Dinámicas en el sector eólico gallego e implicaciones para el fomento de un clúster

Abstract

El desarrollo del sector eólico puede desencadenar efectos socioeconómicos beneficiosos a nivel regional, más allá de objetivos medioambientales o de diversificación energética. No obstante, este proceso no es automático, debido a la existencia de inercias y barreras, tanto institucionales como tecnológicas. Además, su desarrollo presenta mayores dificultades cuando existen debilidades estructurales.

El objetivo del presente artículo consiste en el diagnóstico de la situación sistémica del sector de la energía eólica en Galicia, así como el análisis de las implicaciones en materia de políticas para el fomento de un clúster industrial regional de carácter periférico. La metodología se basa en el enfoque evolucionista, que permite el análisis de transiciones sectoriales e institucionales, y en el examen de las cadenas de valor regional y global. Los resultados muestran la necesidad de implementar medidas multidisciplinares, combinando la atracción de Inversión Extranjera Directa con la promoción de industria auxiliar y capacidades tecnológicas endógenas.

Full text

Recibido: 01/03/2014 Aceptado: 13/06/2014
RIPS, ISSN 1577-239X. ❚❙❘ Vol. 13, núm. 1, 2014, 157-175
Dinámicas en el sector eólico gallego e implicaciones
para el fomento de un clúster
Pedro Varela Vázquez
UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA, GALICIA-ESPAÑA
pedro.varela.vazquez@usc.es
María del Carmen Sánchez Carreira
UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA, GALICIA-ESPAÑA
carmela.sanchez@usc.es
Resumen: El desarrollo del sector eólico puede desencadenar efectos socioeconómicos bene-
ciosos a nivel regional, más allá de objetivos medioambientales o de diversicación energética. No
obstante, este proceso no es automático, debido a la existencia de inercias y barreras, tanto institu-
cionales como tecnológicas. Además, su desarrollo presenta mayores dicultades cuando existen
debilidades estructurales. El objetivo del presente artículo consiste en el diagnóstico de la situación
sistémica del sector de la energía eólica en Galicia, así como el análisis de las implicaciones en materia
de políticas para el fomento de un clúster industrial regional de carácter periférico. La metodología se
basa en el enfoque evolucionista, que permite el análisis de transiciones sectoriales e institucionales,
y en el examen de las cadenas de valor regional y global. Los resultados muestran la necesidad de
implementar medidas multidisciplinares, combinando la atracción de Inversión Extranjera Directa
con la promoción de industria auxiliar y capacidades tecnológicas endógenas.
Palabras clave: energía eólica, clúster, cadenas de valor, políticas públicas, Galicia
Abstract:The wind energy development might trigger benecial socioeconomic eects at the regio-
nal level beyond environmental or energy diversication goals. Albeit, this process does not emerge auto-
matically, due to the existence of inertias and barriers, both institutional and technological. Moreover, its
development faces more diculties when there are structural weaknesses.The main aim of the this paper
consists of providing a diagnosis of the systemic situation of the Galician wind energy sector, as well as
the analysis of the policy implications in order to foster a regional industrial cluster, characterized as peri-
pheral. The methodology is based on the evolutionary perspective, which enables the analysis of sectoral
and institutional transitions, and the examination of regional and global value chains. The results show
the necessity of implementing multidisciplinary measures, combined the attraction of Foreign Direct
Investment with the promotion of auxiliary industry and endogenous technological capabilities.
Keywords: wind energy, cluster, value chains, public policies, Galicia
Introducción
Las energías renovables y, especialmente la eólica, como uno de sus mayores
exponentes, constituyen alternativas al modelo energético y de desarrollo eco-
nómico existente actualmente. La experiencia exitosa de varios sectores, como
el eólico en Dinamarca o Alemania, también muestra sus benecios socioeconómi-
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cos en el tejido productivo regional, mediante la creación de capacidad productiva,
empleo y nuevas pautas tecnológicas. De este modo, la emergencia de estos sectores
puede constituir una alternativa para diversicar la economía. No obstante, el análisis
internacional revela que estos benecios no son automáticos y dependen de un gran
número de variables, como las condiciones de partida, las políticas implementadas y
las relaciones bidireccionales con la cadena de valor a nivel global.
El sector de la energía eólica en Galicia tuvo una época de esplendor, en términos
de potencia instalada, durante la primera década del siglo XXI. Sin embargo, la ines-
tabilidad normativa combinada con la crisis económica muestra un sector industrial
ligado a esta energía renovable frágil y, que pierde, gradualmente, capacidad produc-
tiva y empleo.
El objetivo de este artículo consiste en realizar un diagnóstico de la situación sis-
témica del sector de la energía eólica en Galicia, así como analizar las implicaciones
de políticas para el fomento de un clúster industrial regional insertado en las diná-
micas crecientemente internacionales. La metodología aplicada se basa en el enfoque
evolucionista, que permite el análisis de transiciones sectoriales e institucionales; y en
el análisis de las cadenas de valor regional y global. La evolución y desarrollo de un
sector es un proceso dinámico y cíclico, en el que las políticas implementadas en el
pasado generan un abanico limitado de posibilidades de desarrollo en el presente y,
a su vez, las políticas actuales inuirán en capacidades productivas futuras (Rosiello
et al., 2013). La asunción de esta perspectiva es crucial dado que el sector energético
y, en especial las energías renovables, son un sector extremadamente regulado. De
este modo, el diagnóstico de la situación actual y de las políticas implementadas en el
pasado para fomentar el sector eólico son esenciales para el propio diseño de objeti-
vos y de políticas de desarrollo sectoriales.
