Technical ReportPDF Available

Abstract and Figures

Dit rapport (publicatiejaar 2000) doet verslag van een onderzoek dat is gefinancierd door het Ministerie van VROM. De belangrijkste bevinding van het onderzoek is dat de centrale onderzoeksvraag negatief beantwoord moet worden. Uit de empirische toetsing blijkt dat differentiatie niet heeft geleid tot meer sociale integratie. In de onderzoeksbuurten zijn de sociale effecten neutraal of negatief; er ontstaat geen nieuwe positieve verstandhouding tussen verschillende inkomensgroepen (geen klassenharmonie) en van een socialisatiefunctie is evenmin sprake. Gemengd wonen leidt dus niet tot gemengd leven. De introductie van hogere inkomensgroepen (midden)in een buurt veroorzaakt bij grote inkomensverschillen zelfs nieuwe tegenstellingen langs klassenlijnen, zij het dat deze tegenstellingen wel ‘zachter’ zijn dan de tegenstellingen tussen verschillende sociaal-culturele groepen in (sociaal-economisch homogene) ‘inkomenswijken’. Op andere – meer fysieke – terreinen komt uit de empirie naar voren dat de effecten van herstructurering vaak wel positief zijn.
Content may be subject to copyright.
Ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
FEBRUARI 2000
INTEGRATIE
DOOR
DIEEERENTIATIE
?
EEN
ONDERZOEK
NAAR DE SOCIALE EFFECTEN
VAN GEMENGD BOUWEN
INTEGRATIE
DOOR
DIFFERENTIATIE?
EEN
ONDERZOEK NAAR DE SOCIALE EFEECTEN
VAN
GEMENGD BOUWEN
Drs. R.
Kleinhans
Drs. L.
Veldboer
Prof.
Dr. ƒ. W.
Duyvendak
Uitgave
februari
2000
Het
Ministene van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke
Ordening en
JVIilieubeheer
en de daaronder
ressorterende
afdelingen, diensten en personen,
aanvaarden
geen
enkele
aansprakeüjldieid
uit
welke
hoofde dan ook voor het gebruik van de in
deze
pubHcatie
vermelde onderzoeksresultaten
en het
toepassen
van de daarin beschreven
gegevens,
mediodieken
en constructies. Een ieder
blijft
derhalve te dien aanzien
voUedig
zelf
aansprakelijk.
Dit
is een onderzoek dat in opdracht van het
Ministerie
van
Volkshuisvesting,
Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer is uitgevoerd door:
De bijzondere leerstoel
Wetenschappelijke Grondslagen van het Opboiimrerk,
welke ressorteert onder
de Dr. Gradus Hendriks Stichting en is verbonden aan de faculteit der
Wijsbegeerte,
Erasmus
Universiteit
Rotterdam. De leerstoel wordt medegefinancierd door de
Gemeente
Rotterdam (bestuursdienst Sociale
Vernieuwing)
en
AEDES,
vereniging van woningcorporaties.
auteurs: drs. R.
I-Qeinhans
drs.
L.
Veldboer
profdr.
J.W. Duyvendak
Verlcrijgbaar
zolang de voorraad strekt, bij
Distributiecentrum
VROM
Postbus
2727
3430 GC Nieuwegein
tel.
0900-8052
(fl.
0,40 per minuut)
fax.
0900-201 8052
(fl.
0,40 per minuut)
Distributienummer
13513/171
Februari
2000
Voorwoord
We beschikken inmiddels over een geweldige hoeveelheid kennis en informatie over het wel en
wee van
onze
steden,
over de woningen die
daar
staan,
over de
mensen
die er wonen en over de
wijken
en buurten die er deel van uitmaken. Een van de cruciale vragen waarop nog
geen
duideüjk
antwoord voorhanden is,
luidt:
"Wat
zijn
nu de
precies
de relaties
mssen
de
kenmerken van de woningvoorraad, de kenmerken van de bevolking en de leefbaarheids-
problemen die
zich
in veel stedelijke
wijken
en buurten manifesteren?"
Geherformuleerd tot
"Leidt
differentiatie van de woningvoorraad tot een versterking van het
leefmiUeu
en in het bijzonder tot een versterking van de sociale integratie in
wijken
en buurten.
Op welke punten gebeurt dat en welke condities bepalen
dat?"
was die vraag het
onderzoeksobject van het onderzoek dat nu voor u
Hgt
en dat in opdracht van het Directoraat-
Generaal van de Volkshuisvesting is uitgevoerd.
Een van de bevindingen is inmiddels al een royale
perspubHciteit
ten deel gevallen, in een
Icrantenkop
gecomprimeerd tot: "Dure bouw in
arme
wijken
lost problemen niet op".
Uit
de empirische toetsing die de
onderzoekers
in drie
herstructureringswijken
'avant la lettre'
hebben verricht,
bUjkt
inderdaad dat differentiatie
daar
niet heeft geleid tot
meer
sociale
integratie. De
onderzoekers
plaatsen
daarbij
echter
uitdrukkeHjk
de kanttekening dat die
bevinding
niet zonder
meer
leidt
tot algemeen
geldende
uitspraken over de effecten van
woningdifferentiatie
op sociale integratie.
De
onderzoekers
maken
echter
wel
inzichteüjk
dat de relaties
tussen
het
fjrsieke
en het sociale
complex
zijn
en zeker niet 1 op 1
Hggen
en dat sociale effecten
aUereerst
door sociaal beleid
(dienen te) worden bewerkstelligd. Mede om die reden biedt dit onderzoek veel
stof
tot nadenken
en beleidsmatige
(her)over-wegingen,
over
processen
van sociale integratie, over de
wijze
waarop
bewoners van nu met elkaar en met hun buurt omgaan en over de vraag welke sociale effecten
we met fysieke ingrepen
wiUen
en kunnen realiseren.
Juist nu we met het
stedeUjke
vernieuwingsbeleid en het grote stedenbeleid in de
startbloklicn
staan,
beveel ik u dit rapport
gaarne
aan, ter lezing en vooral ter
leting.
De Directeur-Generaal van de Volkshuisvesting,
mr.
L.H.
I<oldiuis
1/
eïantwoording
In
opdracht van het Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting
(Ministerie
van
VROM)
heeft
de Leerstoel Wetenschappelijke Grondslagen van het Opbouwwerk in de periode mei 1998 -
maart
1999
een onderzoek uitgevoerd
naar
de effecten van het volkshuisvestingsbeleid dat zich
richt
op
woningdifferentiatie
en herstructurering. Met het uitbrengen van de rijksnota
Stedelijke
Vernieuwing
in
1997
heeft dit beleid een belangrijke politieke (en
financiële)
onderbouwing gekre-
gen. Een van de
meest
in het oog springende motieven voor het vergroten van de woningvariatie
in
eenzijdig opgebouwde
wijken
is de veronderstelling dat een
gemengde
bevolking positieve
sociale effecten heeft. In het nu voor u liggende onderzoek wordt geprobeerd een antwoord te
geven op de veelgestelde vraag of
(woning)differentiatie
inderdaad leidt tot een versterking van
het
leefmilieu
en dan met
name
de sociale integratie. Voor de totstandkoming van dit rapport
heeft de leerstoel, die verbonden is aan de
Erasmus
Universiteit Rotterdam en
ressorteert
onder
de Dr.
Gradus
Hendriks Stichting, in drie
gemeenten
veldonderzoek verricht.
Daarnaast
zijn
het
beleidsbetoog en de
bestaande
sociaal-wetenschappelijke kennis uitgebreid
geanalyseerd.
Het
onderzoek is uitgevoerd door twee medewerkers van de leerstoel: Reinout Kleinhans (so-
ciaal-geograaf)
en Lex Veldboer
(politicoloog).
Onder
leiding
van Jan
Willem
Duyvendak, de
leerstoelhouder, hebben
zij
de verspreid aanwezige kennis zoveel
mogelijk
met elkaar verbonden.
Voor
de begeleiding van het onderzoek is een
brede
commissie
samengesteld,
bestaande
uit
René
Vos
en
Joop
Pennings
(VROM),
Ronald Camstra (Aedes), Buck Goudriaan
(VWS),
Gerard
Heins
(RUG),
Ton van der
Pennen
(SCP) en Chris Veldhuysen
(LandeHjk
Centrum Opbouw-
werk).
Gezamenlijk verzorgden
zij
veel kritische en opbouwende noten, waarvoor dank. Voor het
verrichte werk is ook geregeld de samenwerking met
anderen
gezocht. Medewerkers van Aedes
en van de leerstoel hielpen bij het vinden van de weg. Met
name
Nanne Boonstra en
André
Krouwel
alsmede
Hanna Driesprong en Hansje Galesloot verdienen hier zeker een vermelding.
De
meeste
dank
gaat
echter
uit
naar
de vele
geïnterviewde
sleutelfiguren en
naar
de
geënquêteer-
de bewoners in de onderzoeksbuurten
(Selwerderwijk-Noord
in Groningen, Nieuw Engeland in
Hoogvliet
en Morgenstond-West in Den Haag). Zeer velen toonden zich bereid om mee te wer-
ken
aan het onderzoek over 'hun' buurt.
Wij
hopen daarom dat dit rapport niet alleen voor be-
leidsmakers en opbouwwerkers,
maar
ook voor bewoners een
meerwaarde
heeft.
Rotterdam, 31 maart 1999
Inhoudsopgave
Inleiding
1. De historische context van differentiatie
1.1
Inleiding
1.2 De
vroeg-naoorlogse
periode
1.3
De jaren zeventig: keuzevrijheid en bouwen voor de buurt
1.4 De jaren tachtig: spreiding, probleemcumulatie en nieuwe
trends
1.5 De jaren negentig: marktwerking, sociale vernieuwing, grotestedenbeleid
en stedelijke vernieuwing
1.6 Conclusies
2.
Motieven voor
differentiatie
2.1
Inleiding
2.2 De sociaal-economische invalshoek
2.3 De sociaal-culturele invalshoek
2.4 De ruimtelijk-economische invalshoek
2.5 Hoe
zijn
de motieven met elkaar verbonden?
2.6 Quick-scan: een inventarisatie en ordening van motieven
2.7 Conclusies
3.
Opvattingen over de
invloed
van
differentiatie
op sociale problemen en
kansen
3.1
Inleiding
3.2 Sociaal-economische homogeniteit in relatie tot
kansarmoede
3.3 Sociaal-culturele homogeniteit in relatie tot leefbaarheid en sociale
integratie
3.4 Van homogeniteit
naar
differentiatie;
de mogelijke effecten op sociale
integratie
3.5 Conclusies
4.
Sociale integratie: van begrip
naar
empirie
4.1
Inleiding
4.2 Sociale integratie: de interne bindingskracht van een sociaal
systeem.
4.3 De buurt als integratiekader
4.4 Het
gehanteerde
onderzoeksmodel
4.5
Toekchting
op de selectie van de
casestudies
4.6 Methodische verantwoording van het onderzoek
4.7
Reikwijdte
van het onderzoek
4.8 Opbouw van de
casestudies
5. Selwerderwijk-Noord (Groningen)
5.1
Inleiding
en voorgeschiedenis
63
63
5.2 De ingreep
iri
de
wijk
66
5.3 Participatie, interactie en
verstandiiouding
70
5.4
Secundaire
identificatie
met de buurt 76
5.5
Vergelijlting
voor en na: de sociale effecten van
woningdifferentiatie
op
buurtniveau
78
5.6 Evaluatie 79
5.7 Epiloog: herstructurering in Groningen 81
5.8 Herstructurering in
Selwerderwijk/De
Hoogte 83
6.
NieuviT
Engeland (Rotterdam/Hoogvliet) 85
6.1
Inleiding
en voorgeschiedenis 85
6.2 De ingreep in de
wijk
89
6.3 Participatie, interactie en verstandhouding 92
6.4
Secundaire
identificatie
met de buurt 99
6.5
Vergelijking
voor en na: de sociale effecten van
woningdifferentiatie
op buurtniveau
100
6.6 Evaluatie 101
6.7 Epiloog:
herstructurering
in Hoogvliet en in Nieuw Engeland
103
7. Gasseltestf aat en omgeving (Den Haag Zuidwest) 107
7.1
Inleiding
en voorgeschiedenis 107
7.2 De ingreep in de
wijk
109
7.3 Participatie, interactie en verstandhouding
112
7.4
Secundaire
identificatie
met de buurt 120
7.5
VergeUjlting
voor en na: de sociale effecten van
woningdifferentiatie
op buurtniveau
120
7.6 Evaluatie 121
7.7 Epiloog: herstructurering in Den Haag 122
7.8 Herstructurering in Den Haag Zuidwest 124
8. Conclusies en aanbevelingen 127
8.1
Inleiding
127
8.2 Motieven en verwachte effecten 127
8.3 De sociaal-wetenschappelijke
discussies
en inzichten 128
8.4 Het onderzoeksmodel voor sociale integratie
130
8.5 Empirische toetsing: effecten en condities 130
8.6 Hoe
adequaat
zijn
de sociaal-culturele motieven? 135
8.7 Slotoverweging
137
8.8 Aanbevelingen voor beleid 138
Literatuuroverzicht
141
Betekenis van de gebruikte
aflcordngen
149
Overzicht
van bijlagen 149
Inleiding
De problemen van de grotere steden prijken steeds prominenter op de politieke agenda. Nadat in
het eerste paarse kabinet al een staatssecretaris was benoemd voor de grote steden, is in het
nieuwe kabinet zelfs een ministerspost ingeruimd voor deze functie. De meeste aandacht gaat uit
naar de kwetsbare wijken. Aan deze delen van de stad is de economische groei grotendeels voor-
bijgegaan, waardoor er nog geen zichzelf versterkend proces van economische en sociale vooruit-
gang op gang is gekomen (SER, 1998; Commissie Brinkman, 1998).
In de aanloop naar het regeerakkoord van het tweede paarse kabinet hebben de vier grote steden en
de Vereniging van Nederlandse Gemeenten gepleit voor investeringen in de ‘sociale infrastructuur’.
Om dit pleidooi kracht bij te zetten verwees men naar de rapportages van de onderzoekscommissies
Etty en Peper, die zich in opdracht van het ministerie van VWS over dit onderwerp bogen. De ach-
terliggende reden voor het instellen van de commissies was de zorg dat de meeste financiële aan-
dacht in de nieuwe kabinetsperiode zou uitgaan naar de harde infrastructuur. In Deuren openen: investe-
ren in sociale integratie en participatie schetst de commissie Etty de noodzaak om de sociale samenhang in
de steden te versterken en geeft zij ook de instrumenten en benodigde middelen aan. De sociale
problematiek hangt volgens de commissie nauw samen met economische én ruimtelijke problemen.
Daarom kiest zij de wijken als aangrijpingspunt: op dat niveau dienen de problemen tegelijkertijd en
in samenhang te worden aangepakt (Etty e.a., 1998).
Hoewel de analyse van de commissie veel waardering kreeg en de onderliggende ‘wijkgedachte’
brede erkenning geniet in het overheidsbeleid (De Boer & Duyvendak, 1998), zijn de financiële
aanbevelingen van de commissie maar ten dele door het nieuwe kabinet overgenomen. Aandacht
voor het sociale vraagstuk is er wel in het regeerakkoord; het kabinet schrijft dat het haar gaat
‘om de toekomst en om de ontplooiingsmogelijkheden van mensen, om het versterken van de
sociale cohesie’. Investeringen in de leefomgeving krijgen dan ook een hoge prioriteit, maar
slechts een beperkt deel daarvan gaat naar het welzijnsterrein. De versterking van de sociale infra-
structuur, een van de drie pijlers van het grote-stedenbeleid, komt in financiële zin niet sterk naar
voren; voor het fonds ‘leefbaarheid grote steden’ is 480 miljoen uitgetrokken tot het jaar 2010.
Afgezet tegen de verhoging van de investeringen in de ruimtelijke en economische sector (de
twee andere GSB-pijlers) met 4,3 miljard, is dit geen groot bedrag.1 Impliciet geeft de regering
daarmee aan dat zij voor het initiëren van maatschappelijke verbeteringen meer verwacht van de
hardere sectoren, zoals de economie, de ruimtelijke ordening, de volkshuisvesting en het ver-
keers- en vervoersbeleid, dan van de sociale en welzijnssector. Onder de vlag van stedelijke ver-
nieuwing krijgen de ruimtelijk-economische terreinen ruim baan om te werken aan het ‘vitaliseren
van de stedelijke samenleving’.
Is bij die ruimtelijk-economische vitalisering ook oog voor het sociale? Het antwoord hierop is posi-
tief. De sociale dimensie van de problematiek in grote steden krijgt in de hardere sectoren veel aan-
1 In totaal is dus voor versterking van de vitaliteit van steden 4,8 miljard aan extra investeringen gepland tot het jaar 2010.
1
dacht. Vooral het ministerie van VROM integreert opvallend veel sociale aspecten in zijn missie
voor de komende jaren. Sociale trends, zoals dreiging van segregatie in de stad en tussen stad en
ommeland, groeiende verschillen in leefstijlen et cetera, worden gesignaleerd en vervolgens vertaald
naar een wens om in te grijpen (Duyvendak, 1998). Het stedelijke vernieuwingsbeleid is daarvoor het
belangrijkste instrument. In de Woonverkenningen 2030 wordt deze majeure operatie, die zich met
name toespitst op het aanbrengen van meer variatie in woningen, woonmilieus en functies van na-
oorlogse wijken, vooral herleid tot ongewenst geachte sociale ontwikkelingen: ‘Veelal zijn de sociale
aspecten bepalend voor de herstructurering van een wijk of buurt’ (VROM, 1997b). In de officiële
nota Stedelijke vernieuwing (VROM, 1997a) wordt een breder scala van argumenten aangevoerd voor
de onderbouwing van herstructureringsoperaties. De nota, waarmee de Tweede Kamer in december
1997 heeft ingestemd, somt zowel ‘harde’ als ‘zachte’ redenen op: naast sociale motieven kunnen
ook woningmarktstrategische, bouwkundige, stedenbouwkundige, wijkinterne en wijkoverstijgende
motieven aanleiding geven tot ondersteuning van het rijk bij lokale ingrepen in de woningvoorraad.
Ook kijkt de nota verder dan de grote steden. Niet ten onrechte, want ook steeds meer kleinere
steden en gemeenten kennen binnen hun gemeentegrenzen wijken die niet goed functioneren.
Stedelijke vernieuwing, herstructurering en differentiatie
Binnen het grote-stedenbeleid is stedelijke vernieuwing een belangrijke beleidsopgave, waarvoor
ook substantiële middelen beschikbaar zijn gesteld. Maar in essentie heeft het rijk een stimule-
ringsfunctie. Gemeenten, woningcorporaties en projectontwikkelaars moeten de komende jaren
vooral uit eigen middelen miljarden guldens (en euro’s) investeren om wijken te herstructureren.
De ingrepen in het woningbestand staan daarbij niet op zichzelf. Vaak dienen ze als kapstok voor
een keur van maatregelen, zoals inspanningen op het gebied van de stedenbouwkundige structuur,
de openbare ruimte, de verkeersinfrastructuur, de bedrijvigheid en de overige voorzieningen
(VROM, 1997a). Bij de fysieke ingrepen gaat het in veel gevallen om de door de commissie Etty zo
gewenste integrale benadering van een wijk of gebied in een stad. In de woorden van Tommel, de
staatssecretaris van Volkshuisvesting in het eerste paarse kabinet: ‘Het is dus geen kwestie van het
een of het ander, maar van het een en al het andere. (…) Zonder de volkshuisvesting lukt het niet,
maar met alleen de volkshuisvesting zeker niet’ (Tommel, 1997).
