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Kontinuität und Divergenz. Die Eurokrise und die Entwicklung europäischer
Integration in der Europaforschung
- Einleitender Beitrag zum Themenheft -
Prof. Dr. Berthold Rittberger
Lehrstuhl für Internationale Beziehungen
Ludwig-Maximilians-Universität München
Geschwister-Scholl-Institut für Politikwissenschaft
Oettingenstraße 67
D-80538 München
E-Mail: berthold.rittberger@gsi.uni-muenchen.de
Prof. Dr. Frank Schimmelfennig
Professor of European Politics
ETH Zurich
Center for Comparative and International Studies (CIS)
IFW D 45.1
Haldeneggsteig 4
8092 Zürich
Switzerland
Phone: +41-44-632 80 62
Fax: +41-44-63212 89
Secretary: +41-44 632 64 66
E-Mail: frank.schimmelfennig@eup.gess.ethz.ch
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Kontinuität und Divergenz. Die Eurokrise und die Entwicklung europäischer
Integration in der Europaforschung
1. Warum ein Themenheft zur Krise?
Als im Dezember 2009 der Vertrag von Lissabon in Kraft trat, prognostizierten
Kommentatoren der EU ein „stabiles konstitutionelles Gleichgewicht“ (Moravcsik 2008). Die
Stabilität der EU, so die Argumentation, fuße nicht nur auf ausreichender demokratischer
Legitimation, auch die von der EU zu verantwortenden Politikergebnisse seien größtenteils
wenig kontrovers, da sie für die Mehrheit der Bürger von geringer Konsequenz und daher
kaum von Interesse seien. Außerdem habe sich das Integrationspotenzial Europas weitgehend
erschöpft: Großen neuen Projekten fehle entweder der aus internationaler Interdependenz
resultierende Bedarf oder die politische Unterstützung.
Kaum war jedoch der Vertrag von Lissabon in Kraft getreten, wuchs die globale
Finanzkrise sich zu einer Staatsverschuldungskrise und schließlich zur Eurozonenkrise aus,
die den vermeintlich gesättigten Integrationsbedarf drastisch erhöhte und das konstitutionelle
Gleichgewicht der EU in Frage stellte. Die Eurokrise führte zu einem Integrationsschub, wie
ihn die EU seit der Errichtung der Währungsunion nicht erlebt hat. Um ein
Auseinanderbrechen der Eurozone zu verhindern und den gemeinsamen Währungsraum für
die Zukunft krisenfest zu machen, vereinbarten die Euroländer neue Institutionen und
Integrationsschritte mit weitreichenden finanziellen Verpflichtungen und Einschränkungen
ihrer fiskalischen Autonomie. Der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM), die in der
Krise neugeschaffenen Programme der Europäischen Zentralbank und der Einheitliche
Bankenabwicklungsfonds führen in eine europäische Haftungsunion für Staats- und
Bankenschulden. Der Fiskalpakt und diverse Gesetzespakete der EU, die unter den Namen
„Six-Pack“ und „Two-Pack“ bekannt sind, schränken die nationale Haushaltssouveränität ein
und verstärken die europäischen Überwachungs- und Sanktionierungsmöglichkeiten. Die
Bankenunion schließlich harmonisiert nicht nur die Finanzmarktregulierung in der EU,
sondern überführt die Bankenaufsicht und Bankenabwicklung in der Eurozone in einen
supranationalen Rahmen.
Darüber hinaus bescherten die Eurokrise und der damit verbundene Integrationsschub
der EU bisher ungekannte legitimatorische Herausforderungen. Die Krise hat dazu geführt,
dass EU-Themen an Bedeutung und Brisanz im öffentlichen Diskurs gewonnen und somit
eine zunehmende Politisierung der europäischen Integration befördert haben. Gleichzeitig war
jedoch die öffentliche Unterstützung der EU noch nie so niedrig, waren die
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Arbeitslosenquoten in der EU, insbesondere in den Staaten der Eurozone, noch nie so hoch,
und klaffte die Wirtschaftsleitung zwischen den ökonomisch stärksten und schwächsten EU-
Staaten noch nie so weit auseinander wie in den durch die Krise geprägten Jahren (Cromme u.
Hobolt 2015, S. 2-4). Noch nie haben außerdem europäische Institutionen so unmittelbar und
hart in die nationale Politik eingegriffen wie in den Ländern unter den europäischen
Rettungsschirmen. Der ESM, der Fiskalpakt und die Reform des Stabilitäts- und
Wachstumspaktes haben zur Konsequenz, dass politische Entscheidungen, die im Rahmen der
reformierten Wirtschafts- und Währungsunion getroffen werden, tief in nationale wirtschafts-
und sozialpolitische Gestaltungsbereiche eingreifen und zu Umverteilungseffekten führen
(Hix 2015, S. 189-190; Scharpf 2015). Nie zuvor sind Bürgerinnen und Bürger der EU in
einem so hohen Ausmaß zu Integrationsverlierern geworden wie durch die von der EU
erzwungene Sparpolitik.
Solange die EU-Politik Umverteilungseffekte vermeiden oder Verlierer kompensieren
konnte, gestaltete sich ihre Legitimation als relativ unproblematisch. Die in der Krise
getroffenen Maßnahmen haben jedoch eine gänzlich andere Qualität. Tatsächliche oder
erwartete Umverteilungseffekte sind einerseits zwischen Schuldnerstaaten und den für sie mit
Steuergeldern haftenden Gläubigerstaaten beobachtbar, andererseits manifestieren sie sich in
der Zunahme sozialer Konflikte innerhalb der „Programmländer“. Zudem führen diese
Spannungen zwischen und innerhalb der Staaten der Eurozone zu einem Anschwellen von
Protestparteien und -bewegungen, die entweder die von der EU beschlossenen Sparauflagen
und Strukturreformen ablehnen oder die Kredite an die überschuldeten Länder der Eurozone
und andere Maßnahmen zur Refinanzierung geißeln.