El artículo se estructura en cuatro apartados. El primero trata el papel de la inno-
vación y las políticas públicas en la emergencia y consolidación de las energías reno-
vables y, principalmente, de la energía eólica. Posteriormente, se introduce la noción
de clúster periférico que constituye un marco útil para contextualizar, a continuación,
el sector eólico gallego. En tercer lugar, se muestran las principales características del
subsector industrial ligado a esta energía renovable. Finalmente, a modo de conclu-
sión, se exponen las principales implicaciones políticas para la promoción del clúster
eólico gallego.
El proceso de fomento de las energías renovables
Actualmente, la dinámica de los mercados globales y la creciente competencia inter-
nacional aumentan la presión sobre los sectores y empresas para obtener una pro-
gresiva reducción de costes y productos más ecaces y ables. La emergencia de un
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Pedro Varela Vázquez y María del Carmen Sánchez Carreira
nuevo sector, ligado a una determinada tecnología, necesita penetrar en un mercado
en el que existen una serie de tecnologías convencionales totalmente establecidas con
sus correspondientes marcos institucionales. Asimismo, una nueva tecnología tam-
bién tendrá que competir con otros centros de difusión, de tecnologías análogas o
sustitutivas. Por lo tanto, resulta crucial desarrollar un marco integral que favorezca la
aparición de los agentes iniciales y sus interacciones, con el n de conseguir un nivel
óptimo de competitividad y desarrollo socioeconómico. Este es el caso de las energías
renovables que necesitan romper la inercia y la senda tecnológica de las fuentes de
energía convencional.
La emergencia y posterior consolidación de un nuevo sector necesitan apoyarse
en los procesos integrales de innovación. Estos procesos fomentan no sólo una reduc-
ción de los costes unitarios, sino también una mayor penetración en los mercados,
un incremento en la aceptación social y en la madurez tecnológica. La innovación se
puede canalizar mediante una serie de políticas horizontales o verticales, en función
de si el objetivo es una tecnología determinada (en el caso de las políticas verticales)
o su difusión al conjunto de sectores o industrias (políticas horizontales).
En líneas generales, existen dos vías a través de las que se puede fomentar la
innovación en un sector. La primera se reere al technology push o innovación basada
en la ciencia, que actúa desde la perspectiva de la oferta. La segunda vía para innovar
la constituye el demand pull, más dependiente de la interacción y el aprendizaje pro-
ductivo. Estas dos vías se complementan y se retroalimentan.
En relación al technology push, el proceso de difusión es esencial para la conso-
lidación de los mercados y el avance a lo largo de las curvas tecnológicas (Del Río
y Unruh, 2007; Del Río, 2007). Una de las principales políticas de difusión de las
energías renovables la constituye el régimen retributivo. Se fundamenta en garantizar
unos determinados niveles de rentabilidad para los productores y, por lo tanto, un
cierto desarrollo de la capacidad instalada.
Existen dos esquemas diferentes de apoyo a la difusión de las energías renova-
bles, uno basado en la intervención en los volúmenes producidos, los certicados
verdes eléctricos (green electricity certicates); y otro, fundado en la intervención vía
precios, el sistema de primas (feed-in tarifs) (Söderholm, 2008). Los certicados ver-
des consisten en una obligación de compra para las empresas comercializadoras de
una cantidad de certicados (energía renovable) en función de un porcentaje de sus
ventas totales de electricidad (Ib.). En este sentido, el mercado está denido por la
demanda, determinada por la cuota jada; así como por la oferta, generada por los
productores.
Por su parte, el esquema de primas (feed-in taris) se estructura en dos tipos,
en función de su grado de dependencia de los precios de la electricidad (Couture y
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Gagnon, 2010; Schallenberg-Rodríguez y Haas, 2012)1. También puede existir una
combinación de los dos modelos anteriores de primas, como en el caso de España
hasta la última reforma de julio de 20132. Antes de dicha reforma, en España los pro-
ductores podían acogerse a una tarifa regulada, similar a un sistema independiente de
los precios de la electricidad (market-independent feed-in taris o xed price model),
o bien, a un sistema de primas dependiente de los precios eléctricos (premium feed-in
taris)3. En este último caso, existían unos valores máximos del precio de la electri-
cidad para los que ya no se percibiría prima alguna. Asimismo, el precio mínimo
aseguraba percibir la totalidad de la prima por debajo de ese umbral.
El esquema de primas es el más extendido en gran parte de Europa. No obstante,
los certicados verdes cuentan con una amplia trayectoria en países como Suecia o
Noruega. En relación a la estabilidad de la retribución, el sistema de primas con tarifa
regulada constituye el esquema con menor incertidumbre. Los certicados verdes y
los sistemas de primas dependientes del mercado generan mayor volatilidad en los
ingresos de los productores, al depender del precio negociado en el mercado diario de
la electricidad (Couture y Gagnon, 2010)4. En términos de desarrollo de la capacidad
instalada de la energía eólica, el modelo dependiente de los precios de la electricidad
fue el que logró mayor desarrollo de las tecnologías renovables, en especial, de la
eólica (Couture y Gagnon, 2010; Schallenberg-Rodríguez y Haas, 2012).
