Países Bajos. Líneas básicas del Urbanismo Neerlandés

Abstract

Demetrio MUÑOZ GIELEN RESUMEN: Las peculiaridades geográficas e históricas de los Países Bajos condujeron a este país a fór-mulas muy poderosas de intervención y control públicos de los desarrollos urbanísticos. Este papel dominante de la Administración Pública se tradujo después de la Segunda Guerra Mundial en una intervención direc-ta en los mercados inmobiliarios a través de la llamada «política activa de suelo» y de la construcción masi-va de viviendas sociales. A finales de la década de los ochenta del siglo pasado se produjo un cambio fundamental en las políticas públicas urbanísticas que se caracteriza fundamentalmente por el abandono de esta intervención directa, cediendo parte del protagonismo a los agentes privados en un delicado proceso libera-lizador.

Full text

Ministerio de Vivienda
—6—
Países Bajos
Líneas básicas del urbanismo neerlandés
CIUDAD Y TERRITORIO Estudios Territoriales, XXXVII (144) 2005 459
Geógrafo urbanista,Instituto de Investigación OTB, Universidad Técnica de Delft,Países Bajos
Demetrio MUÑOZ GIELEN
RESUMEN: Las peculiaridades geográficas e históricas de los Países Bajos condujeron a este país a fór-
mulas muy poderosas de intervención y control públicos de los desarrollos urbanísticos. Este papel dominante
de la Administración Pública se tradujo después de la Segunda Guerra Mundial en una intervención direc-
ta en los mercados inmobiliarios a través de la llamada «política activa de suelo» y de la construcción masi-
va de viviendas sociales.A finales de la década de los ochenta del siglo pasado se produjo un cambio funda-
mental en las políticas públicas urbanísticas que se caracteriza fundamentalmente por el abandono de esta
intervención directa, cediendo parte del protagonismo a los agentes privados en un delicado proceso libera-
lizador.
DESCRIPTORES: Legislación urbanística. Urbanismos comparados. Países Bajos.
INTRODUCCIÓN
1. Los Países Bajos se caracterizan por ser
un país pequeño, 33.929 km2de superficie
(equivalente a un poco más que la superficie
de Cataluña), densamente poblado,con una
población total de 16 millones de habitantes,
7 millones de automóviles, 6,5 millones de
viviendas, muy urbanizado, uno de los países
más industrializados del mundo y principal
puerta de entrada marítima de mercancías a
la Europa continental. Es además reconocido
como «el país más planificado» de Europa
(ver DUTT & COSTA, 1985).
2. Los condicionantes geográficos han
influido de manera decisiva en el desarrollo de
las características peculiares del sistema de
planificación urbanística de los Países Bajos.
Se trata del país con la mayor densidad de
población de Europa (472 hab/km2), y la mayor
parte del territorio nacional se encuentra a
una cota inferior al nivel del mar, obtenido en
su mayoría mediante la desecación de pólderes
[polders]. Cada puñado de tierra en este país
ha sido, en algún momento de su pasado,
removido una media de dos veces por algún
neerlandés (holandeses, frisones, limburgeses,
brabanteses, zeelandeses, güeldreses y
Este estudio es una reelaboración integral de un proto-texto
inicial de Fausto Arroyo de 1994.Por encargo de Ciudad y
Territorio Estudios Territoriales, rehice ya en 2001 y ahora en
2005, bajo mi entera responsabilidad, el texto original haciendo
uso de diversas fuentes escritas, de mi propia experiencia en la
práctica urbanística en este país y de la ayuda de algunos expertos
locales que se citan al final. Además agradezco a Javier García-
Bellido García de Diego, director de CyTET, sus observaciones y
sugerencias varias a todo el texto con el fin de homogeneizarlo con
los anteriores. Emilio: demetriomunoz@yahoo.es

460 Urbanismos Comparados: Países Bajos
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groningueses) o grupo organizado de ellos. La
urbanización de suelo es costosa y requiere
importantes inversiones en drenaje y
protección.
Además de estos condicionantes físicos, la
sociedad neerlandesa ha dado históricamente
mucha importancia a los aspectos sociales,
culturales y económicos en el urbanismo.
Como resultado, la sociedad neerlandesa es
muy exigente con respecto a los resultados de
la intervención humana sobre este frágil
territorio.
No sólo los aspectos paisajísticos,
medioambientales y sociales (accesibilidad de
la vivienda) son determinantes, también los
económicos son de vital importancia: una
economía moderna requiere un uso eficiente,
comprensible y transparente del espacio en el
que esta economía se desarrolla.
Históricamente la superación de estos
condicionantes se ha basado en un estricto
control de los desarrollos urbanos mediante
una intervención directa del Estado sobre el
urbanismo a nivel local.
3. El interés por la ordenación territorial y
urbanística en los Países Bajos es muy grande.
La profusión de planes urbanísticos de diverso
tipo y la gran calidad media de su elaboración
han alcanzado fama internacional. El lógico
resultado de este interés es la necesidad de un
buen control y una buena gestión del territorio
nacional, lo que se ha traducido,entre otras
cosas, en un afán por disponer de fuentes de
información avanzadas y actualizadas sobre
dicho territorio (cfr.MUÑOZ GIELEN, 2001). En
los Países Bajos la planificación territorial va
más allá del concepto instrumental de
regulación y coordinación de las necesidades
de suelo de los diferentes sectores nacionales
(vivienda, transporte, industria, agricultura,
recreo, etc.).En un país tan densamente
poblado, la demanda de suelo y los
condicionantes que su consumo impone
(accesibilidad, diseño funcional, eficiencia
ecológica, protección de los valores naturales
heredados, etc.) son tan numerosos,
cambiantes y contrapuestos, que resulta poco
adecuado afrontar su regulación mediante
elementos de ordenación de carácter «pasivo».
El sistema urbanístico evolucionó desde la
Segunda Guerra Mudial hasta comienzos de
los años noventa hacia un planteamiento
FIG.1. Provincias de los Países Bajos

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«activo»: la ordenación urbanística y territorial
que la Administración pública realiza debe
guiar la urbanización. Esta función de guía se
basaba en la ejecución directa por parte de la
municipalidad de los procesos de urbanización
(cfr. WITSEN & BOSSCHER, 1992).
4. A finales de los años ochenta y
comienzos de los noventa del siglo pasado se
produjeron cambios que modificaron
sustancialmente la intervención pública en el
urbanismo. La lucha contra el déficit público
llevó a recortar las subvenciones públicas del
Estado central y llevó a medidas
liberalizadoras. Estas ayudas habían
permitido durante décadas la edificación
masiva de viviendas sociales además de cubrir
los riesgos financieros que los Ayuntamientos
corrían al ejecutar directamente los planes
urbanísticos. Como consecuencia,desde
comienzos de los años noventa se está
produciendo una retirada paulatina de la
Administración Pública municipal de las
tareas directas de ejecución del planeamiento,
pasando a fórmulas menos «activas» de
intervención. Buena parte del protagonismo
reside ahora en los agentes del mercado libre.
FIG.2. Mapa de los Países Bajos

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1. Los Países Bajos son una monarquía
constitucional parlamentaria con una
organización estatal descentralizada y
unitaria. Descentralizada porque se divide en
tres niveles territoriales (central, provincial y
municipal) y algunas otras entidades de base
no territorial. Y unitaria porque las
diferentes Administraciones del Estado
actúan coordinadamente. La actual
Constitución [Grondwet] data de 1815, y fue
modificada en diversas ocasiones, la última
de las cuales en 1983 (cfr. NEEDHAM & al.,
1993: 3-7).
2. Las Administraciones del Estado
neerlandés son las siguientes (ver FIGS. 1 y 2
con la división administrativa):
(i) Administración Central: el cabeza
del Estado [Rijk] es el Monarca [koning].
Éste y los ministros forman el Gobierno
central [Regering]. Los Estados Generales
[Staten generaal, StG] están divididos en dos
cámaras. La Primera Cámara [Eerste Kamer]
es equiparable al Senado español y está
formada por 75 representantes elegidos por
las provincias. La Segunda Cámara [Tweede
Kamer] es equiparable al Congreso de los
Diputados español y está formada por 150
representantes elegidos por sufragio
universal directo.
(ii) Administración Provincial: cada una
de las doce provincias tiene a su frente un
Comisario de la Reina [Commissaris der
Koningin], nombrado directamente por el
Gobierno. Los Estados Provinciales
[Provinciale Staten, PS], están compuestos
por representantes elegidos por sufragio
universal directo que eligen a los diputados
[gedeputeerden]. Los diputados forman, junto
con el Comisario de la Reina, las
Diputaciones de los Estados [Gedeputeerde
Staten, GS],el órgano ejecutivo de la
provincia.
(iii) Administración Municipal: los casi
600 municipios (su número decrece a medida
que se producen anexiones y fusiones) tienen
a su cabeza a un Alcalde [Burgemeester]
nombrado directamente por el Gobierno,
generalmente tras consultar a políticos
locales. El Pleno o Consejo Municipal
[Gemeenteraad], que está formado por
representantes elegidos por sufragio
universal directo, elige a los Concejales con
Concejalía [wethouders]. El alcalde y los
concejales con concejalía forman el Colegio
de Alcalde y Concejales con Concejalía
[College van Burgemeester en Wethouders,
B&W], el órgano Ejecutivo o de Gobierno de
los ayuntamientos.
3. Para lograr una actuación coordinada
de las diferentes Administraciones Públicas
la organización del Estado neerlandés es
jerárquica: las administraciones
provinciales actúan dentro de los márgenes
establecidos por la legislación y las políticas
centrales, y las Administraciones
municipales por las de la legislación y las
políticas centrales y provinciales. En
principio, cada nivel territorial es libre para
fijar su propia política y aprobar
regulaciones, siempre que no entren en
conflicto con el marco legislativo o de
políticas de un nivel superior (cfr.
BRUSSARD, 1987). La Administración
superior ejerce una función tutelar y puede
supervisar los actos de la(s)
Administración(es) inferior(es) y evitar que
ésta(s) actúe(n) contrariamente a la política
de la(s) Administración(es) superior(es). En
caso de conflicto está facultada para, en
ejercicio de su potestad de tutela, imponer
la obligación de revisar el contenido del
plan e incluso subrogarse en las
competencias de la Administración
infractora. La autonomía de que disfrutan
las Administraciones inferiores está pues
limitada a una función de ejecución de las
políticas de las Administraciones
superiores, aunque estas políticas dejen
generalmente amplios márgenes a la
interpretación que de ellas hagan las
provincias y los municipios. En el
urbanismo, este principio de coordinación se
traduce en que los elementos del sistema de
planeamiento (planes de ámbito nacional,
provincial y municipal) son objeto de
coordinación vertical entre las diferentes
PARTE I. SOBRE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL Y LAS COMPETENCIAS
URBANÍSTICAS
N§1. Estructuración elemental del Estado:niveles de división territorial y articulación
competencial

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administraciones y de coordinación
horizontal entre departamentos y agencias
de cada nivel administrativo. Esta
coordinación vertical se traduce en que las
desviaciones en los planes de otros niveles
de la Administración respecto de las
decisiones de los planes de la
administración superior deben de estar bien
motivadas, estar recogidas dentro de los
márgenes de variación que el plan
jerárquicamente superior determine, y
contar con la conformidad de dicha
administración superior (cfr. WITSEN &
BOSSCHER, 1992). Esta coordinación vertical
se hace efectiva mediante el ejercicio de la
potestad de tutela sobre las
Administraciones de rango inferior, por
ejemplo mediante la aprobación definitiva
de los planes.
Otro instrumento a través del cual se
garantiza el carácter unitario de la acción del
Estado neerlandés es el marco de
financiación de las distintas
Administraciones Públicas. La
Administración Central dispone de la
inmensa mayoría de los recursos financieros,
y éstos son distribuidos entre las
Administraciones Provincial y Municipal.
Una media de un 82% de la financiación
municipal procede de las arcas centrales, y de
este porcentaje más de la mitad (un 44% del
total de ingresos municipales) es concedida a
los municipios en base a criterios de
coordinación de políticas, aunque este
porcentaje está disminuyendo en beneficio de
la financiación «genérica» o no vinculada a
políticas concretas (cfr. KORTHALS ALTES,
2002). La autonomía de las provincias y,
sobre todo, de los municipios, es sin embargo
bastante holgada, dentro de unos límites,
gracias a que se ha consolidado en sus
relaciones con la Administración Central una
práctica de respeto hacia su autonomía.
4. La articulación de competencias sigue
la misma estructura jerárquica señalada en
el párrafo anterior. El poder legislativo reside
en los Estados Generales. La legislación
estatal suele tener un carácter marco,
delegando a las demás Administraciones
Públicas la labor de desarrollo normativo. La
acción normativa de provincias y municipios
se materializa en decretos y ordenanzas, pero
no en leyes, sólo reservadas a los Estados
Generales.
El grueso de la intervención ejecutiva
pública lo desarrollan el Gobierno Central y
el Municipal. Las provincias desarrollan
fundamentalmente labores de coordinación
de las políticas centrales y municipales.
Algunos sectores son proclives a conceder un
mayor protagonismo a las provincias
neerlandesas en materia de ordenación del
territorio y urbanismo, como respuesta al
proceso de descentralización de las
competencias del Estado. Una labor más
activa de la Administración Provincial
garantizaría en este contexto de
descentralización la coordinación de la acción
de las diferentes Administraciones a que se
hacía referencia anteriormente gracias a su
posición intermedia entre el Gobierno central
y los municipios. Sin embargo, también
existen propuestas que depositan gran parte
del poder descentralizado directamente en los
municipios, debilitando aún más la posición
de las provincias.
N§2. Nivel territorial en el que están residenciadas las competencias legislativas sobre
urbanismo (en su totalidad o en materias parciales específicas)
1. Las competencias legislativas en
materias afines al urbanismo residen en la
Administración Central. El Gobierno
Central y los Estados Generales son los
responsables de la elaboración y aprobación
del marco jurídico de las leyes
administrativas nacionales, dentro de las
cuales se inscriben las relativas a la
planificación territorial.
El principio general de coordinación y
articulación de competencias señalado es
aplicable también al urbanismo y la
ordenación del territorio. La legislación
urbanística nacional tiene pues un carácter
marco, y provincias y municipios tienen
competencias de desarrollo normativo que se
materializan en decretos y ordenanzas (cfr.
NEEDHAM & al., 1993: 7).

464 Urbanismos Comparados: Países Bajos
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A)Competencias de planeamiento (para
contenido y naturaleza de los planes de
ordenación urbanística y territorial ver,ut infra,
N§10)
1. Las decisiones que afectan a la
planificación territorial se toman en cada
nivel administrativo por parte de los órganos
ejecutivos que preparan los planes de su
nivel, y los legislativos,que los aprueban. Los
instrumentos del sistema de planeamiento
(planes de ámbito nacional, provincial y
municipal) son objeto de coordinación vertical
entre las diferentes Administraciones
(siguiendo los principios de coordinación y
jerarquía apuntados más arriba en N§1.3) y
de coordinación horizontal entre
departamentos y agencias de cada nivel
administrativo.
Una serie de organismos públicos y
órganos administrativos asesores deben ser
consultados en diferentes etapas del proceso
de planeamiento. Las funciones de dichos
organismos están definidas en la legislación
nacional o en el desarrollo que las provincias
y los municipios hacen de la misma.
2. Los únicos planes con carácter
vinculante para el estatus del régimen
jurídico del suelo son el Bestemmingsplan
(BP) [Plan de usos del suelo] y un tipo
concreto de Planologisch kernbeslissing
(PKB) [Directivade Planificación Territorial]
con algún carácter jurídico vinculante,
aunque muy escaso en este último tipo. Los
restantes planes urbanísticos o de ordenación
territorial sólo son vinculantes para los
planes de rango inferior
3. A nivel nacional los Estados generales
se encargan de supervisar la política de
planificación territorial del Gobierno y de
aprobar sus resoluciones y planes. El
ministro de Vivienda,Urbanismo y
Ordenación del Territorio y Gestión del
Medioambiente [Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(VROM)], encargado de la planificación
territorial, envía anualmente a la Segunda
Cámara un informe adjunto al Presupuesto
Anual en el que da cuenta de la política del
Gobierno.Todas las Planologische
kernbeslissingen (PKB), directivasrelativas a
la ordenación territorial elaboradas por su
Departamento, son aprobados por los Estados
generales. Un ejemplo es el «Cuarto
Documento Nacional Extra de Ordenación
Territorial» [Vierde Nota Ruimtelijke
Ordening Extra,V
INEX], aprobado en 1991 y
que planificó buena parte del crecimiento
urbano en los desde entonces denominados
«enclaves Vinex» [Vinex-locaties] (véase FIG.3
con los enclaves VINEX) En estos momentos
se halla en proceso de elaboración y
aprobación parlamentaria el Documento
Nacional «Territorio» [Nota «Ruimte»].
Los organismos de consulta a nivel
nacional son:
(i) La Comisión Nacional de
Planificación Territorial
[Rijksplanologische Commissie];
(ii) El Consejo de Vivienda,Ordenación
Territorial y Urbanística y Gestión del Medio
Ambiente [Raad voor de Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(VROM-raad)];
N§3. Nivel territorial en el que residen las principales competencias de planeamiento,
ejecución y control urbanístico (en la Administración central,en las provincias o en los
municipios;¿existe una Administración «de tutela» y control de los actos de la Administración
Municipal?)
Fig. 3. Enclaves Vinex Fuente: DHV Amersfoort.

CyTET, XXXVII (144) 2005 465
Ministerio de Vivienda
(iii) El Consejo de Estado [Raad van State
(RvS)], que asesora al Estado en materia de
legislación de ordenación urbanística y
territorial.
4. A nivel provincial los principales
instrumentos de política de planificación
territorial (Streekplannen, Planes Regionales,
informes y otros documentos) son diseñados
por el ejecutivo provincial (HIJMANS &
GERZON,1ten,GS) y aprobados por el
Parlamento provincial (Provinciale staten,
PS). El ejecutivo envía un informe anual al
parlamento donde dan cuenta de la política
de ordenación urbanística y territorial
seguida durante el último año.
El organismo de consulta y asesoramiento
a nivel provincial es la Comisión Provincial
de Planificación Territorial [Provinciale
Planologische Commissie (PPC)]. La PPC
influye decisivamente en la elaboración y
aprobación del planeamiento provincial, y en
el control que la provincia ejerce sobre el
planeamiento municipal (cfr.KLAASSEN,
2000: 66-67; VAN ZUNDERT, 1996: 78-79).
5. A nivel municipal el ejecutivo, i.e.,el
Colegio de Alcalde y Concejales con
concejalía, es el encargado de la elaboración
del contenido de la política de planificación a
seguir. Esta política se materializa en planes
urbanísticos municipales (Planes de
Estructura, Structuurplannen, y Planes de
Usos de Suelo, Bestemmingsplannen, BP),
Ordenanzas de edificación
[Bouwverordening], informes y otros
documentos. El Pleno o Consejo Municipal
aprueba estos planes y documentos.
B) Competencias de ejecución y control
urbanístico
6. La legislacion neerlandesa no reconoce
las competencias de ejecución del
planeamiento a ninguna Administración
Pública en concreto.Así que, en principio,
cualquiera de ellas, Gobierno Central,
Provincias o Municipios, podría implementar
los planes urbanísticos. Sin embargo, la
ejecución del planeamiento requiere de
medios financieros y de algunos
instrumentos jurídicos de derecho público,
como por ejemplo la expropiación
[onteigening] o el derecho de tanteo y retracto
[voorkeursrecht].
Aunque, como se ha dicho, la legislación
urbanística no reconoce el derecho/deber de
ejecutar el planeamiento a ninguna
Administración Pública de forma exclusiva,
generalmente sí que adjudica a los
ayuntamientos el derecho a hacer uso de los
instrumentos de Derecho público necesarios.
Podría pues afirmarse que los ayuntamientos
disponen de casi todas las «posibilidades»
reales de ejecutar el planeamiento. En menor
medida, el Gobierno Central y las provincias
pueden hacer uso de algunos instrumentos de
Derecho público de ejecución, y disponen
además de los medios financieros necesarios.
Por ejemplo,el gobierno central tiene las
competencias sobre la gestión de la ejecución
de infraestructuras (vías ferroviarias,
autopistas, canales) de ámbito nacional y de
grandes proyectos de interés nacional (cfr.
KLAASSEN, 2000: 48-50).
7. Los Ayuntamientos neerlandeses han
ejercido tradicionalmente el control sobre la
ejecución de los planes a través de dos
canales. Por un lado, redactan instrumentos
de planeamiento y expiden las autorizaciones
necesarias para la ejecución del
planeamiento o para la puesta en
funcionamiento de la nueva urbanización;
para lo cual hacen uso casi exclusivamente
de instrumentos de Derecho público. Por otro
lado, intervienen directa y activamente,como
un agente inmobiliario más, en la ejecución
urbanística. En este último caso hacen uso de
instrumentos de Derecho privado,
apoyándose además en algunos instrumentos
de Derecho público (véase, ut infra, N§21).A
través de ambos canales los Ayuntamientos
neerlandeses han ejercido tradicionalmente
un férreo control sobre la urbanización
(véase, ut infra, N§32).
Sin embargo, desde finales de los años
ochenta del siglo XX existe la tendencia a
poner menor énfasis en la intervención
municipal activa y directa en la ejecución del
planeamiento (cfr. MUÑOZ GIELEN, 1999).A
pesar de ello, el peso de la tradición
interventora de los ayuntamientos y la
relativa abundancia de patrimonios públicos
de suelo hace que algunos municipios sigan
actuando muy activamente en la ejecución
del planeamiento.
8. La Ley de la Vivienda establece que el
ejercicio de la gestión urbanística aplicada
al control de lo edificado y de su uso, o
control urbanístico, es competencia

466 Urbanismos Comparados: Países Bajos
Ministerio de Vivienda
exclusiva de las autoridades locales o
municipales. El departamento de Control
sobre la Construcción y la Vivienda [Bouw-
en Woningtoezicht] es el órgano
administrativo municipal encargado de
controlar la edificación y el uso que se hace
de ella.
C) Tutela y control de los actos de la
Administración Municipal
8. Siguiendo los principios mencionados
de coordinación y jerarquía de las distintas
Administraciones Públicas, la Provincia y el
Gobierno Central pueden supervisar los actos
de las Administraciones municipales y evitar
que éstas actúen contrariamente a la política
de la(s) Administración(es) superior(es). En
caso de conflicto están facultadas para
imponer la obligación de revisar el contenido
del plan o la licencia e incluso subrogarse en
sus competencias.
9. El Gobierno Central ejerce esta tutela y
control a través de la Inspección de
Ordenación Urbanística y Territorial
[Inspectie Ruimtelijke Ordening (IRO)].
Cuatro IRO, repartidos por el país, controlan
los contenidos de los Planes Regionales
[Streekplannen], elaborados por las
provincias, y de los Planes de Estructura
[Structuurplannen] y Planes de Usos del
Suelo [Bestemmingsplannen] elaborados por
los municipios.También otros
procedimientos, como las exenciones de las
determinaciones del planeamiento, pasan
bajo los ojos de estas inspecciones (cfr.
KLAASSEN, 2000: 42-43).
Las provincias disponen también de
inspectores, con competencias similares al
IRO del Gobierno central, que controlan las
figuras de planeamiento municipales.
PARTE II. SOBRE LA PROPIEDAD FUNDIARIA Y EL URBANISMO
N§4. Función social de la propiedad.Fundamentos constitucionales o consuetudinarios. Mecanismos e
instrumentos para la consecución de la función social de la propiedad inmobiliaria.¿Impide la
especulación inmobiliaria la Constitución o alguna Ley?
1. La única mención al urbanismo en la
Constitución [Grondwet] se refiere a la
vivienda:
«La Administración Pública tiene la tarea de
fomentar suficientes posibilidades de
alojamiento» (art. 22.2)2.
En los Países Bajos,las garantías sobre el
derecho de propiedad de los individuos
emanan fundamentalmente del Código Civil
[Burgerlijk Wetboek], cuyo Libro V, artículo
1.2, señala las posibilidades y límites del
derecho de propiedad en general:
«[el derecho de propiedad] Permite al
propietario hacer un uso libre de la cosa
excluyendo a los demás, siempre y cuando este
uso no entre en conflicto con derechos de otros y
se tomen en cuenta las justificadas limitaciones
establecidas por preceptos legales y reglas de
derecho no escrito» (art. 1.2, Libro V).
La Constitución [Grondwet] se refiere en
su artículo 14 a la propiedad sólo para
establecer la posibilidad de expropiación y la
obligatoriedad de la indemnización:
«La expropiación sólo puede tener lugar a favor
del bien común y a cambio de una
indemnización asegurada previamente, todo
ello según la normativa establecida por la ley»
(art. 14.1)3.
La legislación neerlandesa no menciona
pues explícitamente algo relativo a una
«función social de la propiedad», como las
Consituciones alemana o española, ni a la
especulación inmobiliaria, como sólo la
española lo hace en el mundo.
2. La doctrina jurídica de los Países Bajos
considera sin embargo que el Derecho privado
está subordinado al Derecho público
administrativo (cfr. DAVIES & al., 1989). Esta
actitud no se limita a las normas jurídicas
2«Bevordering van voldoende woongelegenheid is voorwerp
van zorg der overheid» (art. 22.2 Grondwet).
3«Onteigening kan alleen geschieden in het algemeen
belang en tegen vooraf verzekerde schadeloosstelling, een en
ander naar bij of krachtens de wet te stellen voorschriften» (art.
14.1 Grondwet).

