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Nuklearaufsicht in der Schweiz: Die Ausgestaltung der Sicherheitsaufsicht über Kernanlagen im Wechselspiel zwischen helvetischem Pragmatismus und internationalen Erfahrungen und Empfehlungen

December 2015

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ZHAW Zurich University of Applied Sciences

In der Schweiz wird die Nuklearaufsicht primär vom ENSI als unabhängiger und rechtlich selbstständiger Anstalt wahrgenommen. Wesentliche Zuständigkeiten sind aber bei den Bewilligungsbehörden (Bundesrat und Departement) verblieben. Der Beitrag zeichnet die rechtliche Entwicklung der Nuklearaufsicht in der Schweiz nach. Besondere Bedeutung wird dabei dem Einfluss internationaler Erfahrungen und Empfehlungen beigemessen. Nach «Fukushima» stellt sich die Frage, ob die Schweiz ein Regulator-Modell prüfen sollte.

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En Suisse, la surveillance nucléaire est avant tout assu-

mée par l’IFSN en tant qu’institution autonome et juri-

diquement indépendante. Des compétences essen-

tielles sont toutefois restées aux mains des autorités qui

délivrent les autorisations (Conseil fédéral et départe-

ment). L’article qui suit retrace l’évolution juridique de

la surveillance nucléaire en Suisse, en portant une at-

tention particulière à l’impact des expériences et re-

commandations internationales. Après «Fukushima», il

convient de se demander si la Suisse ne devrait pas en-

visager un modèle avec un organe de régulation.

Inhalt

I. Einleitung: «Fukushima» und die Folgen

1. Ein Tsunami und drei Kernschmelzen in Japan

2. Von TEPCO vernachlässigte Investitionen

3. Reorganisation der japanischen Nuklearaufsicht

4. Untersuchungsgegenstand

II. Grundlagen der Nutzung der Kernenergie

1. Vorreiterrolle der USA

1.1 Vom Verbot der zivilen Nutzung zum vitalen

Landesinteresse

1.2 Technologische Entwicklung in den 1950er Jahren

1.3 Gewährleistung der Sicherheit: Brookhaven Report

und Containment

2. Ausgestaltung des früheren rechtlichen Rahmens

in der Schweiz

2.1 Schaffung einer expliziten Verfassungsgrundlage

2.2 Das Bewilligungssystem des Atomgesetzes

2.3 Ausgestaltung der Aufsicht

   ©5ROOHQÀQGXQJªEHLP%DXYRQ.HUQNUDIWZHUNHQ

III. Zwei Reaktorhavarien und ihre Bedeutung für

die Nuklearaufsicht

1. Three Mile Island und die Lehren für die Schweiz

1.1 Rasmussen Report und Schaffung der U.S. NRC

1.2 Die Havarie von Three Mile Island

1.3 Schaffung der HSK

2. Tschernobyl als Katalysator zur Stärkung der

Kooperation

2.1 Die Havarie von Tschernobyl

2.2 Stärkung der internationalen Zusammenarbeit

2.3 Bedeutung der IAEA-Safety Standards und

der WANO-Empfehlungen

2.4 Grundsätze bezüglich der Nuklearaufsicht

IV. Das ENSI als unabhängige Nuklearaufsichtsbehörde

1. Schaffung des ENSI

2. Das ENSI als Sicherheitsaufsichtsbehörde

2.1 Überwachung der Einhaltung des KEG

2.2 Gesetzlich vorgesehene Rolle und Instrumente

der Aufsicht

2.3 Charakterisierung

2.4 Private Verantwortung – staatliche Aufsicht

3. Ausserbetriebnahmeverordnung als Ausnahme

und ENSI-Richtlinien als Regel

4. Unabhängigkeit

4.1 Allgemeines

4.2 Wirtschaftliche Interessen

4.3 Wirksame Trennung – formelle Unabhängigkeit

der Aufsicht

4.4 Aufsicht über die Aufsicht

V. Sc h l ussb e mer k unge n

1. Weltweite Reaktionen auf «Fukushima»

2. Politische Diskussionen in der Schweiz

3. Gedanken de lege ferenda: Das ENSI als Regulatorin?

4. Stärkung des internationalen Rechtsrahmens

I. Einleitung: «Fukushima»

und die Folgen

1. Ein Tsunami und drei

Kernschmelzen in Japan

$P0lU]HUHLJQHWHVLFKLP3D]LÀNHLQsehr star-

kes Seebeben.1 Als Reaktion darauf traten die an der japa-

1 Auf der Richterskala wurde ein Messwert von 9,0 registriert; die

Eintretenswahrscheinlichkeit eines derartigen Seebebens liegt welt-

weit bei rund einmal pro Jahr.

In der Schweiz wird die Nuklearaufsicht primär vom

ENSI als unabhängiger und rechtlich selbstständiger

Anstalt wahrgenommen. Wesentliche Zuständigkeiten

sind aber bei den Bewilligungsbehörden (Bundesrat

und Departement) verblieben. Der nachfolgende Bei-

trag zeichnet die rechtliche Entwicklung der Nuklea-

raufsicht in der Schweiz nach. Besondere Bedeutung

wird dabei dem Einﬂuss internationaler Erfahrungen

und Empfehlungen beigemessen. Nach «Fukushima»

stellt sich die Frage, ob die Schweiz ein Regulator-Mo-

dell prüfen sollte.

Reto Patrick Müller*

Nuklearaufsicht in der Schweiz

Die Ausgestaltung der Sicherheitsaufsicht über Kern anlagen

im Wechselspiel zwischen helvetischem Pragmatismus und

internationalen Erfahrungen und Empfehlungen

* Dr. iur., Lehrbeauftragter für Sicherheits- und Polizeirecht an der

Universität Basel. Der Autor dankt Frau Dr. Irene Aegerter (ehem.

Mitglied der KSA) und Herrn Dr. Bruno Pellaud (ehem. Stellvertre-

tender Generaldirektor der IAEA) für die sorgfältige Durchsicht des

Manuskripts und die wertvollen Hinweise.

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viel zu spät.10 Am 12. März 2011 ereignete sich um 15.36

Uhr Ortszeit in Block I eine Wasserstoffexplosion. Da-

durch könnte sich auch die Situation in den ebenfalls

beschädigten Blöcken II und III verschlechtert haben.

Jedenfalls behinderten Trümmerteile die weiteren

Massnahmen zur dortigen Notkühlung massgeblich.

Weitere Wasserstoffexplosionen folgten in den Blöcken

III und IV (im abgeschalteten Block IV aufgrund eines

*DVUFNÁXVVHVLQQHUKDOEGHU$QODJH11

Schlussendlich fanden in Fukushima-Daiichi drei un-

terschiedlich starke Kernschmelzen statt.12 Radioaktivi-

tät entwich in die Umwelt.13 Das zur improvisierten ex-

ternen Notkühlung verwendete und dadurch kontami-

QLHUWH:DVVHUYHUVLFNHUWHLP8QWHUJUXQGRGHUÁRVVLQV

Meer. Bis Ende Mai 2011 wurden rund 30 Personen ei-

ner Strahlendosis zwischen 100 und 250 Millisievert

ausgesetzt.14

2. Von TEPCO vernachlässigte

Investitionen

Der ab 1967 von General Electric gelieferte Block I

(BWR-3 mit Mark I Containment) des Werks Fukushi-

ma-Daiichi stand ab Ende März 1971 in Betrieb. Japan

kennt für seine KKW feste Laufzeiten. Der Kernreaktor

hätte gemäss ursprünglicher Planung nach vierzig Be-

triebsjahren – also zu Beginn des Jahres 2011 – ausser

Betrieb genommen werden sollen. Im Februar 2011

(sic!) erstreckten die Regulierungsbehörden die Lauf-

zeit um weitere zehn Jahre.15

Dies, obwohl die Anlage von der Betreiberin TEPCO

nicht genügend nachgerüstet worden war. So fehlten ins-

besondere Wasserstoff-Rekombinatoren (welche die

Wasserstoffexplosionen wahrscheinlich verhindert hät-

ten16). Die beispielsweise in der Schweiz und in Deutsch-

10 LAUFS (FN 3), 176 und 180; zudem ENSI, Lessons Fukushima

11032011 – Lessons Learned und Prüfpunkte aus den kerntechni-

schen Unfällen in Fukushima, ENSI-AN-7746, 29.10.2011, 30 (Lesson

Learned 26).

11 Vgl. MADALINA TRONEA/CANTEMIR CIUREA, Nuclear Safety Culture

Attributes and Lessons to be Learned from past Accients, in: Interna-

tional Nuclear Savety Journal, Vol 2014/3, 1 ff., 5.

12 Vgl. KUCZERA (FN 4), 6 f. (Abb. 6 a–f zur Unfallentwicklung).

13 Vgl. zum Ganzen die Berichte des Eidgenössischen Nuklearsi-

cherheitsinspektorats (ENSI), www.ensi.ch > Dokumente > Fuku-

shima-Berichte (alle im vorliegenden Text erwähnten Internetseiten

wurden zuletzt am 7. November 2015 besucht).

14 LAUFS (FN 3), 196. Nach heutigem Kenntnisstand sind die drei

partiell geschmolzenen Reaktorkerne – erstaunlicherweise – noch

immer in den jeweiligen Containments eingeschlossen; LETICIA FER-

NANDEZ-MOGUEL, Analysis of the accident in the Fukushima Daiichi

nuclear power station Unit 3 with MELCOR_2.1, NES-Colloquium

vom 4. März 2015.

15 http://www.nola.com/news/index.ssf/2011/03/japan_earth

quake_causes_emerge.html.

16 Vgl. GÜNTER KESSLER/ANKE VESER/FRANZ-HERMANN SCHLÜTER/

WOLFGANG RASKOB/CLAUDIA LANDMANN/JÜRGEN PÄSLER-SAUER, Sicher-

heit von Leichtwasserreaktoren – Risiken der Nukleartechnologie,

Berlin/Heidelberg 2012, 158. Die Gewährleistung technischer Ge-

genmassnahmen zur Verhinderung von Wasserstoffexplosionen als

Sicherheitsbarriere war eine Erkenntnis aus der deutschen «Risiko-

studie Phase B» von 1989; dazu KLAUS KÖBERLEIN, Risikoanalysen/

nischen Ostküste gelegenen Kernkraftwerke (KKW2) in

die Phase der automatischen Schnellabschaltung.

Auch in der Anlage von Fukushima-Daiichi3 unterbrach

das Einfahren der Steuerstäbe den Prozess der Kettenre-

aktion in den drei von insgesamt sechs in Betrieb ste-

henden Reaktorblöcken. Zur Abführung der thermi-

schen Restenergie starteten die Notkühlsysteme selbst-

ständig.4 In Block I deaktivierten die Operateure den

Notkondensator (Isolation Condenser) manuell, um ein

zu schnelles Abkühlen des Kernreaktors zu vermeiden.5

Eine knappe Stunde nach dem Seebeben erreichte eine

gewaltige, 13–15 Meter hohe Flutwelle (Tsunami) die

unmittelbar an in Küste gebaute Anlage. Die auf unter-

schiedlicher Höhe über Meer liegenden Reaktorblöcke

wurden überschwemmt. Wasser und Schlammmassen

führten zu einem vollständigen Stromausfall (station

blackout) in den Blöcken I–IV und setzten teilweise si-

cherheitstechnisch relevante Elemente der Blöcke I–III

ausser Funktion. Unter anderem versagten die Neben-

kühlwasserversorgung6 sowie wichtige, zur (Not-)

Kühlung der Kernreaktoren benötigte Diesel-Pumpen7.

Weder die Notkühlpumpen noch die zugehörigen Die-

seltanks waren gebunkert gewesen.

Den Operateuren des Blocks I gelang es in dieser kriti-

schen Situation nicht, den Notkondensator als nun ein-

zigem noch zur Verfügung stehenden Kühlsystem er-

neut in Betrieb zu nehmen.8 Ohne adäquate Kühlung

liess sich die Nachzerfallswärme9 nicht mehr genügend

abführen. Schliesslich erfolgte zwar mit Hilfe eines mo-

bilen Druckluftkompressors noch eine manuelle Druck-

entlastung – aufgrund des Stromausfalls allerdings erst

2 Verfassung- und Gesetzgeber sprachen in älteren Erlassen noch

von der Atomenergie. In der aktuellen Rechtsetzung wird – ohne dass

damit eine materielle Änderung verbunden wäre – der Begriff der

Kernenergie verwendet. Da bei der nuklearen Energieerzeugung

nicht Atome, sondern deren Kerne gespalten werden, ist der aktuel-

le Begriff physikalisch präzisier.

3 Vgl. die Übersicht und die technischen Daten bei PAUL LAUFS, Re-

aktorsicherheit für Leistungskernkraftwerke – Die Entwicklung im

politischen und technischen Umfeld der Bundesrepublik Deutsch-

ODQG$XÁ%HUOLQ+HLGHOEHUJ

4 BERNHARD KUCZERA, Das schwere Tohoku-Seebeben in Japan

und die Auswirkungen auf das Kernkraftwerk Fukushima-Daiichi,

Sonderdruck aus atw Heft 4/5, April/Mai 2011, 2 ff., 4; UWE STOLL/

ULRICH WAAS, The events in Fukushima as seen from a manufactur-

er’s perspective, atw 2012, 82 ff., 82.

5 Vgl. IAEA, The Great East Japan Earthquake Expert Mission –

IAEA International Fact Finding Expert Mission of the Fukushima

Daiichi NPP Accident Following the Great East Japan Earthquake

and Tsunami, 24 May–2 June 2011, 30.

6 Vgl. zum Not- und Nachkühlsystem in Siedewasserreaktoren

MARKUS BORLEIN .HUQWHFKQLN ² *UXQGODJHQ  $XÁ :U]EXUJ

2011, 239 f.

7 KUCZERA (FN 4), 4.

8 IAEA (FN 5), 30.

9 Zur Abführung der Nachzerfallswärme in Siedewasserreaktoren

vgl. BORLEIN (FN 6), 260 f. (sowie generell zur Reaktorregelung 130 ff.)

oder ALBERT ZIEGLER/HANS-JOSEF ALLELEIN, Reaktortechnik – Physika-

OLVFKWHFKQLVFKH*UXQGODJHQ $XÁ %HUOLQ+HLGHOEHUJ 

ff. (Lastfolgebetrieb).

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XQGLQ7RNLREHÀQGHWVLFKGHU6LW]HLQHV5HJLRQDOEURV

der World Association of Nuclear Operators (WANO).

Zwar hatte die NISA in einem Bericht vom 2. März 2011

(sic!) nicht zum ersten Mal Versäumnisse und gar Do-

kumentenfälschungen von TECPO bezüglich der War-

tung von Block I festgestellt.24 Gleichwohl versagte ins-

gesamt sowohl die Selbstkontrolle der Betreiber als auch

die staatliche Sicherheitsaufsicht. Auch internationale

Standards waren in Fukushima-Daiichi nicht eingehal-

ten worden.25

«The TEPCO Fukushima Nuclear Power Plant acci-

dent was the result of collusion between the govern-

ment, the regulators and TEPCO, and the lack of gov-

ernance by said parties. (…) Therefore, we conclude

that the accident was clearly ‹manmade›. We believe

that the root causes were the organizational and regula-

tory systems that supported faulty rationales for deci-

sions and actions, rather than issues relating to the

FRPSHWHQF\RIDQ\VSHFLÀFLQGLYLGXDOª26

Entsprechend legte die unabhängige Untersuchungs-

kommission in der Aufarbeitung der Geschehnisse

grossen Wert auf institutionelle Verbesserungen und

verlangte eine den internationalen Standards tatsäch-

lich entsprechende, wirksame Aufsicht.

«The accident has highlighted the need for sweeping,

fundamental reform of said laws and regulations to

bring them into line with international standards, make

use of cutting edge technical knowledge and learn from

other accidents around the world. It is necessary to cre-

ate a system wherein regulators have an ongoing obli-

JDWLRQ WR LQVXUH WKDW WKH ODZV DQG UHJXODWLRQV UHÁHFW

changing international standards. A mechanism for

monitoring the resulting infrastructural implementa-

tions must be devised.

Once such new systems, laws and regulations are es-

tablished, they must then be retroactively applied to ex-

isting reactors. It should be explicitly stated in the laws

that reactors that do not meet the new standards should

be decommissioned or otherwise dealt with appropriate-

ly.»27

Bereits im September 2012 setzte das Kabinett des Mi-

nisterpräsidenten Noda mit der Nuclear Regulatory Au-

thority (NRA) eine neue Nuklearaufsichtsbehörde ein28,

mit welcher eine «durchgreifend umfassende Re gu-

lierung»29 sichergestellt werden soll. Der zuständige

Minister äusserte die Erwartung, «dass die fünf NRA-

Mitglieder eine Aufsichtsbehörde mit hoher Unabhän-

gigkeit und Sachverstand schaffen, die auch für Kritik

24 Vgl. PELLAUD (FN 18), 32 f. sowie www.spiegel.de > Nachrichten

> Panorama > Katastrophe in Japan 2011 > Reaktorkatastrophe: Fuku-

shima-Betreiber schlampte bei Kontrollen.

25 Vgl. IAEA (FN 5), 13 ff. sowie ENSI (FN 21), 11 ff.

26 THE NATIONAL DIET OF JAPAN (FN 20), 16.

27 THE NATIONAL DIET OF JAPAN (FN 20), 46.

28 Englischsprachige Website der NRA unter http://www.nsr.

go.jp/english.

