BookPDF Available

Het Geïndividualiseerd Project voor Maatschappelijke Integratie. Een verkennend en evaluatief onderzoek in de Belgische OCMW's.

Authors:
HET GEINDIVIDUALISEERD PROJECT
VOOR MAATSCHAPPELIJKE INTEGRATIE
Een verkennend en evaluatief
onderzoek in de Belgische OCMW’s
Jan Depauw, Louise Méhauden, Kristel Driessens & Abraham
Franssen
Projectleiding: Kristel Driessens & Abraham Franssen
Onderzoek in opdracht van de POD Maatschappelijke Integratie
Offerte Bestek MIIS 2015 05
Gepubliceerd door
KAREL DE GROTE HOGESCHOOL - EXPERTISECENTRUM KRACHTGERICHT SOCIAAL WERK &
UNIVERSITÉ SAINT-LOUIS, CENTRE D’ETUDES SOCIOLOGIQUES
© 2015 KAREL DE GROTE HOGESCHOOL/UNIVERSITÉ SAINT-LOUIS
Niets uit deze uitgave mag worden verveelvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotocopie,
microfilm of op welke andere wijze ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.
No part of this book may be reproduced in any form, by mimeograph, film or any other means, without permission in
writing from the publisher.
Inhoud
3
Inhoud
1 | Inleiding 5
1.1 Sociaal werk geschiedenis in 30 seconden 5
1.2 Het Geïndividualiseerd Project voor Maatschappelijke Integratie 8
1.2.1 1993-2002: timmeren aan de weg…en het GPMI 8
1.2.2 GPMI: wat is het? 9
1.2.3 Kenmerken GPMI 9
1.2.4 Algemene voorwaarden GPMI 10
1.2.5 Soorten GPMI 10
1.2.6 De praktische toepassing van het GPMI in de OCMW’s 11
1.2.7 Sociale activering 13
1.3 Plannen tot uitbereiding van het GPMI 15
1.3.1 Regeerakkoord & beleidsnota Maatschappelijke Integratie 15
1.3.2 Onderzoeksvragen 16
1.3.3 Onderzoeksopzet 17
1.4 Structuur van het rapport 19
2 | Kwantitatief luik 21
2.1 Representativiteit 21
2.2 Uitbreiding doelgroep 23
2.3 Procedures 25
2.4 Sancties 28
2.5 Houdingen tov GPMI 28
2.6 Gemeenschapsdienst 31
3 | Kwalitatief luik 35
3.1 Vijf case-studies 36
3.1.1 Casestudie 1: « Een GPMI voor iedereen » 36
3.1.2 Casestudie 2: « Een GPMI om de cliënt te beschermen » 39
3.1.3 Casestudie 3: « Het GPMI voor polyvalent gebruik » 41
3.1.4 Casestudie 4: « Een dwingend GPMI » 44
3.1.5 Casestudie 5: « Een GPMI met twee versnellingen » 47
3.2 Onderscheidende criteria 50
3.2.1 Het aan het GPMI toegeschreven nut 50
3.2.2 Het doelpubliek 50
Inhoud
4
3.2.3 Vorm en inhoud 51
3.2.4 Levensdomeinen 51
3.2.5 Tussen vertrouwen en controle 52
3.2.6 De timing 52
3.2.7 De mate van inspraak 52
3.3 De verschillende functies van het GPMI 53
3.3.1 Administratief 53
3.3.2 Legitimerend 53
3.3.3 Evaluatie van de OCMW-werking 54
3.3.4 Evaluatie van sociaal werkers 54
3.3.5 Objectiveren 54
3.3.6 Beschermen 55
3.3.7 Uitsluiten 56
3.3.8 Begeleiden 56
3.3.9 Informeren 56
3.3.10 Duiden 57
3.4 Factoren om verschillen in gebruik tussen OCMW's te duiden 58
3.4.1 Filosofische, politieke en normatieve accentverschillen 58
3.4.2 Het belang van institutionele en organisatorische aspecten 61
3.5 Samengevat: het GPMI met zijn voor- en nadelen 64
3.6 Knel- en aandachtspunten 65
4 | Het cliëntperspectief 71
4.1 Wantrouwen en verzakelijking 72
4.1.1 Wantrouwen wordt geïnstalleerd 72
4.1.2 Verzakelijking 74
4.2 Vertrouwen en gelijkwaardigheid 81
5 | Algemene conclusies en aanbevelingen 85
5.1 Algemene conclusies 85
5.2 Aanbevelingen voor beleid 86
5.2.1 Keuze maken voor wie of rond welke thema’s. 86
5.2.2 Voorstellen tot administratieve vereenvoudiging 99
5.2.3 Meer systematische inzet van steunfiguur 104
5.2.4 Sanctieprocedure 105
5.2.5 Lokale regierol opnemen 107
5.2.6 Gemeenschapsdienst 108
5.3 Aanbevelingen voor de sector 109
5.3.1 In concrete toepassing 109
5.3.2 Ondersteun en ontwikkel 111
5.3.3 Vorming 113
5.3.4 Organisatorische ondersteuning 113
5.4 Visie van de onderzoekers 113
- BIJLAGEN - 117
Literatuurlijst 141
hoofdstuk 1 | Inleiding
5
1 | Inleiding
1.1 Sociaal werk geschiedenis in 30 seconden
In zijn boek ‘Erop-af! De nieuwe start van het sociaal werk’ beschrijft van der
Lans (2011) de geschiedenis van het maatschappelijk werk en de manier waarop
maatschappelijke evoluties invloed hebben gehad op de invulling van het sociaal
werk. We geven beknopt die evolutie weer om de context en tijdsgeest te schetsen
waarin het GPMI gelanceerd werd, en de huidige situatie waaraan dit instrument
aangepast moet worden.
De periode van wederopbouw na de tweede wereldoorlog werd gekenmerkt door
toenemende welvaart. In sociaal werk werden belangrijke stappen gezet in de ont-
wikkeling van het methodisch werken. Kamphuis (1950) introduceerde in Neder-
land en Vlaanderen social casework. Het accent op het perspectief van de cliënt,
diens hulpbronnen en omgeving, betekende toen een radicale breuk met de pater-
nalistische hulpverlening van voorheen. De door Rogers (1942, 1951) geïnspireer-
de aandacht op cliënt vanuit empathie, betrokkenheid en zorgzaamheid werd
toonaangevend. Maatschappelijk werk in de daarop volgende periode van 1965 tot
1985 wordt benoemd als ‘het tijdperk van emancipatie’. Dit tijdperk werd geken-
merkt door het kijken naar individuele krachten gekoppeld aan een politiserende
en emanciperende hulpverlening. In deze periode staan maatschappelijk werkers
‘naast’ de cliënt.
Door de economische crisis werd de periode van 1980 tot 2000 er een van toene-
mende distantie: maatschappelijk werkers nemen afstand van hun cliënt. Samen
met bezuinigingen en de toename van het aantal hulpvragers, deden bureaucrati-
sche procedures, specialisaties, protocollen en registraties hun intrede in hulpver-
leningsorganisaties. Maatschappelijk werk werd in deze periode meer ‘bureau-
hoofdstuk 1 | Inleiding
6
werk’. In deze periode situeert zich de introductie van de Geïndividualiseerde Pro-
jecten voor Sociale Integratie (Onkelinx, 1993) gevolgd door de invoering van het
Recht op Maatschappelijke Integratie met de leefloon-wet van 2002 (Sociale
Zaken Volksgezondheid en Leefmilieu, 2002).
In een poging het huidige sociaal werk te herpositioneren vanuit haar kracht en
methodologie karakteriseert van der Lars het ‘nieuwe maatschappelijk werk’, vanaf
2000 tot nu, als herontdekking van de leefwereld van de cliënt. Als reactie op ver-
zakelijking komt de relatie tussen hulpverlener en cliënt terug meer centraal te
staan. Empowerment wordt een kernbegrip in het sociaal werk, en krachtgericht
en netwerkversterkend werken, betrokken professionaliteit en oplossingsgerichte
hulpverlening belangrijke bouwstenen daartoe in de huidige benadering van maat-
schappelijk werk (van der Lans, 2011). In het Franstalige landsgedeelte werd de
periode 2000-2010 vooral gekenmerkt door kritiek op het activeringsbeleid, en de
introductie van de krachtgerichte benadering in het sociaal werk, vanuit de con-
cepten "emancipatie", "empowerment" en "capaciteiten" is van een meer recente
datum.
Sociaal werk is dus een kind van zijn tijd. De vraag die in dit onderzoek voorligt, is
hoe het Geïndividualiseerd Project voor Maatschappelijke Integratie (GPMI) zich
in het tijdsscharnier geplooid heeft. Is het dermate een product van zijn tijd dat
het inmiddels een anachronisme is? Of heeft het vlot de overgang gemaakt naar
een sociaal werk dat haar aandacht richt op ‘empowerment’. Is het instrument in
te passen in onze hedendaagse visie op kwaliteitsvol sociaal werk? Wij omschrij-
ven daarbij kwaliteitsvol sociaal werk als het afbouwen van de relationele ongelijk-
heid en het opbouwen van vertrouwen in de hulpverleningsrelatie, het doorbreken
van afhankelijkheid en verhogen van autonomie, het werken aan reïntegratie via
rolverwerving en het doorbreken van sociaal isolement (Driessens, 2003; Dries-
sens & Van Regenmortel, 2006).
De idee van contractualiseren van hulpverlening in casu via de Geïndividuali-
seerde Projecten voor Sociale Integratie (Funck, 1993; Onkelinx, 1993) - sluit aan
bij de traditie van taakgericht handelen in het sociaal werk. Begin jaren ’80 werd
het taakgericht caseworkmodel van Reid en Epstein (1972) geïntroduceerd in Ne-
derland en Vlaanderen. Dit ‘task centered work’ reikt richtlijnen aan voor hulpverling
aan cliënten uit lagere sociaal-economische klassen. Het bood een antwoord op de
vaak gehoorde kritiek van een te sterke focus op middenklasse- of YAVIS-
cliënten1. In een genuanceerd antwoord besluit Jagt (2008, pp. 160-172) dat die
1 YAVIS is een acroniem voor ‘Young, Attractive, Verbal, Intelligent en Successful’. Het werd door William
Schofield (1964) geïntroduceerd in een onderzoek waarin hij aantoonde dat hulpverleners geneigd zijn
meer tijd en moeite te investeren in cliënten die – een combinatie van - die kenmerken vertonen.
7
hoofdstuk 1 | Inleiding
kritiek weliswaar opgaat voor een groot deel van de social casworkmethoden,
maar dat er ook methoden zijn die wel of juist beter aansluiten bij ‘lower classcliën-
ten. In zijn proefschrift houdt hij vanuit deze vaststelling een pleidooi voor het
taakgerichte werkmodel bij mensen in armoede.
Samengevat is het taakgericht werkmodel een probleemoplossende aanpak, van
toepassing bij individuen, gezinnen en groepen. Het helpt cliënten hun probleem
te benoemen en een aanpak uit te stippelen vanuit hun eigen concrete situatie. Het
probleemoplossend vermogen van de cliënt staat hierbij centraal. In opeenvolgen-
de gesprekken wordt regelmatig geëvalueerd. In deze evaluatiegesprekken komen
zaken aan bod als planning, voorbereiding, evaluatie van de voorbije stappen en
het wegruimen van mogelijke obstakels. De hulpverlener heeft een positieve ba-
sishouding en samenwerkingsrelatie met de cliënt. De duur van de hulpverlening
is beperkt in tijd en wordt sterk gestructureerd. Bij de aanvang van de hulpverle-
ning wordt een hulpverleningscontract opgesteld dat het probleem, de doelen en
middelen omschrijft (Reid, 1997). De kracht van het taakgerichte model zit in de
voornaamste kenmerken: het plaatst sociaal werkers en hun cliënten op gelijke
voet omdat het vertrekt vanuit de probleemdefinitie van de cliënt om aan (een
beperkt aantal) doelen te werken die voor hem van belang zijn; het verwoordt
overeenstemming over nagestreefde doelen en middelen en actief probleemoplos-
sende stappen; het reikt een kader aan voor planning en implementatie en vereist
een regelmatige evaluatie binnen een afgebakende periode (Rzepnicki, McCracken,
& Briggs, 2012).
Onderzoeken naar de effectiviteit van taakgericht werken tonen aan dat het de
betrokkenheid van de cliënt versterkt en de focus in de hulpverlening verschuift
van problemen naar gestelde en gewenste doelen (Reid, 1997). Het taakgericht
werkmodel, zo verklaart Fortune (2012), heeft een belangrijke bijdrage geleverd
aan de sociaal werk praktijk via de ontwikkeling van technieken. Sociaal werk van
vandaag is schatplichtig aan de taakgerichte werkmethodiek voor technieken die
sociaal werk vorm geven: taakplanning, implementatie en handelingsmodellen in-
zetten over verschillende levensdomeinen. In zijn doctoraatproefschrift ‘Van
Richmond naar Reid - Bronnen en ontwikkeling van taakgerichte hulpverlening in
het maatschappelijk werk’ schrijft Jagt (2008, p. 5) “Het model is geschikt om te
expliciteren wat maatschappelijk werkers doen, hoe ze het doen en welke resulta-
ten ze in samenwerking met hun cliënten beogen en behalen”.
Hoe verhoudt dit taakgericht werken, ontwikkeld begin jaren ’70 en populair ge-
worden in de jaren ’80, zich tot het huidige sociaal werk in een OCMW? In welke
mate zijn logica en filosofie transponeerbaar naar het huidige sociaal werk en terug
hoofdstuk 1 | Inleiding
8
te vinden in de OCMW-werking in de vorm van een Geïndividualiseerd Project
voor Maatschappelijke Integratie (GPMI)?
1.2 Het Geïndividualiseerd Project voor Maatschappelijke Integratie
1.2.1 1993-2002: timmeren aan de weg…en het GPMI
In 1993 lanceerde de toenmalige minister van Sociale integratie, Laurette Onkelinx
het ‘Urgentieprogramma voor een meer solidaire samenleving’. Een van de kern-
elementen in dit programma was de introductie van het geïndividualiseerd project
voor sociale integratie: een contract dat de wederzijdse rechten en plichten van
een jongere en diens OCMW opsomt. Vermeden moest worden dat jongeren zich
passief ‘nestelen’ in het ontvangen van een bestaansminimum. Dit bestaansmini-
mum kon, integendeel, een actieve hefboom vormen voor de inschakeling van
jongeren in de samenleving door de passieve uitkering te ‘activeren’ als loonsubsi-
die. Die integratie wordt ruim opgevat en kan betrekking hebben op arbeidsmarkt,
onderwijs, gezondheid en huisvesting (Onkelinx, 1993).
Snel ontspon zich een maatschappelijk debat over zin en onzin van deze contrac-
ten. Hermans (2005b) situeert aan de ene kant voorstanders van de actieve ver-
zorgingsstaat als Rosanvallon (1995) die wijzen op de nieuwe kansen voor jonge
steungenieters omdat ook de plichten van het OCMW en de gemeenschap in haar
geheel, duidelijk gestipuleerd (kunnen) worden (Lammertyn, 1996). Aan de andere
zijde plaatst Hermans (2005b) auteurs als Notredame (1998) die waarschuwen
voor het negatieve, disciplinerende karakter van dit soort contracten, de zwakke
positie van de bestaansminimumgerechtigde en het mogelijk ondermijnen van
diens rechten.
Met de wet van 26 mei 2002 betreffende het recht op maatschappelijke integratie
(RMI) (Sociale Zaken Volksgezondheid en Leefmilieu, 2002) werd het Geïndivi-
dualiseerd Project voor Maatschappelijke Integratie (GPMI) ingevoerd, en de mo-
daliteiten ervan bij wet bepaald. De RMI-wet maakt een onderscheid tussen jonge-
ren onder de 25 jaar en anderen. Voor jongeren ligt de focus op integratie via te-
werkstelling. Indien tewerkstelling binnen de termijn van 3 maanden na aanvraag
van het leefloon niet mogelijk is, heeft de jongere recht op leefloon gekoppeld aan
een GPMI (Sociale Zaken Volksgezondheid en Leefmilieu, 2002). Voor die groep
van jongeren worden leefloon, tewerkstelling en een GPMI, al dan niet gecombi-
neerd, door OCMW’s ingezet om hun maatschappelijke integratie te verzekeren
(Bogaerts, Marx, Vandelannoote, & Van Mechelen, 2010). Naast jongeren kunnen
9
hoofdstuk 1 | Inleiding
ook daklozen, ongeacht of ze 25 jaar of ouder zijn, een GPMI afsluiten (POD MI,
2006).
1.2.2 GPMI: wat is het?
Het Geïndividualiseerde Project voor Maatschappelijke Integratie (GPMI) is een
contract dat de wederzijdse rechten en plichten van een jongere en diens OCMW
opsomt (POD MI, 2015; Sociale Zaken Volksgezondheid en Leefmilieu, 2002).
De toekenning en het behoud van het leefloon kunnen gekoppeld worden aan een
GPMI. Het legt de doelen van maatschappelijke en/of professionele integratie
vast, samen met de stappen daarnaar toe. Er worden 3 soorten GPMI in de wet
omschreven: tewerkstelling, vorming en studie. Het GPMI wordt opgemaakt op
initiatief van het OCMW of wanneer de begunstigde erom vraagt, maar is, met
uitzondering van billijkheidsredenen, verplicht voor alle -25-jarigen. Voor een
maximumperiode van 6 maanden wordt een staatstoelage van 75 % toegekend in
het kader van een GPMI opleiding of werkervaring en een staatstoelage van 10 %
in het kader van een GPMI student. Een dakloze persoon, die tijdelijk en kort-
stondig opgevangen wordt door een familielid of een kennis, kan aanspraak ma-
ken op een leefloon categorie 2 indien er een GPMI is opgemaakt. Voor andere
begunstigden dan in de wet voorzien is de opmaak van een GPMI facultatief.
1.2.3 Kenmerken GPMI
Het GPMI bestaat uit een schriftelijke overeenkomst tussen de in de hulpverle-
ning betrokken partijen. Het is een wederkerig gebeuren dat uit gaat van verwach-
tingen, de vaardigheden, wensen en noden van de begunstigde en van de moge-
lijkheden van het OCMW. Afhankelijk daarvan kunnen verschillende soorten
GPMI opgemaakt worden. Het is een dynamisch instrument op maat. Gedurende
de uitvoering kan het gewijzigd worden, rekening houdend met de concrete situa-
tie van de betrokkene, mits instemming van alle partijen.
Indien de betrokkene de afspraken in het GPMI niet naleeft, kunnen sancties ge-
nomen worden. Voorafgaand aan een beslissing tot sanctie wordt het advies inge-
wonnen van de maatschappelijk werker die belast is met het dossier, worden de
redenen geëvalueerd, en een aanmaning verstuurd. De sanctie bestaat uit een gehe-
le of gedeeltelijke schorsing van de uitbetaling van het leefloon voor een periode
van ten hoogste 1 maand. Bij herhaling binnen het jaar kan de uitbetaling van het
leefloon geheel of gedeeltelijk geschorst worden voor een periode van ten hoogste
hoofdstuk 1 | Inleiding
10
3 maanden. De sanctie gaat in op de eerste dag van de tweede maand volgend op
de beslissing van het OCMW.
1.2.4 Algemene voorwaarden GPMI
Het GPMI wordt voorbereid door de met het dossier belaste maatschappelijk
werker in overleg met de aanvrager. De inhoud wordt bepaald in overleg en houdt
rekening met de wensen van de begunstigde. De betrokkene kan zich in de on-
derhandeling van het GPMI laten bijstaan door een persoon naar keuze, heeft een
bezinningstermijn van 5 kalenderdagen voor hij het GPMI ondertekent, en kan
verzoeken om gehoord te worden in verband met het GPMI. De schriftelijke
overeenkomst moet daarnaast verplicht een aantal zaken bevatten zoals de hand-
tekening van minstens - het OCMW en de betrokkene, de naam van de sociaal
werker en diens vervanger.
Het GPMI vermeldt de afspraken tussen de verschillende partijen en de engage-
menten die ze beide aangaan. Eventueel aanvullende hulp wordt ook in dit GPMI
opgenomen. De duur van de overeenkomst, de wijze van evalueren en de tijdstip-
pen waarop die zullen plaatsvinden, worden genoteerd. De evaluatie moet regel-
matig gebeuren, en minstens eenmaal per trimester. Wanneer de begunstigde een
gesprek vraagt, moet de maatschappelijk werker dit binnen vijf werkdagen plan-
nen. De maatschappelijk werker informeert de betrokkene over de inhoud, de
draagwijdte en de gevolgen van het contract, alvorens het wordt ondertekend of
gewijzigd.
Op initiatief van de verantwoordelijke van de sociale dienst, maakt het centrum
ten minste eens per jaar een globale evaluatie van de resultaten van de GPMI.
1.2.5 Soorten GPMI
De wet omschrijft, naast het algemeen GPMI dat gericht is op maatschappelijke
integratie, 3 specifieke vormen van geïndividualiseerde projecten voor maat-
schappelijke integratie, met name: arbeid, vorming en studie.
Onder de term ‘arbeidsproject’ vatten we die specifieke voorwaarden voor een
GPMI dat binnen een bepaalde periode leidt tot een arbeidsovereenkomst. Dat
GPMI vat alle personen die nog niet over de nodige arbeidsattitude beschikken
om onmiddellijk tewerkgesteld te kunnen worden. Indien blijkt dat betrokkene de
11
hoofdstuk 1 | Inleiding
nodige vaardigheden verworven heeft aan het einde van het project, bezorgt het
OCMW hem binnen een redelijke termijn een passende betrekking.
Een ‘vormingsproject’ omvat die personen waarmee een GPMI wordt afgesloten
die de nodige scholing of vorming missen om onmiddellijk tewerkgesteld te kun-
nen worden. Het kan bestaan uit een beroepsopleiding, het aanleren van vaardig-
heden of het opdoen van werkervaring. Kosten kunnen ten laste genomen worden
door het OCMW en/of een aanvullende maatschappelijke hulp verstrekt onder de
vorm van een aanmoedigingspremie.