CyTET, XXXVII (144) 2005 467
Ministerio de Vivienda
sino que coincide con la opinión de la mayoría
de los ciudadanos: nunca debe prevalecer la
propiedad privada sobre el interés público. Se
aprecia además una fuerte tradición cultural
que otorga al suelo un valor de uso colectivo
muy preciado, pero para todos por igual,al
haber sido en parte ganado al mar con el
esfuerzo común desde el siglo XIII, durante
generaciones (cfr. TEIJMANT, 1988). Esta
actitud está directamente relacionada con la
consideración, por parte de los habitantes de
los Países Bajos,del suelo como un bien
privado cuyo uso y utilización, sin embargo,
debe ser de interés público (NEEDHAM, 1993).
Como consecuencia, la provisión de viviendas
y de suelo industrial a un precio y calidad
adecuadas era reconocida en los Países Bajos
hasta los años ochenta como un objetivo
prioritario del interés público y, por ello,debía
evitarse que la propiedad privada del suelo
impidiese la realización de esta necesidad.
Durante las dos últimas décadas se ha
producido, sin embargo,una modificación
substancial en la definición de los objetivos
públicos. La provisión de viviendas, por
ejemplo, ya no es reconocida como un objetivo
prioritario de la actuación de la
Administración pública, que se limita ahora a
garantizar la provisión de sólo un mínimo de
viviendas sociales, dejando el resto al libre
mercado.También se ha producido una
modificación substancial en el modo de
ejecutar estos objetivos públicos, pasando de
una política activa y empresarial de
urbanización a una política pasiva (ver luego,
ut infra, N§21 y32).
3. Los ayuntamientos neerlandeses,
encargados de las tareas de ejecución
urbanística, pueden hacer uso de dos
mecanismos para lograr la consecución de la
función social que se atribuye a la propiedad
inmobiliaria, función que,si bien no está
explicitada en la ley, sí que lo está en la
práctica de gobierno y jurisprudencial: por un
lado, intervenir activa y directamente como
un agente inmobiliario más, y, por otro lado,
redactar instrumentos de planeamiento y
expedir las licencias necesarias para la
realización de la urbanización (véanse luego
N§§21, 28, 29, 30 y 32).
N§5. Estatutos de la propiedad del suelo:civil o administrativo.¿Lo definen las leyes o los planes?
¿deriva del planeamiento o es previo a éste? Contenido urbanístico mínimo de la propiedad ¿hay un
ius aedificandi mínimo? Regímenes urbanísticos específicos de la propiedad del suelo en cada clase o
situación:obligaciones/deberes del propietario de suelo o promotor en el urbanismo:cesiones, obras,
uso,conservación, rehabilitación,etc. Diferenciar el ius urbificandi (derecho a promover una nueva
urbanización) del ius aedificandi (derecho a construir).
1. El Código Civil, Libro V, define el
contenido del derecho de propiedad en
general, en su artículo 1.2, antes visto. Se
puede entonces decir que el estatuto de la
propiedad del suelo es civil y no
administrativo, por cuanto el contenido
«básico» de dicho estatuto viene definido por
el Código Civil y no por leyes urbanísticas ni
planes. El Código Civil establece también que
algunos «preceptos legales y reglas de
derecho no escrito» pueden limitar
justificadamente este derecho. Una serie de
leyes relacionadas con la ordenación
urbanística y territorial (véase apéndice)
establecen limitaciones al uso de la
propiedad inmobiliaria.
Esta limitación se operativiza a través de
la necesidad de obtener distintos tipos de
licencias para poder edificar. La Ley de la
Vivienda [Woningwet, Ww] establece, por
ejemplo, que para obtener una licencia de
edificación es necesario que se cumplan los
requisitos establecidos por una serie de
figuras de planeamiento (art. 44 Ww). Del
mismo modo en que lo hace la Woningwet,
las demás leyes y desarrollos reglamentarios
de las mismas relacionadas con la
ordenación urbanística y territorial
establecen la necesidad de obtener algún
tipo de permiso y en ocasiones de realizar
algún tipo de estudio sobre sus efectos, si se
desea construir o modificar la parcela de que
se trate. Para obtener dichos permisos es
también necesario que se cumplan los
requisitos establecidos por una serie de
figuras de planeamiento mencionadas en las
respectivas leyes. En algunas ocasiones han
de cumplirse también los requisitos
directamente establecidos por la propia ley,
como es el caso de aquellos proyectos que

468 Urbanismos Comparados: Países Bajos
Ministerio de Vivienda
requieran de la elaboración de un
milieueffect rapportage (m.e.r.)
[(procedimiento de) evaluación de impacto
ambiental] (véase, ut infra, N§16.4).
Por tanto,se puede concluir que el
contenido «concreto» del potencial uso y
ejercicio económico del derecho de propiedad
del suelo viene definido primordialmente por
los planes y sólo marginalmente por alguna
ley o desarrollo de la misma, como el caso
recién mencionado del procedimiento de
evaluación de impacto ambiental. La Ley de
Expropiación [Onteigeningswet] reconoce, a la
hora de fijar el justiprecio expropiatorio, el
valor que se deriva del planeamiento, no del
uso actual. Este valor derivado del
planeamiento se determina en base al precio
de mercado del suelo en el resto de la unidad
de ejecución. Además, los jueces reconocen
otras expectativas urbanísticas al
propietario, siempre que las consideren
razonables y aunque no estén recogidas en
figuras de planeamiento aprobadas (ver, ut
infra, N§7). Se puede pues decir que el
contenido económico añadido por el plan y
por la jurisprudencia forma parte del
patrimonio real (en su sentido hipotecario)
del propietario.
En resumen, mientras que el estatuto de
la propiedad del suelo es civil porque su
contenido «básico» viene definido por una ley,
el Código Civil, y no está sustentado en ley
urbanística alguna, su contenido económico
«concreto» deriva, sin embargo,salvo
contadas excepciones, del planeamiento y de
la práctica jurisprudencial.
2. La propiedad fundiaria carece de un
contenido urbanístico mínimo, ya sea en
suelo urbano o rústico. No existe pues un ius
aedificandi mínimo para todo el suelo o
alguna clase o tipo de suelo. Cada propietario
de suelo rústico o urbanizable, puede
materializar exclusivamente el
aprovechamiento que le asignan las figuras
de planeamiento (véase, ut infra, N§10).
3. Las obligaciones urbanísticas del
propietario del suelo o del promotor en el
urbanismo neerlandés no constituyen un
régimen urbanístico específico y
normalizado (y, por tanto,previo) para cada
clase o tipo de suelo. Dichas obligaciones y
deberes emanan de las condiciones
impuestas a la concesión de las licencias
necesarias para urbanizar y edificar
(véanse, ut infra, N§§28, 29 y 30) y de
convenios voluntarios firmados entre el
propietario y/o el promotor y el
ayuntamiento. Estos convenios tienen el
carácter contractual propio del Derecho
Privado y son firmados libremente por
ambas partes. Obviamente, el Ayuntamiento
sólo ejecutará las obras públicas necesarias
o concederá las licencias necesarias si los
propietarios/promotores acceden a firmar un
convenio. Son de dos tipos:«convenios de
explotación» [exploitatieovereenkomsten] y
«convenios de colaboración público-privada»
[Publieke Private Samenwerking-
overeenkomsten (PPS-overeenkomsten)]. El
contenido de los primeros está reglado
globalmente en la ley y en la Ordenanza de
Explotación [exploitatieverordening], que fija
qué propietarios/promotores pueden ser
sujetos en este tipo de convenios y bajo qué
condiciones, y qué cargas les corresponden y
cuáles no. Estas limitaciones hacen que las
cargas imponibles en estos
exploitatieovereenkomsten a los
propietarios/promotores sean bastante
limitadas. Las cargas pactadas entre el
Ayuntamiento y los propietarios/promotores
incluyen generalmente la cesión de los
suelos para la realización de equipamientos
y dotaciones locales, y aportaciones a los
costes de la realización de dichos
equipamientos y servicios locales. El
contenido del segundo tipo de convenios está
sujeto a normas menos estrictas, dando
lugar a una distribución de cargas muy
dispar de la que no cabe hacer un resumen
tipo media aritmética en estas líneas.
Junto a estos convenios están otras dos
figuras, más marginales. El «impuesto
sobre el beneficio o las mejoras»
[baatbelasting], es aplicable tanto a bienes
inmuebles ya construídos como a parcelas
por construir, siempre y cuando ambos se
beneficien de obras municipales. Este
impuesto prácticamente no se aplica en la
práctica.La «tasa municipal» [legesheffing]
fue ideada para que el Ayuntamiento pueda
trasladar a los propietarios/promotores los
costes administrativos derivados de la
elaboración de los instrumentos de
planeamiento respectivos y de la
tramitación de las autorizaciones
necesarias (para más información, vide ut
infra, N§22).
La reforma de 1982 de la Ley de la
Vivienda impuso a los propietarios de

1. La Ley de Urbanismo y Ordenación
Territorial (WRO) establece que cuando un
«interesado» [belanghebbende] sufre o pueda
sufrir perjuicio como consecuencia de las
determinaciones de un Plan de usos del suelo
[bestemmingsplan, BP] o de determinaciones
de figuras complementarias del planeamiento
y siempre y cuando ese perjuicio,
«... no deba ser razonablemente asumido por el
interesado y la indemnización no haya sido ya
satisfecha mediante compra, expropiación o por
algún otro medio, el Pleno o Consejo municipal
otorgará, si el interesado lo solicita, una
compensación a determinar con criterios de
equidad» (art. 49 WRO)5.
Así pues, en teoría,el «interesado» tiene
derecho a una compensación por la privación
parcial o daño en el ejercicio del derecho o
facultad de edificar. Este derecho de
compensación se limita, como se verá en el
próximo párrafo, a los casos en los que al
interesado se le haya impedido por fuerzas
ajenas a él ejecutar un derecho a edificar ya
existente.
2. Algunos autores (NEEDHAM,KRUIJT &
KOENDERS, 1993: 71-72) señalan que otras
fuentes legales (introducción de la WRO y
principios de Derecho privado) y la
jurisprudencia han matizado este principio
de compensación:
El perjuicio ha de ser el resultado de la
modificación de un BP: dicho de otro modo,
sólo en aquellos casos en los que con
anterioridad ya existía un BP puede hablarse
de perjuicio, porque sólo el planeamiento
puede generar algún tipo de expectativa de
«derecho urbanístico» (véase, ut supra,
N§§5.1 y 2). Esto significa que en aquellos
suelos donde se redacta un BP por primera
vez no pueden generarse perjuicios a
compensar. Teniendo en cuenta que sólo el
casco urbano consolidado dispone de BP, y
que el suelo «virgen» no, en la mayoría de las
urbanizaciones no existen derechos ni
expectativas previos; (ii) El perjuicio ha de
ser consecuencia de un acto u omisión de la
Administración competente; (iii) Existe el
principio de que ningún ciudadano puede
esperar una vida sin riesgos, lo que tiene
consecuencias para el perjuicio a compensar.
Estos autores presentan la siguiente
hipótesis:
«... supongamos que alguien tiene suelo en
propiedad sobre el que, según el plan,pueden
edificarse oficinas. Si se modifica este plan de
forma que ya sólo se pueden edificar viviendas
en este suelo, la indemnización es en teoría
posible. Pero si el propietario fundiario,
durante los diez años con anterioridad a esta
nueva modificación, no intentó urbanizar y
edificar, queda entonces claro que corrió el
riesgo de dicha modificación. Por ello se
considera que es por su propia responsabilidad
el que haya perdido el tren y la indemnización
puede ser nula» (NEEDHAM & al., 1993: 72)6.
CyTET, XXXVII (144) 2005 469
Ministerio de Vivienda
inmuebles el deber de conservación y
rehabilitación de los mismos4.
4. No existe en el Derecho urbanístico
neerlandés una diferenciación entre el ius
urbificandi (derecho a promover una nueva
urbanización) y el ius aedificandi (derecho a
construir).
4Un caso curioso se da en la ciudad de Amsterdam,
construida en su casi totalidad sobre pilotes sumergidos en
materiales sedimentarios fluviales consistentes y donde el
deterioro de los cimientos conlleva el frecuente hundimiento de
inmuebles. Funcionarios municipales recorren la ciudad con
cierta regularidad a la búsqueda de los primeros síntomas de
inmuebles con cimientos deteriorados. Los propietarios de dichos
inmuebles son entonces obligados por el Ayuntamiento a reparar
o sustituir los cimientos.
5«... redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort
te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door
aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd kent de
gemeenteraad hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen
schadevergoeding toe» (art. 49 WRO).
6«...suppose someone owns land on which, under the plan,
offices can be built. If the plan is changed so that only houses may
be built there, compensation should theoretically be payable. But
if the landowner had taken no action to develop the land in the 10
years before the change he has clearly run the risk of the plan
being changed. It is therefore considered that it is his own fault
that he has missed the boat, and the compensation payable may
be nil» (NEEDHAM & al., 1993: 7).
N§6. Indemnizaciones por privación del derecho o facultad de edificar.¿Cuál es el reconocimiento
que se hace al propietario del suelo,en su caso?:¿un valor,una edificabilidad o un aprovechamiento?
¿Qué contenido mínimo de valor tiene la garantía expropiatoria del derecho de propiedad del suelo?
Otros aspectos relativos al reconocimiento que se hace a efectos de indemnización a los titulares del
derecho de propiedad del suelo.

470 Urbanismos Comparados: Países Bajos
Ministerio de Vivienda
En este ejemplo, el propietario/promotor
tendría que demostrar que en los diez años
anteriores a la modificación del planeamiento
intentó urbanizar y edificar los terrenos, pero
que circunstancias ajenas a su voluntad se lo
impidieron. Circunstancias como,por
ejemplo, trabas burocráticas del
Ayuntamiento o dificultades económicas
suyas. Oscilaciones en el mercado
inmobiliario que aconsejasen esperar unos
años para garantizar una rentabilidad mayor
no servirían probablemente como alibí. Otra
cosa es si el propietario/promotor pudiese
demostrar que las condiciones de mercado
fueron tan malas durante esos 10 años que
no es que edificar fuese «menos» rentable,
sino que incluso habría sido «ruinoso». En
éste último caso resulta más complicado de
predecir cuál sería la sentencia del juez en un
hipotético juicio, en el que el
propietario/promotor reclamase al
Ayuntamiento una indemnización por
modificación del planeamiento.
Como consecuencia de estas
matizaciones del principio de compensación
existen pocos casos en los que el interesado
tenga derecho a indemnización por la
limitación de un presunto «derecho a
urbanizar» o edificar. Se observa, sin
embargo, un crecimiento de este tipo de
indemnizaciones, producto de una mayor
sensibilización de los jueces.
3. En caso de que el juez reconozca al
propietario del suelo una indemnización por
privación o disminución de la facultad de
edificar, esta indemnización se fija de la
siguiente forma: se calcula el «valor
verdadero» [werkelijke waarde] de la parcela
antes de la modificación del plan. Este «valor
verdadero se calcula en base al precio de
mercado con anterioridad a la modificación
del plan, e incluye la expectativa de
edificación consagrada en el planeamiento
anterior y otras expectativas que el juez
considere razonable (véase, ut infra, N§7).A
la cantidad resultante se le restan los costes
de urbanización y edificación que habrían
tenido lugar de haberse ejecutado el plan
anterior, así como el «valor verdadero» actual
de la parcela tras la modificación del
planeamiento (o sea, lo que le ha quedado al
propietario tras la «devaluación» originada
por el nuevo plan). Resulta así el valor
diferencial de la privación de dicha facultad
de edificar, que es lo que el nuevo plan le ha
«arrebatado» al propietario y ha de ser
indemnizado:
Indemnización = Valor verdadero anterior
a modificación planeamiento (incluye
expectativas) – Costes urbanización y edificación
del plan anterior – Valor verdadero actual
(lo que le queda ahora al propietario)
4. En el período 1979-1982 únicamente el
0,06% del suelo adquirido por la
Administración municipal tuvo lugar
mediante expropiación (cfr. NEEDHAM, 1993).
En la mayoría de los casos el suelo se
adquiría por acuerdo amistoso, acuerdos que,
sin embargo, solían ser posibles gracias a la
eventualidad o amenaza de una expropiación
(cfr.NEEDHAM & al., 1993: 77) y a que las
expectativas de beneficios eran bajas. Esto se
debía a que en torno al 70% del stock de
viviendas construidas hasta los años 1980
eran viviendas sociales subvencionadas, lo
cual mantenía bajos los precios del suelo en
el mercado. Debido a las bajas expectativas,
el propietario del suelo prefería vender
amistosamente al Ayuntamiento. La
alternativa era acudir a la expropiación, pero
como el justiprecio se basa en el valor de
mercado, y el valor de mercado del suelo era
entonces bajo, el justiprecio resultante no
sería muy diferente al precio ofrecido por el
Ayuntamiento,que se situaba generalmente
algo por encima del valor de uso agrícola
existente (véase, ut infra, N§7).
5. El contenido mínimo de valor de la
garantía expropiatoria del derecho de
propiedad del suelo es el valor verdadero de
la parcela y de su entorno. Este valor
verdadero incluye el valor urbanístico real
efectivo, construido y actual,o aún no
construido, pero sí reconocido a la parcela,
fruto de figuras de planeamiento ya
aprobadas y de construcciones ya ejecutadas.
Este valor también incluye el valor del
entorno de la parcela. Luego se reconoce a
todos los propietarios de la zona que se va a
urbanizar, indirectamente a través de la Ley
de Expropiación, el derecho a captar parte de
unas rentas expectantes, y no sólo a los
propietarios de los suelos sobre los que se
edificarán los usos lucrativos, sino también a
aquellos sobre los que se sitúen los parques,
equipamientos públicos o infraestructuras.
Aparte de las expectativas consagradas en
figuras de planeamiento ya aprobadas, la

CyTET, XXXVII (144) 2005 471
Ministerio de Vivienda
jurisprucencia reconoce, además,
expectativas previas a la aprobación del
planeamiento (ver, uit infra, N§7).
6. Otros aspectos reconocidos a efectos
de indemnización son perjuicios colaterales
como gastos de mudanza, disminución del
valor de objetos no expropiados, pérdida
de ingresos por traslado de comercio o
fábrica, etc. (NEEDHAM & al., 1993: 59).
N§7. Valoración económica de la propiedad del suelo: ¿valor actual o futuro? ¿Se considera la
situación objetiva de la cosa preexistente al planeamiento o se incluyen en el valor del suelo valores
del futuro planeamiento o expectativas?;¿quién es el propietario o dominus del aprovechamiento
creado por el plan? [vide ut infra §26]
Se va a analizar aquí la valoración de
bienes inmuebles a efectos de expropiación,
ya que este es el único ámbito legal donde se
establecen pautas para la valoración
económica de la propiedad del suelo (para
información sobre otros métodos de
valoración de bienes inmuebles véase ut infra
N§25.2):
La Ley de Expropiación de 1851
[Onteigeningswet, Ow] define la
indemnización por expropiación del
derecho de propiedad o justiprecio
expropiatorio:
«La indemnización constituye una
compensación plena por todo perjuicio que el
propietario sufra directa y necesariamente
debido a la pérdida de su negocio/propiedad»
(art. 40 Ow)7.
El mismo artículo equipara el justiprecio
expropiatorio al «valor verdadero»:
«El valor verdadero, no el imaginario que la
cosa expropiada tenga exclusivamente para el
titular del derecho, ha de ser compensado»
(art. 40b.1 Ow)8.
Y, finalmente, estipula cómo se determina
este «valor verdadero»:
«Para determinar el valor verdadero se parte
del precio que surgiría en una supuesta
transacción en un circuito comercial libre entre
el expropiado, actuando razonablemente como
vendedor, y el expropiante, actuando
razonablemente como comprador»
(art. 40b.2 Ow)9.
El momento en que se establece el «valor
verdadero», el justiprecio expropiatorio,es el
momento en el que el juez emite la sentencia
de expropiación:
«Para la determinación del justiprecio se parte
del día en el que la sentencia de expropiación
(...) es emitida [por el juez, nota del traductor]
(...)» (art. 40.a Ow)10.
En resumen, el propietario del suelo tiene
derecho, en caso de expropiación,a una
indemnización basada en el valor de mercado
de su propiedad.
2. La Ley de Expropiación concreta qué
aspectos han de ser tenidos en cuenta a la
hora de determinar el justiprecio:
i) El destino que se vaya a dar a los
terrenos a expropiar, y que forma la
justificación de la expropiación, no se toma
en cuenta, ni positiva ni negativamente (art.
40.c Ow) (cfr. NEEDHAM & al., 1993: 70;
KLAASSEN,2000: 296-7). La influencia que la
naturaleza del destino del suelo pueda
ejercer sobre el precio de mercado del terreno
no puede pues ser tenida en cuenta en el
justiprecio. Como generalmente se expropia
para la realización de equipamientos e
7«De schadeloosstelling vormt een volledige vergoeding voor
alle schade, die de eigenaar rechtstreeks en noodzakelijk door het
verlies van zijn zaak lijdt» (art. 40 Ow).
8«De werkelijke waarde van de onteigende zaak, niet de
denkbeeldige, die de zaak uitsluitend voor de persoon van de
rechthebbende heeft, wordt vergoed» (art. 40b.1 Ow).
9«Bij het bepalen van de werkelijke waarde wordt
uitgegaan van de prijs, tot stand gekomen bij een onderstelde
koop in het vrije commerciële verkeer tussen de onteigende als
redelijk handelende verkoper en de onteigenaar als redelijk
handelende koper» (art. 40b.2 Ow).
10 «Bij het bepalen van de schadeloosstelling wordt
uitgegaan van de dag, waarop het vonnis van onteigening,
bedoeld in artikel 37, tweede lid, of artikel 54t,tweede lid, wordt
uitgesproken, met dien verstande, dat ingeval het vonnis, bedoeld
in artikel54i, eerste lid, binnen de in artikel 54m bedoelde termijn
wordt ingeschreven in de openbare registers,wordt uitgegaan van
de dag, waarop dit vonnis wordt ingeschreven» (art.40.a Ow).

472 Urbanismos Comparados: Países Bajos
Ministerio de Vivienda
infraestructuras, esta influencia no sería
positiva para el propietario, sino justamente
deflaccionaria.
ii) Tampoco se puede tener en cuenta la
devaluación del terreno en el mercado
inmobiliario causada por la anunciación de la
expropiación. Por ejemplo, se excluye del
justiprecio la devaluación del precio en el
libre mercado producida por el hecho de que
es públicamente conocido que esa parcela va
a ser expropiada.
iii) Si se tienen en cuenta las expectativas
generadas por figuras de planeamiento
aprobadas. La ley no hace distinción entre
planeamiento jurídicamente vinculante y no
vinculante (arts. 40.d y 40.e Ow).O sea, que
no sólo valen las expectativas generadas por
un Bestemmingsplan [Plan de usos del suelo],
sino también por un Structuurplan [Plan de
Estructura] o un Streekplan [Plan Regional],
que son planes jurídicamente no vinculantes
para el ciudadano;
iv) Se tiene también en cuenta el valor de
los terrenos circundantes del entorno,
incluidas las expectativas generadas por el
planeamiento (arts. 40.d y 40.e Ow).En el
valor de estos terrenos circundantes se
incluyen también, como ocurre con el suelo a
expropiar, las explectativas generadas por
planes ya aprobados. El entorno viene
definido como la unidad de terrenos a
urbanizar en la que se halla la parcela a
expropiar o como aquellos usos que son
posibles gracias a esta expropiación. Como se
decía, generalmente se expropia para
ejecutar la obra pública necesaria para la
urbanización.
La tasación la realizan peritos
independientes y cualificados, nombrados
bien por el juez o por las partes afectadas.
3. En los últimos años se observa en la
jurisprudencia una tendencia a incorporar a
este valor verdadero (y, por tanto,al
justiprecio expropiatorio) expectativas
urbanísticas de la parcela en concreto y
también del entorno de la misma que no han
sido aún confirmadas o consagradas por
figuras de planeamiento alguno (porque no
estuvieran aún aprobadas o ni siquiera en
periodo de elaboración) y siempre y cuando
dichas expectativas se consideren probables.
Estas expectativas no han de estar
necesariamente basadas en planes
aprobados, bastando que el juez considere
que gozan de cierta certidumbre. Pueden
estar basadas en planes no aprobados que se
encuentren en estadios tempranos de
elaboración, o porque sea de dominio público,
aunque no existan planes, pero sí otro tipo de
documentos, promesas electorales, etc., que
atestigüen que el Ayuntamiento tiene la
intención de que esos terrenos sean
urbanizados en un futuro más o menos
inmediato. Por el contrario, si esta
expectativa es incierta, no se toma en cuenta
en el justiprecio.
Pero no existe,en ningún caso, algo
parecido a un reconocimiento explícito legal
de un contenido urbanístico mínimo
patrimonial previo a cualquier figura de
planeamiento que debiera ser indemnizado
(véase, ut supra, N§5.2).
4. Podría darse la impresión de que la
mencionada evolución jurisprudencial acerca
el sistema neerlandés, en lo que se refiere al
contenido mínimo de la garantía
expropiatoria, a una situación más parecida a
la española. Es necesario matizar esto,pues
existen tres diferencias fundamentales con
respecto a España:
i) No se reconoce al propietario un
«mínimo», sino una parte del futuro pastel,
siempre y cuando sea probable que
acontezca, lo cual no es una garantía. En
definitiva, que el futuro pastel puede llegar a
no ser nada;
ii) Este reconocimiento tácito no viene
recogido explícitamente ni en la ley ni en
los planes, sino en la jurisprudencia,que
hace una interpretación de unos principios
muy generales establecidos en la Ley de
Expropiación [Onteigeningswet]. Luego este
reconocimiento tan sólo se materializa
cuando la Administración expropia;
iii) Este reconocimiento tácito sólo se
materializa en el caso de que el propietario
sea expropiado. Si el propietario no es
expropiado, ya que desea ejecutar el
planeamiento por sí mismo, sólo tendrá
derecho al uso que el plan establezca, por
ejemplo, parque público o calle de acceso,en
su caso. No existe ningún mecanismo de
«perecuación» de los beneficios como el que
existe en la legislación urbanística
española.
5. ¿Cómo se ha traducido este marco legal
a la práctica de la fijación de los justiprecios