29 LAUFS (FN 3), 178.

land in den 1980er und 1990er Jahren für ähnliche KKW

getätigten Investitonen17 waren im Land der aufgehen-

den Sonne zwar ebenfalls erwogen, letztendlich aber

nicht verlangt worden.18 Die Behörden hätten durchaus

die Möglichkeit gehabt, zu insistieren; denn unter japa-

nischem Recht kann eine (Betriebs-) Bewilligung «be

revoked if the operator fails to comply with the obliga-

tions pursuant to the Reactor Regulation Act, any appli-

cable orders made under the Reactor Regulation Act or

any license condition.»19

Die vom japanischen Parlament eingesetzte Un-

tersuchungskommission fand für die Nachlässig-

keiten wider besseres Wissen scharfe Worte: «In

spite of the fact that TEPCO and the regulators were

aware of the risk from such natural disasters, neither

had taken steps to put preventive measures in place. It

was this lack of preparation that led to the severity of

this accident.»20

3. Reorganisation der japanischen

Nuklearaufsicht

In Japan war die Atomic Energy Commission (AEC) mit

Fragen der Kernenergie betraut. Ganz selbstverständ-

lich kannte das Land zudem mit der Nuclear and Indust-

rial Safety Agency1,6$HLQHVSH]LÀVFKH 1XNOHDUDXI-

sichtsbehörde. Letztere unterstand dem Wirtschafts-,

Handels- und Industrieministerium (METI)21, welches

seinerseits für die Bau- und Betriebsbewilligung von

Leistungsreaktoren sowie für jährliche Inspektionen zu-

ständig war.22 Als beratende Sachverständigenorganisa-

tion stand den Behörden die Japan Nuclear Energy Safety

Organization (JNES) zur Seite.23 Zudem ist Japan Mit-

glied der International Atomic Energy Agency (IAEA),

Probabilistische Risikoanalyse, in: Hans Michaelis/Carsten Salan-

der (Hrsg.), Handbuch Kernenergie – Kompendium der Energie-

ZLUWVFKDIWXQG(QHUJLHSROLWLN$XÁ)UDQNIXUWDP0DLQ

17 ROLAND NAEGELIN, Geschichte der Sicherheitsaufsicht über die

schweizerischen Kernanlagen 1960–2003, Villigen 2007, 14 und 298 f.

18 BRUNO PELLAUD, Kernenergie Schweiz – Fakten, Hintergründe,

Verwirrungen und Politik, Zürich 2013, 30 f. erwähnt, dass er selbst

die TEPCO-Ingenieure in den 1980er Jahren vergeblich davon hat

überzeugen wollen, wie in den Schweizer KKW ein System mit ge-

ÀOWHUWHU'UXFNHQWODVWXQJHLQ]XEDXHQ

19 LEGAL AFFAIRS SECTION OF THE OEDC NUCLEAR ENERGY AGENCY,

Regulatory and institutional framework in Japan against the back-

ground of Fukushima, in: Nuclear Law Bulletin No. 87, Vol. 2011/1,

27 ff., 35.

20 THE NATIONAL DIET OF JAPAN +UVJ7KHRIÀFLDOUHSRUWRI7KH)XN-

ushima Nuclear Accident Independent Investigation Commission –

Executive summary, 26.

21 Vgl. das Organigramm bei ENSI, Analyse Fukushima 11032011,

Vertiefende Analyse des Unfalls in Fukushima am 11. März 2011 un-

ter besonderer Berücksichtigung der menschlichen und organisato-

rischen Faktoren, Dezember 2012, 8.

22 Die AEC und die Nuclear Safety Commission (NSC) der Re-

gierung waren vor einer Bewilligungserteilung anzuhören; vgl.

weiterführend LEGAL AFFAIRS SECTION OF THE OEDC NUCLEAR ENERGY

AGENCY (FN 19), 34 f. oder OECD/NEA (Hrsg.), Nuclear Legislation

in OECD and NEA Countries – Regulatory and Institutional Frame-

work for Nuclear Activities – Japan, 2010, 5.

23 LEGAL AFFAIRS SECTION OF THE OEDC NUCLEAR ENERGY AGENCY

(FN 19), 29 ff.

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chungen aus den USA36 sowie aus Deutschland37 als

wegweisend.38 Die Ausübung der Nuklear aufsicht ent-

hält notwendigerweise und in mehrfacher Hinsicht Ele-

mente eines learning by doing.39 Selbst die rechtlich-insti-

tutionelle Ausgestaltung der Schweizer Nuklearauf-

sicht wurde bislang massgeblich von Ereignissen im

$XVODQG EHHLQÁXVVW (LQ EHVRQGHUHV $XJHQPHUN IlOOW

dabei dem rechtlichen Rahmen in den USA zu.

II. Grundlagen der Nutzung der

Kernenergie

1. Vorreiterrolle der USA

Das frühe Zusammenspiel zwischen technologischer

Erforschung und wirtschaftlicher Nutzung der Nukle-

artechnologie lässt sich illustrativ am Beispiel des Erfor-

dernisses eines sekundären Containments für Kernkraft-

werke verdeutlichen. Dabei kommt die prägende Rolle

der damaligen amerikanischen Regulierungsbehörde

zum Ausdruck.

1.1 Vom Verbot der zivilen Nutzung zum

vitalen Landesinteresse

Die praktische Reaktorforschung hatte im Zusammen-

hang mit der Entwicklung von Kernwaffen in den USA

begonnen (Manhattan Project).40 Unter dem Eindruck

der totalen Vernichtung der Städte Hiroshima und Na-

gasaki stand die öffentliche Meinung der Nukleartech-

nologie anfänglich skeptisch gegenüber. Die Gesetzge-

bung in den USA stellte mit dem Atomic Energy Act of

194641 in der Frühphase des Kalten Krieges42 militäri-

sche Aspekte in den Vordergrund und bezweckte eine

strikte Eindämmung nuklearen Materials und nuklea-

36 Aus den USA stammen insbesondere drei besonders bedeutsa-

me Sicherheitsstudien: der Brookhaven Report (vgl. Ziff. II./1.3), der

Brookhaven Report Revision (vgl. Ziff. III./1.1) und der Rasmussen Re-

port (vgl. Ziff. III./1.1).

37 Aus Deutschland stammen insb. die Risikostudie Phase A und Pha-

se B (vgl. Ziff. III./1.2). Zudem hat die Gesellschaft für Anlagen- und

Reaktorsicherheit (GRS) zahlreiche Studien und Untersuchungen

zu Einzelbereichen der Reaktorsicherheit erstellt. Hingegen ist die

Ausgestaltung der Nuklearaufsicht in Deutschland – da Ländersa-

che – kaum mit der schweizerischen oder der U.S.-amerikanischen

vergleichbar; weiterführend DIETER SELLNER/GERALD HENNENHÖFER,

Atom- und Strahlenschutzrecht, in: Klaus Hausmann/Dieter Sellner

+UVJ*UXQG]JHGHV8PZHOWUHFKWV$XÁ%HUOLQII

Rz. 208 ff. (Genehmigung) und Rz. 287 ff. (Aufsicht) oder WOLF-

GANG STRASSBERG, Genehmigungsverfahren, in: Michaelis/Salander

(FN 16), 670 ff.

38 Zusätzlich sind französische Untersuchungen primär bezüglich

des Kraftwerksbetriebs bei Schwachlast und Stillstand relevant;

dazu NAEGELIN (FN 17), 272.

39 Vgl. HANSJÖRG SEILER, Recht und technische Risiken – Grundzüge

des technischen Sicherheitsrechts, Zürich 1997, 177.

40 Der erste Kernreaktor, «Chicago-Pile-1», war unter der Leitung

von Enrico Fermi am 2. Dezember 1942 erstmals kritisch geworden;

dazu KARL SIEGEL, Energiegewinnung durch Kernspaltung, in: Mi-

chaelis/Salander (FN 16), 20.

41 Atomic Energy Act of 1946 (Public Law 585, 79th Congress).

42 Am 5. März 1946 hielt Winston S. Churchill als Privatmann die

prägende Fulton-Rede (iron curtain).

an der Kernenergie ein offenes Ohr habe».30 Die NRA

wurde aber wieder in ein Ministerium eingegliedert –

diesmal zwar in das Umweltministerium – und scheint

daher zumindest nicht völlig unabhängig zu sein.

4. Untersuchungsgegenstand

In der Schweiz waren die ersten politischen Reaktionen

auf die Ereignisse in Japan eher spontan, dafür aber

weit reichend: Bundesrätin Leuthard sistierte umge-

hend die pendenten Rahmenbewilligungsgesuche für

neue Kernkraftwerke31, und der Bundesrat postulierte

eine neue Energiepolitik.32 Im Gegensatz zu Deutsch-

land33 zeitigte «Fukushima» aber keine unmittelbaren

politischen Konsequenzen für die fünf hierzulande in

Betrieb stehenden Kernkraftwerke. Auch allfällige Re-

formüberlegungen bezüglich der Nuklearaufsicht bil-

den keinen Bestandteil der bundesrätlichen «Mass nah-

men pakete».34

Nachfolgend sollen die Entwicklung und der heutige

Stand der Nuklearaufsicht in der Schweiz kritisch ge-

würdigt werden. Während primär juristische Fragestel-

lungen die institutionelle Ausgestaltung und insbeson-

dere die Unabhängigkeit der Nuklearaufsicht betreffen,

steht bei der eigentlichen Aufsichtstätigkeit der Umgang

mit einer Technologie an sich im Fokus.

Das geltende Recht hat die Gewährleistung der nuklea-

ren Sicherheit als ständigen Prozess ausgestaltet.35 Da-

bei sind die weltweiten Erkenntnisse und Erfahrungen

sowohl bezüglich des Standes von Wissenschaft und

Technik als auch auf operativer Ebene laufend zu be-

rücksichtigen. Für die Schweiz erweisen sich Untersu-

30 http://www.nuklearforum.ch/de/aktuell/e-bulletin/japan-

neue-unabhaengige-nuklearaufsicht-eingesetzt, mit der deutschen

Übersetzung des erwähnten Zitats des Ministers Goshi Hosono.

31 Kritisch dazu unter Hinweis auf die Zuständigkeit des Gesamt-

bundesrates MÜLLER, in: Brigitta Kratz/Michael Merker/Renato

Tami/Stefan Rechsteiner/Kathrin Föhse (Hrsg.), Kommentar zum

Energierecht, Bern (zur Publikation vorgesehen), Art. 12 KEG, Rz. 15

mit FN 17.

32 RETO PATRICK MÜLLER, Energiewende: Neue Politik in altem Kleid?

Verfassungsrechtliche Aspekte eines Ausstiegs aus der Kernenergie,

ZBl 114 (2013), 635 ff., 636 f.

33 In Deutschland wurden am 17. März 2011 die acht ältesten KKW

]XHUVWYRUOlXÀJGDQQGHÀQLWLYYRP1HW]JHQRPPHQ STOLL/WAAS

(FN 4), 83. Kritisch zu den damaligen Rechtsgrundlagen der ehem.

Bundesverfassungsgerichtspräsident HANS PAPIER (http://www.fr-

online.de/politik/atomkraft-ex-verfassungsrichter-haelt-moratori

um-fuer-illegal,1472596,8284640.html).

34 Der Grund dafür kann indes auch darin liegen, dass die neue,

vom Bundesrat postulierte (Kern-)Energiepolitik die Aufarbeitung

der Geschehnisse in Japan sowie deren Ursachen und Gründe nicht

abgewartet hat.

35 Dazu BGE 139 II 185 E. 4.4 (191) – Betriebsbewilligung KKW Müh-

leberg. Soweit allerdings die Beurteilung von kaum mehr fassbaren

Restrisiken in Frage steht, sind (politische) Wertentscheidungen zu

fällen und positiv-rechtlich zu verankern; MÜLLER (FN 32), 651 f.

Reto Patrick Müller: Nuklearaufsicht in der Schweiz

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cherheitsbehälter (Containment) beherrschbar gewesen

wären.53

1RFK LPPHU XQWHU VWDUNHP (LQÁXVV PLOLWlULVFKHU $V-

pekte (nukleare Antriebe für U-Boote und Flug zeug-

träger)54 setzte sich in den USA mit den Leichtwasserreak-

tormodellen jene Technologie durch, welche bis heute in

den westlichen Industrieländern die grösste Verbrei-

tung55 erlangt hat: Aus den «BORAX»-Experimenten

war der Siedewasserreaktor, und aus den gemischten

militärisch/zivilen Forschungsprojekten56 der auch für

Schiffsantriebe geeignete Druckwasserreaktor hervor-

gegangen.57

1.3 Gewährleistung der Sicherheit:

Brookhaven Report und Containment

Aufgrund des möglichen Schadensausmasses stand die

Versicherungswirtschaft der neuen Technologie skeptisch

gegenüber. Daher gab die U.S. AEC beim Brookhaven

National Laboratory eine Risikountersuchung in Auf-

trag. Die im Mai 1957 publizierte Studie58 ging von einer

inhärenten Sicherheit der meisten Kernreaktoren aus.

Entsprechend lag dem Brookhaven Report die Annahme

zugrunde, dass ein Kernreaktor mit keinem den Reaktor-

druckbehälter (RDB) umschliessenden Sicherheitsbe-

hälter (sekundäres Containment) versehen sei.59 Für

den schlimmsten beachteten Unfall schätzte die Studie

die Eintretenswahrscheinlichkeit grob auf einmal innert

105 bis 109 Jahren pro Kernreaktor.60

Ohne die Veröffentlichung der Schlussfassung der Risi-

kostudie abzuwarten, machte die U.S. AEC ein sekun-

däres Containment zur Genehmigungsvoraussetzung

für die ersten kommerziellen Kernkraftwerke in Ship-

pingport/Pennsylvania (Bau ab 1954; Netzsynchronisa-

tion 1957) und Vallecitos/Kalifornien (Bau ab 1956;

Netzsynchronisation 1957).61 Damit implementierte die

53 LAUFS (FN 3), 59 f. (m.w.H.). Allerdings ereignete sich ein Jahr

später, am 29. November 1955 im EBR-1 (Experimental Breeder Re-

actor Number 1) aufgrund eines Missverständnisses ein nicht beab-

sichtigter Störfall mit partieller Kernschmelze; dazu LAUFS (FN 3), 61

(m.w.H.).

54 5HVSHNWLYH DXIJUXQG GHV (LQÁXVVHV YRQ Hyman Rickover. Der

spätere Admiral war gleichzeitig Direktor der Abteilung für Reak-

torentwicklung der U.S. Navy und Mitarbeiter der Abteilung für

Reaktorentwicklung der Atomic Energy Commission. In dieser Zeit

leitete er den Bau der USS «Nautilus».

55 KARL SIEGEL, Wasserreaktoren, in: Michaelis/Salander (FN 16), 54.

56 Antrieb der USS «Nautilus» sowie eines von Westinghouse ent-

wickelten Reaktors in Shippingport.

57 SIEGEL (FN 55), 55 f.

58 UNITED STATES ATOMIC ENERGY COMMISSION, Theoretical Possibili-

ties and Consequences of Major Accidents in Large Nuclear Pow-

er Plants – A Study of Possible Consequences if Certain Assumed

Accidents, Theoretically Possible but Highly Impossible, Were to

Occur in Large Nuclear Power Plants, März 1957, WASH-740 (sog.

Brookhaven Report).

59 Vgl. BORLEIN (FN 6), 260 f. (sowie generell zur Reaktorregelung

130 ff.) oder ZIEGLER/ALLELEIN (FN 9), 483 ff. (Lastfolgebetrieb).

60 Brookhaven Report (FN 58), 6: «the major release accident (…)

ranged from one chance in 100’000 to one in a billion per year for

each reactor».

61 LAUFS (FN 3), 277 f.

rer Technologie. Insbesondere war Privaten die Nut-

zung der Kernenergie nicht gestattet.43

Erst Präsident Eisenhowers Atoms for Peace-Programm

von 195344 sowie die internationale Atomkonferenz der

9HUHLQWHQ1DWLRQHQYRP$XJXVWLQ*HQIEHÁJHO-

ten die Vorstellungen um die zivile Nutzung der neuen

Technologie.45 In einer breiten Öffentlichkeit trat neben

die Angst vor Kernwaffen auch die Vision einer friedli-

chen Nutzung der ungeheuren nuklearen Kräfte.46 Mit

dem Atomic Energy Act of 195447 wurde die zivile Nut-

zung der Kernenergie gar zu einem vitalen Landesinte-

resse erhoben.48 Der United States Atomic Energy Com-

mission (U.S. AEC) wurden umfangreiche Kompetenzen

übertragen.49 Sie war sowohl für die Ausgestaltung des

weiteren rechtlichen Rahmens zur Nutzung der Kern-

technologie als auch zu deren Förderung zuständig.50

Bezüglich der zivilen Nutzung der Kernenergie fun-

gierte die U.S. AEC als eigentliche Regulatorin, indem

sie einerseits Bewilligungs- (licensing), andererseits

auch Aufsichtsbehörde war.