Een ‘studieproject’, tot slot, omvat GPMI’s afgesloten in kader van een studie met
een voltijds leerplan. Bedoeling is de kansen van betrokken jongeren op de ar-
beidsmarkt te verhogen door hen de mogelijkheid te geven studies te vervolma-
ken. Het GPMI geldt voor de ganse duur van de studies en verduidelijkt alle
voorwaarden waaraan een student moet voldoen (studiebeurs aanvragen, inspan-
ningen om te slagen, recht op onderhoudsgeld uitputten, etc.) (POD MI, 2006,
2015; Sociale Zaken Volksgezondheid en Leefmilieu, 2002).
1.2.6 De praktische toepassing van het GPMI in de OCMW’s
Wat weten we over de praktische uitvoering van het GPMI door de OCMW's? De
laatste jaren is er veel onderzoek gevoerd bij de OCMW's in de drie gewesten,
hoofdzakelijk via rechtstreekse observatie ‘in praktijksituaties’ en via diepte-
interviews met rechthebbenden, maatschappelijk assistenten, OCMW-directies,
secretarissen en afdelingshoofden (Cherenti, 2007; Degraef & Franssen, 2013;
Devillé, 2006; Devillé & Schmitz, 2005; Dumont, 2012; Funck, 1993; Hermans,
2005a; Put, 2002; Simoens, De Koster, Deweerdt, Permentier, & Verschueren,
2004; Van Dooren, Kuppens, Druetz, Struyven, & Fransen, 2012). De grootste
moeilijkheid bij het evalueren van de uitvoering van het Recht op integratie (RMI)
en in het bijzonder het GPMI door de OCMW's heeft te maken met de autono-
mie van die laatste. Zoals aangetoond door Dumont (2012) kunnen OCMW's
immers zeer verschillende interpretaties hanteren, waar de wetteksten hun de
ruimte voor laten. In de praktijk zien we dat verschillende factoren sterk van in-
vloed zijn op het lokale hulpverleningsbeleid. Een van deze factoren is de politieke
kleur van de mandatarissen in de Raad voor Maatschappelijk Welzijn, want we
mogen niet vergeten dat zij uiteindelijk beslissen over de aanvragen gericht aan het
OCMW. De politieke voorkeur van deze raadsleden bepaalt mee welke informele
richtlijnen ze meegegeven aan de maatschappelijk werkers, en hoe streng of mild
ze zijn ten aanzien van de aanvragers met grote variatie tussen OCMW's tot
gevolg. Het landelijke of stedelijke karakter van de gemeente en haar sociaal-
hoofdstuk 1 | Inleiding
12
economische omgeving zijn ook elementen die de praktische uitvoering wezenlijk
kunnen beïnvloeden (Dumont, 2012, Franssen en Degraef, 2013).
Bij gebrek aan een centrale databank is het onmogelijk vast te stellen of er een
gezamenlijke gedragslijn is in de OCMW's. Er zijn in de opstartfase evaluaties uit-
gevoerd (Lesiw, 1994; Van Menxel & Notredame, 1999) door de OCMW-afdeling
van de Vereniging van Steden en Gemeenten bij maatschappelijk werkers. Er te-
kende zich toen een duidelijke breuklijn af tussen de maatschappelijk werkers in
Vlaanderen, die er eerder gunstig tegenover stonden, en de Brusselse en Waalse
vooral degene die in OCMW's in grote steden werkten. Die laatste haalden tijds-
gebrek en te weinig middelen aan voor een adequate begeleiding op maat van hun
cliënten, van wie de behoeften overigens zeer uiteenlopend zijn, gelet op de toe-
nemende heterogeniteit van hun omstandigheden, persoonlijke situatie en levens-
loop. Ze kloegen ook over de administratieve belasting bij de contractualisering,
die al te vaak beperkt bleef tot een standaardformulier, en weinig zin leek te heb-
ben in de ogen van de gebruikers.
In het laatste tweejaarlijkse verslag (2012-2013) van het Steunpunt tot bestrijding
van armoede, bestaansonzekerheid en sociale uitsluiting, komt het GPMI uitge-
breid aan bod in het hoofdstuk betreffende sociale bescherming voor wie geen
werk heeft. Bij de hervorming van de RMI-wet toonden de armoedeorganisaties
‘begrip’ voor de keuze het accent te leggen op arbeid als probaat middel in armoe-
debestrijding en gaan akoord met de stelling dat een minimuminkomen op zich
niet volstaat om uit armoede te raken. Dat miniminkomen vormt volgens hen ech-
ter wel een onontbeerlijke springplank om de fundamentele rechten op andere
domeinen te laten gelden. Voorwaarden opleggen aan het recht op een inkomen
genereert volgens de armoedeorganisaties averechtse effecten. Mensen in armoede
hun onzekere en prangende leefsituatie maakt vaak dat zij de schriftelijke con-
tractbepalingen moeilijker kunnen begrijpen laat staan er over onderhandelen, en
ze onder druk van de omstandigheden waarin ze leven meer moeite hebben met
het naleven van de voorwaarden die erin staan. Mensen in een preciare situatie
daarop sanctioneren zal enkel leiden tot een verslechtering van een reeds moeilijke
situatie. Door het recht op maatschappelijke integratie voorwaardelijk te maken
voor het recht op een minimuminkomen, treedt, nog steeds volgens de kritiek van
de armoede-organisaties, ‘rechtsverlies’ op (Steunpunt tot bestrijding van armoede
bestaansonzekerheid en sociale uitsluiting, 2001, 2004, 2013).
De voorstanders van de contractuele formule stellen dat de onderliggende filoso-
fie, als ze serieus wordt genomen, potentieel gunstig is voor zowel de gebruiker als
de maatschappelijk werker. Zo krijgt die eerste tijdens de onderhandelingen over
de uitwerking van het project de kans om zijn eigen behoeften en moeilijkheden
13
hoofdstuk 1 | Inleiding
onder de aandacht te brengen, terwijl die laatste zich kan distantiëren van de rol
van ‘geldautomaat van de armen’, waardoor de functie van maatschappelijk werker
opgewaardeerd wordt. Daarnaast vormt de formele schriftelijke neerslag van de
geboden begeleiding in een contract een concreet instrument voor de maatschap-
pelijk assistenten om de precieze aard van hun dagelijks werk te verduidelijken
voor de mandatarissen in de Raad voor Maatschappelijk Welzijn (Dumont, 2012).
Anders gesteld is het niet zozeer de logica van activering van zowel het OCMW
als de gebruikerdie een fundamenteel probleem vormt voor de maatschappelijk
werkers, maar wel het gebrek aan ruimte, tijd, middelen en adequate instrumenten
ter beschikking gesteld door de instelling om hun werk correct te kunnen uitvoe-
ren samen met, en ten behoeve van, de cliënt. Tal van maatschappelijk werkers die
samen met cliënten in een projectdynamiek stappen gaven aan dat het reeds aan-
wezige tijdsgebrek en de sterke administratieve belasting nog versterkt wordt tot
een hoofdthema in de discussie over wat het werk als MA in een OCMW vandaag
vooral bemoeilijkt.
1.2.7 Sociale activering
De RMI-wet en het GPMI geven voorrang aan integratie door arbeid, ongeacht of
dat gebeurt via modaliteiten voor tewerkstelling (met name artikel 60-contracten)
of via een traject naar socioprofessionele inschakeling waarbij het criterium te-
werkstelling is. “Doordat de federale overheid verhoogde subsidies toekent aan OCMW's die
mensen aan het werk zetten, komt het geregeld voor dat de Raad voor Maatschappelijk Welzijn
duidelijk druk zet op de maatschappelijk assistenten van het OCMW om een bepaalde hoeveel-
heid artikel 60-contracten af te sluiten binnen een bepaalde termijn.” Daniel Dumont stelt
vast dat de verhouding tewerkgestelde cliënten geleidelijk aan een soort “barome-
ter van de levensvatbaarheid van de OCMW's” is geworden (Dumont, 2013).
Op het vlak van principes is het aanmoedigen van actieve deelname aan de regu-
liere arbeidsmarkt, of aan andere vormen van gesubsidieerd werk, het middel bij
uitstek geworden in de strijd tegen armoede en sociale uitsluiting (Jørgensen,
2004 ; Raeymaeckers, Nisen, Dierckx, Vranken, & Casman, 2009; Serrano Pascual,
2004).
In de praktijk constateren we dat deze activering van mensen met recht op maat-
schappelijke integratie vaak problematisch is. Slechts een minderheid van de ge-
bruikers wordt toegeleid naar werk door de Dienst Socio-Professionele Inschake-
ling (DSPI) van hun OCMW. Iets meer dan 10% van de leefloontrekkers toegang
tot tewerkstelling in het kader van artikel 60, de belangrijkste tewerkstellingsmaat-
regel waar OCMW's over beschikken.
hoofdstuk 1 | Inleiding
14
Gezien de heterogeniteit van het OCMW-publiek (Fret, 1997; Janssens, 2011)
(jonge schoolverlaters, alleenstaande moeders, werklozen uitgesloten voor een
werkloosheidsuitkering, daklozen, nieuwe migranten die geen van de landstalen
machtig zijn, ex-gedetineerden, personen met een drugsverleden of met geestelijke
gezondheidsproblemen …) is het niet realistisch en niet zinvol om puur eenduidi-
ge maatregelen voor professionele activering toe te passen.
Een voorzitter van een Brussels OCMW stelt het zo: een derde van de gebruikers
is vrij snel en vlot ‘inzetbaar’ op de arbeidsmarkt, een derde doorloopt een soort
‘revalidatiefase’, waarbij men eerst andere zaken op orde stelt voordat men werk
kan gaan zoeken en het resterende derde kampt met zodanige problemen dat pro-
fessionele inschakeling gewoon niet aan de orde is.
Bovendien valt op dat de OCMW's zelf, door deze heterogeniteit, ook andere
scheidingslijnen trekken tussen verschillende categorieën van gebruikers: zo wordt
opnieuw het onderscheid gemaakt tussen ‘arme validen’ en ‘arme invaliden’, tus-
sen ‘geschikten’ en ‘ongeschikten’ (Castel, 1995). Hierbij rijst de delicate vraag via
welke politieke opvattingen, welke criteria, welke instrumenten en welke praktijken
deze categorieën tot stand komen.
De inschatting van de werkbereidheid, die dient te gebeuren op basis van de inter-
pretatie van de situatie van de gebruiker, is dus een bijzonder complexe en delicate
oefening die de maatschappelijk werkers en de raadsleden moeten maken. Welke
criteria zijn doorslaggevend bij deze inschatting? Hanteren alle OCMW's precies
dezelfde criteria? Uit de observaties bij OCMW's blijkt in elk geval dat de lokale
praktijken uiteenlopend zijn. Twee OCMW's, maar ook twee diensten of twee
maatschappelijk werkers kunnen anders oordelen over hetzelfde geval, bijvoor-
beeld of men als 50-plusser of als alleenstaande moeder met jonge kinderen om
billijkheidsredenen een vrijstelling krijgt van de contractuele verplichting tot pro-
fessionele activering.
Deze beperkingen en moeilijkheden bij de socioprofessionele inschakeling hebben
tal van OCMW's ertoe aangezet zelf een aanbod rond sociale activering uit te wer-
ken. Hoewel het begrip ‘sociale activering’ stilaan politiek gelegitimeerd en geïnsti-
tutionaliseerd raakt, bestaat er nog geen specifieke wetgeving rond in ons land.
Nochtans vormt het een categorie voor de financiering van activiteiten ten uitvoer
gelegd door OCMW's (via het Fonds voor participatie en sociale activering van de
POD Maatschappelijke Integratie) en zijn de criteria voor subsidiëring al vastge-
legd in omzendbrieven.
15
hoofdstuk 1 | Inleiding
Op operationeel vlak kunnen we de volgende definitie van sociale activering in
acht nemen: “de verhoging van de maatschappelijke participatie en het doorbreken van sociaal
isolement door maatschappelijk zinvolle activiteiten te ondernemen, 1) ofwel als een doel op zich,
2) ofwel als een eerste stap in een traject voor socioprofessionele inschakeling, 3) ofwel als een
eerste stap in een betaalde hertewerkstelling.”
In 2012 heeft een studie uitgevoerd bij de OCMW's in opdracht van de POD
Maatschappelijke Integratie aangetoond dat er in de praktijk grote verschillen zijn
op het vlak van sociale activering. “Onder de noemer ‘sociale activering’ wordt er een zeer
brede waaier van activiteiten aangeboden, gaande van opleidingsprojecten, zoals taal- of computer-
lessen, tot activiteiten in een dagcentrum, socioculturele en recreatieve activiteiten, praatgroepen,
arbeidszorg, enzovoort. Vrijwilligerswerk kan er ook deel van uitmaken.” (Van Dooren et
al., 2012).
1.3 Plannen tot uitbereiding van het GPMI
1.3.1 Regeerakkoord & beleidsnota Maatschappelijke Integratie
Zoals opgenomen in de beleidsnota van de Minister voor maatschappelijke inte-
gratie Willy Borsus wil de federale regering het instrument “geïndividualiseerd
project voor maatschappelijke integratie” (GPMI) uitbreiden:
"Het GPMI wordt in overleg met de sector uitgebreid naar andere gerechtigden inzake maat-
schappelijke integratie en dienstverlening. Hierin wordt, in onderling overleg, een duidelijk tra-
ject naar meer zelfredzaamheid opgenomen en worden evaluatiemomenten voorzien.”
“De federale regering geeft via een aanpassing van de regelgeving aan de lokale besturen nieuwe
instrumenten inzake sociale en maatschappelijke integratie om binnen het GPMI een gemeen-
schapsdienst voor leefloners uit te werken.”
Het is de bedoeling om het GPMI in overleg met de sector uit te breiden naar
andere doelgroepen inzake maatschappelijke integratie. Daarnaast wil de regering
een gemeenschapsdienst voor leefloners uitwerken in het kader van het GPMI.
Hiertoe heeft de minster opdracht gegeven tot het uitvoeren van een kwalitatieve
analyse van het GPMI. De huidige praktijk in kaart brengen, en de uitwisseling
van verschillende invullingen en toepassingen moet materiaal aanreiken om verbe-
tervoorstellen te formuleren en een GPMI gemeenschapsdienst -in de oorspron-
kelijke geest van de RMI-wet- te concretiseren. De centrale vraagstelling van dit
hoofdstuk 1 | Inleiding
16
onderzoek luidt: Voor wie en op welke wijze kunnen we het GPMI inzetten
als een bruikbaar instrument voor sociale activering?
1.3.2 Onderzoeksvragen
Dit onderzoek heeft als voornaamste doel verbetervoorstellen te formuleren rond
het GPMI. We onderzoeken daartoe het actuele gebruik van GPMI in de
OCMW’s, hebben aandacht voor de mogelijkheden tot administratieve vereen-
voudiging, de uitbreiding van doelgroepen en koppeling aan gemeenschapsdien-
sten. We gaan na hoe het GPMI methodologisch kan beantwoorden aan de vereis-
ten van een sociale begeleiding in een OCMW-context. De centrale onderzoeks-
vraag kunnen we ontleden in drie verschillende subvragen:
1. Hoe geven de Belgische OCMW’s invulling aan het GPMI?
2. Welke goede praktijken kunnen worden beschreven?
3. Welke maatregelen zijn nodig om het GPMI te optimailiseren?
We onderscheiden derhalve twee delen in het onderzoek: 1. de analyse van het
gebruik van het instrument met een oplijsting van kansen en valkuilen; 2. het on-
derzoek naar optimalisering van het instrument als begeleidingsmethodiek waarbij
evoluties ook op een administratief eenvoudige manier gemonitord worden.
De vragen die in de verschillende delen achtereenvolgens aan bod komen zijn:
1. Hoe wordt de GPMI vandaag gehanteerd?
Doelgroepen:
o Voor welke doelgroepen wordt het vandaag gehanteerd?
o Voor welke doelgroepen blijkt het gebruik zinvol?
o Voor welke doelgroepen ziet men uitbreiding mogelijk?
Voorwaarden:
o Onder welke voorwaarde kan het op een empowerende manier
ingezet worden voor de cliënt?
o Wat zijn krachten en valkuilen?
2. Hoe kan het GPMI ingezet worden als een instrument voor sociale activering?
3. Hoe kan het gebruik van het GPMI methodologisch versterkt worden zodat het
leidt tot duurzame activering op maat van de cliënt?
4. Hoe kunnen we de resultaten van dit begeleidingsproces monitoren op een
voor maatschappelijk werkers haalbare manier?
17
hoofdstuk 1 | Inleiding
1.3.3 Onderzoeksopzet
Om op deze onderzoeksvragen te antwoorden hanteren we een kwantitatief en
een kwalitatief luik.
In het kwantitatieve luik werd een web-enquête afgenomen bij alle Belgische
OCMW’s2. Op die manier verkregen we een representatief beeld van de feitelijke,
huidige toepassing van het GPMI en ideeën rond mogelijke uitbreiding van doel-
groepen en gemeenschapsdienst.
Die web-survey was in de eerste plaats verkennend bedoeld. Weliswaar werd in
een recent verleden reeds onderzoek uitgevoerd naar RMI-wet en zo ook ‘zijde-
lings’ naar GPMI (Cherenti, 2007; Degraef & Franssen, 2013; Dumont, 2012;
Hermans, 2005a; Van Dooren et al., 2012), en zijn er verschillende evaluaties van
het GPMI gebeurd vanuit een juridisch perspectief (Devillé, 2006; Devillé &
Schmitz, 2005; Funck, 1993; Simoens et al., 2004) maar geen enkel onderzoek tot
nu toe was specifiek gericht op het gebruik van GPMI als begeleidingsinstrument
door sociaal werkers op een nationale schaal. Net omdat dit thema onderzoeks-
matig braakliggend terrein bleek, werden in de web-enquête ook een groot aandeel
open vragen gesteld. Op die manier werden interessante sporen aangereikt voor
verdere exploratie in het kwalitatieve deel.
Het kwalitatieve deel bestond, naast de verwerking van de antwoorden op de open
vragen van de online-vragenlijst, uit een diepgaande bevraging van diverse geldin-
gen binnen 16 OCMW’s en een expertseminarie.
De resultaten van de online-vragenlijst werden aangevuld met een kwalitatieve
diepteanalyse van ‘interesting practices’ bij een doelgerichte steekproef van 16
OCMW's. In samenspraak met het begeleidingscomité en op basis van de kwanti-
tatieve enquête werden 16 OCMW's geselecteerd klein, middelgroot en groot,
landelijk en stedelijk gesitueerd, in de verschillende provinciesom hun huidige
praktijken te analyseren bij de toepassing van het GPMI, maar ook de perspectie-
ven en mogelijkheden tot uitbreiding van dit instrument naar nieuwe doelgroepen
en nieuwe doelstellingen. Bij de uiteindelijke selectie van 16 OCMW’s werd een
spreiding in acht genomen over de regio’s (6 uit Vlaanderen, 6 uit Wallonië en 4
uit het Brussels Hoofdstedelijk Gewest).
2 Web-enquête verstuurd naar abonnees van e-cho (5.000). 1.233 respondenten hebben de vragenlijst ‘geo-
pend’. 463 hebben de vragenlijst ingevuld ‘tot op het einde’, maar doorgaans hebben meer dan 500 res-
pondenten geantwoord.
hoofdstuk 1 | Inleiding
18
Tussen mei en juli 2015 werd in elk OCMW een focusgroep georganiseerd bij ver-
schillende geledingen betrokken bij de uitvoering van het GPMI: maatschappelijk
werkers uit de verschillende diensten, diensthoofden, en in sommige gevallen ook
de voorzitter of secretaris van het OCMW. Soms werden deze focusgroepen aan-
gevuld met individuele interviews.
Dit kwalitatieve onderzoek had tot doel om gedetailleerde informatie te verzame-
len over:
- de doelstellingen die worden nagestreefd bij de uitvoering van het GPMI in het
OCMW
- de manier waarop het GPMI in de praktijk wordt uitgevoerd in het OCMW: de
procedures, de werkverdeling tussen verschillende diensten, de methodische
instrumenten, de categorieën waarin het doelpubliek wordt verdeeld, en de
evaluatie van het werk?
- het beoogde (doelgroepen) en het werkelijk bereikte publiek bij de uitvoering
van het GPMI, en de bepaling van niet-bereikte groepen en behoeften
- de bepaling van de troeven en moeilijkheden bij de uitvoering van het GPMI
- de visie van de betrokken partijen m.b.t.:
o de relevantie en de mogelijkheden van uitbreiding naar nieuwe groepen
en nieuwe doelstellingen (sociale activering)
o mogelijkheden om een gemeenschapsdienst of andere vormen van soci-
ale activering in te voeren
o de reglementaire, organisatorische en methodologische voorwaarden
voor succesvol gebruik van de methode.
De ervaring en deskundigheid van de OCMW-medewerkers werd aangevuld met
ervaringen van gebruikers. Via de OCMW's of met de hulp van verenigingen (In-
fordroits, Vlaams Netwerk tegen Armoede) hebben we getuigenissen verzameld
(via individuele interviews en groepsgesprekken) van cliënten over hun beleving
van het GPMI. Daarnaast werden cliënten geïnterviewd in de bezochte OCMW’s:
13 in Vlaanderen en 4 in Brussel.
De voorlopige bevindingen uit de kwantitatieve en kwalitatieve analyese werden
voorgelegd aan en expertcommissie op 25 september 2015. Bij de selectie van ex-
perts werden OCMW’s betrokken die voordien niet aan het kwalitatief luik had-
den deelgenomen, naast academici, rechters van de arbeidsrechtbank,…enz. In
totaal telden we 12 deelnemers. Deze expertcommissie werd taalgemengd samen-
gesteld en had als doel conclusies uit de web-enquête en de kwalitatieve bevragin-
gen af te toetsen en samen voorstellen en pistes te formuleren voor een toekom-
stig gebruik van het GPMI in het OCMW.
19
hoofdstuk 1 | Inleiding
1.4 Structuur van het rapport
Het rapport volgt de verschillende fasen in het onderzoek. We presenteren achte-
reenvolgens :
- De resultaten van de webenquête
- De bevindingen uit het kwalitatief onderzoek bij 16 OCMW’s, op bases
van case-studies.