CyTET, XXXVII (144) 2005 473
Ministerio de Vivienda
expropiatorios? En la «situación tradicional»
(cfr. MUÑOZ GIELEN, 1999),típica de los años
1960, 1970 y 1980, los Ayuntamientos
neerlandeses tienen total libertad para
elegir las zonas a urbanizar, desarrollando
una intensa política activa de suelo,
comprando todos los terrenos a urbanizar.
En esta situación tradicional, la prioridad
estaba en la construcción de viviendas
sociales, que suponían una media del 70%
del total de las nuevas viviendas. En este
contexto tradicional, donde el único
comprador de suelo es el Ayuntamiento
(monopsonio), y donde las expectativas
futuras son o inciertas (porque el plan de
usos del suelo BP correspondiente aún no
existe) o no muy onerosas (viviendas
sociales, equipamientos, etc.), el precio que
los propietarios podían obtener en este
mercado monopsónico era ligeramente
superior al valor de uso efectivo de la
parcela. Si el valor del suelo rústico
cultivado era de 2 a 2,5 euros/m2s de 1994, el
Ayuntamiento llegaba a acuerdos con los
agricultores hasta valorarlos en el doble, 5,5
a 7 euros. Si los propietarios se negaban a
vender sus terrenos amistosamente al
Municipio, éste procedía a expropiarles.
Antes de ello aprobaba el plan de usos del
suelo, el Bestemmingsplan, asignando los
usos rentables a los suelos municipales y
dejando las zonas verdes y de equipamientos
a los suelos privados. El valor real
establecido en los procedimientos
expropiatorios se situaba también
ligeramente por encima del valor de uso (cfr.
NEEDHAM & al., 1993: 76-77; GARCÍA-
BELLIDO, 1994).
En síntesis, en la «situación tradicional» el
«valor verdadero» tendía a ser bajo porque el
valor de mercado era también bajo gracias
fundamentalmente a la intervención masiva
de la Administración en la ejecución de la
urbanización y en la edificación de viviendas
sociales.
En los últimos años el papel de la
Administración local en la ejecución de la
urbanización ha ido modificándose y la
prioridad de las políticas públicas de vivienda
ya no está en la construcción de viviendas
sociales, sino en las de libre mercado (en la
actualidad aproximadamente sólo el 20 ó 30%
de las viviendas nuevas son sociales). Estos
cambios en las políticas y prácticas de la
Administración Pública, junto con largas
coyunturas alcistas de la economía y del nivel
adquisitivo de la población, han provocado
que el valor de mercado, sobre el que se basa
el valor verdadero establecido en los procesos
expropiatorios, haya aumentado
vertiginosamente, incorporando incluso parte
de las expectativas urbanísticas derivadas de
figuras de planeamiento aún no aprobadas y
ni tan siquiera en período de elaboración,
como ya se ha apuntado anteriormente (cfr.
KLAASSEN,2000: 296-7). El resultado ha sido
un aumento muy considerable del justiprecio
medio (para una descripción de los modos de
intervención de la Administración local en la
ejecución del planeamiento, véase luego
N§21; para un análisis de la influencia de la
intervención de la Administración en el
mercado del suelo y su evolución, véase
N§32).
6. Sobre la pregunta de quién es el
propietario o dominus del aprovechamiento
creado por el plan (véanse, ut infra, N§28-
29.6).
N§8. Igualdad versus eficacia:ante la disyuntiva en que se sitúa la propiedad frente al urbanismo,es
decir,igualdad compensatoria entre propietarios (reparto equidistributivo entre todos los propietarios
del suelo) versus desigualdad-eficacia de la actuación directa e individualizada (relación directa y fiscal,
caso a caso,entre el propietario/empresario y la Administración),¿por qué linea se inclina la legislación
respectiva?;el titular del derecho a urbanizar y/o edificar ¿es el promotor o el propietario?;¿qué
límites extremos de valor o aprovechamiento pueden establecerse para las diferencias entre
propietarios originarios?
1. Utilizando los términos planteados en
la pregunta, el sistema urbanístico
neerlandés elige la «desigualdad» frente a la
«igualdad» para resolver la relación que
existe entre la propiedad y el urbanismo y de
esta forma lograr la eficacia en la ejecución
urbanística. Cada propietario tiene derecho a
lo que le ha correspondido en el plan. Si se
anima a ejecutarlo, tiene la obligación de
realizar también las obras, cesiones o
contribuciones que le correspondan, sin
compararse o «equipararse» con lo que a otros

474 Urbanismos Comparados: Países Bajos
Ministerio de Vivienda
próximos les haya correspondido. Los
terrenos destinados a equipamientos o usos
no lucrativos son adquiridos gratuitamente
por cesión o comprados o expropiados por la
comunidad (ver, luego, N§18.1 y 2).
2. El titular del derecho a desarrollar el
suelo (urbanizar y/o edificar) es el propietario
del suelo. Sin embargo,cualquier persona,
independientemente de si dispone o no de la
propiedad del suelo, puede solicitar y obtener
las licencias necesarias para
urbanizar/edificar. Se puede dar pues el caso
de que un promotor obtenga la licencia de
edificación para un terreno que no es de su
propiedad, pero para poder urbanizar o
edificar necesita el consentimiento del
propietario. En teoría pues, se puede dar el
caso de que dos o más personas obtengan una
«licencia de edificación» [bouwvergunning]
para un mismo solar (para una descripción de
las licencias, vide ut infra, N§§ 28, 29 y 30).
3. Las diferencias de valor o
aprovechamiento urbanístico entre dos
parcelas distintas situadas en una misma
unidad de ejecución no conocen limitación
legal alguna. No existe ninguna norma que
oblige explícitamente a «repartir» o «igualar»
el beneficio del aprovechamiento urbanístico
otorgado por el plan a los terrenos a
desarrollarcomo en la técnica española del
«reparto equitativo de cargas y beneficios»
(cfr. GARCÍA-BELLIDO, 1994).
N§9. Reacción administrativa ante el incumplimiento de las obligaciones del gestor de la
ejecución urbanística.
1. Cada Plan de usos del suelo
[Bestemmingsplan, BP] y las figuras
complementarias de planeamiento (ver, ut
infra, N§10) determinan qué constituye una
infracción de su contenido. El régimen
sancionatoriopor infracciones va desde la
retirada de la licencia de edificación hasta la
imposición de sanciones: prisión por un
período máximo de seis meses o multa.
2. Conjuntamente con las sanciones
penales, la Ley de Urbanismo y Ordenación
Territorial (WRO) otorga a la Administración
municipal la posibilidad de utilizar el
procedimiento de ejecución administrativa o
de policía. Este procedimiento permite a la
Administración demoler lo realizado a
expensas del infractor.
3. En las ventas de parcelas de suelo
urbanizado que realiza la Administración
local rigen también las reglas de los contratos
civiles privados que permiten condicionar la
adquisición, no sólo a las normas municipales
público-administrativas del planeamiento,
sino también a otras condiciones restrictivas
y vinculantes: plazos fijos para edificar,
tipologías edificatorias, precios de venta,
condiciones de reventa, etc.,que quiera
imponer el Ayuntamiento como vendedor
(para una descripción pormenorizada de esta
intervención directa de la Administración en
la urbanización véase, ut infra, N§21). Estas
condiciones son «libremente» aceptadas por
los compradores como cargas o servidumbres
civiles que les obligan, por lo que los plazos de
edificación contenidos en el planeamiento son
ejecutivos en la enajenación civil del solar. En
el caso de no materializarse la edificación en
el plazo estipulado por el contrato de compra-
venta el solar, por la cláusula adecuada del
contrato, revertiría al Municipio,quien
devolvería lo percibido al mismo precio de la
transacción (cfr. GARCÍA-BELLIDO, 1994).

CyTET, XXXVII (144) 2005 475
Ministerio de Vivienda
i) «Boceto Estructural» [Structuurschets]:
analiza los desarrollos y las tendencias a
largo plazo que tengan interés para la
política nacional de ordenación urbanística
y territorial, y contiene los elementos
principales para uno o más aspectos de esta
política. Por ejemplo, el aún vigente «Cuarta
Nota extra de Ordenación Territorial»
(Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra,
VINEX) (FIG. 2).El Vinex es equiparable al
Plan Nacional de Ordenación Territorial
español. En el año 1991 el Gobierno central
señaló en él los desde entonces
denominados «enclaves Vinex» [Vinex-
locaties]. En estos enclaves habría de tener
lugar buena parte del crecimiento urbano
del país: casi medio millón de viviendas,
además de espacio para industrias y
oficinas. El Vijfde nota Ruimtelijke
Ordening (Vijno) [Quinto Documento
Nacional de Ordenación Territorial] que
habría de sustituir al Vinex, fue aprobado
inicialmente a finales de 2000. Sin embargo,
los nuevos gobiernos de centro derecha
surgidos tras las elecciones de 2002 y 2003
decidieron paralizar el proceso de
aprobación del Vijno para modificarlo
sustancialmente. En mayo de 2005 el
documento resultante de las modificaciones
al Vijno, el Documento Nacional «Territorio»
[Nota Ruimte], aprobado por el parlamento.
El primer Plan Nacional de este tipo data
de comienzos de los años sesenta;
ii) «Esquema Estructural»
[Structuurschema]: abarca los aspectos
relacionados con la ordenación urbanística y
territorial de la política nacional en un
determinado sector (defensa, transporte,
electricidad, abastecimiento de agua,
conservación de la naturaleza, etc.) a
medio/largo plazo;
iii) «Directiva concreta» [Concrete
beleidsbeslissing] o «Planologische
kernbeslissingen PKB con carácter jurídico
vinculante»: abarca los aspectos
relacionados con la ordenación urbanística y
territorial de una decisión concreta sobre un
proyecto o localización determinados. Son
muy escasos.
Sólo las «PKB con carácter jurídico
vinculante» son de obligado cumplimiento,
tanto para las demás administraciones como
para los ciudadanos. Las demás PKB, las «no
vinculantes», tienen un carácter indicativo.
Señalan cuáles son los desarrollos
urbanísticos y territoriales que se consideran
más adecuados para el país.Ahora bien,
debido a que los elementos del sistema de
planeamiento (planes de ámbito nacional,
provincial y municipal) son objeto de
coordinación vertical entre las diferentes
administraciones, siguiendo los principios de
coordinación y jerarquía (apuntados más
arriba en N§1.3), las determinaciones de las
PKB, aunque no tengan un carácter jurídico
vinculante, son final y más o menos fielmente
trasladadas a los planes de las
administraciones provincial y municipal (cfr.
WITSEN & BOSSCHER, 1992).
1. En el ámbito provincial, el Plan
Regional [Streekplan] (FIG. 4) es el principal
instrumento de la política de planificación
urbanística y territorial de las autoridades
provinciales. Contiene la descripción,a
grandes rasgos, de los futuros desarrollos en
el ámbito de toda o parte de la provincia. No
es de obligada elaboración, puede haber
zonas donde no exista ninguno. Básicamente
el Plan Regional debe contener:
i) Descripción de las grandes líneas de los
desarrollos deseables y, cuando se estime
necesario, de las fases en que éstos deban o
puedan ser actualizados;
ii) Uno o varios planos en los que se
representen, en la medida de lo posible,las
determinaciones antes indicadas;
iii) Explicación de las decisiones y estudios
más relevantes que sirven de soporte a las
determinaciones del plan;
PARTE III. SOBRE EL PLANEAMIENTO Y LOS ESTANDARES URBANISTICOS PARA
EQUIPAMIENTOS PÚBLICOS Y DE CALIDAD AMBIENTAL
N§10. Tipología y caracterización de los planes.Carácter del planeamiento: físico-indicativo o
jurídico-vinculante,prescriptivo y programador.Grado de vinculación del Plan:vinculante o
indicativo;en todo o en parte de sus determinaciones; para la Administración y para los particulares.
Contenido físico o jurídico-económico del Plan que «delimita» el contenido de la

476 Urbanismos Comparados: Países Bajos
Ministerio de Vivienda
iv) Límites dentro de los cuales otros planes
de rango jerárquico inferior podrán divergir
de su contenido.
Su contenido es siempre esquemático y
tiene un fuerte carácter programático. Es un
documento administrativo que cumple las
funciones de guía para la política provincial y
de asesoramiento de las políticas de los
ejecutivos municiplaes.A efectos prácticos
constituye, por su escala y nivel
administrativo intermedio, el marco
integrador y coordinador en el que las
directivas sectoriales de cada ministerio y las
PKB se traducen en criterios y directivas
para su realización por parte de la
Administración local.
El Plan Regional tiene siempre un
carácter indicativo. Ocurre aquí,sin embargo,
lo mismo que se señala algo más arriba para
las PKB: la coordinación vertical entre las
políticas de las distintas administraciones
garantiza que el contenido de los Planes
Regionales se traslade, en esencia y
finalmente, a los planes de la Administración
municipal.
3. Ámbito municipal: el Plan de usos del
suelo [Bestemmingsplan, BP] (FIG. 5) y las
Ordenanzas de edificación
[Bouwverordening] constituyen las piezas
clave del sistema de planificación de los
Países Bajos por ser prácticamente los únicos
instrumentos legales directamente
vinculantes (DAVIES & al., 1989). Sólo
algunas otras figuras municipales de
planeamiento (ver, ut infra, párrafo 7) y
algunos PKB del gobierno central como se ha
visto algo más arriba, tienen también
carácter jurídico vinculante.
4. El sistema de planeamiento municipal
se completa con el «Plan de Estructura»
[Struktuurplan]. En este plan se indican los
futuros desarrollos previstos, que puede ser
para la totalidad o parte del término
municipal (FIG. 6). La ley también deja
abierta la posibilidad de que varios
municipios realicen un plan conjunto. No
tiene un carácter jurídico vinculante, ni para
terceros ni para otros planes. La coordinación
vertical de las figuras de planeamiento
descrita en N§1.3 se refiere a planes de
distintas Administraciones y dicha
coordinación se hace efectiva en el momento
en que la Administración superior ejerce su
potestad tutelar sobre los actos de la
Administración inferior, incluídos los planes
FIG. 4. Streekplan (plan regional)

CyTET, XXXVII (144) 2005 477
Ministerio de Vivienda
urbanísticos. Por ejemplo, mediante la
aprobación definitiva.
El caso del Plan de Estructura (SuP) y del
Plan de Usos del Suelo (BP) es diferente; en
primer lugar, porque ambos planes son obra
de un misma Administración, la municipal.
En segundo lugar porque el contenido del BP
puede desviarse del del SuP tanto como el
gobierno municipal lo desee, sin necesidad de
modificación o exención alguna del SuP.
Así pues, el SuP es vinculante para el BP
sólo y exclusivamente en el caso en que el
gobierno local así lo decida. Este tipo de
vinculación no tiene pues un carácter jurídico
ya que no emana de ninguna ley, norma o
plan, sino de la voluntad política expresa del
gobierno municipal. El SuP ha de entenderse
como una especie de preestudio urbanístico
que sirve para dar un contexto amplio a los
diferentes BPposteriores. La redacción de un
SuP no es obligatoria y el ejecutivo provincial
no puede obligar a la Administración
municipal a su redacción. Han de ser
revisados al menos una vez cada diez años.
5. La Ley de Urbanismo y Ordenación
Territorial (WRO) obliga a cada Municipio a
redactar un BP para todos los suelos situados
fuera del casco urbano que vayan a cambiar
de uso. Para el casco urbano consolidado no
existe dicha obligación. La ley no determina
cuándo ha de aprobarse el BP, sólo que es
necesario su aprobación definitiva para la
obtención de las licencias necesarias y, por
tanto, para el inicio de las obras.
Prácticamente todos los BP se aprueban justo
antes del inicio de la urbanización. Así pues,
el Ayuntamiento elabora los BP a medida que
los suelos no urbanizados van requiriendo ser
desarrollados. Cada nueva urbanización
requiere previamente un BP que modifica la
expectativa del suelo de rural a urbano de
algún tipo, uso o finanlidad (cfr. NEEDHAM &
al., 1993: 49-50). Municipios grandes como
Ámsterdam o Rótterdam cuentan con cientos
de BP. Los BP deben ser revisados al menos
una vez cada diez años (casi nunca se
cumple).
El BP establece los usos del suelo y de los
FIG. 5. Bestemmingsplan

478 Urbanismos Comparados: Países Bajos
Ministerio de Vivienda
bienes inmuebles [bestemmingen]. Su
contenido es el siguiente:
i) Descripción de los bestemmingen (usos
del suelo y de los bienes
inmuebles)contenidos en el plan, con
indicación de las metas a alcanzar por cada
uno de ellos, así como una descripción,a
grandes rasgos. La ley (art.10.1 WRO y art.
12.1 Bro) y la jurisprudencia han limitado las
regulaciones del BP a aquellas que estén
directamente relacionadas con la edificación
y/o con el uso del suelo y la edificación. Ello
significa que regulaciones con una relación
lejana o indirecta no están permitidas (por
ejemplo, que se pueda construir sólo cuando
la carretera de acceso haya sido construida, o
que una parcela se destine a vivienda sólo
cuando sea de propiedad municipal; cfr.
KLAASSEN, 2000: 107-108).Las regulaciones
han de ser «urbanística y espacialmente
relevantes» (ruimtelijk relevant) (PRIEMUS &
LOUW, 2000: 58-59).
Estas limitaciones hacen que los
siguientes aspectos no puedan ser recogidos
en un BP:
• Vivienda: el BP no puede contener una
distinción entre vivienda barata y cara, y
entre vivienda social y de libre mercado;
tampoco una distinción entre vivienda de
alquiler y de compra; tampoco una
distinción de vivienda destinada para
determinados grupos de la población, por
ejemplo aquella con una vinculación
económica o social con el municipio;
• Programación: el BP no puede fijar el
momento de comienzo obligatorio de las
obras;
• Calidad arquitectónica: el BP no puede
contener determinaciones relativas a
aspectos arquitectónicos de la edificación,
FIG. 6. Struktuurplan (municipal)

CyTET, XXXVII (144) 2005 479
Ministerio de Vivienda
sólo puede definir el «envoltorio» (altura,
alineación, profuncidad y anchura de la
edificación);
• El BP no puede vincular un uso del suelo a
la propiedad del mismo;
• El BP no puede imponer al propietario del
suelo la obligación de pagar
contraprestaciones económicas u
obligaciones económicas de otro tipo (por
ejemplo, para la realización de
infraestructuras o equipamientos públicos
fuera de su parcela) (cfr. NEEDHAM, 2000;
DEGROOT & VAN DER VEEN, 2003: 660-
661; KLAASSEN, 2000: 108; DEJONG, 1999:
537).
Una vez que el BP ha sido aprobado, sus
determinaciones físicas son a continuación
desarrolladas y concretadas en planes
detallados y de obras (equiparables en
España al Estudio de Detalle, y al Proyecto
de Urbanización), documentos que sirven
para solicitar las licencias necesarias. Estos
planes/proyectos no tienen caráter jurídico
vinculante y no son figuras regladas en la ley
o norma alguna. Se trata sencillamente del
desarrollo urbanístico-arquitectónico que los
técnicos municipales o el promotor o ambos
hacen de los rasgos globales recogidos en el
BP. Sólo adquieren un carácter jurídico
vinculante cuando la licencia de edificación
es concedida.
ii) Uno o varios planos en los que se
indica la localización de los bestemmingen
en el ámbito del plan. Escala 1:1.000 en
zonas edificadas y 1:5.000 fuera del casco
urbano;
iii) En el grado en que sea necesario, reglas
vinculantes respecto a las condiciones en que
debe procederse a la elaboración o revisión
del plan, excepciones a las determinaciones
del planeamiento y requerimientos
adicionales (por ejemplo, imponer la
obligación de obtener previamente una
«licencia de demolición» [sloopvergunning] en
un ámbito determinado);
iv) Además, el BP va acompañado de notas
explicativas sobre las ideas básicas que
sustentan el plan, así como de los resultados
de las consultas, estudios y períodos de
información pública.
El BP tiene carácter jurídico vinculante
para todos los ciudadanos.También
constituye la base para iniciar, en su caso, el
procedimiento de expropiación forzosa. En
correspondencia con la trascendencia de las
consecuencias que derivan del BP, la Ley de
Urbanismo y Ordenación Territorial (WRO)
dota al procedimiento para su tramitación de
numerosas garantías legales.
6. La Ley de la Vivienda (Ww) obliga a
todos los ayuntamientos a redactar unas
Bouwverordening (BvO) u Ordenanzas de
edificación para todo el suelo comprendido
dentro del término municipal. Sus
determinaciones se refieren a obras de
urbanización y edificación, control
urbanístico, usos, obras de derribo, etc.
Algunas de estas determinaciones tienen
connotaciones urbanísticas (aspectos
estéticos, cambio de usos, uso de edificios y
del espacio público, aparcamientos,
anuncios, etc.) o medioambientales
(obligatoriedad de estudiar el estado de
contaminación de suelos a desarrollar) (cfr.
HIJMANS & GERZON, 1995: 80-81). Existe
un modelo de Ordenanzas de edificación
elaborado por la Unión de Ayuntamientos
Neerlandeses [Vereniging Nederlandse
Gemeenten] que sirve de referencia para
buena parte de las ordenanzas
municipales.
Las Ordenanzas de edificación BvO
tienen carácter jurídico vinculante, al igual
que el BP. Allí donde coinciden con un BP
(estas ordenanzas son de obligada
aplicación en todo el término municipal y el
BP sólo en parte de él) tienen un carácter
complementario o subsidiario, en defecto de
normas más precisas o ad hoc: cuando las
determinaciones de estas Ordenanzas
contravienen las del BP, éstas prevalecen
sobre aquéllas. Sin embargo, existen
muchos aspectos que el BP no regula, por lo
que las determinaciones de las Ordenanzas
de edificación son entonces
subsidiariamente aplicables, por ejemplo,
los aspectos estéticos (HIJMANS & GERZON,
1995: 67-68).
La Bouwbesluit, o «Reglamento técnico de
construcción», redactado por el Gobierno
Central, contiene determinaciones relativas a
los aspectos técnicos de las edificaciones.
Esta normativa o reglamento estandariza los
contenidos técnicos de las ordenanzas de
edificación y forma parte de estas últimas, a
modo de complemento (cfr. KLAASSEN, 2000:
406-433).

480 Urbanismos Comparados: Países Bajos
Ministerio de Vivienda
7. Existen algunas figuras
complementarias de planeamiento,
generalmente municipales, que también
establecen determinaciones de carácter
jurídico vinculante al uso del suelo, los bienes
inmuebles y/o el espacio público
comprendidos en su ámbito. Estas figuras
complementarias tendrán un carácter más o
menos genérico, afectarán a una superficie
mayor o menor, tendrán un carácter más o
menos temporal, pero en todo caso establecen
condiciones vinculantes de algún tipo y en
algún momento. Podría considerarse a
algunos de ellos como Planes u Ordenanzas
urbanísticas especiales o sectoriales:
i) Plan de Renovación Urbana
[Stadsvernieuwingsplan, SVP]: se trata de un
BP especial destinado a la revitalización de
zonas urbanas;
ii) Ordenanzas del Medioambiente Urbano
[Leefmilieuverordening], utilizadas para
evitar desarrollos indeseables que estén
permitidos por el BP, por ejemplo,evitar la
apertura de locales de copas en algunos
centros históricos;
iii) Ordenanza de talas vegetales
[Kapverordening];
iv) Ordenanza de Monumentos
[Monumentenverordening];
v) Ordenanza de ruina y demolición
[Sloopverordening].
Otras figuras complementarias del
planeamiento son:
i) bouwvergunning [licencia de
edificación],
ii) voorbereidingsbesluit [decreto de
suspensión de otorgamiento de licencias] que
es un decreto municipal que «congela» la
concesión de licencias de edificación en
aquellos casos en los que la obra está
permitida por el BP existente, pero
contradice las determinaciones futuras de un
nuevo BPen proceso de elaboración;
iii) excepción [vrijstelling] de las
determinaciones del planeamiento: la
flexibilidad del Plan de usos del suelo
permite que se puedan hacer excepciones
concretas de sus determinaciones, ver ut
infra N§12.4 y 5.
iv) intervenciones de administraciones de
rango jerárquico superior para la
congelación, modificación o imposición
jerárquica y tutelar de alguna figura de
planeamiento (complementaria o no) (véase
N§1.3).
N§11. Garantías públicas de la participación activa de los propietarios o ciudadanos en general en el
proceso de información pública del planeamiento:derechos derivados.
1. Una característica muy importante de
la sociedad y de la práctica política en los
Países Bajos es la consagración del consenso,
especialmente en materia de planificación
territorial y vivienda, que se refleja en el
denominado «modelo polder» [poldermodel] o
modelo de concertación típicamente
neerlandés, desarrollado por los gobiernos de
las últimas décadas.A menudo esta actitud
ha causado una importante dilación en la
tramitación de las leyes: la reforma de la Ley
de Revitalización de Pueblos y Ciudades
(WSDV), aprobada en 1985, se inició en 1960
(DAVIES & al., 1989).Este principio de
consenso también está presente en la
elaboración de los planes de ordenación
urbanística y territorial, cuya redacción,
tramitación y aprobación conlleva en la
práctica varios años de redacción, discusiones
administrativas, información, debates
públicos y modificaciones.
2. La Ley de Urbanismo y Ordenación
Territorial (WRO) otorga una gran
importancia a la protección legal del
ciudadano durante la totalidad del proceso
urbanístico. Los derechos del individuo se
salvaguardan mediante la introducción de
consultas públicas obligatorias en los
procesos administrativos de elaboración del
planeamiento, de concesión de licencias, de
aplicación de las excepciones a las
determinaciones del planeamiento, etc.
Durante estas consultas públicas es posible
presentar «reclamaciones» o «alegaciones»
[bezwaarschriften] contra las decisiones
administrativas que los aprueban. La
Administración que elabora el acto
urbanístico impugnado es la que resuelve.