Für die Schweiz gewährleistete das Atoms for Peace Pro-

gramm sowohl einen besseren Zugang zu Kernmateria-

lien51 als auch zur Nukleartechnologie nach der Einstel-

lung der eigenen schweizerischen Reaktorprogramme.52

1.2 Technologische Entwicklung in den

1950er Jahren

Zur Mitte der 1950er Jahre wurden in den USA die ers-

ten umfangreicheren Sicherheitstests für Kernreaktoren

durchgeführt. Bei einem bewusst provozierten Störfall

explodierte am 22. Juli 1954 BORAX-1 (Boiling Reactor

Experiment-1). Gleichwohl zeigte der Versuch, dass die

Auswirkungen der nuklearen Explosion mit einem Si-

43 Vgl. auch J. SAMUEL WALKER/THOMAS S. WELLOCK, A Short History

of Nuclear Regulation, 1946–2009, NUREG/BR-0175, Rev. 2, Okto-

ber 2010, 1 f.

44 LAUFS (FN 3), 51 f. (m.w.H.) sowie zur weiteren Bedeutung des

Programms ERWIN HÄCKEL/KARL KAISER, Atoms for Peace!, in: Micha-

elis/Salander (FN 16), 838 ff.

45 Botschaft betreffend den Entwurf zu einem Bundesgesetz über

die friedliche Verwendung der Atomenergie und den Strahlen-

schutz vom 8. Dezember 1958, BBl 1958 II 1521, 1523.

46 LAUFS (FN 3), 55 ff. (m.w.H.); vgl. zudem die Beispiele schwerer

technischer Unfälle bei KESSLER ET AL., (FN 16), 109 ff.; vgl. für die

Schweiz die Botschaft betreffend die Genehmigung des Abkom-

mens über die Zusammenarbeit zwischen der Schweizerischen Re-

gierung und der Regierung der Vereinigten Staaten von Amerika

auf dem Gebiete der friedlichen Verwendung der Atomenergie vom

31. Juli 1956, BBl 1956 II 121, 122.

47 Atomic Energy Act of 1954 (Public Law 703, 83th Congress).

48 WALKER/WELLOCK (FN 43), 1 f. (m. H. auf THOMAS F. M URRAY, da-

mals Mitglied der Atomic Energy Commission).

49 Im militärischen Bereich zeichnete die U.S. AEC sogar für Kern-

waffenprogramme verantwortlich.

50 WALKER/WELLOCK (FN 43), 4; vgl. auch die «Declaration» des Ge-

setzes (Section 1).

51 Vgl. die Botschaft über die Zusammenarbeit mit den USA

(FN 46), 121 ff.

52 Dazu der Bericht des Bundesrates an die Bundesversammlung

betreffend die schweizerische Reaktorpolitik vom 27. Dezember

1966, BBl 1967 I 205, 215 f. sowie TOBIAS WILDI, Der Traum vom eige-

nen Reaktor, Diss. phil. hist., Zürich 2003, 158 ff.

Reto Patrick Müller: Nuklearaufsicht in der Schweiz

194

Umwelt&Technik

3/2015

fassungsgrundlage war angesichts der damaligen Auf-

bruchstimmung (vgl. bereits oben, Ziff. II./1.1) weder

in den Eidgenössischen Räten noch in der Volksabstim-

mung vom 20. September 1957 umstritten.71

2.2 Das Bewilligungssystem des

Atomgesetzes

Gemäss dem inzwischen aufgehobenen Atomgesetz

(AtG)72 bedurften «die Erstellung und der Betrieb sowie

jede Änderung des Zweckes, der Art und des Umfangs

einer Atomanlage» (Art. 4 Abs. 1 Bst. a) einer Bewilli-

gung durch den Bundesrat oder einer von ihm

«bezeichnete(n) Stelle» (Art. 6). In seiner Gesetzesbot-

schaft hatte der Bundesrat noch offengelassen, ob er

selbst als (alleinige) Bewilligungsbehörde amten oder

ob er diese Kompetenz ganz oder teilweise delegierten

wollte.73

Das Gesetz zählte allgemeine Gründe auf, nach wel-

FKHQ HLQH %HZLOOLJXQJ YHUZHLJHUW RGHU PLW $XÁDJHQ

versehen werden konnte, nämlich «(…) wenn dies not-

wendig ist zur Wahrung der äusseren Sicherheit der

Schweiz, zur Einhaltung der von ihr übernommenen

Y|ONHUUHFKWOLFKHQ 9HUSÁLFKWXQJHQ RGHU ]XP 6FKXW]

von Menschen, fremden Sachen oder wichtigen Rechts-

gütern oder wenn der Bundesrat es aus Gründen der

Nichtverbreitung von Kernwaffen als notwendig erach-

tet» (Art. 5 Abs. 1 AtG; Stand am 1. April 1987). Kamen

die Gesuchsteller allen Anforderungen nach, genossen

sie einen Rechtsanspruch auf Erteilung der polizeilichen

Bewilligung.74

Mit seiner allgemein gehaltenen Formulierung folgte

das AtG dem Atomic Energy Act of 1954 (vgl. Ziff.

II./1.1), welcher zur Erteilung von Commercial Licenses

(Section 103/“b [2]) ebenfalls abstellte auf die Einhal-

tung von «safety standards to protect health and to min-

imize danger to life or property as the Commission

[U.S. AEC als Regulatorin; der Autor] may by rule es-

tablish». Zwischen amerikanischem und Schweizer Ge-

setz bestanden indes zwei wesentliche Unterschiede:

Zum Einen knüpfte die amerikanische Norm an die

Verwendung nuklearen Materials – während das AtG

auf nukleare Anlagen abstellte. Im Gegensatz zum

Schweizer Recht, welches keine festen Laufzeiten für

Kernanlagen kennt, sieht das amerikanische Gesetz

eine Befristung der Bewilligung vor, «(…) depending

on the type of activity to be licensed, but not exceeding

71 6WHQRJUDÀVFKHV%XOOHWLQ65XQG6WHQRJUDÀVFKH%XO-

letin 1957 NR 653 und 692. Zur Volksabstimmung www.bk.admin.

ch > Themen > Politische Rechte > Volksabstimmungen > Chronolo-

gie Volksabstimmungen > 1951–1960 > 24.11.1957.

72 Bundesgesetz über die friedliche Verwendung der Atomenergie

und den Strahlenschutz vom 23. Dezember 1959, AS 1960 541 (auf-

gehoben am 1. Februar 2005, AS 2004 4719).

73 Botschaft Atomgesetz (FN 45), 1539 f.

74 Botschaft über die Ergänzung des Atomgesetzes vom 24. August

1977, BBl 1977 III 293, 296, aus der Lehre etwa RENÉ A. RHINOW, Ist

das Verfahren zur Bewilligung des Kernkraftwerkes Kaiseraugst

formell rechtskräftig abgewickelt worden? Basler Juristische Mittei-

lungen 1976, 73 ff., 74 f.

Regulatorin bezüglich der Nutzung der Kerntechnolo-

gie ein Barrierekonzept zum Schutz von Mensch und

Umwelt, welches sich beim Bau aller weiteren Leis-

tungsreaktoren in den USA, später auch in Deutschland

und der Schweiz (dazu unten, Ziff. II./2.4) durchsetzte.

2. Ausgestaltung des früheren

rechtlichen Rahmens in der

Schweiz

2.1 Schaffung einer expliziten

Verfassungsgrundlage

An der ETH Zürich hatte Paul Scherrer bereits in den

1930er Jahren kernphysikalische Untersuchungen

durchgeführt. Nach dem Zweiten Weltkrieg erhoben

die Eidgenössischen Räte die Nuklearforschung zur

Bundesangelegenheit62, und der Bundesrat ernannte

1956 einen Delegierten für Fragen der Atomenergie.63 Eine

entsprechende Zuständigkeit wurde verfassungsrecht-

lich zum einen aus einer (damals) stillschweigenden

Bundeskompetenz zur Förderung der wissenschaftli-

chen Forschung64, zum anderen auch aus jener zur Er-

richtung oder Unterstützung öffentlicher Werke65 abgelei-

tet (Art. 23 der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874).

Die ab Mitte der 1950er Jahre in Würenlingen zu For-

schungszwecken auf- und dann ausgebauten Kernanla-

gen66 standen indes nicht unter Aufsicht des Bundes,

sondern des Kantons Aargau. Für das Projekt eines wei-

teren ETH-Reaktors wurde – mangels Fachkompetenz

im Inland – das Sicherheitsgutachten einer Ad-hoc-

Kommission der Organisation européenne de coopéra-

tion économique (OECE) eingeholt.67

Die «Rechtsgrundlagen» vermochten angesichts der

atemberaubenden technischen Entwicklung nicht mehr

zu genügen.68 Eine Bundeskompetenz zur Nutzung der

Kernenergie sollte die Grundlage zum Erlass detaillier-

ter, dem Stand der Technik entsprechender69 Schutzvor-

schriften bilden.70 Der Antrag auf Schaffung einer Ver-

62 Bundesbeschluss über die Förderung der Forschung auf dem

Gebiet der Atomtechnologie vom 18. Dezember 1946, AS 1946 1060

(ohne explizite Anrufung einer Kompetenzgrundlage); vgl. zum

Ganzen die Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung

zum Entwurf eines Bundesbeschlusses über die Förderung der For-

schung auf dem Gebiete der Atomenergie vom 17. Juli 1946, BBl 1946

II 928, 928 ff.

63 PATRICK KUPPER, Sonderfall Atomenergie – Die bundesstaatliche

Atompolitik 1945–1970, in: Schweizerische Zeitschrift für Geschich-

te 2003/1, 87 ff., 89.

64 So explizit die Botschaft über die Ergänzung der Bundesver-

fassung durch einen Artikel betreffend Atomenergie und Strahlen-

schutz, BBl 1957 I 1137, 1154.

65 Bericht des Bundesrates an die Bundesversammlung betreffend

die schweizerische Reaktorpolitik vom 27. Dezember 1966, BBl

1967 I 205, 205 f.; kritisch HERIBERT RAUSCH, Schweizerisches Atom-

energierecht, Zürich 1980, 3 mit FN 6.

66 «Swimmingpool/SAPHIR» und «DIORIT».

67 NAEGELIN (FN 17), 14.

68 Zum Ganzen die Botschaft Atomartikel (FN 64), 1138 sowie

1154 ff. (allgemein).

69 Botschaft Atomartikel (FN 64), 1151 f.

70 Vgl. RAUSCH (FN 65), 6 f.

Reto Patrick Müller: Nuklearaufsicht in der Schweiz

195

Umwelt&Technik

3/2015

ve «Inspektionen» (Bst. b) sowie eine beratende Tätig-

keit zugunsten des Departements (Bst. c).

Die Kompetenz zur Erteilung der nuklearen Polizeibe-

willigungen gab der Bundesrat nicht aus der Hand. Jene

«Kompetenzkonzentration», welche in den USA zu-

gunsten der U.S. AEC als Fachbehörde erfolgt war, fand

in der Schweiz nicht statt. Vielmehr behielt die Regie-

rung eine zentrale Rolle, indem sie sowohl alleinige Be-

willigungsbehörde war als auch für die Ausgestaltung

der Aufsicht verantwortlich zeichnete. Die primäre

Aufgabe der KSA lag darin, als technische Fachbehörde

die Einhaltung der vom Bundesrat erteilten

Bewilligung(en)77 zu überwachen.

2.4 «Rollenﬁndung» beim Bau von

Kernkraftwerken

Der Bau der Schweizer Kernkraftwerke war für die KSA

mit einer laufenden gutachterlichen Tätigkeit verbunden

(Art. 7 AtG). Sie setzte sich intensiv mit den Massnahmen

zur Gewährleistung der nuklearen Sicherheit – also ins-

besondere mit den Anforderungen an das Containment

sowie an die Haupt- und Notkühlsysteme – auseinander

(vgl. zur Entstehung der U.S.-ameri kanischen Praxis

oben, Ziff. II./1.3). Als bescheidene Behördenkommissi-

on verfügte die KSA jedoch über zu wenig Ressourcen

zur Bewältigung der umfangreichen Arbeiten. Daher

wuchs die faktische Bedeutung ihres Sekretariats (SSA).78

Die Inspektionen zur Beurteilung der Anlagensicherheit

als zentralem Aufsichtsmittel wurden zuerst ausschliess-

lich von der KSA, bald gemeinsam mit dem SSA, schliess-

lich einzig durch das SSA ausgeführt.79 Das SSA war ur-

sprünglich dem Delegierten für Fragen der Atomenergie,

ab 1969 dem Bundesamt für Energiewirtschaft (dem heu-

tigen BFE) unterstellt – und damit jenen ministerialen

Stellen, deren (politischer) Auftrag auch darin bestand,

die neue Technologie angesichts sich abzeichnender

Stromknappheit80 zu fördern.81 Das AtG liess diese helve-

tisch-pragmatische Verschiebung von Aufsichtskompe-

tenzen unter der Verantwortung des Bundesrates aber

ohne Weiteres zu (vgl. oben, Ziff. II./2.3.b).

Der Bundesbeschluss zum Atomgesetz82 (BB AtG) tan-

gierte die Aufsicht nicht direkt. Die Schaffung einer zu-

sätzlichen Rahmenbewilligungserfordernis (Art. 1 BB

AtG) erhöhte zwar die Legitimation des (Bau-)Bewilli-

gungsverfahrens – indes um den Preis der Politisierung.

Dazu trug einerseits der staatsrechtlich umstrittene Ge-

77 Aus der Bewilligung (Singular) des Gesetzes entwickelte die Pra-

xis die nukleare Bau-, die Inbetriebnahme- und die Betriebsbewilligung;

dazu RHINOW (FN 74), 79.

78 NAEGELIN (FN 17), 24 ff. und 26 ff.

79 NAEGELIN (FN 17), 160; JÖRG HADERMANN/HANS ISSLER/AUGUS-

TE ZURKINDEN, Die nukleare Entsorgung in der Schweiz 1945–2006,

Zürich 2014, 15 f.

80 Vgl. zum Ganzen den Bericht des Bundesrates an die Bundesver-

sammlung über den Ausbau der schweizerischen Elektrizitätsver-

sorgung vom 23. Dezember 1966, BBl 1966 II 932, 937 ff.

81 NAEGELIN (FN 17), 26 f.

82 Vom 6. Oktober 1978, AS 1979 816.

forty years, and may be renewed upon the expiration of

such period» (Section 103/”d).

2.3 Ausgestaltung der Aufsicht

a. Inhalt der Aufsicht

Obwohl die Gewährleistung der nuklearen Sicherheit

als Motiv für die Gesetzgebung eine zentrale Rolle

spielte75, blieb Art. 8 AtG bezüglich der Aufsicht rudi-

mentär: «Der Bundesrat und die von ihm bezeichneten

Stellen sind befugt, in Ausübung ihrer Aufsicht jeder-

zeit alle Anordnungen zu treffen, die zum Schutz von

Menschen, fremden Sachen und wichtigen Rechtsgü-

tern oder zur Wahrung der äusseren Sicherheit der

Schweiz und der von ihr übernommenen völkerrechtli-

FKHQ9HUSÁLFKWXQJHQQRWZHQGLJZHUGHQVRZLHGLH%H-

folgung der Vorschriften und Anordnungen zu überwa-

chen.»

Inhaltlich stellte Art. 8 AtG damit auf den Schutz funda-

mentaler Rechtsgüter ab. Die Kompetenzen der Auf-

VLFKWÁRVVHQLP*UXQGHDXVHLQHUQXNOHDUHQpolizeilichen

Generalklausel, was der Aufsicht ein weites Verantwort-

lichkeitsfeld eröffnete. Im Vergleich dazu war der Ato-

mic Energy Act of 1954 zwar enger, da er aber Konse-

quenzen bezüglich der nuklearen Bewilligungen zu-

liess, gleichsam auch schärfer gefasst: Die U.S. AEC

solle – und konnte als Regulatorin – «suspend such li-

censes for violations of any provision of this Act or any

rule or regulation issued thereunder whenever the

Commission deems such action desirable» (Sec-

tion 107 «d).

b. Die KSA als Trägerin der Aufsicht

Obwohl das AtG funktionale Aspekte der Aufsicht

enthielt, liess es deren organisatorische Ausgestaltung

weitgehend offen. Die Verantwortung über die Nuklear-

aufsicht verblieb beim Bundesrat, welcher deren Aus-

übung aber delegieren konnte. Mit der mittlerweile auf-

gehobenen Verordnung betreffend die Eidgenössische

Kommission für die Sicherheit von Atomanlagen76 schuf

er die KSA. Diese unterstand dem Eidgenössischen

Post- und Fernmeldedepartement und bestand aus

neun vom Bundesrat auf Vorschlag des Departements

gewählten «Sachkundigen auf dem Gebiete der Atom-

wissenschaft, der Atomtechnik und des Strahlenschut-

zes» (vgl. Art. 1 und 2 der Verordnung). Die Aufgaben

der KSA betrafen hauptsächlich die gutachterliche Tä-

tigkeit im Zusammenhang mit dem Bewilligungssys-

tem (Art. 3 Abs. 1 Bst. a), die Überwachungstätigkeit

zur Gewährleistung der technischen Sicherheit inklusi-

75 In den parlamentarischen Beratungen betonte Bundesrat Bourg-

knecht den polizeilichen Charakter der Aufsicht; AB 1959 SR 108:

«Pour les installations atomiques, la surveillance doit (…) servir

principalement à protéger les personnes et les biens d’autrui contre

les dommages causés par les radiations et aussi à contrôler l’exécu-

WLRQ GHV REOLJDWLRQV UHODWLYHV j O·XWLOLVDWLRQ SDFLÀTXH GH O·pQHUJLH

atomique que, par conventions internationales, la Suisse a assumées

à la charge de la nouvelle industrie.»