La infraestructura tecnológica, entendida como el conjunto de infraestructura
de transporte y comunicaciones convencionales más el capital humano, la infraes-
tructura institucional y las capacidades empresariales (Justman y Teubal, 2010), cons-
1. Existen, principalmente, siete modelos diferentes que componen el sistema de retribución basado en pri-
mas. Por ejemplo, el sistema de tarifa ja o regulada (xed price model) puede tener diferentes grados de ajuste
con la inación. Lo mismo sucede con los sistemas dependientes del precio de mercado (premium feed-in taris),
en los cuales puede haber un grado variable de primas y tramos, así como precios mínimos y máximos de mercado
para los cuales se recibe la subvención (Couture y Gagnon, 2010).
2. Este cambio viene regulado por el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas
urgentes para garanzar la estabilidad nanciera del sistema eléctrico. En este nuevo marco retribuvo, la retribu-
ción gira alrededor de la idea de “rentabilidad razonable”, a parr del rendimiento medio en el mercado secundario
de las Obligaciones del Estado Español a diez años, sumando el diferencial correspondiente. En el caso de instala-
ciones, que antes de la entrada en vigor de este decreto, tuvieran derecho al régimen primado, el diferencial sería
de 300 puntos básicos. Este régimen retribuvo es el primero de su pología en Europa. En este sendo, la Comi-
sión Nacional de la Energía de España, así como la Comisión Europea, dudan del diseño y viabilidad del modelo.
3. El objevo del presente trabajo no consiste en el estudio pormenorizado de la regulación. No obstan-
te, para un mayor análisis de la evolución del marco legislavo en este campo, véase Ley 54/1997, Real Decreto
436/2004, Real Decreto 661/2007, Real Decreto 1578/2008 y el anteriormente citado Real Decreto-ley 9/2013.
4. No obstante, una combinación de un sistema de primas dependiente del mercado con unos precios máxi-
mos y mínimos, acota dicha incerdumbre. El precio mínimo permite garanzar una remuneración “suelo” y el
precio máximo funcionaría como protección para no incurrir en unos benecios excesivos, comúnmente conocidos
como “benecios caídos del cielo” (Couture y Gagnon, 2010; Schallenberg-Rodríguez y Haas, 2012). Este modelo
retribuvo híbrido alcanzó cierto grado de éxito en España.
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Pedro Varela Vázquez y María del Carmen Sánchez Carreira
tituye un elemento clave para el desarrollo exitoso de masa crítica e interacciones. En
este sentido, se comprueba el signicativo carácter multidisciplinar de una política
energética integral, puesto que debe combinar diferentes políticas como la indus-
trial, la educativa o la tecnológica, así como la propia energética. También cobra gran
importancia la colaboración activa horizontal con centros tecnológicos, laboratorios
y universidades para lograr un mayor grado de innovación.
Desde la perspectiva de la demanda, las políticas públicas también pueden afec-
tar al proceso de innovación y de maduración de los sectores energéticos, a través de
instrumentos de diferente tipo. De hecho, el incremento de la comercialización de la
producción de energía renovable, especialmente debido al desarrollo del mercado,
constituye un objetivo esencial para la política energética y un incentivo industrial
decisivo debido a las curvas de aprendizaje (Lund, 2009). En el caso de la energía
eólica, existe una fuerte relación entre balances positivos de exportación y el tamaño
del mercado interno, debido a la consolidación de la estructura empresarial que crea
barreras de entrada para los potenciales competidores (Ib.). En este sentido, las ins-
tituciones pueden establecer estándares referidos a la producción de energía o a los
equipos empleados; y así, fomentan la innovación incremental y el aumento de la
competitividad. El mayor grado de concienciación ambiental por parte de los ciu-
dadanos e instituciones puede favorecer una mayor demanda de energías renova-
bles y, como consecuencia, incrementar los incentivos para realizar inversiones en
este campo. El sector público también puede liderar el avance tecnológico indirec-
tamente, mediante la compra pública innovadora (Government Technology Procure-
ment) (Edquist, 2010). Esto signica que el sector público demanda nuevas tecnolo-
gías, bienes o servicios que aún no existen en el mercado, lo que implica la necesidad
de innovar. Otra vía para innovar desde la perspectiva de la demanda consiste en la
colaboración vertical con proveedores de maquinaria, clientes o competidores. Estas
tipologías de interacciones con las fuerzas que actúan directamente en un mercado
determinado fortalecen los procesos de competitividad y eciencia (Porter, 1998).
Asimismo, la colaboración con clientes presentes en diversos mercados también es
una vía de adopción de nuevos estándares.
Dinámicas del clúster periférico de la energía eólica en Galicia
Las fuerzas del mercado, así como las políticas públicas, son capaces de promover la
emergencia de diferentes tipos de aglomeraciones industriales con efectos crucia-
les en economías regionales, como unos de índices de crecimiento y ocupación más
altos y la atracción de capital extranjero (Markusen, 1996). Una de las principales
tipologías de aglomeraciones industriales son los clústers, denidos por Porter (1998,
p. 215) como “un grupo próximo geográcamente de empresas e instituciones inter-
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conectadas, enlazados por características comunes y complementarias”. No obstante,
existen alternativas para esta perspectiva geográca, que destacan diferentes aspec-
tos y dinámicas, como por ejemplo, las cadenas de suministro, la masa crítica, las
redes empresariales, las relaciones tecnológicas, etc. (Nooteboom y Wolthuis, 2005).