- Het cliëntperspectief
- Het besluit en de beleidsvoorstellen.
hoofdstuk 2 | Kwantitatief luik
21
2 | Kwantitatief luik
2.1 Representativiteit
De web-enquête werd uitgevoerd in de periode van 12 mei 2015 tot 5 juni 2015.
In totaal werden meer dan 500 bruikbare enquêtes bekomen. De algemene res-
ponsgraad op het niveau van de OCMW’s bedraagt 40%. Concreet hebben 234
van de 589 Belgische OCMW’s deelgenomen (FOD Sociale Zekerheid, 2014; Pri-
cewaterhouse Coopers, 2013). Dit is rekening houdend met de vorm van een web-
enquête en het feit dat dit onderwerp niet alle OCMW’s in dezelfde mate zal aan-
spreken, een hoge responsgraad.
Zowel naar gewest als naar grootte van het OCMW bemerken we een afdoende
spreiding. Verdeeld naar gewest (Figuur 2) constateren we in Vlaanderen een res-
ponsgraad van 38% (117 op 308 Vlaamse OCMW’s), in Wallonië 40% (105 op
262) en voor het Brussels Gewest 63% (12 op 19).
Voor de analyse van de responsgraad naar grootte van een OCMW, afgemeten
aan het bevolkingsaantal, (Figuur 1) maakten we een onderverdeling in zeer kleine
gemeenten (minder dan 15.000 inwoners), kleine gemeenten (tussen 15 en 50.000
inwoners), grote gemeenten (tussen 50 en 150.000 inwoners) en zeer grote steden
(meer dan 150.000 inwoners). Voor de zeer kleine OCMW’s haalden we een res-
ponsgraad van 35% (127 op 368), voor de kleine 44% (85 op 192), voor de grote
gemeenten 79% (19 op 24) en voor zeer grote steden, tot slot, een responsgraad
van 60% (3 op 5 OCMW’s). Naar aantal OCMW’s, naar gewest en volgens orde
van grootte behaalden we een evenredige spreiding in de responsratio. Dit maakt
dat we uitspraken kunnen doen over zowel grotere als kleinere OCMW’s.
hoofdstuk 2 | Kwantitatief luik
22
Figuur 1: Responsgraad naar grootte van OCMW Figuur 2: Responsgraad volgens gewest
Wat was dan het profiel van de respondenten? Meer dan 500 respondenten heb-
ben deelgenomen. Het overgrote deel bestond uit maatschappelijk werkers, name-
lijk 73%. De tweede grootste groep zijn hoofd-maatschappelijk-werkers (14%),
gevolgd door diensthoofden (8%), secretarissen (2 %) en voorzitters (0,6%).
Figuur 3: Functie respondenten
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Bevolking <
15.000
15.000<=
Bevolking <
50.000
50.000 <
Bevolking
<= 150.000
Bevolking >
150.000
0
10
20
30
40
50
60
70
14%
73%
1%
2%
8%
2% Hoofd-Maatschappelijk-
Werker
Maatschappelijk werker
Voorzitter
Secretaris
Hoofd van de sociale dienst
Andere
23
hoofdstuk 2 | Kwantitatief luik
Van 3 op 4 (76%). OCWM’s ontvingen we van 1 respondent een ingevulde vra-
genlijst. Van 11 OCMW’s (5% op het totaal van deelnemende OCWM’s) kregen
we antwoorden van meer dan 4 respondenten. Die laatste 11 OCMW’s zijn echter
oververtegenwoordigd bij de respondenten. De gegevens werden gecorrigeerd
naar deze oververtegenwoordiging van die OCMW’s om te vermijden dat ze de
resultaten zouden vertekenen3. We corrigeren naar het aantal respondenten per
OCMW. Een antwoord gegeven door 1 respondent uit een gemeente met minder
dan 5.000 inwoners weegt dan evenveel door in de resultaten als het antwoord op
die vraag van de meerdere respondenten uit een OCMW van een grote stad.
We kunnen dit deel rond representativiteit besluiten met de vaststelling dat er een
evenredige spreiding is in de responsratio van OCMW’s, dat we de beoogde doel-
groep van de enquête (sociaal werkers die vanuit hun praktijkervaring spreken)
bereikt hebben (74%), dat vanuit een meerderheid (76%) van OCMW’s één vra-
genlijst ingevuld werd, en we via weging de oververtegenwoordiging van enkele
OCMW’s compenseerden zodat we representatieve uitspraken kunnen doen.
2.2 Uitbreiding doelgroep
In een eerste reeks vragen in de webenquête peilden we naar doelgroepen waar-
mee sociaal werkers momenteel een GPMI opmaken, en doelgroepen waarbij dit
wenselijk zou zijn. De RMI-wet maakt een onderscheid tussen jongeren onder de
25 jaar en anderen. Voor die jongeren worden leefloon, tewerkstelling en een
GPMI, al dan niet gecombineerd, ingezet om hun maatschappelijke integratie te
verzekeren, tenzij billijkheidsredenen kunnen worden ingeroepen. Bij die doel-
groep van -25 jarigen worden relatief weinig billijkheidsredenen ingeroepen om
geen GPMI op te stellen. Zo’n 97% van de respondenten verklaart dat in minder
dan 20% billijkheidsredenen worden ingeroepen. Daarenboven blijkt dat in veel
OCMW’s nu reeds een bredere doelgroep dan de wettelijk voorziene wordt be-
trokken. Zo antwoordt 49% van de respondenten dat ze GPMI’s inzetten in het
kader van tewerkstelling, 48% bij cliënten die extra-begeleiding behoeven, 45% bij
daklozen en 36% bij equivalent leefloon. In de huidige praktijk wordt dus nu al in
4 à 5 op 10 gevallen een GPMI ingezet, bovenop de bij de wet voorziene doel-
groep van -25-jarigen (Figuur 4).
3 In de analyse hebben we telkens (ook) de cases gewogen. Dit ‘wegen’ is een statistische techniek die aan-
gewend wordt wanneer een steekproef niet representatief lijkt. Bijvoorbeeld als je weet dat 50% van de
populatie die je onderzoekt uit vrouwen bestaat, maar jouw steekproef bevat bvb 80% vrouwelijke respon-
denten. De antwoorden van vrouwelijke respondenten krijgen dan in de analyse een gewicht van 0,625
(ipv 1) en mannen (20% ipv 50%) een gewicht van 2,5, zo dat je wel representatieve uitspraken kan doen.
hoofdstuk 2 | Kwantitatief luik
24
Figuur 4: Bij welke groepen wordt altijd of vaak een GPMI opgemaakt, in percentages
Een meerderheid van de respondenten (92%) hanteert een sjabloon of aangereikt
model bij het opmaken van een GPMI. In de bijlagen bij de antwoorden op de
web-enquête kregen we niet minder dan 176 GPMI-modellen toegestuurd: 106
Nederlandstalige en 70 Franstalige modellen. Iets minder dan de helft van de ge-
hanteerde modellen (44%) zijn typemodellen. Van de 52% aangepaste modellen,
zijn er 1 op 5 aangepast aan categorieën van rechthebbenden (-25-jarigen: 10%,
student: 10%, daklozen: 9%, en + 25-jarigen: 2%) en 2 op 5 aangepast aan een
specifiek thema (tewerkstelling: 9%, studies: 10%, opleiding: 9% en sociale active-
ring: 5%).
4 op 10 respondenten gaven aan dat ze een uitbreiding van doelgroepen zinvol
achten. Een meerderheid van 60% vindt die uitbreiding dus niet zinvol. Uit de
analyse van de gegevens blijkt dat de groep die zich uitspreekt ten gunste van een
ruimere doelgroep, niet dezelfde is als wie in de huidige praktijk al die ruimere
010 20 30 40 50 60
Tewerkstelling
Extra-begeleiding
Daklozen
Sociale Activering
+ 25-jarigen
Equivalent leefloon
25
hoofdstuk 2 | Kwantitatief luik
doelgroep viseert. Er blijkt (statistisch significant) geen samenhang te zijn tussen
beide4.
2.3 Procedures
Het GPMI wordt als een schriftelijke overeenkomst afgesloten tussen de betrok-
ken persoon en het OCMW. Het GPMI wordt uitgewerkt in functie van de vaar-
digheden, de verwachtingen en de behoeften van de cliënt. Bij niet-naleving kan
het OCMW sancties opleggen via een bijzondere procedure. In een volgende
reeks vragen peilden we naar de toepassing van de voorgeschreven procedures.
Wie neemt het initiatief? Hoe oordelen respondenten over de handtekenplicht, de
driemaandelijkse evaluatie en het jaarlijks verslag?
Een overgrote meerderheid van 93% van de respondenten verklaart dat een
GPMI raar (76%) of zelden (21%) wordt opgesteld op vraag van de cliënt. Het
initiatief gaat dus bijna uitsluitend uit van het OCMW of de begeleidende sociaal
werker.
De overgrote meerderheid van de GPMI’s (88%) worden ‘altijd’ gehandtekend
door voorzitter/secretaris en rechthebbende. Een kleine minderheid van respon-
denten (6%) verklaart dat dit nooit gebeurt. Een ruime meerderheid (89%) ver-
klaart dat de driemaandelijkse evaluatie met de cliënt altijd (50%) of vaak (39%)
plaats heeft. Waar we vaststellen dat aan de eerste wettelijke verplichting nauwe-
lijks getornd wordt, zien we dat de driemaandelijkse evaluatie minder rigoureus
opgevolgd wordt: meer dan 1/3e van de respondenten (39%) geeft aan dat het
(niet ‘altijd’ maar slechts) ‘vaak’ gebeurt. Problematisch lijkt de derde wettelijke
verplichting, waar bijna 4 op 10 respondenten (38%) verklaart dat het jaarlijks ver-
slag met globale resultaten zelden (19%) of nooit (19%) wordt opgemaakt. Bij de
driemaandelijkse evaluatie geeft 35% van de respondenten aan een ‘instrument’ te
hanteren. Uit de ons toegestuurde modellen blijkt dit vaak een beknopt gehouden
evaluatieformulier dat ruimte laat om ‘iets’ te schrijven over de naleving van de
gemaakte afspraken, voor aanpassingen of wijzigingen aan het lopende contract,
en voor het vastleggen van een nieuwe evaluatie-datum.
4 We zijn het verband nagegaan tussen antwoorden op de vragen naar welke doelgroepen nu al betrokken
worden enerzijds en wenselijkheid van uitbreiding anderzijds. Een cijfer van 1 wijst op een perfecte samen-
hang, hoe verder verwijderd van die waarde ‘1’, hoe minder sprake is van samenhang. We vinden signifi-
cante waarden van samenhang tussen het reeds richten op een breder doelgroep en de wenselijkheid er-
van, maar die is zwak tot onbestaande te noemen. De waarden schommelen tussen 0,18 en 0,16. Het sterk-
ste verband dat we kunnen zien is dat OCMW’s die GPMI’s opmaken bij tewerkstelling, dit vaak ook doen bij
sociale activering (en/of andersom). Daar zien we een waarde van 0,77 wat wijst op een sterk verband. We
constateren ook een sterke samenhang tussen GPMI’s bij extra-begeleiding en sociale activering.
hoofdstuk 2 | Kwantitatief luik
26
Een meerderheid van 72% van de respondenten vindt de drie wettelijke verplich-
tingen te belastend. Als we de drie voorwaarden in detail bekijken, stellen we be-
langrijke verschillen vast. We legden telkens drie keuzemogelijkheden voor rond
de bestaande voorwaarden, namelijk: behouden, aanpassen of schrappen. Figuur 5
vat de antwoorden grafisch samen.
Waar nog geen 1 op 5 van de respondenten (18%) er voor pleit om de plicht tot
handtekenen door voorzitter/secretaris te schrappen, is een ongeveer even klein
aandeel (17%) er voor gewonnen om deze voorwaarde aan te passen, maar wil een
meerderheid de procedure behouden (64%). Van de drie wettelijke voorwaarden
blijkt deze het minste weerstand op te roepen. Een ander beeld zien we bij de
driemaandelijkse evaluatie: de helft (49%) van de respondenten pleit ervoor die
evaluatie aan te passen, een minderheid wil het onverkort behouden zoals het is
(40%) en slechts 1 op 10 wil deze voorwaarde schrappen (11%). Met andere
woorden 9 op 10 respondenten wil de evaluatie behouden maar een meerderheid
van deze voorstanders pleit voor aanpassingen. De antwoorden op de laatste
voorwaarde, het jaarlijks verslag, geven een wat diffuus beeld: de ene helft van
respondenten (51%) wil de voorwaarde wijzigen, ttz: ofwel schrappen (27%) ofwel
aanpassen (24%), de andere helft (49%) wil deze laatste wettelijke voorwaarde be-
houden zoals ze is.
De antwoorden op de open vraag naar verbetervoorstellen en/of voorstellen tot
administratieve vereenvoudiging, werden gehercodeerd en de resultaten ervan ge-
kwantificeerd. We geven de cijfers weer in tabel 1.
Uit die cijfers blijkt dat meer dan 1 op 10 van de respondenten die een suggestie
tot verbetering verwoorden het GPMI resoluut willen ‘afschaffen’. Naast het vol-
ledig opdoeken van het GPMI, pleit de grote meerderheid van respondenten (2 op
3) voor aanpassingen aan het huidige GPMI.
27
hoofdstuk 2 | Kwantitatief luik
Figuur 5: Wettelijke procedures schrappen, aanpassen, behouden
Tabel 1: Heeft u andere voorstellen tot verbetering of administratieve vereenvoudiging?
Frequentie
%
Gewogen
28
12
13
155
68
66
Administratief of technisch on-
26 12 11
9
4
5
9
4
5
227
100,0
100
Suggesties die geopperd worden zijn onder andere het gedeeltelijk opheffen van
de verplichting om GPMI's op te maken, snoeien in opgenomen clausules, termij-
nen versoepelen, de leesbaarheid voor cliënten te vergroten door aanpassingen aan
de lay-out en een minder uitgebreid GPMI te hanteren, enz… Heel wat van deze
suggesties, werden afgetoetst in de kwalitatieve fase en worden bij de bespreking
van deze resultaten verder uitgediept. Naast afschaffen of aanpassen zien een klei-
ne 4% van de respondenten nog een derde mogelijkheid: aansluiten van een actie
in het GPMI bij de gangbare procedure in een dossier door bijvoorbeeld bij de
verlenging van het leefloon een annex toe te voegen in plaats van een geheel
nieuw GPMI op te maken. Of nog: de evaluaties van GPMI’s laten samenvallen
met de 6-maandelijkse evaluaties in één en hetzelfde document. Ook deze sugges-
010 20 30 40 50 60 70
Handtekeningen
Driemaandelijkse evaluatie
Jaarlijks verslag
Schrappen
Aanpassen
Behouden
hoofdstuk 2 | Kwantitatief luik
28
ties werden opgenomen in het kwalitatieve luik. Eén op tien respondenten van
deze web-enquête vraagt om administratieve ondersteuning of ondersteuning via
ICT. Ook klinkt in de vrije commentaren vaak de roep door naar meer middelen
en personeel. Tot slot geeft 4% van de respondenten aan dat ze aanpassingen wil-
len aan de sanctieprocedure, wat we in de kwalitatieve analyse verder opnemen.
2.4 Sancties
In de web-enquête werd ook via gesloten vragen gepeild naar hoe momenteel
wordt omgegaan met sancties in het kader van het GPMI. Wanneer daar expliciet
naar gepolst wordt, vindt een meerderheid van 75% de sanctieprocedure te belas-
tend. Een gedeeltelijke schorsing van het leefloon wordt volgens een meerderheid
(79%) van de 504 respondenten zelden (40%) of nooit (39%) uitgesproken. De
genomen sancties van 1 maand komen vaker voor (59% waarvan 42% ‘vaak’ en
17% ‘altijd’), en sancties van 3 maanden nauwelijks (96%), namelijk: zelden (47%)
of nooit (49%). Opvallende vaststelling is dat 13,5% (van 436 respondenten) ver-
klaart dat altijd (3,2 %) of vaak (10,3%) ook ‘andere’ sancties genomen worden.
Andere sancties die door de deelnemers aan de enquête opgesomd worden vari-
eren tussen een uitnodiging op het bijzonder comité om de eigen situatie toe te
lichten, over het schorsen van aanvullende bijstand tot het volledig en onmiddel-
lijk stopzetten van leefloon. Andere opvallende vaststelling: (minstens) 1 op 5
spreekt NOOIT een sanctie uit. Bij de sanctie die het meest wordt uitgesproken
schorsing van 1 maand antwoordt 20% dat ze die sanctie nooit uitspreken, bij
een gedeeltelijke schorsing is dat 2 op 5 (39%) en een schorsing van 3 maanden de
helft (49%) van de respondenten. Dit al dan niet sanctioneren brengt ons naad-
loos bij de vraag hoe zo’n GPMI wordt ingevuld, wat de inhoud en betekenis is
die de respondenten toeschrijven aan een GPMI, of met andere woorden: welke
houding nemen respondenten aan tegenover een GPMI?
2.5 Houdingen tov GPMI
Via een reeks stellingen zijn we op zoek gegaan naar houdingen die respondenten
aannemen tegenover het GPMI: hoe kijken zij naar een GPMI, welke invulling
geven ze er aan? Die verschillende invullingen zijn niet of moeilijk in cijfers te
vatten. De houding die respondenten innemen is niet rechtstreeks meetbaar. Om
zo’n theoretische concepten te meten, maken we in sociaal-wetenschappelijk
onderzoek vaak gebruik van schaalvragen. De reden waarom we verschillende
uitspraken voorleggen is onderzoekstechnisch. Als we een bepaalde houding met
slechts één vraag willen vatten (bijvoorbeeld: “Hoe verdraagzaam bent u?”) dan
29
hoofdstuk 2 | Kwantitatief luik
zijn er twee evidente problemen: ten eerste zal niet iedereen hetzelfde begrijpen
onder het woord ‘verdraagzaam’, ten tweede antwoorden respondenten mogelijk
sociaal wenselijk. Om die reden leggen we verschillende uitspraken tegelijkertijd
ter beoordeling voor. Uitspraken waarvan we veronderstellen dat ze verwijzen
naar het achterliggende concept dat we willen meten: ‘houding tegenover het
GPMI’. Respondenten kunnen dan telkens aangeven in welke mate ze al dan niet
akkoord gaan met een stelling. De antwoordcategorieën waartussen respondenten
kunnen kiezen zijn: ‘Helemaal oneens’, ‘Oneens’, ‘Eerder oneens’, ‘Eerder eens’,
‘Eens’ en ‘Helemaal mee eens’. Die verschillende items zijn indicatoren van het
achterliggende concept waaraan we scores toekennen. De score op één item
varieert zo tussen een waarde 0 (Helemaal oneens) tot 5 (Helemaal eens).
Door middel van een factoranalyse kunnen we vervolgens nagaan of en in welke
mate respondenten een verschillende houding aannemen tegenover het GPMI. Uit
de voorafgaande tests op de data5 blijkt dat er achterliggend een bepaalde houding
is, die de wijze van antwoorden beïnvloedt en patronen vormt in die
antwoordreeksen. Het bleek dus zinvol een factoranalyse uit te voeren
(Mortelmans & Dehertogh, 2008). In de factoranalyse wordt berekend welke
antwoorden co-variëren. Feitelijk wordt nagegaan of er in een groep variabelen (de
items) hoge samenhang is tussen een subgroep van uitspraken en lage samenhang
met andere subgroepen van items. Een respondent zal het bijvoorbeeld en
gemiddeld - helemaal eens zijn met uitsprakenreeks A, eerder oneens met
uitsprakenreeks B en oneens met uitsprakenreeks C. Wanneer de statistische
analyse opmerkt dat respondenten systematisch ‘anders’ antwoorden op die drie
uitsprakenreeksen, is te concluderen dat achter elk van die drie reeksen een andere
‘houding’ schuilgaat. Vervolgens is het dan zaak om inhoudelijk die
uitsprakenreeksen te bekijken en daar een passend ‘etiket’ op te kleven.
Uit de door ons uitgevoerde factoranalyse blijkt dat er 3 houdingen tegenover het
GPMI te onderscheiden zijn. Van de oorspronkelijk 22 stellingen zijn er 16 te
categoriseren onder deze drie factoren6. Die drie factoren zijn op basis van een
inhoudelijke interpretatie - samen te vatten onder de noemers ‘formalisme’,
‘contractueel ondersteunend kader’, en ‘begeleidingsinstrument’. Het is net de
samenhang van verschillende uitspraken die verklaard wordt door de
achterliggende houding, die interessant materiaal oplevert. De aparte scores op
uitspraken zijn (vanuit zuiver wetenschappelijk oogpunt) minder interessant:
omdat er bias of ‘ruis’ is omwille van nuanceverschillen in begrip of interpretatie
5 KMO-test van 0,896 en signficantiewaarde 0.000 van Bartletts test met 231 vrijheidsgraden en een Chi-
kwadraat van 4009,58
6 Cronbachs alpha-waarden zijn voor ‘begeleiding’ (7 items, alfawaarde: 0,88, n= 505), ‘contract’ (6 items,
alfawaarde: 0,78, n = 518), en ‘formaliteit’ (4 items, alfawaarde: 0,76, n= 506) goed.
hoofdstuk 2 | Kwantitatief luik
30
van de gehanteerde termen, en mogelijk speelt sociale wenselijkheid.
Volledigheidshalve geven we beknopt toch de aparte scores weer.
De factor ‘formalisme’ verwijst naar het verplichte en gestandaardiseerde
karakter van een GPMI. Een meerderheid van respondenten (75%) vindt het
GPMI een teveel van bovenaf opgelegde standaardprocedure, een meerderheid
(59%) ziet het GPMI als een middel om extra-subsidiëring te krijgen en een kleine
meerderheid (54%) gaat akkoord met de stelling als zou een GPMI enkel ingezet
worden omdat dit nu zo eenmaal door de wet bepaald wordt. Maar met de
bewering als zou een GPMI enkel een formaliteit zijn, is een meerderheid het niet
eens (54% is het daarmee niet eens, met als modus eerder oneens 25%). We zien,
met andere woorden, dat de meningen hierover sterk verdeeld zijn. Interpretatie
van deze cijfers is dat de ene helft van de respondenten er in slaagt om een ‘eigen’
invulling aan het GPMI te geven, de andere helft niet.