CyTET, XXXVII (144) 2005 481
Ministerio de Vivienda
Tras este período de «participación pública»
[inspraak] existe la posibilidad de presentar
una «apelación» [beroep] en el juzgado
[rechtbank] y, en segunda instancia,un
«recurso de apelación» [hoger beroep] en la
Sección de la Jurisdicción Contencioso-
administrativa del Consejo de Estado
[Afdeling bestuursrechtspraak Raad van
State, ABRS] (DAVIES & al., 1989; KLAASSEN,
2000: 476-480) (para más información sobre
la impugnación y reclamación de los actos
urbanísticos véase, ut infra, N§33).
La Ley de Urbanismo y Ordenación
Territorial (art.6.a WRO) obliga a los
Ayuntamientos a instrumentar la
participación pública en la elaboración del
planeamiento municipal de los ciudadanos y
personas físicas o jurídicas interesadas
mediante una Ordenanza de participación
pública [Inspraakverordening] (BRUSSARD,
1987). Los resultados de cada período de
participación pública, incluidas las
alegaciones presentadas y la respuesta del
consistorio municipal a las mismas, forman
parte de la documentación de la memoria
justificativa que acompaña las decisiones
administrativas que aprueban casi todas las
figuras planeamiento, incluidos en todo caso
el PKB, Plan Regional,SuP,BP,todo tipo de
licencias y excepciones del planeamiento, etc.
N§12. Grado de flexibilidad del planeamiento.Procesos generales de tramitación:cuándo, cuánto
y cómo se puede producir su aprobación,modificación o revisión.Condiciones y cautelas.
1. En el Plan de Usos del Suelo
[Bestemmingsplan, BP] se puede determinar
bajo qué condiciones debe y puede procederse
a una nueva elaboración y/o modificación del
plan. También se hacen constar las reglas y
límites de actuación del Colegio de Alcalde y
Concejales, ejecutivo municipal (B&W) frente
al Pleno o Consejo municipal. Los BP han de
ser revisados al menos una vez cada 10 años
(no se suele cumplir).
En el Plan Regional [Streekplan] se
especifica qué determinaciones son básicas, lo
que significa que la Diputación del Estado
[Gedeputeerde Staten, GS], órgano ejecutivo
del Gobierno Regional de la provincia (ver,
N§1.2 (ii)), deberán desarrollarlas conforme
al plan, siendo sólo alterables por vía de
revisión, y aquéllas en las que se permitan
ciertas desviaciones. Los planes regionales
han de ser revisados al menos una vez cada
10 años.
2. Los procesos de elaboración y
aprobación de los distintos instrumentos de
planeamiento contienen los siguientes pasos:
i) Elaboración de un primer borrador,
precedido por la mayoría de las actividades
de investigación;
ii) Aprobación de los distintos borradores
por parte de las distintas administraciones
competentes;
iii) Período de participación pública
[inspraak] con el público en general,
organizaciones sociales o corporativas y
afectados por el plan en elaboración, y de
consultas [overleg] con los órganos
consultivos, instituciones y
Administraciones competentes. Con estos
períodos de participación pública y
consultas se intenta garantizar la efectiva
aplicación del modelo polder [poldermodel],
o modelo de concertación (ya mencionado en
N§11.1);
iv) Período de presentación de apelaciones
[beroep] en los tribunales de justicia (ver,
luego, N§33).
La necesidad de integrar todos estos
elementos y garantizar el correcto
funcionamiento de cada uno de ellos conlleva
una lenta tramitación del planeamiento. Por
ejemplo, en el caso del BP, la Ley de
Urbanismo y Ordenación Territorial (WRO)
fija unos plazos máximos para su
tramitación: en el caso en que no existan
alegaciones, su aprobación deberá producirse
en el plazo de ocho meses desde la
publicación del borrador; si existieran
alegaciones este período podrá alargarse
hasta trece meses, o incluso hasta 36 meses.
En el caso de la licencia de edificación, la ley
fija un máximo de 26 semanas, pero en la
práctica se supera con frecuencia este
tiempo.
3. Históricamente los procedimientos de
gestión urbanística en el marco legislativo de
los Países Bajos han sido especialmente
rígidos e inflexibles (DAVIES & al., 1989). Las
modificaciones de la WRO en 1985 y 1999 se
inscriben dentro del proceso de

482 Urbanismos Comparados: Países Bajos
Ministerio de Vivienda
flexibilización de los instrumentos de
planeamiento que introdujeron una serie de
elementos destinados a dotar de mayor
flexibilidad a los Bestemmingsplannen,
elementos clave de la gestión (cfr. VAN
ZUNDERT, 1996: 135-8).
4. El Bestemmingsplan (BP) puede incluir
entre sus contenidos una serie de
instrumentos o seguir determinadas
fórmulas de redacción que le otorgan un
cierto grado de flexibilidad (cfr. NEEDHAM &
al., 1993: 51; VAN ZUNDERT, 1996: 135-45):
i) «Plan Global de Usos del Suelo»
[Globaal Bestemmingsplan], con «obligación
de elaboración diferida» [uitwerkingsplicht]:
la WRO otorga al Pleno o Consejo municipal
la posibilidad de que las determinaciones
del BP, en todo o parte del territorio que
abarque, se limiten a los grandes rasgos de
la ordenación. El ejecutivo municipal (B&W)
tiene la competencia de desarrollo ulterior
de las determinaciones a grandes rasgos,
salvo si el Pleno o Consejo municipal se
reserva esta competencia para sí. Si el
borrador del desarrollo está listo se pueden
conceder las licencias urbanísticas, antes
incluso de la aprobación provisional. Es la
llamada «anticipación interna del plan» o
«vigencia anticipada» [binnenplanse
anticipatie];
ii) «Plan Global Definitivo de Usos del
Suelo» [Globaal Eindbestemmingsplan], sin
obligación de elaboración diferida: la WRO
otorga al Pleno o Consejo municipal la
discrecionalidad de que las determinaciones
del BP, en todo o parte del territorio que
abarque, se limiten a los grandes rasgos de la
ordenación, sin que sea necesario su
desarrollo ulterior.
iii) «Potestad de modificación»
[Wijzigingsbevoegdheid]: el BP puede
permitir su modificación ulterior, dentro
de unos límites determinados. La potestad
de modificación reside en el B&W, salvo si
el Pleno o Consejo municipal se reserva
esta competencia para sí. Los BP
«globales» y los «globales definitivos» no
pueden incorporar esta potestad de
modificación;
iv) «Posibilidades de excepción o
salvedad» [Vrijstellingsmogelijkheden] de
las determinaciones del plan: el BP puede
crear dos posibilidades de excepción de sus
determinaciones:
• La «fórmula mágica» [toverformule]: la
jurisprudencia considera que a las
determinaciones del BP ha de incorporarse
la posibilidad de excepción o salvedad en
caso de que la aplicación estricta de la
determinación de ordenación impediese el
uso más apropiado y eficiente del suelo e
inmuebles. Esta posición de la práctica
jurisprudencial se basa en la propia Ley:
«Las determinaciones del BP sólo pueden
limitar el uso más apropiado y eficiente
por razones apremiantes» (art. 10.1 WRO);
v) El artículo 15 de la WRO permite al
ejecutivo municipal otorgar una salvedad o
excepción a las determinaciones del BP en
casos ocasionales, cuando una situación
concreta lo requiera y siempre que se
respeten las reglas contenidas en el plan.
Los casos en los que el ejecutivo municipal
puede ejercer esta potestad discrecional
deberán de estar tasados previamente en el
plan. «Requisitos añadidos» [Nadere
eisen]: el artículo 15 de la WRO permite al
ejecutivo municipal fijar condiciones
añadidas o adicionales a las
determinaciones del BP en casos
ocasionales, cuando una situación concreta
lo requiera y siempre que se respeten las
reglas contenidas en el plan. Los casos en
los que el ejecutivo municipal puede ejercer
esta potestad discrecional deberán de estar
tasados previamente en el plan. Se trata
ésta de una medida de flexibilización de BP
que otorga más competencias de control al
Ayuntamiento en detrimento del particular
que solicite la licencia urbanística
correspondiente.
vi) Establecer determinaciones de uso
del suelo provisionales [Voorlopige
bestemmingen en gebruiksvoorschriften]: los
artículos 12 de la WRO y 17 del Decreto de
Urbanismo y Ordenación Territorial [Besluit
op de Ruimtelijke Ordening,BrO] permiten al
BP fijar usos provisionales a condición de que
al mismo tiempo se fijen también los usos
definitivos. Esto posibilita la ejecución del
plan en etapas sin impedir durante parte del
período de vigencia el desarrollo de los usos
actuales (para lo relativo a la programación
temporal de la ejecución del planeamiento
ver, luego, N§24).
5. Al margen de las medidas
flexibizadoras incluídas en el BP mismo (ver

CyTET, XXXVII (144) 2005 483
Ministerio de Vivienda
punto anterior), la legislación urbanística
recoge también una serie de elementos de
flexibilización de los instrumentos de
planeamiento. Estos elementos son vigentes
pues ex lege, y no requieren que el BP los
contemple previamente (cfr. NEEDHAM & al.,
1993: 51; VAN ZUNDERT, 1996: 145-59):
i) «Excepción temporal» [tijdelijke
vrijstelling] de algunas determinaciones del
planeamiento: el artículo 17 de la WRO
faculta al ejecutivo municipal a conceder una
exención temporal de las determinaciones del
planeamiento en la totalidad de su ámbito
por un período máximo de cinco años. El
artículo 19 del BrO establece como condición
que sea plausible que el uso exonerado de las
determinaciones del planeamiento no se
mantendrá más allá de esos cinco años. Por
ejemplo, espacio comercial provisional a la
espera de la construcción del centro
comercial definitivo;
ii) Retirada [intrekking] o revisión
[herziening] del BP: el BP puede ser retirado
y sustituido por otro nuevo o simplemente
revisado en parte, dejando el resto incólume.
La revisión parcial o la elaboración de un
nuevo BP conllevan procedimientos de
tramitación idénticos;
iii) Excepción o salvedad de las
determinaciones del planeamiento ex
artículo 19 WRO [vrijstelling ex artikel 19
WRO], también denominado «procedimiento
autónomo de proyecto» [zelfstandige
projectprocedure]: los artículos 19, 19A y 19B
de la WRO regulan el procedimiento a través
del cual se puede obtener una excepción o
salvedad de las determinaciones del BP
vigente. Con anterioridad a la modificación
de la WRO del 1 de julio de 1999, este
procedimiento de exención conllevaba la
obligación de modificar después el BP.Ahora
ya no es obligatorio, pero algunos aspectos
del procedimiento han sido modificados de
forma que el Ayuntamiento tenga que
argumentar bien desde un punto de vista
urbanístico la excepción de que se trate. Esta
vía de excepción del planeamiento vigente es
la más utilizada en los Países Bajos.En 1973
fue utilizado en 14.000 ocasiones (cfr. DAVIES
& al., 1989), y en la actualidad se sigue
aplicando profusamente. Condiciones, todas
necesarias, para la aplicación de este
procedimiento son:
• Existencia de una necesidad apremiante;
• No existen argumentos urbanísticos de
peso en contra;
• Existe una «buena argumentación
urbanística» [goede ruimtelijke
onderbouwing];
• El gobierno provincial no pone objeciones.
iv) «Excepción de las determinaciones
del planeamiento para invernaderos e
instalaciones industriales»[vrijstelling
voor kassen en bedrijfsgebouwen]: el artículo
18.1 de la WRO permite que el ejecutivo
municipal otorge excepciones de las
determinaciones del planeamiento vigente
por un plazo determinado a invernaderos e
instalaciones ligeras destinadas a la
agricultura (HIJMANS & GERZON, 59);
v) «Excepción de las determinaciones del
planeamiento para casos de poca
importancia», literamente «para casos de
migajas» [vrijstelling voor kruimelgevallen]:
actividades edificatorias de poca importancia
que contradigan al BP vigente pueden
beneficiarse de esta modalidad de excepción de
las determinaciones del planeamiento recogida
en el artículo 18.a de la WRO. Ejemplos de
actividades edificatorias de poca importancia
son instalaciones relacionadas con las redes de
distribución de gas o electricidad, con el
transporte público o con el tráfico viario.
N§13. Clasificación» de la propiedad del suelo:¿se producen «clasificaciones» de suelo,con efectos
determinantes del régimen jurídico-económico y estatutario del derecho de propiedad del suelo?
La fijación de usos del suelo
[bestemmingen] en el Plan de usos del suelo
[Bestemmingsplan, BP] no se produce a
efectos de establecer un régimen urbanístico
de la propiedad sino de reflejar los usos
futuros a consolidar o los actuales a
mantener en el ámbito del plan. No se trata
por tanto de una «clasificación» del suelo tal y
como lo entiende la legislación urbanística
española, sino de una «calificación» o
zonificación del mismo.

484 Urbanismos Comparados: Países Bajos
Ministerio de Vivienda
N§14. Calificación del suelo y control de los usos (determinaciones de uso que se especifican en los
planes:niveles o grados de vinculación de su fijación; usos exclusivos, dominantes y prohibidos; ¿hay
libertad y flexibilidad de usos?;en este último caso,modo de establecimiento de las infraestructuras,
servicios y dotaciones, que deben ser prácticamente previos a la implantación real de los usos;cómo
se producen las recalificaciones del suelo y cómo participa o interviene la propiedad en su
tramitación?).Calificación global y/o pormenorizada de los usos del suelo. Criterios.
1. Los «usos del suelo» [bestemmingen]
recogidos en el Plan de usos del suelo (BP)
pueden ser de distinto carácter en función de
su nivel de detalle o de su exclusividad
(KLAASSEN, 2000: 108-109):
i) «Usos del suelo detallados o
pormenorizados» [Gedetailleerde
bestemmingen], «usos del suelo globales
finales» [globale eindbestemmingen] (ver
N§12.4.ii) y «usos globales del suelo a
desarrollar con posterioridad» [nader uit te
werken bestemmingen] (vide ut supra,
N§12.4.i);
ii) Uso del suelo de carácter exclusivo: sólo
se permite un uso;
iii) «Uso del suelo de carácter mixto»
[bestemming van gemengd karacter]: se
permiten dos o más usos al mismo tiempo.
Condición es que los distintos usos permitidos
sean realizables en ese lugar y con esa
combinación, y que se describan previamente,
cuantitativa y cualitativamente, las
posibilidades de uso;
iv) «Uso doble del suelo»
[dubbelbestemming]: se permiten dos usos
alternativos. Condición es que se regule la
relación entre ambos usos en términos de
subordinación. Por ejemplo uso de viario y
uso de «zona de protección de aguas
freáticas» [grondwater-beschermingsgebied],
que quiere decir que sobre un dique puede
construirse una carretera, pero que el uso
como dique tiene preferencia;
v) Uso primario [primaire] y secundario
[secundair]: condición es que se describan
suficientemente las relaciones de
subordinación o coordinación entre ambos
usos.
2. La flexibilidad de usos viene
determinada en el sistema urbanístico
neerlandés por el carácter del bestemming
(ver primer párrafo) y por la flexibilidad de
los instrumentos de planeamiento (ya
descrita, ut supra, en N§12.4 y 5).
3. Se podría equiparar el concepto
«recalificación del suelo», propio del sistema
urbanístico español, con los conceptos del
sistema urbanístico neerlandés
«modificación» [wijziging] y «excepción»
[vrijstelling] de las determinaciones del
planeamiento. En todo caso significan lo
mismo: se acaba permitiendo un uso en
principio no permitido por las
determinaciones del planeamiento
originales.
4. El interesado, aquel que desea la
modificación de las determinaciones del
planeamiento para poder realizar un uso en
principio no permitido, es el que suele tomar
la iniciativa solicitando la modificación
[wijziging] o excepción [vrijstelling] de las
determinaciones del planeamiento. Estas
solicitudes están en buena medida
formalizadas y estandarizadas, aunque
siguen existiendo muchas diferencias entre
ayuntamientos. Generalmente tiene lugar un
período de consultas entre el interesado y el
Ayuntamiento previo a la presentación de la
solicitud formal. En estas consultas se
concreta/negocia la predisposición del
consistorio municipal a conceder la
excepción, se concreta el contenido de la
solicitud y en ocasiones se acuerdan los
plazos de la tramitación.

CyTET, XXXVII (144) 2005 485
Ministerio de Vivienda
N§15. Estándares urbanísticos para reservas de suelo publico:¿existen estándares concretos
regulados por ley,reglamento o directivas (determinar el nivel competente para fijarlos) sobre
dotaciones mínimas de reservas de suelo para uso público con destino a zonas verdes,deportivas,
escolares y otros equipamientos públicos,de aparcamientos,de densidades máximas, alturas
máximas,etc.?
1. No existen estándares urbanísticos de
ningún tipo que sean de obligado
cumplimiento para el planeamiento y que
estén relacionados con niveles de calidad
urbanística en la legislación urbanística
neerlandesa: ni en leyes,ni reglamentos ni
normas de ningún otro tipo.
Para cada plan urbanístico concreto se
fijan dichos niveles ad hoc y del modo
siguiente:
i) Edificabilidad, tipologías, segmentos: los
ayuntamientos hacen un cálculo bastante
aproximado de la edificabilidad, tipologías y
segmentos (tipos de vivienda en función de
los precios de venta o alquiler: social, de
mercado, de precio tasado,etc.) a realizar
relacionado por una parte con la viabilidad
económica de la urbanización. Los ingresos
han de permitir financiar todos los gastos
que habrá que desembolsar para los
equipamientos, infraestructuras, etc.
Siempre y cuando se demuestre la viabilidad
económica del proyecto, no existen límites
máximos establecidos en ley alguna. Esto
independientemente de si el municipio
participa más o menos activamente en la
urbanización de los terrenos (para una
descripción de los distintos tipos de
intervención de la Administración Local en
urbanizaciones ver N§21; y para una
descripción de los instrumentos de
recuperación de plusvalías ver N§§22 y 27).
Por otra parte,se manejan criterios políticos
relacionados con el ambiente urbano que se
desea lograr, los grupos de población a los
que se quiere alojar, etc.;
ii) Equipamientos e infraestructuras: cada
departamento municipal realiza por sectores
(comercio, enseñanza,salud, espacios libres y
de recreto, tráfico,abastecimiento de aguas,
etc.) los estudios pertinentes sobre las
necesidades futuras de la urbanización
propuesta, a cuyas conclusiones se añaden
también valoraciones propias de las políticas
municipales (niveles de calidad deseados,
promesas electorales, etc).
Los resultados de los estudios y las
valoraciones arriba señaladas se traducen en
parámetros y estándares válidos sólo y
exclusivamente para la urbanización de que
se trate y que se trasladan a los equipos
redactores del planeamiento correspondiente.
Aunque estos parámetros y estándares ad
hoc son en principio discrecionales la
jurisprudencia ha obligado a los
ayuntamientos a argumentar muy bien sus
exigencias, ya que en caso contrario pueden
ser anuladas por los jueces.
2. Existen estándares
arquitectónicos/constructivos relacionados
con la calidad técnica de la edificación donde
se alude a aspectos relativos a seguridad,
salud, ahorro de energía, etc. Estos
estándares están recogidos en las
«Ordenanzas de edificación»
[bouwverordening] y en el «Reglamento
técnico de construcción» [Bouwbesluit],
ambos descritos en N§10.3. Mientras que los
parámetros y estándares descritos en el
párrafo anterior adquieren un carácter
jurídico vinculante en los planes
urbanísticos, los estándares
arquitectónicos/constructivos ya son
jurídicamente vinculantes ex ante.
3. Edificios o instalaciones catalogados
como monumentos están protegidos por la
ley. Existen tres instancias que catalogan
edificios: la Agencia Nacional de Protección
de Monumentos [Rijksdienst voor de
monumentenzorg], del Ministerio de
Bienestar, Salud Pública y Cultura
[Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en
Cultuur], los gobiernos provinciales y los
ayuntamientos en sus respectivas
ordenanzas de monumentos
[monumentenverordeningen]. Un edificio
puede ser catalogado como monumento si
tiene más de 50 años de antigüedad. Para
poder derribar un edificio catalogado ha de
obtenerse previamente la licencia de
(derribo de) monumentos
[monumentenvergunning] (NEEDHAM & al.,
1993: 132-133).

486 Urbanismos Comparados: Países Bajos
Ministerio de Vivienda
N§16. Otros parámetros normativos medioambientales para los planes sobre la calidad de
vida,tanto en zonas urbanas como rurales: ¿existen normas sobre las condiciones de
soleamiento,higiene, seguridad y calidad de la urbanización,sobre arbolado urbano,dotación mínima
de agua,calidad de los servicios,de usos nocivos,admisibles y prohibidos,de protección del
patrimonio histórico,estudios de impacto ambiental, paisajismo,etc.?
1. En los Países Bajos existe un
importante cuerpo legislativo en materia de
medioambiente. En la mayoría de los casos
esta legislación no está directamente
relacionada con la planificación urbanística y
territorial. La ley establece para estos
proyectos unos parámetros a respetar, por
ejemplo, de nivelesde contaminación acústica
o de otro tipo, o incluso prohibe directamente
determinadas instalaciones industriales en
las cercanías de núcleos de población (ut
infra al final se enumeran las leyes
medioambientales).
2. En los Países Bajos está prohibido
edificar viviendas que sufran directamente
niveles de ruido superiores a los 50
decibelios dB(A). Cada municipio puede
exigir incluso menores niveles de ruido. Para
poder superar la barrera de los 50 decibelios
dB(A), el gobierno provincial, a instancias
del municipal, ha de otorgar un
«autorización de mayor nivel de ruidos»
[toekenning hogere grenswaarde]. Cada
provincia tiene su propia política al respecto:
la una se muestra más flexible que la otra.
Estas limitaciones no son válidas para usos
de oficinas o industriales.
3. Las leyes medioambientales prohiben
asímismo construir viviendas, usos
«delicados» (escuelas, hospitales, etc.), usos
donde la gente permanezca más de 12 horas
al día, y usos donde la gente practique
actividades intensivas (deporte, etc.) en zonas
afectadas por contaminación del aire por
encima de niveles determinados. Los niveles
permitidos de contaminación irán bajando
progresivamente durante el período
transitorio, que finaliza en el año 2010.Esta
legislación es nueva, y está basada en una
reciente Directiva europea. La aplicación
estricta de estos límites, tal y como estaban
formulados a principios del año 2005, tendría
consecuencias de calado para las
posibilidades de construir en las zonas
cercanas a las redes de tráfico viario.
Además, está también prohibido
construir viviendas y usos donde la gente
permanezca durante largo tiempo al día
cerca de actividades y substancias
peligrosas. Puede tratarse de industrias,
líneas de electricidad, gaseoductos,
estaciones LPG, instalaciones de gas, o
carreteras y vías de ferrocarril por donde
habitualmente se transporten substancias
peligrosas. Esta limitación de construir
puede ser salvada si se construye siguiendo
ciertos requisitos, como, por ejemplo, aislar
el gaseoducto con construcciones de
hormigón armado.
4. La Ley de Gestión Medioambiental [Wet
Milieubeheer] establece que para la
realización de determinadas «actividades» ha
de superarse primero un procedimiento de
«Evaluación de Impacto Ambiental»
[milieueffect rapportage,m.e.r., con
minúsculas]. El m.e.r. es un procedimiento
administrativo en el cual las
administraciones provincial y la local evalúan
el nivel de impacto que la urbanización que se
pretende construir tendrá en el
medioambiente para, tras cotejar este nivel
con los límites establecidos por la legislación
medioambiental y otros criterios, permitir o
no su realización u obligar a la modificación
parcial del plan o proyecto. El «Estudio de
Impacto Ambiental» [Milieueffect rapport,
MER, con mayúsculas] es el documento donde
se evalúa el nivel de impacto medioambiental
de la urbanización que se pretende construir,
y forma parte del m.e.r.
Las siguientes «actividades» han de ser
sometidas a un m.e.r.:
i) Aquellas que vienen recogidas en el
Decreto de (procedimiento de) evaluación de
impacto ambiental [Besluit-m.e.r.]. Este
decreto es un desarrollo reglamentario de la
Ley de Gestión Medioambiental:
• Lista C: recoge las «actividades» que han
de someterse a un m.e.r. y los valores
límite correspondientes;
• Lista D: recoge aquellas «actividades» que
no está claro si han de ser sometidas o no a
un m.e.r. La administración competente
decidirá en cada caso;
ii) Aquellas que vienen recogidas en la

CyTET, XXXVII (144) 2005 487
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ordenanza de m.e.r. [m.e.r.-verordening] de la
provincia;esta ordenanza es un desarrollo
reglamentario de la Ley de Gestión
Medioambiental;
iii) Aquellas que vienen recogidas en un
Decreto ministerial [ministerieel besluit].
Algunos ejemplos de las «actividades»
que, para autorizarse,han de someterse
a un previo m.e.r. (cfr. KLAASSEN, 2000:
333-4):
• Construcción de carretera principal,
autopista, linea ferroviaria nacional;
• Construcción de gaseoductos de al menos 5
km de longitud situados en una zona
delicada;
• Construcción de un equipamiento
recreativo o turístico que atraiga al menos
500.000 visitantes al año u ocupe una
superficie de al menos 50 ha, o bien de al
menos 20 ha y que se sitúe en una zona
delicada, o bien suponga la construcción de
un campo de golf de al menos 50 ha, o de al
menos 18 hoyos que esté sobre suelos no
calificados de agrarios;
• Construcción de un puerto deportivo de al
menos 500 plazas;
• Construción de al menos 2.000 viviendas
dispuestas sin solución de continuidad, o
bien de 4.000 viviendas más o menos
dispersas situadas en municipios
altamente urbanizados;
• Construcción de estanques o depósitos de
agua de al menos 100 ha;
• Construcción de polígonos industriales o
empresariales de al menos 100 ha;
• Construcción de zonas de invernaderos de
al menos 100 ha;
• Instalaciones eólicas de generación de
energía eléctrica de al menos 20
megawatios,o bien de al menos 20 molinos
de viento;
• Construcción de líneas de alta tensión de
al menos 220 kilovoltios y una longitud de
al menos 1 km.
El m.e.r. ha de estar cumplimentado
antes de que la administración
correspondiente tome una decisión oficial
sobre la urbanización u obra que se
pretende construir (aprobación de una
licencia, o de un plan, etc.). El primer plan o
licencia que lo recoja es el que ha de
someterse al m.e.r.
PARTE IV. SOBRE LA GESTIÓN-EJECUCIÓN DEL PLANEAMIENTO Y LA
URBANIZACIÓN (RESCATE DE PLUSVALÍAS O PARTICIPACIÓN PÚBLICA EN LAS
MISMAS)
N§17. Aspectos conceptuales de la ejecución:la ejecución urbanística proviene de un «urbanismo
prescriptivo y dibujado» o de un «urbanismo indicativo, concertado y debatido» en cada actuación;La
ejecución del planeamiento,¿conlleva la edificación? ¿se vincula la autorización de urbanizar y edificar a
alguna condición respecto del producto terminado,como precio máximo,calidades,etc.? [vide N§8].
1. La ejecución urbanística proviene en
teoría de un «urbanismo prescriptivo y
dibujado» en la medida en que las
determinaciones del planeamiento están
fijadas de antemano fundamentalmente en
los planes y figuras complementarias de
planeamiento de carácter jurídico vinculante
y marginalmente en la ley (ver N§5.1).
Ahora bien, la flexibilidad que la práctica
y la legislación urbanísticas han ido
introduciendo en los instrumentos de
planeamiento (para una descripción de esta
flexibilidad ver N§12,3-5) ha convertido a la
ejecución urbanística en un acto fruto de un
«urbanismo indicativo, concertado y
debatido» en cada actuación en la medida en
que los promotores y el ayuntamiento
negocian o acuerdan en cada caso el
contenido concreto y/o detallado de las
determinaciones del planeamiento.
2. La concesión de la autorización para
urbanizar y/o edificar está vinculada tan sólo
al cumplimiento de las determinaciones de
ordenación recogidas en las figuras de
planeamiento de carácter jurídico vinculante.
Para una descripción detallada de estas
figuras de planeamiento y su grado de
vinculación ver N§10 y, para una descripción
de los criterios de concesión de la
autorización para urbanizar y/o edificar ver
ut infra N§§28, 29 y30.
Estas determinaciones de ordenación,