De todas formas, un clúster se reere a un conjunto de agentes (privados o públi-
cos) con un mismo propósito y fuertes relaciones entre ellos motivadas por factores
cognitivos, organizativos, geográcos, sociales o institucionales (Boschma, 2005). A
pesar de las diferentes clases de clústers y aglomeraciones industriales (Markusen,
1996; Cooke, et al., 2007), Marshall (1920) señala los efectos positivos en la economía,
así como las economías externas a escala para los agentes participantes. Por lo tanto,
existen incentivos importantes para participar en un clúster debido a la existencia de
un mercado laboral y proveedores especializados, un alto grado de intercambio de
conocimientos y cooperación activa.
La promoción de los clústers en algunas áreas y sectores presenta una serie de
particularidades que afectan al diseño de las políticas públicas y a sus efectos en la
economía. El concepto de clúster periférico no sólo hace referencia a la dimensión
geográca. Los clústers periféricos se reeren a una idea más amplia que presenta nue-
vas características adicionales (Gorenstein y Moltoni, 2011). En este sentido, se pue-
den destacar elementos como el bajo desempeño innovador5, la reducida inversión en
I+D o una especialización productiva basada en recursos naturales sin vínculos hacia
delante o hacia atrás en la cadena productiva. Asimismo, unas reducidas capacidades
empresariales y una limitada masa crítica, la carencia de infraestructura6 y servicios
especializados y la volatilidad macroeconómica también constituyen características
denitorias. Un ejemplo representativo de volatilidad macroeconómica es el cambio
continuo de las reglas y marcos normativos (Ib.). Esta situación causa incertidumbre
legal e inestabilidad nanciera.
Los clústers periféricos se sitúan más allá de la idea de “clúster central”, que está
basada en el establecimiento de relaciones a un mismo nivel y descentralizadas entre
agentes. Tradicionalmente, no se considera clúster una red con una alta centralidad o
dependencia asimétrica (Nooteboom y Wolthuis, 2005). Esto constituye un sesgo, por-
que sólo reeja una situación idealista en algunos países y aglomeraciones industria-
les, como los italianos o los distritos marshallianos. No obstante, no tienen en cuenta
5. Este po de regiones suelen ser capaces de usar las tecnologías de frontera. Sin embargo, no son capaces
de crear y difundir nuevo conocimiento.
6. El término infraestructura comprende la convencional (transporte, comunicación, generación eléctrica,
etc.), la infraestructura tecnológica como el capital humano, la instucional (sistema de patentes o la existencia de
mercado de capital riesgo), centros tecnológicos, capacidades empresariales producvas, inversión e innovación
(Justman y Teubal, 2010).
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163Dinámicas en el sector eólico gallego e implicaciones para el fomento de un clúster
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otras realidades en las que existen agentes dominantes y un alto nivel de centralidad,
como un clúster dominado por empresas multinacionales en unos cuantos nichos
productivos, liales de multinacionales con conexiones regionales limitadas o aglo-
meraciones que giran en torno a un hub del sector público (Markusen, 1996). Estos
clústers periféricos surgen tanto en países desarrollados como en vías de desarrollo y,
su aparición depende de las condiciones preexistentes en aquellos territorios, que pue-
den generar diferentes tipos de conguraciones en evolución continua a lo largo del
tiempo. De este modo, es esencial un análisis profundo de sus orígenes, características
principales y las políticas e instrumentos especícos para realzar este tipo de aglo-
meraciones. Además, el conjunto de políticas implementadas debería ser diferente y
especícamente adaptado a cada situación, en comparación con las estrategias más
genéricas en los clústers centrales o aglomeraciones industriales tradicionales.
En el ámbito de la energía eólica, hay varios ejemplos de estructuras de clúster
integrales y protoclústers periféricos, tanto en Europa como en el contexto español.
En este sentido, desde hace aproximadamente tres décadas, en el norte de la penín-
sula de Jutlandia (Dinamarca) se ha establecido uno de los más importantes y exito-
sos clústers de la energía eólica en Europa. Algunas de las compañías más globales
en el mercado de la energía eólica, como Vestas, Bonus-Siemens o LM, tienen sus
fábricas y su sede en esta área. Asimismo, en la Comunidad Autónoma española de
Navarra, se desarrolló una estructura integral industrial y de servicios ligada a las
energías renovables y, especialmente, a la eólica. Puede considerarse que ha logrado
un éxito sustancial en los aspectos de masa crítica, actividades tecnológicas o indus-
triales y servicios especializados. En cambio, otras regiones con una capacidad eólica
instalada de cuantía similar o incluso más elevada, no fueron capaces de desarrollar
actividades productivas vinculadas a la energía eólica renovable. Galicia constituye
un caso claro de carencia de una estructura industrial y de servicios signicativa.
En España, las competencias de desarrollo normativo y ejecución del régimen de
producción de las energías renovables fueron asumidas por las Comunidades Autó-
nomas. Por su parte, la Administración Central del Estado mantiene las competencias
sobre el régimen retributivo y las bases de coordinación de la política energética y la
legislación básica sobre contratos y concesiones (Bacigalupo, 2010). La Comunidad
Autónoma de Galicia, situada al noroeste de España, se caracterizó por un desarrollo
sustancial de la potencia eólica instalada, especialmente, desde mediados de la década
de los noventa. Los principales promotores de parques eólicos fueron, desde el inicio
de la explotación de este recurso en 1993, grandes conglomerados empresariales. La
participación de los ayuntamientos y comunidades locales fue, en general, residual.