De factor ‘contractueel ondersteunend kader’ vat 5 uitspraken die verwijzen
naar zaken als het noteren van wederzijdse verwachtingen, afspraken en
engagementen. De meningen zijn hier sterk uitgesproken. Meer dan 75%
beschouwt het GPMI als contractueel ondersteunend kader. Een meerderheid van
93% verklaart dat de inhoud steeds wordt toegelicht aan de cliënt en het de
plichten van het OCMW omschrijft. Meer dan 4 op 5 respondenten geeft aan in
het GPMI wat verwacht wordt van de cliënt (89%), en verwijst bij discussies naar
wat neergeschreven staat in de tekst van het GPMI (85%). Ook de rol van derden
wordt duidelijk omschreven (79%). Een uitgesproken meerderheid onderschrijft
de contractuele, omkaderende functie van een GPMI.
De laatste factor, ‘begeleidingsinstrument’, combineert 7 uitspraken die
verwijzen naar het faciliteren van intensievere begeleiding, zoeken naar krachten,
honoreren van inspanningen, enz…De meerderheid van de respondenten is dit
idee ‘eerder’ genegen: 75% van de respondenten zit met de gemiddelde score op
deze stellingen boven een score tussen eerder oneens/eerder eens. Een
meerderheid, zij het minder uitgesproken dan de vorige, onderschrijft deze
invulling van het GPMI. Meer dan 7 op 10 vinden een GPMI eerder inspannings-
dan wel resultaatsverbintenis (77%) waarin ze samen met cliënt doel en middelen
vastleggen (76%). Meer dan 60% van de respondenten brengt de
probleemdefinitie van cliënt onder woorden (67%), verklaart dat een GPMI een
meer intensieve begeleiding mogelijk maakt (64%), en ze de hulpvrager centraal
(60%). Iets meer dan de helft geeft zo extra aandacht aan bepaalde doelgroepen
(55%) en gaat via het GPMI op zoek te gaan naar krachten van een cliënt (53%).
31
hoofdstuk 2 | Kwantitatief luik
Daarnaast waren er vier uitspraken die niet onder te brengen zijn onder één van
de drie factoren. Een grote meerderheid (79%) oordeelt dat het meerwerk dat ze
besteden aan een GPMI niet opweegt tegen de extra-financiering, en dat het
GPMI niet ‘misbruikt’ wordt (78%) om ‘onredelijke eisen‘ te stellen aan cliënten.
Een wat minder uitgesproken meerderheid van respondenten (62%) vindt niet dat
er een sanctie-procedure voor het OCMW, wanneer zij zelf in gebreke blijven,
ontbreekt. Tot slot is het onduidelijk of een GPMI toelaat meer zorg op maat te
bieden. De mening van de respondenten is hier fifty-fifty verdeeld.
Alles samengevat kunnen we stellen dat een GPMI voor een meerderheid van
respondenten voor alles een contract is, dat evenwel in zich de potentie heeft van
een begeleidingsinstrument, maar dat voor de ene wel, voor de ander niet als
‘verplicht nummer’ aanvoelt.
2.6 Gemeenschapsdienst
De volgende reeks vragen had betrekking op het de vraag of en hoe een GPMI
ingezet kan worden als instrument bij sociale activering. De federale overheid
overweegt namelijk het instellen van een zogenaamde gemeenschapsdienst. De
tekst hierover in het regeerakkoord luidt letterlijk- als volgt:
“De federale regering geeft via een aanpassing van de regelgeving aan de lokale besturen nieuwe
instrumenten inzake sociale en maatschappelijke integratie om binnen het GPMI een
gemeenschapsdienst voor leefloners uit te werken. Hierbij wordt het initiatief van de cliënt
maximaal gerespecteerd en een progressieve maatschappelijke en/of professionele re-integratie
beoogd. Op deze manier wordt het sociaal weefsel versterkt, kansen gecreëerd en sociale
vaardigheden uitgebouwd.” (Federaal Regeerakkoord, 9 oktober 2014, p.38)
We legden aan respondenten in deze vragenlijst deze volledige tekst van het
regeerakkoord voor en stelden de vraag ‘In welke mate bent u het eens met dit voorstel
van de federale regering?‘. Ze konden daarop kiezen tussen de antwoordcategorieën
‘Helemaal niet eens’, ‘Oneens’, ‘eerder oneens’, ‘Eerder eens’, ‘Eens’, en ‘Helemaal
mee eens’7.
7 Op deze vraag en de manier waarop ze in deze enquête gesteld werd zijn vanuit zuiver wetenschappelijk
oogpunt heel wat kritische bemerkingen te plaatsen. De vraag is ambigu, te lang, te algemeen en sugges-
tief . Het voornaamste bezwaar is dat dit een dubbele vraag is (Bryman, 2004, pp. 152-156). Bryman noemt
dit “double-barrelled questions” (Bryman, 2004, p. 153): onduidelijk is of respondenten zich akkoord verkla-
ren met het idee van gemeenschapsdienst of met het idee het initiatief van de cliënt maximaal te respec-
teren of met het idee te werken aan integratie. Aangezien op het ogenblik van de web-enquête nog niet
duidelijk was op welke manier deze passage uit het regeerakkoord concrete invulling zou krijgen, waren we
echter genoodzaakt de vraag op deze manier te stellen. De gesprekken achteraf zouden dan meer klaar-
heid in deze materie moeten brengen.
hoofdstuk 2 | Kwantitatief luik
32
Figuur 6: In welke mate bent u het eens met het voorstel van de federale regering rond
gemeenschapsdienst? In percentage.
We bieden geen neutrale middenpositie aan (‘geen mening’) en dwingen de res-
pondenten om een keuze te maken. We creëren wel de mogelijkheid om te ant-
woorden in een twijfelcategorie ‘eerder eens’- ‘eerder oneens’. Uit de resultaten
blijkt dat een meerderheid van de respondenten, namelijk 54%, in deze categorie
bevindt. Met andere woorden: opvallend is het grote aandeel aan ‘twijfelaars’, aan
respondenten wiens mening over dit onderwerp niet extreem of zeer uitgesproken
is. Als we vervolgens kijken naar wie wel een uitgesproken mening uitte, zien we
dat 26% het niet eens is met dit voorstel (15% Helemaal niet eens en 11% On-
eens) en dat een kleiner aandeel van respondenten wél voorstander is van dit
voorstel (20%, waarvan 14% eens en 6% Helemaal mee eens). De uitgesproken
extreem-tegenstanders (15%) vertegenwoordigen een iets grotere groep dubbel
zo groot- als de uitgesproken extreem-voorstanders (6%). Als we de ‘twijfelaars’
meetellen zien we dat 58% van de respondenten zijn voorkeur uitspreekt voor het
instellen van een gemeenschapsdienst maar de aangehaalde resultaten doen ons
veronderstellen dat het voorstel zoals het aan de respondenten voorgelegd werd
licht het voordeel van de twijfel geniet. Over de modaliteiten of voorwaarden van
dit voorstel zijn respondenten meer uitgesproken. Zo vindt een grote meerderheid
(van 72%) dat die gemeenschapsdienst NIET verplicht gesteld moet worden en
een iets kleinere meerderheid (van 60%) is er tegen dat niet-naleving gesanctio-
neerd zou worden.
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
Helemaal
niet eens
Oneens Eerder
oneens
Eerder eens Eens Helemaal
mee eens
33
hoofdstuk 2 | Kwantitatief luik
Figuur 7: Gemeenschapsdienst verplichten? Figuur 8: Niet-naleving gemeenschaps-
dienst sanctioneren?
Tabel 2: In welke mate bent u het eens met het voorstel rond gemeenschapsdienst?
Aantal
%
Helemaal niet eens
77
15
Oneens
55
11
Eerder oneens
82
16
Eerder eens
197
38
Eens
70
14
Helemaal mee eens
33
6
Totaal
514
100
Ja
Neen
Ja
Neen
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
35
3 | Kwalitatief luik
Voor het kwalitatieve luik van dit onderzoek zijn 16 OCMW's bezocht, verspreid
over het land: 6 in Wallonië, 6 in Vlaanderen en 4 in Brussel. Bij de selectie van
OCMW’s werd zo ruim mogelijk gediversifieerd: OCMW's in grote steden, in lan-
delijke gebieden, in verschillende provincies, en met uiteenlopende sociaal-
economische en politieke contexten. Ook bij de keuze van de respondenten werd
een breed scala van diverse perspectieven en standpunten beoogd: maatschappe-
lijk werkers, diensthoofden, maar ook voorzitters, secretarissen en gebruikers ble-
ken bereid om deel te nemen aan dit onderzoek.
Op die manier brengen we de grote verscheidenheid aan toepassingen van en vi-
sies omtrent GPMI’s in kaart. De verschillende manieren waarop OCMW's de
regelgeving interpreteren, leiden tot sterk uiteenlopende ‘vertalingen’ naar de prak-
tijk, die niet alleen variëren tussen OCMW's, maar ook tussen diensten binnen
hetzelfde OCMW en zelfs van de ene maatschappelijk werker tegenover de ande-
re. Bij de gesprekken kwamen telkens weer nieuwe aspecten van het GPMI naar
voor, alsook onderlinge verschillen en nuances.
Om deze diversiteit te duiden en aan te tonen, zullen we in dit hoofdstuk eerst (1)
aan de hand van enkele case-studies illustreren op welke manier het GPMI in ver-
schillende OCMW's wordt gehanteerd. Vervolgens zullen we (2) de criteria schet-
sen op basis waarvan de concrete invullingen van elkaar te onderscheiden zijn. (3)
We schetsen de verschillende functies die het GPMI vervult, en van de wijze
waarop ze in de praktijk worden gecombineerd. Ze vloeien voort uit de drie types
‘houdingen’ die uit de kwantitatieve analyse naar voren zijn gekomen. (4) Vervol-
gens bespreken we een reeks factoren ter differentiatie van de praktijken met be-
trekking tot het GPMI, van filosofische opvattingen tot de concrete interne en
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
36
institutionele organisatie. Tot slot (5) besluiten we dit hoofdtsuk met een opsom-
ming van de normatieve, organisatorische en praktische uitdagingen.
3.1 Vijf case-studies
3.1.1 Casestudie 1: « Een GPMI voor iedereen »
In een van de door ons bezochte OCMW's, gelegen in een middelgrote stad, is het
gebruik van het GPMI veralgemeend naar alle leefloontrekkers van 18 tot 50 jaar
oud. Deze veralgemeende toepassing blijft wel ‘flexibel’ in die zin dat bij een grote
toevloed van aanvragen de doelgroep beperkt wordt (tot min-40-jarigen, bijvoor-
beeld). Het wettelijke onderscheid tussen min-25-jarigen en 25-plussers wordt in
dit OCMW dus niet gemaakt. Er is wel een bovengrens vastgelegd op de leeftijd
van 50 jaar, aangezien het GPMI opgemaakt wordt in het kader van professionele
integratie. Van zodra de aanvraag van een cliënt genoteerd werd en eenmaal in
vooronderzoek is genomen bij de Algemene Sociale Dienst (ASD), wordt hij ver-
volgens in tweede lijn, bij de Dienst Sociale Integratie (DSI), begeleid. Het eind-
doel is socio-professionele inschakeling, of sociale integratie indien de trajectbege-
leider (TB) van oordeel is dat de persoon te sterk verwijderd is van de arbeids-
markt. Studentendossiers worden versneld behandeld, omwille van de mogelijk-
heid hiervoor extra-subsidiëring te ontvangen.
Men wil het GPMI steeds in samenspraak met de persoon en in functie van diens
capaciteiten uitwerken. Dat gebeurt mondeling, in een gesprek, zonder gebruik te
maken van een evaluatie-schema of model, want “dan sluit je jezelf op, dat fnuikt de
spontaniteit en dan vergeet je het menselijke aspect”. Men vertrekt vanuit het project van
de persoon, want “als je iets oplegt, ben je gedoemd te mislukken”. Elk GPMI heeft be-
trekking op een welomlijnd project, en soms zelfs op één concrete en gepersonali-
seerde doelstelling, met als gevolg dat sommige gebruikers in één jaar tot wel 3 of
4 opeenvolgende GPMI's hebben.
Hoewel het accent ligt op professionele integratie wordt de inhoud van het GPMI
vaak ook verruimd naar het domein van sociale activering. Het OCMW biedt een
brede waaier van activiteiten aan binnen zijn integratiedienst: Socio-Professionele
Balans (SPB) opmaken, voorbereiding tot het zoeken naar werk, zelfhulpgroepen,
vormingsgroepen, praatgroepen, activiteiten voor jonge moeders, workshops werk
zoeken bij Forem, bedrijfsbezoeken, workshops koken, tuinieren, creativiteit, en-
zovoort. In ruime zin zijn de activiteiten gericht op ‘later’, en sommige ervan, zo-
als de bedrijfsbezoeken, kennen behoorlijk succes.
37
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
In 2014 werden er 324 GPMI's ingediend via de kruispuntbank. Er zijn vier types:
(1) algemeen (werk zoeken, groepen en activiteiten van de DSI), (2) vorming, (3)
voor studenten, en (4) aanleiding gevend tot een arbeidscontract binnen een be-
paalde periode (voor de intensieve stage van 2 maanden voorafgaand aan een te-
werkstelling via art. 60). De algemene GPMI's zijn goed voor meer dan de helft
van de getekende contracten, de studenten-GPMI's voor een derde, en het reste-
rende vijfde is verdeeld tussen opleidings- en werk-GPMI's.
De aanvragen tot financiële steun of maatschappelijke integratie worden in eerste
lijn ontvangen, bij de Algemene Sociale Dienst (ASD). Vervolgens worden alle
dossiers overgemaakt aan de Integratiedienst (‘CAP Insertion’). Daarbij wordt geen
odnerscehid gemaakt in al dan niet equivalent leefloon. De integratiedienst bestaat
uit twee afzonderlijke takken: de Dienst Socio-Professionele Inschakeling (DSPI)
en de Dienst Sociale Integratie (DSI)8. Binnen de DSPI werkt elke trajectbegelei-
der (TB) generalistisch, zonder specialisatie (‘studenten’, ‘werk’, ‘vorming’). Op dit
niveau worden de GPMI's opgesteld. De activiteiten van de DSI worden begeleid
door zogenaamde ‘animatoren’ en staan open voor een ruimer publiek dan leef-
loontrekkers. Nadat het GPMI samen met de TB ondertekend is, gaat het dossier
naar het comité, waar het wordt verdedigd door de maatschappelijk assistent (MA)
die het dossier opgemaakt heeft en volgt. Het advies van de maatschappelijk wer-
kers wordt steeds gevolgd: “We hebben een zekere mate van vrijheid, er wordt echt naar ons
geluisterd, we kunnen voorstellen doen, ze vertrouwen op ons oordeel”.
Hoewel de ASD en de Integratiedienst samenwerken, via verschillende structureel
ingebouwde overlegmomenten, hebben ze toch ieder een specifieke missie. De
ASD is bevoegd voor het financiële luik, terwijl de Integratiedienst veelal in in
tweede lijn - werkt aan het globale levensproject en de sociale integratie van de
persoon. De gegevens uit het sociale onderzoek uitgevoerd door de eerste lijn
worden niet doorgegeven naar de tweede lijn: “Wij beginnen bij voorkeur onbevooroor-
deeld, met zo weinig mogelijk voorkennis, om zelf een mening te kunnen vormen, want het kan
zijn dat het niet goed loopt aan de ene kant en zeer goed loopt aan de andere kant”. De cliënt
heeft bij beide diensten een aanspreekpunt. Beide diensten volgen het dossier op,
en ze ondertekenen samen het GPMI.
De frequentie van opvolging hangt af van geval tot geval. Als de persoon in kwes-
tie zelfstandig is, een opleiding volgt of studeert en alles verloopt goed, dan is er
om de drie maanden een afspraak, zoals voorgeschreven door de wet. Als er een
project wordt opgestart en uitgewerkt of als de persoon erom vraagt, kan er weke-
lijkse opvolging zijn.
8 Gefinancierd door het Waals Gewest
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
38
Cliënten die actief betrokken zijn bij de uitwerking van hun project houden zich
meestal aan het contract, en sancties komen dan ook weinig voor (2 of 3 per jaar).
Als het contract niet wordt nageleefd, “proberen we eerst uit te vissen waarom”, door de
situatie uit te spitten en het GPMI waar nodig bij te sturen. Wie dan nog de afge-
sproken verbintenissen niet nakomt, niet naar de groep komt, of niet opdaagt op
afspraken of hoorzittingen, kan een sanctie of zelfs een schorsing opgelegd krij-
gen.
Het instrument wordt dus intensief gebruikt om OCMW-cliënten van dichtbij te
begeleiden en samen iets op te bouwen. Het idee achter dit veralgemeende gebruik
van het GPMI bij 25-plussers is een gelijkwaardige behandeling van alle cliënten,
zowel bij de opvolging als bij de verplicht te vervullen voorwaarde van ‘werkbe-
reidheid’. Die laatste wordt ruim opgevat, en omvat ook sociale activering. Aange-
zien het OCMW een brede waaier van activiteiten aanbiedt, zowel rechtstreeks als
via zijn netwerk9, kan het zijn gebruikers aansporen en verplichten om ‘iets te
doen’, naargelang de mogelijkheden van dat moment. Het gaat hier om de imple-
mentatie van het wederkerige karakter van de OCMW-steun, de eis dat er iets te-
genover het leefloon moet staan, met een verplichtende dimensie.
Dit OCMW is een wegbereider geweest qua visie op begeleiding en projecten op
maat voor iedereen. Het onderschrijft een filosofie van activering op maat van het
individu. Achter de verplichtende factor schuilt een humanistische visie:“Het is
belangrijk dat de mens, het project van de persoon, centraal staat; wij hebben respect voor de ge-
bruiker.” En: “Het doel is altijd de ontplooiing van de persoon, die er zelf iets moet uithalen.”
Het dwingende aspect verdwijnt wanneer de betrokkene de smaak van een activi-
teit te pakken krijgt. In het maatschappelijk werk lijkt de administratieve verplich-
ting ook niet al te zwaar door te wegen: “Op de dienst integratie verdrinken we niet in het
papierwerk. Het menselijke aspect primeert, we krijgen de kans om met de mens zelf te werken
en niet louter met zijn papieren. Ik vind dat ik veel vrijheid heb in mijn werk.” Onder toe-
nemende druk van de vraagzijde verkiest men “kwaliteit boven kwantiteit, geen band-
werk”.
Bovendien wil men in dit OCMW duidelijk de collectieve pijler ontwikkelen (met
steun van het ESF), door sterk in te zetten op de rijkdom van de groep en door
veel plaats te laten voor de creativiteit van het team. Deze aanpak met focus op
begeleiding en de collectieve pijler vertaalt zich in een brede waaier van activitei-
ten, mogelijk gemaakt dankzij financiering van buitenaf (met name via het Euro-
pees Sociaal Fonds - ESF).
9 Geniet tevens de voorkeur van de dienst sociale coördinatie van het OCMW.
Verloopt tussen OCMW's, geen formele verenigingsstructuur.
39
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
3.1.2 Casestudie 2: « Een GPMI om de cliënt te beschermen »
Een ander OCMW, in een kleine landelijke gemeente, benadrukt de ‘beschermen-
de’ functie van het GPMI, dat de gebruikers een leefloon garandeert voor de duur
van het contract, als ze de voorwaarden ervan naleven. De ASD volgt tussen 450
en 500 dossiers op, alle types bijstand samengenomen, wat neerkomt op een hon-
derdtal dossiers per maatschappelijk werker (voltijds equivalent). Op 31/12/2014
telde dit OCMW 127 leefloontrekkers. De DSPI volgt iets meer dan 100 perso-
nen, waaronder 54 met een GPMI. De classificatie van de UVCW (Union des Villes
et Communes de Wallonie) wordt gebruikt: algemeen GPMI (alles wat niet valt onder
voorbereiding tot werk zoeken en opleiding), GPMI gericht op arbeid, GPMI ge-
richt op vorming, en GPMI art. 60.
De cliënten worden naar diensten doorgestuurd naargelang hun problematiek(en),
en het kan dus zijn dat ze door verschillende diensten tegelijk worden gevolgd.
Nadat het dossier is overgemaakt aan het comité wordt elke leefloontrekker door-
gestuurd naar de DSPI (behalve studenten en mensen vrijgesteld om gezondheids-
of billijkheidsredenen, die bij de ASD blijven), waar de integratiecontracten wor-
den opgesteld en besproken, waarna ze terug naar het comité gaan. Vaak wordt er
een eerste algemeen GPMI opgemaakt om de wettelijke termijnen te halen, en
wordt het later uitgewerkt (“Je kunt die mensen niet in één maand kennen”). De DSPI
coördineert de opvolging van de dossiers met de ASD, die verantwoordelijk blijft
voor alle aspecten die niet met integratie en het GPMI te maken hebben. De wer-
king van de DSPI is vrij algemeen en omvat alle mogelijke vormen van opvolging
(werk, vorming …). De integratiedienst binnen het OCMW doet dienst als DSI en
DSPI, maar deze diensten kunnen ‘uitbesteed’ worden aan programma's voor (so-
ciale en professionele) integratie op clusterniveau.
Het GPMI wordt systematisch opgemaakt voor studenten: “De belangrijkste motiva-
tie is die subsidie van 65% van het leefloonbedrag”. Maar de GPMI's zijn niet uitsluitend
voor de 18- tot 25-jarigen bestemd: “Ze worden ruimer gebruikt, als instrument in het
belang van wat we met de persoon willen bereiken, als dat op een gegeven moment in het traject
stimulerend zou kunnen werken.” Er wordt dus geval per geval door de maatschappe-
lijk werkers bekeken of het nuttig zou zijn om voor deze of gene gebruiker een
GPMI op te maken om die persoon te ondersteunen en te stimuleren.