488 Urbanismos Comparados: Países Bajos
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fijadas en las figuras de planeamiento de
carácter jurídico vinculante, han de tener
una relación directa con el uso del suelo y los
inmuebles, no siendo válidas las
determinaciones de ordenación que
mantengan una relación demasiado alejada.
Sólo son pues válidas las normas
directamente relativas al uso de los bienes
inmuebles (KLAASSEN, 2000: 107-8). Esta
limitación, junto con las limitaciones legales
al contenido del plan de usos del suelo
señaladas anteriormente (ver N§10.5,i),
reducen considerablemente las condiciones
legalmente imponibles respecto del producto
terminado.A continuación se relaciona una
serie ejemplos de determinaciones de
ordenación no válidas (cfr. opus cit.):
• Condicionar la autorización de construir o
reconstruir una carretera a que unas
viviendas cercanas no sufriesen más de un
nivel determinado de contaminación
acústica que ocasionaría el tráfico viario de
esta carretera;
• Condicionar la autorización de edificar a
que una carretera se construya según las
determinaciones del plan;
• Condicionar la autorización de edificar
viviendas a que se construyan dentro de
unos determinados segmentos de
financiación (precios finales de la vivienda,
vivienda social versus de libre mercado);
• Condicionar adjudicar un uso residencial a
unos terrenos a quién sea el propietario de
los terrenos (por ejemplo, el
ayuntamiento);
• Condicionar la autorización de edificar
viviendas a que lo hagan un grupo
determinado de personas en función de sus
características y vinculación con la
comunidad. Sí que sería valida, sin embargo,
una determinación de ordenación que
diferenciase distintos tipos de necesidades
de vivienda en función de las categorías de
demandantes de viviendas (viviendas para
la tercera edad, para estudiantes,etc.);
• Condicionar la autorización de edificar
viviendas a que el promotor contribuya a
pagar la carretera de acceso al nuevo
barrio, cuando esta carretera se encuentre
fuera del suelo del promotor. Cuando la
infraestructura está planeada en la
parcela del promotor, éste, si quiere
edificar los inmuebles que prevee el plan,
también tiene la obligación de construir la
infraestructura. Ambos usos del suelo (bien
inmueble e infraestructura) forman parte
del BP, y, por tanto, la concesión de la
licencia para el bien inmueble puede estar
sujeta a que el promotor construya la
infraestructura (siempre y cuando, de
nuevo, la infraestructura esté en la parcela
del promotor).
Para una descripción de la facultad de las
determinaciones de ordenación, establecidas
en las figuras de planeamiento de carácter
jurídico vinculante, para fijar plazos a la
ejecución del planeamiento ver ut infra N§24.
3. La vía por la cual muchos
ayuntamientos neerlandeses consiguen
imponer determinaciones de ordenación no
directamente vinculadas al uso del suelo y los
inmuebles es la «venta de suelo» (urbanizado)
[gronduitgifte]. Cuando los ayuntamientos
practican una política activa de suelo [actief
grondbeleid] adquieren y urbanizan los
suelos para luego venderlos a los promotores.
La venta de solares se rige por las reglas de
los contratos civil privados que permiten
condicionar la adquisición del suelo
urbanizado a determinaciones de ordenación
relacionadas directa (cumplimiento de las
Ordenanzas de edificación y de las
determinaciones contenidas en los planes) o
indirectamente (cumplimiento de plazos fijos
para edificar, tipologías edificatorias,
materiales a utilizar —por ejemplo, no
utilizar maderas originarias del Amazonas—,
calidad arquitectónica, categorías de
financiación —precios de venta— o
titularidad —alquiler o propiedad—,
condiciones de reventa, etc.) con el uso del
suelo y los inmuebles. Estas condiciones
restrictivas y vinculantes que impone el
Ayuntamiento son «libremente« aceptadas
por los compradores como cargas o
servidumbres civiles que les obligan (para
una descripción de la actief grondbeleid, ver
luego, N§21.2,i, y para una descripción de los
efectos de esta política en los mercados del
suelo, ver más tarde,N§32.2.i).
Sin embargo, cuando los ayuntamientos no
practican esta política activa, la concesión de
las licencias para urbanizar o edificar no
pueden, al menos abiertamente y como ya se
ha dicho antes, ser condicionadas a otras
restricciones que no sean las fijadas en las
figuras de planeamiento de carácter jurídico
vinculante.

CyTET, XXXVII (144) 2005 489
Ministerio de Vivienda
N§18. Normativa por la que se rije la ejecución urbanística:¿el Derecho civil-mercantil o el
Derecho administrativo? Actores o agentes reales de la ejecución del planeamiento y la urbanización.
¿Quedan claramente diferenciados los deberes,derechos y roles de cada uno de los tres agentes
principales en la ejecución urbanística:administración pública, promotores-urbanizadores y
propietarios de suelo?
1. La ejecución urbanística (= ejecución de
las determinaciones de ordenación
contenidas en las figuras de planeamiento de
carácter jurídico vinculante) se rige tanto por
el Derecho civil-mercantil como por el
Derecho administrativo.
Los distintos actores actúan e
interactúan entre sí rigiéndose en
numerosas ocasiones por la normativa civil-
mercantil: compra de terrenos,firma de los
«convenios de explotación»
[exploitatieovereenkomsten] o de los
«convenios de colaboración público-privada»
[publieke private samenwerking-
overeenkomsten, ver N§22.4], realización de
las obras, venta de los inmuebles, venta de
solares [gronduitgifte, ver N§21.2.i], etc.
En otras muchas ocasiones lo hacen
rigiéndose por la normativa administrativa:
concesión de licencias urbanísticas (ver
N§§28, 29 y 30), expropiación de terrenos
(ver N§6.4-6), aplicación de la Ley de
Derecho de Tanteo y Retracto de los
Ayuntamientos [Wet Voorkeursrecht
Gemeenten, ver N§32.4], cesión del derecho
de superficie/enfiteusis [gronderfpacht, ver
N§32.5], cobro del «impuesto de beneficios
por mejoras» o «contribución especial»
[baatbelasting] y de la tasa municipal
[legesheffing, ver N§22.4], etc.
Puede presentarse una clasificación y
caracterización de todos los actores reales de
la ejecución del planeamiento en los Países
Bajos, en la siguiente enumeración:
i) Iniciativa particular:
• Propietarios del suelo: en los Países
Bajos, los propietarios originarios de suelo
no suelen estar directamente involucrados
en la urbanización. No suelen compartir
los riesgos ni participar en la operación de
transformación de suelo no urbano a suelo
urbanizado. Casi siempre desaparecen del
escenario antes del comienzo de la
ejecución de la urbanización y su papel
está limitado al de proveedor de uno de los
factores de producción. La razón de este
papel tan discreto hay que buscarla en dos
razones. Por un lado la tradicional
institucionalización de la urbanización en
los Países Bajos,liderada casi siempre por
agentes institucionales, bien públicos
(ayuntamientos) o privados (promotoras,
corporaciones de vivienda social). Por otro
lado, porque hasta finales de los años
ochenta las expectativas de beneficios en la
urbanización eran limitadas
(aproximadamente el 70% de las viviendas
nuevas eran sociales), lo que hacía poco
interesante participar en la urbanización.
Sin embargo, desde finales de los ochenta
el propietario original cada vez participa
más activamente en los procesos de
urbanización (para una descripción de los
cambios recientes en el mercado
inmobiliario ver N§32.2.ii);
• Instalaciones empresariales: la
mayoría de las instalaciones industriales
son construídas por las empresas que
hacen uso de ellas. Sólo en algunos casos
corre este tipo de promoción a cargo de
terceros. Una parte importante del espacio
de oficinas es también encargo de los
usufructuarios finales (NEEDHAM & al.,
1993:144 y 148);
• Organizaciones e instituciones como
iglesias, clubs, etc., que también encargan
sus propias instalaciones;
• Autoconstrucción de viviendas: muy
escaso en los Países Bajos (ibidem).
ii) Promotoras inmobiliarias
[projectontwikkelaars] y sociedades
inversoras: promueven la construcción de
bienes inmuebles para luego verderlos a
terceros. Las promotoras trabajan
generalmente por encargo de sociedades
inversoras en bienes inmuebles o de las
corporaciones de viviendas, que se hacen
cargo de la propiedad y la explotación de los
bienes inmuebles una vez finalizados. Para
reducir los riesgos, las promotoras se centran
en aquellos productos inmobiliarios que
disponen de un mercado amplio y
desarrollado: espacio de oficinas y viviendas
en régimen de propiedad. Hay tres grandes
tipos de promotoras: vinculadas a grandes

490 Urbanismos Comparados: Países Bajos
Ministerio de Vivienda
«constructoras» [bouwbedrijven o
aannemers], vinculadas a sociedades
inversoras, de seguros y/o financieras y
finalmente las promotoras en sentido estricto
(NEEDHAM & al., 1993: 148). La promoción
inmobiliaria privada, asociada en la Unión de
Sociedades de Promoción Inmobiliaria
Neerlandesas [Vereniging van Nederlandse
Projectontwikkeling Maatschappijen,
NEPROM], está cada vez más en manos de
grandes empresas de ámbito nacional y tiene
cada vez un papel más eminente en los
procesos de urbanización;
iii) Entidades sin ánimo de lucro:
entre mediados del siglo XIX y mediados del
siglo XX los Países Bajos vivieron un proceso
de segregación religiosa, social, política e
institucional denominado verzuiling
[compartimentación] que provocó, entre otras
cosas, que muchos equipamientos y servicios
sociales (hospitales, casas de ancianos,
educación básica, media y universitaria,
vivienda social, etc.) estuviesen a cargo de
organizaciones religiosas, sociales y políticas.
Los dos grupos dentro de este sector con
mayor peso en la ejecución del planeamiento
urbanístico son:
• Corporaciones o Asociaciones de
Vivienda [Woningcorporaties]:
promotoras inmobiliarias sin ánimo de
lucro dedicadas fundamentalmente a la
construcción de viviendas sociales.
Durante décadas fueron las líderes
indiscutibles en la promoción de
viviendas, aunque en la actualidad
aumenta el papel de la promoción privada
de vivienda (no de vivienda social, donde
las corporaciones siguen de líderes
absolutos). Las woningcorporaties han
tenido fuertes lazos con la Administración
debido al enorme flujo de subsidios
destinado a la vivienda social. Esto
condicionaba mucho sus estrategias, que
se limitaban casi exclusivamente a la
producción en masa de viviendas sociales.
A finales de 1994 estas asociaciones se
independizaron de la Administración
Pública, tanto en el ámbito de lo
financiero (ya no reciben apenas
subsidios) como en la libertad para fijar
sus propias estrategias. Para adaptarse a
la nueva situación la mayoría de ellas han
vivido procesos intensos de
reestructuración y concentración y
comienzan a promover, además de
viviendas sociales, otros productos
inmobiliarios como espacio de oficinas,
espacio de comercio, viviendas de libre
mercado, etc.Las woningcorporaties se
han consolidado como uno de los
principales sectores dentro de la
promoción inmobiliaria (LOOZE-VAN
IPEREN,1996: 6; VROM, 1989: 15). En la
actualidad (principios de 2005) existen
520 woningcorporaties, las cuales poseen
en torno a 2,5 millones de viviendas, un
40% del total de viviendas en todo el país.
Para más información sobre el sistema de
financiación de las woningcorporaties y su
historia reciente ver PRIEMUS (1996) y
KORTHALS ALTES (2002);
• Entidades público-privadas: en los
Países Bajos,muchos de los equipamientos
públicos son gestionados por
organizaciones de carácter público-privado
que a menudo encargan la construcción de
sus propios edificios e instalaciones
(escuelas, hospitales, hogares de la tercera
edad, etc.);
iv) La Administración Pública,
fundamentalmente la Administración
Municipal: interviene en la ejecución del
planeamiento de dos modos diferentes: como
árbitro y como un agente privado más,
haciendo uso de instrumentos de carácter
jurídico civil-mercantil o administrativo (ver,
ut supra, punto 1). En los Países Bajos existe
la llamada «doctrina de Derecho público-
privado combinado» [gemengde publiek-
privaatrecht doctrine], que considera que la
Administración Pública puede emplear
ambos instrumentos para ejecutar sus
políticas (NEEDHAM & al., 1993: 61; para una
descripción detallada de la intervención de
los ayuntamientos en la ejecución del
planeamiento ver N§21):
•La Administración como árbitro de la
ejecución del planeamiento: los
ayuntamientos elaboran y aprueban las
figuras de planeamiento de carácter
jurídico vinculante (ver N§10.3-7) y
controlan su ejecución, fundamentalmente
haciendo uso de las licencias urbanísticas.
En algunas ocasiones también interviene
como árbitro otra administración, por
ejemplo el gobierno provincial cuando
aprueba los planes definitivamente o

CyTET, XXXVII (144) 2005 491
Ministerio de Vivienda
concede alguna licencia medioambiental, o
el Estado central cuando se subroga en las
facultades del ayuntamiento y aprueba el
plan (para una descripción de las licencias
necesarias para la urbanización ver N§§28,
29 y30; para una descripción la
coordinación del Estado y las demás
administraciones ver N§1.3);
•La Administración como un agente
privado más: los ayuntamientos
neerlandeses intervienen activamente en
los mercados inmobiliarios locales. La
forma que ha adoptado esta intervención
ha variado a lo largo del tiempo, pero
consiste, en resumidas cuentas, en la
producción de suelo urbanizado o un
control más o menos fuerte sobre dicha
producción (ver N§21.2). Curiosamente
(señalan NEEDHAM & al., 1993: 154) esta
implicación de la Administración Local se
ha limitado tradicionalmente a la primera
parte del proceso de producción
urbanística, la producción de suelo
urbanizado, sin apenas implicarse en la
producción de los edificios. La causa es el
proceso de verzuiling (descrito ut supra
apartado número iii), por el que la
producción edilicia quedaba a cargo de los
grupos sociales y religiosos, limitándose la
Administración a su papel de coordinador
y financiador de la urbanización, que es
donde se requiere una acción integral.
La Empresa Municipal de Suelo
[gemeentelijk grondbedrijf] es el
departamento que en cada ayuntamiento
suele encargarse de la mencionada
intervención activa en los mercados
inmobiliarios: compran suelo,lo urbanizan,
gestionan, venden... Están organizadas a
nivel nacional en la Unión de empresas
municipales de suelo [Vereniging van
Grondbedrijven, VVG].Tras los cambios en
las políticas de vivienda y suelo a finales de
los ochenta y comienzos de los noventa (ver,
ut infra, N§32.2), su número se redujo
drásticamente.
Las empresas, corporaciones o
asociaciones municipales de vivienda
[gemeentelijke woningbedrijven o
gemeentelijke woningcorporaties] constituían
una excepción a la regla de no intervención
municipal en la producción edilicia. Ya casi
no existen.
Por último,las administraciones públicas
son, por sí mismas,«consumidoras» de
inmuebles. Los ayuntamientos y las
provincias suelen edificar sus propias sedes.
Los distintos ministerios y departamentos
del Estado central suelen alquilar sus sedes a
la Agencia Nacional de Edificios Públicos
[Rijksgebouwen Dienst], que compra, alquila
y gestiona los inmuebles (NEEDHAM & al.,
1993: 146-147).
v) Constructoras [bouwbedrijven o
aannemers]: la producción anual de la
industria de la construcción fue en 1989 del
11% del PIB (NEEDHAM & al., 1993: 24-27).
Aunque en principio no tienen un papel de
liderazgo en la ejecución del planeamiento
porque se limitan a ejecutar encargos, lo cierto
es que, a través de filiales promotoras
inmobiliarias, sí que desempeñan un papel
primordial (ver, ut supra, apartado número ii).
N§19. Formas de gestión,pública,privada o mixta de ejecución y gestión de los planes. Modo
de realizar la ejecución del planeamiento:¿existen «sistemas de actuación» ad hoc o cómo se regulan
o se interviene en los procesos de urbanización entre particulares? [para la actuación de la
Administración vide §21].
1. La naturaleza de la gestión de la
ejecución del planeamiento depende de si el
ejecutor es la Administración o el sector
privado.
En caso de que la Administración ejecute
los planes la gestión tiene un carácter público
en el sentido de que es una entidad pública la
ejecutora, la cual hace uso de instrumentos
tanto de Derecho público como civil-
mercantil.
En caso de que el sector privado ejecute
los planes la gestión tiene un carácter
privado en el sentido de que es una entidad
privada la ejecutora, la cual hace
exclusivamente uso de instrumentos de
Derecho civil-mercantil.
En la actualidad se dan muy a menudo
fórmulas mixtas de gestión de la ejecución
del planeamiento (ver, ut infra, N§21.2
(iii)). La Administración llega a un acuerdo

492 Urbanismos Comparados: Países Bajos
Ministerio de Vivienda
con las promotoras/propietarias del suelo
para urbanizar los terrenos. Se aplican
tanto instrumentos de Derecho público
como civil-mercantil (para una descripción
del uso combinado de instrumentos de
Derecho público y civil-mercantil ver
N§18.1 y 2,iv).
2. No existe nada parecido a «sistemas de
actuación» ad hoc que organicen y regulen la
ejecución del planeamiento entre
particulares. Cada uno se apropia de lo que le
ha correspondido en el plan y se encarga de
realizar las obras, cesiones o contribuciones
que le correspondan, sin compararse o
«equipararse» con lo que a otros próximos les
haya correspondido. Los terrenos destinados
a equipamientos o usos no lucrativos son o
cedidos por los propietarios originales, o
comprados o expropiados por la comunidad, o
comprados por sociedades mixtas público-
privadas. Si se diese la situación de que los
particulares hubiesen de acometer
conjuntamente algunas tareas, por ejemplo,
algunas infraestructuras o equipamientos,
las relaciones entre ellos serían las normales
entre particulares.
Sólo en el caso de que la Administración
decida ejecutar directamente todo o parte del
planeamiento podríamos hablar de que existe
algo parecido al «Sistema de expropiación» de
la legislación urbanística española: una serie
de reglas y procedimientos regulan el papel
que el propietario del suelo puede jugar y la
facultad expropiatoria del ayuntamiento.
N§20. Formas de obtención de los suelos para los equipamientos públicos:por expropiación,
cesión obligatoria y gratuita o convenio.Caso de que se obtengan por expropiación,¿qué contenido
edificable se considera en el justiprecio para el caso de suelos dotacionales?;si se obtienen por
cesión gratuita,¿cuáles son los límites legales de la cesión imponible a la propiedad?; ¿Cesiones
abiertas por negociación-convenio y no fijas? ¿Tienen los Municipios importantes superficies de
suelo patrimonial para que el Urbanismo permita planificar sobre suelos públicos?
1. Los suelos destinados para dotaciones
(equipamientos e infraestructuras) se
obtienen por distintos medios:
a) La Administración compra o expropia los
suelos;
b) El propietario original cede voluntaria y
gratuitamente los suelos tras un acuerdo
por convenio con el ayuntamiento. No
existen estándares o cánones
promediados de la cantidad o proporción
de suelo de cesión, sino que han de ser
fijados caso a caso en los «convenios de
explotación» [exploitatieovereenkomsten]
y en los «convenios de colaboración
público-privada» [publieke private
samenwerking-overeenkomsten o PPS-
overeenkomsten]. La aportación de los
particulares, ya sea suelo o una
aportación económica, ha de limitarse en
teoría a los costes y/o los suelos
necesarios para la realización de los
equipamientos y los sistemas locales, lo
que excluye, por ejemplo, los costes
administrativos y de gestión que haya
tenido el ayuntamiento con motivo del
proyecto. La experiencia muestra,sin
embargo, que los PPS-overeenkomsten
son el resultado de procesos de
negociación donde generalmente se
cierran acuerdos de contenidos más
«amplios» que los logrados por los
exploitatieovereenkomsten (para más
información, ver, ut infra, N§22.1 y2.ii).
2. El justiprecio legal para el caso de
expropiación de suelos dotacionales es el
valor verdadero [werkelijke waarde], que es
el valor de mercado del suelo con algunas
correcciones: se tienen en cuenta las
expectativas urbanísticas del entorno de la
parcela expropiada, no se tiene en cuenta la
devaluación del precio en el mercado de la
parcela expropiada por efecto de que se
conozca de que va a ser expropiada.
También se tienen.en cuenta las
expectativas urbanísticas creadas por
figuras de planeamiento aprobadas o no
aprobadas aún siempre y cuando se
considere razonable que esa zona será
urbanizada en el futuro (véase, para más
detalles, N§6 y §7). Pero no existe ningún
contenido edificable mínimo o promediado
fijado por la ley o el plan que sirva de base
para la fijación del justiprecio.
3. Los ayuntamientos neerlandeses suelen
disponer de patrimonios de suelo más o
menos grandes destinados a la ejecución del

CyTET, XXXVII (144) 2005 493
Ministerio de Vivienda
planeamiento, lo que les permite planificar, al
menos en parte, sobre suelo público.Sin
embargo, en los últimos años los riesgos
financieros y las limitaciones para la
adquisición previa de suelo han aumentado,
lo que ha reducido considerablemente la
cantidad de suelo en manos de los
Ayuntamientos (para una descripción del
comportamiento con los patrimonios públicos
de suelo, ver debajo,N§21.5).
1. La ejecución del planeamiento es, como
ya se describió en N§3.6, competencia
compartida de las autoridades locales o
municipales con las demás administraciones
públicas. Sin embargo, los ayuntamientos son
los que disponen de la gran mayoría de los
instrumentos de derecho público necesarios
para la ejecución.
Los ayuntamientos neerlandeses han
ejercido tradicionalmente el control sobre la
ejecución de los planes a través de dos
canales. Por un lado, redactando
instrumentos de planeamiento (ver N§3) y
expidiendo las licencias necesarias para la
ejecución del planeamiento o para la puesta
en funcionamiento de la nueva urbanización
(ver N§§28, 29 y 30), para lo que hacen uso
casi exclusivamente de instrumentos de
derecho público. Por otro lado, interviniendo
directa y activamente, como unos agentes
inmobiliarios más, en la ejecución
urbanística. En éste último caso hacen uso de
instrumentos de carácter de derecho privado
pero apoyado por algunos instrumentos de
derecho público, como, por ejemplo, la
expropiación o el derecho de tanteo y retracto.
2. Cada ayuntamiento opta por uno u otro
de los canales señalados en el primer párrafo
o generalmente por una determinada
combinación de ambos, definiéndose con
claridad suficiente, en función de la
combinación elegida, tres formas de
participación municipal en la ejecución del
planeamiento (cfr. HIJMANS & GERZON, 1995:
12-18):
i) Política activa de suelo [Actieve
grondpolitiek], donde los ayuntamientos
hacen uso de ambos canales (cfr. GARCÍA-
BELLIDO, 1994; SÁNCHEZ DEMADARIAGA,
1992): Además de redactar los instrumentos
de planeamiento y de cumplir con su
obligación administrativa de expedir las
licencias necesarias, los ayuntamientos
neerlandeses intervienen directamente en el
mercado del suelo, haciendo uso de
instrumentos de derecho privado (compra de
terrenos a particulares), aunque apoyándose
también en ocasiones en instrumentos de
derecho público como la expropiación (ver
N§6.4) o el derecho de tanteo y retracto (ver
N§32), para comprar los terrenos a
desarrollar.
La Ley de Urbanismo y Ordenación
Territorial [Wet op de Ruimtelijke Ordening,
WRO] ha diseñado un sistema de
planeamiento indicativo y flexible como
medio de evitar o evadir compromisos
formales en los planes previos y no subir los
precios con sus determinaciones a priori.No
existen planes urbanísticos con carácter
jurídico vinculante que puedan consagrar
legalmente derecho de edificación alguna
hasta el último momento, con la aprobación
del Bestemmingsplan (BP) [plan de usos del
suelo]. Antes de abrobar el BP, el
Ayuntamiento trata de comprar los suelos en
las zonas que quiera desarrollar. Una vez
alcanzada la posición de propietario en el
área (otros propietarios —empresarios o
promotores— pueden haber comprado suelo
para posicionarse a su vez), el ayuntamiento
elabora el BP de la zona, justo antes de
iniciarse la labor de urbanización. La
actuación municipal se guía por el interés
general, que los ayuntamientos de los Países
Bajos interpretan como asignación, si ello
fuese posible desde un punto de vista técnico
y urbanístico, de los aprovechamientos más
rentables a sus terrenos y la localización en
N§21. La Administración interviene como agente directo e impulsor positivo del urbanismo o
como mera «policía» de control subsidiaria:formas de intervención pública para la ejecución
(adquisición de suelo,expropiaciones urbanísticas,urbanización, etc.).En caso de actuación
patrimonial privada de alguna Administración,¿cómo pactan entre sí las diferentes Administraciones?;
¿pueden obtener plusvalías de la acción urbanística,por reclasificación o recalificación de sus
patrimonios? Modos de comportamiento de los Patrimonios Públicos de Suelo de cualquier
Administración Pública.