En los comienzos del desarrollo del sector, el modelo seguido para la autoriza-
ción de parques eólicos estuvo basado en la iniciativa de los promotores (Iglesias,
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del Río, y Dopico, 2011). Este sistema se caracteriza por su discrecionalidad, puesto
que los criterios y requisitos de selección no eran explícitos. En esta etapa primaba
una mentalidad productivista o more is better mentality (Simón et al., 2010; Iglesias,
del Río, & Dopico, 2011), en la que se perseguía, fundamentalmente, incrementar la
capacidad instalada. No obstante, este sistema evolucionó hacia otro basado en la ini-
ciativa del regulador, en el que los benecios socioecónomicos derivados de la explo-
tación de este recurso renovable constituyen criterios explícitos (Simón et al., 2010).
En el Gráco 1 se muestra la evolución de la potencia instalada entre los años
2000 y 2012. Desde el año 2008 se aprecia una parálisis creciente, derivada de la mayor
inestabilidad normativa, tanto a nivel regional como estatal. En el ámbito geográco
regional, la parálisis del concurso eólico del 2008 y las dudas sobre la viabilidad del
concurso de 2009, lastran el desarrollo.
Gráco 1
Evolución de la capacidad instalada eólica en Galicia (MW, 2000-2012)
3.500
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
Fuente: INEGA (2012)
En el ámbito estatal, la reducción progresiva de las primas desde 2011, hasta su des-
aparición en 2013, sustituidas por una retribución incierta en base a una “rentabi-
lidad razonable” reduce los incentivos para invertir en esta fuente renovable. A ello
se unen los efectos de la crisis económica que se reejan en una menor inversión y
dicultades de nanciación de los proyectos (así sucede claramente en los proyectos
adjudicados en el concurso de 2009). Como consecuencia, desde el año 2010, la inver-
sión en nueva potencia instalada es testimonial.
La Tab la 1 muestra las principales características de la legislación y los concursos
eólicos en Galicia. El primer decreto (1995) introduce el concepto de planes indus-
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165Dinámicas en el sector eólico gallego e implicaciones para el fomento de un clúster
Pedro Varela Vázquez y María del Carmen Sánchez Carreira
triales y las políticas de contenido local. En este sentido, los promotores estaban obli-
gados a comprar un porcentaje de los componentes de las turbinas y de la obra civil a
proveedores gallegos. El principal objetivo consistió en promocionar un sector indus-
trial relacionado con el sector, pero la falta de control administrativo no permitió la
consecución completa de este objetivo (Simón et al, 2010). La siguiente regulación
(2001) desarrolló la gura de los parques eólicos singulares. Este tipo de instalaciones
permitían participar en la promoción de parques eólicos. Sin embargo, su éxito fue
limitado en términos del número de agentes y potencia instalada.
Tabla 1
Principales caracteríscas de las regulaciones y concursos eólicos en Galicia
Principales caracteríscas Duración
Decreto 205/1995 Legislación clave en términos de potencia instalada*
Planes industriales y polícas de contenido local 1995-2001
Decreto 302/2001 Parques eólicos singulares 2001-2007
Decreto 242/2007 Parcipación del sector público en la promoción de parques eólicos
Protección ambiental de zonas de especial interés 2007-2009
Concurso eólico Asignación de 2325 MW
Impugnación del concurso eólico 2008
Ley 8/2009 Eliminación de la parcipación del sector público en parques eólicos
Canon Eólico y Fondo de Compensación Ambiental 2009-presente
Concurso eólico
Cambio en los principales promotores en relación al anterior concurso
Asignación de 2325 MW
Estancamiento
2010-presente
Nota: Gran parte de los megavaos instalados a parr del año 2001 fueron al amparo del Decreto 205/1995
Fuente: Elaboración propia
La mencionada inestabilidad surgió después de cambios radicales en la normativa
de ámbito regional. De hecho, la Tabl a 1 muestra la existencia, entre los años 2007
y 2010, de dos normativas completamente diferentes y dos concursos eólicos con
cambios profundos en lo referente a los principales promotores. El primer decreto
(2007) resaltaba el interés público en la energía eólica mediante la participación en el
desarrollo de los parques eólicos. Asimismo, el concurso eólico ligado a dicho decreto
fue recurrido en los tribunales en el año 2008. El nuevo gobierno regional desarrolló
otra estructura legal en 2009 en la que se abandonaba la idea de participación del
sector público en los parques eólicos. No obstante, uno de los factores cruciales para
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facilitar el parón en el sector fue el cambio de promotores entre los dos concursos
eólicos, puesto que un número considerable de agentes pasaron de contar con una
cuota signicativa de la nueva potencia instalada a perderla en gran medida.
En términos generales, el papel desempeñado por las administraciones públi-
cas en la regulación del sector se centró, fundamentalmente, en el incremento de
la capacidad productiva, dejando de lado los objetivos de desarrollo industrial y de
protección medioambiental (Simón et al., 2010). Además, la falta de control admi-
nistrativo del cumplimiento de los planes industriales y de los controles medioam-
bientales redujo, sustancialmente, el impacto socioeconómico positivo de la energía
eólica (Ib.).