Niet alleen in de eerder aangehaalde nota’s, maar ook in rapporten van steden (G4 & VROM,
1996), in Kamerstukken, in verslagen van discussies en studiedagen en in de concrete plannen
van woningcorporaties keert steeds de stelling terug dat het instrumentarium van de volkshuis-
vesting en dan met name ‘het differentiëren van de woningvoorraad’ een cruciaal onderdeel is van
de stedelijke vernieuwing. Gezien het grote aantal partijen in en rond de volkshuisvesting (ge-
meenten, opdrachtgevers, beheerders, ontwikkelaars, stedenbouwkundigen, architecten, huidige
en toekomstige bewoners) is deze overeenstemming over de hoofdlijnen opvallend te noemen:
het creëren van gevarieerde woonmilieus past ogenschijnlijk in vele straatjes. Als uiteenlopende
partijen in uiteenlopende omstandigheden het differentiëren van problematische buurten en wij-
ken als een wezenlijk bestanddeel van de oplossing van stedelijke problemen zien, dan moet er
wel een gemeenschappelijke noemer te ontwaren zijn. En die is er ook. Het begrippenpaar een-
2
zijdigheid en verscheidenheid staat daarbij centraal. Globaal wordt eenzijdigheid in veel van de
eerder aangehaalde beschouwingen gezien als het probleem, terwijl verscheidenheid de nage-
streefde oplossing is. Wanneer de uniformiteit in de woningvoorraad van vooral naoorlogse ge-
bieden (veelal goedkope huurwoningen) steeds meer samenvalt met een toenemende concentratie
van lage inkomensgroepen, dan is dat in de ogen van veel professionele wijkbeschouwers een
teken om in te grijpen. In hun visie komen wijken, steden en de bewoners van deze gebieden in
een kwetsbare positie door deze (dreigende) dubbele eenzijdigheid. De wijk wordt minder aan-
trekkelijk, minder leefbaar en verliest aan betekenis als maatschappelijk en sociaal integratiekader.
Op stedelijk niveau gaat bovendien het voorzieningenniveau achteruit en verschraalt de lokale
economie, wanneer de bevolkingssamenstelling eenzijdiger wordt.
Daartegenover figureert het ideaal van een veelzijdige wijk met een gedifferentieerd woningbe-
stand en een naar inkomen gemengde bevolking. Gevarieerde woonmilieus worden in veel be-
schouwingen gepresenteerd als een cruciale voorwaarde voor de levensvatbaarheid van wijken.
Stedelijke gebieden die niet in staat zijn op eigen kracht die differentiatie te realiseren, verdienen
daarom ondersteuning bij het aantrekkelijker maken van het woningaanbod. Een gevarieerde
wijkbevolking is niet alleen goed voor de bewoners en de wijk, maar ook voor de stad als geheel.
In de nota Stedelijke vernieuwing spreekt het ministerie van VROM in dit verband over de ‘onge-
deelde stad’ en formuleert het dit streven als volgt: ‘Voor een gezonde toekomst van de stad is
een gedifferentieerde samenstelling van de bevolking en woningvoorraad noodzakelijk. Daar waar
in bepaalde wijken eenzijdigheid domineert of dreigt, kan door het vergroten van de gevarieerd-
heid van het woningbestand (…) worden aangestuurd op een fysieke, sociale en culturele kwali-
teitsverhoging van woon- en werkmilieus in deze wijken’ (VROM, 1997a). Kortom, via herstruc-
turering moeten kwetsbare wijken weer levensvatbare wijken worden die bijdragen aan de stede-
lijke vitaliteit.
Onderzoeksvragen
Van het ingrijpen in de woningvoorraad en daarmee in de bevolkingsopbouw van wijken worden
dus door het ministerie, het kabinet, maar ook door gemeenten, corporaties en andere lokale actoren
nogal wat maatschappelijke effecten verwacht. In dit onderzoek staan de verwachtingen op het soci-
ale terrein centraal. De overheid definieert de kwaliteit van de volkshuisvesting immers niet alleen in
ruimtelijke en economische termen, maar ook in sociale. Differentiatie moet bijdragen aan de be-
strijding van gesignaleerde problemen als toenemende inkomenssegregatie en afnemende leefbaar-
heid. Maar of dit beleid inderdaad dergelijke sociale effecten heeft, is nog grotendeels onbekend. Op
voorhand hebben veel partijen nog maar weinig zicht op de reikwijdte van woningdifferentiatie en
zijn er nog vele vragen. Is er een logisch en overtuigend verband tussen de sociale problemen en de
voorgestelde differentiatiepolitiek? Krijgen kansarme bewoners meer gelegenheid tot maatschappe-
lijke participatie, als zij in sociaal-economisch gemengde wijken wonen? Hoe gaan verschillende klas-
sen die in een wijk wonen met elkaar om? Ontstaat er een nieuwe sociale integratie, wanneer de be-
volkingssamenstelling ‘evenwichtiger’ is?
3
Ter beantwoording van de centrale vraag ‘leidt differentiatie tot integratie?’ is voor dit onderzoek een
rondgang gehouden langs (wetenschappelijke) beschouwers van het beleid en langs diegenen die in
de praktijk ervaring hebben opgedaan met woningdifferentiatie.2 Daarbij is slechts beperkte aandacht
besteed aan de vraag welke invloed herstructurering heeft op de aantrekkelijkheid van een woonge-
bied. En ook de vraag of woningdifferentiatie leidt tot een verbetering van de sociaal-economische
perspectieven van lage inkomensgroepen, vormde niet het hoofddoel van onze zoektocht. Gezien
de expertise van de leerstoel samenlevingsopbouw met ‘mengingsvraagstukken’ en de specifieke
opdracht van het ministerie van VROM is vooral gekeken of differentiatie leidt tot een versterking van het
leefmilieu, en in het bijzonder tot een versterking van de sociale integratie in buurten en wijken. Anders gesteld: leidt
gemengd bouwen daadwerkelijk tot gemengd wonen en gemengd samenleven? En op welke punten
gebeurt dat dan en welke condities bepalen dit? Samengevat komen de volgende onderzoeksvragen
in dit rapport aan de orde:
Welke motieven en verwachte effecten worden door de betrokken actoren, zoals gemeenten,
woningcorporaties en het rijk, uitgesproken ten aanzien van herstructurering en differentiatie?
Welke inzichten leven in de sociale wetenschappen en bij onderzoeks- en adviesinstellingen
over de relatie tussen een bepaalde bevolkingsopbouw en sociale opbouwprocessen?
Wat kan worden geleerd uit eerdere ervaringen met en resultaten van differentiatie-ingrepen
avant-la-lettre? Preciezer gezegd, welke effecten hebben differentiatiemaatregelen op het
leefmilieu, in het bijzonder op sociale integratie? Hoe sterk zijn de effecten en onder welke
voorwaarden treden ze op?
In hoeverre zijn de nu gehanteerde sociale motieven voor differentiatie adequaat, gelet op de
(te verwachten) effecten op sociale integratie?
Begrippenhantering
Het onderzoek is opgebouwd zoals deze inleiding. Van een brede beschouwing van de algemene
context van herstructurering wordt steeds meer ingezoomd op de relatie tussen differentiatie en
het leefmilieu, in het bijzonder de sociale integratie. Verschillende beleids- en discussievelden
passeren daarbij de revue. Om misverstanden te voorkomen is het hanteren van eenduidige be-
grippen van groot belang. Grotendeels sluiten we aan bij de begrippenaanduiding die Buys (1997)
heeft ontwikkeld. Zijn rapport, De ideale mix, is in opdracht van het ministerie van VROM opge-
steld en analyseert de relatie tussen bevolkingssamenstelling, woonbeleving, leefbaarheid en tal
van andere maatschappelijke invloeden. Kernbegrippen als concentratie, spreiding, menging en
scheiding hebben we uit deze rapportage overgenomen en zijn geciteerd in figuur 2.1 in hoofd-
stuk 2. In dit schema zijn, op basis van andere bronnen, ook definities opgenomen van herstruc-
turering en differentiatie om het onderscheid tussen deze verwante begrippen zo duidelijk moge-
lijk te maken. Daarnaast is een eigen omschrijving opgenomen van sociale integratie; dit begrip is
2 Waar in het vervolg van dit rapport gesproken wordt over ‘differentiatie’ wordt in de regel de dubbele betekenis aangehouden, dus zowel doelend op de
inzet van het instrument woningdifferentiatie als de daaruit voortvloeiende (sociaal-economische) bevolkingsdifferentiatie. In afwijkende situaties zal het
onderscheid wel worden gemaakt.
4
door andere onderzoekers nog nauwelijks gepreciseerd. Omdat ons onderzoek zich in de kern
hierop richt, staan wij er hier alvast kort bij stil.
Sociale integratie
In dit rapport wordt onder sociale integratie vooral de interne bindingskracht van een buurt ver-
staan. De gekozen betekenis is geïnspireerd op Schuyt (1997), die verschillende ‘sociale systemen’
(van gezinnen tot hele samenlevingen) beschouwt op hun interne samenhang. Ten aanzien van
het buurtniveau wordt doorgaans geen vanzelfsprekende bindingskracht verondersteld. De reden
ligt voor de hand: men betrekt niet ergens een huis om ‘buurtbewoner’ te worden, maar allereerst
om intrinsieke huisvestingsredenen. Het buurtbewonerschap is dus geen primaire identiteit; men
krijgt het als het ware erbij. Het is niet gezegd dat mensen hier invulling aan geven door met bu-
ren of buurtgenoten contacten aan te gaan. Door verschillen in activiteitenpatronen, attitudes,
status en maatschappelijke oriëntaties blijft dit contact soms helemaal achterwege of wordt het
tot een minimum beperkt. Maar het kan natuurlijk ook gebeuren dat buren of buurtgenoten el-
kaar vinden. Want wat de buurt voorheeft op veel andere sociale systemen, is de directe nabijheid
van medebewoners. De buurt is een aangewezen plaats voor alledaagse ontmoetingen op straat,
op school en in de winkel. Uit deze alledaagse omgang kunnen intensievere vormen van contact
ontstaan. Misschien niet tussen iedereen, maar wel tussen sommige individuen en sommige groe-
pen. Voor diegenen die actief en bewust omgaan met andere buurtbewoners en met name voor
diegenen die zich door deze contacten laten beïnvloeden, zou gesteld kunnen worden dat zij zich
op een secundair niveau identificeren met de buurt.
Door te focussen op de alledaagse ontmoetingen en de daaruit voortvloeiende verdere contacten
kan de sociale integratie in een buurt ons inziens goed in kaart worden gebracht. Een dergelijke
minimale benadering van sociale integratie is zeker niet onvruchtbaar. Thomas (1995) is op een
vergelijkbare wijze van onderaf te werk gegaan om te bezien welke stappen voorafgaan aan deel-
name aan buurt- of wijkbeheer. Van hem nemen we dan ook het idee over om een laddermodel
te hanteren. Bij onze ladder neemt de intensiteit telkens een stapje toe. We onderscheiden drie
treden, te weten participatie (deelname aan het sociale verkeer, ongeacht diepgang, effecten, duur-
zaamheid of betekenis), interactie (actieve ontmoetingen tussen individuen en groepen) en verstand-
houding (de ‘chemie’ tussen individuen en tussen groepen).3 Gezien het mengingsvraagstuk in dit
onderzoek willen we vooral nagaan in hoeverre op de verschillende niveaus van sociale integratie
sprake is van een interne oriëntatie, in de zin van contacten gericht op medebewoners met een
soortgelijke primaire identiteit zoals klasse of etniciteit, dan wel dat er sprake is van een externe
oriëntatie, dat wil zeggen contacten met ‘andersoortige’ buurtbewoners. Uiteindelijk ontstaat zo
een beeld van de structuur van persoonlijke netwerken, de intensiteit van interne en externe con-
tacten binnen en tussen groepen, en de bindingskracht op buurtniveau (de secundaire identificatie
met de buurt).
3 Het model is in licht gewijzigde vorm ook gebruikt voor het rapport Integratie door sport (Duyvendak e.a., 1998) dat net als dit onderzoek vanuit de
bijzondere leerstoel wetenschappelijke grondslagen van het opbouwwerk is geïnitieerd en begeleid.
5
Indeling van het rapport
In de eerste hoofdstukken van dit rapport komt het beleidsbetoog aan bod. Na een historisch over-
zicht van de sociale doelen van het volkshuisvestingsbeleid nemen we in het tweede hoofdstuk de
motieven voor herstructurering en differentiatie onder de loep. Dit gebeurt aan de hand van de
plannen die in 1998 zijn ingediend in het kader van de Tijdelijke Stimuleringsregeling Herstructure-
ring. Deze inventarisatie is uitgevoerd om de motieven zo goed mogelijk te kunnen wegen. Is een
rangorde in de motieven te vinden en zo ja, wat is het gewicht van de sociale motieven, waar liggen
spanningen en aansluitingen? In de daarop volgende hoofdstukken staat de sociaal-wetenschapelijke
discussie over buurten en sociale integratie centraal. Hoofdstuk 3 geeft een overzicht van de com-
mentaren en kanttekeningen ten aanzien van de sociaal-economische en sociaal-culturele benadering
van differentiatie. Wat weten en denken wetenschappers, beleidsmakers en anderen over de relatie
tussen een bepaalde bevolkingsopbouw en sociale processen?
Hoofdstuk 4 is de schakel tussen de literatuurstudie en de empirische toets. Het begrip sociale inte-
gratie wordt eerst nader bezien en vervolgens geoperationaliseerd. In de dan volgende hoofdstukken
doen we aan de hand van het onderzoeksmodel verslag van het veldonderzoek. We hebben drie
casestudies uitgevoerd naar de sociaal-culturele effecten van differentiatie-ingrepen in een buurt.
Deze studies zijn verricht in buurten waar de ingrepen reeds enige jaren zijn voltooid. In de hoofd-
stukken 5, 6 en 7 worden ze afzonderlijk behandeld. Het rapport sluit af met de eindconclusies en
met aanbevelingen voor toekomstig beleid.
6
1 De historische context van differentiatie
1.1 Inleiding
Het verbinden van sociale doelen aan ruimtelijke ingrepen en het nastreven van een bepaalde
bevolkingsopbouw zijn actuele thema’s in de beleidsdiscussie. Maar deze discussie is niet nieuw.
Dit hoofdstuk geeft een beknopt overzicht van de ontwikkeling in het denken over de gewenste
bevolkingssamenstelling en de invloed daarvan op de leefbaarheid. Zo komen de huidige denk-
beelden over stedelijke vernieuwing, herstructurering en differentiatie in een historische context
te staan. De historische schets begint met de wederopbouwperiode direct na de oorlog en eindigt
met het actuele beleidsdebat.
1.2 De vroeg-naoorlogse periode
Reeds bij de bouw van nieuwe uitbreidingswijken vlak na de oorlog was een gedifferentieerde
bevolking een belangrijke doelstelling onder moderne architecten (De Lange, 1995). Achter dit
streven schuilde een brede en vernieuwende maatschappijvisie. Verschillende vroeg-naoorlogse
architecten en stedenbouwkundigen beoogden via ruimtelijke ontwerpen de verzuiling tegen te
gaan; vanuit het wijkniveau wilden zij een maatschappelijke doorbraak realiseren. Het streven was
daarbij gericht op de vorming van een gemêleerde wijkgemeenschap. De wijk moest volgens hen
een eenheid zijn die voortkwam uit een ‘kaleidoscopische veelheid’. Als bevolkingsnorm werd bij
deze wijkgedachte daarom vaak het stedelijk gemiddelde aangehouden (onder meer de wijk Pen-
drecht, Rotterdam). De nagestreefde differentiatie had vooral betrekking op de gezinsgrootte;
voor de verschillende levensfasen werden uiteenlopende woningtypen ontwikkeld. Differentiatie
naar prijsklasse werd gerealiseerd via clustering van inkomensgroepen binnen de wijk. Zo omvat-
te het ontwerp voor Zuidwijk in Rotterdam zes arbeidersbuurten en één middenstandsbuurt.
Door de grote woningnood na de Tweede Wereldoorlog kwam de differentiatie naar gezinsgroot-
te lang niet overal goed uit de verf. Er werden voornamelijk goedkope meergezinswoningen in de
huurklasse opgeleverd.
Een ander uitgangspunt, dat wel lange tijd bijna overal gehandhaafd bleef, stoelde eveneens op de
gedachte van de wijk als een belangrijk sociaal trefpunt. Het gaat dan om de nadruk op een grote
en groene openbare ruimte. Deze stedenbouwkundige visie leunde sterk op de ideevorming tij-
dens de toonaangevende congressen van het Congrès Internationaux d’Architecture Moderne
(CIAM). Kernpunten van de visie van het CIAM zijn scheiding van functies, het creëren van
woonblokken en het gezamenlijk gebruik van de (semi-)openbare ruimten tussen de woonblok-
ken. Een zeer bekende grootschalige uitwerking van deze visie, die uitgaat van rationaliteit, so-
berheid en openheid, is de Bijlmermeer in Amsterdam.
7
1.3 De jaren zeventig: keuzevrijheid en bouwen voor de buurt
In de eerste helft van de jaren zeventig kwam in de ruimtelijke ordening een hernieuwde aandacht
op voor de sociale aspecten van fysiek beleid. In de Derde nota ruimtelijke ordening zijn het opheffen
van achterstanden in de samenleving en het vergroten van keuzevrijheid voor de minst draag-
krachtigen belangrijke sociale doelstellingen. Deze kregen vooral gestalte binnen het stadsver-
nieuwingsbeleid (Reijndorp, 1996; Vermeijden, 1997). Na bewonersprotesten tegen gedwongen
verhuizingen richtte de stadsvernieuwing zich steeds meer op het beginsel ‘bouwen voor de
buurt’, wat in de praktijk neerkwam op bouwen voor (alleen) de laagste inkomensgroepen. Sloop
en nieuwbouw stonden vooral ten dienste van de zittende bewoners. In de tweede helft van de
jaren zeventig flakkerde het debat over de wenselijkheid van een meer ‘evenwichtige bevolkings-
samenstelling’ weer op. Er klonken argumenten als het creëren van voldoende draagvlak voor
voorzieningen, maar ook de vermeende negatieve invloed van een eenzijdige bevolkingsopbouw
(Vermeijden, 1997). Keuzevrijheid bleef echter het dominante beginsel in het beleid, ook al bete-
kende dat volgens critici dat veel huishoudens met lage inkomens bleven wonen in een omgeving
die werd beschouwd als belangrijke factor in het voortbestaan van maatschappelijke achterstan-
den en sociaal isolement (Reijndorp, 1996).
1.4 De jaren tachtig: spreiding, probleemcumulatie en nieuwe trends
Begin jaren tachtig kwam de grote-stadsproblematiek steeds duidelijker op de politieke agenda.
Langzaam maar zeker drong het besef door dat de stadsvernieuwing niet voldoende was om soci-
ale achterstanden weg te werken (Kleinhans, 1997). Gesignaleerd werd dat de grote stad een con-
centratie te zien gaf van een aantal categorieën mensen die relatief vaak in een ongunstige leefsi-
tuatie verkeerden. Dat betrof vooral concentraties van etnische minderheden. De grote steden
reageerden wisselend op de problematiek van concentratie dan wel spreiding van etnische min-
derheden. De gemeente Rotterdam wilde in de jaren zeventig streefcijfers voor vestiging van mi-
granten in verschillende buurten gaan hanteren (Reijndorp, 1996) Dit voornemen is niet uitge-
voerd, omdat een spreidingsbeleid afketste op het grondwettelijke beginsel van keuzevrijheid.
Meer in het algemeen leidde de gevraagde aandacht voor de grootstedelijke problematiek in de
eerste helft van de jaren tachtig niet tot aanpassing van het rijksbeleid. Stadsvernieuwing bleef de
eerste prioriteit en ontwikkelde zich tot een zelfstandig beleidsterrein met eigen wetgeving: de
Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing uit 1985.
In de tweede helft van de jaren tachtig wordt ook door de grote steden zelf een verscherping van
de grote-stadsproblemen geconstateerd. Nieuw in de probleemanalyse is dat juist de combinatie
van economische opleving en voortgaand sociaal verval verantwoordelijk wordt geacht voor het
ontstaan van nieuwe scheidslijnen en scherpere tegenstellingen in de stad (Reijndorp, 1996). De
discussie over de dreigende tweedeling in de samenleving was geboren. Het gevolg was het ont-
staan van een tweesporenbeleid. Enerzijds werd ingezet op versterking van de economische
structuur van steden, anderzijds werd met het probleemcumulatiegebiedenbeleid (PCG) en het
stadsvernieuwingsbeleid getracht sociale achterstanden in bepaalde delen van steden tegen te
8
gaan. De ‘vernieuwing van de stadsvernieuwing’, die vanaf 1985 opkwam, legde echter niet zo-
zeer een relatie met het PCG-beleid, als wel met de versterking van de stedelijke economie. In de
volkshuisvesting klonken steeds meer stemmen om de bevolkingssamenstelling in de stadsver-
nieuwingswijken te differentiëren door het bouwen van duurdere woningen. De stad zou hiermee
hogere inkomensgroepen kunnen behouden of aantrekken (Vermeijden, 1997). Het ‘bouwen
voor de buurt’ verschoof naar het ‘bouwen voor de stad’.