76 Vom 13. Juni 1960, AS 1960 559.

Reto Patrick Müller: Nuklearaufsicht in der Schweiz

196

Umwelt&Technik

3/2015

angenommen wären.88 Auch diese Studie wurde scharf

kritisiert. Auf wissenschaftlicher Ebene bemängelten

Vertreter der Raumfahrttechnik, dass die probabilisti-

sche Methode der Risikoanalyse nicht zur genauen Er-

mittlung von absoluten Risiken geeignet sei.89

Zudem unterstrich der Energy Reorganization Act of

197490 die Bedeutung einer unabhängigen Nuklearauf-

sichtsbehörde. An die Stelle der formell aufgelösten

U.S. AEC trat mit der neu geschaffenen Nuclear Regula-

tory Commission (U.S. NRC) eine gestärkte und unab-

hängigere Regulatorin.91 Die Aufgaben der U.S. NRC

konzentrierten sich auf die nukleare Sicherheit und die

nuklearen Bewilligungen sowie später auf Fragen der

Entsorgung.92 Die Förderung der Kernenergie und die

militärischen Programme wurden dem späteren De-

partment of Energy überantwortet.93

1.2 Die Havarie von Three Mile Island

Die Bedeutung probabilistischer Sicherheitsanalysen

zeigte sich nur vier Jahre später bei der Havarie von

Block II des KKW Three Mile Island (TMI) in Harrisburg/

USA vom 28. März 1979.94 Auslöser des Unfalls bildeten

die Abschaltung eines Reinigungssystemes sowie ein

Ventilproblem.95 «Ein relativ harmloses eintretendes Er-

eignis in der Kondensatreinigung im Maschinenhaus

eskalierte aufgrund von Systemfehlern, Komponenten-

versagens und Fehlhandlungen des Betriebspersonals

bis zu einer Teilkernschmelze und Freisetzung grosser

Spaltprodukt- und Wasserstoffmengen in den Sicher-

heitsbehälter. Aber das Containment funktionierte und

die Kraftwerksumgebung war (…) praktisch nicht

betroffen.»96

Ein ähnlicher Vorfall zwei Jahre zuvor im KKW Davis

Besse/Ohio war aufgrund geringerer Leistung ohne ne-

gative Folgen geblieben. Der Reaktorhersteller und der

Regulierungsbehörde hatten den Vorfall untersucht97 –

allerdings ohne weitere Betreiber darüber zu informie-

ren.98 Kurz vor der TMI-Havarie hatte zudem die Deut-

88 LAUFS (FN 3), 663; zur Interpretation in der Schweiz vgl. NAEGELIN

(FN 17), 269 f.

89 LAUFS (FN 3), 665. Zu den Grenzen der Probabilistik siehe etwa

JONAS HAGMANN, 3RG Report, Factsheet Fukushima und die Grenzen

der Risikoanalyse, in: Center for Security Studies (CSS) ETH Zürich

(Hrsg.), Zürich, März 2012, insb. 12 ff.

90 Public Law 93–438.

91 WILLAM C. OSTENDORFF/KIMBERLY SEXTON, Adequate protection af-

ter the Fukushima Daiichi accident: A constant in a world of change,

in: Nuclear Law Bulletin No. 91, Vol. 2013/1, 23 ff., 24 ff.

92 Zur heutigen Sturktur sowie zu den Verantwortlichkeiten der

NRS vgl. OECD/NEA (Hrsg.), Nuclear Legislation in OECD and

NEA Countries – Regulatory and Institutional Framework for Nu-

clear Activities – United States, 2015, 28 ff.

93 Zu den heutigen Aufgaben des Departements of Energy im Nuk-

learbereich vgl. OECD/NEA (FN 92), 34 ff.

94 Vgl. auch TRONEA/CIUREA (FN 11), 2 f.

95 LAUFS (FN 3), 123.

96 LAUFS (FN 3), 135 f.

97 Vgl. TRONEA/CIUREA (FN 11), 2.

98 NAEGELIN (FN 17), 281.

nehmigungsvorbehalt des Parlaments bei83, anderer-

seits aber auch der für jede Art von Kernanlage statuier-

te Bedarfsnachweis.84

Heute stehen in der Schweiz die beiden ursprünglich in

den USA entwickelten Leichtwasserreaktortypen in Be-

trieb (vgl. oben, Ziff. II./1.2). Davon stammen je zwei

Druckwasserreaktoren (Beznau I und II/Westinghouse)

und zwei Siedewasserreaktoren (Mühleberg und Leib-

stadt/General Electric) von amerikanischen Herstel-

lern; ein weiterer Druckwasserreaktor (Gösgen/Sie-

mens-KWU) entspricht einem deutschen Grundmodell.

Damit ist für die schweizerische Nuklearaufsicht die

Entwicklung der Siedewassertechnologie in den USA

und der Druckwassertechnologie in Deutschland ent-

scheidend. Die Regelwerke zur Auslegung von Kernan-

lagen folgten schwergewichtig deterministisch vorge-

gebenen Annahmen (so insbesondere nach dem Brook-

haven Report [vgl. oben, Ziff. II./1.3.] sowie gemäss der

Annahmen und Studien der Hersteller; die Erkenntnis-

se des Rasmussen Reports [vgl. sogleich, Ziff. III./1.1.]

konnten vor allem für Anpassungen und Nachrüstun-

gen genutzt werden).85

III. Zwei Reaktorhavarien und

ihre Bedeutung für die

Nuklearaufsicht

1. Three Mile Island und die Lehren

für die Schweiz

1.1 Rasmussen Report und Schaffung

der U.S. NRC

In den USA war bis in die 1970er Jahre sowohl die An-

zahl als auch die Leistungsfähigkeit der Kernkraftwer-

ke stark angestiegen. Gegen die Nutzung der Kernener-

gie formierte sich indes ein vehementer politischer Wi-

derstand.

Daher verlangte das Joint Committee on Atomic Energy

des U.S.-Kongresses eine neue, externe Reaktorsicher-

heitsstudie.86 Der nach dem Vorsitzenden der Wissen-

schaftergruppe genannte Rasmussen Report erschien

1975.87 Sie stellte zwar auf die probabilistische Risiko-

analyse ab, kam aber dennoch zum Schluss, dass so-

wohl die Folgen als auch die Wahrscheinlichkeit von

potenziellen Reaktorunfällen viel kleiner als bis dahin

83 Vgl. MÜLLER (FN 31), Art. 48 KEG, Rz. 5 ff. (m.w.H.).

84 Vgl. MÜLLER (FN 31), Art. 12 KEG, Rz. 4 ff. (m.w.H.).

85 Eingehend LAUFS (FN 3), 215 ff.

86 In den Jahren 1964/65 wurde der Brookhaven Report aktualisiert

(WASH-740 Revision), die neuen Ergebnisse wurden aber (bis heute)

nicht öffentlich zugänglich gemacht; vgl. LAUFS (FN 3), 657.

87 U.S. Nuclear Regulatory Commission, Reactor Safety Study –

An Assessment of Accident Risks in U.S. Commercial Nuclear Po-

wer Plants; Executive Summary, October 1975 (WASH-1400 resp.

NUREG 75/14).

Reto Patrick Müller: Nuklearaufsicht in der Schweiz

197

Umwelt&Technik

3/2015

torunglück führte in der Schweiz zu einem partiellen

Umdenken: «Tschernobyl».

2. Tschernobyl als Katalysator zur

Stärkung der Kooperation

2.1 Die Havarie von Tschernobyl

Die während eines schlecht vorbereiteten und durchge-

führten Experiments aufgrund gröbster Verstösse ge-

gen die Grundsätze fachgerechter Betriebsführung107

eingetretene Kernschmelze und anschliessende Explo-

sion des Blocks IV des Kernkraftwerks im sowjetischen

Tschernobyl hatte weder technisch noch aufsichtsrecht-

lich einen besonderen Bezug zu den Kernanlagen west-

OLFKHQ 7\SV %HLP JUDÀWPRGHULHUWHQ 5HDNWRUPRGHOO

RBMK-1000 wurde auf ein Containment bewusst ver-

zichtet.108 Ein solches hätte beim bewusst-fahrlässigen

Umgang mit dem Kernreaktor vermutlich auch kaum

seine Schutzfunktion erfüllen können.

Gleichwohl zog die Nuklearaufsicht auch für die

Schweiz Lehren und Massnahmen aus dem Unfall, wel-

FKH YRU DOOHP GLH 4XDOLÀNDWLRQ GHV 3HUVRQDOV VRZLH

Notfallschutzmassnahmen beinhalteten.109 Als politi-

sche Konsequenz aus «Tschernobyl» beschlossen Volk

und Stände ein zehnjähriges Bauverbot für Kernkraft-

werke als verfassungsmässige Übergangsregelung.110

2.2 Stärkung der internationalen

Zusammenarbeit

Die weltweiten Bestrebungen zur Verbesserung des

Strahlenschutzes und der nuklearen Sicherheit hatten

bereits in den 1960er Jahren eingesetzt.111 Die Kern-

schmelze in Tschernobyl wirkte politisch als Katalysa-

tor zur Intensivierung der Zusammenarbeit und zur

Ausdehnung des internationalen Notfallschutzes.112

Insbesondere konnte unter der Federführung der IAEA

das Übereinkommen über nukleare Sicherheit (sog.

ÜNS)113 abgeschlossen werden.

107 Vgl. LAUFS (FN 3), 142 ff. sowie TRONEA/CIUREA (FN 11), 3 f.

108 Beim erst 1983 fertiggestellten Block IV des Kernkraftwerks

Tschernobyl (resp. ganz grundsätzlich bei der Baulinie RBMK-1000)

bildete die Reaktorhalle den einzigen Schutz des Kernreaktors; vgl.

LAUFS (FN 3), 139 oder ALEXANDER KERNER/REINHARD STÜCK/FRANK-

PETER WEISS, Der Unfall von Tschernobyl 1986, atw 2011, 80 ff., 80 f.

(LQ6SH]LÀNXPGHU5%0.%DXUHLKHOLHJWGDULQGDVVGLH.HUQUHDN-

toren zur Auswechslung der Brennelemente – sowie zur Entnahme

von Plutonium (!) – nicht abgestellt werden müssen.

109 NAEGELIN (FN 17), 289 ff.

110 Vgl. MÜLLER, St. Galler Kommentar, Vorbemerkungen zu

$UW²%9$XÁ5]PZ+

111 Weiterführend ZOLTÁN TURBÉK, Global nuclear law in the making?

-RLQWH[HUFLVH RISXEOLF SRZHUVLQ WKHQXFOHDUÀHOGWKHFDVHRIWKH

revision of the International Basic Safety Standards, in: Nuclear Law

Bulletin No. 89, Vol. 2012/1, 7 ff., 8 f.

112 Weiterführend 6(/0$.8û, International nuclear law in the 25

years between Chernobyl and Fukushima and beyond …, in: Nu-

clear Law Bulletin No. 87, Volume 2011/1, 7 ff., 8 f. und 16 ff. sowie

TURBÉK (FN 111), 9 ff.

113 SR 0.732.020, für die Schweiz in Kraft getreten am 11. Dezember

1996. Vgl. zu Entstehung und Bedeutung des ÜNS WOLFRAM TON-

sche Risikostudie Phase A99 die Problematik eines durch

das unbemerkte Offenbleiben eines Ventils am Druck-

KDOWHU HQWVWHKHQGHQ /HFNV LGHQWLÀ]LHUW100 Obwohl er

vermeidbar gewesen wäre, zeitigte der Unfall weitrei-

chende Konsequenzen bezüglich der Risikoanalysen

und Handlungsbedarf in der Form von Nachrüstungen.

Die probabilistische Sicherheitsanalyse, wonach im

Grunde das System einer Kernanlage in den Mittelpunkt

der Untersuchung gestellt wird, konnte sich endgültig

durchsetzen. Mit der notwendigen Ausweitung der Si-

cherheitsanalysen über deterministische (teilweise von

den Herstellern stammende) Annahmen und Untersu-

chungen hinaus hat gleichsam die Komplexität der Auf-

gaben sowohl der Anlagenbetreiber als auch der Auf-

sichtsbehörden zugenommen.101

1.3 Schaffung der HSK

In der Schweiz führte die Nuklearaufsicht im Nachgang

zu TMI Sicherheitsüberprüfungen bei den bereits beste-

henden KKW durch, welche zu Nachrüstungen führten

(vgl. auch oben, Ziff. I./2.).102 Die Inbetriebnahme des

fertiggestellten KKW Gösgen wurde für weitere Unter-

suchungen unterbrochen. 103

Gleichzeitig wurde die Nuklearaufsicht neu organisiert

und ausgebaut. Die eigentliche Aufsichtstätigkeit ging

an die organisatorisch im Bundesamt für Energiewirt-

schaft eingegliederte104 Hauptabteilung Sicherheit der

Kernanlagen (HSK) über. Damit übte fortan ein Zweig

der Zentralverwaltung die auch nach dem Atomgesetz

im Grunde als ministeriale Aufgabe angelegte Nuklea-

raufsicht aus. Die KSA blieb zwar bestehen, erhielt aber

mit der Verordnung betreffend die Aufsicht über Kern-

anlagen105 die Rolle einer Konsultativbehörde.106

Die Entwicklungen in der Schweiz und in den USA ver-

liefen damit in gegensätzliche Richtungen. Hier wie

dort wurde die Nuklearaufsicht aber im Sinne der je-

weiligen Grundidee (unabhängige Regulatorin/techni-

sche Fachbehörde) reformiert. Erst ein weiteres Reak-

99 GESELLSCHAFT FÜR REAKTORSICHERHEIT (GRS), Deutsche Risikostu-

die Kernkraftwerke – Eine Untersuchung zu dem durch Störfälle in

Kernkraftwerken verursachten Risiko, Bonn 1979 (in der unverän-

GHUWHQ$XÁYRQDXÁLHJHQG

100 KLAUS KÖBERLEIN, Möglichkeiten und Grenzen der probabilisti-

schen Sicherheitsanalyse für Kernkraftwerke, in: GRS (Hrsg.), 15.

GRS-Fachgespräch – Tagungsbericht, München/Garching 27. und

28. November 1991, publiziert als GRS-89, 1992, 38.

101 In der Schweiz gab die Betreiberin des KKW Beznau 1983 eine

erste probabilistische Risikostudie in Auftrag, deren Überprüfung

durch die Aufsichtsbehörde rund zehn Jahre später abgeschlossen

wurde; vgl. NAEGELIN (FN 17), 320.

102 NAEGELIN (FN 17), 282 f.

103 NAEGELIN (FN 17), 283 f.

104 Botschaft zum Bundesgesetz über das Eidgenössische Nuklear-

Sicherheitsinspektorat vom 18. Oktober 2006, BBl 2006 8831, 8834.

105 Vom 14. März 1983, AS 1983 283.

106 Vgl. zum Ganzen RICCARDO JAGMETTI, Energierecht, in: Hein-

rich Koller/Georg Müller/René Rhinow/Ulrich Zimmerli (Hrsg.),

Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Bd. VII, Basel 2005,

Rz. 5120 f.

Reto Patrick Müller: Nuklearaufsicht in der Schweiz

198

Umwelt&Technik

3/2015

Ferner wurde im Mai 1989 die World Association of Nu-

clear Operators (WANO) gegründet.121 In diesem priva-

ten Kooperationsrahmen sollen gemeinsame Indikato-

ren zur Anwendung kommen, um die Kernkraftwerke

diverser Hersteller in verschiedenen Ländern miteinan-

der zu vergleichen.122 Die Untersuchungen und Emp-

fehlungen der WANO setzen indes voraus – wie «Fuku-

shima» drastisch vor Augen geführt hat –, dass die be-

troffenen Betreiber sowohl kritikfähig als auch Willens

sind, resultierende Massnahmen selbstständig umzu-

setzen.

Sowohl Safety Standards der IAEA als auch Empfeh-

lungen der WANO sind nach dem geltenden Kernener-

giegesetz m.E. rechtlich unter den Aspekten des explizit

verlangten Verfolgens der «Entwicklung von Wissen-

schaft und Technik» sowie der «Betriebserfahrungen

vergleichbarer Anlagen» (Art. 22 Abs. 2 lit. h KEG) zu

berücksichtigen.123 Gleiches gilt für die Empfehlungen

oder Regelwerke weiterer internationaler Fachorganisa-

tionen (wie etwa der OECD/NEA oder der ENSREG).124

2.4 Grundsätze bezüglich der

Nuklearaufsicht

Für der Nuklearaufsicht verlangt das diesbezüglich im

Grundsatz offen formulierte ÜNS125 – die bisherigen in-

ternationalen Erfahrungen berücksichtigend – unter an-

derem eine Trennung zwischen der Förderung der

Kernenergie und der Beaufsichtigung der Anlagenbe-

treiber respektive Bewilligungsinhaber (vgl. auch

Art. 70 Abs. 2 KEG sowie Ziff. IV./4.).

Dieser Anforderung konnte die HSK als formeller Teil

des BFE genauso wenig gerecht werden wie die dem

METI unterstellte japanische NISA (vgl. oben, Ziff.

I./3.).