Op het vlak van vrijstellingen lijkt de huidige raad vrij streng te zijn: de maat-
schappelijk werker kan billijkheidsredenen aanhalen (bv. jonge alleenstaande moe-
der), “maar de raad aanvaardt die niet, want de redenering is dat de meeste vrouwen er wel in
slagen om te gaan werken, zelfs al hebben ze kleine kinderen, dus waarom een leefloontrekker
dan niet?” Sommige maatschappelijk assistenten raden dan ook aan om een me-
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
40
disch getuigschrift te vragen aan de huisarts om gezondheidsredenen te kunnen
aanhalen. Anders “verhoog je de kans op mislukking”. Een niet-exclusieve richtlijn die
de 60-plussers vrijstelt van de werkbereidheid om billijkheidsredenen werd door
het vorige comité goedgekeurd.
De beslissing tot toekenning wordt doorgaans vóór de formele uitwerking van het
GPMI genomen, maar voor studenten wordt een clausule opgenomen over nale-
ving van het integratiecontract. Voor de anderen geldt de verplichting om hun
werkbereidheid te bewijzen “door samen te werken met de DSPI”. Zo is er nog veel
beweegruimte voor de MW op het vlak van de inhoud, om te “werken op basis van
wat de persoon zelf aanbrengt, van welke diagnoses we stellen. Deze stap wordt omschre-
ven als belangrijk, en wordt samen met de cliënt in dialoog gezet, waarbij de tijd
wordt genomen om het hoe en het waarom toe te lichten. Deze maatschappelijk
werkers maken een duidelijk onderscheid tussen het contract (vormelijk) en het
project (inhoudelijk). Bij het contract wordt de politieke instantie betrokken, ter-
wijl het project tussen hen en de gebruikers blijft: “Vormelijk moeten we via GPMI's
werken, maar inhoudelijk zijn we niet gebonden.”
Samen met de cliënt wordt onderhandeld over de doelstellingen op het vlak van
sociale integratie / socio-professionele inschakeling, ook als er geen geformali-
seerd GPMI is. Met het GPMI werken, betekent verplichtingen opleggen, door te
zeggen: “Je moet voorwaarden vervullen, hoe ga je dat doen?” In de argumentatie worden
de mogelijke voordelen voor de cliënt onderstreept: “Zo zijn ze niet afhankelijk van
de grillen van de raadsleden, dat is het argument. Dan staat het tenminste op papier, je kunt er
niet op terugkomen”.
Het ‘GPMI art. 60’ dient om de verschillende stappen te plannen en de plaatsing
als vrijwilliger te kaderen. “We noteren alle geplande stappen in het GPMI, om naar een
volgende stap te kunnen overgaan zonder tussenkomst van het comité, zodat de mensen niet over-
geleverd zijn aan de raadsleden en om de administratie te vereenvoudigen.” Dit GPMI wordt
tevens gebruikt om de doelstellingen voor later, na afloop van de art. 60-
tewerkstelling, vast te leggen.
Voor de driemaandelijkse evaluatie zitten de drie partijen (ASD, DSPI, gebruiker)
samen “als dat nuttig is”. Als er externe partners betrokken zijn bij de opvolging,
worden de evaluaties opgestart door de DSPI. Sancties op basis van het GPMI
leiden slechts zelden tot een schorsing. Doorgaans volstaat een aanmaning om de
cliënt tot actie aan te sporen, en “dan zijn we weer vertrokken”. Het doel is nooit uit-
sluiting, “wij reiken de mensen de hand, voordat het tot een breuk komt, om opnieuw iets op te
bouwen”. Maar de intrekkingsprocedure is zodanig rigide dat “sommigen met het
GPMI weten te spelen”, waardoor dreigen met sancties wat zinloos wordt.
41
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
Er is een duidelijk spanningsveld voelbaar tussen het beleid van het nieuw verko-
zen comité en het arbeidsethos van het team van professionals, dat strategieën
ontwikkelt om de cliënten te ‘beschermen’. Er bestaan geen formele richtlijnen,
maar de beslissingen van de politieke instanties worden sterk beïnvloed door de
activeringsfilosofie: “Wat is een ‘goede activiteit’? Voor het ogenblik is dat gaan werken, wat
een hoger inkomen oplevert dan het leefloon.” Het team maatschappelijk werkers zet zich
af tegen dit beleid en is van mening dat “je sommige mensen met rust moet laten”. Zij
willen bovenal antwoorden en oplossingen aanreiken aan al wie vragende partij is,
wie bereid is actie te ondernemen. “Wij proberen een heel algemeen GPMI te laten goed-
keuren dat ons nog genoeg beweegruimte geeft, want we werken niet meer in in één lijn met de
politiek”. Ze leggen de nadruk sterk op het kwalitatieve, niet kwantificeerbare ka-
rakter van hun werk, en op het belang van de ‘sociale expertise’ van de maat-
schappelijk werkers.
Bij studenten vertrekken de MW’s eveneens vanuit het project van de persoon, zo
dicht mogelijk aanleunend tegen diens ambities. De beleidslijnen van het OCMW
zijn eerder gericht op het behalen van een diploma. “Zodra ze een diploma hebben
waar je werk mee kunt vinden, kan het schoentje gaan wringen, als het comité zegt: 'Nee, hij
heeft een diploma op zak, hij kan gaan werken en buiten de werkuren studeren'…
3.1.3 Casestudie 3: « Het GPMI voor polyvalent gebruik »
Een derde OCMW is gevestigd in een van de grote steden. Alleenstaanden, alleen-
staande ouders, etnisch-culturele minderheden en ouderen kennen een verhoogd
armoederisico. Precies deze bevolkingsgroepen zijn sterker aanwezig in deze stad.
Ze kent een hoge werkloosheidsgraad. Werk, werkloosheid, sociale bijstand, leef-
loon en levensminimum kennen in de stad zelf een ongelijke verdeling over wij-
ken. De wijken in de 19de-eeuwse gordelwijk zijn dicht bevolkt en bebouwd, met
relatief veel etnisch-culturele minderheden en een gemiddeld inkomen dat onder
het stedelijk mediaaninkomen ligt. De rand van de stad kent een minder dichte
bebouwing, een minder dense bevolking, relatief weinig etnisch-culturele minder-
heden en een hoger inkomen.
In het OCMW van deze stad worden de in de wet voorziene GPMI’s afgesloten:
studie, vorming en tewerkstelling bij -25-jarigen en bij daklozen in de wijk die leef-
loon categorie 2 ontvangen. Er wordt in de werking zwaar ingezet op activering.
Billijkheidsredenen die ingeroepen worden om met -25-jarigen geen GPMI af te
sluiten zitten uitsluitend in de sfeer van ‘gezondheidsredenen’. Het betreft ‘tijdelij-
ke’ billijkheidsredenen: zwangerschap bijvoorbeeld. Bij ‘langdurige’ gezondheids-
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
42
problemen kan dit aanleiding geven om net dan een GPMI op te stellen waarin
geëist wordt dat de betrokkene met psychisch disfunctioneren een gesprek voert
met een psycholoog (om dan eventueel een langdurige begeleiding op te starten),
of een verslavingsproblematiek aanpakt.
Intern werd overigens beslist om systematisch GPMI’s op te stellen, ook bij +25-
jarigen, bij taaltrajecten (het volgen van Nederlandse taallessen), cliënten die star-
ten in een (professioneel of sociaal) activeringstraject, cliënten in inschakelingstijd,
en daklozen (ook zij die geen leefloon categorie 2 ontvangen). Ook bij die groep
cliënten waarbij vermoedens zijn dat ze zwart werk verrichten of fraude plegen, en
die in dat kader door het OCMW versneld aan het werk worden gezet, krijgen een
GPMI te ondertekenen; net als nieuwe cliënten die een verplichte info-sessie waar-
in ze rechten en plichten toegelicht krijgen, niet gevolgd hebben. GPMI’s worden,
op initiatief van de sociaal werker, afgesloten met +25-jarigen wanneer één en an-
der, in de begeleiding, dreigt fout te lopen; mensen komen hun afspraken niet of
nauwelijks na of nestelen zich in hun situatie. Voor deze groepen kan een GPMI
opgemaakt worden rond professionele (trajectbegeleiding of art. 60) of sociale
activering (vrijwilligerswerk, arbeidszorg, enz…). Die veelvuldige inzet op ver-
schillende categorieën van cliënten (Nederlands-onkundigen), op verschillende
thema’s (activering, gezondheid), op verschillende trajecten (-sociale- activering,
financiële hulp) benoemen we als GPMI-gebruik als multi-tool.
Vertrekkend vanuit een basismodel voor het GPMI, werden door een werkgroep
binnen dit OCMW een aantal GPMI-modellen opgesteld en verfijnd, aangepast
naar de verschillende doelgroepen. Binnen dit model zijn alle te zetten stappen en
op te volgen afspraken in detail uitgeschreven. De individuele maatschappelijk
werker kan dat GPMI vervolgens op maat aanpassen. We zagen deze modellen,
opgevraagd via de web-enquête, regelmatig opduiken bij andere OCMW’s.
Wie hulp of advies wil, kan terecht in een lokale OCMW-afdeling in de buurt. Die
kantoren zijn de eerste aanspreekpunten met de organisatie. In totaal zijn er negen
kantoren verspreid in de verschillende wijken. Daar aanwezige maatschappelijk
werkers verzorgen het onthaal: ze voeren het eerste gesprek met cliënten. Als er
recht is op maatschappelijke integratie verwijzen ze door naar een vaste maat-
schappelijk werker die via een huisbezoek het sociaal onderzoek uitvoert en het
dossier verder opvolgt. Wie wil werken of een opleiding wil volgen, krijgt per-
soonlijke begeleiding in het Opleidings- en Tewerkstellingscentrum. Wie (nog
niet) klaar is voor een opleiding of werk kan deelnemen aan sociale activering, die
de talenten van cliënten helpt ontwikkelen.
43
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
Het ‘op maat werken’ verschilt naargelang de verschillende gespecialiseerde
diensten binnen dit OCMW. De inschatting van ‘wat moeilijk loopt’, is bij (bij-
voorbeeld) sociale activering van een heel andere orde dan wanneer het ‘wat moei-
lijk loopt’ in een arbeidstrajectbegeleiding. Met andere woorden: verschillende
‘specialismen’ kijken vanuit een ander perspectief en houden met heel wat andere
aspecten rekening. Tijdsdruk speelt hier ook een rol. De GPMI’s moeten vanuit
wijkmaatschappelijk werkers die het financieel onderzoek doen en leefloon instel-
len, binnen de maand opgemaakt worden. Die GPMI’s zijn nauwelijks op maat
omdat de tijd waarin de werker de cliënt kan leren kennen veel te kort is. Dat is
anders bij langduriger en intensievere contacten in arbeidsbegeleiding.
Een tweede element dat het gebruik van het etiket ‘multi-tool’ rechtvaardigt, is de
combinatie van verschillende functies. De functie van ‘kaderen’ hebben we reeds
aangehaald: wanneer één en ander in de begeleiding dreigt fout te lopen, worden
afspraken op papier gezet. Maar GPMI’s worden ook ingezet voor de communi-
catie naar raadsleden. Of zoals een respondent het onder woorden bracht: “Bij
raadsleden is er niet altijd een duidelijk zicht op taken en rollen van een maatschappelijk werker
en zo'n GPMI is dan concreet. Voor sommige geraken we misschien ook wel af van dat softe
beeld van de maatschappelijk werker, als in zo'n GPMI staat van ' het doel is dat je vorming
gaat volgen bij de VDAB, dat je u die dag aanbiedt, dat je die vorming, dat je daar altijd aan-
wezig gaat zijn tenzij je een geldige reden hebt om afwezig te zijn', dan ziet men wel van 'ja, het
is niet zo soft.‘”
In cliëntbesprekingen, voorafgaand aan beslissingen, wordt het GPMI ook ge-
bruikt om een beter beeld te krijgen van de cliënt en de voorliggende situatie.
Maar ook in de relatie tot de cliënt wordt het taakgericht ingezet, om samen de
doelen te bepalen, de weg ernaartoe uit te stippelen en evaluatiemomenten vast te
leggen. GPMI als multi-tool is te begrijpen als instrument dat ingezet wordt in de
communicatie met de raadsleden, voor het overleg tussen sociaal werkers en
hoofd-maatschappelijk-werkers, en in de samenwerkingsrelatie tussen cliënt en
hulpverlener. Die combinatie van functies lokt de verzuchting uit: “ze willen er zo-
danig veel insteken in een GPMI maar ze maken het dan zodanig groot dat het al zijn functies
verliest, ofwel zet je in op vertalen van voorwaarden en dus oplijsten van afspraken, ofwel contro-
le, ofwel methodiek, maar je kan niet alles in één document zetten.” (sociaal werker).
Over sancties en schorsingen wordt niet licht geoordeeld. “Als je zegt van 'we stoppen
hier het leefloon voor een bepaalde periode' dat doe je niet zomaar. Daar moet je wel grondige
argumenten voor hebben en vandaar dat we dan soms wel een keer dat GPMI er bij nemen”
(directeur). Er worden weliswaar wél sancties genomen vanuit het idee dat in een
GPMI ‘als-stok-achter-de-deur’ een sanctie de sluitsteen vormt van een bindende
afsprakennota. Dan moet zo’n sanctie geen dode letter blijven. Wanneer een cliënt
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
44
de gemaakte afspraken niet nakomt en de sociaal werker schrijft een voorstel tot
schorsing neer in het verslag, wordt dat vooraf, voor de horing in de raad, door de
directeur, de hoofd maatschappelijk werkers en een jurist, gecheckt op haalbaar-
heid van de afspraken en redelijkheid van de gestelde eisen. In geval van een
voorgestelde sanctie wordt de cliënt vooraf altijd gehoord, en dan gebeurt het
soms dat de schorsing niet wordt uitgesproken, dat de cliënt een tweede kans
krijgt en zich weet te herpakken. Een horing, even op het matje geroepen worden,
blijkt in de praktijk soms heilzaam te werken.
3.1.4 Casestudie 4: « Een dwingend GPMI »
Een vierde OCMW, in een kleine gemeente met verstedelijkt karakter, onder-
scheidt zich door een vrij dwingend gebruik van het GPMI.
Er werken 5 maatschappelijk assistenten (MA) in de eerste lijn bij de Algemene
Sociale Dienst (ASD) en 2 trajectbegeleiders (TB), die ongeveer 230 dossiers met
betrekking tot het (equivalent) leefloon opvolgen bij de DSPI (Dienst Socio-
Professionele Inschakeling). Het GPMI wordt ten uitvoer gelegd door de DSPI
via 4 modellen (studie met voltijds leerplan, vorming, werk zoeken en opleiding
door werkervaring).
Aangezien het om een OCMW van bescheiden omvang gaat, hanteert de DSPI
een algemene aanpak, zonder gespecialiseerde trajectbegeleiders (TB). De onder-
nomen acties zijn echter duidelijk verschillend van die in de eerste lijn, waar men
sociale ondersteuning biedt voor andere aspecten dan het leefloon (energie, …) en
de sociale kant van de dossiers beheert. De MA's van de ASD nemen de aanvra-
gen in ontvangst, behandelen ze en stellen adviezen op voor de raad. Tenzij ze
oordelen dat de persoon om billijkheids- of gezondheidsredenen niet kan deelne-
men aan een tewerkstellings- of vormingsproces, worden alle aanvragen van een
(equivalent) leefloon aan de DSPI overgemaakt. Het OCMW heeft niet echt een
aanbod op het vlak van sociale participatie/activering of voortraject.
De DSPI heeft al een eerste ontmoeting met de cliënt voordat het dossier over-
gaat naar het Permanent Bureau (PB)10, dat erover beslist. De TB licht de wer-
king van de dienst toe en definieert het project, maar pas bij de volgende afspraak
wordt het project geformaliseerd en in een contract gegoten, nadat de bijstand is
toegekend en indien de beslissing van het PB een clausule bevat die de onderteke-
ning van een GPMI vereist. De TB en de MA overleggen over onderwerpen met
10 Het PB is samengesteld uit de voorzitter, de secretaris, het diensthoofd van de
sociale dienst en 3 raadsleden.
45
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
betrekking tot socio-(professionele) integratie, om bepaalde gegevens uit te wisse-
len en aan te vullen. Het voorstel gaat vervolgens naar het diensthoofd voor even-
tuele correcties alvorens het wordt ingediend bij de instantie. Het diensthoofd
“heeft een grote invloed op het PB”.
De min-25-jarigen ondertekenen standaard een GPMI. Voor de 25-plussers wordt
er geval per geval beslist: “We tekenen meestal een GPMI als het gaat om een project op
lange termijn (studie of opleiding) of opleiding door werkervaring”. Dat neemt niet weg dat
er nog andere vormen van contracten of verplichtingen mogelijk zijn (bv. bij het
volgen van taallessen: bewijs van aanwezigheid in de lessen kunnen voorleggen,
getuigschrift van voltooiing …). Mensen zonder vast verblijfsadres (daklozen) te-
kenen een huisvestings-GPMI met hun MA in eerste lijn, waardoor ze recht krij-
gen op een leefloon aan het bedrag voor alleenstaande.
Het onderscheid tussen min-25-jarigen en 25-plussers wordt hier als relevant be-
schouwd: “Het is een kwestie van maturiteit. Bij min-25-jarigen is een GPMI nuttiger, want
een contract tekenen brengt verantwoordelijkheidsbesef bij.” De voorwaarde van werkbe-
reidheid wordt niet opgelegd aan daklozen zolang zij op straat leven. Er wordt pas
met sociaal-professionele integratie begonnen nadat ze een woonst hebben ge-
vonden, al blijft het ook dan nog een kwetsbare groep, waar integratie heel complex ligt”.
In het begin van het jaar zijn er veel cliënten bijgekomen omwille van schorsing of
uitsluiting van een werkloosheidsuitkering. De raad besliste om iedereen gelijk te
behandelen, namelijk met een automatische schorsing van één maand, “zodat er toch
een sanctie is”, met uitzondering van behartenswaardige situaties die telkens geval
per geval bekeken worden (bv. alleenstaande moeder). “Als we zien dat iemand niet
klaar is (gedragsstoornissen, verslavingsproblematiek …) stellen we aan de raad voor om het
zoeken naar werk op te schorten om billijkheids-of gezondheidsredenen en het dossier enkele
maanden later opnieuw te bekijken.” Deze mensen worden dan “minder frequent gevolgd”.
Het GPMI wordt opgenomen in een vooraf opgesteld standaarddocument, waarin
de verbintenissen van zowel de rechthebbende als het OCMW beschreven staan.
De inhoud ervan leent zich er niet toe om op maat toegesneden te worden. De
details van het project en de opvolging staan in het sociaal verslag, dat wel indivi-
dueel opgesteld is. Naast de vier modellen kan de vermelding “op zoek naar kin-
deropvang” toegevoegd worden aan de projecttitel als dat een basisvoorwaarde is
om te kunnen gaan werken of een opleiding te volgen.
De intensiteit van de opvolging varieert naargelang het project, de behoeften en de
zelfstandigheid van de cliënt (“De meest capabele mensen helpen we minder, daar zijn we
soepeler”). “Vroeger zagen we de studenten alleen voor de bespreking van de examenresultaten,
maar de inspectie heeft gehamerd op het belang van driemaandelijkse evaluaties. Dus nu komen
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
46
ze gewoon langs om te zeggen dat alles goed gaat en verder hebben ze niets te melden. Maar toch
zijn zulke gesprekken nuttig om andere kwesties aan te snijden of om bepaalde problemen op te
sporen.” De GPMI's worden jaarlijks herbekeken, of eerder als het project in de
loop van dat jaar wijzigt. In beide gevallen gaat er weer een beslissing naar het PB
en wordt er een nieuw GPMI getekend.
Het gebeurt soms dat er sancties worden genomen op basis van het GPMI, bij-
voorbeeld als iemand zijn opleiding niet correct volgt. Zonder GPMI kan het pro-
ject worden aangepast naar het zoeken van werk, of er kan ook een financiële
sanctie volgen “als het PB van oordeel is dat de cliënt niet werkwillig is”.
De maatschappelijk werkers zien het GPMI als een controle-instrument van de
politieke instanties, en niet als een instrument dat een meerwaarde heeft voor hun
opvolgingswerk. Ze hechten er weinig belang aan op het vlak van begeleiding
(“Het GPMI voegt niets toe”).
De interne besluitvorming is vrij hiërarchisch gestructureerd. De maatschappelijk
werkers kunnen bepaalde projecten beargumenteren en steunen, bijvoorbeeld “als
de cliënt een concreet project heeft en nooit een studie heeft gevolgd”, maar het is uiteindelijk
het PB dat beslist: “Het is niet aan ons om te beslissen”. “Ze staan wel vrij open voor ver-
schillende projecten, maar ze hechten veel belang aan werkbereidheid. Als een cliënt al een jaar
geholpen wordt en geen vooruitgang boekt, ondanks de voorstellen van de MA, worden ze stren-
ger. In het begin zijn ze ruimdenkend, maar later kunnen ze ontoegeeflijker worden. Je moet niet
met hun voeten spelen. Als iemand financiële steun wil verkrijgen, maar aangeeft dat hij daar
niets voor wil doen, en geen project heeft, zal het PB hem niet gunstig gezind zijn. Er moet een
project zijn, al blijft het eerder vaag, want het doel is tenslotte integratie.” Het plan is niet dat
alle cliënten binnen twee jaar werk vinden, maar wel dat ze allemaal vooruitgang
boeken in hun project. “Er moeten professionele doelstellingen zijn (die niet noodzakelijk
moeten neerkomen op tewerkstelling, al is dat het uiteindelijke doel), er moeten doelen bereikt
worden.”
De filosofie van de maatschappelijk werkers verschilt wat van die van de instantie:
“Wij zijn meer gericht op ondersteuning, minder op bestraffing van gebruikers. Wij werken meer
door te vragen, minder door te verplichten. Wij zijn soms wat losser, al wordt de vertrouwensrela-
tie altijd wel wat vertekend door het financiële aspect van de steun. Soms hebben we het gevoel dat
we een beetje zijn zoals Actiris, dat we achter hun veren zitten om te controleren of ze wel werk-
willig zijn.”