494 Urbanismos Comparados: Países Bajos
Ministerio de Vivienda
los terrenos privados de equipamientos,
zonas verdes e infraestructuras.
Una vez urbanizado el ámbito y hecho
apto para la edificación, el ayuntamiento
vende los solares (gronduitgifte) o cede su
«derecho de superficie» [erfpacht, ver N§32] a
promotores inmobiliarios, ya sean de carácter
lucrativo o sean promotoras de viviendas
sociales sin ánimo de lucro, las corporaciones
o asociaciones de viviendas
[woningcorporaties] (ver N§18). Este proceso
de urbanización a manos del ayuntamiento
suele estar a cargo de las «empresas
municipales de suelo» [grondbedrijven].
La venta de solares se rige por las reglas
de los contratos civiles privados que permiten
condicionar la adquisición a condiciones
restrictivas y vinculantes: cumplimiento de
las Ordenanzas de edificación y de las
determinaciones contenidas en los planes,
cumplimiento de plazos fijos para edificar,
tipologías edificatorias, materiales a utilizar
(por ejemplo, no utilizar maderas originarias
del Amazonas), aspectos relativos a la calidad
arquitectónica, segmentos de financiación
(precios finales de venta), titularidad final
(alquiler of propiedad) condiciones de
reventa, etc.,que impone el Ayuntamiento,
las cuales son «libremente« aceptadas por los
compradores como cargas o servidumbres
civiles que les obligan.
Ejecutadas las obras de urbanización del
sector cada nuevo propietario/usufructuario
puede iniciar la construcción del
aprovechamiento que el BP le asigna.
En la política activa de suelo la
Administración actúa como un propietario
privado de suelo, pero usando todas las
ventajas de información y decisión que
maximicen sus plusvalías y reduzcan los
costes especulativos, en beneficio de los
precios finales del suelo urbanizado, evitando
su captación por los promotores privados.
Además, de esta forma el Ayuntamiento se
asegura que el suelo edificado salga al
mercado en los plazos y ritmo previstos (para
los efectos de esta política activa en el
mercado de suelo ver N§32). Este mecanismo
fue masivamente aplicado por los
Ayuntamientos hasta finales de los años
ochenta, y es calificado por algunos autores
como «municipalización de facto del suelo
urbanizable». Los Ayuntamientos eran
monopsónicos en la demanda de suelo para
ser urbanizado y monopolistas en la oferta de
suelo edificable. Esta práctica urbanizadora
de los ayuntamientos, unida al hecho de que
aproximadamente un 70% de las nuevas
viviendas eran viviendas sociales, hacían que
las expectativas de los promotores privados
de suelo de alcanzar beneficios en el proceso
de conversión de suelo rústico a suelo
edificable fuesen muy dudosas. Los
promotores aceptaban, en el contexto
descrito, esta situación y la adquisición de
suelo era comparable a la de otro material de
construcción (cfr. NEEDHAM, 1993).De esta
forma, los municipios urbanizaban la mayor
parte del suelo edificable que salía al
mercado. En el período entre 1977 y 1988 el
77% de todo el suelo urbanizado edificable
producido fue ofertado por los municipios.
Esta política activa no era desarrollo de un
mandato legal sino que constituía una opción
política voluntaria de cada corporación local
(ver N§4.2). En las grandes ciudades los
ayuntamientos empezaron a actuar
directamente sobre el mercado del suelo
urbanizado en la segunda mitad del siglo XIX
(cfr. VAN DER VALK, 1989).
ii) Política pasiva de suelo [Passieve
grondpolitiek], donde los ayuntamientos
hacen uso fundamentalmente de
instrumentos de Derecho público:
El ayuntamiento se limita
fundamentalmente a redactar los
instrumentos de planeamiento (haciendo
generalmente uso de la flexibilidad diseñada
por la WRO; ver, ut supra, número i) y de
cumplir con su obligación administrativa de
expendedora de las licencias necesarias. Son
los promotores particulares los que toman la
iniciativa de ejecutar el planeamiento. El
Ayuntamiento sólo interviene directamente
para realizar los equipamientos, los sistemas
locales y generales y determinados usos
especiales. Para ello hace uso de los mismos
instrumentos de derecho privado que cuando
practica una política activa de suelo (compra
los terrenos y ejecuta las obras públicas),
apoyándose también en ocasiones en
instrumentos de derecho público como la
expropiación (ver N§6.4) o el derecho de
tanteo y retracto (ver N§32).
El ayuntamiento regula las condiciones de
ejecución del planeamiento a través de dos
tipos de instrumentos: por un lado,la
elaboración de las figuras de planeamiento de
carácter jurídico vinculante y la concesión de

CyTET, XXXVII (144) 2005 495
Ministerio de Vivienda
las licencias (ver N§§28-29 y30). Por otro
lado, se suele hacer uso de convenios (ver
N§§5.3 y22).
iii) Política fomentadorade suelo
[Facilitaire grondpolitiek]: el ayuntamiento
redacta los instrumentos de planeamiento de
carácter jurídico vinculante (haciendo
generalmente uso de la flexibilidad diseñada
por la WRO; ver, ut supra, i) y expide las
licencias necesarias. La ejecución del
planeamiento se realiza conjuntamente con
los particulares (generalmente promotoras
inmobiliarias), colaborando con ellos.El
ayuntamiento interviene en ocasiones
directamente en la ejecución del
planeamiento, para lo que hace uso de los
mismos instrumentos que cuando realiza una
política activa de suelo, siempre de acuerdo
con los particulares, en quienes reside el co-
protagonismo. Se trata de las Construcciones
de Colaboración Público-privada [Publieke
Private Samenwerking-constructies,o PPS-
constructies], que adquieren diversas formas
según el caso (cfr. AKRO CONSULT, 1997: 8-
12). Algunos ejemplos son:
• Los promotores venden los terrenos al
Ayuntamiento por un precio convenido.
Éste los urbaniza, se queda con los suelos
de usos y dominio público y les revende los
solares de vuelta a los promotores, también
por un precio convenido.Algo así como
«suelo a cambio de edificabilidad», y recibe
también el nombre de «modelo de exigencia
de edificabilidad» [bouwclaimmodel];
• Los promotores y el Ayuntamiento forman
un consorcio que compra y explota
conjuntamente los suelos, denominado
modelo joint venture [joint venture-model];
• Los terrenos son propiedad del
Ayuntamiento,y éste los vende por un
precio convenido a los promotores, quienes
se encargan de la ejecución de la
urbanización, incluida la obra pública,y la
edificación.
La urbanización de los terrenos corre a
cargo del Ayuntamiento y/o los promotores, y,
al igual que en las políticas activas y pasivas
de suelo, son los promotores los que siempre
desarrollan la edificación.
El Ayuntamiento regula las condiciones de
ejecución del planeamiento a través de dos tipos
de instrumentos: por un lado,la elaboración de
las figuras de planeamiento de carácter jurídico
vinculante y la concesión de las licencias (ver
N§§28, 29 y 30). Por otro lado, se suele hacer
uso de convenios (ver N§§5.3 y 22).
Estas distintas formas de política de suelo
(activa, pasiva y fomentadora) pueden darse
en diferentes épocas y lugares, pero también
en un mismo momento y dentro de un mismo
municipio (obviamente no sobre un mismo
metro cuadrado de suelo). Desde finales del
siglo XX la tendencia es a dar cada vez mayor
importancia a la Política pasiva de suelo y
sobre todo a la Política fomentadorade suelo,
en detrimento de la Política activa de suelo,
que fue la que predominó hasta finales de los
ochenta. Estos cambios son tratados
ampliamente en N§32.
3. En caso de actuación patrimonial
privada, las diferentes administraciones
pactan entre sí las condiciones de ejecución
del planeamiento de la misma forma en que
lo hacen el Ayuntamiento y los particulares:
mediante la concesión de las licencias
expedidas por el Ayuntamiento, mediante la
venta de solares y mediante convenios.
4. La Administración municipal
neerlandesa sí puede obtener plusvalías por
recalificación de su patrimonio. Sobre todo en
los casos en los que practica una política
activa de suelo es frecuente que los
ayuntamientos obtengan plusvalías
generadas por la venta de suelos
previamente recalificados y urbanizados.
Estas plusvalías pueden ser utilizadas para
paliar las pérdidas sufridas en otras
urbanizaciones o para financiar otras
políticas públicas, no necesariamente
urbanísticas o de vivienda.
5. Los patrimonios públicos de suelo de las
diferentes administraciones están
generalmente al servicio de los objetivos que
dichas administraciones persiguen. Por
ejemplo, los suelos en manos de Patrimonio
del Estado [Domeinen] sirven, por ejemplo,
para la construcción de grandes
infraestructuras, el Servicio del Territorio
Rural [Dienst Landelijk Gebied, DLG], del
Ministerio de Agricultura, Gestión de la
Naturaleza y Pesca [Ministerie Landbouw,
Natuurbeheer en Visserij, LNV], acapara suelo
destinado a crear la Estructura Ecológica
Principal [Ecologische Hoofdstructuur, EHS],
una red de terrenos en estado natural
conectados entre sí donde los distintos
ecosistemas naturales puedan subsistir. Y, por

496 Urbanismos Comparados: Países Bajos
Ministerio de Vivienda
1. No existen estándares o cánones por
unidad que concreten las obligaciones de los
propietarios del suelo o promotores, incluidas
las obligaciones de cesión o urbanización.
Dichas obligaciones no constituyen un
régimen urbanístico específico y normalizado
(y, por tanto,previo) para cada clase o tipo de
suelo.Tampoco existen estándares de
edificación normalizados.
Las obligaciones de cesión, urbanización y
aportación a los gastos de urbanización
realizados por la Administración
(equipamientos, sistemas locales y generales,
etc.) son concretados y fijados en cada caso, y
para su consecución se hace uso de alguno/s
de los instrumentos para la «recuperación de
inversiones» [kostenverhaal] realizados por la
acción urbanística de la Administración
relacionados en los siguientes párrafos.
2. Podemos dividir el instrumentarium
para la recuperación de las inversiones
[kostenverhaal] realizados por la acción
urbanística de la Administración en dos
grupos dependiendo de quién protagonice el
proceso de urbanización: a través de una
política activa de suelo y por medio de otros
instrumentos.
3. A través de una Política Activa de suelo
[Actieve grondpolitiek] (ver N§21.2.i): cuando
el Ayuntamiento compra y urbaniza los
terrenos para luego vender su propiedad o el
derecho de superficie, los costes de
urbanización interna y externa,
equipamientos, sistemas generales y locales,
etc., se internalizan en los «precios de venta
de los solares» [gronduitgifteprijzen]. De esta
forma queda garantizada la recuperación de
las plusvalías generadas por la acción
urbanística de la Administración local que
permite financiar dicha acción.
4. Por medio de otros instrumentos: si los
agentes del mercado (propietarios del suelo
y/o promotores inmobiliarios) desarrollan
todo el proceso de urbanización y edificación
la Administración local no puede repercutir
los costes de su acción urbanística en la
venta de los solares, y ha de recurrir a
alguno/s de los siguientes instrumentos
(NEEDHAM & al., 1993: 60-1; HIJMANS &
GERZON, 1995: 451-494):
i)La Ordenanza de explotación
[exploitatieverordening] establece el marco en
el que se cierran los Convenios de explotación
[exploitatieovereenkomsten], que tienen el
carácter contractual propio del Derecho
privado. Existe un modelo de ordenanza
adoptado por la mayoría de los
ayuntamientos y que ha sido elaborado por la
Unión de Ayuntamientos Neerlandeses
[Vereniging Nederlandse Gemeenten, VNG,
equiparable a la Federación Española de
Municipios y Provincias]. La última versión
de la misma data de 1994.
Si un particular desea desarrollar
urbanísticamente unos terrenos y para ello
necesita de la activa colaboración del
Ayuntamiento,debe en principio llegar a un
acuerdo con él en el que se establece qué
aportarán ambas partes. «Colaboración activa»
es algo más que simplemente dar una licencia
de edificación, es,por ejemplo, construir el
alcantarillado, o urbanizar el entorno o
construir la vía de acceso, etc.No existe
obligación formal de firmar este convenio, pero
sí la posibilidad formal por parte del
Ayuntamiento de no colaborar activamente si
el promotor se niega a firmar este convenio.
La aportación de los particulares ha de
limitarse a los costes y/o los suelos necesarios
N§22. Tasas,cánones o módulos de equipamiento y otros.¿Existen estándares o cánones para el
pago del equivalente económico de ciertas externalidades destinado a la «cesión» de suelo,la
«urbanización» (primaria y secundaria) y «edificación» promediados en toda la ciudad o por áreas?
¿cómo se formalizan? Cánones o módulos de coste de urbanización (reparto de los costes de
urbanización entre la Administración y los promotores).¿Rescate de plusvalías a través de otras
contraprestaciones? (ver rescate de plusvalías por vía fiscal en N§27).
último, algunos ayuntamientos tienen suelo
destinado a la ejecución del planeamiento
(Amsterdam, que es un caso extremo,posee
en torno al 80% de su suelo).
También existen casos donde los
patrimonios fundiarios de determinadas
administraciones son utilizados únicamente
para la obtención de plusvalías, como por
ejemplo la venta de antiguos terrenos de uso
militar por el Ministerio de Defensa
[Ministerie van Defensie] para su conversión
en zona residencial.

CyTET, XXXVII (144) 2005 497
Ministerio de Vivienda
para la realización de los equipamientos y los
sistemas locales, lo que excluye, por ejemplo,
los gastos administrativos que haya tenido el
ayuntamiento con motivo del proyecto. Con
anterioridad a este convenio el ayuntamiento
debe de aprobar un Decreto de financiación
[Bekostigingsbesluit] donde se establece qué
porcentaje de los costes serán recuperados y
qué terrenos son los beneficiados por la
construcción de los equipamientos y
sistemas. Sólo los propietarios de terrenos
beneficiados pueden ser obligados a firmar
un convenio de explotación.La construcción
de las obras municipales no puede haberse
iniciado aún en el momento de la firma del
convenio. El ayuntamiento se compromete a
la construcción de dichos equipamientos y
sistemas, o bien a colaborar con el particular
si es éste el que los construye. El particular
se compromete por su parte a pagar la
«aportación de explotación»
[exploitatiebijdrage], que se determina en
base a la cuantía de los costes de los
equipamientos y sistemas o en base al
beneficio obtenido por el particular.
ii)El Impuesto por beneficios o
contribución especial por obras de
mejora [Baatbelasting]:
La Ley de Municipios [Gemeentewet, GW]
introdujo en 1995 este impuesto o
contribución especial por obras de mejora:
«Con respecto a bienes inmuebles beneficiados
por equipamientos e infraestructuras que han
sido realizados por o con la colaboración del
Ayuntamiento,se puede imponer el impuesto
de beneficio o mejora para recuperar todos o
parte de los gastos ligados a los equipamientos
e infraestructuras a aquél que disfruta del bien
inmueble en virtud de un título depropiedad,
posesión o derecho limitado» (art. 222,1 GW)11.
Cuando el Ayuntamiento realiza
equipamientos e infraestructuras que
benefician a determinados bienes inmuebles,
los que disfrutande éstos, en virtud de un título
de propiedad, posesión o derecho limitado,
pueden verse obligados a pagar el impuesto o
contribución especial por obras de mejora. Con
este impuesto el Ayuntamiento puede
recuperar hasta la totalidad de los gastos.
Hay una serie de gastos que no pueden ser
recuperados mediante este impuesto:
trabajos de conservación de equipamientos e
infraestructuras, gastos administrativos del
Ayuntamiento y gastos relacionados con la
elaboración del planeamiento
correspondiente.Así pues, sólo son
recuperables los gastos de primera
instalación, creación o implantación de
infraestructuras y equipamientos.Todos los
inmuebles que son beneficiados por la acción
del Ayuntamiento pueden ser objeto de este
impuesto o contribución especial. Por
beneficio se entiende que el bien inmobiliario
mejora sus posibilidades de construcción o
adquiere una posición más ventajosa. Tanto
solares construidos como parcelas sin
construir pueden ser objeto de este impuesto.
Por ejemplo,un Ayuntamiento construye en
una unidad de ejecución una vía de acceso y
aplica este impuesto para recuperar el gasto
realizado. Éste ha de ser impuesto a todos los
inmuebles beneficiados por dicha medida, sin
excepción alguna. El hecho de que un
propietario no se considere beneficiado
porque soporta más tráfico frente a su puerta
no importa. Lo que cuenta es que el inmueble
se vea objetivamente beneficiado porque la
accesibilidad de su vivienda haya mejorado.
El cobro del impuesto puede tener lugar de
una vez o en plazos anuales por una duración
máxima de treinta años.
El Ayuntamiento debe aprobar con
anterioridad al comienzo de las obras un
Decreto de financiación [Bekostigingsbesluit]
donde se establece qué porcentaje de los
costes serán recuperados, si todos o parte, y
qué terrenos son los beneficiados por la
construcción de los equipamientos y
sistemas. Más adelante, dentro de un periodo
de dos años tras la finalización de las obras,
ha de aprobarse una «Ordenanza del
impuesto de mejora»
[Baatbelastingverordening], que concreta el
ámbito de terrenos beneficiados sin superar
el que estableció antes el Decreto de costes y
determina la tarifa definitiva. El
ayuntamiento tiene tres años tras la
aprobación de la ordenanza para aplicar
efectivamente el impuesto.
Este impuesto no es aplicable si se utiliza
11 «Ter zake van (...) onroerende zaak die gebaat is door
voorzieningen die tot stand worden of zijn gebracht door of met
medewerking van het gemeentebestuur, kan van degenen die van
die onroerende zaak het genot hebben krachtens eigendom, bezit
of beperkt recht, een baatbelasting worden geheven,waarbij de
aan de voorzieningen verbonden lasten geheel of gedeeltelijk
worden omgeslagen» (art. 222,1 GW).

498 Urbanismos Comparados: Países Bajos
Ministerio de Vivienda
algún otro instrumento para la recuperación
de los costes, como el convenio de explotación
[exploitatieovereenkomst] (ver punto
anterior), la venta de solares [gronduitgifte]
(ver punto i) o los convenios de colaboración
público-privada [publieke private
samenwerking-overeenkomsten, PPS-
overeenkomsten] (ver punto iii siguiente).
Las dificultades procedimentales para la
aplicación de este impuesto son tan
numerosas que apenas si se hace uso de él.
No todos los gastosson recuperables, no
siempre está claro cuáles lo son o no, si un
sólo inmueble beneficiado queda fuera del
ámbito de aplicación se anula el resto y
existen además multitud de plazos y
términos. Cuando el ámbito de terrenos
beneficiados pertenece a dos o más términos
municipales existen muchas dificultades
añadidas para su aplicación, y los criterios
que determinan qué es el beneficio o la
mejora son muy controvertidos. Políticamente
resulta además muy delicado exigir este
impuesto a usos y actividades ya
consolidadas desde antes de la mejora
sobrevenida.
iii) Convenios de colaboración
público-privada [Publieke private
samenwerking-overeenkomsten, PPS-
overeenkomsten]: por medio de estos
convenios de colaboración, que tienen el
carácter contractual propio del Derecho
Privado, el Ayuntamiento y los promotores-
propietarios del suelo acuerdan el reparto de
los gastos externos de explotación. Estos
convenios han de estar basados, en teoría y al
igual que los convenios de explotación
[exploitatieovereenkomsten], en la Ordenanza
de explotación [Exploitatieverordening] (ver
puntos iy ii más arriba). En este caso,al
igual que ocurre con los convenios de
explotación,la aportación de los particulares
ha de limitarse a los gastosy/o los suelos
necesarios para la realización de los
equipamientos y los sistemas locales y
generales, lo que excluye, por ejemplo, los
gastos administrativos que haya tenido el
Ayuntamiento con motivo del proyecto.La
experiencia muestra, sin embargo,que estos
convenios son el resultado de procesos de
negociación donde a menudose cierran
acuerdos de contenidos más amplios que los
logrados por los convenios de explotación.
iv) Tasa municipal [Legesheffing]: el
artículo 229 de la Ley de Municipios
[Gemeentewet, GW] establece que aquellos que
hagan uso de un servicio municipal pueden ser
obligados al pago de una tasa. Mediante este
tributo el Ayuntamiento puede trasladar a los
propietarios/promotores los costes
administrativos derivados de la elaboración de
los instrumentos de planeamiento respectivos
y la tramitación de las autorizaciones
necesarias.
Un «servicio municipal» quiere decir un
servicio del aparato administrativo del
Ayuntamiento,como por ejemplo la
tramitación de una licencia de edificación, o
la modificación o elaboración del
planeamiento. El resto de los posibles gastos
derivados de la actuación municipal, como la
realización de equipamientos, etc., no son
recuperables mediante esta tasa municipal,
sino mediante los otros instrumentos de
recuperación de plusvalías mencionados en
este apartado 4.
El Ayuntamiento está obligado a aprobar
una Ordenanza de tasas [Legesverordening]
con antelación a la aplicación de este
impuesto.Todo ciudadano puede consultar
dicha ordenanza para conocer así de
antemano las tasas por los servicios
municipales. Estas tasas sólo pueden cubrir
los costes realizados por el aparato
administrativo municipal. Esta tasa
asciende, en el caso de la obtención de una
licencia de edificación [bouwvergunning], a
un porcentaje sobre el coste total de las
obras, porcentaje que es fijado por los
ayuntamientos (con carácter medio oscila en
torno al 1,5%).
5. Estos instrumentos de recuperación de
costes manifiestan en general las siguientes
deficiencias:
• Muchos costes son difícilmente
recuperables, como por ejemplo los
derivados de la elaboración o revisión del
planeamiento o de la realización de
sistemas generales;
• Los requisitos procedimentales son a
menudo demasiado rigurosos;
• La aplicación del Impuesto de beneficio o
contribución especial de mejora
[Baatbelasting] es, desde un punto de vista
político, muy delicado;
• En la práctica, por ejemplo,en la ejecución
del planeamiento en los enclaves VINEX
(ver N§32.2.ii), el sistema de recuperación

CyTET, XXXVII (144) 2005 499
Ministerio de Vivienda
de gastos [kostenverhaal] no es
suficientemente eficaz para obligar a los
promotores/propietarios de suelo que no
desean colaborar con los ayuntamientos,
los llamados free-riders, a cofinanciar la
construcción de equipamientos y sistemas
generales. Muchos de estos free-riders se
escabullen con éxito de estas obligaciones.
Por ello,desde mediados de los años
noventa del siglo pasado, se oyen muchas
voces partidarias de reformar el sistema de
recuperación de costes. Los Ministerios de
Hacienda [Ministerie van Financiën, MF] y
de Vivienda Pública,Urbanismo y
Ordenación del Territorio y Gestión del
Medioambiente [Ministerie Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
VROM] aprobaron en 2001 el «Documento de
Política de Suelo» [Nota Grondbeleid], donde
se recoge la propuesta de introducir una
«licencia de utilización»
[exploitatievergunning]. Por ella, toda nueva
urbanización deberá de contar, además de
con las licencias de edificación,
medioambiental, etc.(ver N§§28-29 y 30),
también con esta «licencia de utilización»,
cuya concesión se supedita a que el
promotor/propietario del suelo haya llegado a
un acuerdo con el Ayuntamiento acerca de su
aportación a los costes de realización de
equipamientos y sistemas. La novedad de
este instrumento estriba en que todos los que
quieran desarrollar urbanísticamente un
terreno se verán obligados a solicitar esta
licencia que permite incluir todos los gastos
del Ayuntamiento (cfr. MF y VROM,2001: 59-
64), con independencia de si las obras
municipales son o no directamente
necesarias para el promotor. A principios de
2005 se hallaba en preparación la Ley de
Utilización del Suelo [Grondexploitatiewet]
que regulará, de ser finalmente aprobada, la
licencia de utilización.
N§23. La urbanización es gravosa al Municipio o le produce ingresos para el Patrimonio
Municipal del Suelo u otras finalidades.
1. Cuando el Ayuntamiento practica una
política activa de suelo y urbaniza
directamente los suelos, la financiación de la
promoción municipal de suelo urbanizado
debe, en principio,recuperarse íntegramente
con los ingresos por la venta de las parcelas
urbanizadas y edificables, y cada operación
de promoción es considerada como una
unidad contable cerrada. Pero no existe
ninguna ley o norma alguna que oblige a un
equilibrio de cuentas, es una cuestión lógica
que asumen los Ayuntamientos. En los costes
se incluyen los de adquisición de suelo y
todos los de urbanización, internos y externos
(para una descripción de la promoción
municipal de suelo urbanizado en los Países
Bajos ver N§21.2.i).
2. Estas operaciones pueden generar
ingresos para los municipios, pero también
pérdidas. En el pasado, cuando los
ayuntamientos practicaban masivamente
políticas activas de suelo, la viabilidad
financiera de los proyectos se lograba
generalmente gracias a subvenciones del
gobierno central, bien destinadas a la
construcción de los sistemas generales o bien
destinadas a cerrar los déficits normales de
las cuentas municipales de urbanización
(para más información sobre los riesgos
inherentes a la promoción municipal de suelo
urbanizado ver luego N§32.2.i).
Dentro de cada promoción pueden
adjudicarse distintos precios al suelo, unos
por debajo y otros por encima del coste de la
urbanización o del precio de mercado. De esta
forma se subvencionan indirectamente, a
través de precios «artificialmente» bajos, los
usos más débiles (vivienda social, suelo para
empresas, etc.), a costa de los usos fuertes
(espacio de oficinas, viviendas de libre
mercado).
2. Cuando son los promotores o una
combinación de Ayuntamiento y promotores
los que urbanizan, las posibilidades de cubrir
los gastos municipales está determinada por
la capacidad de negociación frente a los
promotores. No existe, tampoco en estos
casos, ley o norma alguna que obligue a un
equilibrio de gastos e ingresos.
3. En la actualidad, tanto en los casos de
políticas activas, pasivas o fomentadoras de
suelo, la urbanización resulta por lo general
gravosa a los Ayuntamientos. En la mayoría
de los casos el gobierno central otorga
subvenciones de algún tipo que ayudan a
hacer viable la intervención municipal.