121 LAUFS (FN 3), 159. Die WANO hat zwar in London ein weltweites

Leitungsgremium, doch sind zur Umsetzung dessen Vorschläge die

regionalen Zentren verantwortlich. Dem asiatischen Zentrum gehö-

ren sowohl Japan und Südkorea als auch China und Taiwan an –

Länder also, welche jeweils ein tiefer politischer Graben trennt.

122 FRIEDRICH KIENLE, Bewertungskriterien des Reaktoreinsatzes, in:

Michaelis/Salander (FN 16), 62.

123 Sehr knapp die Botschaft zu den Volksinitiativen «Moratori-

umPlus – Für die Verlängerung des Atomkraftwerk-Baustopps und

die Begrenzung des Atomrisikos (MoratoriumPlus)» und «Strom

ohne Atom – Für eine Energiewende und die schrittweise Stillle-

gung der Atomkraftwerke (Strom ohne Atom)» sowie zu einem

Kernenergiegesetz vom 28. Februar 2001, BBl 2001 2665, 2771.

124 Dazu SCHEIWILLER (FN 113), 128 f.

125 Weiterführend IAEA Safety Standards, GSR-1 (FN 115), 6 oder

CARLTON STOIBER/ABDELADJID CHERF/WOLFRAM TONHAUSER/MARIA DE

LOURDES VEZ CARMONA, Handbook on Nuclear Law – Implementing

Legislation, Wien 2010, 25.

Die Bestimmungen des ÜNS bilden keine direkt an-

wendbaren rechtsetzenden Normen. Vielmehr sind sie

in der jeweiligen nationalen Gesetzgebung umzusetzen

– in der Schweiz in erster Linie mit dem Kernenergiege-

setz (KEG).114 Das ÜNS postuliert im Zusammenhang

mit Kernanlagen generell einen Vorrang der nuklearen

Sicherheit (Art. 10 ÜNS)115, was das KEG – etwas weiter

gefasst – unter anderem im 2. Kapitel («Grundsätze der

nuklearen Sicherheit»), aber auch in besonderen Be-

stimmungen zum Ausdruck bringt.

Mit diesem Grundsatz verbunden ist die primäre Ver-

antwortung der Betreiber (als Bewilligungsinhaber) zur

Gewährleistung der Sicherheit ihrer Kernanlagen

(Art. 9 ÜNS).116 Oder mit den Worten von Art. 22 Abs. 1

KEG: «Der Bewilligungsinhaber ist für die Sicherheit

der Anlage und des Betriebs verantwortlich.» Dem an

sich selbstverständlichen Grundsatz kommt bezüglich

der Ausgestaltung der Nuklearaufsicht eine zentrale

Bedeutung zu.

2.3 Bedeutung der IAEA-Safety Standards

und der WANO-Empfehlungen

Nach der Havarie in Tschernobyl erfuhr auch die Rolle

der IAEA eine Stärkung.117 Zwar sind ihre zahlreichen

Standards und Richtlinien zur Verbesserung der nukle-

aren Sicherheit118 (Safety Standards) für die Mitgliedstaa-

ten grundsätzlich unverbindlich (Soft Law).119 Die

Schweiz lässt eine Überprüfung der Einhaltung der da-

raus resultierenden internationalen Standards aber aus-

drücklich zu (vgl. insb. Kapitel 2 des ÜNS).120

HAUSER, The International Atomic Energy Agency, in: Kerstin Oden-

dahl (Hrsg.), Internationales und europäisches Atomrecht – Die

militärische und friedliche Nutzung der Atomenergie aus Sicht des

Völker- und Europarechts, Berlin 2013, 167 ff., 172; YVONNE SCHEIWIL-

LER, Nukleare Aufsicht in der Schweiz, Sicherheit & Recht 2/2009,

125 ff., 126 f. sowie KERSTIN ODENDAHL, Völker- und europarechtliche

Vorgaben, in: Dies. (Hrsg.), Internationales und europäisches Atom-

recht – Die militärische und friedliche Nutzung der Atomenergie

aus Sicht des Völker- und Europarechts, Berlin 2013, 15 ff., 28.

114 Vom 21. März 2003, SR 732.1. Weitere völkerrechtliche Abkom-

men sind zu berücksichtigen, soweit sie direkt anwendbare rechtset-

zende Bestimmungen enthalten.

115 Vgl. IAEA Safety Standards, Governmental, Legal and Regula-

tory Framework for Safety, General Safety Requirements Part 1

(GSR-1), Wien 2010, 4 ff.

116 Vgl. IAEA Safety Standards, GSR-1 (FN 115), 8 ff.

117 Statut der Internationalen Atomenergie-Agentur, SR 0.732.011.

Weiterführend DAV ID FISCHER, History of the International Atomic

(QHUJ\$JHQF\WKHÀUVWIRUW\\HDUV:LHQ II]XUFNKDO-

tender aufgrund der Unverbindlichkeit der Empfehlungen TONHAU-

SER (FN 113), 180 ff. («not much of ‹watchdog›»).

118 Vgl. etwa WOLF-GEORG SCHÄRF, Europäisches Nuklearrecht,

$XÁ%HUOLQIIKHXWHJHOWHQGH6WDQGDUGVXQG5LFKWOLQL-

en), 88 ff. (Abkommen mit Bezug auf die Reaktor-Havarie in Tscher-

nobyl) sowie 65 ff. (allgemein zur IAEA).

119 ODENDAHL (FN 113), 27 f.; TONHAUSER (FN 113), 173; TURBÉK

(FN 111), 24 ff.

120 www.ensi.ch > Dokumente > Konventionen, mit den entspre-

chenden Reports der IAEA zur Schweiz – wozu auch peer reviews

gehören; dazu TONHAUSER (FN 113), 172 f.

Reto Patrick Müller: Nuklearaufsicht in der Schweiz

199

Umwelt&Technik

3/2015

vom Bundesrat (Art. 12 i.V.m. Art. 48 Abs. 1 KEG für die

Rahmenbewilligung) sowie vom UVEK als zuständi-

gem Departement (Art. 15 und Art. 19 KEG für die Bau-

und die Betriebsbewilligung) wahrgenommen werden

(vgl. auch Art. 65 ff. KEG). Mit der Schaffung des ENSI

(respektive mit der damit erfolgten Verselbstständi-

gung und Auslagerung der HSK) ist jedoch die «techni-

sche Fachkompetenz für Fragen der nuklearen Sicher-

heit und Sicherung» von der Zentralverwaltung an die

unabhängige Nuklearaufsicht übergegangen.133

2. Das ENSI als

Sicherheitsaufsichtsbehörde

Die Nuklearaufsicht fällt unter die Kategorie der Sicher-

heitsaufsicht, welche eine grundsätzlich hoheitlich wahr-

zunehmende Aufgabe darstellt.134 Im Zentrum der Si-

cherheitsaufsicht steht die Gefahrenabwehr.135 Oberstes

Ziel der Nuklearaufsicht ist der Schutz von Mensch und

Umwelt vor Schäden durch ionisierende Strahlung.

2.1 Überwachung der Einhaltung des KEG

Eine wesentliche Aufgabe des ENSI besteht daher in der

Sicherstellung der Einhaltung der Kernenergiegesetz-

gebung (Art. 72 Abs. 1 KEG). Die relevanten spezialge-

VHW]OLFKHQ1RUPHQZLHHWZDGLHDOOJHPHLQHQ3ÁLFKWHQ

der Inhaber nuklearer Betriebsbewilligungen (vgl. insb.

Art. 22 Abs. 2 KEG) adressieren sich an die jeweiligen

Anlagenbetreiber (vgl. Art. 2 KEG). Diese sind, dem

ÜNS folgend (vgl. oben, Ziff. III./2.2), für die Sicherheit

(Art. 22 Abs. 1 KEG), aber auch für die Sicherung (vgl.

insb. Art. 23 KEG) der Kernanlagen in erster Linie selbst

verantwortlich. Das KEG und die Kernenergieverord-

nung (KEV)136 YHUDQNHUQ LPPHUKLQ 0HOGHSÁLFKWHQ

welche Schnittstellen zur Aufsicht bilden.

2.2 Gesetzlich vorgesehene Rolle und

Instrumente der Aufsicht

Die konkreten Aufgaben des ENSI als Nuklearauf-

sichtsbehörde sowie die ihm zur Verfügung stehenden

«Instrumente» ergeben sich somit primär aus dem Kern-

energiegesetz; in dessen Anwendung sind teilweise auch

strahlenschutzrechtliche Belang einzubeziehen (auf die

VSH]LÀVFKH 6WUDKOHQVFKXW]JHVHW]JHEXQJ ZLUG GHVKDOE

vorliegend nicht näher eingegangen). Unterschiede be-

desaufgaben (Corporate-Governance-Bericht) vom 13. September

2006, BBl 2006 8233, 8260 f.

133 BGE 139 II 185 E. 9.2 (198); zustimmend JOHANNES REICH, Bun-

desgericht, II. öffentlich-rechtliche Abteilung, 28. März 2013,

2C_347/2012, 2C_357/2012, BGE 139 II 185, ZBl 114 (2013), 513 ff.,

521.

134 Botschaft ENSIG (FN 104), 8835 f. Gemäss dem Corporate-

Governance-Bericht (FN 132) gehört die Sicherheitsaufsicht zum

sog. dritten Kreis, 8248 f.

135 Vgl. Corporate-Governance-Bericht (FN 132), 8262 f.

136 Vom 10. Dezember 2004, SR 732.11.

IV. Das ENSI als unabhängige

Nuklearaufsichtsbehörde

1. Schaffung des ENSI

Das Bundesgesetz über das Eidgenössische Nu klear-

sicherheitsinspektorat (ENSIG)126 hat die Nu klear-

aufsicht in der Schweiz grundlegend neu geregelt. Da-

mit ist die hauptsächliche Trägerin der Aufsicht in ei-

nem formellen Gesetz verankert, verselbstständigt und

organisatorisch vollständig von der Zentralverwaltung

getrennt.127 Weitere Normen zur Ausgestaltung der

$XIVLFKWÀQGHQVLFKDXIGHU9HURUGQXQJVVWXIH128 Inner-

halb des neuen rechtlichen Rahmens können die inter-

nationalen Standards besser erfüllt werden.129

An die Stelle der KSA als Konsultativbehörde (vgl.

Ziff. III./1.3) ist aufgrund von Art. 71 Abs. 1 KEG130 mit

der Verordnung über die Eidgenössische Kommission

für nukleare Sicherheit (VKNS)131 die gegenüber ihrer

Vorgängerin redimensionierte KNS getreten (zu ihren

Aufgaben vgl. den inhaltlich weit gefassten 2. Abschnitt

der VKNS).

Das Rahmengesetz verankert die Aufgaben des ENSI

allgemein (Art. 2 ENSIG), verweist diesbezüglich aber

im Wesentlichen auf die Kernenergiegesetzgebung (vgl.

insb. Art. 70–75 KEG), die Strahlenschutzgesetzgebung,

die Bevölkerungs- und Zivilschutzgesetzgebung und

auf die Vorschriften betreffend die Beförderung von ge-

fährlichen Gütern (Art. 2 Abs. 1 ENSIG).

Auch die geltende Rechtsordnung verleiht dem ENSI

nicht den Status einer Regulatorin (anders etwa die U.S.

NRC; vgl. oben, Ziff. III./1.1). Vielmehr bilden die Ertei-

lung, der Entzug oder die Übertragung von nuklearen

Bewilligungen gemäss dem KEG (wie schon unter dem

Atomgesetz; vgl. oben, Ziff. II./2.2 und 2.4) und nach

hierzulande wohl vorherrschendem Verständnis «mi-

nisteriale» Aufgabenbereiche132, welche insbesondere

126 Vom 22. Juni 2007, SR 732.2.

127 Botschaft ENSIG (FN 104), 8834.

128 Im ENSIG, aber auch auf der Verordnungsstufe werden Organi-

sation und Aufgaben des ENSI, seine Organe, die rechtliche Stellung

seines Personals, seine Finanzierung und die Verfahren sowie der

Rechtsschutz normiert: Die Verordnung über das Eidgenössische

Nuklearsicherheitsinspektorat vom 12. November 2008 (ENSIV,

SR 732.21) regelt insbesondere die Qualitätssicherung und trifft Be-

stimmungen über den ENSI-Rat als dem strategischen Leitgremium

des ENSI. Zudem hat der ENSI-Rat das Personalreglement des Eid-

genössischen Nuklearsicherheitsinspektorats vom 17. Oktober 2008

(ENSI-Personalreglement, SR 732.221) festgelegt.

129 Ohne dass dies in der zugehörigen Botschaft gebührend zum

Ausdruck käme. Vgl. aber MICHAEL BÜTLER/BENJAMIN SCHINDLER, Auf-

hebung der Befristung der Betriebsbewilligung für das Kernkraft-

werk Mühleberg? – Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Sicher-

heit & Recht 2/2012, 139 ff., 144.

130 Der Bundesrat hatte die «Zweitmeinungsbehörde» noch abschaf-

fen wollen – doch das Parlament verankerte sie im KEG.

131 Vom 12. November 2008, SR 732.16.

132 Die Ministerialaufgaben sind «Aufgaben, die eine enge politi-

sche Begleitung erfordern und untereinander ein hohes Synergiepo-

tenzial aufweisen sowie stark koordiniert werden müssen»; so der

Bericht des Bundesrates zur Auslagerung und Steuerung von Bun-

Reto Patrick Müller: Nuklearaufsicht in der Schweiz

200

Umwelt&Technik

3/2015

präventive142 und repressive143 polizeiliche Ermächtigun-

gen, welche unter Wahrung des Verhältnismässigkeits-

prinzips in einem weiten (jedoch nicht unbegrenzten)

Rahmen zulässig sein können.144

Die dem ENSI dafür zur Verfügung stehenden Instru-

mente werden, ganz in der Tradition des AtG, auch von

den geltenden kernenergierechtlichen Erlassen nicht ex-

plizit genannt. Mit allen «zur Einhaltung der nuklearen

Sicherheit und Sicherung notwendigen und verhältnis-

mässigen Massnahmen» (Art. 72 Abs. 2 KEG) bleibt der

Wortlaut der einschlägigen aufsichtsrechtlichen Norm

ziemlich offen145 und knüpft in erster Linie an die in den

kernenergierechtlichen Erlassen generell-abstrakt oder

in einzelnen Bewilligungen individuell-konkret veran-

kerten 3ÁLFKWHQ GHU %HZLOOLJXQJVLQKDEHU an. Bezüglich

VROFKHU 3ÁLFKWHQ LVW DXI GHQ ]ZHLVWXÀJHQ $QVDW] GHV

kernenergierechtlichen Vorsorgeprinzips (vgl. Art. 4

KEG) abzustellen: «Als erste Stufe werden Sicherheits-

anforderungen festgelegt, die zwingend und unabhän-

JLJYRQÀQDQ]LHOOHQhEHUOHJXQJHQHLQJHKDOWHQZHUGHQ

müssen; es handelt sich um diejenigen, die nach der Er-

fahrung und dem Stand von Wissenschaft und Technik

notwendig sind (…). Auf der zweiten Stufe sind weitere

risikoreduzierende Massnahmen zu treffen, soweit sie

XQWHU DOOHQ DXFK ÀQDQ]LHOOHQ $VSHNWHQ DQJHPHVVHQ

sind.»146 Für die erste Stufe sind Interventionen bereits

bei Gefahrenverdacht geboten, sofern der Schaden er-

heblich sein könnte147. Für die zweite Stufe ist hingegen

das sog. ALARA-Prinzip (As Low As Reasonably Achie-

vable) massgeblich.148 Damit gelten, je nach Stufe, ver-

schieden strenge Voraussetzungen zur Beurteilung na-

mentlich der Verhältnismässigkeit einer (Aufsichts-)

Massnahme.

Die nach Art. 72 Abs. 2 KEG vom ENSI getroffenen «An-

ordnungen» sind für die jeweiligen Adressaten verbind-

lich. So hat das ENSI beispielsweise für das KKW Müh-

leberg nach den Ereignissen vom März 2011 in Japan

drei Verfügungen149 sowie nach dem Entscheid zur Aus-

serbetriebnahme durch die Betreiberin eine weitere Ver-

142 «2 Sie ordnen alle zur Einhaltung der nuklearen Sicherheit und

Sicherung notwendigen und verhältnismässigen Massnahmen an.»

143 «3 Droht eine unmittelbare Gefahr, so können sie umgehend

Massnahmen anordnen, die von der erteilten Bewilligung oder Ver-

fügung abweichen.»

144 Vgl. auch REICH (FN 133), 522.

145 BGE 139 II 185 E. 4.4 (191); karg die Botschaft KEG (FN 123), 2792.

146 BGE 139 II 185 E. 11.2 (208); zum Vorsorgeprinzip auch SEILER

(FN 39), 215 f.; zum Stand der Wissenschaft als Begriff vgl. eingehend

MATTHIAS STÖTZEL, Kerntechnische Schutzkonzepte und atomrecht-

liche Anlagengenehmigung, Diss. Frankfurt am Main 1997, Baden-

Baden 1998, 45 ff., zum Stand der Technik als Begriff ebenda, 54 ff.

147 Vgl. SEILER (FN 39), 248.

148 Dazu ausführlich BGE 139 II 185 E. 11 (207 ff.; m.w.H.); zudem

die Botschaft KEG (FN 123), 2759.