Tevens valt op te merken dat de verplichting om een studentenjob te vinden
kracht wordt bijgezet doordat de steun in de zomer standaard één maand wordt
geschorst, uitgezonderd in bijzondere gevallen of om billijkheidsredenen, na
47
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
goedkeuring door het PB. “Dat levert hun toch altijd wat werkervaring en extra geld op.
Het brengt hun verantwoordelijkheidszin bij en bereidt hen voor op de 'echte' zoektocht naar
werk.” Als iemand herhaaldelijk niet slaagt, kan het PB beslissen om de steun te
schorsen.
3.1.5 Casestudie 5: « Een GPMI met twee versnellingen »
In een ander OCMW in een grote stad wordt het GPMI op twee manieren ge-
bruikt. Er zijn twee categorieën, met elk een andere logica: het algemene GPMI in
de ASD en specifieke GPMI's (studie, opleiding, werk zoeken) in de DSPI.
Ongeveer 1000 leefloontrekkers11 zijn verdeeld over 24 MA’s op de eerste lijn, die
elk een 70-tal dossiers behandelen. Elke MA van de ASD is verantwoordelijk voor
een bepaald geografisch gebied en alle cliënten daarbinnen. De MA voert het soci-
aal onderzoek uit, behandelt de leefloonaanvraag en doet een voorstel aan de raad.
In dit stadium kunnen billijkheids- of gezondheidsredenen aangehaald worden,
naargelang de beoordeling van de MA en ingevolge een beslissing van de raad,
zonder dat er op dit vlak duidelijke richtlijnen zijn. De dossiers gaan minstens
twee keer per jaar naar de raad, bijgewoond door het diensthoofd van de ASD en
een MA of een teamleider van één van de diensten, volgens een beurtrol. Na toe-
kenning van het leefloon moet de MA binnen drie maanden een algemeen GPMI
opstellen voor de 18- tot 25-jarigen en de daklozen. Daarnaast ontvangt de tweede
lijn het sociaal verslag van de MA, de rechthebbende wordt opgeroepen en de be-
geleiding kan beginnen. Een cel onthaal maakt nog een selectie op dit niveau (bil-
lijkheid/gezondheid, DSPI of DSI).
Op de tweede lijn behandelt een specifieke eenheid de dossiers van de 18- tot 25-
jarigen, waarbij 3 types specifieke GPMI's worden aangewend: GPMI ‘studie met
voltijds leerplan’, GPMI ‘vorming’ en GMPI ‘dat binnen een bepaalde periode
leidt tot een arbeidsovereenkomst’. Wie niet weet wat te kiezen, kan eerst een be-
roepsoriëntatieproject (BOP12) van maximaal 6 maanden doorlopen, waarbij spe-
cifieke instrumenten worden ingezet om een project te bepalen. De begeleiding
van 25-plussers gebeurt minder vaak via een GPMI, omdat dat niet wettelijk ver-
eist is, maar wordt geval per geval bekeken. De TB beslist erover. “Sommigen doen
het automatisch, omdat ze van het principe zijn dat iedereen dan gelijk behandeld wordt, terwijl
anderen het voor bepaalde cliënten gebruiken die wat meer stimulans nodig hebben en aan hun
verplichting herinnerd moeten worden.” In elk geval kan er pas een specifiek GPMI op-
11 Waarvan ongeveer 3/4 wordt gevolgd in tweede lijn, door de DSI of de DSPI.
12 Bilan d’Orientation Professionnelle
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
48
gemaakt worden als er eerst een algemeen GPMI getekend is met de MA op de
eerste lijn.
De cliënt wordt dus dubbel gevolgd, zowel door de ASD als op de tweede lijn.
Soms worden er vergaderingen met de drie partijen gehouden, maar alleen in geval
van problemen. Mensen die een contract art. 60 krijgen, verlaten het RMI- en
GPMI-systeem. Zij maken vanaf dan deel uit van de actieve bevolking, maar wor-
den nog verder opgevolgd door de afdeling werkgelegenheid van de DSPI.
De dossiers bestaan in papieren en elektronische versie. Via een elektronisch plat-
form hebben alle MW's toegang tot de laatste wijzigingen.
Inhoudelijk heeft het algemene GPMI betrekking op de sociale opvolging, en het
is globaal van aard. Er staan doelstellingen in beschreven met betrekking tot alle
aspecten behandeld op de eerste lijn, m.a.w. alles wat niet rechtstreeks met sociaal-
professionele integratie te maken heeft (huisvesting, budget, gezondheid, sociale
zekerheid, gezin …). Ook het type begeleiding dat de cliënt op de tweede lijn ont-
vangt, staat erin vermeld, evenals de verplichting tot samenwerking met de DSPI.
De duur komt overeen met de duur van de steun. De specifieke GPMI's kunnen
in 3 modellen (studie, vorming, werk zoeken) gevat worden. Inhoudelijk zijn ze
gedetailleerder en op maat van de cliënt opgesteld. Het GPMI voor studenten
loopt de hele duurtijd van de opleiding, na toestemming van de raad. Als de aard
van het project verandert, wordt er een ander specifiek GPMI opgemaakt. De en-
gagementen van het OCMW worden slechts globaal geschetst, maar er worden
wel verplicht bij te wonen informatiesessies georganiseerd om de rechthebbenden
te informeren over hun rechten en plichten. Sommige stappen (bv. taallessen bij-
wonen, kinderopvang zoeken …) zitten niet in een GPMI vervat en worden ge-
woon opgelegd aan de rechthebbende, die bewijzen moet kunnen voorleggen.
De driemaandelijkse evaluatie wordt niet meer uitgevoerd met de algemene
GPMI's, want ze overlapt met het evaluatierapport opgesteld met het oog op de
herziening van de verlenging van de steun door de raad. In tegenstelling tot de
evaluatie van het GPMI worden deze opvolgingsverslagen niet medeondertekend
door de gebruiker, die alleen geïnformeerd wordt. De evaluatieprocedure en me-
deondertekening door de gebruiker worden wel toegepast bij de specifieke
GPMI's. Sancties komen maar weinig voor13, “want het GPMI mag niet gebruikt wor-
den als bestraffingsmiddel”. In het kader van het GPMI worden sancties overwogen
“als men niet meewerkt met de TB”. Aangemaande personen krijgen ook de kans om
zich te verdedigen. De eerste sanctie is een schorsing van het leefloon gedurende
één maand. Bij volgende aanmaningen neemt de duur van de schorsing toe, en het
13 Geraamd op 0,01% van de gevallen.
49
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
leefloon kan zelfs worden ontnomen. Wel dient opgemerkt dat de gebruiker be-
schermd wordt tegen onmiddellijke intrekking door een aanmaningsprocedure die
het OCMW in alle gevallen volgt, ook zonder GPMI. “Maar het is billijker om het via
het GPMI te doen, want zo worden de cliënten ingelicht over hun rechten en plichten, en weten ze
hoeveel manoeuvreerruimte ze hebben. Dat brengt hen verantwoordelijkheidszin bij.”
Het gebruik van het algemene GPMI en de specifieke GPMI's blijkt zeer verschil-
lend. Het algemene wordt vooral beschouwd als een administratieve formaliteit,
die de MA's wel eens uit het oog verliezen. “Het dient louter om recht te krijgen op het
leefloon alleenstaande of op de terugvordering, en om de andere GPMI's legaal te maken.”
Daarom is het gebruik ervan in zekere zin beperkt tot de in de wet voorziene
doelpubliek. Toch heeft de MW de mogelijkheid om ernaar terug te grijpen als de
samenwerking moeizaam verloopt, als drukkingsmiddel. Het wordt niet gebruikt
als instrument ter evaluatie van de opvolging en de driemaandelijkse evaluatiepro-
cedure vindt men dan ook overbodig. Het specifieke GPMI, daarentegen, wordt
als begeleidingsinstrument gebruikt en “geeft echt een impuls aan de opvolging”.
Bij het jonge publiek studenten en SPIis het GPMI over het algemeen goed
geïntegreerd in de praktijk. “Het is een essentieel instrument, waarop ik mij baseer in mijn
werk. De mensen informeren over je verwachtingen en wat we samen gaan doen, dat is toch het
minste wat je kunt doen. Het is belangrijk dat er een contract is dat door beide partijen wordt
ondertekend, want dat brengt verantwoordelijkheidszin bij, het brengt de verplichtingen in herin-
nering en het beschermt de cliënt in geval van problemen met het OCMW.”
Contractueel vastgelegde steun, met wederzijdse verbintenissen van beide partijen,
staat kennelijk vrij centraal in het arbeidsethos van de bevraagde mensen, maar ze
nuanceren dat concept wel wanneer het om de sociaal zwakste cliënten gaat. Het
uiteindelijke doel van alle opvolging is “de situatie positief doen evolueren, zodat de per-
soon zelfstandiger en geëmancipeerder wordt, zijn eigen weg vindt, en een volwaardige burger kan
worden in plaats van een hulpbehoevende burger.”
Wat de studies betreft, moedigt het OCMW vooral projecten aan “die haalbaar
zijn”, naargelang de capaciteiten, het project en het traject van de cliënt in kwestie.
“Het doel is niet om ze op hun 18 jaar werken te sturen met het diploma dat ze hebben, wij
proberen verder te gaan.” Studenten zijn niet verplicht om te slagen en ze worden niet
gestraft als ze falen. “Ze moeten alle mogelijke inspanningen leveren om hun studieproject te
doen slagen, maar zelfs als ze dat niet doen, gaan we ze niet standaard verbieden om te herbegin-
nen. Dat is een kwestie van menselijk zijn, van gezond verstand.”
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
50
3.2 Onderscheidende criteria
Het mag duidelijk zijn uit de vijf casestudies dat elk OCMW een andere praktische
invulling geeft aan het GPMI. Het zou een hele uitdaging zijn om in de 589
OCMW’s twee te vinden die het GPMI systematisch op identieke wijze toepassen.
Alle OCMW's baseren zich dan wel op hetzelfde wettelijke kader, en in toene-
mende mate worden gemeenschappelijke normen opgelegd of voorgesteld op
zowel federaal als gewestelijk niveau, via omzendbrieven, methodische en techno-
logische instrumenten, rechtspraak, de inspectie van de POD Maatschappelijke
Integratie, en uitwisseling van goede praktijkenmaar de wezenlijke autonomie
van de OCMW's leidt tot een zeer uiteenlopend gebruik van het GPMI in de prak-
tijk.
De belangrijkste onderscheidende criteria zijn (1) het nut dat men toeschrijft aan
het GPMI als instrument, (2) voor welke doelgroepen er een GPMI wordt opge-
maakt, (3) de vorm en inhoud van het GPMI, (4) de domeinen waarop de GPMI's
betrekking hebben, (5) de bestemming die men aan de GPMI's geeft, (6) de timing
van de uitvoering ervan in het traject van de gebruiker, en (7) de mate waarin het
GPMI via onderhandeling met de gebruiker tot stand komt, dan wel wordt opge-
legd.
3.2.1 Het aan het GPMI toegeschreven nut
Bij sommige OCMW's, of bij bepaalde diensten in de OCMW’s, is het GPMI vol-
ledig geïntegreerd in de courante praktijk van het maatschappelijk werk als vol-
waardig methodisch instrument, terwijl andere OCMW's het louter beschouwen
als een administratieve formaliteit dat vervuld moet worden om federale steun
te verkrijgen. De methodische dimensie van het GPMI wordt dus zeer variabel
ingevuld.
3.2.2 Het doelpubliek
Ook het doelpubliek van het GPMI varieert enorm. Aan het ene eind van het
spectrum vinden we de OCMW's die zich puur beperken tot wat wettelijk ver-
plicht is, aan het andere eind de OCMW's die systematisch voor elke gebruiker een
GPMI opstellen. Tussen beide uitersten schommelt de praktijk tussen een catego-
riale en een individuele aanpak: nu eens wordt het GPMI systematisch voor een
bepaalde ‘categorie’ cliënten gebruikt (bv. daklozen, mensen die een beroepsoplei-
ding volgen …), dan weer geval per geval: op basis van het gevoel van de MA, bij
51
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
weerspannige cliënten, bij een stroef lopende samenwerking, of “als dat volgens ons
nuttig is voor de persoon in kwestie”. De ‘categorieën’ en soms ook de structuur van
de diensten worden bepaald op basis van het profiel van de rechthebbenden
(bv. daklozen, leeftijdscategorie …), ofwel naargelang de aard van het project, en
dus eerder volgens hun inzetbaarheid of employability, gedefinieerd als de mate van
vervreemding van de ‘klassieke’ arbeidsmarkt (maatschappelijke hermobilisering,
werk zoeken, studeren …).
3.2.3 Vorm en inhoud
Via de web-enquête werden ons 106 Nederlandstalige en 70 Franstalige model-
GPMI’s toegestuurd. We stellen vast dat er verschillende GPMI-modellen worden
gebruikt. Vele OCMW's baseren zich op sjablonen ontwikkeld door de regionale
federaties: algemeen, gericht op studies, gericht op vorming en gericht op arbeid. 1
(UVCW, 2002; VVSG, 2010). Maar er zijn ook OCMW's die hun eigen modellen
hebben ontwikkeld: gericht op sociale activering of integratie, gericht op huisves-
ting, gericht op opleiding door werkervaring, GPMI art. 60. De voorbeelden van
opgevraagde GPMI's laten een aanzienlijke verscheidenheid zien op het vlak van
vorm en inhoud. De studenten-GPMI's zijn doorgaans zeer gestandaardiseerd
en vooraf gedefinieerd, terwijl de ‘algemene’ GPMI's en de GPMI's met het oog
op ‘sociale integratie’ vaker open van aard zijn en meer ruimte laten voor geper-
sonaliseerde doelstellingen. Sommige GPMI's zijn heel precies beschreven om
zo nauw mogelijk aan te sluiten bij het traject van de cliënt, andere blijven vaag en
afstandelijk. De engagementen van het OCMW worden ook niet altijd even gede-
tailleerd beschreven. Sommige contracten bevatten een hele lijst bepalingen, ande-
re contracten zijn wat toegankelijker geformuleerd.
3.2.4 Levensdomeinen
De inhoud en het doel van het GPMI kunnen betrekking hebben op uiteenlopen-
de domeinen. Er zijn GPMI's die uitsluitend bedoeld zijn om bepaalde dimensies
van het leven van de gebruiker te ondersteunen, en dus beperkt zijn tot wat
rechtstreeks te maken heeft met de studies of de socioprofessionele inschakeling.
Andere zijn daarentegen veelomvattend tot zelfs allesomvattend, waarbij soms
ook aspecten uit het privéleven of zelfs de intieme sfeer aan bod komen (“'s och-
tends opstaan, de kinderen naar school brengen, zich 's ochtends wassen …”). Sommige
OCMW's leggen alleen de SPI in strikte zin contractueel vast, terwijl andere ook
een GPMI opstellen voor sociale activering en het zichzelf herankeren, in
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
52
voorkomend geval met doelgroepen vrijgesteld om gezondheids- of billijk-
heidsredenen (over het volgen van een behandeling, bijvoorbeeld).
3.2.5 Tussen vertrouwen en controle
Ook de bedoeling van het instrument verschilt: de focus kan liggen op begeleiding
of op controle. Alle GPMI's nemen de vorm aan van een contract ondertekend
door de verschillende partijen (gebruiker, MW, mandataris en soms derden), maar
de waarde en de consequenties van dit contract kunnen verschillen naargelang
men het accent op de ‘symbolische en pedagogische’ dimensie legt, of op de
contractuele dimensie in de letterlijke en juridische betekenis. In het eerste
geval zijn de wederkerige engagementen eerder moreel van aard, zoals in een
‘pact’, en zijn er zelden concrete sancties voor niet-naleving eigenlijk bijna uit-
sluitend in ‘randgevallen’ waar sprake is van fraude. In het tweede geval worden er
veel systematischer sancties opgelegd.
3.2.6 De timing
In sommige OCMW's is een ondertekend contract een
conditio sine qua non
om steun te kunnen krijgen. In andere is het volledig losgekoppeld van de
voorwaarden om steun te verkrijgen en wordt de uitvoering ervan integraal
overgelaten aan de maatschappelijk werkers. In dat geval zal in de beslissing van
de raad vermeld staan dat er verplicht een GPMI opgesteld moet worden, maar
niet wat de inhoud ervan moet zijn (“Vormelijk moeten we via GPMI's werken, maar
inhoudelijk zijn we niet gebonden”). Wat de termijn betreft, lopen de meningen uiteen
naargelang de manier waarop het GPMI wordt gebruikt: sommigen vinden de
vooropgestelde drie maanden voor het definiëren van een project te kort, anderen
stellen meteen een project op bij de eerste ontmoeting.
3.2.7 De mate van inspraak
De OCMW's stellen het GPMI op verschillende manieren voor: sommige leggen
de klemtoon op onderhandelen, samen met de cliënt het project bespreken en
invullen (“We vertrekken vanuit de vraag, de behoefte”), andere stellen het eerder voor
als een reeks te vervullen voorwaarden om steun te verkrijgen/behouden. De
manoeuvreerruimte van de rechthebbende is dus zeer variabel, evenals de rol van
derden bij de onderhandelingen (“Bij ons is er een dwingend element: er moeten verplich-
tingen nagekomen worden, hoe gaan we dat doen?”).
53
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
3.3 De verschillende functies van het GPMI
Uit de praktische aanpak en het discours van de OCMW-medewerkers blijkt dat
het GPMI potentieel verschillende functies vervult, eventueel gecombineerd bin-
nen eenzelfde gebruikswijze en eventueel in verbinding met andere instrumenten
en procedures:
3.3.1 Administratief
Sommige GPMI's bieden toegang tot een verhoogde federale subsidie voor het
OCMW of tot een beter tarief voor de gebruiker. De administratieve functie komt
eerder overeen met een doel op systeemniveau, zonder meerwaarde voor het
maatschappelijk werk.
« Er zijn sociaal werkers, en ik kan het een stuk wel begrijpen, die problemen hebben met de
vele administratie die er al is. Die daar mee worstelen, en er weerstand tegen n hebben omdat
zij vinden van 'dit hoort niet echt bij het maatschappelijk werk', Sociaal werkers die dat con-
tract nog een keer, dat formeel contract, ook weer gaan zien als nog een keer een extra admini-
stratieve opdracht die er alleen maar kan toe leiden volgens hen om de afstand met cliënten nog
groter te maken”. (Diensthoofd)
“Dat formele, omdat het moet, zit er toch ook heel dik in. Omdat ik hier merk, zo dossiers,
en vooral dan bij studenten, waar dat eigenlijk alles loopt, die aan het studeren zijn, die regel-
matig hier een babbel komen doen, van 'zo loopt het', euhm, die ook komen zeggen 'dat zijn
mijn uitslagen en ik heb dat vakantiewerk en hup die gaan terug naar school', dat is dan puur
formalisme, dat wordt dan ingevuld en inderdaad regelmatig vergeten totdat de administratie
dan zegt van 'seg'. Dan denk ik ook niet dat dat iets kan bijdragen dan.” (Diensthoofd)
3.3.2 Legitimerend
Het GPMI maakt het mogelijk om de zwarte doos van de OCMW’s te openen”. Som-
migen geven te kennen dat het GPMI een middel kan zijn om de uitgaven van
OCMW's te rechtvaardigen voor de belastingbetaler.
“Op zich is er geen draagvlak voor maatschappelijk werk. Maar als je dan concrete zaken
hebt die je zichtbaar kan maken of individueel maatschappelijk werk en je kan dat zichtbaar
maken. Dat er geen geld in vergaderen gaat. Dan is er wel een draagvlak.” (Diensthoofd)
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
54
3.3.3 Evaluatie van de OCMW-werking
Dit lijkt eerder een secundaire, weinig gebruikte functie. In principe moet volgens
de wet elk jaar een verslag worden ingediend bij de RMW, maar slechts één enkel
door ons bezocht OCMW doet dat. De respondenten geven op dit vlak aan dat ze
moeite hebben met longitudinale opvolging en monitoring, gelet op het ‘volatiele’
karakter van hun publiek en de vage vormvereisten voor dit verslag (telt men bij-
voorbeeld de gebruikers of de GPMI's?).
« Wij hebben inspectie gehad in dossiers twee maanden geleden. We merken dat we er niet in
slagen de driemaandelijkse evaluaties op ta maken. Wij zien cliënten met een GPMI regelma-
tig, maar de maatschappelijk werkers denken er niet altijd aan om dat moment te gaan forma-
liseren en dat is het probleem. Het is niet dat die contacten en die begeleiding er niet is, het
probleem is dat we daar geen objectieve neerslag van hebben. Samen met de inspectrice van de
POD MI hebben we daar een inhoudelijke discussie over gehad en zijn we naar pragmatische
oplossingen gaan zoeken” (Diensthoofd)
3.3.4 Evaluatie van sociaal werkers
Het betreft hier een controlerende en documenterende functie: supervisie van het
werk van de maatschappelijk werkers door het diensthoofd, politieke instanties en
de inspectie. Het GPMI objectiveert en documenteert de stappen ondernomen
door de maatschappelijk werkers.