Diese Entwicklungen rechtfertigen eine genauere Betrachtung der Auswirkungen der
Krise auf die EU, ihre institutionelle Architektur, ihr Entscheidungssystem sowie ihre
legitimatorischen Grundlagen. Darüber hinaus haben die europäische Krisenpolitik und der
krisenbedingte Integrationsschub die Debatte über die Mechanismen und Triebkräfte
europäischer Politik und europäischer Integration neu angefacht. Zum einen stellt sich die
Frage, ob die Krise zu einer Machtverschiebung unter den EU-Institutionen und
Mitgliedstaaten geführt hat. Der vorherrschende Eindruck in der Krise war, dass
intergouvernementale Foren und Entscheidungsmechanismen gegenüber den supranationalen
dominierten. Wurde das Europäische Parlament noch als Sieger des Vertrages von Lissabon
gefeiert, so wird seine Rolle als Akteur im Rahmen des Krisenmanagements doch eher als
marginal eingestuft (Fasone 2014). Doch auch die Organe der Regierungen schienen
wiederum von den großen Mitgliedern (z.B. „Merkozy“) dominiert worden zu sein. Vor allem
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ist Deutschland in der Eurokrise in eine ökonomische Führungsposition hineingewachsen, die
die Bundesregierung aus der Sicht vieler Beobachter zwar ebenso ungewollt wie unwillig
ausübt, die aber zu einer längerfristigen Veränderung der Machtbalance in der EU führen und
die „deutsche Frage“ in neuer Form aufwerfen könnte (Paterson 2011; Kundnani 2014).
Andere Autoren argumentieren, dass jedenfalls in der Folge der Eurokrise die supranationalen
Institutionen der EU – das Parlament, die Kommission, oder die Zentralbank – keinesfalls an
Gewicht verloren haben, sondern teilweise sogar in ihrer Bedeutung gestärkt wurden (Bauer
u. Becker 2014; Rittberger 2014).
Zum anderen bedeutet die Eurokrise eine Herausforderung für die Theorien der
europäischen Integration, die sich mit den Bedingungen und Mechanismen der Vertiefung der
EU beschäftigen. Der Intergouvernementalismus (Moravcsik 1998) erklärt die Krisenpolitik
der Euroländer aus der Interessen- und Machtkonstellation der Staaten, die ein gemeinsames
Interesse am Überleben der Eurozone hatten, aber aufgrund ihrer gegensätzlichen nationalen
Interessen als Schuldner- und Gläubigerstaaten in harten Verhandlungen die Kosten der
Rettung überwiegend der jeweils anderen Seite aufzubürden versuchten. Aufgrund ihrer
überlegenen Machtposition waren Deutschland und die Gläubigerstaaten des Nordens in der
Lage, ihre Präferenzen weitgehend durchzusetzen (Schimmelfennig 2015). Der
Postfunktionalismus (Hooghe u. Marks 2008) verweist darauf, dass als Reaktion auf die
Verschiebung politischer Kompetenzen auf die europäische Ebene und die Verteilungseffekte
europäischer Politik die europaskeptische Politisierung und Mobilisierung unter den Bürgern
der EU zunimmt und den Integrationsspielraum der Eliten einschränkt. Andererseits legen die
in der Krise vereinbarten weitreichenden supranationalen Integrationsschritte nahe, dass
neofunktionalistische Mechanismen wie Spillover und Pfadabhängigkeit auch unter den
Bedingungen der Politisierung wirkmächtig sind (Niemann u. Ioannou 2015; Schimmelfennig
2012, 2014).
Vor dem Hintergrund dieser in der aktuellen Literatur zur Krise geführten
Diskussionen verfolgt dieses Themenheft eine doppelte Zielsetzung. Zum einen nehmen die
Beiträge die Auswirkungen der Krise auf europäischer und nationalstaatlicher Ebene
systematisch in den Blick und unterziehen die in der Literatur angeführten Argumente und
Behauptungen einer sorgfältigen empirischen Überprüfung. Zum anderen untersuchen sie, ob
durch die Krise bestehende Trends durchbrochen werden, indem sich neuartige Institutionen,
Problemlösungsmechanismen oder politische Einstellungsmuster herausbilden, oder ob sich
trotz Krise nationale und europäische politische Institutionen und Prozesse durch Stabilität
und Kontinuität auszeichnen und bestehende Trends fortschreiben.
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2. Auswirkungen der Krise: Relevante Dimensionen und Befunde
Lange vor dem Ausbruch der Eurokrise hat sich die EU-Forschung Themenkomplexen
angenommen, die im Kontext der Krise verstärkt in den Fokus der politikwissenschaftlichen
Betrachtung rückten. Insgesamt fünf Themenkomplexe werden durch die vorliegenden
Beiträge beleuchtet. Diese reichen von den dominanten Modi der Entscheidungsfindung in
der reformierten Wirtschafts- und Währungsunion, den Auswirkungen der Krise für den
Parlamentarismus in der EU, der Bereitschaft von Staaten, flexible bzw. differenzierte
Integrationsbestrebungen als Reaktion auf die Krise zu vertiefen, und der Politisierung der EU
in der öffentlichen Debatte bis zu den durch die Krise induzierten Auswirkungen auf die
politische Unterstützung der EU durch ihre Bürger. Während sich somit die drei
erstgenannten Themenfelder mit der institutionellen Architektur der EU und ihrer
Mitgliedstaaten befassen, untersuchen die Beiträge in den beiden letztgenannten
Themenfeldern, wie sich die Krise auf politische Unterstützung und die Dynamik politischen
Wettbewerbs auswirkt. Im Folgenden führen wir kurz in die jeweiligen Themenkomplexe und
Forschungsstränge ein und präsentieren die zentralen Befunde der jeweiligen Beiträge.
Erster Krisenbefund: Intensivierung intergouvernementaler Politikkoordination
Die adäquate Beschreibung und Erklärung politischer Entscheidungsprozesse innerhalb der
EU ist ein Dauerbrenner in der EU-Forschung. Dem vermeintlichen Siegeszug der
Gemeinschaftsmethode, die sich seit dem Vertrag von Lissabon als „ordentliches
Gesetzgebungsverfahren“ durchgesetzt hat, stehen eine Vielzahl informeller und nicht-
hierarchischer Steuerungsmechanismen gegenüber (Kohler-Koch u. Rittberger 2006). So
spielen beispielsweise dezentrale Politiknetzwerke und die sie tragenden öffentlichen und
privaten Akteure bei der Formulierung und Implementation von Regulierungspolitik eine
zentrale Rolle. Zugleich wird mit der Einführung sogenannter „neuer“ Governance-Verfahren
der Versuch unternommen, Politikkoordination zwischen den Mitgliedstaaten auch in
denjenigen Politikfeldern zu ermöglichen, wo hierarchische Steuerung oder gemeinsame
Problemlösung in Form der Gemeinschaftsmethode politisch umstritten oder nicht zu
realisieren ist (Héritier 2003). So ermöglicht beispielsweise die Offene Methode der
Koordinierung (OMK) auch ohne explizite Rechtsgrundlage die Formulierung politischer
Leitlinien und Empfehlungen, die von staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren
ausgearbeitet werden, jedoch keinen rechtsverbindlichen Charakter besitzen. Unter anderem
hat die OMK im Rahmen der Wirtschafts- und Währungsunion Anwendung gefunden, um
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Integrationsdefizite im wirtschaftspolitischen Bereich durch „weiche“, nicht-hierarchische
Verfahren mittels Empfehlungen abzufedern (Hodson u. Maher 2001).