149 ENSI, Verfügung: Massnahmen aufgrund der Ereignisse in Fu-

kushima vom 18. März 2011; Verfügung: Stellungnahme zu Ihrem

Bericht vom 31. März 2011; Verfügung: Vorgehensvorgaben zur

hEHUSUIXQJGHU$XVOHJXQJEH]JOLFK(UGEHEHQXQGhEHUÁXWXQJ

vom 1. April 2011.

stehen je nach konkretem kernenergierechtlichem Rege-

lungsbereich.137

a. Gutachterliche Tätigkeit

Eine seit anhin bedeutsame Aufgabe der Nuklearauf-

sicht besteht in ihrer Funktion als Gutachterin. So sieht

auch das geltende Recht vor, dass sie als Fachbehörde

Stellungnahmen im Zusammenhang mit Rahmenbewil-

ligungsverfahren einreicht (vgl. Art. 43 Abs. 2 KEG).

Zudem bestehen bezüglich der Erteilung der Bau-

(Art. 15 i.V.m. Art. 49 ff. KEG) und der Betriebsbewilli-

gung (Art. 19 i.V.m. Art. 61 KEG) Möglichkeiten zum

weiteren Einbezug der Aufsichtsbehörde: Die («minis-

terialen») Bau- und Betriebsbewilligungen können

nämlich sogenannte Freigaben vorsehen (Art. 17 Abs. 1

Bst. f i.V.m. Art. 26 KEV und Art. 21 Abs. 1 Bst. f KEG).

Gleiches gilt hinsichtlich von Stilllegungsverfügungen

(Art. 28 KEG) oder im Zusammenhang mit geologi-

schen Tiefenlagern (Art. 36 Abs. 1 Bst. b, Art. 37 Abs. 3

KEG).

b. Freigaben

Die Eigentümlichkeit der unter früherer Behördenpra-

xis138 entwickelten und mit dem Kernenergiegesetz po-

sitivierten Freigabe139 zeigt sich etwa bei der Bestim-

mung über die Änderung nuklearer Bewilligungen

(Art. 65 Abs. 3 KEG): «Für Änderungen, die nicht we-

sentlich von einer Bewilligung oder Verfügung (…) ab-

ZHLFKHQMHGRFKHLQHQ(LQÁXVVDXIGLHQXNOHDUH6LFKHU-

heit oder Sicherung haben können, braucht der Inhaber

eine Freigabe der Aufsichtsbehörden.»140 Freigaben

sind, verwaltungsrechtlich beurteilt, Verfügungen der

Nu klear aufsichtsbehörde,141 bei welchen nur dem Ge-

suchsteller, sprich dem Inhaber einer nuklearen Bewilli-

gung, Parteistellung zukommt. Das Instrument der

Freigabe erlaubt dem ENSI die Ausübung einer präven-

tiven Sicherheitsaufsicht in konkreten kernenergie-

rechtlich erfassten Fällen (vgl. auch Art. 40 KEV), wel-

che in Zusammenhang insbesondere mit einer Betriebs-

bewilligung stehen.

c. Polizeiliche Aufgaben

%HL GHQ VSH]LÀVFKHQ $XIVLFKWVNRPSHWHQ]HQ QDFK

Art. 72 Abs. 2 und 3 KEG handelt es sich um eigentliche

137 Vgl. die umfassende Aufstellung der Aufsichtstätigkeiten des

ENSI bei GIOVANNI BIAGGINI, Rechtsgutachten zur Frage der Möglich-

keiten und Grenzen parlamentarischer Oberaufsicht im Bereich des

Eidgenössischen Nuklearsicherheitsinspektorats, Zürich, 26. Au-

gust 2013, 13 f.

138 Vgl. die Botschaft über eine Teilrevision des Atomgesetzes und

des Bundesbeschlusses zum Atomgesetz vom 19. Januar 1994, BBl

1994 I 1361, 1385 f. und zudem NAEGELIN (FN 17), 160 f.

139 Dazu ENSI, Integrierte Aufsicht, Bericht zur Aufsichtspraxis,

AN-8526, Ausgabe November 2014, Ziff. 3.3.

140 Vgl. MÜLLER (FN 31), Art. 65 KEG, Rz. 30 ff.

141 Gemäss BGE 140 II 315 E. 3.3 (323) – Störfallvorsorge KKW Mühle-

berg, handelt es sich um «Ausführungsbewilligungen für Detailar-

beiten».

Reto Patrick Müller: Nuklearaufsicht in der Schweiz

201

Umwelt&Technik

3/2015

Die eigentlichen polizeilichen Befugnisse des ENSI

nach Art. 72 KEG sind komplementär zur primären Ver-

antwortlichkeit der Betreiber für die Sicherheit und Si-

cherung von Kernanlagen.156 Das Gesetz verlangt den

Vorrang der Letzteren (Art. 22 Abs. 2 Bst. a KEG). Im

Falle des Ergreifens aufsichtsrechtlicher Massnahmen

sind diese sicherheitspolizeilicher Natur157 und nur unter

diesem Aspekt gerechtfertigt.

Damit zeigt sich im schweizerischen Kernenergierecht

ein markanter Unterschied zu jenen Rechtsordnungen,

welche (wie etwa die amerikanische) einen Regulator

einsetzen. Dem Regulator fallen idealerweise die unge-

teilten polizeilichen Kompetenzen zu. Demgegenüber

ist im Schweizer Recht die Abhängigkeit verwaltungs-

polizeilicher Massnahmen der Aufsichtsbehörde von

dem durch die «ministerialen» Stellen gesetzten Rah-

men prägend. Immerhin hat das Kernenergiegesetz bei

unmittelbar drohender Gefahr einen potenziellen Kon-

ÁLNWSUlYHQWLYJHO|VWLQGHPHV GDQQ DEHU QXU GDQQ

dem ENSI die Anordnung von sicherheitspolizeilichen

Massnahmen erlaubt, welche von der erteilten (polizei-

lichen) Bewilligung abweichen können (vgl. oben

Ziff. IV./2.2).

Die IAEA-Mission zur Überprüfung der Schweizer Nu-

NOHDUDXIVLFKWHPSÀHKOWLQLKUHP MQJVWHQ LP2NWREHU

2015 publizierten Bericht, das ENSI (auch gegenüber

anderen Behörden) weiter zu stärken.158 Bereits ange-

sichts des Umstands, dass das schweizerische Bewilli-

gungssystem m.E. dem japanischen vor 2011 nicht ganz

unähnlich scheint, sollten diese Empfehlungen sorgfäl-

tig geprüft werden.

2.4 Private Verantwortung – staatliche

Aufsicht

Während das geltende nationale Recht im Einklang mit

den internationalen Empfehlungen den Betreibern –

und damit (obwohl ganz oder mehrheitlich von Kanto-

nen und Kommunen kontrollierten) Gesellschaften –

die Hauptverantwortung für den sicheren Betrieb von

Kernanlagen belässt, würde umgekehrt eine allfällige

Privatisierung159 der Nuklearaufsicht dem ÜNS wider-

156 Insofern ist es weder zutreffend noch der gesetzlichen Grund-

ordnung entsprechend, von einem grundsätzlichen Widerspruch

zwischen wirtschaftlichem Betrieb und Gewährleistung der Sicher-

heit von Kernanlagen auszugehen (das Gesetz verankert den Vor-

rang der Sicherheit); so aber die Botschaft ENSIG (FN 104), 8835.

157 Vgl. zum Begriff der Sicherheitspolizei REINHARD (FN 152), 31 ff.

oder SCHWEIZER/SUTTER/WIDMER (FN 152), Rz. 41 mit FN 207.

158 IAEA, Integrated Regulatory Review Service (IRRS) Follow-Up

Mission to Switzerland, Oktober 2015, 12 ff.

159 Beispielsweise verfügt das Eidgenössische Starkstrominspektorat

(ESTI) über eine private Trägerschaft und wird im Auftrag des Bun-

des als besondere Dienststelle geführt; vgl. www.esti.admin.ch >

Das ESTI > Organisation. Bekanntestes historisches Beispiel der Pri-

vatisierung der technischen Überwachung bildete die Dampfkessel-

überprüfung in Deutschland im 19. Jahrhundert. Die Prüftätigkeit

wurde sukzessive von den staatlichen Stellen hin zu den entstehen-

den (fachlich kompetenteren) Prüfvereinen verlagert; vgl. einge-

hend zur «materiellen Entpolizeilichung formell ordnungsrechtli-

cher Programme» RAINER WOLF, Der Stand der Technik – Geschichte,

fügung150 erlassen. Zusätzlich zur Einreichung von Be-

richten oder zum Erstellen von Studien können insbe-

sondere Investitionen (Nachrüstungen) direkte oder

indirekte Folge von Anordnungen des ENSI sein.

Als schärfstes Aufsichtsinstrumentarium lässt das KEG

im Falle unmittelbarer Gefahr die umgehende Anord-

nung von Massnahmen zu, wobei die Nuklearaufsicht

dann auch «von der erteilten Bewilligung oder Verfü-

gung abweichen» darf (Art. 72 Abs. 3 KEG).151

2.3 Charakterisierung

Da ihre spezialgesetzlich festgelegten Aufgaben dog-

matisch nicht stringent ausgestaltet sind, erscheint die

Art der polizeilichen Tätigkeit der Nuklearaufsicht (als

Sicherheitsaufsicht; vgl. oben, Ziff. IV./2) nicht leicht

fassbar.

Das KEG teilt die verwaltungspolizeilichen Befugnisse152

auf zwischen den politischen Behörden (Bundesrat,

UVEK, BFE) und der Aufsichtsbehörde (vgl. oben,

Ziff. IV./2.1). Soweit das ENSI an der Erteilung oder

Ausgestaltung nuklearer Bewilligungen als Fachbehör-

de beteiligt ist, verbleiben die verwaltungspolizeilichen

Kompetenzen grundsätzlich bei der jeweiligen Bewilli-

gungsbehörde.153 Seine Gutachten, Berichte, u. dgl. wei-

sen zwar materiell einen engen Bezug zur Gewährleis-

tung der Sicherheit auf, sind aber selbst nicht polizeili-

cher Natur. Dies, obwohl das UVEK als in Sachen Bau-

(Art. 15 KEG) und Betriebsbewilligung (Art. 19 KEG)

zuständige Stelle nicht über das notwendige Fachwis-

sen verfügt. Als Konsequenz darf das UVEK als de jure

zuständige und verantwortliche Bewilligungsbehörde

von Beurteilungen «durch die gesetzlich vorgesehene

Fachinstanz»154 (sprich durch das ENSI) «nur aus trifti-

gen Gründen abweichen».155

Soweit im Zusammenhang mit Bewilligungen hinge-

gen Freigaben vorgesehen sind, handelt die Nuklear-

aufsicht – qua materieller Delegation – m.E. verwal-

tungspolizeilich. Selbstständigen verwaltungspolizeili-

chen Charakter haben jedoch nur allfällige Freigaben

nach Art. 65 KEG – und selbst ihre Zulässigkeit und ihr

möglicher Umfang bleibt (indirekt) von einer jeweils

bestehenden Bewilligung abhängig.

150 ENSI, Verfügung im Hinblick auf die endgültige Ausserbetrieb-

nahme des KKM im Jahr 2019 vom 14. November 2013. Mit der Ver-

fügung werden in 18 Punkten vor allem Informationen und Konzep-

te sowie gewisse Nachrüstungen verlangt.

151 Dabei sind – anders als bei ausserordentlichen Lagen im Sinne

von Art. 25 KEG – unmittelbar von einer Kernanlage ausgehende (kon-

krete) Gefahren gemeint.

152 Vgl. zum Begriff der Verwaltungspolizei HANS REINHARD, Allgemei-

nes Polizeirecht – Aufgaben, Grundsätze und Handlungen, Diss.

Bern 1993, 32 ff. oder RAINER J. SCHWEIZER/PATRICK SUTTER/NINA

WIDMER, Grundbegriffe, in: Rainer J. Schweizer (Hrsg.), Sicherheits-

und Ordnungsrecht des Bundes, Teil 1, Basel 2008, 53 ff., Rz. 41 mit

FN 208.

153 Vgl. BIAGGINI (FN 137), 11 f.

154 BIAGGINI (FN 137), 41.

155 BGE 139 II 185 E. 9.2 (197); zustimmend REICH (FN 133), 522.

Reto Patrick Müller: Nuklearaufsicht in der Schweiz

202

Umwelt&Technik

3/2015

Art. 34 Abs. 2 Bst. d KEV),167 deren konkrete Anforde-

rungen das ENSI festlegen soll (Art. 33 Abs. 3 und

Art. 34 Abs. 3 KEV). Dazu hat das ENSI die beiden

Richtlinien ENSI-A05 (Probabilistische Sicherheitsana-

lyse [PSA]: Qualität und Umfang) und ENSI-A06 (Pro-

babilistische Sicherheitsanalyse [PSA]: Anwendungen)

publiziert.168

Seine Richtlinien sind gemäss dem ENSI zu verstehen

als «Vollzugshilfen, die rechtliche Anforderungen kon-

kretisieren und eine einheitliche Vollzugspraxis erleich-

tern. Sie konkretisieren zudem den aktuellen Stand von

Wissenschaft und Technik». Im Einzelfall, «wenn die

vorgeschlagene Lösung in Bezug auf die nukleare Si-

cherheit und Sicherung mindestens gleichwertig ist»,169

lässt das ENSI Abweichungen zu.170 Bei seinen Richtli-

nien handelt es sich nicht um hoheitliche Erlasse, son-

dern um eine gewisse Selbstbindung in der Auslegung

des geltenden Rechts171 – vielleicht sogar teilweise mit

dem Charakter einer Lückenfüllung. Die Richtlinien

stellen in diesem Sinne Hilfsmittel zur Ausübung der

Aufsicht dar und bilden gleichsam Hinweise an die pri-

vaten Betreiber von Kernanlagen, wie diese ihrer pri-

mären Verantwortung zur Gewährleistung der Sicher-

heit nachkommen können.

Eigentliche Rechtsvorschriften erlässt das ENSI nur ver-

einzelt.172 Diese werden – wie etwa die ENSI-Gebühren-

verordnung173 – in den Rechtssammlungen des Bundes

publiziert.

4. Unabhängigkeit

4.1 Allgemeines

Fragen rund um die Unabhängigkeit von Behörden-

kommissionen haben in den letzten Jahren allgemein an

Bedeutung gewonnen. Dessen ungeachtet hat sich in

der Schweiz bislang kein eigentlicher Unabhängigkeits-

begriff herauskristallisiert;174 der Blick auf die eidgenös-

sischen Behördenkommissionen zeigt noch immer ein

ziemlich heterogenes Bild. Diskutiert werden immerhin

167 Zur den wesentlichen Konsequenzen einer Berücksichtigung

sowohl deterministischer als auch probabilistischer Methoden vgl.

SEILER (FN 39), 215 f. Die Probabilistik erlaube es, mittels Akzeptabi-

litätslimiten eine rechtsnormative Zielvorgabe festzulegen, welche

unabhängig des technisch Möglichen einzuhalten sei (215). Damit

könne das Recht Steuerungsmöglichkeiten gegenüber der Technik

zurückgewinnen (216).

168 5LFKWOLQLHQXQG(UOlXWHUXQJHQGD]XÀQGHQVLFKDXIZZZHQVLFK

> Dokumente > Richtlinien.

169 Vgl. statt vieler in der Richtlinie ENSI-A01/d aus dem Jahre 2009

oder in der frisch überarbeiteten Richtlinie ENSI-A03/d vom Okto-

ber 2014.

170 Vgl. zum Ganzen auch SCHEIWILLER (FN 113), 128.

171 Vgl. auch MÜLLER (FN 31), Art. 101 KEG, Rz. 17.

172 BIAGGINI (FN 137), 12.

173 Gebührenverordnung des Eidgenössischen Nuklearsicherheits-

inspektorats vom 9. September 2008, SR 732.222.

174 GIOVANNI BIAGGINI, Unabhängige Regulierungsbehörden – aus

schweizerischer Sicht, in: Johannes Masing/Gérard Marcou (Hrsg.),

Unabhängige Regulierungsbehörden – Organisationsrechtliche He-

rausforderungen in Frankreich und Deutschland, Tübingen 2010,

379 ff., 386.

sprechen: Art. 8 des ÜNS ist zwar weit gefasst und

meint bezüglich der mit dem Vollzug betrauten Stelle

eine eigentliche Aufsichts- und Genehmigungsinstanz.