Eind jaren tachtig verscheen de Vierde nota ruimtelijke ordening, die een aantal belangrijke maat-
schappelijke trends signaleerde, zoals het proces van toenemende individualisering, zelfontplooi-
ing en emancipatie. De basiswaarden van ruimtelijke keuzevrijheid en het recht op een veilige
omgeving kregen veel nadruk. Het accent op ruimtelijke keuzevrijheid ging vanaf dat moment
hand in hand met de opkomst van een meer marktgericht ruimtelijk beleid. Veel aandacht ging nu
uit naar het aanbrengen van meer differentiatie in het aanbod van woningen en woonmilieus, het
voorkomen van een sociaal-ruimtelijk isolement van kwetsbare groepen en het bevorderen van
sociale veiligheid (Reijndorp, 1996). Sociaal-ruimtelijk isolement werd vooral gezien als een afna-
me van de bereikbaarheid en toegankelijkheid van voorzieningen.
1.5 De jaren negentig: marktwerking, sociale vernieuwing, grote-stedenbeleid en ste-
delijke vernieuwing
De doorbraak van het marktdenken op de beleidsterreinen ruimtelijke ordening, volkshuisvesting
en stadsvernieuwing is terug te vinden in drie grote nota’s, die tussen 1990 en 1992 de Tweede
Kamer passeerden (Vermeijden, 1997). Het middelste document uit deze trits, de Vierde nota ruim-
telijke ordening extra (VINEX) uit 1992, bouwt voort op het gedachtegoed van de Vierde nota en
wordt daarom niet verder besproken.
De opmaat tot een meer marktgerichte volkshuisvesting vormde de nota Volkshuisvesting in de jaren
negentig (1990). Dit beleidsdocument legde veel nadruk op het bestrijden van de zogenaamde
‘scheefheid’. Door middel van stringente woningtoewijzing, strategische nieuwbouw en verbete-
ringsbeleid moest de doorstroming van te goedkoop wonende hogere inkomens naar duurdere
woningen op gang komen. Zo konden meer goedkope woningen voor de aandachtsgroepen be-
schikbaar komen. De marktwerking werd aldus geïntegreerd met het belang van lage inkomens-
groepen, omdat zij als gevolg van dit beleid meer kans hadden op eigen kracht in hun woningbe-
hoefte te voorzien (Vermeijden, 1997). Vooral de grote steden opperden echter bezwaren tegen
dit beleid. Zij wezen op het gevaar van het ontstaan van ongewenste concentraties van huishou-
dens met lage inkomens, vooral in de stad zelf (Reijndorp, 1996). Bovendien zou de bestaande
inkomensdifferentiatie in stadsvernieuwings- en naoorlogse wijken door de scheefheidsbestrijding
waarschijnlijk afnemen.
In de nota Beleid voor de stadsvernieuwing in de toekomst (1992), de derde grote nota, werd het eerder
gehanteerde principe van keuzevrijheid vastgehouden. Een kentering vormde echter de constate-
ring dat veel bewoners een wooncarrière willen doormaken in hun wijk, maar dat hun keuzevrij-
9
heid stuit op het gebrek aan andere (duurdere) woningen in de eigen buurt. Tevens werd gesteld
dat de komst van andere bewoners de vitaliteit van stadsvernieuwingswijken ten goede zou kun-
nen komen (Vermeijden, 1997). De discussie over de gewenste bevolkingssamenstelling kreeg
door deze standpunten weer alle ruimte.
Naast de doorbraak van een meer marktgerichte ruimtelijke ordening en volkshuisvesting trad
vanaf begin jaren negentig een andere opvallende beleidstrend op. De discussie over de samen-
stelling van de bevolking was niet langer het exclusieve domein van de volkshuisvesting, maar
speelde zich ook steeds meer af in andere beleidsvelden, zoals het welzijnsbeleid. Het meest uit-
gesproken gold dit voor het sociale vernieuwingsbeleid dat begin jaren negentig opkwam, nadat
het begrip sociale vernieuwing in 1988 door de gemeente Rotterdam was geïntroduceerd. Dit
beleid betekende een nieuwe aanpak van achterstandsproblemen, vanuit het besef dat veel men-
sen in achterstandssituaties niet hadden geprofiteerd van de economische opleving van de jaren
tachtig. Door de sociale vernieuwing verschoof de aandacht van fysieke ingrepen in woningen en
woonomgeving naar het beheer ervan (Reijndorp, 1996). De nadruk lag op het vergroten van de
betrokkenheid van bewoners bij hun woonomgeving en op het versterken van de sociale cohesie.
De zittende bevolking stond centraal in de wijkanalyses die het licht zagen; het omgaan met con-
centratie van bevolkingsgroepen en probleemcumulatie werd daarbij soms als centraal probleem
vermeld.
In de tweede helft van de jaren negentig raakten de beleidsmatige ontwikkelingen in een stroom-
versnelling. Via de bruteringsoperatie (afkoop van langlopende subsidieverplichtingen door het
rijk) kregen de woningcorporaties steeds meer ruimte voor eigen beleid. Tevens kwam het aan-
bodmodel op als nieuw instrument voor verdeling en toewijzing van beschikbare (sociale) huur-
woningen. Tegelijkertijd stak verontrusting over segregatie en gettovorming steeds meer de kop
op in maatschappelijke en politieke discussies. Vooral de politiek legde daarom opnieuw de na-
druk op de sociale dimensie van het ruimtelijke en volkshuisvestingsbeleid (Reijndorp, 1996;
Vermeijden, 1997). De vier grote steden lanceerden als motto de ‘ongedeelde stad’. Meer en meer
werd de dreigende segregatie ook in verband gebracht met de wegzuigende werking van nieuw-
bouw op uitleglocaties, die in de Vierde nota ruimtelijke ordening extra (VINEX) uit 1992 zijn aan-
gewezen. Om inkomenssegregatie op stedelijk niveau tegen te gaan moeten volgens een groeiend
aantal deskundigen meer duurdere woningen worden gebouwd in stadsvernieuwings- en naoor-
logse wijken. Tegelijkertijd zou op de VINEX-locaties ook voldoende plaats moeten worden
ingeruimd voor lagere inkomens: het zogenaamde ‘spiegelbeeldig’ bouwen.
In 1995 ondertekenden de vier grote steden, de vijftien middelgrote steden en het kabinet een
convenant, dat de basis vormde voor het grote-stedenbeleid (GSB). Doel van dit beleid is de ver-
sterking van de economische en sociale (infra-)structuur van steden. Op de terreinen werk, veilig-
heid, leefbaarheid, onderwijs en zorg dienen binnen een aantal jaren zichtbare en meetbare resul-
taten te worden bereikt (Vermeijden, 1997). Het verbeteren van de leefbaarheid betekent in deze
visie niet alleen ‘schoon, heel en veilig’, maar ook het tegengaan van ruimtelijke segregatie van
kansarme bewoners. De relatie van het GSB-beleid met het ruimtelijke en volkshuisvestingsbeleid
was in de eerste GSB-fase nog intentioneel. Er werd al wel gesproken over de ‘herpositionering’
10
van bestaande (oudere) stadswijken op de woningmarkt. Uit de gezamenlijke rapportage van de
vier grote steden en het rijk bleek consensus over dit onderwerp (G4 & VROM, 1996). Daarmee
kreeg de discussie over de (on)gewenste bevolkingssamenstelling van deze wijken nog meer prio-
riteit (Reijndorp, 1996).
Een nieuwe verbreding van het beleid kreeg in 1997 gestalte met de vaststelling van de nota Stede-
lijke vernieuwing. De nota signaleert duidelijke verbeteringen in de kwaliteit van de fysieke omge-
ving, mede door de stadsvernieuwing. Niettemin blijven zich negatieve sociale en economische
ontwikkelingen in de steden voordoen, die de duurzaamheid van de resultaten van eerder beleid
(zoals stadsvernieuwing) bedreigen (VROM, 1997a). De economische groei van de steden blijft
sinds de jaren zeventig achter bij die van de rest van Nederland, doordat werkloosheid, gebrek
aan leefkwaliteit en het wegtrekken van bedrijvigheid elkaar versterken. Stedelijke vernieuwing zet
daarom in op een brede fysieke aanpak op de terreinen volkshuisvesting, ruimte, milieu en eco-
nomie. Door deze integrale inspanning moet in samenwerking met het verkeers- en vervoersbe-
leid de vitaliteit van de steden worden versterkt en moet er meer werkgelegenheid ontstaan
(VROM, 1997a). De stedelijke vernieuwing wordt daarmee gepresenteerd als de derde pijler van
het grote-stedenbeleid. Het fysieke programma wordt echter niet louter en alleen in GSB-termen
geformuleerd, omdat het beleid zich in eerste instantie richt op alle Nederlandse gemeenten.
In het huidige overheidsbeleid wordt ter verhoging van de kwaliteit van woon- en werkmilieus op
wijkniveau naast de voortzetting en afronding van het stadsvernieuwingsbeleid een extra impuls
nodig geacht. Bij eenzijdigheid van de woningvoorraad of bij een stedenbouwkundige structuur
die niet meer voldoet (in veel naoorlogse wijken wordt de openbare ruimte bijvoorbeeld als be-
dreigend ervaren), wordt aangestuurd op een herstructurering van wijken of buurten (VROM,
1997a). Het zwaartepunt ligt hierbij op differentiatie van woningvoorraad en bevolking. Woning-
differentiatie wordt in de praktijk bewerkstelligd door een scala aan maatregelen, zoals sloop,
nieuwbouw, samenvoeging, ingrijpende renovatie of upgrading, aftopping of optopping van flats,
verkoop van sociale huurwoningen, splitsing, het aanbrengen van bijzondere (fysieke) voorzie-
ningen en huurbeleid (Kleinhans, 1997). Met de herstructurering van wijken wil het rijk de ruim-
telijke segregatie tegengaan, de leefbaarheid verbeteren en voor zowel de wijk als de stad draag-
krachtige bewoners en bedrijvigheid vasthouden en aantrekken (Kamerstuk II 1995/1996, 24508,
nr. 1). Dit beleid moet in de lokale situatie steunen op gemeentebesturen, bewoners, corporaties
en indien mogelijk ook op het bedrijfsleven. De recente oprichting van het Overlegplatform Ste-
delijke Vernieuwing (OPS), waarin een aantal private partijen4 is vertegenwoordigd, en de start
van een proefproject tonen aan dat bedrijven steeds meer belang hechten aan stedelijke vernieu-
wing en herstructurering en naar mogelijkheden zoeken om daarin te participeren. Daarmee heeft
de discussie over de gewenste samenstelling van de bevolking in wijken, die reeds hoog op de
politieke agenda stond, zich verbreed naar nog meer partijen.
4 Deelnemers zijn Albert Heijn, Blokker, Bouwfonds Woningbouw, McDonald’s, Postkantoren, Vesteda Management, Stichting Woonzorg
Nederland en Aedes, vereniging van woningcorporaties.
11
1.6 Conclusies
Zowel in de vroeg-naoorlogse architectonische ontwerpen als in het ruimtelijk beleid van de afge-
lopen vijfentwintig jaar (zie ook Reijndorp, 1996) zijn spreiding, concentratie, segregatie en diffe-
rentiatie van de bevolking belangrijke onderwerpen. Vanaf begin jaren negentig komt de wens
om in de bevolkingssamenstelling in te grijpen steeds hoger op de politieke en beleidsagenda,
culminerend in het huidige herstructureringsbeleid.
De verschillende thema’s die door de jaren heen de discussie over de gewenste bevolkingssamen-
stelling domineerden, illustreren een aantal vernieuwingen in het beleid. In de jaren zeventig legde
de aandacht voor mogelijke negatieve effecten van een eenzijdige bevolkingssamenstelling het af
tegen het beginsel van keuzevrijheid. In de jaren tachtig werd vervolgens een dam opgeworpen
tegen een eventueel spreidingsbeleid van etnische minderheden. Wel ging men zich zorgen ma-
ken over de tweedeling in de stedelijke samenleving en dit leverde een aantal nieuwe (sociale)
beleidsinitiatieven op. Eind jaren tachtig en begin jaren negentig voltrok zich een omslag naar een
meer marktgericht volkshuisvestingsbeleid. Tegelijk traden scheefheidsbestrijding en het bieden
van doorstromingsmogelijkheden aan bewoners in stadsvernieuwingswijken meer op de voor-
grond. In de aangepakte stadsvernieuwingswijken richtte de aandacht zich door de sociale ver-
nieuwing op het beheer van de woonomgeving.
In de tweede helft van de jaren negentig volgden de beleidsmatige ontwikkelingen elkaar snel op.
Geprobeerd werd om de verschillende sporen van beleid in elkaar te schuiven of elkaar te laten
versterken. Het grote-stedenbeleid (1995) zette breed in op de versterking van de economische
en sociale structuur van de steden. Twee jaar later kreeg de derde, fysieke GSB-pijler gestalte in
de vorm van het stedelijke vernieuwingsbeleid. Kernpunt in deze fysieke aanpak is de veronder-
stelling dat een gedifferentieerde woningvoorraad noodzakelijk is voor een kwaliteitsverhoging
van de woon- en werkmilieus van steden of delen daarvan.
Hoewel de primaire doelgroep (huishoudens met lage inkomens) en het leidend thema (keuze-
vrijheid) in de meer dan 25 jaar sinds het bouwen voor de buurt niet veranderd zijn, is de invul-
ling van het volkshuisvestingsbeleid inmiddels radicaal gewijzigd. In de beleidssector is een naar
inkomen ‘evenwichtig’ gemengde bevolking het nieuwe ideaal. Daarom wordt in de goedkope
huurwijken nu vooral voor midden- en hoge inkomensgroepen gebouwd. Op het grensvlak van
‘hard’ (fysieke veranderingen) en ‘zacht’ (sociale verbeteringen) vervult de volkshuisvesting via
het differentiatiebeleid een belangrijke rol in een gebiedsgerichte aanpak. Steeds meer partijen
(met verschillende uitgangspunten, sturingsmogelijkheden en belangen) richten hun aandacht nu
op het woonbeleid, waar alle thematische lijnen samen lijken te komen.
12
2 Motieven voor differentiatie
2.1 Inleiding
In de nota Stedelijke vernieuwing (VROM, 1997a) figureert herstructurering als een belangrijk verbin-
dend onderdeel van stedelijke vernieuwing. Zo wordt een ongedeelde stad in het kader van het ver-
beteren van de economische structuur nodig geacht voor een veelzijdige arbeidsmarkt en economie.
Woningdifferentiatie wordt gezien als een bijdrage aan de draagvlakvergroting en de versterking van
de concurrentiepositie, kortom als een stimulans voor de stedelijke vitaliteit. Op wijkniveau wordt de
noodzaak van fysieke ingrepen in de woningvoorraad gekoppeld aan een aantal andere thema’s. De
nota plaatst herstructurering tegenover drie ongewenste ontwikkelingen: ‘Er zijn wijken die verar-
men, waar sprake is van sociale spanningen en overlast en waar de exploitatie van woningen, voor-
zieningen en bedrijven risicovol wordt’ (VROM, 1997a, p.71).
Deze drie wijkproblemen, die volgens het ministerie vooral betrekking hebben op gebieden met een
eenzijdige voorraad van goedkope woningen, vormen elk afzonderlijk een motief voor herstructure-
ring. Als zodanig zijn ze ook terug te vinden in een indeling van invalshoeken bij differentiatie, die
Buys (1997) heeft gemaakt voor het ordenen van het beleidsdenken en de wetenschappelijke litera-
tuur. De drie invalshoeken delen het overkoepelende begrippenpaar eenzijdigheid en verscheiden-
heid, maar verder verschillen zij duidelijk van elkaar. In elke invalshoek staan andere actoren en ter-
men centraal en ook de probleemanalyses, de motieven, de doelen en de verwachtingen lopen uit-
een. Buys typeert de benaderingswijzen als de sociaal-economische invalshoek, de sociaal-culturele
invalshoek en de ruimtelijk-economische invalshoek. In de volgende drie paragrafen worden ze na-
der toegelicht.
2.2 De sociaal-economische invalshoek
Bezorgdheid over een mogelijke tweedeling van de samenleving ligt ten grondslag aan de sociaal-
economische benadering. Centraal hierin staat de weinig gunstige situatie van minder draagkrachti-
gen, lage inkomensgroepen, lager opgeleiden, werklozen en uitkeringsgerechtigden. Ook allochtonen
worden vaak tot deze categorie van (meervoudig) kansarmen gerekend. Al deze groepen delen een
achterstand in maatschappelijke participatie. Vanuit deze optiek wordt vervolgens een relatie gelegd
tussen kansarmoede en woongebieden. Bepaalde wijken worden bijvoorbeeld getypeerd als ‘inko-
menswijken’, als gebieden waar sociaal-economische achterstanden zich concentreren. Afgescheiden
van de mainstream van de samenleving dreigt voor de bewoners een sociaal isolement en bestendiging
of vergroting van kansarmoede en werkloosheid (Duivesteijn, 1996; G4 & VROM, 1996; TK, be-
handeling december 1997; VROM, 1997a en 1997b).
Om het ontstaan van inkomenswijken en probleemcumulatie tegen te gaan pleiten politieke partijen,
en dan met name de PvdA, voor een meer evenwichtige spreiding van inkomensgroepen (Deurloo
et al., 1997). Het streven is een ruimtelijke inrichting met voldoende keuzevrijheid en kansen tot
13
maatschappelijke ontplooiing en sociale mobiliteit. Genet, de voormalige wethouder Volkshuisves-
ting in Amsterdam, verwoordt de verwachtingen als volgt: ‘Als je in een kansrijke omgeving woont,
heb je ook meer kans dat je die kansen grijpt. (…) Het is een eerlijke, zij het subjectieve opvatting
van waaruit goed beleid gemaakt kan worden’ (De Groene Amsterdammer, 4-3-1998). Kansarme bewo-
ners moeten, kortom, weer de mogelijkheid krijgen om tussen bewoners met hogere en middenin-
komens te wonen. Differentiatie geldt in deze visie als een belangrijk wapen in de strijd tegen on-
vrijwillige concentratie (Priemus et al., 1998).
2.3 De sociaal-culturele invalshoek
De onderlinge relaties tussen bevolkingsgroepen op buurtniveau vormen het brandpunt in de soci-
aal-culturele benadering. Centrale begrippen zijn betrokkenheid bij de woonomgeving, sociale sa-
menhang, gevoelens van sociale veiligheid, afwijkend gedrag, criminaliteit en tevredenheid. De con-
tacten tussen buurtbewoners worden beschreven in termen van leefstijl en attitude (omgangsvormen
zoals tolerantie, distinctie, onverschilligheid). In deze benaderingswijze staan volgens Buys de levens-
aspecten van het wonen voorop. Verschillende bevolkingsgroepen worden in ogenschouw genomen
als op grond van cultuur en woongedrag te onderscheiden categorieën. In termen van bevolkings-
samenstelling gaat het bij de sociaal-culturele invalshoek om het mengen dan wel scheiden van be-
volkingsgroepen die elkaar al dan niet overlast bezorgen.
Onder professionals die op wijkniveau werken, zoals corporaties, gemeenten, politie en opbouwwer-
kers, leeft de gedachte dat de bevolkingsopbouw een grote invloed heeft op de leefbaarheid van een
buurt, en dat te veel sociaal-economisch zwakke groepen bij elkaar de leefbaarheid zeer negatief
zouden beïnvloeden (Camstra et al., 1996). Een concentratie van lagere inkomensgroepen als gevolg
van een uitstroom van midden- en hogere inkomens, bemoeilijkt in deze gedachtegang het samenle-
ven in de buurt. Ook vanwege een hoge mutatiegraad bestaat weinig animo om duurzame relaties op
te bouwen. Verondersteld wordt dat door differentiatie een gemengde bevolkingsopbouw tot stand
kan komen, en dat deze ontwikkeling een positieve impuls is voor de sociale kwaliteit of de sociale
balans in buurten. Vanuit een politiek perspectief wordt deze gemêleerdheid vooral normatief ge-
duid. In de woorden van de voormalige minister van VROM, De Boer: ‘We moeten de gevaren van
culturele eenkennigheid en van het “geen boodschap aan elkaar hebben” daadkrachtig bestrijden.
Daar kan een goede stedelijke inrichting aan bijdragen’ (VROM, 1997b). En de huidige minister
voor het Grote Steden- en Integratiebeleid, Van Boxtel, wil geen ‘harde fysieke en psychische barriè-
res tussen buurten en hun inwoners’ (Van Boxtel, 1999).