“Bij de leden van de raad is er misschien niet altijd een duidelijk zicht op welke taken en rol-
len dat een maatschappelijk werker altijd heeft. Zo'n GPMI is dan concreet. Voor sommige
geraken we misschien ook wel af van dat softe beeld van de maatschappelijk werker, Als in
zo'n GPMI staat: ' het doel is dat je vorming gaat volgen bij de VDAB, dat je u die dag
aanbiedt, dat je die vorming, dat je daar altijd aanwezig gaat zijn tenzij je een geldige reden
hebt om afwezig te zijn', dan ziet men wel van 'ja, het is niet zo soft.'”(Directeur)
3.3.5 Objectiveren
Het GPMI biedt een houvast bij de besluitvorming en de arbitrage door raden en
comités. Cuypers en Torfs (2011) wijzen in dit verband op het procesrechtelijk
belang van de ‘kristallisatie’ van afspraken die de rechter houvast bieden ter be-
oordeling van de rechtsfeiten. Het GPMI is zo “een instrument ter bevordering
van de transparantie” (Cuypers & Torfs, 2011, p. 766)
“Ik herinner mij, recent trouwens, vorige week, waar de raad een beslissing moest nemen in een
individueel geval, Er was discussie in een dossier of de cliënt, al of niet schuld had aan de situ-
atie, was het niet willen of niet kunnen, Aan de hand van het verslag was dat niet zo duide-
55
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
lijk. Zeker voor de raadsleden niet. Maar het was wel een positief voorstel, dus om leefloon te
geven, want de maatschappelijk werker vroeg 'ik heb tijd nodig om duidelijk te weten te komen
wie die cliënt is '. En dan was de beslissing van de raad van, die was dan 25, akkoord, maar
met een GPMI. Dus in dat geval waren zij overtuigd als wij een GPMI afsloten van hoe we
het concreet aanpakken, dat wordt echt opgevolgd, dus daar heeft het opmaken van een GPMI
zeker geholpen om een beslissing erdoor te krijgen.” (Diensthoofd)
“Voor mij is het belangrijk dat er, naast alle formele artikels die erin opgenomen moeten zijn,
dat er echt heel duidelijk in staat welke doelstelling dat men wil nastreven, Voor mij moet het
concreet zijn. Er moet uitgeschreven worden wat men wil bereiken. En eigenlijk verschilt dat
niet van wat we vroeger in onze begeleidingen deden. Er wordt gewoon neergeschreven wat er
vroeger sowieso wel gedaan werd, maar niet neergeschreven werd. Maar voor mij maakt dat
neerschreven het wel heel belangrijk” (Diensthoofd).
“Ik ben er echt van overtuigd dat het helpt omdat je dingen gaat verduidelijken en verfijnen op
papier, Dat maakt dat zaken nadien checkbaar zijn. Wat de afspraken waren, Wat doelen
en afspraken waren die bepaald waren” (Diensthoofd).
“Ik denk dat we GPMI vooral gebruiken, dat we het vooral proberen te analyseren of te kade-
ren als het verslag niet voldoende stof of info geeft om eigenlijk een goed beeld te hebben van een
cliënt. Dan kan zo’n GPMI toch wat bijkomende info over geven. En het wordt dan vooral
gebruikt wordt in die gevallen waar een sanctie voorgesteld wordt omdat een cliënt de afspraken
uit het GPMI niet gevolgd heeft. Op dat moment wordt door de dienstleiding, mezelf en een ju-
rist, toch wel een keer verder in dat GPMI gekeken: wat waren daar de afspraken, zijn dat
haalbare afspraken voor de cliënt. Want wij bekijken daar ook of het OCMW zelf misschien
een aandeel heeft in het feit in dat iets niet gelukt is.” (Diensthoofd).
3.3.6 Beschermen
Sommige maatschappelijk werkers zijn van mening dat het GPMI de gebruiker
garanties biedt tegen de willekeur en veranderende grillen van politieke instanties.
Het leefloon blijft immers gegarandeerd voor de volledige duur van het contract,
zolang de cliënt alle verplichtingen nakomt.
“Een voordeel is dat de dingen duidelijk zijn, dat de afspraken duidelijk zijn, dat niemand
kan twijfelen over hoe dat die afspraken gebeurd zijn, Dat hebben we dikwijls: de discussies
van 'dat was niet de afspraak'. Ik denk dat het tweezijdig is.” (Diensthoofd).
“Wij sanctioneren bijna nooit. En voordat er een sanctie is, vraag ik meestal van 'stel toch
maar een GPMI op', Waarom? Omdat ik dan zeker weet nogmaals van het, wat ik heel
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
56
vroeger gehoord heb, dat de maatschappelijk werker heel duidelijk met de cliënt heeft afgespro-
ken 'dat moet gij doen en dat doen wij'.” (Diensthoofd).
3.3.7 Uitsluiten
Het GPMI vormt een ‘wettelijke’ basis om sancties op te leggen.
“Het nadeel van een GPMI is, denk ik, dat dat heel formalistisch overkomt, Dat dat wat be-
dreigend overkomt voor een cliënt, Dat daar plots een uitgeschreven druk ontstaat, die er mis-
schien als het gewoon gezegd wordt niet is, dat dat misschien een ander gevoel kan geven, min-
der vertrouwen misschien.” (Diensthoofd).
“Je bent bij 25-jarigen verplicht om dat GPMI op te maken. Dus automatisch leg je voor-
waarden op aan je hulpverlening waar dat voor een aantal mensen niet haalbaar is om dat na
te leven. Ja, je kan dan wel je billijkheidsredenen in te roepen om dat niet te doen, maar dat
blijft een minderheid. Er wordt sterk aangedrongen op het opmaken van dat GPMI en op die
manier koppel je onvoorwaardelijke hulpverlening aan voorwaarden en dat gaat voor een aan-
tal mensen niet werken. En er zijn mensen die sowieso al wantrouwig zijn om naar de hulp-
verlening toe te stappen en je moet ze nog een keer een contract laten tekenen. Dat is al
helemaal niet zo evident.” (Sociaal Werker)
3.3.8 Begeleiden
In het GPMI kunnen de te ondernemen stappen en doelstellingen op maat van de
gebruiker gestructureerd worden.Hhet GPMI zorgt voor structuur in de opvol-
ging, want de onderhandeling en de evaluaties vormen ‘pauzemomenten’ die een
houvast kunnen bieden in het maatschappelijk werk en de begeleiding.
“Een voordeel aan het GPMI vind ik dat je voor mensen die een GPMI hebben toch iets in-
tenser gaat samenwerken met de cliënt. Wat dat de begeleiding alleen maar ten goede komt.
Als ik een GPMI opmaak, dan doet mij dat wel stilstaan bij een aantal levensdomeinen waar
dat ik misschien anders niet zou over nagedacht hebben. Die levensdomeinen zijn allemaal ver-
vat in dat contract. En dat vind ik dan wel een meerwaarde.” (Sociaal Werker)
3.3.9 Informeren
Dankzij het GPMI kunnen gebruikers geïnformeerd en bewust kiezen om zich te
engageren, de ‘spelregels’ begrijpen, en een duidelijk beeld krijgen van wat men
van hen verwacht en wat zij van het OCMW mogen verwachten.
57
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
“Wat ik daar wel aan positief vind aan een GPMI is die duidelijkheid. Eigenlijk zoude dat
in, dermee dat ik daarstraks zei van in het begin van hulpverlening, ik vind dat dat een duide-
lijke start wel is dat ge soms in andere dossiers wel mist. Door dat GPMI overloopt ge wel van
'wat gaat ge nu doen, wat hebt gij van ons te verwachten, wat hebben wij van u te verwach-
ten'.” (Sociaal Werker)
“GPMI heeft een gerichtheid op taken die in de hulpverlening altijd wel aanwezig is: wat zijn
de doelen, welke zijn die? Dat dat duidelijk overlegd wordt. Welke is de weg dat we daar naar
toe kunnen gaan, wat kiezen we, wat zijn belangrijke momenten waar we een keer kunnen
stilstaan en evalueren? Ja, dat kan het GPMI, dat is het wel” (Diensthoofd)
3.3.10 Duiden
In gevallen waar de samenwerking moeizaam verloopt, kan het GPMI de maat-
schappelijk werker helpen om het kader en de verplichtingen te duiden en “duide-
lijke eisen te stellen”.
“Ik heb ook al een paar gehad die wel schrokken van 'ah moet ik een contract tekenen voor
een leefloon? Ik heb daar toch recht op, ik krijg dat toch?’ Dat heb ik ook al een paar keer
gehad. Maar ja als ge daar nog nooit van hebt gehoord, dan denkt ge 'ik kan gewoon een leef-
loon krijgen', maar die wel verschoten dat ze zo een contract moesten tekenen”. (Sociaal Wer-
ker)
“Vroeger op de sociale school zeiden ze altijd dat je geen voorwaarden mag verbinden aan
hulpverlening. Maar inmiddels heb ik hier in de praktijk gezien dat dat toch wel dikwijls no-
dig is. Ik kan dat principe in theorie nog altijd onderschrijven, maar de in praktijk werkt het
dikwijls niet zo en moet steun echt wel gekoppeld worden aan voorwaarden, en moet je cliënten
binnen een kader houden.”(Voorzitter)
“De cliënt in dit dossier is iemand die zich in het verleden aan geen afspraken hield, maar die
wel opnieuw zijn goede wil toont. Hij heeft een zoontje van negen jaar die hij niet meer ziet,
maar die hij wel wil terugzien. Dan moet hij een woning hebben, moet hij werk hebben, en
daar wil hij nu hard voor gaan. Wij zijn meegegaan in dat verhaal van wij willen mee met u
voorwaarden scheppen om dat te kunnen bekomen, Maar we verwachten van u wel dat gij uw
woonst gaat zoeken, dat gij uw huur maandelijks betaalt, Dat gij stipt op het werk verschijnt
enzovoort… Dus toch wel een hele reeks verwachtingen die daar tegenover staan, met de af-
spraak van ‘kijk, wij geven u die kans, maar je zal ze wel moeten nemen’.” (Voorzitter)
Deze functies kunnen geheel of gedeeltelijk vervuld worden door het GPMI, maar
sommige worden soms aangevuld met andere, intern ontwikkelde instrumenten,
zoals: verplicht bij te wonen informatiesessies (informerende functie), ‘opvolgings-
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
58
fiche’, ‘begeleidingsplan’ (methodische functie), sociaal verslag (objectiverende
functie).
Afhankelijk van het gebruik of de houding ten opzichte van het GPMI (contract,
begeleidingsinstrument of formaliteit) zullen andere functies primeren.
Het ‘GPMI als contract’ beoogt de rechten en plichten vast te leggen en te ver-
duidelijken, en vervult zo een informerende functie. Het wordt tevens beschouwd
als drukkingsmiddel in gevallen waar de samenwerking moeizaam verloopt, maar
het kan ook tot op zekere hoogte de gebruiker beschermen tegen sancties van het
OCMW.
Het ‘GPMI als begeleidingsinstrument zorgt voor een betere opvolging door
de maatschappelijk werkers en voor een hogere betrokkenheid van de gebruikers
bij het zoeken naar oplossingen. “Het GPMI is een middel waarmee we samen kunnen
werken aan de ontwikkeling van de talenten van de gebruikers, zodat zij zich engageren in de
maatschappij.” Er kunnen ook alternatieven worden gezocht voor de klassieke
zoektocht naar werk.
Het ‘GPMI als formaliteit’ wordt opgelegd aan de maatschappelijk werkers, die
zeggen dat ze niet genoeg tijd hebben voor de opvolging. Dit GPMI biedt “geen
enkele meerwaarde voor de begeleiding”, gezien het dwingende karakter ervan. Het dient
uitsluitend om de federale subsidie te verkrijgen.
3.4 Factoren om verschillen in gebruik tussen OCMW's te duiden
De uiteenlopende manieren waarop het GPMI wordt gebruikt, hebben te maken
met de specifieke interne omstandigheden en de context van elk OCMW. Ver-
schillende factoren beïnvloeden de manier waarop men het GPMI hanteert. Deze
factoren zijn van filosofische, institutionele en organisatorische aard.
3.4.1 Filosofische, politieke en normatieve accentverschillen
Het activeringsprincipe wordt door weinig respondenten in vraag gesteld, al han-
teert niet iedereen dezelfde definitie. Iedereen onderstreept het belang van bege-
leiding in de richting van zelfstandig leven en van sociale en/of professionele inte-
gratie van de gebruikers. De tijd dat het OCMW werd beschouwd als de ‘geldau-
tomaat van de armen’ lijkt dus helemaal voorbij. Het volstaat niet om financiële
steun toe te kennen aan personen in nood al is die vaak noodzakelijk en wordt
59
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
die vaak beschouwd als basisvoorwaardewant zij moeten ook begeleid worden
in de richting van zelfstandigheid en sociale integratie, en indien mogelijk ook pro-
fessionele integratie.
Hierover zijn de meesten het eens, maar sommigen wegen dit activeringsprincipe
af tegen een reeks kenmerken eigen aan de situatie van de OCMW's. Ten eerste
halen sommigen de functie van het OCMW als ‘vangnet’ aan, als ‘laatste barrière’
tegen uitsluiting. Ten tweede wijzen sommigen op de specifieke samenstelling van
het publiek van de OCMW's, dat ook een ‘onreduceerbare’ groep mensen bevat
die ‘niet (professioneel) te integreren zijn’ en te sterk vervreemd zijn van de ar-
beidsmarkt. Ten derde onderstrepen velen het gebrek aan ‘uitwegen’: op de ar-
beidsmarkt, maar ook in het opleidingsaanbod (beroepsopleiding, alfabetisering,
kinderopvang …) zijn er, naargelang de lokale context, soms maar weinig realisti-
sche mogelijkheden voor mensen in een activeringstraject.
Op het vlak van sociale integratie ontplooien sommige OCMW's een brede waaier
van activiteiten, dankzij andere bronnen van financiering (Europees Sociaal
Fonds, regionale financiering, gemeentelijk beleid …) en samenwerkingsverban-
den, terwijl andere OCMW's niet kunnen beschikken over zo'n ruime ‘afzetmarkt’
voor de sociaal zwakste groepen. Tot slot geven meerdere respondenten aan dat er
te weinig middelen zijn (financiering, personeel en soms infrastructuur) om de
cliënten optimaal te begeleiden. De werklastuitgedrukt in aantal gebruikers per
maatschappelijk werker, maar ook afhankelijk van de specifieke aard van het pu-
bliek en de lokale contextis sterk verschillend.
Ondanks die relatieve consensus over het activeringsprincipe lopen de meningen
sterk uiteen over wat de nadruk moet krijgen: de ene legt het accent op de rech-
ten, de andere eerder op de plichten van de rechthebbenden. De praktijk en het
discours schommelen tussen beide uitersten. In het eerste geval zijn de responden-
ten geneigd zich af te zetten tegen het koppelen van voorwaarden aan het leef-
loon, dat naar hun mening onvoorwaardelijk toekomt aan al wie in nood verkeert,
zoals vastgesteld en geobjectiveerd in het sociaal onderzoek. De OCMW's die de-
ze visie aanhangen, zullen hun integratieprogramma's op vrijwillige, niet-
dwingende basis aanbieden, en vertrekken vanuit de vraag en de ambities van het
individu. In het andere geval is men van mening dat de gebruiker als tegenprestatie
voor dit inkomen een reeks gerechtvaardigde verplichtingen moet nakomen, en
dat bij niet-naleving het leefloon kan worden ingetrokken. Er is dan vaker een
dwingend, verplichtend element terug te vinden in de integratieprogramma's en de
uitvoering van het GPMI.
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
60
Een cruciaal punt is de werkbereidheid. Ook dit begrip wordt op uiteenlopende
manieren geïnterpreteerd, gaande van een strikte visie tot een ruime visie, waar-
door ook de eisen gesteld door de OCMW's sterk variëren, met name op het vlak
van ‘bewijzen’. De visie die we als ‘strikt’ bestempelen, is volledig gericht op de
arbeidsmarkt. Het einddoel is dan socioprofessionele inschakeling via ‘klassieke’
tewerkstelling. Anderen hebben een ‘ruime’ visie op werkbereidheid en activering,
die vaker gepaard gaat met sociale integratie in ruime zin, waarbij men deelneemt
aan de maatschappij in meer gevarieerde vormen dan alleen werk zoeken. Naast
deze ethische, filosofische en politieke percepties zijn er grote verschillen tussen
OCMW's maar ook tussen diensten en tussen doelgroepenop het vlak van
welke bewijzen er geleverd moeten worden voor de werkbereidheid. Voor som-
mige volstaat een inschrijving als werkzoekende bij VDAB/Forem/Actiris, terwijl
men bij andere minstens een aantal keer per week werk moet zoeken, of getuig-
schriften van deelname aan opleidingen moet voorleggen, enzovoort. Maar door-
gaans is deze ‘werkbereidheidsvereiste’ in wezen een ‘aanmaning tot samenwer-
king’. De gebruiker moet niet alleen bereid zijn te werken, maar vooral ook ‘van
goede wil zijn’.
Deze verschillende opvattingen vertalen zich ook naar het beleid en de praktijk,
wat vrijstellingen om billijkheidsredenen betreft.
In gevallen waar het GPMI eerder begeleidend wordt opgevat, betekent een vrij-
stelling van werkbereidheid niet noodzakelijk dat er geen GPMI kan worden op-
gesteld, want dat kan ook gericht zijn op gezondheid, psychologische opvolging,
enzovoort. Als het GPMI echter ‘dwingend’ van aard is, en rechtstreeks afhangt
van de werkbereidheid in strikte zin, dan zal een vrijstelling om billijkheidsredenen
ook doorgetrokken worden naar het GPMI, dat dus niet opgesteld wordt voor
gebruikers ‘vrijgesteld om billijkheids- (of gezondheids-)redenen’. In beide geval-
len zijn er wel diverse opvattingen van ‘billijkheidsredenen’. Sommige OCMW's
stellen hieromtrent richtlijnen op, terwijl andere benadrukken dat deze criteria niet
algemeen toepasbaar zijn, en per definitie geval per geval bekeken moeten worden.
Zo zal eenzelfde situatie (bv. een alleenstaande moeder met jonge kinderen) in
verschillende OCMW's anders aangepakt worden. In het ene OCMW is deze situ-
atie reden genoeg voor een vrijstelling om billijkheidsredenen, in het andere niet.
En dan zijn er nog OCMW's die een vrijstelling wel gerechtvaardigd achten, maar
toch een GPMI opstellen met het oog op het vinden van kinderopvang, zodat de
cliënt zich alsnog ter beschikking kan stellen van de arbeidsmarkt. Er dient opge-
merkt dat de kijk op billijkheidsredenen vaak ook afhangt van contextuele variabe-
len. Bij gebrek aan mogelijkheden in de omgeving (als er bijvoorbeeld geen plaats
meer is in de kinderopvang in de gemeente of de omringende gemeenten) kan de
61
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
maatschappelijk werker besluiten een vrijstelling om billijkheidsredenen voor te
stellen.
Hoewel het concept billijkheid (binnen en tussen OCMW's) centraal staat in de
benadering van de respondenten, wordt het op diverse manieren aangepakt in de
verschillende organisaties. Sommige opteren voor formele en procedurele garan-
ties (richtlijnen gevalideerd door de RMW, opzettelijk omslachtig gemaakte sanc-
tieprocedures, veralgemeend gebruik van het GPMI …), bij andere heeft de
werkwijze meer te maken met persoonlijke ethiek, principes of zelfs morele aspec-
ten (expertise van de MW, individuele aanpak per gebruiker, ‘eer en geweten’ van
de mandatarissen …). Daartussenin zijn er nog de OCMW's waar de garanties
vooral op interdisciplinair overleg gebaseerd zijn, waarbij men met het hele team
discussieert of debatteert, verschillende standpunten afweegt, ofwel op supervisie
of intervisie.
3.4.2 Het belang van institutionele en organisatorische aspecten
3.4.2.1 Aanbod aan diensten en praktische organisatie van hulpverlening
Er zijn grote verschillen tussen OCMW's op het vlak van het aanbod van dien-
sten en de manier waarop trajecten georganiseerd worden. Naast de Algeme-
ne Sociale Dienst, waar elk OCMW over beschikt zoals voorgeschreven door de
wet, heeft de overgrote meerderheid van de OCMW's ook een dienst arbeidstra-
jectbegeleiding, hoe beperkt ook (soms slechts een deeltijdse functie), evenals de
mogelijkheid om bepaalde cliënten een sociale tewerkstelling via artikel 60 aan te
bieden. De grootte van de ‘afzetmarkt’ van elk OCMW op het vlak van sociale
activering en socio-professionele integratie is ongelijk.
Dankzij federale, regionale, Europese (ESF-pre-trajecten) of gemeentelijke finan-
ciering hebben de OCMW's de laatste jaren hun aanbod van ‘sociale activering’
kunnen uitbreiden, al wordt soms een andere benaming gebruikt (‘sociale inclu-
sie’, ‘burgerparticipatie’, …). Het dienstenaanbod hangt eveneens af van de midde-
len van het lokale netwerk en van de samenwerkingsverbanden die OCMW's heb-
ben met andere organisaties (op het vlak van alfabetisering, vorming, Socio-
professionele integratie, activiteiten ter bevordering van de sociale participatie), en
in het geval van kleine landelijke OCMW's ook van de aan- of afwezigheid van
samenwerkingsverbanden (in het Franstalig landsgedeelte veelal via “chapitre 12”)
tussen OCMW's.
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
62
Met andere woorden, afhankelijk van de grootte van het OCMW en de lokale con-
text en politiek-bestuurlijke dynamiek zien we een geleidelijke overgegang van:
een OCMW dat een basisdienstverlening verzekert: toekenning van financiële
steun (leefloon of equivalent, kortdurendesociale hulpverlening), met een min of
meer regelmatige opvolging door de basis-Maatschappelijk Werker;
over OCMW's die aan een deel van de cliënten een arbeidsbegeleidings-
traject voorstellen/opleggen dat voor sommigen onder hen kan leiden tot werk
eventueel via artikel 60. Naargelang de grootte en de organisatorische ontwikke-
ling van het OCMW (met of zonder aanbod van ‘oriëntatie en uitwerking van een
project’, opleiding, ‘Jobtafels’ …) kan deze trajectbegeleiding zelf ook beperkt, dan
wel uitgebreid zijn. De opvolging kan algemeen van aard of sterk gespecialiseerd
zijn, met verschillende modules en stappen. De indeling van doelgroepen in cate-
gorieën (bepaling van wie wel en wie niet in de richting van integratie op de ar-
beidsmarkt gestuurd kan worden) hangt af van welke billijkheids- en gezondheids-
criteria het OCMW in kwestie gebruikt (aan- of afwezigheid van richtlijnen, gevoe-
ligheden van maatschappelijk werkers en beleidsmedewerkers). Het is niet stan-
daard dat alle gebruikers zonder vrijstelling arbeidstrajectbegeleiding krijgen. De
inschatting van de inzetbaarheid of employability van de gebruikers is ook een be-
langrijk oriëntatiecriterium, dat soms leidt tot meningsverschillen tussen maat-
schappelijk werkers op de eerste en tweede lijn.
naar OCMW's waar zowel de aanpak als het aanbod ‘holistisch’ en ‘in 360
graden’ uitgewerkt zijn, idealiter voor elke gebruiker (zowel wie in hoge sociale
nood verkeert als wie werkbereid is) en voor de verschillende dimensies van hun
sociale en professionele integratie. Dit aanbod en deze aanpak kunnen op hun
beurt qua organisatie min of meer gespecialiseerd en gesegmenteerd zijn, of juist
eerder geïntegreerd.