Im ersten Beitrag dieses Themenheftes setzt sich Uwe Puetter mit der Frage
auseinander, wie sich der durch die Krise ausgelöste Handlungsdruck auf die Wahl geeigneter
Steuerungsmechanismen ausgewirkt hat. Puetter argumentiert, dass es in erster Linie die
Regierungen der Mitgliedstaaten sind, die in der Krise um konsensorientierte
Politikkoordinierung bemüht sind und sowohl die klassische Gemeinschaftsmethode als auch
dezentrale und „weiche“ Steuerungsinstrumente als Problemlösungsmodi an den Rand
gedrängt haben. Die zentralen Entscheidungsgremien in der Krise seien Europäischer Rat,
Euro-Gruppe und ECOFIN-Rat; Forderungen nach einer stärkeren supranationalen
Ausrichtung wirtschaftspolitischer Koordination in der Eurozone seien nicht erfüllt worden;
stattdessen sei eine Ausweitung formeller ebenso wie informeller und auf Konsens
ausgerichtete Politikkoordinierung zu beobachten – ein Phänomen, das Puetter mit dem
Begriff des „deliberativen Intergouvernementalismus“ beschreibt (siehe hierzu auch Puetter
2012). Dieser Befund steht keineswegs für eine Re-Nationalisierung politischer
Entscheidungsbefugnisse, die Intensivierung intergouvernementaler Politikkoordination stelle
vielmehr eine konsequente Fortsetzung der in Maastricht festgeschriebenen Formel dar, dass
wirtschaftspolitische Entscheidungsbefugnisse von der Übertragung an supranationale Organe
ausgenommen bleiben.
Zweiter Krisenbefund: Zunehmende Asymmetrie des europäischen Parlamentarismus
Die Analyse der Auswirkungen europäischer Integration auf nationale Parlamente ist ein
weiterer etablierter Forschungszweig, mit dem sich der Beitrag von Berthold Rittberger und
Thomas Winzen auseinandersetzt. Mit dem Fortschreiten des Integrationsprozesses und der
damit verbundenen Verlagerung politischer Entscheidungen auf die EU-Ebene sahen sich
nationale Parlamentarier zunehmend dem Druck ausgesetzt, ihre Arbeitsweise und
parlamentarische Strukturen an den neuen Kontext anzupassen. So wurden nicht nur
Verfahren eingeführt, die die Bereitstellung von EU-bezogenen Informationen für die
Abgeordneten regelten, es wurden ebenfalls neue Ausschüsse gegründet oder bestehende
Ausschüsse zunehmend mit der Verarbeitung EU-bezogener Informationen betraut, um
politische Einflussnahme und Kontrolle gegenüber der Regierung zu organisieren. Die
Literatur zur Europäisierung nationaler Parlamente hat deutlich herausgearbeitet, dass die von
Parlamenten getätigten Anpassungsleistungen große Unterschiede aufweisen, die sich in
stärkeren und schwächeren Kontrollstrukturen niederschlagen (siehe hierzu Raunio 2005;
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Winzen 2012; Karlas 2012; Auel et al. 2015). Aus der Literatur wissen wir, dass in Ländern,
in denen nationale Parlamente eine starke Positionen genießen, Wähler eher
integrationsskeptisch eingestellt sind und Parteien einer Demokratisierung der EU durch
Stärkung des Europäischen Parlaments kritisch gegenüberstehen, die EU-bezogenen
Informations- und Kontrollrechte nationaler Parlamente besonders stark ausgeprägt sind
(Winzen 2013).
Ziel des Beitrags von Rittberger und Winzen ist es zu untersuchen, ob die Krise den
europäischen Parlamentarismus mit neuartigen Problemen und Herausforderungen
konfrontiert, was die Frage aufwirft, inwiefern nationale Parlamente mit dem Arsenal bisher
erprobter Anpassungsstrategien diesen Herausforderungen begegnen können. Konkret
untersucht der Beitrag, wie sich die Einführung neuer Instrumente zur Krisenbewältigung –
zu nennen wären insbesondere der ESM, das Europäische Semester und der Fiskalpakt – auf
die Entwicklung der Zustimmungs- und Kontrollrechte nationaler Parlamente ausgewirkt hat.
Die Analyse zeigt ebenso wie der Beitrag von Uwe Puetter, dass die Krise nicht zu einem
Bruch mit dem Status Quo geführt hat, sondern dass bestehende Entwicklungsmuster
weitgehend fortgeschrieben wurden. So reagieren die „stärkeren“ Parlamente auf die
zunehmende Bedeutung der EU-Ebene bei Entscheidungen über fiskalpolitische Maßnahmen
im Rahmen des ESM, indem sie versuchen, ihre Mitwirkungs- und Kontrollbefugnisse
dementsprechend nachzujustieren. Für „schwächere“ Parlamente ist dieser Weg weitgehend
verschlossen. Insgesamt konstatieren die Autoren, dass die mit der Reform der Wirtschafts-
und Währungsunion einhergehenden Reformen nationaler parlamentarischer Strukturen
bestehende Unterschiede und Asymmetrien zwischen nationalen Parlamenten verfestigt
haben: die Starken bleiben stark, während die schwachen Parlamente, die aus
demokratietheoretischer Sicht institutionelle Reformen am meisten nötig hätten, in der
Position der Schwäche verharren.
Dritter Krisenbefund: Stabilität der Eurozone bei wachsender Integrationskluft
Bis in die späten 1980er Jahre manifestierte sich das Postulat der Gründungsmitglieder, einen
immer engeren Zusammenschluss der europäischen Staaten anzustreben, im Prinzip der
uniformen Integration, wonach neue Integrationsschritte stets von allen Staaten mitgetragen
und umgesetzt wurden. Seit dem Vertrag von Maastricht kann jedoch eine Zunahme an
differenzierter Integration beobachtet werden, die sich nicht nur durch selektive „opt outs“
von EU-Mitgliedstaaten in einzelnen Politikfeldern auszeichnet, sondern zunehmend auch die
politikfeldspezifische Übernahme des EU acquis durch Nichtmitglieder umfasst, insbesondere
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im Bereich der marktschaffenden und -korrigierenden Maßnahmen (siehe hierzu Leuffen et
al. 2013). Die differenzierte Integration hat sich zu einem verbreiteten Instrument der
Bewältigung von Konflikten über die europäische Integration entwickelt. Unter anderem
bietet sie den euroskeptischeren Mitgliedstaaten die Möglichkeit, der Integration von
Kernbereichen staatlicher Souveränität (wie Währungspolitik, Innen- und
Verteidigungspolitik) fernzubleiben, ohne die übrigen Mitgliedstaaten zu blockieren
(Schimmelfennig u. Winzen 2014). Offen ist hingegen, ob differenzierte Integration
längerfristig zu mehr Uniformität tendiert oder aber zentrifugale Wirkungen auslöst (Kölliker
2001).