In de ogen van de wijkprofessionals kunnen via differentiatie samenlevings- en beheersproblemen
worden ‘verdund’ door de relatieve afname van ‘zwakke’ huishoudens en door de introductie of het
vasthouden van sociaal sterkeren. Aan de gebleven of nieuwe bewoners met midden- en hogere
inkomens wordt een belangrijke rol toegekend als dragers van het ‘sociale’. In een aantal praktijk-
plannen voor herstructurering (zie hierna) zijn deze verwachtingen eveneens terug te vinden. Van
draagkrachtige huishoudens wordt meer verantwoordelijkheidsgevoel voor de directe leefomgeving
verwacht. Als hoger opgeleiden vormen zij potentiële leden van het wijkkader. Wanneer het gaat om
14
jonge gezinnen, voorzien zij de buurt ook van kinderen die vaak als bindende elementen in een ge-
bied worden gezien. En als het handelt om zogenaamde ‘doorstromers’ (zittende bewoners die on-
geveer op dezelfde plaats een andere woning kunnen betrekken), dan zorgen zij voor stabiliteit en
continuïteit in de sociale structuur van een buurt. In een aantal praktijkplannen wordt bovendien de
verwachting uitgesproken dat in een situatie van een meer stabiele bevolking (zonder veel verhuisdy-
namiek) de wederzijdse acceptatie zal toenemen, waardoor het aantal bewoners dat aan de buurt is
gehecht zal groeien. In dit perspectief wordt dus van differentiatie verondersteld dat de contacten
tussen bewoners positiever worden en wellicht ook intensiever. Kortom, sociale integratie (meer
participatie, interactie en verstandhouding) door differentiatie. Een belangrijke vraag is welk type
bewoner er precies aan kan bijdragen dat verschillende groepen met elkaar samenleven en zich thuis
voelen in een buurt. Welke (individuen uit) groepen vormen de juiste intermediairs?
2.4 De ruimtelijk-economische invalshoek
In de derde invalshoek die Buys onderscheidt, de ruimtelijk-economische benadering, wordt ook
het belang onderstreept van nieuwe bevolkingsgroepen in gebieden die naar woningvoorraad en
populatie eenzijdig zijn. Anders echter dan bij de twee sociale invalshoeken staat hierbij niet het
belang van bewoners voorop, maar het belang van het betreffende gebied: de wijk of zelfs de hele
stad. Voor de stad als geheel wordt bijvoorbeeld een meer evenwichtige verhouding tussen huur-
en koopwoningen van groot belang geacht. Het creëren van geschikte woningtypen voor midden-
en hoge inkomens is in (middel-)grote steden nodig om selectieve migratie van welgesteldere
groepen naar omliggende gemeenten of naar VINEX-locaties tegen te gaan. De directeur van
Aedes (de vereniging van woningcorporaties), Van Leeuwen, ziet daarom als centrale analyse:
‘Steden hebben de behoefte aan “wervende woonmilieus” voor een deel van de stadsbevolking
dat men graag binnen de poorten herbergt’ (Binnenlands Bestuur, 9-10-1998). In ontspannen wo-
ningmarkten (in groeikernen en in de noordelijke provincies) is het verminderen van het overschot
aan sociale huurwoningen een aanvullende reden.
Binnen dit grotere verband van een vitale stad en een evenwichtige woningmarkt wordt ook de posi-
tie van bepaalde wijken in de populariteitshiërarchie in ogenschouw genomen. Wanneer een wijk
midden- en hogere inkomens kwijtraakt en het voorzieningenniveau nog maar moeilijk op peil te
houden is, vermindert de status. Een (toenemende) concentratie van kansarmen, dan wel een op-
eenhoping van ‘afwijkend’ woongedrag of sociale spanningen kan het imago en de positie van de
wijk in de stedelijke hiërarchie nog verder verslechteren. De verminderde aantrekkingskracht van een
gebied wordt daarbij vooral uitgedrukt in marktindicatoren: moeilijke verhuurbaarheid, weigeringen
en leegstand. Door juist in gebieden met een zwakke marktpotentie woningtypen te introduceren die
inspelen op de behoeften van tweeverdieners, gezinnen met kinderen en welgesteldere senioren,
kunnen deze groepen mogelijk in de wijk worden vastgehouden of nieuw worden aangetrokken. Zo
treden stimulansen op voor de aantrekkingskracht, de concurrentiepositie, de status, het voorzienin-
genniveau en het economisch draagvlak van een woongebied. Differentiatie wordt vanuit dit idee
van een nieuwe toekomstwaarde voor de wijk door veel vastgoedbezitters zoals corporaties, alsmede
door ondernemers gemotiveerd. In de nota’s van grote steden is deze invalshoek vooral aan te tref-
15
fen in hoofdstukken over gebieds- of wijktypologieën (Onverdeeld Amsterdam(s), 1998; Wonen in Den
Haag: verscheidenheid, vitaliteit en duurzaamheid, 1997). In deze gebiedstypologieën wordt ook vaak gewag
gemaakt van de bouwkundige staat van de woningvoorraad in een gebied. Ten aanzien van naoor-
logse wijken wordt dit argument niet vaak gehanteerd. Deze woningen zijn meestal niet impopulair
omdat de bouwtechnische kwaliteit onvoldoende is, maar omdat de woonkwaliteit tekortschiet.
Centrale begrippen, zoals gebruikt in dit rapport
Concentratie
(relatieve ruimtelijke concentratie) = de (toenemende) relatieve oververtegenwoordiging
van een bevolkingscategorie in een gebied ten opzichte van andere gebieden.
Spreiding
= een (meer) gelijkmatige verdeling van een bevolkingscategorie over meerdere woongebieden.
Menging
= het ( in toenemende mate) met elkaar in één woongebied wonen van verschillende
bevolkingscategorieën.
Scheiding
= het (in toenemende mate) apart van elkaar wonen van bevolkingscategorieën (= segregatie).
Homogene wijk
= wijk waar één bevolkingscategorie veruit in de meerderheid is.
Heterogene
wijk
= wijk met een hoge mate van menging van meerdere bevolkingscategorieën.
Herstructurering
= het geheel van ruimtelijke ingrepen in de woningvoorraad en in de woonomgeving
om de sociale en economische structuur van wijken en daarmee de vitaliteit van de stad als geheel te
vergroten. Naast
het primaire aspect van het vergroten van de differentiatie van de woningvoorraad en het
verhogen van de kwaliteit daarvan, kan herstructurering ook ingrepen in de stedenbouwkundige structuur,
de openbare ruimte, de groenvoorzieningen, de verkeersinfrastr
uctuur en het voorzieningenniveau
omvatten (VROM, 1997a).
Woningdifferentiatie
= (het aanbrengen van) verscheidenheid in de woningvoorraad. Dit kan een scala
aan maatregelen behelzen, zoals sloop/nieuwbouw, samenvoeging, ingrijpende renovatie of ‘upgrading’,
aftopping of optopping van flats, verkoop van sociale huurwoningen, splitsing, het aanbrengen van
bijzondere voorzieningen en huurbeleid. Als gevolg van woningdifferentiatie ontstaat afhankelijk van de
aard van de ingreep in meerdere of mindere mate een nieuwe bevolkingssamenstelling (Kleinhans,
1997).
Leefbaarheid
= de mate waarin de bewoners van een gebied zich in hun woongebied thuis voelen
(woonbeleving, subjectief) dan wel worden geconfronteerd met conflicten, overlast, criminaliteit en
vervuiling (objectief). Een meer beschrijvende term voor leefbaarheid is leefmilieu.
Sociale integratie
= de interne bindingskracht van een sociaal systeem, uitgedrukt in de mate van intensi-
teit van contacten (participatie, interactie, verwevenheid). Sociale integratie in ruimtelijke eenheden is gere-
lateerd aan de subjectieve component van leefbaarheid en kan worden bezien op het niveau van persoon-
lijke netwerken, buurtnetwerken en de buurt als geheel. Bij dit laatste collectieve niveau is sociale integratie
synoniem aan sociale cohesie (bron: eigen model van de onderzoekers).
(Bron: Buys, 1997, tenzij anders vermeld.)
16
Figuur 2.1 De hantering van begrippen in dit rapport. Grotendeels gebaseerd op Buys (1997), maar met een eigen
definitie van sociale integratie (als deelverzameling van leefbaarheid) gezien de centrale plaats hiervan bin-
nen dit onderzoek.
2.5 Hoe zijn de motieven met elkaar verbonden?
Nu de invalshoeken en de bijbehorende motieven zijn onderscheiden, is het vervolgens de vraag
hoe ze op elkaar te betrekken zijn. Kortom, hoe zijn al die beweegredenen met elkaar verbonden?
Is er sprake van gelijkwaardigheid, of zijn sommige motieven dominanter dan andere? En moeten
de minder zwaarwegende beweegredenen dan als nevengeschikt worden gezien, of staan de be-
naderingen juist op gespannen voet met elkaar? In veel overkoepelende nota’s van gemeenten
(nota’s over stedelijke vernieuwing en over het gehele volkshuisvestingsbeleid) wordt de herstruc-
tureringsopgave vanuit de verschillende invalshoeken beargumenteerd, maar is de koppeling tus-
sen de invalshoeken summier en weinig verhelderend. Het volgende citaat uit het Meerjarenpro-
gramma 1999-2002 van de gemeente Den Haag geeft aan dat het combineren van invalshoeken en
motieven geen gemakkelijke opgave is: ‘Gezien vanuit de volkshuisvestings- en herstructure-
ringsopgave gaat het bij leefbaarheid met name om investeringsbescherming en versterking van
de woningmarktpositie van de buurten en het tegengaan van segregatie naar inkomen’ (Gemeente
Den Haag, 1998). Om preciezer te kunnen beantwoorden hoe motieven met elkaar verbonden
zijn en in welke rangorde zij te plaatsen zijn, is bij dit onderzoek gekeken naar een groot aantal
concrete plannen voor herstructurering.
2.6 Quick-scan: een inventarisatie en ordening van motieven
2.6.1 Selectie van bronmateriaal
Voor het inventariseren en ordenen van de motieven is gekozen voor het ‘scannen’ van de gehono-
reerde aanvragen van gemeenten voor een rijksbijdrage aan hun herstructureringsplannen. Op deze
wijze kan inzichtelijk worden gemaakt welke doelstellingen met name de indieners (de gemeenten)
en in zekere zin ook de beoordelaar (VROM, in dit geval de regionale inspecties voor de volkshuis-
vesting) hebben met herstructurering.
De rijksbijdrage waar gemeenten nu uit kunnen putten voor het financieren van de ‘onrendabele top
bij een herstructurering van de woningvoorraad en/of de woonomgeving, staat te boek als de Tijde-
lijke Stimuleringsregeling Herstructurering goedkope woningvoorraad (TSH). Ter bevordering van
interventies in wijken waarin risicovolle ontwikkelingen plaatsvinden, heeft het kabinet eind 1996 dit
stimuleringsbudget ingesteld (VROM, 1996). Beoogd wordt de drempels voor uiteenlopende inves-
teringen van derden (projectontwikkelaars, woningbedrijven en gemeenten) te verlagen en een mul-
tipliereffect te bewerkstelligen. De herstructureringssubsidie is met name bedoeld voor de mono-
tone naoorlogse wijken. In de jaren 1997 en 1998 omvatte het budget 65 miljoen gulden per jaar.
De helft van dit bedrag was gereserveerd voor projecten in de vier grote steden. De overige gemeen-
ten ‘streden’ om de resterende 32,5 miljoen gulden.
17
Bij de selectie van TSH-aanvragen die voor een subsidie van de onrendabele top in aanmerking ko-
men, worden de aanvragen vooral aan de volgende criteria getoetst (VROM, 1998):
de mate van opeenstapeling van en verscheidenheid aan problemen die met segregatie samen-
hangen (en door middel van herstructurering moeten worden opgelost);
de mate waarin sprake is van een volledige en vernieuwende aanpak van de problemen;
de mate waarin de gekozen aanpak elders bruikbaar is (herhaalbaarheid);
de aanwezigheid van draagvlak en samenwerking tussen betrokken partijen;
de haalbaarheid van de in het plan gestelde doelen;
de doelmatigheid van en verscheidenheid in de nagestreefde resultaten;
de mate waarin rekening is gehouden met een op duurzaamheid gerichte uitvoering van bouw-
en verbouwingrepen;
de mate waarin de samenhang is aangegeven tussen de verandering in het woningaanbod (als
gevolg van de herstructurering), het regionale woningaanbod en de verwachte regionale vraag
naar woningen.
In de TSH-beoordelingen wordt onder herstructurering verstaan: ‘maatregelen die gericht zijn op
het tot stand brengen van een meer gedifferentieerde woningvoorraad in gebieden waar leefbaar-
heidsproblemen mede worden veroorzaakt door een eenzijdig samengestelde voorraad van over-
wegend goedkope woningen’ (VROM, 1998). Opvallend is dat deze definitie een geringere reik-
wijdte heeft dan de omschrijving van herstructurering in de nota Stedelijke vernieuwing (VROM,
1997a). Ingrepen in de woonomgeving worden niet genoemd en ook worden geen uitspraken
gedaan over de stedelijke schaal. Het hanteren van deze smalle definitie betekent dat wil een
aanvraag enige kans maken op een bijdrage in de probleemanalyse bovenal sprake moet zijn
van een eenzijdige woningvoorraad en/of daaruit voortvloeiende problemen op het gebied van
het leefmilieu.
Vanaf het jaar 2000 gaat deze subsidieregeling overigens weer veranderen. De herstructureringsgel-
den zullen dan onderdeel gaan uitmaken van een brede doeluitkering: het Investeringsbudget Stede-
lijke Vernieuwing (ISV). In totaal is voor het ISV in de periode 20002010 een bedrag van 7,3 mil-
jard gulden uitgetrokken.5 Het ISV-geld moet ingezet worden voor ‘het scheppen van condities voor
de kwaliteitsverbetering van het woon-, werk-, productie- en leefmilieu in en rond de steden door
het treffen van maatregelen die vooral gericht zijn op de aard en het beheer van de fysieke leefomge-
ving’ (VROM, 1997c).
In het voorjaar wordt het wetsvoorstel Stedelijke Vernieuwing, waarin dit investeringsbudget is ver-
vat, aan de Tweede Kamer voorgelegd. De invoering van het budget staat dus voor de deur. Ge-
meenten die een beroep op de gelden willen doen, zijn nu al bezig een vereist meerjarig ontwikke-
lingsprogramma te schetsen. Op het verlanglijstje van VROM staan verder hoog genoteerd: samen-
5 Het regeerakkoord biedt nog 2,25 miljard extra voor stedelijke vernieuwing. Dit bedrag is echter niet expliciet toegevoegd aan het ISV-budget
van VROM.
18
hang in het fysieke beleid (en waar mogelijk ook daarbuiten), samenwerking tussen publieke en pri-
vate partijen en ‘consensus over de doelbereiking’ (VROM, 1997c en 1999).
2.6.2 De methode van onderzoek
In de aanvragen is gekeken naar de motieven die gehanteerd worden om een herstructurering (met
als onderdeel woningdifferentiatie) in te zetten. Deze motieven zijn waar mogelijk ondergebracht in
de drie verschillende benaderingen die in de eerdere paragrafen gepresenteerd zijn. Grosso modo is
in de aanvragen gekeken hoe vaak en op welke wijze deze drie invalshoeken aan bod komen.
Gepoogd is om een kwalitatieve analyse te maken van de verhouding tussen de invalshoeken. Per
voorstel is gekeken waar de zwaarste accenten in de problematiek van de eenzijdige woningvoor-
raad worden gelegd. Is eenzijdigheid vooral een probleem omdat het leidt of heeft geleid tot:
a) concentratie- c.q. segregatie-effecten in de zin van ‘inkomenswijken’ (of)
b) een zwakker wordende sociale structuur (of)
c) een verslechterende marktpositie van de wijk?
Als ‘dubbelcheck’ is ook gekeken naar de beoogde effecten van een meer gedifferentieerde wo-
ningvoorraad. Wordt als resultaat vooral verondersteld:
a) meer kansen voor bewoners met een maatschappelijke achterstand (of)
b) een stabielere sociale structuur (of)
c) een betere toekomstwaarde (concurrentiepositie) van de wijk op de woningmarkt?
Het wegen van de motieven bleek in de praktijk geen gemakkelijke opgave. Net als in de over-
koepelende nota’s wordt de onderlinge samenhang van invalshoeken en motieven veelal enigszins
in het midden gelaten. Door close reading en door het combineren van het verschillende informatie-
materiaal in het dossier bij een aanvraag6 kon duidelijkheid worden verkregen of een motief daad-
werkelijk een belangrijke rol speelt, of dat het instrumenteel wordt ingezet om tegemoet te komen
aan de selectiecriteria. Het vaststellen van verschuivingen in de voorgestelde projecten kon helaas
niet aan de orde komen. De plannen zijn momentopnamen en in het bestek van dit onderzoek was
er geen tijd om de 36 gehonoreerde aanvragen op hun weg naar concretisering in de tijd te volgen.
2.6.3
De naar voren gebrachte problemen
In de aanvragen wordt veel nadruk gelegd op de huidige problematische situatie in de plangebie-
den. In deze paragraaf wordt deze probleemgerichte kant van herstructurering nader toegelicht en
van illustraties voorzien.
In bijna alle gevallen wordt de aanleiding van de achteruitgang van een wijk in de tijd beschreven.
Meestal is sprake van een keten van in elkaar grijpende reacties, waarbij oorzaak en gevolg soms
maar moeilijk te onderscheiden zijn. Dit wordt merendeels aangeduid als een neergaande spiraal
van verpaupering of verloedering. Vaak wordt gewezen op elkaar versterkende fysieke en sociale
6 Het vaststellen van motieven bij volkshuisvestelijke operaties op basis van één document is vaak niet toereikend. Zo stelde het gemeentebestuur
van Amsterdam in 1962 in een brief aan de bevolking dat de te bebouwen Bijlmermeer Amsterdams grondgebied moest worden om de algemene
woningnood in de stad te lenigen. De Lange (1995) komt door het combineren van meerdere gegevens en ‘na enige exegese’ tot de conclusie dat
het vasthouden van welvarende gezinnen de belangrijkste drijfveer vormde van de gemeente om de Bijlmermeer te verwerven.
19
problemen, waardoor de status van de buurt en de positie van de (meeste) bewoners verslechte-
ren.
Vrijwel overal wordt aan de basiseis voldaan van een eenzijdige woningvoorraad in (een deel van)
het plangebied. In een groot aantal aanvragen wordt bovendien expliciet een koppeling gelegd tussen
de opbouw van de woningvoorraad en de ‘problematische’ samenstelling van de bevolking. In een
minderheid van de gehonoreerde aanvragen is deze koppeling slechts impliciet aanwezig en twee-
maal ontbreekt ze geheel (Emmen en Winschoten). Of in het plangebied in Emmen moeilijkheden
door de eenzijdige voorraad zijn ontstaan, blijft erg onduidelijk. De ingreep op deze plaats is hoofd-
zakelijk gemotiveerd door de mogelijkheid om aan een bosrand dure kavels uit te geven, waarmee de
gemeente kan concurreren op de regionale woningmarkt. In het gehonoreerde voorstel van de ge-
meente Winschoten doen eventuele problemen op de plaats van handelen er ogenschijnlijk ook niet
veel toe. De herstructurering wordt vooral beredeneerd vanuit een gemeentelijke helicopterview. Op de
lokale woningmarkt is bijna geen vraag meer naar betaalbare eengezinshuurwoningen; in dit segment
treedt zelfs leegstand op. Door meer koopwoningen te bouwen moet dit worden tegengegaan.
Voor bijna alle voorstellen geldt dat gewag wordt gemaakt van onvoldoende woonkwaliteit. Meren-
deels gaat het om woningen die bouwkundig nog niet in (zeer) slechte staat zijn, maar die toch niet
voldoen aan de ‘moderne wensen’ door gehorigheid, te kleine kamers of een matige staat van onder-
houd. Een belangrijk gevolg van deze onaantrekkelijkheid is een toenemende mutatiegraad en in veel
gevallen een slechte marktpositie van deze woningen. De meeste ingrepen zijn in dit opzicht aan te
duiden als curatief: de markttechnische situatie is zo verslechterd dat men overgaat tot herstructure-
ring. In een beperkt aantal plangebieden gaat het om een preventieve aanpak.7 In bijvoorbeeld Delft
(Die Delfgauwse Weye) is nu nog geen sprake van een slecht imago. Op dit moment zijn de kleine,
verouderde woningen zelfs nog erg gewild. Het vroege tijdstip van ingrijpen hangt samen met de
‘gevoeligheid van de wijk voor VINEX-concurrentie’.