Demnach soll die Regulierungsbehörde (regulatory con-

trol160) sowohl für die «Gesetzgebung» (verstanden als

das Aufstellen von Normen) als auch für den Vollzug

(verstanden als Genehmigungs- und Aufsichtstätigkeit)

zuständig sein (Art. 7 und Art. 8 Abs. 1 ÜNS). Auf jeden

Fall aber muss es sich bei dieser Stelle um eine staatliche

handeln. Damit wird gleichsam sichergestellt, dass sie

hoheitlich auftreten kann161 – nach dem Regulator-Kon-

zept sogar «uneingeschränkt». In weitem Masse mög-

lich bleibt jedoch das Beiziehen externen Fachwissens

durch die Aufsichtsbehörde.162

3. Ausserbetriebnahmeverordnung

als Ausnahme und ENSI-Richtlinien

als Regel

Das Kernenergiegesetz verweist zuweilen explizit auf

den Bundesrat als Verordnungsgeber.163 So bezeichnet

dieser etwa «(…) die Kriterien, bei deren Erfüllung der

%HZLOOLJXQJVLQKDEHU GLH .HUQDQODJH YRUOlXÀJ DXVVHU

Betrieb nehmen und nachrüsten muss» (Art. 22 Abs. 3

KEG). Der Bundesrat hat diese Kriterien in Art. 44

Abs. 1 KEV allgemein festgelegt, indem dort auf die

Kernkühlung (Bst. a) sowie die Integrität des Primär-

kreislaufs (Bst. b) und des Containments (Bst. c) abge-

stellt wird. Bezüglich der Festlegung der Methodik und

der Randbedingungen zur Überprüfung der Kriterien

verweist Art. 44 Abs. 2 KEV auf das Department, wel-

ches seinem Auftrag mit der Ausserbetriebnahmever-

ordnung164 nachgekommen ist.

Der Verordnungsweg bildet indes die Ausnahme. In der

Regel delegiert die KEV weitere Regelungen an die Auf-

sichtsbehörden.165 So verlangt Art. 22 Abs. 2 Bst. e KEG

vom Betreiber eines Kernkraftwerks, periodisch eine

umfassende Sicherheitsüberprüfung vorzunehmen. Die

Verordnung verdeutlicht, dass dazu eine probabilistische

Sicherheitsanalyse166 gehört (Art. 33 Abs. 1 Bst. a und

Strukturelemente und Funktion der Verstaatlichung technischer

Risiken am Beispiel des Immissionsschutzes, Opladen 1986, 99 ff.

160 STOIBER ET AL. (FN 125), 25.

161 Zur Hoheitlichkeit gehört nach hier vertretener Ansicht übrigens

auch die öffentlich-rechtliche Anstellung des Personals; dazu die

Botschaft ENSIG (FN 104), 8837.

162 Vgl. für die U.S. NRC ROLAND M. FRYE JR., The United States Nu-

FOHDU5HJXODWRU\ &RPPLVVRQ·V8VHRI 6FLHQWLÀFDQG 7HFKQLFDO$G-

visory Committees, in: Albany Law Journal of Science & Technology

Vol. 23/1 (2013), 1 ff., 32 ff. In Deutschland ist die GRS eine wesent-

liche Trägerin nuklearen Fachwissens. Sie ist zwar als GmbH ausge-

staltet, gehört aber zu 46 % der Bundesrepublik Deutschland, zu je-

weils 4 % dem Bundesland Nordrhein-Westfalen und dem Freistaat

Bayern sowie zu 46 % den Technischen Überwachungs-Vereinen

7h9XQGGHU*HUPDQLVFKHQ/OR\GZZZJUVGHFRQWHQWSURÀO

163 Vgl. MÜLLER (FN 31), Art. 101 KEG, Rz. 6 ff.

164 Verordnung des UVEK über die Methodik und die Randbedin-

JXQJHQ]XUhEHUSUIXQJGHU.ULWHULHQIUGLHYRUOlXÀJH$XVVHUEH-

triebnahme von Kernkraftwerken vom 16. April 2008, SR 732.114.5.

165 Vgl. die Übersicht bei MÜLLER (FN 31), Art. 101 KEG, Rz. 15.

166 Vgl. zur PSA eingehend SCHEIWILLER (FN 113), 132 ff.

Reto Patrick Müller: Nuklearaufsicht in der Schweiz

203

Umwelt&Technik

3/2015

without undue pressure or constraint.»179 «What is im-

portant is that whatever model is adopted establishes a

rigorous, evidence based oversight process covering all

DFWLYLWLHVLQD6WDWHWKDWPD\SRVHVLJQLÀFDQWULVNVRIUD-

diological harm.»180

Dem Erfordernis einer institutionellen Trennung ver-

mochten die KSA und erst recht die HSK nicht zu genü-

gen. Mit der Verselbstständigung des über eine eigene

Rechtspersönlichkeit verfügenden und eine eigene

Rechnung führenden ENSI erfüllt die Anstalt die Vorga-

be (Art. 1 Abs. 1 und 2 ENSIG).181 Zudem trägt die

Struktur der Aufsichtsbehörde mit einem ENSI-Rat als

strategischem und internem Aufsichtsorgan (Art. 6

ENSIG) und einer Geschäftsleitung als operativem Or-

gan (Art. 7 ENSIG) zu einer wirksamen Entkoppelung

der effektiven Aufsichtstätigkeit vom allfälligen Ein-

ÁXVVSROLWLVFKHU%HK|UGHQEHL

Heikler erscheint die Unabhängigkeit der KNS (vgl.

oben, Ziff. IV./1.). Zwar ist – seit einer kürzlich erfolg-

ten Änderung der Verordnung182 – die Weisungsunge-

bundenheit der Kommission und ihrer Mitglieder expli-

zit verankert (Art. 7a VKNS). Jedoch ist ihr Sekretariat

administrativ dem BFE zugeteilt (Art. 11 VKNS), womit

eine gewisse Nähe zum «Ministerium» besteht. Selbst

das Sekretariat einer Konsultativbehörde könnte – ähn-

lich des Fachsekretariats der Eidgenössischen Elektrizi-

tätskommission (ElCom) – einem Departement zuge-

wiesen werden. Überdies scheinen die Ressourcen der

KNS im Verhältnis zu ihren möglichen Aufgaben zu

gering zu sein. So hat die Behörde beispielsweise eine

Stellungnahme zum Langzeitbetrieb des KKW Mühle-

berg183 abgeben können – nicht jedoch zum Langzeitbe-

trieb des KKW Beznau184. Die Kommission war zu jener

Zeit zuerst mit den Neubauprojekten und dem Sach-

planverfahren geologische Tiefenlager, dann mit der

Aufarbeitung von «Fukushima» ausgelastet.

4.4 Aufsicht über die Aufsicht

Die Unabhängigkeit der Nuklearaufsichtsbehörden

kann beschränkt werden, soweit deren Träger selber

von staatlichen Stellen beaufsichtigt werden. So verfügt

der Bundesrat über eine allgemeine Aufsichtskompe-

tenz, welche auch das ENSI und die KNS umfasst.185

179 IAEA Safety Standards, GSR-1 (FN 115), 6.

180 STOIBER ET AL. (FN 125), 25.

181 Vgl. Sicherstellung der Unabhängigkeit von Aufsichts- und Re-

gulierungsbehörden der dezentralen Bundesverwaltung; Bericht

der GPK-SR (FN 176), 6.

182 Vom 20. November 2013, AS 2013 4511.

183 Langzeitbetrieb Kernkraftwerk Mühleberg – Stellungnahme der

KNS, KNS 11/292.5 mit Bezug auf ENSI, Sicherheitstechnische Stel-

lungnahme zum Langzeitbetrieb des Kernkraftwerks Mühleberg,

ENSI 11/1700, Brugg, 20. Dezember 2012.

184 Dazu einzig ENSI, Sicherheitstechnische Stellungnahme zum

Langzeitbetrieb des Kernkraftwerks Beznau Block 1 und Block 2,

ENSI 14/1400, Brugg, 30. November 2010.

185 BIAGGINI (FN 137), 11 (m.H. auf die einschlägigen Bestimmun-

gen des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom

21. März 1997 [RVOG, SR 172.010]).

einzelne Elemente des Unabhängigkeitsbegriffes, wie

HWZDGHU$XVVFKOXVVYRQ,QWHUHVVHQNRQÁLNWHQ175

4.2 Wirtschaftliche Interessen

Die Notwendigkeit der Vermeidung von Interessenkon-

ÁLNWHQ]ZLVFKHQGHQ%HDXIVLFKWLJWHQXQG GHQ PLW GHU

Aufsicht betrauten Personen erscheint offensichtlich.

Zu bedenken ist allerdings, dass damit – vorbehältlich

DOOIlOOLJHU DUEHLWVUHFKWOLFKHU 7UHXHSÁLFKWHQ RGHU .RQ-

kurrenzverbote – keine grundsätzliche Unzulässigkeit

eines Wechsels von Mitarbeitern von Beaufsichtigten

zur Aufsicht oder umgekehrt gemeint sein kann. Viel-

mehr können beide Seiten von einer gewissen «fachli-

chen Durchlässigkeit» auch im Sinne der Sicherstellung

GHUMHZHLOLJHQ)DFKNRPSHWHQ]HQSURÀWLHUHQ:LFKWLJHU

als der Aufbau von Chinese Walls erscheint die Festle-

gung klarer interner Verhaltenskodices – wie sie beim

ENSI,176 jedoch noch nicht bei sämtlichen Aufsichtsbe-

hörden des Bundes bestehen.

4.3 Wirksame Trennung – formelle

Unabhängigkeit der Aufsicht

Im Zusammenhang mit der Unabhängigkeit der Nu-

klearaufsicht erschiene es zu kurz gegriffen, einzig

oder zumindest schwergewichtig auf die Unabhängig-

keit «von wirtschaftlichen Interessen» abzustellen.177

Das ÜNS verlangt «eine wirksame Trennung der Aufga-

ben der staatlichen Stelle von denjenigen anderer Stellen

oder Organisationen, die mit der Förderung oder Nutzung

von Kernenergie befasst sind» (Art. 8 Abs. 2) und folgt

GDPLW² ZRKOQLFKWJDQ]XQEHHLQÁXVVWYRQ (UIDKUXQ-

gen und Lehren weltweit – einer institutionellen Sicht-

weise.

Daraus leitet die IAEA verschiedene Voraussetzungen

zur Ausgestaltung der Aufsichtsbehörde ab betreffend

ihrer Aufgaben und Verantwortung, ihrer Struktur so-

ZLH LKUHU SHUVRQHOOHQ XQG ÀQDQ]LHOOHQ 8QDEKlQJLJ-

keit.178 Den von Staat zu Staat bestehenden Unterschie-

den kann dabei Rechnung getragen werden. «An inde-

pendent regulatory body will not be entirely separate

from other governmental bodies. The government has

the ultimate responsibility for involving those with le-

gitimate and recognized interests in its decision mak-

ing. However, the government shall ensure that the reg-

ulatory body is able to make decisions under its statuto-

ry obligation for the regulatory control of facilities and

activities, and that it is able to perform its functions

175 BIAGGINI (FN 174), 391.

176 Der Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates

vom 6. Oktober 2015, 9 weist auf die faktische Unabhängigkeit von

Aufsichts- und Regulierungsbehörden hin, welche «wesentlich von

der Sensibilität der Behördenmitglieder und den in den Behörden

tätigen Personen abhängt». Dazu dürfte nach hier vertretener An-

sicht die rechtliche Selbstständigkeit der Anstalt einen wesentlichen

Beitrag leisten.

177 So aber die Botschaft ENSIG (FN 104), 8835.

178 Vgl. STOIBER ET AL. (FN 125), 25 ff. sowie HELEN COOK, The Law of

Nuclear Energy, London 2013, Rz. 4–11.

Reto Patrick Müller: Nuklearaufsicht in der Schweiz

204

Umwelt&Technik

3/2015

2. Politische Diskussionen in der

Schweiz

Die Überprüfung des ENSI durch den Integrated Regula-

tory Review Service (IRRS) der IAEA im Frühling 2015

bestätigt dessen Unabhängigkeit, postuliert aber auch

zusätzliche Kompetenzen für die Schweizer Nuklear-

aufsicht (vgl. auch oben, Ziff. IV./2.3).195 Die Empfeh-

lungen zielen im Grunde auf die oben thematisierte hel-

vetische Separierung zwischen nuklearen Bewilligungs-

und Aufsichtsbehörden ab.196

In der Schweiz wird die Rolle des ENSI als Aufsichtsbe-

hörde derzeit bloss indirekt, im Zusammenhang mit

der von der nationalrätlichen Kommissionen für Um-

welt, Raumplanung und Energie (UREK) postulierten

Einführung eines Langzeitbetriebskonzepts (LZBK) für

Kernkraftwerke angesprochen.197 Das LZBK selbst

bleibt umstritten: Im Plenum des Nationalrats wurde

der als Art. 25a i.V.m. Art. 106a E-KEG eingebrachte

Kommissionsvorschlag mit zwei Änderungen ange-

nommen – im Ständerat hingegen unisono abgelehnt.198

Eine kernenergierechtliche Einordnung der Idee eines

LZBK erscheint anspruchsvoll199. Mit Bezug auf die

Ausgestaltung der Aufsicht würde der Bundesrat «die

Einzelheiten und insbesondere die Anforderungen an

das Langzeitbetriebskonzept» festlegen (Art. 25a

Abs. 5). Das ENSI wiederum wäre zuständig, das von

der Inhaberschaft einer (Betriebs-)Bewilligung einzurei-

chende LZBK «unter Berücksichtigung einer Stellung-

nahme der KNS (…) in Form einer Freigabe» zu geneh-

migen. «Bei Nichterfüllung oder Nichteinhaltung we-

sentlicher Elemente eines Langzeitbetriebskonzeptes

YHUIJWGDV(16,GLH YRUOlXÀJH$XVVHUEHWULHEQDKPHª

(Abs. 4).

Das LZBK wurde im Bestreben einer Verbesserung der

Sicherheit der bestehenden Kernkraftwerke postu-

liert.200 Es würde indes, über die Bedeutung für einzelne

Kernanlagen hinaus, auch institutionelle Auswirkun-

gen zeitigen.201 Irritierenderweise soll der Bundesrat die

195 www.ensi.ch > Top > IAEA-Experten verlangen mehr Kompetenzen

für das ENSI.

196 IAEA/IRRS (FN 158), 12 f.

197 Diese Diskussion darüber ist interessanterweise vom ENSI ange-

stossen worden, vgl. ENSI, Mitteilung vom 10. Oktober 2012; www.

ensi.ch > Top > Ausstieg aus Kernenergie: ENSI will Sicherheitsmargen

bis zum letzten Betriebstag. Zum weiteren Vorgehen des ENSI kritisch

das Votum Theiler, AB 2015 SR 1013.

198 AB 2014 NR 2204 (vier Abstimmungen); AB 2015 SR 1021.

199 Teile davon sind bereits im Erfordernis zur Periodischen Si-

cherheitsüberprüfung (PSA) enthalten (Art. 22 Abs. 2 Bst. e KEG).

Zudem würde ein LZBK ein zusätzliches Element zur bestehenden

Alterungsüberwachung darstellen (vgl. Art. 35 KEV). Für jene Re-

aktorblöcke, welche seit mehr als 40 Jahren in Betrieb stehen, würde

das LZBK in Verbindung mit einer neuen Übergangsbestimmung

(Art. 106a E-KEG) zu festen Laufzeiten von 50 Betriebsjahren führen.

Art. 25a Abs. 1 Bst. a E-KEG könnte zudem auch feste Laufzeiten für

die beiden jüngeren KKW indizieren.

200 Vgl. etwa das Votum Bäumle, AB 2014 NR 2191 f.

201 Angesprochen im Votum Gutzwiller, AB 2015 SR 1019.; vgl.

zudem das Votum Bischofberger, Kommissionssprecher, AB 2015

SR 1010 f.

Zudem kann die parlamentarische Oberaufsicht selbst

im eigentlichen Tätigkeitsbereich unabhängiger Auf-

sichtsinstanzen nicht ganz ausgeschlossen werden.186

Die Aufsichtskompetenzen von Regierung und Parla-

ment beschränken sich jedoch darauf, ob die Aufsichts-

tätigkeit «ordnungsgemäss abläuft».187

V. Schlussbemerkungen

1. Weltweite Reaktionen auf

«Fukushima»

Nach der Havarie von Reaktorblöcken in der Anlage

Fukushima-Daiichi wird in den Industriestaaten richti-

gerweise nach Konsequenzen gefragt. So hat der ameri-

kanische Präsident Obama eine «comprehensive safety

review» durch die U.S. NRC verlangt.188 Mit der Erneu-

erung der Kernkraftwerkslizenzen um jeweils weitere

20 Jahre insistiert die Regulatorin nun auf Nachrüstun-

gen, welche vor «Fukushima» in den USA (im Gegen-

satz zur Schweiz oder zu Deutschland) noch als unver-

hältnismässig beurteilt worden waren.189 Die European

Nuclear Safety Regulators Group (ENSREG) der EU führte

unter Beteiligung der Schweiz und der Ukraine190 Stress

Tests für Kernkraftwerke durch.191 Die für die Schweiz

nicht bindenden Empfehlungen192 werden vom ENSI

gleichwohl berücksichtigt.193 Mit einem vierteiligen Ak-

tionsplan «Fukushima»194KDWHV$XÁDJHQJHJHQEHUGHQ

Anlagenbetreibern erlassen.

186 BIAGGINI (FN 137), 43.

187 BIAGGINI (FN 137), 43 bezüglich die parlamentarische Oberauf-

sicht – nichts anderes gilt m.E. für die allgemeine bundesrätliche

Aufsicht.

188 Zitiert nach NORBERT PELZER, Safer nuclear energy through a high-

er degree of internationalisation? International involvement versus

national sovereignty, in: Nuclear Law Bulletin No. 91, Vol. 2013/1,

43 ff., 44 (m.H.).

189 OSTENDORFF/SEXTON (FN 91), 39 ff.

190 https://ec.europa.eu/energy/en/topics/nuclear-energy/nuc

lear-safety/stress-tests.