Das prominenteste Beispiel differenzierter Integration in der EU ist die Geld- und
Währungspolitik. Bereits der Vertrag von Maastricht sah vor, dass EU-Staaten nicht an der
gemeinsamen Währung partizipieren müssen, wovon Großbritannien und Dänemark durch
„opt outs“ Gebrauch machten. Darüber hinaus ist die Währungsunion dadurch
gekennzeichnet, dass neue Mitgliedstaaten nicht automatisch an der Eurozone teilnehmen,
sondern zuerst die notwendigen Konvergenzkriterien erfüllen müssen. Die Krise, die als
Bankenkrise begann und in eine Staatsschuldenkrise überging, erfasste bald auch die
Eurozone. Infolgedessen leiteten die EU-Mitgliedstaaten eine Reihe von finanz- und
fiskalpolitischen Reformmaßnahmen ein, um die Eurozone vor dem Auseinanderbrechen zu
bewahren und die Stabilität des Euros sowie der Bankensysteme in den Mitgliedstaaten
wiederherzustellen.
In ihrem Beitrag gehen Katharina Holzinger und Frank Schimmelfennig der Frage
nach, wie sich die Eurokrise auf die differenzierte Integration in der Geld- und
Währungspolitik auswirkte. Diese Frage untersuchen sie in drei Dimensionen differenzierter
Integration: die Auswirkung der Krise auf die Mitgliedschaft in der Eurozone, das
Integrationsgefälle zwischen den Staaten innerhalb und außerhalb der Eurozone, sowie die
Ausstrahlung differenzierter Integration in andere, benachbarte Politikbereiche. Die Autoren
zeigen auf der Grundlage primär- und sekundärrechtlicher Analysen, dass die Krise zu einer
Zunahme differenzierter Integration geführt hat. Zwar sei die Mitgliedschaft in den
Politikbereichen, die infolge der Eurokrise vertrags- und sekundärrechtlichen Reformen
ausgesetzt waren, weitgehend stabil geblieben; gleichzeitig habe sich aber das
Integrationsgefälle zwischen Euro- und Nicht-Euroländern vergrößert: Die Vertiefung der
Integration, beispielsweise durch die Einrichtung des ESM, betraf in erster Linie die Staaten
der Eurozone. Zudem ist zu beobachten, dass die Eurokrise auf benachbarte Politikbereiche,
insbesondere die Finanzmarktregulierung, ausgestrahlt hat, was einerseits zu einer weiteren
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Vertiefung der Integration, andererseits aber auch zu einer Verstärkung des
Integrationsgefälles zwischen Eurozonen-Insidern und Eurozonen-Outsidern geführt hat. Aus
theoretischer Sicht lassen sich die Befunde als Ergebnis eines pfadabhängigen Prozesseses
interpretieren, wonach die Eurokrise eine asymmetrische Krise ist, die EU-Mitgliedstaaten
unterschiedlich betraf und damit auch ungleichen Reformdruck auslöste, der sich wiederum in
einer wachsenden Asymmetrie in der finanz- und fiskalpolitischen Integration zwischen
Insidern und Outsidern niederschlug.
Vierter Krisenbefund: Gebremste Politisierung der Eurokrise
Die Politisierung des europäischen Integrationsprozesses steht im Zentrum des vierten
Beitrags zu diesem Themenheft. Die Forschung zur Politisierung internationaler und
europäischer Politik hat eindrücklich gezeigt, dass sich im Zuge fortschreitender
Globalisierung und zunehmenden Transfers nationaler Hoheitsrechte auf die europäische
Ebene die Qualität politischer Auseinandersetzungen grundlegend verändert hat (siehe hierzu
Zürn u. Ecker-Erhardt, 2013). Bis in die 1980er Jahre konnten politische Entscheidungsträger
noch weitgehend auf einen „permissiven Konsens“ der öffentlichen Meinungen in den EU-
Mitgliedstaaten bauen, um das Integrationsprojekt voranzutreiben. Spätestens seit den
Debatten, die durch die Ratifikation des Vertrags von Maastricht angestoßen wurden, müssen
politische Entscheidungsträger nun verstärkt die Interessen integrationskritischer
Wählergruppen bei der Entscheidungsfindung berücksichtigen (Hooghe u. Marks 2008). Der
Mobilisierung der Öffentlichkeit in EU-bezogenen Fragen liegt eine Spannung zugrunde, die
durch ein zunehmendes Auseinanderfallen zwischen dem kulturellen Bezugsraum der Bürger
(in erster Linie der Nationalstaat) und der Ebene, auf der wesentliche politische
Entscheidungen getroffen werden (die supranationale Ebene), gekennzeichnet ist. In dem
Maße, in dem diese Spannung politisch an Bedeutung gewinnt und durch politische Akteure
instrumentalisiert wird, verändert sich auch der politische Wettbewerb in den Mitgliedstaaten
der EU und sogar darüber hinaus. Wird diese Spannung erfolgreich politisiert, so die
Erwartung in breiten Teilen der Literatur, wenden sich insbesondere die Verlierer inter- und
supranationaler Wirtschaftsintegration verstärkt politischen Bewegungen und Parteien zu, die
nationalistische und europakritische Politikinhalte verfolgen (siehe hierzu Hooghe u. Marks
2008; Kriesi et al. 2012).
Vor dem Hintergrund der medialen und politischen Bedeutung der Eurokrise sowie
dem zunehmenden Protest innerhalb der Mitgliedsstaaten, der nicht nur die Bevölkerungen in
den Schuldnerländern, sondern auch die in den Gläubigerstaaten erfasst hat, beantwortet sich
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die Frage nach einer zunehmenden Politisierung quasi von selbst (Kriesi u. Grande 2015, S.