Anders dan in Delft zitten de meeste plangebieden echter midden in een proces van selectieve
migratie. In een enkel geval heeft deze ontwikkeling zich zelfs al volledig voltrokken. Het resul-
taat hiervan is een ‘toenemende concentratie van lage inkomens en allochtonen’. Hieruit volgt
bijna altijd een hoog werkloosheidspercentage en een slecht imago van de wijk. Vervolgens pas-
seert in de aanvragen een keur van deels objectieve leefbaarheidsproblemen de revue (over-
last, vervuiling, verloedering, onveiligheid, dalende zorg voor woningen, vandalisme, criminaliteit,
drugs, relletjes, onbeheersbaarheid). De eerste vier problemen worden bijna standaard gemeld, de
overige komen incidenteler voor. Bij de subjectieve dimensie van leefbaarheid wordt veelal ge-
steld dat het sociale klimaat onder druk staat. Termen als onverschilligheid en gebrek aan sociale
samenhang en betrokkenheid, illustreren dit. De selectieve migratie uit de wijken wordt in een
aantal aanvragen expliciet betreurd. ‘Het cement is weg’ (Stadskanaal), ‘de sociale balans is ver-
dwenen’ (Deventer), ‘de bevolkingssamenstelling is nu onevenwichtig’ (Utrecht en Leeuwarden).
7 Van Kempen en Priemus (1998) signaleerden bij een bespreking van de nota Stedelijke vernieuwing al dat de preventieve component is onderbe-
deeld in het beleid.
20
Hoewel differentiatie over de hele linie een leidend thema is, zijn behoorlijk veel aanvragen daar-
naast gericht op ingrepen in de openbare ruimte. Te verhelpen problemen zijn bijvoorbeeld een
onduidelijk onderscheid tussen de openbare en de privé-ruimte (onder andere in de Westelijke
Tuinsteden in Amsterdam) en een ‘verouderde’ stedenbouwkundige structuur die door uitstra-
ling of constructievorm gevoelens van onveiligheid oproept. Hiervan is opvallend vaak sprake in
wijken die in de jaren zestig en zeventig zijn gebouwd. Van relatief jonge wijken in bijvoorbeeld
Lelystad, Emmeloord en Hoogeveen wordt gesteld dat de ruimtelijke inrichting een belangrijke
factor is in de achteruitgang: een slecht overzicht, een geringe herkenbaarheid en een matige be-
reikbaarheid zijn medeoorzaken van sociale (onveiligheids)problemen, ‘het terugslaan van inci-
dentele problemen op de buurt’ en de onaantrekkelijkheid van het gebied. Het aanpakken van de
woonomgeving krijgt daarom ruime aandacht in dergelijke aanvragen. Slechts in enkele gemeen-
ten (met name Den Haag) wordt nog een andere vorm van herstructurering genoemd, namelijk
het herstructureren van commerciële en niet-commerciële voorzieningen. Hoewel het rijksbeleid
hier nadrukkelijk ook op aanstuurt, spelen functiemenging en concentratie van winkelgebieden
op dit moment dus een beperkte rol in de aanvragen.
In sommige buurten hebben al eerder fysieke ingrepen plaatsgevonden. In Leeuwarden (De
Hooidollen en De Jokse) ziet men een eerdere woningdifferentiatie nu als te beperkt. In die buur-
ten heerst nog steeds een scheve verhouding tussen huur en koop. Ook heeft het bouwen van
een aantal koopwoningen niet het probleem weggenomen dat er te weinig licht en lucht is in de
buurt. In Den Haag (Stationsbuurt) zijn de leefbaarheidsproblemen gebleven, ondanks een eerde-
re stadsvernieuwingsoperatie. De stadsvernieuwing wordt op dit punt zelfs als contraproductief
aangeduid: ‘Veel bewoners zijn nieuw voor elkaar en leven langs elkaar heen.’
2.6.4
Rangorde van de motieven
In het hiernavolgende schema zijn de TSH-aanvragen van 1998 geordend op basis van een analyse
van de gewichtsvolgorde van de verschillende invalshoeken. Aangezien er drie invalshoeken zijn die
op zes verschillende manieren gerangschikt kunnen worden, zijn er zes mogelijkheden om een aan-
vraag in te delen in een bepaalde categorie. Het betreft een ordinale schaal, dit wil zeggen dat niet is
aangegeven hoeveel zwaarder de belangrijkste invalshoek weegt ten opzichte van de andere twee
invalshoeken.8 Achter de naam van de aanvragende gemeente staat tussen haakjes de wijk waarop
het plan betrekking heeft. Tevens staan de gemeenten in elke kolom in alfabetische volgorde.
8 Gezien de beschikbare tijd en middelen was een ordinale schaal voor dit onderzoek het maximaal haalbare. Een beperking hiervan is dat een invalshoek
die niet betrokken wordt in een aanvraag voor herstructurering, in deze schaal toch is opgenomen (de invalshoek komt dan op de derde en laatste plaats).
Enkele aanvragen die in het najaar zijn ingediend, konden vanwege hetzelfde tijdsargument niet worden meegenomen (aanvragen uit Rotterdam en Den
Haag).
21
Gewichtsvolgorde verschillende invalshoeken TSH 1998 ten aanzien van woningdifferentiatie
2. Sociaal-economisch
1. Ruimtelijk-economisch
2. Sociaal-cultureel
3. Sociaal-economisch
1. Sociaal-economisch
2. Ruimtelijk-economisch
3. Sociaal-cultureel
1. Sociaal-cultureel
2. Ruimtelijk-economisch
3. Sociaal-economisch
Arnhem (Malburgen-West)
Breda (Tuinzigt-flats)
Deventer (Grachtengordel)
Groningen (Vinkhuizen)
Haaksbergen (Rembrandtstr./Cuyplaan)
Heerlen (Heerlerheide-centrum)
Maastricht (Akerpoort)
Schiedam (Parkweg-Oost)
Sneek (Sneek-Zuid)
Utrecht (Hoograven/Tolsteeg)
Venlo (Gelreplein)
Almelo (Sibelius-flats)
Amsterdam (Parkrand)
Amsterdam (Zuid-west kwadrant-c)
Delft (Die Delfgauwse Weye)
Delfzijl (Zanden- en Riffenbuurt)
Den Haag (Huygenspark)
Den Haag (Rijswijkseplein e.o.)
Emmeloord (Pallas- en Saturnusstraat)
Emmen (Valtherbosrand oost)
Groningen (Paddepoel)
Haarlem (Delftwijk)
’s-Hertogenbosch (Haren, Donk, Reit)
Leeuwarden (De Hooidollen en De Jokse)
Lelystad (Wold B)
Stadskanaal (Maarsveld)
Steenwijk (Steenwijk-West)
Tilburg (Korvelse Hofjes)
Winschoten (Rivierenbuurt)
Eindhoven (Kruidenbuurt)
Amsterdam (A10-strook)
Den Helder (Deltabuurt en park)
Hoogeveen (Nachtegaal)
Nijmegen (Kop Weurtseweg)
Roosendaal (Philipswijk/Kalsdonk)
Zaanstad (De Vijfhoek)
Figuur 2.2. De gewichtsvolgorde van de verschillende invalshoeken in de TSH-aanvragen 1998. Van de zes mogelijke volgorden zijn er vier opgenomen. In geen enkele aanvraag
kwam namelijk de ruimtelijk-economische invalshoek op de derde plaats.
22
2.6.5 Interpretatie: de relatie tussen probleem en oplossing
Uit bovenstaand schema blijkt dat de situatie op de lokale en regionale woningmarkt van invloed is
op de rangorde van invalshoeken, van waaruit herstructurering en differentiatie gemotiveerd worden.
In het noorden van het land en in sommige groeikernen, waar de woningmarkt ontspannen tot zeer
ontspannen is, worden de herstructureringsplannen vooral ingegeven door ruimtelijk-economische
motieven. De discrepantie tussen de kwalitatieve vraag en het kwalitatieve aanbod maakt dat her-
structurering daar in de praktijk voornamelijk neerkomt op het vervangen van goedkope en betaal-
bare sociale huurwoningen (kwantitatief overschot) door goedkope, middeldure en dure koopwo-
ningen, waaraan een kwantitatief tekort is. Indien de woningvoorraad naar prijs en kwaliteit ongewij-
zigd blijft, dreigt in Groningen, Friesland en Drenthe, maar bijvoorbeeld ook in Flevoland een zeer
sterke sociaal-economische eenzijdigheid9 en structurele leegstand op de minst gewilde locaties op te
treden (vooral in de monotoon gebouwde naoorlogse wijken). In de motivering van de geplande
maatregelen wordt gewezen op de negatieve effecten van leegstand op de leefbaarheid, zoals verloe-
dering en onveiligheidsgevoelens.
In de gebieden met een meer gespannen woningmarkt worden herstructureringsplannen even-
eens primair vanuit de ruimtelijk-economische invalshoek gemotiveerd. Deze motivatie wordt
dan echter vaker op andere manieren omschreven, zoals status, het vasthouden of aantrekken van
hogere inkomensgroepen en de aantrekkelijkheid van de wijk. Bij de ruimtelijk-economische be-
nadering is de relatie tussen probleem en oplossing helder verwoord. Differentiatie van de wo-
ningvoorraad wordt expliciet ingezet om de verslechterende positie op de woningmarkt tegen te
gaan. Van de introductie van andere en duurdere woningtypen en de komst van draagkrachtige
huishoudens wordt verondersteld dat dit de aantrekkelijkheid, het imago en het economisch
draagvlak een positieve impuls zal geven.
Sociaal-culturele motieven zijn in de gewichtsvolgorde de runner-up. Over het gehele land, maar
met een zwaartepunt in het westen, is de combinatie van statusproblemen en leefbaarheidspro-
blemen (in die volgorde) de belangrijkste aanleiding. De opeenstapeling van zwakke huishoudens
wordt vooral gezien als een sociaal-cultureel probleem en in veel mindere mate als een sociaal-
economisch probleem (kansarmoede). In de aanvragen die de sociale aspecten benadrukken,
blijkt de relatie tussen probleem en oplossing nogal eens onhelder. Als een verzwakking van de
sociale structuur het probleem is, wordt differentiatie van de woningvoorraad wel voorgesteld,
maar lang niet altijd als oplossing voor deze problemen gepresenteerd. Verbeteringen in de soci-
aal-culturele structuur worden in veruit de meeste aanvragen toegeschreven aan andere maatrege-
len, zoals sociaal beheer en toezicht (Emmeloord), buurtconciërges en doe-tuinen in het kader
van GSB-beleid (Haarlem). Of, zoals eerder gememoreerd, door het sociaal veiliger maken van de
stedenbouwkundige structuur. Ook bij de sociaal-economische benadering is het verband tussen
probleem (inkomenswijken zijn slecht voor de bewoners ervan) en differentiatie als oplossing
vaak niet duidelijk uitgewerkt. Een verbetering van de kansen wordt hoofdzakelijk herleid tot
meer scholing, opleidingen (Emmeloord) en werkgelegenheidsprojecten (Sneek).
9 In zijn algemeenheid kan worden gesteld dat de planvoorstellen overeenstemmen met de constatering van Dieleman en Nijstad (1997) dat ‘in de
provincie’ weinig gewilde huursectoren een sterk eenzijdige bevolking huisvesten. Anders dan in de grotere steden zijn hier bijna geen dure
scheefwoners meer. Daarbij moet wel rekening worden gehouden met het feit dat de (ruimtelijke) omvang en concentratie van de goedkope
woningvoorraad buiten de randstad veel geringer zijn.
23
In de meeste aanvragen specificeert men de verwachtingen ten aanzien van woningdifferentiatie
nauwelijks, of stelt men in zeer algemene bewoordingen dat ‘een gemengde bevolking een voor-
waarde is voor een goed woon- en leefklimaat’ (Amsterdam, A10-strook). Het nastreven van
probleemverdunning wordt nauwelijks in de mond genomen. Dit argument wordt zelfs niet
hardop genoemd in gemeenten waar zeer grote beheersproblemen i.c. ‘sociaal niet meer te accep-
teren situaties’ de aanleiding vormen voor rigoureuze ingrepen. Het blijft dan eufemistisch bij het
‘verbeteren van de sociale situatie’ (Den Helder, Deltabuurt en park; Zaandam, De Vijfhoek).
Slechts in een gering aantal gevallen wordt wel verduidelijkt welk zelfstandig sociaal effect men
van woningdifferentiatie verwacht. In ’s-Hertogenbosch is men, getuige een begeleidende nota,
het meest enthousiast. Men veronderstelt meer maatschappelijke kansen voor mensen in achter-
standsposities, een sfeer van wederzijdse beïnvloeding waarin men elkaars positieve gedragsken-
merken overneemt, meer begrip en wederzijdse acceptatie en een snellere integratie van etnische
minderheden. In Schiedam verwacht men dat achterstandssituaties voorkomen kunnen worden
en in Sneek ziet men door de ingreep meer kansen voor het verenigingsleven ontstaan.
De aanvragende gemeenten hebben dus in hun beschouwing wel de nodige aandacht voor soci-
aal-culturele en sociaal-economische problemen, maar vooral de ruimtelijk-economische doelstel-
lingen en resultaten staan hen bij woningdifferentiatie het helderst voor ogen. Mogelijkerwijs is
dit veroorzaakt door een toeschrijving naar de subsidiecriteria. De opstellers van de plannen zijn
bovendien veelal ambtenaren van een dienst volkshuisvesting of ruimtelijke ordening. Uit de be-
geleidende informatie kan worden opgemaakt dat zij wel op de hoogte zijn van sociale proble-
men, maar tegelijkertijd lijkt de kennis van sociaal beleid en de daarbij behorende doelstellingen
en mogelijkheden minder doorgedrongen.
2.7 Conclusies
De ingeziene aanvragen zijn een momentopname. Om ontwikkelingen in motieven van actoren
heel precies te achterhalen, zouden eigenlijk verschillende projecten en hun planontwikkeling van
nabij gevolgd moeten worden. Via het monitoren van planprocessen zou in kaart gebracht kunnen
worden hoe de verschillende actoren elkaar wel of niet vinden in probleemanalyse, planuitwerking,
aanpak en communicatie. Wie initieert, wie is de meest machtige actor, wie doen er mee in het ge-
zamenlijke overleg en wie doet concessies?
Al met al lijkt de ruimtelijk-economische invalshoek dominant, hetgeen ook tot uiting komt in
het voorgaande ordinale schema. Daarin zijn verreweg de meeste aanvragen geschaard in de cate-
gorieën die gedomineerd worden door de ruimtelijk-economische benadering. Er is niet één aan-
vraag waarin de ruimtelijk-economische benadering op de derde plaats staat, dus waarin zowel de
sociaal-economische als de sociaal-culturele motieven dominanter zijn. De ruimtelijk-economi-
sche benadering heeft zozeer de overhand in de aanvragen, dat zij tot het centrale gedachtegoed
van differentiatie kan worden gerekend.
24
Deze bevindingen contrasteren met de suggestie van gelijkwaardigheid van de drie invalshoeken
en met de niet geringe sociale ambities van het ministerie van VROM rond herstructurering. In
het licht van de sociale toonzetting van de nota Stedelijke vernieuwing en de Woonverkenningen 2030
mag het opvallend worden genoemd dat slechts een enkele gemeente hier het zwaartepunt legt.
De volkshuisvestelijke visie is vaak de voornaamste drijfveer en de herstructureringsopgave wordt
maar af en toe geformuleerd in termen van sociaal beleid. Sociaal-culturele en sociaal-economi-
sche problemen worden in veel diagnoses gezien als ‘harde’ indicatoren voor de achteruitgang
van de wijk en soms als op zichzelf staande aanleidingen om in te grijpen. In de oplossingssfeer
houdt men zich op het sociale terrein echter op de vlakte. Oplossingen voor kansarmoede en
geringe leefbaarheid worden vooral gezocht in flankerend beleid. Slechts in een beperkt aantal
gevallen kent men aan herstructurering gepreciseerde en zelfstandige sociale effecten toe.
Nu de motieven geïnventariseerd en gewogen zijn, is ook duidelijk geworden dat ten aanzien van de
ruimtelijk-economische invalshoek geen knelpunten optreden in ‘het verhaal’. Bij differentiatie van-
uit deze optiek staan probleem en oplossing in een heldere relatie tot elkaar. Deze benadering wordt
in de rest van het rapport dan ook grotendeels buiten beschouwing gelaten. Het enige aandachtspunt
dat ‘meeverhuist’, zijn de sociale (bij-)effecten van ingrepen die primair gericht zijn op het verbeteren
van de toekomstwaarde van een gebied. In hoofdlijn richt onze verdere aandacht zich op de sociaal-
culturele en sociaal-economische invalshoek, omdat hier spanningen te constateren zijn tussen het
probleem en de gekozen oplossing van woningdifferentiatie. Veel gemeenten weten precies wat de
schaduwzijden van een ‘onevenwichtige’ bevolking zijn en suggereren vervolgens (impliciet) dat
een gemengde bevolking een voorwaarde is voor een goed leefmilieu. Aan een explicitering van
die ‘goede sociale balans’ komt men echter niet toe. Misschien wil men zich niet wagen aan gevoe-
lige en kwalificerende uitspraken over een gewenste bevolkingssamenstelling, maar een gevolg is wel
dat bij woningdifferentiatie het verband tussen probleem en oplossing op zijn zachtst gezegd on-
scherp is. Om meer inzicht te krijgen in deze relatie zal in het volgende hoofdstuk worden nagegaan
welke kennis hierover bestaat onder (sociaal-wetenschappelijke) onderzoekers.
25
26
3 Opvattingen over de invloed van differentiatie op sociale problemen
en kansen
3.1 Inleiding
Het differentiëren van de woningvoorraad en de bevolking kan, zoals uit het vorige hoofdstuk is
duidelijk geworden, vanuit verschillende invalshoeken worden gelegitimeerd. Bepalend zijn de
schaal en de sector van waaruit gekeken wordt. In vrijwel alle plannen worden de ‘eenzijdigheid’
van de woningvoorraad en de sociaal-economische homogeniteit van de bevolking als ongewens-
te kenmerken beschouwd. Vervolgens wordt veelal impliciet verondersteld dat differentiatie van
de woningvoorraad niet alleen de ruimtelijk-economische kwaliteiten van een gebied kan verbete-
ren, maar ook dat een sociaal-economische meer diverse bevolkingsopbouw een positieve bijdra-
ge kan leveren aan de sociale kwaliteit van de betreffende stad of wijk. Op dit belangrijke uit-
gangspunt – concentratie en scheiding zijn ‘slecht’ en spreiding en menging zijn dan welhaast als
vanzelfsprekend ‘goed’ lopen bijna alle gemeenten in de pas met de visie van de rijksoverheid
zoals onder meer verwoord in de nota Stedelijke vernieuwing (VROM, 1997a). Hoewel er verschillen
zijn in de mate waarin men de sociale problematiek en de sociale oplossingen vooropstelt bij her-
structurering, is er over de wenselijkheid van pluriformiteit consensus.
Die overeenstemming is minder groot aan de kant van de sociale wetenschappers en adviesorga-
nen, die sterk uiteenlopend denken over ‘de problematiek van eenzijdigheid’ en over de bijdrage
van differentiatie aan maatschappelijke participatie en sociale integratie. In dit hoofdstuk komen
deze verschillende opvattingen aan bod. In de literatuur hebben we gezocht naar antwoorden op
vragen als: leidt concentratie van kansarmoede voor de bewoners tot minder kansen in de maat-
schappij? Leidt een sociaal-cultureel (on)gemengde wijk tot leefbaarheidsproblemen en tot een
verminderde sociale integratie? Op basis van theoretische inzichten (al dan niet geïnspireerd op
praktijkervaringen) zal in de volgende drie paragrafen worden getracht duidelijkheid te verschaf-
fen over het mogelijke verband tussen de gesignaleerde sociale problemen en de bevolkings-
opbouw enerzijds, en de voorgestelde (fysieke) differentiatiepolitiek anderzijds.