500 Urbanismos Comparados: Países Bajos
Ministerio de Vivienda
N§24. Los plazos en la ejecución del urbanismo:exigencia obligatoria o sólo indicativa de plazos para
urbanizar,edificar y usar; ¿están determinados en la ley o en el planeamiento?;grado de
programación económica real de las actuaciones desde el planeamiento.¿Se sanciona el
incumplimiento de los plazos? ¿cómo? [vide, también,§9].
1. Una vez aprobada la figura de
planeamiento de carácter jurídico vinculante
nace automáticamente la exigencia
indicativa de ejecución de sus
determinaciones de ordenación. Si los
particulares no ejecutan el plan recae la
responsabilidad de ejecutarlo en el
Ayuntamiento.
2. La Ley de Urbanismo y Ordenación
Territorial [Wet op de Ruimtelijke Ordening,
WRO] recoge algunas posibilidades de
programar temporalmente la ejecución del
planeamiento a través de instrumentos
recogidos en las figuras de planeamiento de
carácter jurídico vinculante (cfr. KLAASSEN,
2000: 107, 207-9):
i) Desarrollo [uitwerking] del Plan de
Usos del Suelo global [Globaal
Bestemmingsplan]: el artículo 11 de la WRO
habilita al ejecutivo municipal, excepto si el
Pleno municipal se reserva esta facultad
para sí mismo, a concretar ulteriormente los
usos del suelo a grandes rasgos fijados en
este BP (para más detalles sobre este tipo de
BP, ver N§12.4.i);
ii) Usos del suelo y determinaciones de uso
provisionales [Voorlopige bestemmingen en
gebruiksvoorschriften]: los artículos 12 de la
WRO y 17 del BrO permiten al Plan de usos
del suelo fijar usos provisionales, a condición
de que al mismo tiempo se fijen también los
usos definitivos;
iii) Ejecución acelerada del planeamiento
[versnelde planrealisering]: el artículo 13.1 de
la WRO estipula que el Plan de usos del suelo
puede señalar aquellos terrenos donde se
considera necesaria la ejecución de las
determinaciones del plan a corto plazo,
siempre y cuando los usos actuales de esos
suelos no respeten dichas determinaciones. El
Ayuntamiento puede en este caso acelerar la
expropiación, lo que le permitiría sustituir con
mayor facilidad al particular en el caso de que
éste no se atuviera a la indicación de urgente
ejecución establecida en el Plan de usos del
suelo;
iv) Ejecución aplazada del planeamiento
[uitgestelde planrealisering]: en aquellos
suelos donde la ejecución de las
determinaciones del planeamiento corre a
cargo del Ayuntamiento, el Plan de usos del
suelo puede señalar en qué terrenos se habrá
de esperar a una fecha determinada para
poderse proceder a la ejecución (art. 13.2
WRO).
En las Ordenanzas de edificación
[Bouwverordening] se puede también
programar temporalmente la ejecución del
planeamiento. El titular de la licencia de
edificación [bouwvergunning] ha de cumplir
los plazos de realización recogidos en estas
ordenanzas. En caso contrario el
Ayuntamiento puede anular la licencia (art.
59 WW).
3. Los instrumentos descritos permiten
una cierta programación temporal de la
ejecución por medio de las figuras de
planeamiento vinculantes y de las ordenanzas
de edificación. Pero, excepto en el caso de la
ejecución acelerada del planeamiento y de la
retirada de la licencia de edificación, no
establecen plazos cuyo incumplimiento se
sancione da alguna forma. En el caso de la
ejecución acelerada el Ayuntamiento puede, si
el particular no ejecuta el plan, abreviar el
procedimiento de expropiación, lo que podría
considerarse como un tipo de sanción. En
cuanto a la retirada de licencias, ésta no es
frecuente en los Países Bajos.
4. La vía por la cual muchos
ayuntamientos neerlandeses sí que consiguen
imponer plazos de ejecución vinculantes a los
particulares es, por un lado, la venta de
solares [gronduitgifte] cuando el
Ayuntamiento urbaniza directamente (ver
N§17.3); y,por otro lado, los convenios
Ayuntamiento-promotores para
urbanizaciones, que son de dos tipos:los
convenios de explotación
[exploitatieovereenkomsten] y los convenios de
colaboración público-privada [publieke
private samenwerking-overeenkomsten], ya
vistos en N§22.4. Los plazos establecidos en
estos instrumentos no están especificados ni
en la ley ni en el planeamiento, sino que se
trata de contratos de carácter de derecho civil
donde cada parte acepta «libremente» las
condiciones impuestas.

CyTET, XXXVII (144) 2005 501
Ministerio de Vivienda
5. La ley establece que un Plan de usos
del suelo ha de ser ejecutable, viable
[uitvoerbaar]. Se considera que uitvoerbaar
tiene una doble vertiente: maatschappelijk
(social en el sentido amplio, de referido a la
sociedad) y económico. El Plan de usos del
suelo BP ha de mostrar en su Memoria
[plantoelichting], y en el Planteamiento de
gestión de la implementación
[exploitatieopzet] que se adjunta al plan, que
existen suficientes medios financieros para
ejecutar el plan, independientemente de si
esta ejecución correrá a cargo del
Ayuntamiento o de los promotores o de
ambos (KLAASSEN, 2000: 449-50).
PARTE V. SOBRE LAS VALORACIONES URBANISTICAS Y LA FISCALIDAD
INMOBILIARIA
N§25. Las valoraciones urbanísticas:¿son objetivas, administrativas o de mercado?;¿son diferentes de
las fiscales,hipotecarias, de mercado, etc.,o se tiende a la convergencia?
1. El único método de valoración de bienes
inmuebles que podríamos calificar de
estrictamente «urbanístico», es el que
determina el justiprecio expropiatorio. La
Ley de Expropiación [Onteigeningswet, OW]
equipara el justiprecio expropiatorio al «valor
verdadero» [werkelijke waarde], y determina
que éste es el «precio que surgiría en una
supuesta transacción en un circuito comercial
libre entre el expropiado, actuando
razonablemente como vendedor, y el
expropiador, actuando razonablemente como
comprador» (artículo 40.b.2 OW). Las
valoraciones urbanísticas en los Países Bajos
son, por tanto,de mercado libre «razonable»
(ver, ut supra, N§§7.1-3).
2. Los distintos métodos de valoración
tienden a converger hacia valoraciones de
mercado libre. Las valoraciones efectuadas
con fines hipotecarios (concesión de
préstamos hipotecarios) se rigen por el valor
del bien inmobiliario en el mercado libre.
La Ley de valoración de inmuebles [Wet
waardering onroerende zaken,WOZ],
aprobada en 1995, estableció un único
método de valoración de los bienes inmuebles
a efectos fiscales. Hasta entonces, cada
administración tributaria aplicaba su propio
método de valoración, lo que a menudo daba
lugar a diferentes valoraciones de un mismo
bien inmueble. La WOZ estableció además
que las valoraciones habían de ser de
mercado libre: el valor que se obtendría en el
mercado libre en la fecha de valoración.A
partir de entonces, los ayuntamientos
efectúan una tasación cada cuatro años,
valoración sobre la que se basarán todos los
impuestos sobre los bienes inmuebles
(HIJMANS & GERZON, 1995:371-3; y
Gemeentebelastingen Amsterdam, 2001).
N§26. Valor actual (uso y realidad existentes) o derivado del plan que se ejecuta. ¿Hay una
valoración por la posición diferente de la del aprovechamiento futuro? [vide §7].Grado de
informatización de las bases imponibles;estabilidad de las mismas en el tiempo.Grado de
coordinación entre los diferentes registros públicos:«catastro»,«registro de la propiedad» y la
gestión urbanística municipal.
1. Respecto al valor actual o derivado del
plan que se ejecuta.¿Hay una valoración por
la posición diferente de la del
aprovechamiento futuro diferente del
aprovechamiento?: el único contexto en el que
se entendería esta primera parte de la
pregunta es el de la determinación de la
indemnización por expropiación del derecho de
propiedad de bienes inmuebles. En la
determinación del justiprecio expropiatorio se
tienen en cuenta las expectativas urbanísticas
futuras del bien inmueble y del entorno en el
que éste se encuentra que estén generadas por
figuras de planeamiento aprobadas o que se
consideren probables y razonables (para más
detalles a este respecto ver N§7.2 y3).
2. En lo que se refiere al grado de
informatización y la gestión urbanística

502 Urbanismos Comparados: Países Bajos
Ministerio de Vivienda
municipal: existen dos registros directamente
referidos a bienes inmuebles, el Registro
Público de Transacciones Inmobiliarias
[Openbare register voor onroerende zaken] y
el Catastro [Kadaster]. El primero recoge los
datos referidos a toda transacción
inmobiliaria, transacción que no es válida
hasta que se inscribe en este registro. El
segundo recoge todos los datos acumulados
sobre cada parcela y objeto inmueble:
propietario, arrendatario,valor catastral,
valor de la última transacción, servidumbres,
zonas de uso, vigencia o no del derecho de
tanteo y retracto, etc.
Ambos registros están totalmente
automatizados y conectados entre sí. El
Servicio del Catastro y los Registros Públicos
[Dienst kadaster en openbare registers], del
Ministerio de Vivienda,Urbanismo,
Ordenación del Territorio y Gestión del
Medioambiente [Ministerie Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, VROM]
se ocupa de la gestión de ambos registros.
En cuanto a la conexión automatizada
entre estos registros y la gestión urbanística,
existen pocos ejemplos de gestión urbanística
automatizada (para lo que se requiere que las
determinaciones del planeamiento sean
llevadas a formato digital). Excepto el caso
aislado del Ayuntamiento de Rotterdam,no
constan experiencias donde la gestión
urbanística automatizada, si existiese,se
haya conectado digitalmente ni con el
Registro Público de Transacciones
Inmobiliarias ni con el Catastro. La
coordinación entre la gestión urbanística y
estos registros ocurre pues manualmente (cfr.
MUÑOZ GIELEN, 2001).
N§27. La fiscalidad en el urbanismo:¿es la fiscalidad mero instrumento recaudatorio o es coadyuvante
de los objetivos urbanísticos?;¿hay beneficios fiscales para determinadas actuaciones o usos? Formas
de recuperación fiscal de plusvalías y de los gastos de la Administración generados en el proceso de
gestión-ejecución del planeamiento.Catastros fiscales actualizados o meramente informativo-
registrales.Imposición local o central o regional.¿Cómo se reparten los ingresos?
1. Existen cuatro tipos de impuestos que
podríamos calificar de «urbanísticos»:
• Impuesto sobre bienes inmuebles
[Onroerende zaak belasting, OZB]:
impuesto municipal, proporcional al valor
del bien inmueble, impuesto tanto al
arrendatario como al propietario;
• Impuesto de la Sociedad de Aguas
sobre la propiedad inmueble
[Waterschapsbelasting voor eigenaren]:
gestionado por la Sociedad de Aguas
[Waterschap], está basado también en el
valor del inmueble. Esta sociedad realiza y
gestiona todas las infraestructuras
destinadas a mantener los niveles y la
calidad de las aguas freáticas y las obras de
drenaje (canalillos, canales, esclusas,
diques, etc.);
Ambos impuestos se basan en una única
valoración del inmueble, la realizada por el
Ayuntamiento siguiendo el procedimiento y
método de valoración establecido por la Ley
de valoración de bienes inmobiliarios [Wet
waardering onroerende zaken, WOZ] (ver, ut
supra, N§25.2).
• Impuesto por beneficios especiales o
contribución especial por mejoras
[Baatbelasting]: imponible por el
Ayuntamiento al propietario o usufructuario
de un bien inmueble cuando la construcción
y/o mejora de equipamientos o
infraestructuras beneficia al inmueble en
cuestión (ver N§22.4);
• Tasa municipal [Legesheffing]: imponible
por el Ayuntamiento a todo aquel que haga
uso de un servicio municipal, por ejemplo
la obtención de una licencia de edificación
(ver N§22.4).
2. El OZB y el Impuesto de la Sociedad de
Aguas son meros instrumentos recaudatorios,
sin finalidad urbanística alguna. El Impuesto
por beneficios especiales y la Tasa municipal
sí tienen una finalidad urbanística:
recuperar, por la vía fiscal, los gastos de la
Administración generados en el proceso de
gestión-ejecución del planeamiento.Ambos
instrumentos, sobre todo el Impuesto por
beneficios especiales, se muestran,sin
embargo, insuficientes para recuperar estos
gastos. Para más detalles sobre la
recuperación de gastos [kostenverhaal]

CyTET, XXXVII (144) 2005 503
Ministerio de Vivienda
realizados por la acción urbanística de la
Administración, ver N§22.
3. La adquisición y posesión de una
vivienda cuenta con algunos beneficios
fiscales: la cuantía del OZB es menor para
viviendas que para no viviendas, y los gastos
en intereses de préstamos hipotecarios para
la vivienda propia son desgravables en la
declaración de la renta.
4. El Catastro [Kadaster] está totalmente
automatizado y actualizado (ver N§26.2).
5. En la Administración Pública de los
Países Bajos los recursos financieros están
centralizados en su gran mayoría. Entre el
80 y el 90% de los recursos de la
Administración Municipal provienen del
Gobierno central. La mayor parte de estos
fondos se concede condicionados a un destino
específico. El resto de los ingresos
municipales se obtienen mediante el OZB las
tasas municipales y los beneficios de
empresas municipales.Actualmente se
aprecia un proceso hacia una mayor
desvinculación de las aportaciones estatales
del destino a que se apliquen.
Este marco de financiación de la
Administración Local propicia que las
finanzas municipales no dependan del
asentamiento en la ciudad de las actividades
que más impuestos generen. Ello facilita que
la política urbanística local se guíe por
criterios de política económica y social y no
de financiación de las arcas municipales (cfr.
SÁNCHEZ DE MADARIAGA, 1992).
PARTE VI. SOBRE EL CONTROL E INTERVENCIÓN PUBLICOS Y RECURSOS CONTRA
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS URBANÍSTICOS
N§§28 y 29. Autorización o licencia municipal para realizar la urbanización o la edificación:¿Es
precisa la autorización o licencia del Municipio para realizar la urbanización y la edificación? Quién
otorga la autorización de urbanización/edificación,¿el alcalde, un órgano colegiado de la
estructura orgánica del Ayuntamiento o un órgano ad hoc conformado por ciudadanos externos
al propio Ayuntamiento? ¿Para quién es la autorización de urbanización/edificación:propietario
de suelo o urbanizador/edificador? Las licencias de edificación:¿son regladas?; o ¿es negociable su
contenido?;¿son «constitutivas» o «declarativas» del derecho a urbanizar/edificar? (para las
cuestiones relativas a los procedimientos de tramitación de las licencias,vide §30).
A) ¿Es precisa la autorización o licencia del Municipio
para realizar la «urbanización» y la «edificación»?
1. En la legislación urbanística
neerlandesa existe una distinción entre
«obras de edificación» [bouwwerken] y
obras no consideradas de «edificación».
Una bouwwerk es situar, erigir total o
parcialmente, renovar, modificar o
ampliar una edificación. Lo demás son
«obras de construcción»
[aanlegwerkzaamheden].
2. Para la realización de bouwwerken se
requiere una licencia de edificación
[bouwvergunning]. Muchas de las actividades
de urbanización son, sin embargo,previas a
la edificación y no reciben la calificación de
bouwwerken. Estas actividades varían desde
movimientode tierras, nivelado de los
terrenos, asentamiento de las tierras, hasta
obras de drenaje. Para realizar estas obras no
se necesita en principio ninguna licencia de
edificación. Si, por el contrario, un Plan de
usos del suelo [Bestemmingsplan, BP] o un
«decreto de preparación»
[voorbereidingsbesluit, ver N§31] así lo
prescriben, será necesaria una «licencia de
construcción» [aanlegvergunning] para
realizar estas obras de urbanización. En total
serían pues necesarias dos licencias: una de
construcción para realizar las obras de
urbanización, y otra de edificación para
edificar en el solar resultante de la
urbanización.
3. Junto a la licencia de edificación y la de
construcción existe un número de licencias
que, según el caso,también pueden ser
necesarias para obras de urbanización y/o de
edificación:
i) Licencia de sustracción de espacio de
vivienda [woningonttrekking vergunning]:
necesaria para eliminar el uso de vivienda,
ya sea por derribo o por transformación de
uso;
ii) Aviso de derribo de obras [sloopmelding]
y licencia de demolición [sloopvergunning]:
las Ordenanzas de edificación obligan a

504 Urbanismos Comparados: Países Bajos
Ministerio de Vivienda
comunicar al Ayuntamiento la demolición de
obras. En determinadas ocasiones es
necesario además obtener una licencia de
demolición (NEEDHAM & al., 1992:132-3;
HIJMANS & GERZON, 1995: 77):
• Cuando un BP así lo establece y el edificio
a derribar pertenece a la «fachada urbana
protegida» [beschermd stads- en
dorpsgezicht], el Ministerio de Vivienda,
Urbanismo, Ordenación del Territorio y
Gestión del Medioambiente [VROM] y el
Ministerio de Bienestar, Salud Pública y
Cultura determinan qué edificios caen bajo
estas figuras de protección;
• Si las Ordenanzas de edificación o las
Ordenanzas de alojamiento
[huisvestingverordening] así lo establecen;
• Si existe un Plan de renovación urbana
[Stadsvernieuwingsplan] o unas
Ordenanzas de medioambiente urbano
[Leefmilieuverordening] para la zona en
cuestión (sobre estas figuras de
planeamiento ver N§10.6-7).
iii) Licencia de (derribo de) monumentos
[monumentenvergunning]: para derribar un
edificio catalogado se necesita esta licencia
(sobre la catalogación de edificios ver
N§15.3);
iv) Licencias medioambientales
[Milieuvergunningen]: las distintas leyes
medioambientales (ver in fine leyes vigentes)
prescriben la obligatoriedad de obtener una o
varias licencias medioambientales para
determinadas actividades de urbanización y
edificación. Estas licencias son de distintos
tipos:
• La Ley de Gestión Medioambiental [Wet
Milieubeheer, Wm] prescribe que para
realizar determinadas instalaciones
[inrichtingen] hay que obtener una licencia
medioambiental. El Decreto de
instalaciones y licencias [Inrichtingen- en
vergunningenbesluit] enumera las
instalaciones sometidas a esta obligación;
• Reconocimiento de mayor nivel de ruidos
[toekenning hogere grenswaarde]: para
edificar viviendas en zonas con una
contaminación acústica superior a los 50
dB(A) es necesario obtener un permiso de
la provincie [provincia, gobierno regional]
(ver N§16.2);
• Licencia de tala de vegetación
[Kapvergunning] obligatoria para talar
árboles;
• Buena parte del resto de las leyes
medioambientales exigen la obtención de
licencias medioambientales para una
serie de actividades generalmente
relacionadas con las obras de
urbanización, más que con las de
edificación: movimientos de tierras,
extracción de aguas freáticas, vertidos de
aguas, remoción del fondo de lagos,
canales y ríos, almacenamiento de suelo
(contaminado) en el área de obras, obras
que afecten a diques y canales, utilización
de tierra obtenida en la obra para
material de construcción en el mismo
proyecto, alterar los niveles de aguas
freáticas y actividades relacionadas con el
saneamiento de suelos contaminados.
4. Para la realización de determinadas
obras de urbanización y/o edificación puede
ser también obligatorio superar antes un
procedimiento de evaluación de impacto
ambiental [milieueffect rapportage, m.e.r.]
(ver, ut supra, N§16.4).
B) Quién otorga la autorización de
urbanización/edificación,¿el alcalde, un órgano
colegiado de la estructura orgánica del Ayuntamiento
o un órgano ad hoc conformado por ciudadanos
externos al propio Ayuntamiento?
5. El Colegio de Alcalde y Concejales
[College van Burgemeester en Wethouders,
B&W], que forma el ejecutivo municipal,
otorga la licencia de edificación, la de
construcción, la de derribo y la de tala de
vegetación. Un órgano colegiado de la
estructura orgánica del Ayuntamiento,
pues. En el caso de la licencia de
edificación, el ejecutivo otorga la licencia
apoyándose en las recomendaciones del
departamento de Control sobre la
Construcción y la Vivienda [Bouw- en
Woningtoezicht], órgano administrativo
municipal encargado de la inspección de
las construcciones y viviendas. La
Comisión del Bienestar
[Welstandscommissie], formada
generalmente por arquitectos y que vela
por la calidad estética de las ciudades y
pueblos, y otros órganos municipales, como
por ejemplo los bomberos o el

CyTET, XXXVII (144) 2005 505
Ministerio de Vivienda
departamento de Urbanismo y Ordenación
Territorial,tienen un papel decisivo en el
proceso de tramitación de las licencias de
edificación.
La Licencia de (derribo de) monumentos
[monumentenvergunning] es otorgada por la
Administración que haya catalogado el
edificio en cuestión: la Agencia Nacional de
Protección de Monumentos [Rijksdienst voor
de monumentenzorg], del Ministerio de
Bienestar, Salud Pública y Cultura, las
provincias o los municipios.
La mayoría de las licencias
medioambientales son otorgadas por las
Diputaciones de los Estados [Gedeputeerde
Staten, GS], el órgano ejecutivo de las
provincias.Algunos de estas licencias, en
determinados casos, son otorgadas por el
gobierno central, las Sociedades de Aguas
[Waterschappen] o incluso por el Ejecutivo
municipal.
C) ¿Para quién es la autorización de urbanización
/edificación:para la propiedad del suelo o para el
urbanizador/edificador?
6. El titular del derecho a desarrollar el
suelo (urbanizar y/o edificar) es el propietario
del suelo. Sin embargo,cualquier persona,
independientemente de si dispone o no de la
propiedad del suelo, puede solicitar y obtener
las licencias necesarias para
urbanizar/edificar. Se puede dar pues el caso
de que un promotor obtenga la licencia de
edificación para un terreno que no es de su
propiedad, pero para poder urbanizar o
edificar necesita el consentimiento del
propietario. En teoría,se puede dar el caso de
que dos o más personas obtengan una
licencia de edificación [bouwvergunning] para
un mismo solar.
D) Las licencias, ¿son regladas?; o ¿es negociable su
contenido?;¿son «constitutivas» o «declarativas» del
derecho a edificar?
7. Las licencias son, en teoría y según la
ley, regladas,y su contenido no es negociable.
Son pues «declarativas» de un potencial
derecho a urbanizar y/o edificar que ya
existía con antelación, pero para cuyo
definitivo reconocimiento se exige el
cumplimiento previo de una serie de
requisitos. Estos requisitos se refieren al
contenido de las obras que se desean
realizar, y están fijados primordialmente en
los planes y figuras complementarias de
planeamiento de carácter jurídico vinculante
y, en menor medida,en las leyes (ver N§5.1 y
N§30.2.ii).
Ahora bien, la flexibilidad que la práctica
y la legislación urbanísticas han ido
introduciendo en los instrumentos de
planeamiento (ver N§12.3-5) ha convertido a
la ejecución urbanística en un acto fruto de
un «urbanismo indicativo, concertado y
debatido» en cada actuación en la medida en
que los promotores y el Ayuntamiento
negocian o acuerdan en cada caso el
contenido concreto y/o detallado de las
determinanciones del planeamiento.
Podríamos decir pues que,en la práctica, el
contenido de las licencias es hasta cierto
punto negociado y, por ende,constitutivo.
N§30. La licencia de edificación:procedimiento y controles. La ejecución de la edificación
—conformada por la licencia de edificación— ¿deriva objetivamente del plan o es un acto con
cierta carga discrecional? En este caso,¿qué controles se producen sobre la licencia?
Procedimiento para el otorgamiento de la licencia de edificación.¿Existe en él un trámite de
información pública?;¿quiénes intervienen? ¿se quejan de la dilación y trámites necesarios?
¿Cuántas autorizaciones se precisan hasta que la edificación queda definitivamente a disposición
de su propietario?
1. En relación con la licencia de edificación,
sobre si deriva objetivamente del plan o si es
un acto con cierta carga subjetiva y los
controles sobre ella (ver, ut supra, N§28-29.7).
2. Respecto al procedimiento del
otorgamiento de la licencia de edificación
[bouwvergunning], las principales etapas en
su tramitación son las siguientes:

506 Urbanismos Comparados: Países Bajos
Ministerio de Vivienda
i) Envío del formulario de petición de
licencia debidamente cumplimentado al
inspector de vivienda del municipio, que
pertenece al departamento Control sobre la
Construcción y la Vivienda [Bouw- en
Woningtoezicht]. Esta petición la deben
presentar todas las personas físicas o
jurídicas que deseen edificar, incluidos los
organismos públicos;
ii) Publicación de la petición y período de
participación pública: sólo los «interesados»
[belanghebbenden] puede presentar
«alegaciones» [zienswijzen]. Los interesados son
los vecinos, organizaciones de defensa del
patrimonio arquitectónico, etc.Para cada licencia
se concreta ad hoc la lista de interesados (para
los distintos tipos de reclamaciones e
impugnaciones ver luego N§33.1).
iii) El Inspector de Vivienda comprueba que
la solicitud no contraviene ninguno de los
preceptos establecidos primordialmente en
los planes y figuras complementarias de
planeamiento de carácter jurídico vinculante
y marginalmente en las leyes. En el caso de
la licencia de edificación serían las siguientes
figuras de planeamiento: Reglamento técnico
de construcción [Bouwbesluit, de caracter
estatal], Ordenanzas de edificación
[Bouwverordening], ordenanzas de
monumentos [monumentenverordeningen] de
la provincia o del Ayuntamiento, plan de usos
del suelo [bestemmingsplan], ordenanzas de
medioambiente urbano [leefmilieu-
verordening], plan de renovación urbana
[stadsvernieuwingsplan] y Decreto de
preparación [voorbereidingsbesluit].
También habría de tener en cuenta la
legislación medioambiental y detectar la
posible obligatoriedad de obtención de alguna
licencia medioambiental o de sumisión a un
procedimiento de evaluación de impacto
ambiental [milieueffect rapportage, m.e.r.], en
cuyo caso se suspende la concesión de la
licencia de edificación hasta que todos estos
requisitos han sido cumplidos;
iv) El Inspector de Vivienda realiza
consultas con otros departamentos de la
administración local, provincial y nacional, y
con órganos de carácter consultivo como la
Comisión del Bienestar
[Welstandscommissie];
v) El Colegio de Alcalde y Concejales
[College van Burgemeester en Wethouders], el
órgano ejecutivo municipal, decide la
concesión o denegación del permiso, previo
conocimiento de la recomendación del
Inspector de Vivienda;
vi) Se hace pública la decisión de concesión
o denegación de la licencia, tras lo cual se
abre la posibilidad de presentación de
«apelación» [beroep] en el Juzgado
[rechtbank] y, en segunda instancia,«recurso
de apelación» [hoger beroep] en la Sección de
la Jurisdicción Contencioso-administrativo
del Consejo del Estado [Afdeling
bestuursrechtspraak Raad van State].
3. El ejecutivo municipal debe resolver la
solicitud de licencia de edificación en un
plazo de trece semanas, prorrogable otras
trece semanas (en total 26 semanas, medio
año). Si el Ayuntamiento no decide dentro de
este plazo, la solicitud no contraviene el Plan
de usos del suelo y no ha sido postpuesta
(porque sea obligatorio obtener una licencia
medioambiental o porque el Ayuntamiento
esté preparando un nuevo Plan de usos del
suelo), el solicitante tiene derecho a la
licencia ficticia [fictieve vergunning], en cuyo
caso puede iniciar la edificación. Pero esto no
carece de riesgos. Si cualquier interesado
apela, el juez puede cancelar la licencia
ficticia si considera que contradice las
Ordenanzas de edificación o razonables
requisitos estéticos. Con todo, esto quiere
decir que un solicitante razonable, en caso de
obtener una licencia fictiva, no iniciará las
obras hasta que los jueces emitan sentencia
definitiva (KLAASSEN, 2000: 378-380).En la
práctica, no es extraño que la tramitación de
las licencias se prolongue más tiempo del
límite de las 26 semanas.
Por lo general, los promotores
inmobiliarios y empresas de construcción
contemplan todas las tramitaciones
urbanísticas como un requisito burocrático
innecesariamente largo, y se quejan de ello
públicamente.
4. Las licencias preceptivas en el caso
extremo serían, pues: licencia de construcción,
de edificación, de sustracción de espacio de
vivienda, de derribo,licencias
medioambientales y licencia de (derribo de)
monumentos (ver N§28-29.1 y 3).Al finalizar
las obras el promotor ha de entregar el «aviso
de finalización» [gereedmelding], que deberá de
ser aprobado por el inspector de vivienda. La
última licencia necesaria es la «licencia de uso»
[gebruiksvergunning], otorgado por el cuerpo
de bomberos en nombre del Ayuntamiento.