68). In ihrem Beitrag untersuchen Edgar Grande und Hanspeter Kriesi daher die Frage, ob
sich mit der Eurokrise die Qualität der Politisierung verändert hat. Die Eurokrise hat
zweifelsohne zu einer zunehmenden Europäisierung der politischen Debatte geführt, indem
dieselben krisenbezogenen Themen in allen Mitgliedstaaten gleichermaßen prominent auf der
medialen Agenda platziert waren. Die Salienz und Europäisierung der Debatte über die Krise
macht jedoch nur einen Teil ihrer Politisierung aus. Andererseits zeigt der Beitrag, dass sich
die dominanten Akteure überwiegend auf der Ebene der Regierungen der Mitgliedstaaten
finden. Eine zu erwartende Mobilisierung politischer Parteien oder gar der Zivilgesellschaft
und eine damit verbundene nachhaltige Einflussnahme auf die öffentliche Debatte konnte
nicht bestätigt werden. Stattdessen konstatieren die Autoren, dass der von Regierungen und
supranationalen Akteuren angestrengte technokratische Legitimationsdiskurs ein Fixpunkt der
Debatte war. Interessanterweise konnte die Erwartung, dass im Zuge der Krise politische
Akteure, allen voran populistische Parteien, starke nationalistische Töne anschlagen würden,
nicht empirisch untermauert werden. Vielmehr zeigte sich, dass an ökonomischer Effizienz
ausgerichtete Argumente den Krisendiskurs gegenüber identitätsbezogenen Positionen
dominierten.
Fünfter Krisenbefund: Die legitimatorische Spaltung der EU und der Eurozone
Die durch Regierungen gebändigte Politisierung in der Eurokrise führt zur Thematik des
fünften und abschließenden Beitrags des Themenhefts, der sich mit den Auswirkungen der
Krise auf die politische Legitimität der EU auseinandersetzt. So liegt die Annahme auf der
Hand, dass sich das durch Exekutiven und technokratische Akteure dominierte
Krisenmanagement und dessen defizitäre demokratische Rückbindung an den Wählerwillen,
auf die Unterstützung und das Vertrauen, das Bürgerinnen und Bürger der EU
entgegenbringen, auswirkt. Erste Befunde deuten darauf hin, dass infolge der Eurokrise die
politische Unterstützung der EU durch Bürgerinnen und Bürger weiter abgenommen hat. Dies
trifft zum einen auf die durch prozedurale Legitimität gespeiste Unterstützung zu, wonach das
Vertrauen in demokratische Institutionen und den demokratischen Prozess durch die Krise
einen weiteren Dämpfer erfahren hat. Darüber hinaus wird auch die der EU zugeschriebene
Problemlösungsfähigkeit durch die Krise zunehmend kritisch betrachtet, da in den Augen der
Bürgerinnen und Bürger die EU für die schlechte wirtschaftliche Lage in den Mitgliedstaaten
und das defizitäre Krisenmanagement verantwortlich gemacht wird (siehe hierzu Hobolt
2015).
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In ihrem Beitrag untersuchen Klaus Armingeon, Kai Guthmann und David
Weisstanner, wie sich die Eurokrise auf die Einstellungen der Bürgerinnen und Bürger
innerhalb der EU gegenüber der Demokratie entwickelt hat. Dabei nehmen die Autoren nicht
nur die EU-Ebene sondern auch die Zufriedenheit mit der Demokratie auf der nationalen
Ebene mit in den Blick und argumentieren, dass der Euro nicht nur zu einer institutionellen
Spaltung der EU führt – wie Holzinger und Schimmelfennig gezeigt haben – sondern auch zu
einer legitimatorischen. Die Spaltungslinie verläuft hier jedoch nicht zwischen den Staaten
der Eurozone und denen, die außerhalb der Eurozone stehen, sondern sie verläuft quer durch
die Eurozone: die von der Krise am härtesten getroffenen Länder der Euro-Peripherie weisen
die stärksten Verluste beim Vertrauen in politische Institutionen und der Zufriedenheit in die
nationale und europäische Demokratie auf. Die Autoren zeigen, dass das Anwachsen der
Gruppe „politisch Entfremdeter“ auf die Euro-Mitgliedschaft und die im Rahmen des Euro-
Krisenmanagements erzwungene interne Abwertung zurückgeführt werden kann. Die von den
Schuldnerstaaten und deren Bevölkerung weitgehend als politisches Oktroi wahrgenommenen
wirtschafts- und sozialpolitischen Anpassungs- und fiskalpolitischen
Stabilisierungsmaßnahmen haben die demokratische Legitimation nationaler und
europäischer Politik stark beschädigt.
Abschließend versuchen wir auf der Basis der Beiträge und ihrer Befunde einige
übergreifende Schlussfolgerungen zu Kernfragen der europäischen Integration zu ziehen.
Erstens interessiert uns, welchen Einfluss die Krise auf die Muster und Entwicklungstrends
der europäischen Integration genommen hat. Zweitens fragen wir nach den Implikationen für
die demokratische Legitimität und Legitimationspraxis der EU. Schließlich stellen wir
Überlegungen zu den integrationstheoretischen Lehren der Krise an.
3. Die Krise und die Entwicklung der europäischen Integration
Krisen wie die Eurokrise können in unterschiedlicher Weise auf die Dynamik der
europäischen Integration wirken. Erstens könnte die Krise in einzelnen Dimensionen der
Integration wirkungslos bleiben: Integrationsmuster bleiben konstant oder Integrationstrends
entwickeln sich über die Krise hinweg kontinuierlich weiter. Zweitens könnten die
krisenbedingten Veränderungen kurzfristig bleiben. Wir sehen Abweichungen von der Norm,
nach kurzer Zeit kehrt die Integration aber zu den Mustern und Trends zurück, die bereits vor
der Krise bestanden. Eine dritte Möglichkeit ist die krisenbedingte Verstärkung bestehender
Entwicklungen. In diesem Fall ändert die Krise nichts an der Qualität oder Richtung der
Integration, beschleunigt oder vertieft aber Prozesse des Wandels auch über den
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Krisenzeitraum hinaus. Oder Krisen bremsen bestehende Entwicklungen und schwächen sie
ab. Schließlich können Krisen zu Entwicklungsbrüchen führen, in denen alte
Integrationsmuster abgelöst werden oder Trends enden bzw. ihre Richtung umkehren.
Offensichtlich erlauben die Beiträge zu diesem Themenheft nur eine vorläufige
Einschätzung der Auswirkungen der Krise. Zum einen ist offen, ob die Eurokrise bereits
ausgestanden ist. Zwar wurde der Bankrott überschuldeter Euroländer 2012 abgewendet, und
die Zinsdifferenzen zwischen Staatsanleihen der Euroländer sanken im Laufe der Jahre 2013
und 2014 deutlich, doch könnte die Ablehnung des Kredit- und Sparprogramms der EU durch
die griechische Regierung unter Ministerpräsident Tsipras eine neue Krisenrunde einläuten.