Los van de variatie in het dienstenaanbod wordt het traject van de gebruikers
dus ook op variabele wijze georganiseerd. Hoe systematisch en gespecialiseerd de
trajecten worden uitgewerkt, lijkt vooral af te hangen van de grootte van het
OCMW en het beschikbare personeel.
Zo ontwikkelen grote OCMW's lineaire trajecten met een vast, geordend ver-
loop, waar de gebruikers in de loop van hun ‘evolutie’ overgaan van de ene naar
de andere dienst telkens met een ander aanspreekpunten waar alle medewer-
kers toegang hebben tot het digitale dossier. Andere OCMW's, waaronder ook
grotere, kiezen voor meer geïntegreerde opvolging, waar de cliënten hetzelfde
aanspreekpunt behouden tijdens hun volledige traject. Dat neemt niet weg dat er
63
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
specialisaties ontwikkeld kunnen worden, die niet zozeer te maken hebben met
stappen in het traject, maar eerder met bepaalde ‘categorieën’ mensen of proble-
men (jongeren, daklozen, ‘vreemdelingen’ …). Zo kunnen rechthebbenden ver-
schillende aanspreekpunten tegelijk hebben, die zich elk buigen over andere spe-
cifieke aspecten van hun situatie. In de kleinste OCMW's, met weinig personeel,
hebben de maatschappelijk werkers de facto een meer algemene taak. Toch wordt
zelfs in de kleinste OCMW's het onderscheid tussen 1e en 2e lijn gemaakt, met
een verschillende taak- en dienstverlening. In sommige OCMW's neemt de maat-
schappelijk werker op de tweede lijn alle aspecten van het dossier over, in andere
blijft de MA op de eerste lijn verantwoordelijk voor de ‘sociale’ en financiële as-
pecten van de opvolging, terwijl de trajectbegeleider zich buigt over het aspect
‘integratie’.
Afhankelijk van de organisatiestructuur, maar ook van de gangbare gebruikswijze
en ‘filosofie’, komt het GPMI aan de orde:
- op de eerste lijn, met de MA, bij aanvang van de opvolging
- op de tweede lijn (arbeidstrajectbegeleiding of sociale activering), met de
trajectbegeleider
- eenzelfde GPMI gezamenlijk ondertekend met de MA op de eerste lijn en
de trajectbegeleider op de tweede lijn
- twee verschillende GPMI's naast elkaar, ondertekend met de MA op de
eerste lijn (algemeen GPMI over de ‘sociale’ aspecten) en met de traject-
begeleider op de tweede lijn (specifiek GPMI m.b.t. ‘integratie’)
In de drie laatste gevallen, ongeacht de mate van veralgemening in de praktijk,
wordt het GPMI vaak ondertekend bij aanvang van de opvolging bij het verplich-
te doelpubliek, maar komt het pas later aan de orde in het traject van andere groe-
pen. In zeer ‘sequentiële’ trajecten zien we dat er voor elke nieuwe stap een GPMI
wordt ondertekend (gericht op een project, opleiding, arbeid …).
3.4.2.2 Relatie tussen maatschappelijk werkers en de beleidsmedewerkers
De relaties tussen de maatschappelijk werkers en de beleidsmedewerkers (raad,
comités, lokale beleidsinstanties) zijn gevarieerd. In sommige centra staan ze qua
visie bijna lijnrecht tegenover elkaar. Enerzijds zijn er dan de maatschappelijk
werkers, die voorstander zijn van een ruimere opvatting van activering als deelna-
me aan de maatschappij. Zij ijveren voor het recht van de meest kwetsbare ge-
bruikers om even ‘tot rust te komen’ en strijden tegen de uitsluiting van gebrui-
kers. Anderzijds zijn er de mandatarissen, die verder af staan van de praktijk, met
een striktere visie op activering, die pleiten voor de straffende werking vanuit het
GPMI. Soms is er een sterke spanning tussen beide. In andere OCMW's wordt de
hiërarchische superioriteit van de beleidsmedewerkers ten opzichte van de maat-
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
64
schappelijk werkers aanvaard, en men volgt er standaard een top-down-logica. Er
zijn er ook OCMW's waar de relatie tussen maatschappelijk werkers en beleids-
medewerkers eerder coöperatief van aard is: er wordt gezamenlijk overlegd en be-
slist over elk dossier. Tot slot zijn er sociale diensten die zeer autonoom functio-
neren, waarbij de beslissing louter pro forma door de raad/het comité bekrachtigd
wordt.
Deze diversiteit uit zich ook in de meningen, gebruikswijzen en strategieën met
betrekking tot het GPMI. Als er een sfeer van wantrouwen heerst tussen beide
actoren, kan het GPMI vooral gebruikt worden in zijn documenterende of zelfs
controlerende functie, om van bovenaf het werk van de maatschappelijk assisten-
ten op te volgen. Net als elk instrument is ook het GPMI niet ‘neutraal’, want het
wordt ingezet in machtsrelaties en om invloed uit te oefenen tussen verschillende
actoren: enerzijds binnen OCMW's, tussen mandatarissen, maatschappelijk wer-
kers en gebruikers, en anderzijds in de relaties tussen OCMW's en de federale
overheid en politieke instanties belast met het beleid rond sociale integratie. Zo
kan het gebruik van het GPMI het gezag van sommige actoren versterken en dat
van anderen ondergraven, in een soort ‘conflictueuze samenwerking’ waar de
middelen en de manoeuvreerruimte ongelijk verdeeld zijn.
Verschillende respondenten hebben dan ook gewezen op het risico dat men het
GPMI standaard gaat baseren op een dynamiek van wantrouwen op alle niveaus:
tussen de minister en het bestuur, tussen het bestuur (POD/inspectie) en de
OCMW's, tussen de mandatarissen van de OCMW's en de diensthoofden, tussen
de diensthoofden en de MA's, en uiteindelijk tussen de MA's en de gebruikers. Dit
wantrouwen verloopt trapsgewijs, waarbij elk niveau ertoe gebracht wordt zich te
verantwoorden, rekenschap af te leggen, met steeds minder middelen, wat aanlei-
ding geeft tot omzeilende strategieën en lippendienst. Voor een positieve begelei-
ding van de meest kwetsbare mensen is het echter belangrijk dat men vanuit ver-
trouwen en welwillendheid vertrekt.
Uit emancipatorisch oogpunt lijkt het dan ook cruciaal om de piramide om te ke-
ren en de mogelijkheden van de lagere niveaus uit te breiden, in plaats van ze te
verzwakken door ze onder druk te zetten.
3.5 Samengevat: het GPMI met zijn voor- en nadelen
“Een instrument is nooit zomaar een instrument. Een bijl mag dan bedoeld zijn om hout mee te
kappen, als je er iemands hoofd mee te lijf gaat, kun je serieuze schade aanrichten. Maar je bent
niet verplicht er iemands hoofd mee te lijf te gaan, dat is je eigen keuze.” (een MW van een
OCMW)
65
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
De verscheidenheid aan filosofieën, opvattingen en praktische uitwerkingsvormen
van het GPMI vertaalt zich in tal van verschillende gebruikswijzen, modellen en
evaluatie-instrumenten (in meer of mindere mate gestandaardiseerd, geformali-
seerd, effectief aangewend …). Deze variaties in de praktijk vloeien voort uit te-
gengestelde meningen over het nut en de haalbaarheid van een eventuele uitbrei-
ding van het GPMI naar andere doelgroepen en thema’s.
Samengevat blijkt uit de analyse van de praktijk en het discours van de OCMW-
medewerkers dat het GPMI, ondanks het feit dat de wettelijke bepalingen steeds
dezelfde zijn, voor zeer uiteenlopende doeleinden aangewend kan worden. Het-
zelfde instrument wordt aan de ene kant gebruikt uit strikt methodologisch oog-
punt door maatschappelijk werkers, waarbij het zelden tot sancties komt
eigenlijk bijna uitsluitend in ‘randgevallen’ waar sprake is van fraudeen aan de
andere kant als ‘dwingend’ instrument om de rechthebbenden tot samenwerking
aan te zetten, met systematische sancties bij niet-naleving. Deze vaststelling toont
het belang aan van organisatorische factoren en groepen actoren binnen elk
OCMW die dezelfde wetgeving en hetzelfde instrument naar zeer verschillende
praktijken en doelstellingen vertalen.
Dat verklaart tevens de moeilijkheid en de beperkingen van een louter wetgevende
hervorming. De uitvoering van het GPMI kan zowel een verarming als een verrij-
king van het sociaal werk betekenen. Het kan uit emancipatorisch oogpunt ge-
bruikt worden, voor meer zelfstandigheid en empowerment (van cliënten, maat-
schappelijk assistenten, de OCMW-directie en het sociaal werk), maar evengoed
kan het diskwalificerend gebruikt worden tegen cliënten, maatschappelijk werkers
en het sociaal werk (via een strikt formeel of zelfs oneigenlijk gebruik, of via een
controlerend en uitsluitend gebruik). Dat vormt de hele uitdaging en de moeilijk-
heid bij de hervorming van het GPMI: er kunnen hervormingen komen zonder
innovatie in de praktijk, en innoverende praktijken zonder hervorming. Daarom is
het belangrijk om krijtlijnen uit te zetten zodat het ergste vermeden wordt en het
beste mogelijk blijft.
3.6 Knel- en aandachtspunten
«The debate should therefore no longer focus on the merits of this activation turn, but on the
more technical question of the means of its implementation: eligibility conditions, benefits levels,
content of active labour market policies, system of incentives and sanctions, etc.. However, the
transition from entitlement-rights to the responsibilisation of individuals is not self-evident and
must be examined under numerous aspects. Has it really been demonstrated that entitlements-
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
66
rights produce irresponsability? What is the real meaning of this «responsabilisation» of indi-
viduals? What is the relationship between the welfare state and the individual concerned? Is it
about a moralistic and paternalistic state intending to discipline individuals, or about more re-
flexive or participative versions of the relationship between institutions and beneficiaries? Is the
responsibilisation of individuals backward-looking (towards the past), in the sense of a come-
back of the language of fault and imputability, or forward-looking (towards the future), in or-
der to restore the conditions under which people act responsibly(Bonvin & Moachon,
2014, pp. 180-181).
Verderop zullen we schetsen hoe deze hervorming kan verlopen en het debat
openen over de praktische modaliteiten van het GPMI, maar voordat we die
moeilijke oefening aanvatten, moeten verschillende ‘misverstanden’ en algemene
kwesties opgehelderd worden. We stelden immers dat het instrument niet neutraal
is, en dat het gebruik ervan afhangt van de visie van wie het toepast.
Een eerste ‘misverstand’ heeft betrekking op de aard van het GPMI: wat begrijpt
men precies onder het ‘geïndividualiseerd project voor maatschappelijke integra-
tie’? Het formele ‘contract’, te ondertekenen met de cliënt, dat leidt tot specifieke
rapportageprocedures? Of het geheel van begeleidingsprocessen al dan niet neer-
geschreven in een GPMI? We stelden vast dat de GPMI-procedure ervaren wordt
als nutteloos indien ze niet geïntegreerd is in het hulpverleningsproces.
Los van deze noodzakelijke voorwaarde en los van de concrete praktische kwes-
ties die in dit onderzoek aan bod kwamen (doelgroep, administratieve vereenvou-
diging …) lijkt het debat ons vooral te gaan over de volgende onduidelijkheden en
knelpunten:
De uitbreiding van het GPMI: is het relevant om het gebruik ervan te veral-
gemenen naar andere ‘categorieën’ of alle gebruikers? Voor wie en in welke
omstandigheden zou dit nuttig zijn? En moet een eventuele uitbreiding van het
GPMI dan gebeuren op het vlak van categorieën, of op het vlak van the-
ma's/types problemen?
Het verplichte of facultatieve karakter van het GPMI: deze vraag wordt ge-
steld ongeacht de mate van veralgemening van het GPMI (naar bepaalde grote
of kleine categorieën gebruikers). Op welk niveau wordt dit beslist? Is het de
POD die via omzendbrieven en subsidies het gebruik van het GPMI oplegt
voor bepaalde ‘categorieën’ gebruikers? Of wordt die keuze overgelaten aan
het OCMW? Of mag elke maatschappelijk werker zelf beslissen over het nut
van een GPMI in bepaalde dossiers? En kan de cliënt weigeren?
Het statuut van het GPMI en de voorwaardelijke koppeling van het leefloon
aan het GPMI-contract: is het de wettelijke en contractuele basis voor de toe-
67
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
kenning van het leefloon, of is het een begeleidingsinstrument? Legt men bij
dit contract de nadruk op de eerder ‘morele en pedagogische’ dimensie, zoals
een ‘wederzijdse verbintenis’, vooral moreel van aard en gebaseerd op een ver-
trouwensrelatie, of op de ‘letterlijke’, juridisch bindende dimensie? Welke sanc-
ties zijn er eventueel mogelijk bij niet-naleving?
De formalisering van het GPMI: wat is de toegevoegde waarde van de schrif-
telijke formalisering van het project in de vorm van een contract? En wat zijn
in voorkomend geval de normen voor de vorm en de inhoud ervan?
De plaats, de functies en de samenhang van het GPMI met andere in-
strumenten, procedures en verplichte en/of intern ontwikkelde instru-
menten (‘Sociaal verslag’, ‘Digitaal sociaal dossier’, ‘stappenplan’, ‘diagnostisch
schema’ …)?
De invulling gegeven aan het concept ‘werkbereidheid: wat bedoelt men
daarmee? In de rechtspraak en in OCMW's wordt er vaak een ruimere beteke-
nis aan toegedicht, die zich niet beperkt tot de klassieke arbeidsmarkt. In hoe-
verre is het GPMI gekoppeld aan deze bereidheid, waar overigens al een rui-
mere interpretatie aan werd gegeven in een omzendbrief (Dupont, 2004) m.b.t.
het GPMI voor studenten? In hoeverre vormt het een aanvulling/precisering?
Wie kan vrijgesteld worden? Kunnen de vrijstellingscriteria (billijkheidsrede-
nen) geobjectiveerd en transparanter gemaakt worden? Moet een vrijstelling
van werkbereidheid gekoppeld zijn aan een vrijstelling van GPMI? Deze uitda-
ging op het vlak van interpretatie is ook afhankelijk van hoe men tegenover bil-
lijkheidscriteria staat (binnen en tussen OCMW's): hoe kan men garanderen dat
de gebruikers van verschillende OCMW's maar ook binnen hetzelfde
OCMWgelijk behandeld worden, en er toch voldoende manoeuvreerruimte
blijft voor aanpassingen aan de specifieke context? Bovendien spelen ook de
evaluatiecriteria in de opvolging van GPMI's een rol: zijn de verschillende con-
tractsystemen, die niet alleen de gebruikers maar ook de OCMW's ‘activeren’,
gekoppeld aan een middelen- of een resultaatverbintenis? Moeten de OCMW's
een bepaald aantal gebruikers aan een job helpen, of hoeven ze ‘alleen maar’
begeleiding, instrumenten en integratiediensten ter beschikking te stellen? Be-
vatten de GPMI's resultaatgebonden doelstellingen of middelengebonden
doelstellingen en een reeks te volgen stappen? Zijn deze doelstellingen gekop-
peld aan een vaste termijn of een termijn op maat?
Het behoud van de specifieke aard van de steun en de begeleidingsmodali-
teiten van de OCMW's (‘laatste vangnet’) ten opzichte van de sociale ze-
kerheid (arbeidsbemiddelingsdienst). Hoe verhouden de specifieke taken van
de OCMW's zich tot de criteria van andere steunverleners en tot de andere so-
ciale rechten en plichten?
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
68
Naast deze onduidelijkheden en knelpunten zijn er nog verschillendee aandachts-
punten (problemen van praktische aard, spanningen, tegenstellingen,…) die aan-
gehaald werden door de OCMW-medewerkers:
Spanning tussen de wet van 76 en die van 1993 en 2002: sommige OCMW's
geven prioriteit aan de behoeftigheid bij de toekenning van een leefloon,
voor andere is het GPMI (en dus een contract) een doorslaggevend criteri-
um. Dat heeft dan weer te maken met het statuut van het GPMI: formele ba-
sis voor de toekenning van het leefloon, of aanvullend en complementair in-
strument dat precies omschrijft welke doelstellingen er te behalen zijn door,
voor en met de gebruiker?
Afstemming van de opvolging door VDAB/Actiris/Forem op die van de
OCMW's: wie neemt de begeleiding op zich van jongeren die een integratie-
stage volgen, of van mensen zonder werkloosheidsuitkering die financiële
steun krijgen van het OCMW?
GPMI en vreemdelingen: afstemmen van het GPMI op het ‘integratietra-
ject’?
GPMI voor daklozen: welk legaal statuut heeft het ‘huisvestingssparen’ dat in
sommige OCMW's wordt gehanteerd (of zelfs opgelegd), waarbij het verschil
tussen het leefloon als alleenstaande (wat in principe aan een dakloze toekomt)
en het tarief van een samenwonende op een spaarrekening wordt gezet? Zo
ook vinden sommige respondenten dat er te weinig rechtsgrondslag is voor het
opstellen van een GPMI opdat een dakloze cliënt het alleenstaandentarief zou
genieten in plaats van het samenwonendentarief.
Meervoudig gesubsidieerde programma's: soms worden er uiteenlopende
eisen gesteld, vooral aan programma's met betrekking tot sociale activering (re-
gionale sociale activering / sociale activering met federale financiering / Euro-
pees Sociaal Fonds / overeenkomsten met de arbeidsbemiddelingsdiensten).
Dubbele opstelling van contracten art. 60 §7: begunstigde of loontrekken-
de in het kader van een arbeidsovereenkomst? Welk wettelijk statuut en welke
functie heeft een GPMI dat de duur van een tewerkstelling overeenkomstig art.
60 behelst? Er dient opgemerkt dat sommige OCMW's de indiensttreding laten
voorafgaan door een proefperiode en dat andere OCMW's begeleidingsvormen
ontwikkelen voor de periode na afloop van het art. 60 §7-contract.
Wat is de hiërarchie van de rechtsbronnen (het vademecum van de inspec-
tie, de omzendbrieven, het GPMI, de RMI-wet …)? Sommige respondenten
betreuren de tendens om ‘wetten te maken’ via omzendbrieven (bijvoorbeeld
op het vlak van sociale activering) terwijl de juridische basis van nieuwe be-
schikkingen weinig verankerd is.
Tot slot beklemtonen tal van OCMW-medewerkers dat er grenzen zijn aan
‘wat men voor mekaar kan krijgen’ op het vlak van begeleiding met een ge-
69
hoofdstuk 3 | Kwalitatief luik
brek aan middelen en tijd; dat een deel van de OCMW's met een structureel
personeelstekort zit; dat er te weinig integratiemogelijkheden zijn voor de
gebruikers (toegang tot arbeid, opleidingen, alfabetisering, kinderopvang …)
terwijl het aantal aanvragen sterk toenemen (in het bijzonder ten gevolge
van de aanzienlijke transfers van mensen van de werkloosheidsregeling naar de
OCMW's), waardoor kwaliteitsvolle begeleiding op maat niet mogelijk is. Het
zou dan ook onrealistisch en onverantwoord zijn om louter in abstracto een
‘ideaal GPMI’ te proberen definiëren, zonder daarbij rekening te houden met
de werkelijke omstandigheden in de praktijk.
Kortom, nog vele vragen naar verduidelijking, waarbij antwoorden kunnen leiden
tot meer gelijkberechtiging van cliënten, maar tegelijkertijd de autonomie van de
lokale besturen beknotten. Spanningsvelden waarop we in het besluit verder in-
gaan.
hoofdstuk 4 | Het cliëntperspectief
71
4 | Het cliëntperspectief
Hoewel deze studie de zaken in de eerste plaats belicht vanuit het standpunt van
de OCMW's en de maatschappelijk werkers, lijkt het ons van cruciaal belang om
ook systematisch en diepgaand te peilen naar de mening van de OCMW-cliënten
die een GPMI afgesloten hebben. Wij hebben enkelen van hen gepolst om alvast
een tipje van de sluier op te lichten over hun beleving van het GPMI, en dit levert
een ander perspectief op dat niet alleen interessant, maar van fundamenteel belang
is. Het lijkt ons dan ook zeer aangewezen om vanuit het standpunt van de recht-
hebbenden een volwaardig apart onderzoek te voeren en systematisch te analyse-
ren wat zij hierover te zeggen hebben.
Samengevat kunnen we stellen dat een GPMI voor de meerderheid van de werk-
nemers van het OCMW een contract is, dat de potentie heeft van een begelei-
dingsinstrument, en dat voor de ene wel, voor de ander minder als administratieve
formaliteit aanvoelt.
Waar en op welke manier klinkt dit, vanuit cliëntperspectief, anders? Op verschil-
lende OCMW’s konden we ook van enkele cliënten een interview afnemen. We
tekenden ervaringen met GPMI’s opleiding, GPMI’s voor daklozen, GPMI’s
vorming en GPMI’s arbeidstrajectbegeleiding op. De meeste verhalen leken in
eerste instantie niet zo positief. Meestal apprecieert men wel de inzet en het werk
van de sociaal werker en de steun bij de zoektocht naar maatschappelijke integra-
tie. Maar er zijn heel wat bedenkingen geformuleerd bij de wijze van toepassing
van het GPMI en het aanbodgericht werken van de OCMW’s. Anderzijds vangen
we ook signalen op dat de aanvankelijke hoop dat het GPMI het werken met ver-
borgen agenda’s tegen gaat gerechtvaardigd lijkt, cliënten wel degelijk beter geïn-
formeerd worden, hun rechten verzekerd, en inspraak in het gezamenlijk bepalen
van doelen gevestigd. Er wordt flexibel en op maat gewerkt, wederkerigheid wordt