La cadena de valor del sector eólico gallego
El concepto de cadena de valor se reere al conjunto de empresas que añaden valor
en la producción, comercialización y marketing de un producto dado (Nooteboom y
Wolthuis, 2005)7. La Figura 1 presenta las características principales de las cadenas de
valor del sector eólico gallego.
Figura 1
Principales caracteríscas de las cadenas de valor del sector eólico gallego
Diseño de componentes
y turbina extranjero
Carencia de infraestructura
tecnológica
Fabricantes de
componentes e
importadores
Bajo valor añadido
Venta bajo pedido
Sector
manufacturero
Sector de servicios y
construcción
Desarrollo del proyecto
Pocas empresas de asesoría
especializadas en energías
renovables.
Restricciones financieras
Instalación
Masa críca sustancial.
Empresas locales y
extranjeras
Operación, control y
mantenimiento
Masa críca significava
Distribución y ventas
Empresas eléctricas
españolas y extranjeras con
interés en acvidades de
promoción
Fuente: Adaptado de Lema, Berger, Schmitz, y Song (2011) y EWEA (2009)
7. El concepto de cadena de valor fue desarrollado por Porter (1998).
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167Dinámicas en el sector eólico gallego e implicaciones para el fomento de un clúster
Pedro Varela Vázquez y María del Carmen Sánchez Carreira
El sector de la energía eólica está caracterizado por un reducido nivel de I+D y
de capacidad innovadora. Existe una ausencia completa de diseñadores de turbinas
eólicas y centros tecnológicos. Esta situación reeja la dependencia estructural de
los diseños y patentes foráneas. Además, debido a la naturaleza de los fabricantes de
componentes (como se puede apreciar en la Tab l a 2 ), básicamente góndolas, torres
y palas, y el limitado valor añadido, el patrón principal para innovar consiste en la
compra de maquinaria nueva y el learning by doing (Varela y Sánchez, 2014).
Este comportamiento se corresponde con el hecho de que una de las vías más
comunes para innovar en ciertos sectores eólicos periféricos consiste en la compra
de nueva maquinaria para integrarla en el proceso productivo interno. Ello derivaría,
en una pauta de innovación dependiente de los proveedores, siguiendo la termino-
logía de Pavitt (1984). Asimismo, gran parte de los fabricantes de componentes tra-
bajan bajo pedido y estándares de grandes multinacionales del sector, como pueden
ser Gamesa, Vestas o Alstom. Esta relación de externalización de actividades entre
grandes conglomerados del sector, sus subsidiarias o terceras empresas de fabrican-
tes de componentes se caracteriza por una gobernanza modular de las cadenas de
valor, siguiendo la clasicación de Gere, Humphrey y Sturgeon (2005). Este tipo
de relación dentro de la cadena de valor se caracteriza por una alta customización
del producto bajo estándares internacionales y una moderada capacitación técnica
de los proveedores. No obstante, dado el alto nivel de codicación del conocimiento
mediante estándares, el cambio de proveedores es relativamente sencillo, lo que perju-
dica a los proveedores gallegos. Esto implica una fuerte dependencia del crecimiento
del mercado eólico doméstico y de la competencia de nuevos fabricantes de países
emergentes como China o India.
Durante la década pasada, coincidiendo con los años de mayor crecimiento del
sector, la concentración geográca de fabricantes de componentes alrededor del sec-
tor naval gallego representó una oportunidad de diversicación industrial a través
de los “clústers jacobianos”8 (Cooke, 2009). Este auge del sector se fundamentó en la
construcción de componentes pesados, con un elevado coste de transporte, y en el
ensamblaje de componentes, siguiendo la hipótesis de proximidad-concentración de
Markusen-Venables (2000)9.
8. El concepto de clúster jacobiano, basado en la perspecva evolucionista, es un po de aglomeración indus-
trial y de servicios con relaciones tecnológicas comunes, que emergen por evolución desde otro clúster próximo o
existente. Ambos clústers tendrían en común vínculos tecnológicos, hecho que facilita la transición entre los dos
clústers (Cooke, 2009).
9. Esta hipótesis señala que la inversión extranjera directa está posivamente correlacionada con los altos
costes de transporte.
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168 RIPS, ISSN 1577-239X. Vol. 13, núm. 1, 2014, 157-175
Tabla 2
Principales fabricantes de componentes de aerogeneradores eólicos en Galicia (2012)
Empresa Localización Acvidad Empleados Ingresos de
explotación (euros)
Resultado del
ejercicio (euros)
Coruñesa de
Composites
Arteixo Góndolas 52 3.526.823 48.178
Vestas Nacelles
Spain*
Viveiro Ensamblaje 730 650.846.000 19.599.00
TEGSA Bergondo Mulplica-
doras
53 8.856.000 -61.000
EMESA Coirós Torres 135 21.690.000 -7.005.000
Alstom Wind
Galicia
As Somozas Ensamblaje 63 7.556.000 30.000
Eymosa-
Ventogal
Narón Góndolas 88 3.582.155 -1.178.302
Gamesa
Eólica*
Oroso-As
Somozas
Palas, torres
y ensamblaje
1758 1.150.144.000 -130.599.000
Norvento Ned
Factory
Vilalba Palas,
ensamblaje
6 153.475 -578.523
ATI Sistemas Bergondo Sistemas de
control
98 4.957.313 38.325
Coasa San Cibrao das
Viñas
Palas 330 38.975.000 1.147.000
Ganomagoga Vigo-Pontea-
reas-Carballiño
Torres 90 20.503.000 99.000
Intaf Narón Torres 63 4.266.299 8.132.260
Nota: Los datos económicos y de empleo de las multinacionales Vestas y Gamesa Eólica se reeren al conjunto del Estado Español, debido
a la inexistencia de datos desagregados para las actividades desarrolladas en Galicia.
