerships, improve customer and citizen orientation, promote outsourcing policies and enhance mobility 3 D.C.Menzel, Ethics Management for Public Administrators, New York, p.17. 4 see for example ECJE C-432/04, 11. July 2006 5 However, it must be said that some national groups of MEPs are also bound by ethical rules that apply to their national Parliaments (as is for example the case in the UK, NL and LT). ...
... In legal terms, corruption means bribery, the word 'corruption' itself is normally not being used (Von Alemann, 1993: 857). These standards, especially those concerning bribery of public office holders, were subject to a grand legal reform in 1997 (see Behnke, 2006). The existing penalties for public office holders seem to be sufficient, those regulating unethical behavior of parliamentarians or municipal councillors and private persons do not. ...
... Critics as Nieuwenburg 40 (but also Anechiarico and Jacobs 41 , Mackenzie 42 , Stark 43 , Saint- Martin/F.Thompson 44 , Behncke 45 and Bovens 46 etc.) argue that more rules of ethics do not necessarily provide an effective response to the decline of public trust and integrity issues but may cause even more cynicism regarding public and political institutions. The problem, critics say, is that the expansion of ethics regulations and more public discussions about the need for more and better (conflict of interest) rules have not contributed to a rise in public confidence in government. ...
... Ethics rules and public trust Ethics rules and public trust Ethics rules and public trust Ethics rules and public trust Ethics rules and public trust Critics (Anechiarico and Jacobs, 7 Mackenzie, 8 Stark, 9 Saint-Martin and Thompson, 10 Behncke, 11 Bovens, 12 etc.) argue that more rules of ethics do not necessarily provide a more efficient response to the decline of public trust and integrity issues, but may cause even more cynicism regarding public and political institutions. The problem, critics say, is that the expansion of ethics regulations and more public discussions about the need for more and better (conflicts of interest) rules have not contributed to a rise in public confidence in government. ...
Research
Full-text available
This study reviews the Member States' experience with codes of conduct and conflicts of interest affecting the partnership arrangements under the European Structural and Investment Funds. The focus is on conflicts of interest affecting the Monitoring Committees under the European Regional Development and European Social Fund. The study reviews the rules and other approaches to deal with conflicts of interest, discusses best practices and ends with conclusions and recommendations advocating a complementary rule and value based approach supported by transparency and ethical leadership.
Research
Full-text available
This study reviews the Member States' experience with codes of conduct and conflicts of interest affecting the partnership arrangements under the European Structural and Investment Funds. The focus is on conflicts of interest affecting the Monitoring Committees under the European Regional Development and European Social Fund. The study reviews the rules and other approaches to deal with conflicts of interest, discusses best practices and ends with conclusions and recommendations advocating a complementary rule and value based approach supported by transparency and ethical leadership.
Technical Report
Full-text available
To study cases of good administration, good governance and successes in public services take us to the heart of current debates about the modern public service capacities to govern and to manage public services. To affix the label “successes” to public services is risky business. The risk is doubled when “successes” is attributed to new ideas, innovation and improvements in the field of public services whereas – at the same time - ideas are widespread that public services are not innovative and the poor performance of public services is a major reason for public distrust. Not surprisingly, many researchers are more interested in cases that are likely to attract a lot of attention, such as cases of corruption, public scandals, waste of public money, poor performance and quality management
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Beide in diesem Beitrag zentralen Begriffe – „Responsivität“ (abgeleitet vom lateinischen Verb „respondere“ – antworten) sowie „Verantwortung“ – sind Variationen des Wortstammes „Antwort“. Eine Antwort, oder die Tätigkeit des Antwortens, impliziert aber immer zwei Personen oder Personengruppen: eine, die antwortet und eine, die die Antwort erhält (und vielleicht davor eine Frage gestellt hat). Wenn man also über Responsivität und Verantwortung (im folgenden sollen die Begriffe, sofern sie gemeinsam auftreten, mit R&V abgekürzt werden) der öffentlichen Verwaltung (im folgenden: ÖV) nachdenkt, so impliziert dies unmittelbar ein Nachdenken darüber, wer in der ÖV wem antwortet, wie er das tut und warum. Zwar sind Verwaltungswissenschaftler durch ihren Forschungsgegenstand leicht dazu verleitet, in „Systemen“ und deren Beziehungen zu denken. R&V sind aber nur sinnvoll zu konzeptualisieren, wenn sie an handelnde Individuen gebunden sind, denen Verantwortlichkeit zugeschrieben werden kann und die Verantwortung übernehmen. Maßnahmen, die darauf zielen, die R&V der ÖV zu sichern, sind daher in der Essenz Maßnahmen, die darauf zielen, individuelles Verhalten zu beeinflussen, zu kontrollieren oder – im Falle von Fehlverhalten – zu sanktionieren.
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International interest in ethics and ethics programs has grown exponentially since 1994. There have been multiple international agreements in ethics and anticorruption as well as a host of conferences all over the world. The U.S. Office of Government Ethics has played a small but critical role in the development of these programs. The purpose of this field report is to chronicle some of those activities and try to make sense of them within the context of public administration. © 2000, © 2000 by American Society of Public Administration, International City/County Management Association, and the Council of State Governments. All rights reserved.
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What are the differences between the Canadian and American approaches to conflict-of-interest laws? Andrew Stark follows Rohr's example in the study of comparative ethics by focusing on three issues: each country's use of statutory and non-statutory means for dealing with conflict-of-interest problems; differences regarding questions of postemployment rules; and the general attitude of each nation toward the influence of private interest in the judgements of public servants. Stark finds many of these differences are attributable to the structural distinction between a U. S. system based on the separation of powers and the British-type system found in Canada.