In de eerste paragrafen worden de sociaal-economische en sociaal-culturele invalshoeken uit
hoofdstuk 2 tegen het (wetenschappelijke) licht gehouden. In paragraaf 3.2 staat de relatie tussen
een sociaal-economisch homogene wijkbevolking enerzijds en kansarmoede anderzijds centraal. Er wordt
aandacht besteed aan het mogelijke verband tussen het verblijven in een in sociaal-economisch
opzicht ‘homogene omgeving’ en de kansen van de betrokkenen om hun situatie, ook individu-
eel, te verbeteren. In paragraaf 3.3 staat de sociaal-culturele invalshoek centraal. In dit geval gaat
het om de vraag wanneer en hoe sociaal-culturele homogeniteit (dan wel heterogeniteit) de leefbaarheid
en daarmee ook de sociale integratie van bewoners in de wijk of buurt beïnvloedt. In hoeverre kan
een geringe sociale integratie gerelateerd worden aan een bepaalde bevolkingsopbouw? In para-
graaf 3.4 worden expliciet de verwachte effecten van bevolkingsdifferentiatie op het terrein van
kansarmoede, leefbaarheid en sociale integratie besproken.
27
Om de verschillen in de onderzoeken naar het beleid zo helder mogelijk weer te geven, worden in
paragraaf 3.2 eerst de argumentaties langsgelopen die uitgaan van een negatief effect van sociaal-
economische homogeniteit op kansarmoede. Vervolgens komen we bij degenen die een neutraal
verband suggereren, om te eindigen bij wetenschappers, adviesorganen en instellingen met een
meer optimistische visie op het verband tussen sociaal-economische homogeniteit en kansar-
moede.
In paragraaf 3.3 wordt een vergelijkbaar onderscheid tussen negatieve, neutrale en positieve effec-
ten gehanteerd, zij het dat bij de sociaal-culturele invalshoek soms eerder heterogeniteit dan ho-
mogeniteit als problematisch wordt beschouwd. Zowel op de sociale effecten van een cultureel
diverse als een meer homogene leefomgeving zal worden ingegaan.
In paragraaf 3.4 is de driedeling omgekeerd. Er wordt gestart met positieve (verwachte) effecten
van differentiatie, gevolgd door neutrale en negatieve effecten. De reden van deze omkering is
het gegeven dat in tegenstelling tot de twee voorgaande paragrafen die probleemgeoriënteerd zijn,
de beschrijving in deze paragraaf sterk gericht is op het theoretisch toetsen van de veronderstel-
lingen in beleid gericht op differentiatie. Aangezien door politici en veel beleidsmakers vooral
positieve effecten van differentiatie verwacht worden, wordt daarmee gestart. Tot slot worden in
paragraaf 3.5 conclusies geformuleerd ten aanzien van opvattingen over homogeniteit, heteroge-
niteit en differentiatie.
3.2 Sociaal-economische homogeniteit in relatie tot kansarmoede
3.2.1 Negatieve effecten van sociaal-economische homogeniteit
Het schrikbeeld van veel politici, beleidsmakers en bestuurders van (vooral) de grote steden is een
grootschalig sociaal-economisch isolement van kansarme bewoners in achterstandswijken, waar-
bij deze bewoners door concentratie en segregatie fysiek afgesloten raken van de rest van de sa-
menleving. De gedachte dat buurten en wijken met een eenzijdige sociaal-economische structuur
de mogelijkheden van mensen op maatschappelijke integratie en participatie bemoeilijken, sluit
vooral aan op Amerikaanse onderzoeken naar gettovorming. Van gettovorming is sprake indien
segregatie zodanig scherp wordt dat het wonen in de buurt de oorzaak van de achterstand is ge-
worden; dat wie er eenmaal woont, er niet meer wegkomt; dat de wijkbewoners zeer sterk gehin-
derd worden in hun maatschappelijke ontplooiing en integratie; en dat communicatie of omgang
met andere stadsbewoners en stedelijke groepen niet of nauwelijks meer mogelijk is. De bewo-
ners van getto’s zijn geïsoleerd en hebben nauwelijks nog aansluiting op de ‘mainstream of socie-
ty’, waarvan scholing en werk de belangrijkste bestanddelen zijn (zie ook Deurloo e.a., 1997;
Duyvendak, 1998; Reijndorp & Van der Zwaard, 1997; Van de Wardt & Van der Pennen, 1992;
Wilson, 1987).
In veel Amerikaanse studies naar kansarmoede staan het getto (met zijn bijna absolute homogeni-
teit) en andere wijken met een hoge segregatiegraad centraal. In antropologische studies (o.a. Le-
wis, 1966) wordt hierbij gesproken over een ‘culture of poverty’. In het Nederlands wordt dit
28
doorgaans vertaald als armoedecultuur. Dit begrip duidt op het bestaan van een subcultuur van
fatalisme, een lage arbeidsethos en een gebrek aan ambities, die belemmerend werken op de soci-
ale mobiliteit en op de maatschappelijke integratie van degenen die in deze subcultuur opgroeien.
Deze armoedecultuur wordt van generatie op generatie doorgegeven en vormt, naast problemen
als discriminatie en stigmatisering, een belangrijke hindernis voor stijging op de sociaal-
economische ladder (Buys, 1997).
Het probleem van stigmatisering heeft betrekking op een sterke negatieve beeldvorming van een
buurt, wijk of stadsdeel, uitmondend in discriminatie van degenen die afkomstig zijn uit een der-
gelijk gebied. Werkgevers zouden bijvoorbeeld vermijden om deze bewoners in dienst te nemen
(zie Carpenter et al., 1994). In de eigen omgeving zal men eveneens niet makkelijk werk kunnen
vinden. Een door Morris (1987) verondersteld negatief effect op de arbeidsmarkt is dat segregatie
leidt tot afwezigheid van contact tussen aanbieders (kennissen met tips over vrijkomend werk of
draagkrachtige huishoudens die diensten willen kopen) en uitvoerders van werk. De hulp- en
informatiebronnen in de wijk zouden wel eens te schraal kunnen zijn. ‘Erfelijke baanloosheid’
van bewoners die door een gebrekkige of lage scholing toch al weinig aansluiting hebben op de
arbeidsmarkt, ligt dan op de loer (Alberda e.a., 1998).
Het idee van een armoedecultuur is verbonden met de socialisatietheorie, die stelt dat individuen
gevormd worden door hun omgevingen (Merton, 1957). Volgens deze theorie worden personen
die in een wijk met veel kansarmen opgroeien, sterk beïnvloed door de geldende waarden- en
normenpatronen van deze kansarmen. De individuele bewoner krijgt ‘verkeerde’ normen en
waarden aangeleerd en gaat daardoor zijn situatie als ‘gewoon’ beschouwen. Een armoedecyclus
kan zich dan ontwikkelen. Amerikaanse auteurs als Lewis (1966), Wilson (1987) en Massey &
Denton (1993) stellen dat de buurt of wijk dergelijke effecten heeft. De kwaliteit van de school,
het risico om misdaadslachtoffer te worden, de kwaliteit van de dienstverlening en heersende
normen binnen vriendenkringen zijn volgens hen factoren die meespelen bij de mogelijkheden
van een individu om zich verder te ontplooien. Het navolgen van negatieve rolvoorbeelden (zoals
een carrière in de criminaliteit) zou door jongeren verkozen worden boven de moeizame weg
naar een ‘normale’ maatschappelijke positie.
Een ander verondersteld negatief effect is dat kinderen van etnische minderheden die wonen in
segregatie- of concentratiegebieden, minder kans hebben om een goede educatie te krijgen en dat
het moeilijker voor hen is om in die omgeving de taal en sociale codes onder de knie te krijgen
(Ballard, 1990). Een dergelijke opvatting leeft ook vaak onder de betreffende huishoudens. Het
bij elkaar wonen van allochtone bewoners met lage inkomens in Nederlandse concentratiewijken
wordt door hen zelf veelal niet als wenselijk gezien: ‘concentratie (van allochtonen) is niet goed
met het oog op de integratie in de Nederlandse samenleving’, zo is de opvatting van grote delen
van deze bevolkingsgroepen (Van Hoorn & Schaper, 1992). De verhuisbereidheid in dergelijke
concentratiegebieden is inmiddels onder de allochtone bewoners sterk toegenomen. Als redenen
gaven zij onder andere aan het willen ontkomen aan de sterke sociale controle binnen de eigen
groep, het zoeken naar een ruimere woning en het in contact laten komen van hun kinderen met
Nederlandse leeftijdsgenootjes (Van Hoorn & Schaper, 1992). De minderhedenrapportage van
29
het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP, 1995) bevestigt dit beeld gedeeltelijk. Het rapport liet
zien dat in een wijk met veel allochtonen een interne gerichtheid kan ontstaan die zo sterk is dat
kinderen uit deze wijk nauwelijks in contact komen met de ‘Nederlandse’ cultuur en arbeids-
markt.
Bovenstaande visies zijn globaal samen te vatten als het idee dat kansarme wijkbewoners sociaal-
economisch beter af zijn in een qua inkomens gemengde wijk dan in een homogeen kansarme
wijk. Dit wordt ook wel het ‘smeltkroesideaal’ (Buys, 1997) genoemd.10
3.2.2
Neutrale effecten van sociaal-economische homogeniteit
Het schrikbeeld van gettovorming keert nogal eens terug in de Nederlandse discussie. In getto’s
is sprake van een in sociaal-economisch (en sociaal-cultureel) opzicht (zeer) homogene bevolking.
Dit gaat een stap verder dan ‘gewone’ segregatie, gedefinieerd als de mate waarin homogene be-
volkingscategorieën ruimtelijk van elkaar gescheiden leven, onafhankelijk van de oorzaken of
implicaties daarvan (Van Praag, 1981). En het gaat zeker veel verder dan concentratie, dat door
Buys (1997) getypeerd is als de toenemende relatieve oververtegenwoordiging van een bevol-
kingscategorie in een gebied ten opzichte van andere gebieden.
Verschillende auteurs waarschuwen voor een overdreven angst voor (het ontstaan van) getto’s
zoals in Amerika (Hilhorst en Klap, 1996; Musterd en Ostendorf, 1996 en 1997; Van der Wou-
den, 1996; Van Kempen, 1996; Vogelzang, 1996). De situatie in Amerikaanse steden is immers
anders dan in Europa. De hierboven beschreven extreme situatie doet zich volgens de genoemde
auteurs zeker in Nederland niet voor. Dat betekent echter niet dat de situaties geheel onvergelijk-
baar zijn (Burgers et al., 1997).
Het is op dit moment nog de vraag of er sprake is van (toenemende) segregatie binnen steden.
Instanties zoals het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP, 1995 en 1996), de voormalige Raad
voor de Volkshuisvesting (RaVo, 1996) en anderen wijzen regelmatig op het ontstaan van inko-
menswijken en wijken met een sterke concentratie van allochtone huishoudens. En in de vier
grote stedelijke gebieden wordt in de afgelopen periode zowel een toename van de inkomenson-
gelijkheid als van de ruimtelijke inkomenssegregatie geconstateerd (zie ook Musterd & Ostendorf,
1998). Over de toenemende inkomensongelijkheid binnen de stad tussen een aantal rijkere buur-
ten en de andere wijken bestaat geen verschil van mening, hoewel er indicaties zijn die er op wij-
zen dat de niveauverschillen nog betrekkelijk gering zijn (Deurloo et al., 1997). Wel manifesteert
zich een duidelijk groter wordend verschil tussen de inkomensniveaus van de stad als geheel ten
opzichte van de omliggende regio, een ontwikkeling waarover in brede kring overeenstemming
(en ontstemming) bestaat.
De beschikbare gegevens wijzen er verder niet op dat in een hele reeks van stadwijken een pa-
troon van toenemende segregatie van huishoudens naar inkomen plaatsvindt. (Musterd en Os-
tendorf 1996; 1997). Naast ‘dalende’ wijken wijken die vroeger een relatief hoge status hadden
10 Dit ideaal heeft ook een sociaal-culturele pendant, die in paragraaf 3.4.2 beschreven wordt.
30
en tot de zeer stabiele en gewenste woonmilieus behoorden, en die nu meer huishoudens met
lagere inkomens zijn gaan huisvesten zijn er ook ‘stijgende’ wijken (zie ook SCP, 1998). De
binnenstad en de aangrenzende gedeelten van de 19e-eeuwse wijken, die in de jaren zestig nog tot
de meest verpauperde gebieden van de steden behoorden, maken nu een opwaartse ontwikkeling
door. Door deze twee ontwikkelingen worden de tegenstellingen tussen dergelijke wijken en in de
stad eerder kleiner dan groter.
Met betrekking tot segregatie naar etniciteit kan het volgende worden opgemerkt. Het aandeel al-
lochtonen in de (grote) steden is sinds 1980 sterk gegroeid, hetgeen ook op buurtniveau tot uit-
drukking komt. In een kwart van alle wijken van de vier grote steden is het aandeel etnische min-
derheden dertig procent of hoger (SCP, 1995). Voor de vier grote steden geldt dat de concentra-
tie van etnische minderheden in Den Haag en Rotterdam wat groter is dan in Utrecht en Am-
sterdam. Ondanks de omvangrijke groei van het aandeel allochtonen in de stadsbevolking is er
echter nog geen sprake van scherp afgebakende etnische segregatie.
Een veel voorkomende veronderstelling is dat allochtonen c.q. leden van etnische minderheden
kansarm zijn. Hoewel er zeker samenhang bestaat tussen de mate van kansarmoede en etniciteit,
kunnen deze kenmerken echter niet zonder meer met elkaar verwisseld worden; er is geen één op
één relatie tussen kansarmoede en etniciteit, tussen klasse en kleur (Deurloo et al., 1997). Voor de
toekomst doen zich evenwel aanwijzingen voor dat een verdergaande sociaal-economische en een
gedeeltelijk daarmee samenvallende etnische segregatie kan gaan optreden. Verschillende auteurs
wijzen erop dat de groeiende marktoriëntatie in de volkshuisvesting en de (sociale) woningbouw
een proces van segregatie in de hand zou kunnen werken (Deurloo et al., 1997; Teule, 1997).
Zelfs als concentratie en segregatie van bepaalde bevolkingsgroepen naar inkomen, etniciteit en
huishoudenssamenstelling aangetoond kunnen worden, kan nog niet gesteld worden dat deze
verschijnselen per definitie tot problematische situaties leiden. Als dat wel het geval zou zijn, zou
er sprake moeten zijn van een causaal verband tussen concentratie enerzijds en kansarmoede en
gebrek aan perspectief anderzijds. De auteurs Hilhorst en Klap (1996) en Musterd (1998) wijzen
er in dit verband op dat verdedigers van het differentiatiestreven aan zouden moeten tonen dat
kansarmoede, gebrek aan participatiemogelijkheden en gebrek aan maatschappelijk perspectief
ook (mede) door het wonen in de buurt of wijk wordt veroorzaakt; een causaal verband dat in dit
kader doorgaans ‘buurt- of concentratie-effect’ genoemd wordt.
Het is de vraag of buurteffecten zich voordoen in Nederlandse steden. Onderzoek van Musterd
en Ostendorf van enkele jaren geleden (1995) toonde een vrij sterke relatie tussen enerzijds het
wonen temidden van een concentratie kansarme bewoners en anderzijds het activiteitenpatroon
van de betrokkenen. De auteurs concludeerden dat er ‘zelfs binnen de Nederlandse context een
niet te verwaarlozen buurteffect zou zijn op de kans om in een sociaal-economisch isolement
terecht te komen. () Wellicht dat de negatieve voorbeeldwerking, stigmatisering en dergelijke al
sneller begint dan we tot nu toe aannamen’ (Musterd en Ostendorf, 1995). De auteurs waarschu-
wen echter tegelijkertijd voor een al te sterke focus op een eventueel buurteffect.
31
In een studie van Buys (1997) waren alle geïnterviewde deskundigen zonder uitzondering scep-
tisch over het buurteffect. En ook onderzoeken van het Sociaal en Cultureel Planbureau (1995)
en De Vos (1996) onderschrijven zeker niet eenduidig het bestaan van buurteffecten. Het onder-
zoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau uit 1995 wijst bijvoorbeeld uit dat bewoners met
dezelfde problemen qua werkgelegenheid en scholing in sociaal-economisch meer gemengde
wijken niet meer kansen hebben dan in relatief ongemengde wijken. Onderzoek van de Rijkspla-
nologische Dienst leverde ook geen aanwijzingen op dat bij allochtonen van een duidelijk con-
centratie-effect op schoolresultaten of op werkloosheid sprake zou zijn (RPD, 1998). De volks-
huisvestingspecialist Reijndorp (1997) oordeelt dat op basis van de bestaande kennis onvoldoen-
de kan worden opgemaakt dat de belemmeringen die bestaan voor de integratie van de in con-
centratiewijken gehuisveste allochtonen samenhangen met de geconstateerde segregatie. De be-
lemmeringen zijn volgens hem eerder te vinden in de etnische segmentering van de arbeidsmarkt.
Duyvendak (1997) stelt hierbij nog een moreel aspect aan de orde. Door te denken in termen van
een negatief buurteffect wordt indirect gesteld dat kansarmen gedeeltelijk de oorzaak van hun
eigen probleem zijn, omdat hun aanwezigheid in de wijk hun eigen kansen en die van andere in-
dividuele bewoners zou beperken. Zoiets zou eigenlijk pas gezegd mogen worden als er zekerheid
bestaat over een dergelijk verband.
In Nederland gaat volgens veel wetenschappers dan ook eerder de stelling op dat mensen niet
werkloos of armlastig zijn omdat ze in een bepaalde buurt wonen, maar dat ze in die buurt wonen
omdat ze werkloos en armlastig zijn. De buurt en het bestaan van een sociaal-economisch homo-
gene bevolking heeft in deze optiek een neutraal (= geen) effect op kansarmoede. Woning- en
bevolkingsdifferentiatie zal in deze wijken voor de bewoners met een achterstandspositie dan ook
weinig of niets veranderen. Zij worden in deze visie niet minder arm of werkloos als ze rijkere
buurtgenoten krijgen (Buys, 1997; Hilhorst & Klap, 1996).
Naar aanleiding van het voorgaande kan vervolgens de vraag gesteld worden of er in Nederland
(nog) sprake is van een socialisatiefunctie van wijken. Het idee dat socialisatie en maatschappelij-
ke kansen aan elkaar gerelateerd zijn, is min of meer onomstreden. Ook is duidelijk dat maat-
schappelijke achterstand verband houdt met mogelijkheden om betaalde arbeid te verrichten,
onderwijs te volgen en kennis op te doen van maatschappelijke ‘gebruiken’. Het bestaan van een
wijkgebonden cultuur van uitzichtloosheid, veroorzaakt door geconcentreerde armoede, is even-
wel nog niet aangetoond (Van Berkel et al., 1996). Onder sociologen en sociaal-geografen leeft al
langer de gedachte dat de buurt niet vaak samenvalt met de groep of gemeenschap waar men bij
hoort, en dat een wijkgebonden werkloosheidscultuur alleen daardoor al moeilijk kan ontstaan.
Voor bijna alle categorieën wijkbewoners (naar leeftijd, etniciteit, inkomen etc.) geldt dat de net-
werken waarin men vertoeft primair bovenwijks georiënteerd zijn. De eigen buurt vervult nog wel
belangrijke functies, maar is bepaald geen volledige leefwereld meer11 . Volgens Blokland-Potters
(1997) is de wijk dan ook geen reëel kader om de maatschappelijke positie van groepen mensen te
verklaren of te verbeteren; nabijheid leidt niet vanzelfsprekend tot (intensief) contact.
11 Een uitzondering hierop vormen de woonw agenbewoners.
32
Zij die stellen dat er geen buurteffect bestaat en wijken geen socialisatiefunctie (meer) hebben,
relativeren daarmee de zorg om de mogelijke schaduwzijden van sociaal-economische homogeni-
teit. Maar tegelijkertijd vervallen daarmee ook de mogelijke positieve verbanden tussen homoge-
niteit en kansen op maatschappelijke/economische integratie: er zou überhaupt geen verband
bestaan. In de volgende (sub)paragraaf wordt nagegaan of dit terecht is. Bestaat er werkelijk geen
enkel verband tussen sociaal-economische homogeniteit en maatschappelijke kansen(armoede),
ook geen positieve?