CyTET, XXXVII (144) 2005 507
Ministerio de Vivienda
N§31. ¿Existe suspensión cautelar de licencias con motivo de la elaboración-tramitación
de un plan?
1. El Ayuntamiento aprueba un Decreto
de preparación [Voorbereidingsbesluit, Vb]
con anterioridad al inicio de la elaboración-
tramitación de un nuevo Plan de usos del
suelo [bestemmingsplan, BP] o una revisión
del mismo (art. 21 WRO). Durante el período
de vigencia de este Vb (dos años) el
Ayuntamiento puede suspender
cautelarmente la concesión de licencias de
edificación que, si bien cumplen los requisitos
del BP que va a ser sustituído/revisado y que
aún está en vigor, contravengan sin embargo
las determinaciones del futuro plan (VAN
ZUNDERT, 1996: 198).Si el período de
vigencia del Vb finaliza sin que el primer
borrador del BP haya sido sometido a
exposición pública, el Consistorio municipal
está obligado a conceder todas aquellas
licencias suspendidas cautelarmente y que
encajen en el plan actual.
2. El Vb puede también establecer la
obligación de obtener una licencia de
construcción para la realización de obras de
construcción que no son consideradas de
«edificación». Estas obras de construcción no
necesitan normalmente una licencia de
edificación. Si la obligatoriedad de obtener
esta licencia de construcción ya existiese
antes de la aprobación del Vb,la concesión
de esta licencia estará también sujeta a la
posibilidad de suspensión cautelar abierta
por el Vb.La intención es evitar la ejecución
de obras de construcción que, si bien encajan
en el BP actual, sin embargo,contradicen
las determinaciones del futuro plan (ver
N§28-29.2).
A) Efectos políticas públicas (actuación directa e
indirecta) en el mercado de suelo
1. En N§21 se describen las diferentes
formas de intervención municipal en la
ejecución del planeamiento. Dicha
intervención puede adquirir tres formas:
Política activa de suelo,Política pasiva de
suelo y Política fomentadorade suelo.Estas
distintas formas de política de suelo pueden
darse en diferentes épocas y lugares pero
también en un mismo momento y dentro de
un mismo municipio (obviamente no sobre un
mismo metro cuadrado de suelo).
2. A lo largo de la reciente historia de los
Países Bajos se pueden distinguir dos
contextos o situaciones radicalmente
diferenciadas entre sí (cfr. MUÑOZ GIELEN,
1999, 2002 y 2003; GASCÓ VERDIER & MUÑOZ
GIELEN, 2003):
i) «Situación tradicional» Típica de
los años sesenta, setenta y comienzos de los
ochenta del siglo pasado, caracterizada por:
• Los ayuntamientos practican masivamente
una Política activa de suelo;
• La Administración central destina
enormes sumas a subvencionar la vivienda
social. Concede estas subvenciones
exclusivamente a las instituciones
autorizadas [toegelaten instellingen]:
asociaciones o corporaciones de viviendas
[woningcorporaties] y empresas,
corporaciones o asociaciones municipales
de vivienda [gemeentelijke woningbedrijven
o gemeentelijke woningcorporaties], todas
ellas promotoras de vivienda social sin
ánimo de lucro (ver N§18). En el período de
1971 a 1984 el 81% de las nuevas
viviendas construidas recibieron algún tipo
de ayuda pública (THOMAS & al., 1983). Por
lo general, en torno a un 70% o más de las
viviendas nuevas son sociales, con un
precio de venta o alquiler tasados,
destinadas a compradores o arrendatarios
con medios/bajos ingresos;
Esta situación permitía a la
Administración Pública (la municipal
directamente y la nacional indirectamente)
ejercer una gran influencia en la ejecución
del planeamiento y en los mercados del suelo
y de los productos inmobiliarios:
N§32. Políticas de intervención administrativa para impulsar y regular el mercado de suelo.
Grado de intervención administrativa directa.Áreas de preferente adquisición y desarrollo. Cesiones
del derecho de superficie,derechos de tanteo y retracto,ayudas financieras,etc.(para la descripción
de la actuación directa de la Administración en la ejecución,vide §21).

508 Urbanismos Comparados: Países Bajos
Ministerio de Vivienda
• La ejecución real del planeamiento, tanto
en lo que se refiere a sus ritmos de
ejecución como a sus contenidos, seguían
en buena medida las directrices y la
programación establecidas por la
Administración en los respectivos planes y
políticas urbanísticos;
• El precio del suelo rústico con expectativas
urbanísticas se mantenía a niveles bajos,
algo por encima de su valor de uso real
(ver N§7.3). Tras consultar fuentes
directas tomadas de promotores y
profesionales del urbanismo podemos dar
las siguientes cifras aproximativas: a
comienzos de los años noventa el coste del
suelo rústico en todo el país ascendía a una
media del 1-2% del precio final de la
vivienda, y en las densas regiones urbanas
del oeste a una media del 2-3%;
• El precio del suelo urbanizado se
mantenía también a niveles bajos: gracias
a los bajos costes de la obtención del suelo
rústico se soportan bien los costes de
urbanización. Así,el coste neto del suelo
agrario oscilaba en torno al 20%, y los
costes de producción-transformación para
su urbanización alcanzan el restante 80%
del precio unitario del suelo totalmente
urbanizado (100%) (cfr. GARCÍA-BELLIDO,
1994);
• Los precios de los productos inmobiliarios
finales (viviendas, oficinas, naves
industriales, etc.) se mantenían también
bajos. Los promotores de productos
inmobiliarios de libre mercado no podían
añadir exageradas plusvalías al existir, en
plazos y en cuantía, oferta suficiente en el
sector de vivienda social en condiciones
similares de infraestructuras y
accesibilidad (cfr. SÁNCHEZ DEMADARIAGA,
1992).
Pero no todas las consecuencias eran
positivas: los riesgos financieros de la política
activa de suelo son muy elevados.Adquirir
los suelos demasiado pronto conlleva
enormes gastos financieros. Por el contrario,
adquirirlos demasiado tarde supone
arriesgarse a tener que comprar los suelos a
precios más altos.Además, las fluctuaciones
de precios en los mercados inmobiliarios
añaden riesgos en la venta de los solares
(HIJMANS & GERZON, 1995:14).Son famosos
los casos de ayuntamientos arruinados por
operaciones desafortunadas de urbanización.
Un segundo aspecto a tener en cuenta es que
este tipo de intervención pública estaba
basada en una enorme cantidad de recursos
financieros que la Administración central
había de destinar a financiar la vivienda
social. Por último, un tercer aspecto polémico
a tener en cuenta es la calidad de las
urbanizaciones construídas bajo este sistema.
Las condiciones económicas y la acuciante
necesidad de viviendas (cantidad, y no
calidad) en el período desde la postguerra
hasta los años ochenta llevaron a la
construcción de barrios monótonos y
repetitivos. Los partidarios de políticas de
suelo menos intervencionistas argumentan
además que esta baja calidad era también el
resultado de la enorme burocracia que
conllevaba la política activa de suelo. En su
visión, sólo el libre mercado puede satisfacer
hoy día la demanda de calidad que
caracteriza al consumidor de hoy.
ii) «Nueva situación»:A partir de
finales de los años ochenta del siglo XX tiene
lugar una progresiva y radical modificación
de la intervención de la Administración en la
ejecución del planeamiento y de los mercados
inmobiliarios. Las características de esta
«nueva situación» son:
• La flexibilidad del sistema de
planeamiento a que hacíamos referencia
en N§21.2.idisminuye: el gobierno central
aprobó en 1991 el Cuarto Documento
Nacional de Ordenación Territorial Extra
[Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra,
VINEX]. En este plan nacional se señalaban
una serie de futuras urbanizaciones
repartidas por el país, llamadas desde
entonces enclaves-VINEX (véase FIG. 2). En
estos enclaves,que se hayan en la
actualidad (2005) en fase de ejecución, se
edificarán más de medio millón de
viviendas, además de espacio para oficinas.
Aunque el Vinex no tiene el carácter
jurídico directamente vinculante que tiene
el BP, lo cierto es que generó unas
expectativas urbanísticas en los suelos de
los enclaves elegidos que dio lugar a que
promotores y propietarios del suelo
tomasen posiciones estratégicas en estos
enclaves.Podemos describir este fenómeno
como una pérdida de la «función de
planeamiento» del BP frente al Vinex,y un
predominio de la «función de garantía

CyTET, XXXVII (144) 2005 509
Ministerio de Vivienda
jurídica» del BP (cfr. Consultora AKRO &
INSTITUUT VOOR BOUWRECHT, 1997: 17). El
aumento de las expectativas urbanísticas
encarece los suelos afectados (ver N§7.3) y
reduce el margen de maniobra del
consistorio municipal frente a los
propietarios del suelo;
• La Administración central ya no destina
cantidades significativas para
subvencionar la vivienda social. El
porcentaje de viviendas sociales
proyectadas y realizadas ha bajado hasta
menos de un 30% del total. La mayoría de
las viviendas construidas es de mercado
libre, sin precios de venta o alquiler
tasados, lo que permite obtener grandes
márgenes de beneficio;
• El nivel adquisitivo de la población creció
considerablemente, sobre todo en la
segunda midad de los noventa del siglo XX.
Las consecuencias de estos cambios son:
• La Administración ejerce menos control
real sobre la ejecución del planeamiento
(plazos, tipologías, precios, etc.). La
producción anual de viviendas ha
descendido a mínimos históricos (véase
FIG. 7). En 2003 se construyeron algo
menos de 60.000 viviendas, lo que supuso
un mínimo histórico. Desde el año 1953 no
se alcanzaba una producción tan baja;
• El precio del suelo rústico con expectativas
urbanísticas se ha disparado, lo que
también ha provocado un aumento del
precio del resto de suelo rústico muy por
encima de la inflación (ver N§7.3).
Recientemente se alcanzan en las densas
regiones urbanas del oeste del país cifras
que superan el 30% del precio final de la
vivienda, y con una clara tendencia a
aumentar. Esta brutal subida de precios
del suelo es un fenómeno nuevo en la
reciente historia de este país y es
ampliamente reconocido como un
problema que no sólo afecta a la
producción urbana, sino también a otros
usos del suelo12;
• Los impedimentos y riesgos de políticas
activas de suelo han aumentado. La subida
espectacular de los precios del suelo hace
que promotores y propietarios del suelo
estén interesados en ejecutar por sí
mismos el planeamiento. Como
consecuencia de este interés por la
ejecución del planeamiento, las promotoras
comerciales han ido adquiriendo una parte
importante de aquellos suelos sobre los que
existen planes y expectativas más o menos
concretos de urbanización. Si el propietario
del suelo se declara dispuesto a ejecutar el
planeamiento sobre su parcela, el
Ayuntamiento no puede expropiarle.Un
estudio reciente (GROETELAERS & DE
WOLFF, 2004) demuestra que buena parte
de los suelos destinados a edificación en
todo el país se hallan ya bajo el control de
las promotoras comerciales.
• Los precios de los productos inmobiliarios
finales (viviendas, oficinas, naves
industriales, etc.) han aumentado
vertiginosamente desde mediados de los
años noventa del siglo pasado. Cifras de
aumento del precio de la vivienda de en
torno al 15-20% anual fueron una
constante hasta 2001 (ver FIG. 8). Desde
entonces y hasta comienzos de 2005,
coincidiendo con la recesión económica, los
precios se han estabilizado, creciendo
moderadamente, algo por encima de la
inflacción;
• Cada vez más municipios practican una
Política pasiva de suelo y sobre todo una
Política fomentadora de suelo,en
detrimento de la Política activa de suelo.
La razón fundamental para este cambio de
las políticas de suelo de los municipio es
que las dificultades y los riesgos
vinculados a políticas activas han
aumentado mucho, tal y como se describe
algo más arriba. Cuando el propietario del
suelo se declara dispuesto a ejecutar él
mismo el planeamiento sobre su parcela, el
Ayuntamiento no puede expropiarle.El
Ayuntamiento está pues obligado a llegar a
un acuerdo amistoso con todos los
propietarios que deseen ejercer su derecho
a ejecutar el planeamiento, con el que
deberá acordar los términos de la
urbanización sobre sus parcelas. En
12 El Servicio del Territorio Rural [Dienst Landelijk Gebied,
DLG], del Ministerio de Agricultura,Gestión de la Naturaleza y
Pesca [Ministerie Landbouw, Natuurbeheer en Visserij], compra
desde finales del siglo XX suelo destinado a crear la Estructura
Ecológica Principal [Ecologische Hoofdstructuur, EHS], una red
de terrenos en estado natural conectados entre sí donde los
distintos ecosistemas naturales puedan subsistir.El principal
escollo para la consecución de esta EHS es la subida de los
precios del suelo rural, que ha pulverizado todos los cálculos
presupuestarios iniciales del DLG.

510 Urbanismos Comparados: Países Bajos
Ministerio de Vivienda
aquellos casos en los que el Ayuntamiento
logre adquirir el suelo (porque el
propietario no demuestre su capacidad
para urbanizar por sí mismo y el
Ayuntamiento pueda expropiarle,o porque
el propietario le venda su suelo
voluntariamente al Ayuntamiento),el
precio que habrá de desembolsar es mucho
mayor que en la situación tradicional
debido al aumento del precio del suelo con
expectativas urbanísticas señalado algo
más arriba. De esta forma los riesgos
financieros para el municipio aumentan
fuera de límites razonables, provocando
una actitud más «prudente» por parte de
los ejecutivos municipales.
Un aspecto claramente positivo es, sin
embargo, la disminución de riesgos
financieros para los ayuntamientos
neerlandeses, riesgos que son inherentes a
una política activa de suelo. Otra ventaja es
que la producción inmobiliaria, al depender
en mayor medida de la acción de los agentes
de mercado, se adapta en ciertos aspectos
mejor a la demanda real (que no siempre es
lo mismo que la necesidad), sobre todo en lo
que se refiere a las tipologías, calidades, etc.
FIG.8. Evolución del precio de la vivienda en los Países Bajos Fuente:NVM, elaboración NVB,en NVB 2001.
FIG.7. Evolución en el número de viviendas nuevas en los Países Bajos Fuente:Central Bureau Statistiek (www.cbs.nl).

CyTET, XXXVII (144) 2005 511
Ministerio de Vivienda
B) Instrumentos de intervención administrativa en el
mercado del suelo
3. La Administración central, las
provincias y los municipios otorgan
diferentes tipos de ayudas financieras
directas a los procesos de urbanización que
pueden tener por efecto el impulso y/o la
regulación del mercado del suelo
(NEEDHAM & al., 1993: 53, 69-71; VROM,
26-29, 37-39):
i) Subsidios vinculados a la
localización [lokatiegebonden subsidies]: la
Administración central concede estos
subsidios para potenciar urbanizaciones en
determinadas localizaciones, por ejemplo, los
enclaves Vinex;
ii) Subsidios vinculados a la
vivienda [woninggebonden subsidies]: la
Administración central concede estos
subsidios a los municipios directa o
indirectamente a través de comisiones
regionales. Están destinados a financiar la
construcción de dos tipos de viviendas:
viviendas sociales, ya sean destinadas a
alquiler o a venta, y viviendas cuya
construcción sea especialmente dificultosa y
cara debido a cuestiones técnicas;
iii) Subsidios para la renovación
urbana [Stadsvernieuwing subsidies]: estos
subsidios son otorgados por la
Administración central a los municipios
directa o indirectamente a través de las
provincias, y están destinados a operaciones
de renovación urbana en los núcleos
consolidados de población;
iv) Subsidios para el saneamiento de
suelos [Bodemsanering subsidies]: la
Administración central, las provincias y los
municipios conceden ayudas financieras
destinadas a costear (parte de) el
saneamiento de suelos contaminados. Estos
subsidios tienen una gran importancia para
la viabilidad financiera de muchos proyectos
de renovación urbana destinados a
transformar terrenos industriales y
portuarios;
v) Medidas de aislamiento acústico
[geluidwerende maatregelen]: la legislación
medioambiental (ver N§16.2) obliga a aislar
las viviendas de nueva construcción situados
junto a vías de tráfico viario o líneas de
ferrocarril si se superan determinados niveles
de ruido. Estas ayudas están destinadas a
subvencionar la construcción de barreras
acústicas, aislamiento de fachadas, etc.;
vi) Subsidios indirectos: la
Administración Pública neerlandesa concede,
además, dos tipos de ayudas financieras
indirectas a los procesos de urbanización y
edificación:
• A través de la venta de solares: cuando
los Ayuntamientos practican una política
activa de suelo, los precios de venta a los
que el Ayuntamiento vende el suelo
urbanizado (ver N§21.2.i) pueden no
corresponderse 100% con los costes reales
de la urbanización y llevar así, de una
forma implícita, subvenciones.Bien porque
el Ayuntamiento reciba algún subsidio a la
urbanización (los mencionados arriba en i,
iii, iv y v) y haga un descuento en el precio
de venta de los solares. Bien porque el
Ayuntamiento subvencione directamente el
precio de venta de los solares. O bien
porque se practique la denominada
«financiación cruzada» dentro de una
misma unidad de ejecución, donde los usos
más fuertes subvencionan a los más
débiles. Por ejemplo, los suelos destinados a
oficinas tienen un precio de venta superior
a los costes reales de urbanización, lo que
permite bajar los precios de venta de los
suelos destinados a vivienda o a industria;
•Ventajas fiscales: por vía fiscal existen
también fórmulas implícitas de
subvencionar los procesos de ejecución del
planeamiento. Por ejemplo, la renta de
préstamos destinados a la urbanización de
suelos es desgravable.
4. La Ley sobre el Derecho de Tanteo y
Retracto de los Ayuntamientos [Wet
Voorkeursrecht Gemeenten, WVG] permite a
los ayuntamientos aprobar para una unidad
de ejecución un derecho preferencial de
compra de los suelos que a partir de ese
momento sean ofertados. Como condición,el
Ayuntamiento ha de aprobar dentro del plazo
de dos años el primer concepto del nuevo
Plan de usos del suelo cuya ejecución
«justifica» el derecho preferencial de compra.
La WVG, tras su reforma en 1996,es
aplicable a todo el término municipal.
En los últimos años la WVG ha mostrado
cierta utilidad, pero no ha podido evitar que
buena parte de los suelos escapen al control
municipal. Por ejemplo, a menudo se da la

512 Urbanismos Comparados: Países Bajos
Ministerio de Vivienda
siguiente situación: los propietarios del suelo
no ponen sus suelos a la venta, lo que daría
la oportunidad al Ayuntamiento de
comprarlos, sino que los urbanizan en
colaboración con una promotora comercial.
No se trata, sin embargo,de una promoción
conjunta de los suelos en sentido estricto
porque los propietarios no asumen los riesgos
financieros de la promoción. El promotor se
compromete a pagar una suma determinada
cuando la urbanización y la edificación estén
finalizadas, sin que el propietario realice
inversión alguna o asuma algún riesgo. En
realidad es una venta encubierta de los
terrenos que no exige, sin embargo,la
transmisión legal del título de propiedad
(VAN DEN BRAND, 1996: 3-8; HIJMANS &
GERZON,1995: 368).
Estas y otras deficiencias llevaron a la
modificación de la ley en 2002. La aplicación
de la nueva ley, más estricta,está sin
embargo limitada a aquellos suelos sobre los
que no existía antes de la modificación en
2002 ningún acuerdo de venta o de opción de
venta ya sellado entre el propietario del suelo
y la promotora. Un reciente estudio
(GROETELAERS & DEWOLFF, 2004)
demuestra que buena parte de los suelos
destinados a edificación en todo el país se
hallaban ya, cuando la modificación de la ley,
bajo el control de las promotoras comerciales.
5. La cesión del derecho de superficie
o enfiteusis [gronderfpacht] es ampliamente
utilizada en los Países Bajos,sobre todo en
las grandes ciudades como Amsterdam y
Utrecht. El Ayuntamiento cede el uso de
suelo municipal a los particulares para que
edifiquen sobre ellos, sin que se transmita la
propiedad. De esta forma los ayuntamientos
mantienen cierto control sobre esos suelos y
recuperan parte de las plusvalías que esos
suelos generan a lo largo del tiempo
(HIJMANS & GERZON, 1995: 381-403).
La cesión del derecho de superficie tiene
carácter perpetuo o se renueva
periódicamente.A cambio, el usufructuario
del suelo paga un canon anual que se revisa
generalmente cada 5 ó 10 años.
N§33. Impugnación de los actos administrativos urbanísticos:¿quiénes están legitimados para
impugnar los actos administrativos de contenido urbanístico? ¿existe la acción pública en el
urbanismo? ¿Cuánto tarda,como media, en resolverse una reclamación administrativa o contenciosa?
Derechos de recurso contra planes aprobados,¿dónde,quién y por qué?
1. Existen dos tipos diferentes de
reclamaciones o impugnaciones contra los
actos urbanísticos (aprobación o no
aprobación de figuras de planeamiento y
modificaciones de las mismas, licencias,
exenciones a las determinanciones del
planeamieno, etc.) de la Administración
Publica neerlandesa:
• Alegaciones [bezwaarschriften]: durante
los diferentes períodos de «participación
pública» [inspraak] en los procesos de
elaboración de los actos urbanísticos existe
la posibilidad de presentar alegaciones, las
cuales reciben diferentes nombres en
función del momento en el que se
presenten: klachten, zienswijzen o
bedenkingen. La Administración que
elabora el acto urbanístico de que se trate
es la facultada para resolver.
Generalmente existen comisiones
municipales que, tras escuchar a ambas
partes, asesoran a la Administración
correspondiente;
• Al finalizar los procesos de elaboración de
los actos urbanísticos, cuando éstos han
sido definitivamente aprobados o
definitivamente denegados, se abre la
posibilidad en casi todos los casos, de
presentar una apelación [beroep] en el
juzgado [rechtbank] y, en segunda
instancia, recurso de apelación [hoger
beroep] en la Sección de jurisdicción
contencioso-administrativo del Consejo del
Estado [Afdeling bestuursrechtspraak
Raad van State, ABRS] (DAVIES & al.,
1989; KLAASSEN, 2000: 476-480). Las
excepciones más significativas son el Plan
Regional [Streekplan] y el Plan de
Estructura [Structuurplan], contra los que
no se puede litigar.
2. Durante el primer período de
participación pública del proceso de
elaboración de cualquier acto urbanístico,
todo ciudadano tiene el derecho de presentar
alegaciones contra dicho acto. La norma
general es que aquellos que presentaron

CyTET, XXXVII (144) 2005 513
Ministerio de Vivienda
alegaciones y aquellos que se ven
directamente afectados por el acto
urbanístico en cuestión adquieren el derecho
a presentar alegaciones en los períodos
subsiguientes de participación pública, en el
caso de que éstos se diesen. Para el derecho
de presentación de una apelación se aplica la
regla general de que aquellos que
presentaron una alegación a la
Administración que aprobó el acto
urbanístico contra su decisión de aprobación,
adquieren el derecho a presentar una
apelación en los juzgados contra dicha
decisión de aprobación. O sea, que para
poder presentar una apelación contra una
decisión es necesario haber presentado
previamente a la Administración que aprobó
dicha decisión una alegación (KLAASSEN,
2000: 476-480) (sobre la participación
pública y los procesos de elaboración del
planeamiento, ver N§§11 y12).
3. No existe un término medio dentro del
cual las Administraciones Públicas resuelvan
las alegaciones presentadas. Dependiendo del
plan o la licencia de que se trate y de la
Administración involucrada pueden tardar
de cuatro semanas a seis meses.
El juzgado y, en segunda instancia y en
caso de apelación, la Sección de jurisdicción
contencioso-administrativo del Consejo del
Estado, tardan de 6 a 9 meses el primero y de
uno a dos años el segundo en emitir una
sentencia definitiva. En caso de que el
apelante solicite al juez que suspenda
cautelarmente el acto urbanísco, a la espera
de la sentencia definitiva, éste decide sobre
esta suspensión cautelar aproximadamente
dentro de un período de tres meses.
AGRADECIMIENTOS
F. VAN KLEI, urbanista, ex funcionario del Ayuntamiento
de Ámsterdam (en especial tema N§3).
A. BRAAMS, jurista, responsable de procedimientos de
tramitación de licencias del Ayuntamiento de
Amsterdam (en especial N§§3, 24, 30 y 33).
H. J.A. KUIJPER, ingeniero técnico,responsable de
compra de suelos del Ayuntamiento de Amsterdam
(en especial N§§6 y 7).
L. LEMMERS, ingeniero urbanista, director del
Departamento de Urbanismo del Distrito Municipal de
Westerpark,Amsterdam (especialmente N§§21 y 32).
LEYES VIGENTES DE REFERENCIA
En la actualidad, el marco jurídico en materia de
urbanismo, ordenación territorial y vivienda comprende
los siguientes textos legales (BRUSSARD, 1987; NEEDHAM
& al., 1993: 23, 48-54; HIJMANS &GERZON, 1995: 30-32;
KLAASSEN, 2000: 28 y 487;www.overheid.nl):
i) «Ley de Urbanismo y Ordenación Territorial» [Wet
op de Ruimtelijke Ordening,WRO], de
1962,reformada sustancialmente en 1985, y
parcialmente en diversas ocasiones desde entonces
(la última vez fue en 2000), y el «Decreto de
Urbanismo y Ordenación Territorial» [Besluit op de
Ruimtelijke Ordening, Bro], de 1985;
ii) La «Ley de la Vivienda» [Wonningwet,Ww], de 1901
y reformada sustancialmente en 1992;
iii) La «Ley de Revitalización de Pueblos y Ciudades»
[Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing], y el
«Decreto de Revitalización de Pueblos y Ciudades»
[Besluit op de Stads- en dorpsvernieuwing], de 1985;
iv) «Ley sobre Monumentos y Edificios Históricos»
[Monumentenwet], de1961 y modificada en 1988;
v) La «Ley de Expropiación» [Onteigeningswet], de
1851, modificada sustancialmente en diversas
ocasiones, la última de las cuales en 1998;
vi) Legislación en materia de Medio Ambiente o de
carácter sectorial que afecta al urbanismo y la
ordenación del territorio: Ley de actividades
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