Fuente: Elaboración propia a partir de EGA, Sotavento Galicia, AEE y Sabi.
En la actualidad, dada la atonía del sector, gran parte de las empresas están volviendo a
los nichos de mercado iniciales, como sucede en el caso de la empresa pública Navan-
tia, o diversicando hacia otras actividades. Esto representa una característica de las
relaciones basadas en la competencia vía precios, relaciones de mercado siguiendo la
clasicación de Gere, Humphrey y Sturgeon (2005), más que en una especialización
productiva intensiva en conocimiento (Elola, Parrilli, y Rabellotti, 2013).
En relación a la cadena de valor de servicios y construcción civil (Figura 1), existen
más empresas concentradas en actividades relacionadas con la energía eólica, princi-
palmente en actividades de instalación, mantenimiento y operación. El nivel de masa
crítica es más elevado que en el sub-sector industrial. Casi todos los trabajos de cons-
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169Dinámicas en el sector eólico gallego e implicaciones para el fomento de un clúster
Pedro Varela Vázquez y María del Carmen Sánchez Carreira
trucción civil, instalación, mantenimiento y operación, y monitorización, son propor-
cionados por empresas establecidas en Galicia. Esto se debe a que estos servicios se
suelen proveer de forma local. Sin embargo, existe un reducido nivel de especializa-
ción en servicios de asesoría (desarrollo de proyectos), particularmente en consultoría
medioambiental, en ingeniería y en el ámbito topográco. De hecho, es habitual que los
promotores cuenten con departamentos especícos que suministren estos servicios.
Asimismo, con respecto al desarrollo del proyecto, el aumento progresivo de las res-
tricciones nancieras, debido a la crisis actual, provoca una reducción en el apalanca-
miento y, por lo tanto, aumentan las contribuciones iniciales de capital para instalar un
parque eólico. Esta situación tiene un efecto crítico en el número de proyectos desarro-
llados, especialmente desde que se suprimió el esquema de primas en España.
Las actividades de promoción, distribución y venta son realizadas, principal-
mente, por empresas multinacionales y consorcios que también promueven un por-
centaje importante de los parques eólicos en Galicia. No obstante, ayuntamientos,
propietarios y cooperativas tienen poca presencia. Esta situación puede constituir
una barrera para promover un desarrollo más descentralizado, como el impulso a la
energía minieólica. Este tipo de inercia se originó por los tradicionales rendimientos
crecientes a escala y el sistema centralizado de producción, característico de las ener-
gías no renovables y convencionales. Los clústers periféricos normalmente no tienen
fuerza suciente en términos de masa crítica, presión e interacciones para superar las
inercias y las sendas industriales y tecnológicas establecidas.
Implicaciones políticas para el fomento del clúster eólico gallego
Como resultado del análisis anterior de las características estructurales del clúster
periférico de la energía eólica en Galicia, se identican propuestas de actuación polí-
tica para el fomento y mejora del clúster. De este modo, estas actuaciones giran alre-
dedor del papel de los diferentes componentes en la cadena de valor global del sector
eólico, fundamentalmente, la interacción entre industria auxiliar y la atracción de
capital extranjero. Asimismo, las alternativas al modelo de desarrollo vigente y un
marco normativo para asegurar unas condiciones de mercado estables también cons-
tituyen ejes centrales.
En primer lugar, dadas las debilidades estructurales del sector y sus distintos orí-
genes, deben implementarse una serie de medidas multidisciplinares, desde el ámbito
industrial o energético, pasando por el tecnológico o el educativo. En segundo lugar
y, no menos importante, el análisis de las dinámicas empresariales y de creación de
valor del sector eólico determina unas pautas para la política industrial de fomento.
En este sentido, la creación de un sector como el eólico, contando únicamente con
fuerzas endógenas, constituye una tarea complicada debido a las dinámicas de la
cadena de valor global.
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170 RIPS, ISSN 1577-239X. Vol. 13, núm. 1, 2014, 157-175
Para superar la inestabilidad normativa del sector, tanto en el ámbito autonó-
mico como en el estatal, se requiere una planicación a largo plazo con todos los
agentes implicados, desde las comunidades locales hasta las multinacionales del sec-
tor y los fabricantes de aerogeneradores. Así, se evitarían los vaivenes en un sector
intensivo en capital. Además, es necesario ofrecer un mercado estable con un tamaño
sucientemente grande como para atraer inversiones en plantas especializadas en
componentes pesados. De este modo, la repotenciación de parques eólicos existentes,
la diversicación hacia nuevos nichos de mercado como la producción de electrici-
dad a menor escala (Green Transitions), o el fomento de la investigación e innovación
en la eólica oshore pueden constituir alternativas al modelo de negocio establecido
actualmente10. No obstante, otras debilidades estructurales, como la especialización
en actividades de bajo valor añadido, la reducida inversión en investigación e innova-
ción o la falta de infraestructura tecnológica están estrechamente ligadas a las diná-
micas del sector a nivel global.