3.2.3 Positieve effecten van sociaal-economische homogeniteit
Naast de negatieve en neutrale interpretaties van sociaal-economische homogeniteit, komen we in
onderzoek (waaronder een aantal Amerikaanse) ook resultaten tegen die duiden op positieve ef-
fecten van concentratie van sociaal-economisch zwakke bevolkingsgroepen. Begrippen als ‘getto’
en ‘onderklasse’ roepen op het eerste gezicht wellicht louter negatieve, stigmatiserende associaties
op, maar hierdoor wordt miskend dat de betreffende woongebieden ook kansen bieden aan hun
bewoners (Buys, 1997).
Concentraties van bevolkingsgroepen kunnen een specifieke markt van belangrijke netwerken
vormen (Portes & Sensenbrenner, 1993). Daarnaast kunnen zij ook een markt vormen voor op
de eigen groep gericht (etnisch) ondernemerschap. Op deze wijze ontstonden in Amerika de zo-
geheten ‘enclave-economieën’. Kloosterman en Van der Leun (1998) wijzen er op dat in de zoge-
naamde Nederlandse concentratiewijken het etnisch ondernemerschap van de grond komt, zij het
niet in dezelfde mate als in Amerika. Deze ondernemers lijken juist gebruik te maken van de
ruimtelijke concentratie van (arme) etnische minderheden als draagvlak voor hun onderneming.
Over allochtoon ondernemerschap in relatie tot sociaal-economische integratie wordt verschil-
lend geoordeeld. Sommigen zien het ondernemerschap als middel tot verbetering. Anderen me-
nen dat het de marginale sociaal-economische positie van (veel) allochtonen accentueert, omdat
het gaat om een specifiek soort bedrijvigheid en gepaard gaat met arbeidsomstandigheden die
door de meeste autochtonen niet worden geaccepteerd (Buys, 1997). Enkele auteurs wijzen op
het gebrek aan empirische ondersteuning voor de heilzame werking die door sommigen aan et-
nisch ondernemerschap wordt gehecht als uitweg voor de slechte sociaal-economische positie
van allochtonen (Choenni, 1997; Tesser, 1997). Hier staat weer tegenover dat de geschiedenis van
Joden en Chinezen in Amsterdam en van ‘little Italy’ en Chinatown in veel Amerikaanse steden
leert dat het ruimtelijk geconcentreerd wonen en de interne gerichtheid van bevolkingsgroepen
niet altijd tot (sociaal-economische) problemen voor de betrokkenen hoeft te leiden (Buys, 1997;
Duyvendak, 1997); vaak biedt dit juist kansen aan de zwaksten van de betreffende groep. In dit
geval hebben we het echter niet meer over sociaal-economische homogeniteit omdat veel van de
leden uit deze gemeenschappen bepaald niet arm of kansarm genoemd kunnen worden.
De laatste alinea's geven al aan dat sociaal-economische homogeniteit en de (verwachte) effecten
op kansarmoede gerelateerd moeten worden aan de sociaal-culturele samenstelling van de bevol-
kingsgroep die wordt bestudeerd. Ruimtelijke concentraties kunnen dienen als overlevingsstrate-
gieën en in een aantal gevallen als manier om vooruit te komen.
33
De gedachte van progressie door (etnische) concentratie is ook terug te vinden in de opvattingen
van de Chicago-school over zogenaamde 'ethnic areas'; gebieden waarin aanpassing aan de (nieu-
we) samenleving kan worden geoefend op basis van steun door primaire bindingen (taal, ver-
wantschap, godsdienst). Deze gebieden zijn een soort opstapplaats voor integratie in de bredere
maatschappij (zie ook Reijndorp, 1997). In de terminologie van Turner (1997) functioneren
sommige van de economisch en cultureel homogene achterstandsbuurten in die zin als ‘launching
pad’. In Nederland wordt deze positief werkende socialisatiefunctie van ruimtelijke concentraties
inmiddels ook opgevoerd door enkele wetenschappers. Wanneer de keuze voor concentratie
vrijwillig is en de onderlinge communicatie intensief is, dan kan (naar analogie van het verzui-
lingsmodel) integratie op een laag ruimtelijk schaalniveau binnen de eigen groep mogelijk
zelfs een noodzakelijke voorwaarde zijn voor maatschappelijke participatie op hogere schaalni-
veaus, zoals stad en staat (Musterd, 1998).
3.3 Sociaal-culturele homogeniteit in relatie tot leefbaarheid en sociale integratie
In de vorige paragraaf werden sociale problemen vanuit de sociaal-economische invalshoek be-
naderd, waardoor er een sterk accent lag op de verhouding tussen 'inkomenswijken' enerzijds en
kansarmoede anderzijds. Deze paragraaf beschouwt de sociale problemen vanuit een sociaal-
cultureel perspectief, hetgeen de aandacht vooral vestigt op vragen rondom leefbaarheid en sociale
integratie. De mate waarin en de manier waarop bewoners in de wijk met elkaar omgaan, wordt
voor een belangrijk deel bepaald door de bevolkingssamenstelling, door sociaal-culturele factoren
als achtergrond, nationaliteit/etniciteit, gezinsvorm, de mate van verdraagzaamheid en betrok-
kenheid bij de wijk.
Afgaande op sommige subsidieaanvragen in het kader van de Tijdelijke Stimuleringsregeling Her-
structurering (‘het cement is weg’ of de ‘sociale samenhang is zoek’; zie ook hoofdstuk 2) en op
het leefbaarheidsonderzoek van de voormalige Nationale Woningraad (Camstra et al., 1996) wor-
den in veel buurten en wijken problemen ervaren met de bevolkingssamenstelling. Dit zijn vaak,
maar niet altijd wijken met een concentratie van kansarme bewoners. Er zijn nog veel buurten en
wijken waarvan de bewoners op de maatschappelijke ladder in lagere regionen te vinden zijn,
maar waar het sociale leefklimaat prima in orde is (Van Velzen, 1997). Naast sociaal-economische
aspecten, lijken sociaal-culturele aspecten een zelfstandige rol te spelen.
In de plannen van gemeenten wordt een verdere opeenstapeling van sociaal-economisch zwakke
huishoudens niettemin wel gezien als een risico voor de leefbaarheid, zij het vooral in combinatie
met een zekere sociaal-culturele bevolkingsopbouw. Bij de onderbouwing van deze visie worden
twee als negatief aangeduide ‘krachten’ in elkaar geschoven. Als verklaring voor de verslechtering
van de leefbaarheid wordt enerzijds gewezen op de toenemende sociaal-economische homogeniteit
(zie vorige paragraaf) en anderzijds wordt impliciet gerefereerd aan toenemende sociaal-culturele
heterogeniteit. Hoe die krachten precies op elkaar en op het leefmilieu inwerken, blijft vaak enigs-
zins onuitgesproken in de planbeschrijvingen. Zowel Duyvendak (1997) als Reijndorp (1997)
34
komt tot de analyse dat concentratie en homogeniteit in de sociaal-culturele discussies over leef-
baarheid12 en sociale integratie anders worden gewaardeerd dan in sociaal-economische visies op
kansarmoede (zie vorige paragraaf): waar bij de economische kansen vooral de homogeniteit van
een ‘inkomenswijk’ het veronderstelde probleem is, daar lijkt bij cultuur verscheidenheid het be-
langrijkste probleem.
Voor de systematiek beginnen we hieronder met de negatieve effecten van sociaal-culturele ‘ho-
mogeniteit’ (homogeniteit is immers het probleem waar ‘differentiatie’ het antwoord op heet te
zijn), maar we zullen al snel stuiten op het gegeven dat bij sociaal-culturele aspecten ook de hete-
rogeniteit niet onproblematisch is, ook niet voor de voorstanders van differentiatie.
3.3.1
Negatieve sociale effecten van sociaal-culturele homogeniteit
Een beperkte betrokkenheid bij de buurt, een geringe verantwoordelijkheid voor de directe leef-
omgeving en sociale onveiligheid zijn veel voorkomende verschijnselen in bepaalde wijken van
(middel)grote steden (SCP,1998). Een mogelijke verklaring hiervoor wordt gegeven door de zo-
genaamde ‘afvalbakhypothese’ die stelt dat het noodgedwongen ergens wonen de betrokkenheid
negatief beïnvloedt (Reijndorp, 1997). Volgens de hypothese wordt dit versterkt als ‘dragende
figuren’ uit de wijk verdwijnen door selectieve migratie. De zittende bewoners, die in sociaal-
economisch en deels ook in sociaal-cultureel opzicht in toenemende mate een homogene groep
vormen, krijgen hierdoor het gevoel ‘achterblijvers’ te zijn. Ook als de nieuwe instroom bestaat
uit ‘soortgenoten’ (bijvoorbeeld meer éénoudergezinnen in een gebied waar al veel van deze
huishoudens zijn te vinden of meer uitkeringsgerechtigden in een verarmde wijk) kunnen, on-
danks de ogenschijnlijke overeenkomsten in situatie, de onderlinge banden erg zwak zijn. Omdat
bijna niemand uit een positieve overweging in deze wijken woont, willen de meeste personen (in
de wijk) nergens meer bij horen, zo stelt de afvalbakhypothese. Deze hypothese kan als afgeleide
worden gezien van de cultuur van uitzichtloosheid (Van Berkel et al, 1996). Het geringe maat-
schappelijke en sociale perspectief zou zelfs kunnen uitmonden in agressie tegen de eigen omge-
ving: deze vorm van uitsluiting van bepaalde groepen heeft dus niet alleen effect op de maat-
schappelijke kansen maar ook op de leefbaarheid en de mate van integratie binnen de buurt.
De kans op het ontstaan van een dergelijke afvalbak of van ‘dumpcomplexen’ op het laagste punt
van de woningmarkt wordt groter naarmate er een toenemende ontspanning is op de woning-
markt. Deze zorgt ervoor dat mensen met enige inkomensstijging in toenemende mate alternatie-
ven krijgen om dergelijke buurten en wijken te ontvluchten (dixit Pennings, 1998). Maar ook in
meer gespannen woningmarkten kan een dergelijke ontwikkeling zich voordoen, nu in de goed-
kope kernvoorraad meer en meer een kleine qua achterstand homogene, maar complexe doel-
groep moet worden ondergebracht (huisvesting voor sociaal zwakkeren en voor minder zelfred-
zamen, zoals ouderen, psychiatrische patiënten, ex-gedetineerden etc.).13
12 De termen leefbaarheid en leefmilieu worden in dit rapport door elkaar gebruikt, maar hebben betrekking op he tzelfde; zie hoofdstuk 2.
13 In Vlaardingen-Westwijk was dit al een reden om te besluiten tot herstructurering. (Zie Agricola e.a., 1997: ‘De naoorlogse wijk centraal’ p.100)
35
In de literatuur en in de subsidie-aanvragen vinden we de afvalbakhypothese niet zo vaak terug,
althans niet in de zin dat sprake zou zijn van een 'afvalbak' van een qua cultuur homogene bewo-
nerspopulatie. Veel vaker wordt juist de combinatie van sociaal-economische homogeniteit en
sociaal-culturele heterogeniteit in zogenaamde achterstandswijken benadrukt (al is de nadruk op
sociaal-culturele heterogeniteit in een aantal gevallen alleen impliciet aanwezig). In deze visie is
juist de doorbreking van een relatief homogene sociale cultuur en het ontstaan van een sociaal-
cultureel heterogene bevolking in deze wijken problematisch (Van Engelsdorp-Gastelaars, 1987;
Middelkoop, 1997).
Een probleem dat wel gerelateerd wordt aan sociaal-culturele homogeniteit heeft dan ook betrek-
king op de (mogelijke) reacties van bewoners indien een vrijwillige concentratie ondermijnd
dreigt te worden. Personen die afwijken van de 'norm' of nieuwe groepen die zich in een gebied
gaan vestigen worden op voorhand vaak als een bedreiging gezien en geconfronteerd met pogin-
gen tot uitsluiting. Een recent voorbeeld van een sociaal-cultureel homogene bevolking die zich
verzet tegen de aanwezigheid of komst van 'anderen' zijn de (financiële) acties van villabewoners
in Vught tegen de vestiging van een asielzoekerscentrum. Dergelijke vormen van uitsluiting vor-
men de schaduwzijden van een situatie van vrijwillige concentratie.
3.3.2
Neutrale sociale effecten van sociaal-culturele homogeniteit
Net zoals sommige auteurs stellen dat sociaal-economische homogeniteit niet per se de kansar-
moede negatief beïnvloedt, zo wordt ook gesteld dat sociaal-culturele homogeniteit (dan wel he-
terogeniteit) uiteindelijk weinig invloed heeft op de leefbaarheid en de sociale integratie (zie
3.2.2). Daarom vertoont de beschrijving hieronder overeenkomsten met de beschrijving over
neutrale effecten in paragraaf 3.2.2.
Verschillende wetenschappers en instellingen hebben er op gewezen dat de buurt zelden of nooit
samenvalt met de gemeenschap of het netwerk waar men zichzelf toe rekent en dat het belang
van de buurt als sociaal integratiekader niet overschat mag worden. De eigen buurt vervult nog
wel belangrijke functies, maar de netwerken waarin de meeste mensen vertoeven zijn primair
bovenwijks (zie onder meer Blokland-Potters, 1997; Van Doorn, 1955; RPD, 1998). Het dagelijks
leven strekt zich over een veel groter gebied uit, waardoor de directe woonomgeving enigszins
aan betekenis heeft ingeboet (Deurloo et al., 1997). Een ruimtelijke concentratie van een bepaalde
inkomensgroep of etniciteit betekent dan ook niet per definitie dat de bewoners veel met elkaar
omgaan. Nabijheid leidt niet vanzelfsprekend tot (intensief) contact, ook niet indien er naast soci-
aal-economische homogeniteit sprake is van sociaal-culturele homogeniteit. In deze optiek maakt
het in feite niet uit of de buurt- of wijkbevolking homogeen of heterogeen van karakter is, maar
wordt sociale integratie meer door individuele en/of bovenwijkse, factoren bepaald.14.
14 Als voorbeeld van deze stelling kunnen sommige draagkrachtige bewoners genoemd worden. Enerzijds hebben zij de behoefte om in sociaal-
economisch en sociaal-cultureel homogene gebieden te wonen (RMO,1997a), maar anderzijds is hun sociale leven vooral naar buiten gericht. Deze
woonwens, die overigens doorgaans niet wordt geproblematiseerd, is dan ook niet ingegeven door een behoefte aan gemeenschapsvorming, maar meer
door overwegingen omtrent status en uitstraling. De buurt is in deze optiek niet meer dan een vreedzame verblijfplaats zonder veel onderlinge bemoeienis.
36
3.3.3
Positieve sociale effecten van sociaal-culturele homogeniteit
Ruimtelijke concentraties van kansarmen, etnische minderheden, jongeren, etc. zijn niet alleen toe
te schrijven aan woningtoewijzingssystemen en gebrek aan keuzemogelijkheden, maar ook aan
eigen oriëntaties. Veel huishoudens streven homogene woonmilieus na, zowel in sociaal-
economische en sociaal-culturele zin (Adrianow, 1993; Blauw & Pastor, 1980). Het gaat hierbij
niet alleen om degenen die zich dat financieel kunnen veroorloven en keuzevrijheid hebben, maar
ook om anderen. Het ontstaan van ‘colonies’ van immigranten, enclaves van bewoners die etni-
sche homogeniteit nastreven, is daar een illustratie van. Vooral sociaal-culturele achtergronden
spelen hierbij een rol, versterkt door de behoefte aan bepaalde gemeenschappelijke voorzieningen
(bijvoorbeeld een moskee of koffiehuis) die voor het sociale leven in de eigen (etnische) kring
belangrijk zijn (Deurloo et al., 1997; zie ook Peach, 1996). In paragraaf 3.2.3 is aangeven dat ten
aanzien van de zogenaamde ‘enclave-economieën’ een soortgelijke redenering geldt.
Een aantal auteurs wijst op het gegeven dat concentratie kan leiden tot bundeling; mensen van
dezelfde cultuur kunnen in concentraties van gelijkgezinden veiligheid, geborgenheid en be-
scherming vinden, bijvoorbeeld tegen discriminatie (Healy, 1997). Ganzenboom et al. (1996) wij-
zen op het ontstaan, bestaan en onderhouden van sociale contacten, mogelijk gemaakt door de
fysieke nabijheid van gelijkgezinden. Sociaal-culturele homogeniteit binnen een buurt is in deze
optiek een manier om in een samenleving, waarin de maatschappelijke verschillen toenemen, toch
goed functionerende woonmilieus tot stand te brengen. Men treft er bewoners van het eigen slag,
(soms) met parallelle interessen, waardoor men op hun opvattingen kan anticiperen (Kok, 1980;
Ostendorf & Vijgen, 1982). Sociaal-culturele homogeniteit vergemakkelijkt niet alleen de om-
gangsvormen, maar stelt ook in staat om tot minimale afspraken over het beheer van portiek,
straat en buurt te komen. Bewoners hechten belang aan dergelijke gelijkgerichte opvattingen over
de wijze waarop de buurt wordt bewoond, omdat dit de rust en stabiliteit in de buurt ten goede
komt. Een belangrijk bijkomend positief effect is dat het door een homogene leefstijl eerder mo-
gelijk is om informatie en diensten uit te wisselen (Van Engelsdorp-Gastelaars, 1987; Hortulanus,
1995; RMO, 1997a). Deurloo e.a. (1997) geven aan dat een bepaalde mate van sociaal-culturele
homogeniteit of zelfs segregatie juist voordelig is ten aanzien van sociale integratie. Hoe meer
mensen dezelfde interesses en belangen delen met anderen, hoe ‘intensiever’ de contacten tussen
hen (waarschijnlijk) zullen zijn en des te beter de sociale integratie zal verlopen. Dat verschijnsel
is terug te vinden in zelfgekozen sociale woonmilieus, waar zich zelden sociale problemen voor-
doen (Deurloo et al, 1997). Voorwaarde is dus wel dat deze woonmilieus tot stand zijn gekomen
door middel van keuzevrijheid.
De waardering voor enige mate van sociaal-culturele homogeniteit blijkt ook uit de vaak nostal-
gisch getoonzette herinneringen aan homogene volkswijken uit de jaren vijftig, gekenmerkt door
een hechte gemeenschapszin en sociale controle (zie bijvoorbeeld Simons, 1982). Veel van deze
buurten en wijken zijn in het kader van de stadsvernieuwing onder handen genomen of zijn nu
(potentiële) kandidaten voor herstructurering. Er wordt ten aanzien van deze gebieden geregeld
gesproken over ‘verloren gemeenschapszin’. Vooral als er sprake is van een relatief grote ‘oude
garde’ i.c. van bewoners die al lang in de wijk wonen en die onderling vaak hechte bindingen
hebben wordt in deze termen gedacht. Deze oudere groep bewoners de overblijvers van de
‘oorspronkelijke’ bevolking waarvan een deel is verdwenen door sterfte en vertrek heeft de
37
omvang van haar sociale netwerk zien slinken. Bovendien ervaren zij dat door de snelle sociale en
demografische veranderingen niet langer sprake is van één dominante categorie gevestigden (zie
onder meer Anderiesen en Reijndorp, 1989; Blokland-Potters, 1997; Van Engelsdorp-Gastelaars,
1980 en 1987). Bij de achterblijvers kan dit een gevoel van ontevredenheid teweeg brengen, voor-
al als de nieuwkomers er een andere leefstijl, normen en waarden op na houden (Buys; 1997, Van
Kempen, 1992). De groeiende omvang van nieuwe bewonersgroepen kan dan leiden tot een af-
brokkeling van de tot dan toe dominante norm. De vraag wie of wat de wijk is wordt veel moei-
lijker te beantwoorden. De onderlinge gemeenschappelijkheid komt verder onder druk te staan
doordat ‘verschil tot onverschilligheid leidt’ (Reijndorp en Van der Zwaard, 1997; Sennett, 1990).
Hier vloeit een geringere betrokkenheid en verantwoordelijkheid voor de leefomgeving uit voort.
De kansen op onderlinge irritaties, botsende leefstijlen, spanningen en conflicten in de buurt ne-
men in zo'n situatie ook toe (Grünfeld, 1970). Zo lang het tempo van in- en uitstroom hoog is
(kenmerkend voor vele doorgangs- of starterswijken), is er bovendien weinig animo om duurza-
me relaties op te bouwen. Van een perspectief op een nieuwe gedeelde buurtidentificatie is dan
ook geen sprake. Dat uit zich onder andere in een gebrek aan bereidheid om sociaal (vrijwilli-
gerswerk) of economisch (detailhandel, bedrijvigheid) te investeren in de wijk.