Zum anderen ist seit der Krise zu wenig Zeit vergangen, um zu beurteilen, ob krisenbedingte
Veränderungen eine mehr als kurzfristige Wirkung auf die Integration haben.
Die kurzfristigen Veränderungen deuten allerdings über die untersuchten Dimensionen
europäischer Politik und Integration hinweg darauf hin, dass die Krise eher bestehende
Entwicklungen bestätigt und verstärkt, als Brüche und neue Entwicklungen hervorgebracht
hat. Die Beiträge zeigen, dass die intergouvernementale Koordination in der
Wirtschaftspolitik, das Streben nationaler Parlamente nach stärkeren Kontroll- und
Beteiligungsrechten, die differenzierte Integration der EU, die Politisierung europäischer
Politik und die Unzufriedenheit der Bürger mit der EU durch die Krise neue Schubkraft
erhalten haben. Diese Muster und Trends liegen auf der längerfristigen Entwicklungslinie der
EU. Intergouvernementale Politikkoordination und differenzierte Integration waren für die
Wirtschafts- und Währungsunion von Beginn an charakteristisch. Die Stärkung nationaler
Parlamente, die Politisierung der europäischen Integration und der Rückgang der
Unterstützung für die EU in der öffentlichen Meinung lassen sich ebenfalls als generelle
Merkmale der Post-Maastricht-Ära europäischer Integration festmachen.
Auffällig ist jedoch, dass diese Entwicklungen die Mitglieder der EU in
unterschiedlichem Ausmaß betreffen: die Krise hat diese Divergenz innerhalb der EU noch
verstärkt. Im institutionellen Gefüge der EU zeigt sich eine breitere Kluft zwischen der
Eurozone und dem Rest der EU. Die Verstärkung intergouvernementaler Politikkoordination
in der Krise, die Puetter beschreibt, betrifft nur die Euroländer. Wie Holzinger und
Schimmelfennig zeigen, hat sich das institutionelle Gefälle zwischen Euroländern und Nicht-
Euroländern in der Krise erhöht und mit der Bankenunion, an der bisher nur Euroländer
beteiligt sind, auf einen wichtigen Bereich des Binnenmarkts ausgedehnt. Obwohl eine
institutionelle Differenzierung oder Spaltung in der Eurozone bisher vermieden werden
konnte, zeigen die Beiträge von Armingeon et al. und Rittberger und Winzen, dass die
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Euroländer ebenfalls auseinanderdriften. In den hochverschuldeten Krisen- und
Programmländern sinkt nicht nur die Zufriedenheit der Bürger mit der Demokratie und der
EU; sie kompensieren den krisenbedingten Rückgang an demokratischer Autonomie auch
nicht durch die Stärkung ihrer wichtigsten demokratischen Institutionen, der nationalen
Parlamente. In den anderen Euroländern lässt sich hingegen keine vergleichbare Entfremdung
vom demokratischen System beobachten, und vielerorts konnten die nationalen Parlamente in
der Krise ihre ohnehin schon vergleichsweise ausgeprägten europapolitischen Kompetenzen
weiter ausbauen.1
Diese doppelte Divergenz der EU in der Krise ist der zentrale gemeinsame Befund der
Beiträge zu diesem Themenheft. In der EU insgesamt verstärkt sich die institutionelle
Differenzierung zwischen den in der Eurozone vereinten Kernländern der supranationalen
Integration und den Nicht-Euroländern. Innerhalb der Eurozone hingegen wächst zwar das
institutionelle Integrationsniveau uniform, doch es vertieft sich die ökonomische und
legitimatorische Differenzierung zwischen Zentrum und Peripherie. Hier könnte über die
unmittelbare Krisenphase hinaus ein Spaltpilz wirken. In den Mitgliedstaaten außerhalb der
Eurozone nährte beispielsweise die Bankenunion die Befürchtung, in der
Finanzmarktregulierung von der Eurozone und der EZB dominiert zu werden – dies galt vor
allem für die britische Regierung (Howarth u. Quaglia 2013, S. 115). In den peripheren
Euroländern hingegen gibt die Unzufriedenheit mit der Sparpolitik und der Demokratie
euroskeptischen Linksparteien Auftrieb. Beides belastet die mit „Brexit“ und „Grexit“
bezeichneten möglichen Bruchstellen der EU.
4. Die Krise und die legitimatorischen Grundlagen der EU
Integrationsschritte und -krisen haben immer wieder dazu geführt, die legitimatorischen
Grundlagen der EU zu hinterfragen. So zielten vergangene Vertragsreformen, insbesondere
der Vertrag von Lissabon, darauf ab, die demokratische Qualität der EU durch institutionelle
Reformen zu steigern, indem neben dem Europäischen Parlament auch die nationalen
Parlamente stärker in die Politikformulierung in der EU eingebunden und gleichzeitig die
Bürgerbeteiligung durch direktdemokratische Instrumente, wie die europäische
Bürgerinitiative, gestärkt werden sollten. Zugleich wartete der Vertrag von Lissabon mit einer
Neuerung auf, die die Wahlen zum Europäischen Parlament 2014 prägen sollte. So legt
Artikel 17, Absatz 7 des Vertrags über die Europäische Union fest, dass der Europäische Rat
das Ergebnis der Wahlen zum Europäischen Parlament bei der Nominierung des Kandidaten
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
1 Da der Beitrag von Grande und Kriesi auf die Gläubigerstaaten begrenzt sind, lässt er keine Aussagen über eine
mögliche Spaltung der Eurozone hinsichtlich der Politisierung zu.
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für das Amt des Kommissionspräsidenten zu berücksichtigen hat. In der Praxis führte dies
dazu, dass zum ersten Mal die Parteifamilien der meisten im Europäischen Parlament
vertretenen Fraktionen Spitzenkandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten
nominierten, die den Wahlen zum Europäischen Parlament, unter anderem durch eine stärkere
Personalisierung des Wahlkampfes, eine größere Sichtbarkeit verleihen sollten. Erste
empirische Ergebnisse deuten darauf hin, dass die Personalisierung des Wahlkampfes und die
damit verbundenen Wahlkampagnen, wie bspw. TV-Auftritte und -Duelle, einen Einfluss auf
das Wahlverhalten hatten (Schmitt et al. 2014). Aus demokratietheoretischer Sicht ist mit der
Verknüpfung der Wahlen zum Europäischen Parlament und der Nominierung des
Kommissionspräsidenten die Erwartung verbunden, dass ein offen ausgetragener
Konkurrenzkampf um die Kommissionspräsidentschaft die Sichtbarkeit und Identifikation
alternativer Politikoptionen erhöht, EU-Politik somit stärker politisiert und dadurch auch die
öffentliche Unterstützung von EU-Politik anwächst (Follesdal u. Hix 2006).