191 EUROPÄISCHE KOMMISSION, Mitteilung der Kommission an den Rat

und das Europäische Parlament über die umfassenden Risiko- und

Sicherheitsbewertungen («Stresstests») von Kernkraftwerken in

der Europäischen Union und damit verbundene Tätigkeiten, COM

(2012) 571, passim.

192 EUROPEAN COMMISSION, Commission Staff Working Document,

Technical summary on the implementation of comprehensive risk

and safety assessments of nuclear power plants in the European Un-

ion, Accompanying the document Communication from the Com-

mission to the Council and the European Parliament on the compre-

hensive risk and safety assessments («stress tests») of nuclear power

plants in the European Union and related activities, COM (2012) 571

ÀQDOII

193 www.ensi.ch > Top > Schweiz setzt Empfehlungen aus EU-Stresstest

konsequent um.

194 www.ensi.ch > Themen > Auslandsereignisse > Fukushima > Ak-

tionsplan Fukushima.

Reto Patrick Müller: Nuklearaufsicht in der Schweiz

205

Umwelt&Technik

3/2015

welches multidisziplinär ausgerichtet ist und aufgrund

wissenschaftlichen Fortschritts und technischer Ent-

wicklung zwingend einen dynamischen Charakter auf-

weist. Das präziser als noch das AtG gefasste KEG trägt

diesem Umstand in weitem Rahmen Rechnung und gilt

auch international als fortschrittlicher Erlass. Unter den

erwähnten Aspekten erscheint es jedoch fraglich, ob die

Aufteilung von verwaltungspolizeilichen und sicher-

heitspolizeilichen Befugnissen insgesamt sinnvoll

bleibt.

Mit einer grundlegenden Reform206 könnte die Nuklear-

aufsicht in der Schweiz zur «Regulatorin» aufgewertet

werden (wie sie es etwa in den USA seit jeher ist). Ob-

wohl sich Ähnliches wie in «Fukushima» in der Schweiz

sowohl aus technischen Gründen als auch angesichts

des hiesigen Rechtsrahmens heute kaum ereignen

könnte, unterstreichen die Erfahrung aus Japan die

Nachteile eines Verbleibens von für die Ausübung der

Aufsicht zentralen Kompetenzen bei den ministerialen

Behörden (in Japan bis vor Kurzem insb. beim METI,

welches im [wie die Schweiz] rohstoffarmen Land auch

einen politischen [Förder-]Auftrag zu erfüllen hatte).

Zwar ist die Verwaltung in der Schweiz allgemein zu

nicht politikneutral. Darin liegt der entscheidende Vor-

teil einer unabhängigen Fachbehörde, solange sie recht-

lich selbstständig ist, tatsächlich unabhängig bleibt und

aus Fachpersonen208 besteht. Die Etablierung einer von

der Politik weitgehend losgelösten Regulatorin könnte

zudem zu grösserer Investitionssicherheit und damit

einem verlässlicheren Rahmen für allfällige Nachrüs-

tungen beitragen.

Auch wird es einer Regulatorin leichter fallen, unter der

Geltung des stark technologierechtlich geprägten KEG

internationalen Entwicklungen zu folgen und die ge-

setzlich verlangten Standards durchzusetzen. Dies

könnte sie in der bewährten Art nachvollziehbar, ausge-

wogen und wirksam umsetzen.209 Letztlich geht es dar-

um, die nötige Sicherheitskultur210 auf allen Ebenen

Energierecht, in: Martin Schulte/Rainer Schröder (Hrsg.), Hand-

EXFKGHV7HFKQLNUHFKWV$OOJHPHLQH *UXQGODJHQ $XÁ%HUOLQ

Heidelberg 2011, 601 ff., 601.

206 Eine solche Reform würde das KEG in weitem Masse sowie das

ENSIG in geringerem Masse betreffen. Dabei wären insbesondere

die Zuständigkeiten bezüglich nuklearer Bewilligungen gemäss

dem KEG zu überdenken.

207 Zum Ganzen etwa FELIX UHLMANN, Die Neutralität der Verwal-

tung, ZBl 108 (2007), 211 ff., passim.

208 Heikel erscheint, wenn unabhängige Aufsichtsbehörden mit Po-

litikern oder Personen aus dem politischen Betrieb besetzt werden.

So war in den USA Gregory B. Jaczko 2005 als Commissioner und

2009 als Chairman der Aufsichtsbehörde bestellt worden. Jaczko

war zuvor enger Mitarbeiter des Senators Reid aus Nevada gewesen.

In seiner Zeit als Commissioner gab die U.S. NRC die Endlagersu-

che in Yucca Mountain/Nevada durch Einstellung der Finanzierung

auf. Weiterführend zur Endlagersuche in den USA JAY R. KRAMER,

Status of HLW disposal in the USA, Referat anlässlich der 14. Regio-

naltagung der Deutschen Landesgruppe der AIDN/INLA in Nürn-

berg vom 27./28. September 2015 (wird publiziert).

209 ENSI (FN 139), 9; vgl. auch SCHEIWILLER (FN 113), 132.

210 TRONEA/CIUREA (FN 11), 6 f.

«Einzelheiten» (das KEG verwendet diesen Begriff bis-

lang nur an drei Stellen – und dies jeweils nicht in direk-

tem Zusammenhang mit der Gewährleistung der Si-

cherheit) sowie die «Anforderungen» des LZBK festle-

gen. Damit würde dem ENSI als Aufsichtsbehörde wohl

jener technikrechtliche Spielraum verbaut oder zumin-

dest stark beschränkt, welchen es mit seiner Aufsichts-

praxis – inklusive seiner Richtlinien – ausfüllen kann.202

Damit verlöre es auch einen Teil seiner effektiven fach-

lichen Unabhängigkeit. Andererseits würden mit der

möglichen Konsequenz der (vom ENSI) verfügten Au-

sserbetriebnahme der bestehende Rechtsrahmen unter

Vermengung verwaltungs- und sicherheitspolizeilicher

Kompetenzen auch in umgekehrter Richtung durchbro-

chen.203

Die eigentlich zu lösenden Fragen liegen m.E. weniger

in der Implementierung eines LZBK als viel eher im

grundsätzlichen Verhältnis zwischen polizeilichen Be-

willigungen und Aufsichtsmassnahmen. Da die Ver-

minderung von Risiken selbst mit einem System fester

Laufzeiten nicht besser gelingt, wäre es nach hier ver-

tretener Ansicht vorzuziehen, institutionelle Fragen in

den Fokus zu stellen und erkannte Lücken in ihrem

weiteren Zusammenhang zu behandeln.

3. Gedanken de lege ferenda:

Das ENSI als Regulatorin?

Bei der Ausgestaltung des schweizerischen Kernener-

gierechts wird den Rollen des Bundesrates und der

Zentralverwaltung als Bewilligungsinstanzen traditio-

nell eine grosse Bedeutung zugemessen. Nach gelten-

dem Recht sind eigentliche «ministeriale» Aufgaben

aber am ehesten im Kontext zur Rahmenbewilligung zu

ÀQGHQ204. Für die Bau- und die Betriebsbewilligungen,

welche nach wie vor den Charakter von Polizeibewilli-

gungen tragen, ist hingegen das Auseinanderfallen von

verwaltungspolizeilichen und fachlichen Kompetenzen

de lege lata augenfällig – selbst wenn die Freigaben ei-

QHQJHZLVVHQ(LQÁXVV GHV (16, DOV )DFKEHK|UGH XQG

damit eine Milderung ermöglichen.

Das Kernenergierecht regelt den Umgang mit den Kräf-

ten der Kernspaltung und den Schutz vor ionisierender

Strahlung; es geht dabei um klassisches Technikrecht,205

202 In einem Schreiben vom 4. August 2015 warnen unter anderem

die ehemaligen Vorsteher der schweizerischen Nuklearsicherheits-

behörden (HSK/ENSI) davor, «Einzelheiten der Kernenergiesi-

cherheit künftig nicht mehr von der fachtechnisch kompetenten

Sicherheitsbehörde gemäss der Erfahrungen und dem Stand von

Wissenschaft und Technik, sondern von der Regierung» festzulegen.

203 Die Konsequenz wäre somit identisch zu Art. 3 der Ausserbe-

triebnahmeverordnung – wobei im Zusammenhang mit der Ausser-

betriebnahme – anders als beim LZBK – eine tatsächliche Gefähr-

dung anzunehmen ist.

204 Zu bedenken ist jedoch, dass mit dem Inkrafttreten des KEG auf

einen Bedarfsnachweis für (neue) Kernanlagen verzichtet wurde.

205 Vgl. STEFAN MÜLLER/JÜRGEN ENSTHALER, Was ist Technikrecht?, in:

Jürgen Ensthaler/Dagmar Gesmann-Nuissl/Stefan Müller (Hrsg.),

Technikrecht – Rechtliche Grundlagen des Technologiemanage-

ments, Berlin/Heidelberg 2012, 1 ff., 1 f. sowie ULRICH BÜDENBENDER,

Reto Patrick Müller: Nuklearaufsicht in der Schweiz

206

Umwelt&Technik

3/2015

(also sowohl bei den Beaufsichtigten als auch bei den

Aufsichtsbehörden selbst) zu stärken – was ohne politi-

VFKH(LQÁVVHMHGZHOFKHU$UWEHVVHUHUUHLFKEDUVFKHLQW

Die KNS könnte gleichsam zu einer Art Fachaufsicht

über das ENSI ausgebaut werden – vorausgesetzt, auch

sie erfüllt dereinst die Vorgaben des ÜNS vollständig.

Entscheidend erscheint aber in jedem Fall, die Nuklear-

aufsicht kohärent und mit einer klaren Verteilung der

Zuständigkeiten zu regeln.

4. Stärkung des internationalen

Rechtsrahmens

«Fukushima» hat die Schwachstellen des bestehenden,

mannigfaltigen internationalen Rahmens manifestiert.

Solange die Umsetzung von Empfehlungen der IAEA

im Ermessen der jeweiligen Staaten liegen und solange

sich die Selbstregulierung der Betreiber auf den eigent-

lichen Betrieb von Anlagen konzentriert, bleibt die nati-

onale Aufsicht die zentrale Stelle zur Gewährleistung

der Implementierung allfälliger Massnahmen. Die

Schweiz setzt sich daher für die Einführung internatio-

nal verbindlicher Sicherheitsanforderungen und eine

Verstärkung der internationalen Zusammenarbeit ein211

– dies befreit aber nicht davon, auch im nationalen

Recht allfällige Reformen an die Hand zu nehmen.212

211 Medienmitteilung des UVEK vom 20. Juni 2011 sowie www.ensi.

ch > Top > Internationale Überprüfungen sollen obligatorisch werden.

212 Ob hingegen – international durchaus registrierte – Massnahmen

zur weiteren Politisierung, die Schweizer die Glaubwürdigkeit stär-

ken, darf bezweifelt werden.

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Safer nuclear energy through a higher degree of internationalisation?

Article

Full-text available

Sep 2013

Norbert Pelzer

The Nuclear Law Bulletin is a unique international publication for both professionals and academics in the field of nuclear law. It provides subscribers with authoritative and comprehensive information on nuclear law developments. Published twice a year in both English and French, it features topical articles written by renowned legal experts, covers legislative developments worldwide and reports on relevant case law, bilateral and international agreements as well as regulatory activities of international organisations. Feature articles in this issue address the Treaty on the Non-proliferation of Nuclear Weapons, competition law and the nuclear sector, and third party liability for nuclear damage (jurisdiction and enforcement, and compensation for environmental damage).

Rz. 5120 f. desaufgaben (Corporate-Governance-Bericht) vom 13

Jan 2004

Vgl
Riccardo Zum Ganzen
Energierecht Jagmetti
Johannes Reich
Ii Bundesgericht

106 Vgl. zum Ganzen RICCARDO JAGMETTI, Energierecht, in: Heinrich Koller/Georg Müller/René Rhinow/Ulrich Zimmerli (Hrsg.), Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Bd. VII, Basel 2005, Rz. 5120 f. desaufgaben (Corporate-Governance-Bericht) vom 13. September 2006, BBl 2006 8233, 8260 f. 133 BGE 139 II 185 E. 9.2 (198); zustimmend JOHANNES REICH, Bundesgericht, II. öffentlich-rechtliche Abteilung, 28. März 2013, 2C_347/2012, 2C_357/2012, BGE 139 II 185, ZBl 114 (2013), 513 ff., 521. 134 Botschaft ENSIG (FN 104), 8835 f. Gemäss dem Corporate- Governance-Bericht (FN 132) gehört die Sicherheitsaufsicht zum sog. dritten Kreis, 8248 f. 135 Vgl. Corporate-Governance-Bericht (FN 132), 8262 f. 136 Vom 10. Dezember 2004, SR 732.11.

The United States Nuvisory Committees 1 ff., 32 ff

Jan 2008

Vgl
U S Für
Roland M Nrc
Frye Jr

162 Vgl. für die U.S. NRC ROLAND M. FRYE JR., The United States Nu- visory Committees, in: Albany Law Journal of Science & Technology Vol. 23/1 (2013), 1 ff., 32 ff. In Deutschland ist die GRS eine wesentliche Trägerin nuklearen Fachwissens. Sie ist zwar als GmbH ausgestaltet, gehört aber zu 46 % der Bundesrepublik Deutschland, zu jeweils 4 % dem Bundesland Nordrhein-Westfalen und dem Freistaat Bayern sowie zu 46 % den Technischen Überwachungs-Vereinen 163 Vgl. MÜLLER (FN 31), Art. 101 KEG, Rz. 6 ff. 164 Verordnung des UVEK über die Methodik und die Randbedin- triebnahme von Kernkraftwerken vom 16. April 2008, SR 732.114.5.

601 ff., 601. 206 Eine solche Reform würde das KEG in weitem Masse sowie das ENSIG in geringerem Masse betreffen 211 ff., passim. 208 Heikel erscheint, wenn unabhängige Aufsichtsbehörden mit Politikern oder Personen aus dem politischen Betrieb besetzt werden. So war in den USA Gregory B

Oct 2007
132-210

Energierecht

Energierecht, in: Martin Schulte/Rainer Schröder (Hrsg.), Hand- Heidelberg 2011, 601 ff., 601. 206 Eine solche Reform würde das KEG in weitem Masse sowie das ENSIG in geringerem Masse betreffen. Dabei wären insbesondere die Zuständigkeiten bezüglich nuklearer Bewilligungen gemäss dem KEG zu überdenken. 207 Zum Ganzen etwa FELIX UHLMANN, Die Neutralität der Verwaltung, ZBl 108 (2007), 211 ff., passim. 208 Heikel erscheint, wenn unabhängige Aufsichtsbehörden mit Politikern oder Personen aus dem politischen Betrieb besetzt werden. So war in den USA Gregory B. Jaczko 2005 als Commissioner und 2009 als Chairman der Aufsichtsbehörde bestellt worden. Jaczko war zuvor enger Mitarbeiter des Senators Reid aus Nevada gewesen. In seiner Zeit als Commissioner gab die U.S. NRC die Endlagersuche in Yucca Mountain/Nevada durch Einstellung der Finanzierung auf. Weiterführend zur Endlagersuche in den USA JAY R. KRAMER, Status of HLW disposal in the USA, Referat anlässlich der 14. Regionaltagung der Deutschen Landesgruppe der AIDN/INLA in Nürnberg vom 27./28. September 2015 (wird publiziert). 209 ENSI (FN 139), 9; vgl. auch SCHEIWILLER (FN 113), 132. 210 TRONEA/CIUREA (FN 11), 6 f.

Jan 2012
521

Johannes Reich
I I Bundesgericht
Abteilung Öffentlich-Rechtliche

zustimmend JOHANNES REICH, Bundesgericht, II. öffentlich-rechtliche Abteilung, 28. März 2013, 2C_347/2012, 2C_357/2012, BGE 139 II 185, ZBl 114 (2013), 513 ff., 521.

Gemäss dem Corporate-Governance-Bericht (FN 132) gehört die Sicherheitsaufsicht zum sog. dritten Kreis

Ensig Botschaft

Botschaft ENSIG (FN 104), 8835 f. Gemäss dem Corporate-Governance-Bericht (FN 132) gehört die Sicherheitsaufsicht zum sog. dritten Kreis, 8248 f.

Corporate-Governance-Bericht (FN 132)

Vgl. Corporate-Governance-Bericht (FN 132), 8262 f.

MÜLLER (FN 31), Art. 101 KEG, Rz

Vgl. MÜLLER (FN 31), Art. 101 KEG, Rz. 6 ff.

Übersicht bei MÜLLER (FN 31), Art. 101 KEG, Rz

Vgl. die Übersicht bei MÜLLER (FN 31), Art. 101 KEG, Rz. 15.

Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über die umfassenden Risiko-und Sicherheitsbewertungen («Stresstests») von Kernkraftwerken in der Europäischen Union und damit verbundene Tätigkeiten

Jan 2012
com
571

Europäische Kommission

EUROPÄISCHE KOMMISSION, Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über die umfassenden Risiko-und Sicherheitsbewertungen («Stresstests») von Kernkraftwerken in der Europäischen Union und damit verbundene Tätigkeiten, COM (2012) 571, passim.

Nuklearaufsicht in der Schweiz: Die Ausgestaltung der Sicherheitsaufsicht über Kernanlagen im Wechselspiel zwischen helvetischem Pragmatismus und internationalen Erfahrungen und Empfehlungen

Abstract

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