La política industrial, centrada en incrementar la capacidad productiva y la con-
siguiente creación de empleo, debería girar alrededor de la atracción de inversión
extranjera directa (IED) y el fomento de una industria auxiliar propia que cubra las
actividades externalizadas en el sector. La inserción en las cadenas de valor globales
es crucial, puesto que constituye una fuente de nuevo conocimiento para sectores
periféricos (Pietrobelli y Rabellotti, 2011), especialmente, en un sector tan globali-
zado como el eólico (Elola, Parrilli, y Rabellotti, 2013; Campos y Klagge, 2013). Estas
nuevas dinámicas más internacionales no implican una sustitución de empresas loca-
les por foráneas, sino la complementariedad de actividades, dada la propia cadena de
valor del sector. En este sentido, es de gran importancia la capacitación del tejido pro-
ductivo local y el tipo de interacción con el exterior (Gere, Humphrey y Sturgeon,
2005). La IED constituye la principal vía de integración en las cadenas de valor glo-
bales, superando la importancia del comercio internacional (Kirkegaard, Hanemann,
y Wescher, 2009). La importancia de la IED se fundamenta en los costes de transporte
relativamente elevados, especialmente, de los componentes más pesados (Kirkega-
ard, Hanemann, y Wescher, 2009; Elola, Parrilli, y Rabellotti, 2013). Estos elementos
pesados, como las torres, las palas y las góndolas, se localizarán en el territorio, como
sucedió en la primera década del siglo XXI, sin la necesidad de introducir políticas
de atracción de capital o políticas de contenido local11. No obstante, la experiencia
10. Cualquier políca encaminada a incrementar la potencia instalada, sea con nuevos parques o mediante la
repotenciación de los existentes, se debería complementar con un incremento y mejora de las conexiones eléctri-
cas estatales e internacionales. Su nalidad consisría en conectar las áreas de producción con los consumidores
potenciales y, de este modo, evitar el desperdicio de electricidad en horas de bajo consumo.
11. Las polícas de contenido local (local content requirement) consisten en una serie de medidas que obligan
a los promotores de parques eólicos a contratar un porcentaje dado de los componentes de los aerogeneradores


171Dinámicas en el sector eólico gallego e implicaciones para el fomento de un clúster
Pedro Varela Vázquez y María del Carmen Sánchez Carreira
en mercados emergentes como el chino, evidencia que estos tipos de políticas pue-
den acelerar el proceso, pero siempre se aplicaron complementadas con políticas tec-
nológicas (Lema, Berger, y Schmitz, 2013). Asimismo, al tejido industrial netamente
autóctono se le abren otros horizontes industriales en nuevos segmentos ligados, por
ejemplo, a la minieólica en explotaciones agrícolas o ganaderas, como en el caso de la
empresa promotora lucense Norvento.
En relación con la atracción de IED deben analizarse, en primer lugar, las razo-
nes para el establecimiento de centros de producción de empresas multinacionales
como Gamesa, Vestas o Alstom en Galicia; lo que supone realizar un análisis de las
ventajas comparativas. Igualmente, debe analizarse que componentes y actividades se
pueden atraer. En este sentido, existen ciertos componentes que non son susceptibles
de fabricar en un nuevo clúster, debido a que existen sólo unos pocos proveedores a
nivel europeo e incluso mundial, como sucede en el caso de los cojinetes, transforma-
dores o generadores (EWEA, 2009; Kirkegaard, Hanemann, y Wescher, 2009; Lema et
al., 2011; Elola, Parrilli, y Rabellotti, 2013).
Un ámbito esencial en la actuación de las políticas públicas, desde el lado de
la oferta, lo constituye la capacitación técnica y tecnológica de los proveedores. Las
capacidades de absorción (Abramovitz, 1986) y de creación de nuevo conocimiento
representan los factores claves para dilucidar en qué medida las relaciones produc-
tivas son beneciosas para el territorio, en términos de creación de valor añadido y
empleo cualicado, y sostenibles en el largo plazo frente a la competencia mundial
(Humphrey y Schmitz, 2002; Gere, Humphrey, y Sturgeon, 2005; Elola, Parrilli, y
Rabellotti, 2013; Elms y Low, 2013). Hasta la actualidad, las relaciones en la cadena de
valor del subsector industrial eólico gallego se sustentaron en la actividad realizada
por subsidiarias de multinacionales y por la externalización de ciertos componentes.
Dicha externalización se apoya en trabajos bajo pedido y bajo unos estándares esta-
blecidos, lo que facilita el cambio de proveedor, así como la deslocalización de las
actividades a otros territorios. Esta pauta de gobernanza en la cadena de valor implica
una alta dependencia de la nueva potencia instalada anualmente, denota una baja
intensidad innovadora y es característica de una tecnología madura como la energía
eólica onshore (Elola, Parrilli, y Rabellotti, 2013). Por lo tanto, también es necesario
desacoplar o separar el desarrollo industrial del incremento sostenido del mercado.
En ese sentido, el análisis del caso del sector eólico danés constituye un factor esencial
para analizar las razones del establecimiento de capacidad industrial más allá de la
existencia de un potente mercado interior.
y/o un porcentaje de la obra civil a proveedores locales. En el caso gallego, los planes industriales desarrollados
siguiendo lo establecido en el Decreto 205/1995 solían reejar estas obligaciones.
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