Es ist selbstverständlich zu früh, eine empirisch fundierte Aussage darüber zu treffen,
inwieweit diese Erwartungen zutreffen. Allerdings gibt es auch entgegengesetzte
Erwartungen. So argumentiert Bartolini (2005), dass die zunehmende Politisierung von EU-
Politik Gefahr läuft, von Debatten über „konstitutive“ Fragen dominiert zu werden, die
orthogonal zur „links-rechts“ Konfliktlinie verlaufen (Bartolini 2005). Konstitutive Fragen
betreffen u.a. die Kompetenzverteilung zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten, die
Modalitäten der Entscheidungsfindung und Fragen über die Mitgliedschaft. Die Politisierung
der Eurokrise könnte, so die alternative Erwartung, dazu führen, dass Fragen nach einem
Mehr oder Weniger an Integration, oder nach der Wünschbarkeit einer wie auch immer
selektiv gestalteten bzw. differenzierten EU-Mitgliedschaft die politischen
Auseinandersetzungen dominieren und zu Konflikten führen, die im schlimmsten Falle sogar
an den Grundfesten des Integrationsprojektes rütteln könnten (Vollaard 2014). Diesem
Szenario zufolge würde eine zunehmende Politisierung eher zentrifugale als zentripetale
Kräfte freisetzen und die Legitimität der EU eher untergraben als stärken. Die im Beitrag von
Grande und Kriesi präsentierten Befunde enttäuschen zwangsläufig Erwartungen, die in der
Literatur zur Politisierung der Eurokrise geäußert wurden. So hat die Eurokrise keine Debatte
ausgelöst, die sich durch eine breite Beteiligung politischer und zivilgesellschaftlicher
Akteure auszeichnete. Allerdings hat die Politisierung der Eurokrise auch nicht dazu geführt,
dass das Gespenst des Nationalismus von den Debattenbeteiligten allzu vehement
heraufbeschworen wurde. Allerdings beruhen diese Befunde auf einer Länderauswahl, die
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keinen der peripheren Krisenstaaten umfasst – sie zeichnen daher im Wesentlichen die
Politisierung in den Gläubigerländern nach.
Während die Eurokrise zumindest in den Gläubigerländern keinen Quantensprung bei
der Politisierung ausgelöst hat, wird die öffentliche Akzeptanz des Krisenmanagements umso
stärker auf die Probe gestellt. Die Herstellung von Akzeptanz politischer Entscheidungen, die
Gewinner und Verlierer hervorrufen, ist eine der normativen Kernaufgaben demokratischer
Verfahren. Welche legitimatorischen Grundlagen kann das Krisenmanagement dann
überhaupt beanspruchen? Auf demokratische Legitimität, so die Antwort einer Reihe von
prominenten Forschern, könne sich die Krisenpolitik der EU nicht stützen (Majone 2014;
Scharpf 2015). So argumentiert beispielsweise Fritz Scharpf, dass die mit der Eurorettung
verbunden Maßnahmen nur solange politisch durchsetzbar sind, wie sie dem Einfluss der
Öffentlichkeit entzogen und somit de-politisiert werden können, um Opposition gegen die
Transfer- und Sparpolitik zu minimieren und die intergouvernemental geschmiedeten
Kompromisse nicht zu konterkarieren (Scharpf 2015, S. 40). Und in der Tat trägt das EU-
Krisenmanagement Züge exekutiver Dominanz, ein Befund, der auch in den Beiträgen von
Puetter sowie von Grande und Kriesi empirisch untermauert wird. Regierungen, insbesondere
die Mitglieder der Euro-Gruppe treffen die maßgeblichen Entscheidungen, die Kommission
überwacht die Einhaltung der Vereinbarungen und auch die EZB wird selbst zu einem
politischen Akteur, indem sie ihr Mandat expansiv interpretiert. Die Krisenpolitik wird von
Regierungen, insbesondere in den Gläubigerländern, aber auch von der Kommission und EZB
als technokratische Politik ausgewiesen, die auf vermeintlichen ökonomischen
Notwendigkeiten gründet und diese sogleich als Legitimationsgrundlage ausgibt (White 2015;
Scharpf 2015). Gleichzeitig suggeriert diese technokratische Legitimationsstrategie, dass die
demokratische Auseinandersetzung über mögliche Alternativen zur vorherrschenden
Krisenpolitik nicht zielführend sein kann. Diese Strategie schien bis zur Wahl von Alexis
Tsipras zum Premierminister Griechenlands auch weitgehend aufzugehen. Gleichzeitig
impliziert die von den Regierungen, Kommission und EZB forcierte De-Politisierung des
Krisenmanagements eine Schwächung repräsentativer Institutionen, sowohl auf europäischer
als auch auf nationaler Ebene. Zudem fordert die Krise auch nationale Parlamente und deren
Möglichkeit und Bereitschaft heraus, ihre Regierungen effektiv zu kontrollieren (Auel und
Höing 2014), was im Zuge der Krise – so der Beitrag von Rittberger und Winzen – zu einer
weiteren Zementierung der Unterschiede zwischen starken und schwachen Parlamenten
geführt hat.
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Darüber hinaus zeigt die empirische Forschung, dass die EU als Adressat von
Schuldzuweisungen seitens der Bürger durch die Eurokrise immer stärker ins Blickfeld gerät.
Als Konsequenz hieraus sinkt das Vertrauen in EU-Institutionen rapide, insbesondere in den
am stärksten von der Krise betroffenen Staaten (Hobolt 2015; Hobolt u. Wratil 2015). Der
Beitrag von Armingeon, Guthmann und Weisstanner weist eindrucksvoll auf das
insbesondere in den Schuldnerstaaten zu beobachtende Anwachsen der Gruppe „politisch
Entfremdeter“ hin, die das Vertrauen in die Problemlösungsfähigkeit nationaler und
europäischer Institutionen verloren haben. Inwiefern die Beendigung oder Reform der von
außen an die Krisenstaaten herangetragenen Anpassungsmaßnahmen dazu führen, dass sich
die politischen Entfremdeten wieder stärker mit demokratischen Institutionen identifizieren
und ihnen ihr Vertrauen schenken, bleibt eine der spannenden Fragen für zukünftige
Forschung.