Juist sociaal-culturele homogeniteit lijkt daarmee tot op zekere hoogte en onder bepaalde voorwaar-
den essentieel voor de leefbaarheid en de sociale cohesie. Geringe sociale integratie tussen ver-
schillende groepen bewoners en geringe sociale cohesie in de wijk als geheel kunnen daarentegen
leiden tot leefbaarheidsproblemen.
3.3.4 Is homogeniteit of heterogeniteit het probleem? Het opmaken van de balans
Hiermee kunnen de twee probleemgeoriënteerde paragrafen over de mogelijke effecten van soci-
aal-economische en sociaal-culturele homogeniteit worden afgesloten. Wat nog opvalt in de dis-
cussies over menging en spreiding is de ‘inconsequente’ waardering van sociaal-economische
homogeniteit van bevolkingsgroepen. Inkomenseenzijdigheid lijkt alleen een probleem als het
betrekking heeft op wijken met een concentratie van kansarme bewoners. Voor sociaal-
economische homogeniteit als verschijnsel dat op allerlei bevolkingsgroepen betrekking kan heb-
ben, geldt dat niet. In het laatste geval zouden ook rijke villawijken als ongewenst moeten worden
beschouwd (het zijn tenslotte geen gemengde wijken). Ook als het gaat om etnische 'eenzijdig-
heid' lijkt homogeniteit alleen een probleem als het gaat om een relatieve oververtegenwoordiging
van etnische kansarme groepen. Wijken of buurten waar vooral welgesteldere migranten wonen
(of in een omgeving waar kansarm en kansrijk naast elkaar zijn gehuisvest) worden niet gepro-
blematiseerd; zie de Joodse buurten, de ‘China-towns’ en de ‘little Italies’ in grote wereldsteden.
Dergelijke (zelfgekozen) homogeniteit wordt niet ter discussie gesteld. Pas als het grensverkeer
niet optimaal verloopt door grote barrières of wanneer de grote interne cohesie zich keert tegen
buitenstaanders wordt de beschouwing minder welwillend.
Om het inzicht in de discussie over homogeniteit en heterogeniteit verder aan te scherpen is een
samenvattend schema ontwikkeld (figuur 3.1) waarin alle standpunten pro en contra menging en
scheiding zo goed mogelijk verwerkt zijn. Daarbij is een expliciet onderscheid gemaakt tussen een
sociaal-economische dimensie en een sociaal-culturele dimensie. Op deze wijze zijn verschillende
38
39
Sociaal-economische
homogeniteit
+
sociaal-culturele
homogeniteit
Negatief;
'setto'
negatieve
wooniceuie, geringe arbeidslcans,
concentratie
van
Icansarmoede,
gering economisch
draagvlak, buurt
is
afgesloten
van de
'mainstream'
van de
samenleving, negatieve socialisatie-
functie, 'afzetten' tegen anderen, geringe
betroktceniieid, afvalbaldiypothese.
Neutraal.'
geen
buurteffecten
geen causaal verband tussen wonen
in de
buurt
en
liansarmoede,
geen socialisatiefunctie
van de
woorwmgeving, persoonlijice
netwerken zijn
bovenwijlcs.
Positief;
'little world'
bewuste, gewenste woonplaats, wederzijdse ondersteuning, 'opstapplaats', enclave-economie,
positieve socialisatiefunctie, gelijkgerichte opvattingen, sociale controle
en
draagvlak parochiaal
domeiru
Sociaal-economische
heterogeniteit
+
sociaal-culturele
homogeniteit
Negatief;
geslotenheid
verzuilde etnische buurten, door gemiddelde sociaal-economische status minder overheidsaandacht
voor
'stille'
kansarmoede,
te
grote interne sociale cohesie binnen groepen leidt
tot
uitsluiting
van
andere groepen.
Neutraal;
geen buurteffecten
geringe buurtgerichtheid, sociaal-economisch verschillende groepen gaan niet
of
nauwelijks
met
elkaar
om.
Positief;
niches en dwarsverbanden
verzuild wonen
is
voorwaarde voor maatschappelijke participatie
op
hogere schaalniveaus, beter
gesitueerden hebben
een
socialisatiefimctie
voor lagere inkomensgroepen, geen probleemconcen-
tratie
en
probleemcumulatie, economisch draagvlak, door gedeelde opvattingen
een
goede kans
op
stabiliteit
en
sociale integratie.
Sociaal-economische
homogeniteit
+
sociaal-culturele
heterogeniteit
Negatief;
concentratiewijk/botsende
leefstijlen
negatieve woonkeuze, concentratie
en
cumulatie
van
kansarmoede, gering economisch
draagvlalc,
(te) grote interne sociale cohesie binnen groepen
en (te)
weinig dwarsverbanden, onverschilligheid
of spanningen leiden
tot een
geringe
t>etrokkenheid
en
geringe
bereidlieid
tot
sociaal investeren
Neutraal;
geen buurteffecten
geringe buurtgerichtheid, sociale integratie vindt vooral plaats
op
andere
schaalniveaus.
Positief:
multiculturele 'proeftuin'
bewuste, gewenste woonplaats, economische transacties tussen uiteenlopende groepen, andere
groepen fitnctioneren
als
spiegel voor eigen groep, open 'grensverkeer', heterogeniteit
als
kracht,
bekend maakt bemind.
Sociaal-economische
heterogeniteit
+
sociaal-culturele
heterogeniteit
Negatief;
onverschilligheid
minder
aarulacht
voor
'stille'
kansarmoede; scherpe scheidslijnen, geen dominante waarden
en
normen, grote anonimiteit,
versdnl
leidt
tot
onverschilligheid.
Neutraal;
geen buurteffecten
geringe buurtgerichtheid,
ontwi'K'<eling
en
benutting
van
maatschappelijke kansen
en
sociale inte-
gratie vindt
op
hogere
schaalniveaus
dan de
buurt plaats.
Positief;
smeltkroes
beter gesitueerden hebben
een
socialisatiefunctie voor
de
lagere inkomensgroepen, economisch
draagvlak, geen probleemconcentratie
en
probleemcumulatie,
multiculturaliteit
en
pluriformiteit
(afspiegeling) leiden
tot
meer wederzijdse acceptatie
en
menging
en tot
meer betrokkenheid
bij de
buurt.
Figuur
3.1 Samenvattend schema
van
negatieve,
neutrale en positieve
waarderingen
van
verschillende combinaties
van
homogeniteit en heterogeniteit.
combinaties en labels te vervaardigen waarbij in een aantal gevallen ook een onderscheid kan worden
gemaakt naar de positie van individuen (vooral op het item kansarmoede) en de positie van de buurt
(vooral object van beschouwing bij sociale integratie en leefbaarheid). Het schema is ideaaltypisch; de
dynamische werkelijkheid is er niet meteen mee te vatten.
De volgende paragraaf gaat in op de verwachte effecten van differentiatiebeleid en is gericht op het
theoretisch toetsen van de veronderstellingen die ten grondslag liggen aan beleid gericht op woning-
en bevolkingsdifferentiatie. Gelet op de uitkomsten van de voorgaande paragrafen, belooft dit een
spannende exercitie te worden: op zijn minst was het verrassend om te zien dat volgens sommige
auteurs sociaal-economische homogeniteit positieve effecten had op de maatschappelijke kansen van
betrokkenen en dat eerder sociaal-culturele heterogeniteit een probleem was dan homogeniteit. Met
andere woorden: hoezo is er behoefte aan spreiding en menging van (inkomens)groepen?
3.4 Van homogeniteit naar differentiatie; de mogelijke effecten op sociale integratie
Lokale overheden en de rijksoverheid verwachten dat differentiatie, doorgaans in combinatie met
andere maatregelen, een positieve impuls geeft aan een wijk of buurt (zie hoofdstuk 2; G4 en
VROM, 1996; TK, behandeling nota Stedelijke vernieuwing, 1 december 1997; VROM, 1996; VROM,
1997a en 1997b). Het voorkomen, temporiseren of zelfs keren van de selectieve migratie lijkt de
sleutel om de neergaande spiraal tegen te gaan en er voor te zorgen dat een buurt weer in een op-
waartse beweging komt. Van differentiatie van het woningaanbod wordt vooral veel verwacht op het
terrein van status (marktwaarde van de woningvoorraad en economisch draagvlak voor voorzienin-
gen). Ook worden verbeteringen voor de leefbaarheid en de sociale integratie verondersteld. In
hoofdstuk 2 is de niet geringe mate waarin differentiatie als 'catch-all-concept' wordt gezien al uitge-
breider verwoord. In de rest van deze paragraaf worden de verwachte sociale effecten afgezet tegen
wetenschappelijke inzichten.1
Menging lijkt op politiek niveau het dominante wensbeeld voor de multiculturele samenleving.
Daarmee is echter nog niet aangegeven hoe de ‘juiste’ mate van menging er in de ogen van de poli-
tiek uit ziet. Duyvendak (1997) signaleert onduidelijkheid over de invulling van de begrippen men-
ging en pluriformiteit. Ze kunnen betrekking hebben op groepen die naast elkaar bestaan, zoals
scholen met een heldere eigen identiteit. De begrippen kunnen echter ook slaan op individuen die
door elkaar heen leven en verkeren, ongeacht hun achtergrond, etniciteit, sekse, inkomen, etc. Bij
herstructurering en differentiatie lijkt het, gezien de planvoorstellen die hier bij stil staan, vooral te
gaan om het vinden van intermediairs die bruggen kunnen slaan tussen verschillende groepen.
1 Zie voor een uitgebreide beschrijving van verwachte effecten c.q. doelstellingen van herdifferentiatie ook: Kleinhans, 1997.
41
3.4.1 Positieve sociale effecten van differentiatie
In de praktijk blijkt dat veel bewoners graag binnen hun wijk willen verhuizen. Vaak is dit echter niet
mogelijk omdat in de wijk geen woningen te vinden zijn met de gewenste kenmerken. In dat geval
zijn de betrokken bewoners gedwongen om de wijk te verlaten. Doorgaans gaat het vooral om huis-
houdens met midden- en iets hogere inkomens. Woningdifferentiatie, door middel van nieuwbouw
van koopwoningen, maar eventueel ook ingrijpende renovatie of ‘opplussen’ van woningen, kan in
de behoefte van deze groepen voorzien. Daarmee wordt de mogelijkheid geboden om binnen de
wijk een wooncarrière te maken, wat de sociale integratie ten goede kan komen. Op deze wijze kan
een patroon van selectieve uitstroom (enigszins) afgeremd worden, wat gunstig wordt geacht voor de
stabiliteit2 van de wijk.
Een lange woonduur blijkt veelal samen te gaan met tevredenheid met de woonsituatie. Buys (1997)
spreekt in dit verband van een ‘kip-en-ei relatie’. Als mensen ergens lang wonen is hun betrokken-
heid meestal groter, andersom zullen mensen die zich bij hun buurt betrokken voelen, ook niet zo
snel vertrekken. In buurten en wijken met een geringe betrokkenheid, is het dus de kunst om mensen
aan de buurt te binden (Buys, 1997). Woningdifferentiatie, in het bijzonder de nieuwbouw van
koopwoningen en verkoop van huurwoningen, kan een middel zijn om dat te bewerkstelligen,
waarbij eigen woningbezit als sleutel tot een grotere betrokkenheid bij de wijk wordt gezien. Uit
secundaire analyses op het Woningbehoefte Onderzoek 1994 blijkt dat er een relatie bestaat tussen
eigen woningbezit en tevredenheid met de woning en de woonomgeving. Ook blijken eigenaar-
bewoners gemiddeld minder verhuisgeneigd dan huurders (ook indien leeftijd en inkomen constant
worden gehouden). De verschillen tussen huurders en kopers zijn echter niet groot (Leidelmeijer en
Spit, 1997).
Differentiatie kan zich naast (potentiële) eigenaar-bewoners ook op ander andere doelgroepen rich-
ten, bijvoorbeeld op ouderen. Dat hiervoor niet gelijk sloop en nieuwbouw nodig is, bewijst het
voorbeeld van het plaatsen van liften bij portiek-etageflats. Door deze maatregel worden de flats
fysiek beter toegankelijk voor ouderen, invaliden en mensen die om een andere reden slecht ter been
zijn. Zij worden bij afname van hun fysieke bewegingsmogelijkheden niet gedwongen te verhuizen.
Op deze wijze kunnen bepaalde sociale netwerken in stand gehouden worden (Kleinhans, 1997).
Differentiatie naar huishoudensvorm kan in bepaalde gevallen positieve effecten hebben op de mate
van oriëntatie van bewoners op de buurt. De bevolkingssamenstelling is belangrijker voor bewoners
die voor sociale contacten meer zijn aangewezen op de eigen woonomgeving dan voor bewoners
met een sociaal netwerk dat zich uitstrekt buiten de buurt (Buys, 1997). Van ouderen, huisvrouwen
en ouders met schoolgaande kinderen is bekend dat zij een grotere oriëntatie op de wijk hebben dan
2 Onder stabiliteit wordt hier verstaan: een niet al te hoge verhuisdynamiek en de aanwezigheid van een kern van aan de buurt gehechte bewoners
42
jongeren, tweeverdieners, huishoudens zonder kinderen en alleenstaanden. Een hoog aandeel van de
eerstgenoemde groepen kan dus bevorderlijk zijn voor de leefbaarheid en sociale integratie in de
buurt. Voor ouderen kan speciale ouderenhuisvesting gerealiseerd worden, hetgeen in veel wijken in
Nederland gebeurt. Gezinnen met kinderen, kunnen mogelijk aangetrokken worden door het bou-
wen van eengezinswoningen in de huur- of (goedkope) koopsector. In de praktijk blijken hoger op-
geleide ouders met kinderen nu nog evenwel een grote neiging te hebben om de stad te verlaten
(Hilhorst & Klap, 1996).
Buys (1997), Hilhorst en Klap (1996) en Musterd (1998) gaan in op de mogelijkheden die herstructu-
rering zou bieden voor het beheersen van sociale en maatschappelijke problemen. Woning- en in-
komensdifferentiatie lijkt een instrument om het ene type heterogeniteit (autochtoon/allochtoon) te
‘verzachten’ door een ander type (meer en minder vermogend) te introduceren. De fysieke afstand
tussen meer- en minder vermogend wordt hierdoor klein gehouden. Of deze nabijheid ook tot meer
contacten leidt, is afhankelijk van de buurtgerichtheid van huishoudens. Maar ook geen contact
wordt door sommige pleitbezorgers in bepaalde buurten al bijna als winst gezien. Door het verdwij-
nen van potentiële ‘dissatifiers’ (Buys, 1997) zoals asociale elementen in de buurt en overlast door
omwonenden zouden spanningen kunnen afnemen en zouden sociale problemen kunnen worden
gedeconcentreerd of verdund (Hilhorst & Klap, 1996). Deze probleemverdunning en -spreiding zou
kunnen bijdragen aan de beheersbaarheid van de problematiek en daarmee de betreffende buurt
kunnen ontdoen van zijn slechte imago. In herstructureringsplannen voor buurten met grote sociale
problemen wordt hiernaar verwezen door te stellen dat het aantrekken van midden- en hogere in-
komens goed is voor de ‘sociale balans’ (zie hoofdstuk 2). Daar tegenover staat dat de beschreven
problemen in andere wijken kunnen opduiken en voor de stad en betrokkenen als zodanig niet wor-
den opgelost.
Tenslotte kan differentiatie worden gezien als een mogelijkheid voor toenemende mobiliteit aan de
onderkant van de woningmarkt. Lage inkomensgroepen die nu tegen hun zin wonen in minimum-
choice-gebieden hebben zonder de herstructureringsoperatie minder gelegenheid om naar een 'pas-
send' woonmilieu buiten hun wijk te vertrekken. In deze zin wordt hen via woningdifferentiatie een
'helpende hand' (critici spreken van een 'dwingende hand') geboden om te verhuizen. Op het terrein
van de woningmarkt zou door differentiatie de onvrijwillige concentratie enigszins af kunnen nemen.
Dus zelfs als de kansen qua werkgelegenheid of inkomen niet significant verbeteren in een meer he-
terogene wijk, zou op dit vlak vooruitgang kunnen worden geboekt.
3.4.2
Neutrale sociale effecten van differentiatie
De verwachtingen van politici, overheden en sommige beleidsmakers over de sociale effecten van
differentiatie lijken hooggespannen. Vanuit wetenschappelijke kringen klinken echter waarschuwen-
de geluiden om de verwachtingen te temperen. De sociaal-culturele pendant van het smeltkroesideaal
(zie paragraaf 3.2.1) de veronderstelling dat een nieuwe mixvorm van inkomensgroepen en leefstij-
43
len op buurt- en wijkniveau zal leiden tot meer wederzijdse acceptatie en wellicht zelfs tot meer be-
trokkenheid bij de buurt wordt van veel kritiekpunten voorzien door uiteenlopende auteurs (zie
ook Evans, 1976).
Musterd en Ostendorf (1996) hebben op voorhand hun twijfels over de haalbaarheid van herstructu-
reringsbeleid. De meest genoemde doelgroep van het differentiatiebeleid zijn bewoners die bij een
gebrek aan doorstromingsmogelijkheden de wijk of zelfs de stad dreigen te verlaten. Musterd en Os-
tendorf betwijfelen of deze groep kan worden vastgehouden. Nieuwe woningen in een ‘slechte’
buurt lopen het risico dat zij door de geringe aantrekkelijkheid van het gebied worden meegezogen in
een negatieve spiraal (zie ook Deurloo et al, 1997; Hilhorst en Klap, 1996). Het verbeteren van de
leefbaarheid lijkt vanuit deze optiek eerder een voorwaarde voor een succesvol differentiatiebeleid
dan een positief effect ervan. Toch zijn er uit de praktijk optimistische geluiden te horen. In de Bijl-
mer (Amsterdam- Zuidoost) en in Transvaal (Den Haag) blijken er bijvoorbeeld genoeg mensen te
zijn die binnen het gebied willen doorstromen naar het gerealiseerde duurdere woningaanbod (Buys,
1997).
In differentiatiebeleid dat gericht is op versterking van de betrokkenheid bij de wijk worden ook
nogal eens (potentiële) eigenaar-bewoners als doelgroep genoemd. Daarbij wordt behalve nieuw-
bouw ook gedacht aan verkoop van sociale huurwoningen. Hoewel er voorbeelden zijn waarbij dit
met succes gebeurd is (bijvoorbeeld in de wijk Schrieversheide in Heerlen), is voorzichtigheid gebo-
den bij gebruik van dit instrument als middel om de sociale integratie te versterken. Uit onderzoek
van Elsinga (1995) blijkt dat de simpele overgang van huurder naar eigenaar iemand niet of nauwe-
lijks meer betrokken maakt. Er zullen ook andere redenen moeten zijn om in een wijk te blijven wo-
nen dan alleen het bezit van een woning. Daarnaast bestaat het risico dat de kopers van de (sociale)
huurwoningen niet in staat zijn om hun woning te onderhouden. Een positief effect op de leefbaar-
heid blijft dan uit en de kopers kunnen zelf ook de dupe worden (SEV, 1994).
Hoewel differentiatie in veel gevallen gericht is op het realiseren van betaalbare koopwoningen naast
goedkope en goede huurwoningen, wordt in een aantal wijken specifiek in de duurdere koopsector
gebouwd. Hierbij moet een belangrijke kanttekening worden geplaatst. Deze heeft betrekking op de
veronderstelde uitstralingseffecten van de introductie van meer draagkrachtigen in een buurt met
hoofdzakelijk lage inkomens; de zogenaamde socialisatiefunctie of, anders gezegd, het positieve
buurteffect. Dit idee is een afgeleide van de zogenaamde ‘contacthypothese’, afkomstig uit de cogni-
tieve psychologie. De hypothese gaat er van uit dat wanneer mensen in staat worden gesteld om hun
vooroordelen te toetsen aan de eigen waarneming, ze genuanceerder over anderen gaan denken en
binnen de ‘andere soort’ ook verschillen gaan onderscheiden (Bovenkerk et al., 1985). Mogelijk tre-
den daardoor meer contacten op tussen de verschillende groepen, waarvan in het geval van diffe-
rentiatie vooral de minder draagkrachtigen profijt zouden hebben. Hoe dit mechanisme precies
zou moeten werken, is echter niet duidelijk aangegeven. Voor een betere beheersing van de Neder-
44
landse taal en voor het overnemen van waardenpatronen is op zijn minst een sterke interactie tussen
maa