5. Integrationstheoretische Schlussfolgerungen
Krisen der Integration haben immer wieder Anlass gegeben, Integrationstheorien in Frage zu
stellen und weiterzuentwickeln. De Gaulles Politik des leeren Stuhls in der Mitte der 1960er
Jahre gab dem Intergouvernementalismus gegenüber dem vorherrschenden
neofunktionalistischen Paradigma Auftrieb; das Scheitern des Verfassungsvertrages in der
Mitte der 2000er Jahre signalisierte Erklärungslücken in den elitenzentrierten
Integrationstheorien und diente als weiteres Argument für die im Entstehen begriffenen
postfunktionalistischen Ansätze. In ähnlicher Weise zwingt die Eurokrise zu einer
integrationstheoretischen Positionsbestimmung.
Die Befunde der Beiträge zeigen, dass die vom Neofunktionalismus und
Postfunktionalismus beschriebenen theoretischen Mechanismen und Entwicklungslinien
europäischer Integration in der Krise eine gewisse Parallelität aufwiesen. Einerseits stärkte die
Krise die Politisierung der europäischen Integration, auch wenn zumindest in den Ländern des
„Nordens“ die Polarisierung der Positionen und die Ausweitung des Kreises politischer
Akteure hinter den Erwartungen zurückblieben. Ebenso beförderte sie die Unzufriedenheit
mit der Demokratie und der EU, auch wenn dies vor allem auf die „Programmländer“ des
„Südens“ zutrifft. Neue oder durch die Krise erheblich gestärkte Parteien greifen diese
Unzufriedenheit auf und verleihen ihr eine politische Repräsentation. Im Süden sind es vor
allem linke oder linkspopulistische Parteien wie Syriza in Griechenland und Podemos in
Spanien; sie wenden sich gegen die wirtschaftlichen Härten der vom Norden und den
technokratischen europäischen Institutionen durchgesetzten Austeritätspolitik. Im Norden
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sind es vor allem rechte oder rechtspopulistische Parteien wie die Alternative für Deutschland
oder die Partei der (wahren) Finnen; sie wenden sich gegen eine Solidarität mit dem Süden –
sei es durch Rettungsfonds, sei es durch Migration. Das stimmt mit postfunktionalistischen
Erwartungen überein.
Andererseits hat diese Politisierung in der Krise – anders als vom Postfunktionalismus
erwartet – weitere Integrationsfortschritte nicht entscheidend verhindert. Die auf Konsens
ausgerichtete intergouvernementale Politikkoordination hat sich in der Krise ebenso verstärkt
wie die Übertragung von Regulierungsaufgaben an supranationale Organisationen, die sich in
weiten Teilen neofunktionalistisch als Konsequenzen von Spillover- und
Pfadabhängigkeitsprozessen erklären lassen. Aus Scheu vor den Kosten eines
Flächenbrandes, den der Bankrott eines einzelnen Eurolandes möglicherweise ausgelöst hätte,
rangen sich die Euroländer trotz unterschiedlicher Positionen zur Rettungspolitik,
Wirtschaftspolitik und Finanzmarktregulierung dazu durch, die Währungsunion mit einer
Reihe von neuen Institutionen und Kompetenzen zu versehen, die vor der Krise nicht
konsensfähig waren, nun aber für den Erhalt und die Festigung der Eurozone unabdingbar
erschienen. Das Nebeneinander von demokratischer Politisierung der Integration von unten
und technokratischer Vertiefung der Integration von oben ist das integrationstheoretische
Rätsel dieser Krise.
Die Beiträge zu diesem Themenheft stellen einige Wechselwirkungen zwischen diesen
parallelen Prozessen fest. Wie Armingeon et al. zeigen, war nicht so sehr die Wirtschaftskrise
in der Peripherie der Eurozone an sich für die wachsende Entfremdung der Bürger von den
Institutionen der Demokratie ausschlaggebend, sondern die Tatsache, dass ihnen die Politik
der internen Abwertung von außen aufgezwungen wurde. Holzinger und Schimmelfennig
zeigen wiederum, mit welchen Mitteln die Regierungen der Eurozone zu verhindern versucht
haben, dass die entfremdeten und euroskeptischen Bürger und Parteien Einfluss auf die
Krisenpolitik der EU gewinnen konnten (siehe auch Schimmelfennig 2014). Zum einen
gelang es ihnen, trotz durchgängiger Wahlniederlagen der in der Krise regierenden Parteien,
europafreundliche Regierungskoalitionen zu bilden, die die Krisenpolitik unterstützten. Zum
anderen taten sie alles, um Volksabstimmungen über die Krisenpolitik und die neuen
Integrationsschritte zu vermeiden oder deren negative Konsequenzen zu minimieren. Die
institutionellen Reformen wurden entweder außerhalb des geltenden Primärrechts
durchgeführt, was komplizierte und das Politisierungspotenzial maximierende
Ratifikationsmaßnahmen nicht notwendig werden ließ, oder sie wurden gleich im Rahmen des
Sekundärrechts umgesetzt. Das praktizierte Krisenmanagement folgte ebenso einer Strategie
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der De-Politisierung, indem die Regierungen der Eurozone der Kommission und EZB
weitreichende Befugnisse übertrugen (oder sich die EZB gleich selbst ermächtigte), mit dem
Ziel, politische Kontroversen über das Krisenmanagement zu umgehen. In diesem
Zusammenhang war es hilfreich, dass in den Ländern des Nordens die Krisenpolitik nur sehr
eingeschränkt politisiert wurde. Wie Grande und Kriesi zeigen, blieben die Regierungen die
dominanten Akteure der Krisenpolitik und die Debatte über die Krisenpolitik blieb
überwiegend an instrumentellen, technokratischen Kriterien der ökonomischen und
politischen Effizienz orientiert.
Für den weiteren Verlauf der Krisen- und Integrationspolitik – und für die Frage, ob
sich am Ende die postfunktionalistische Politisierungsdynamik oder die neofunktionalistische
Institutionalisierungsdynamik durchsetzen wird – scheint demnach von großer Bedeutung zu
sein, inwieweit die Mechanismen der Einhegung der Politisierung weiterhin greifen. Mit der
Bildung einer „Anti-Memorandum-Koalition“ in Griechenland im Januar 2015, die sich nicht
an überkommenen Links-Rechts-Positionen orientiert, sondern die Konfliktlinie zwischen
Gegnern und Befürwortern der EU-Krisenpolitik abbildet, wurde einer der Schutzwälle – die
Bildung Euro-freundlicher Regierungskoalitionen – bereits durchbrochen.
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