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INTRODUCCIÓN
PARA OTRA LECTURA DE LA DISPUTA POR LA CONSTRUCCIÓN
DEMOCRÁTICA EN AMÉRICA LATINA
EVELINA DAGNINO, ALBERTO J. OLVERA Y ALDO PANFICHI
Este libro participa y se nutre del debate contemporáneo sobre la democracia en
América Latina. Afortunadamente, nuestro punto de partida hoy es muy diferente del
que existía hace apenas unos años. Los campos problemáticos que durante más de una
década dominaron el análisis de la democracia en la región, a saber: la transición y la
consolidación de la democracia, han sido poco a poco relegados por nuevas
preocupaciones teóricas y políticas.
Este nuevo piso del debate se ha producido por la combinación de tres procesos: en
primer lugar, la consolidación fáctica de la democracia electoral en toda América Latina
(con altibajos y diversos grados de precariedad institucional), a grado tal que incluso
países que en años recientes han sufrido serias crisis políticas nacionales (Perú,
Ecuador, Bolivia, Argentina, Venezuela) han podido salir de ellas por vías
constitucionales, sin un riesgo patente de reversión autoritaria.1
Sin embargo, y éste es el segundo proceso, al mismo tiempo se ha extendido por toda la
región una profunda insatisfacción con los resultados de esas democracias en términos
de justicia social, eficacia gubernamental e inclusión política. El notable ejercicio
desarrollado por el PNUD (El Informe sobre la Democracia en América Latina, 2004)
tiene entre sus varios méritos haber demostrado fehacientemente la magnitud de la
decepción ciudadana respecto al rendimiento de las democracias realmente existentes.
1 Esto no prejuzga el resultado final de esos procesos, es decir, deja abierto el desenlace. Lo
que queremos decir es que la democracia como régimen parece ser ahora el único horizonte
posible de formación de gobiernos aceptables para los ciudadanos y para las instituciones
internacionales.
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El tercer proceso (por cierto casi totalmente ignorado por dicho informe), es de
naturaleza distinta. Se trata de los muchos experimentos que en materia de
profundización e innovación democrática, ampliación del campo de la política y
construcción de la ciudadanía se han venido desarrollando en varios países de América
Latina en años recientes, resignificando la idea misma de democracia y demostrando, en
distintas escalas y grados de complejidad, que es posible construir un nuevo proyecto
democrático basado en principios de extensión y generalización del ejercicio de los
derechos, apertura de espacios públicos con capacidades decisorias, participación
política de los ciudadanos y reconocimiento e inclusión de las diferencias. Es
precisamente la importancia de este campo de experiencias lo que ha dado lugar a una
renovación del debate sobre la democracia. Ese debate se caracteriza hoy por una gran
disputa de proyectos políticos que, usando los mismos conceptos y apelando a discursos
parecidos, son de hecho completamente distintos. Nos referimos, de un lado, a lo que
denominaremos el proyecto democrático-participativo, y de otro, al proyecto neoliberal
de privatización de amplias áreas de las políticas públicas que se acompaña de un
discurso participacionista y de revaloración simbólica de la sociedad civil (entendida
como tercer sector). Ciertamente, entre uno y otro existe también el espacio para el
desarrollo de proyectos autoritarios que respetan sólo formalmente las instituciones
democráticas.
Este proceso ha coincidido con la aparición en la arena pública internacional de nuevos
discursos políticos de las agencias multilaterales de desarrollo de la ONU y sus agencias
y de algunas de las mayores fundaciones privadas que apoyan a diversas ONGs a nivel
mundial. Se trata de la revaloración del papel de la sociedad civil en la construcción de
la democracia y de la gobernabilidad. Incluso en este ámbito hay distintos proyectos
políticos subyacentes en un discurso aparentemente homogéneo, algunos más
orientados a la democracia participativa, como forma de asegurar la gobernabilidad, y
otros que apelan al predominio de lo técnico-gerencial y a la despolitización expresa.
He aquí el terreno en el que se mueve esta introducción, la cual presenta las
herramientas históricas y conceptuales que guían el trabajo de los autores de este libro.
En una primera sección presentamos nuestras principales insatisfacciones con las teorías
dominantes acerca de la democracia, la sociedad civil y la participación. En la segunda
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desarrollamos las herramientas analíticas que proponemos y presentamos los estudios
de caso realizados.
Esta obra abreva en varias tradiciones teóricas, sin adscribirse directamente a ninguna.
Partimos de las críticas y propuestas avanzadas por las teorías de la sociedad civil, ante
todo por Cohen y Arato (1992); por las críticas a la teoría democrática elitista,
especialmente de Avritzer (2002) y O‟Donnell (2004); por los aportes realizados por
quienes han tomado como punto de partida la interfase entre movimientos sociales,
política, cultura y ciudadanía (Alvarez, Dagnino y Escobar, 1998, 2000); por las
innovaciones introducidas por las teorías de la democracia deliberativa (Dryzek, 2000;
Bohman, 1996, Fung y Olin Wright, 2004) y la democracia participativa (Santos, 2002),
así como por la “accountability” social (Peruzzotti y Smulovitz, 2002).
Dentro de este contexto teórico, nuestro trabajo tiene como aporte original a la
investigación del proceso de democratización en América Latina el uso sistemático y
combinado de tres instrumentos analíticos: la heterogeneidad de la sociedad civil y del
Estado, los proyectos políticos y las trayectorias sociedad civil-sociedad política. Los
tres instrumentos analíticos en realidad están tematizando un problema no resuelto en
las teorías de la sociedad civil y no abordado explícitamente en las teorías de la
participación ciudadana y en los estudios de la “accountability social”. Se trata de una
crítica del modelo teórico que separa radicalmente a la sociedad civil de la sociedad
política, construyendo una dicotomía simbólica entre una sociedad civil homogénea y
virtuosa y un Estado igualmente homogéneo, que encarna todos los vicios de la política
concebida como mera lucha por el poder (Dagnino, 2002). Este trabajo, por el contrario,
propone ubicar el estudio de los procesos de democratización en el terreno de las
vinculaciones, articulaciones y tránsitos entre ambas esferas de actividad, donde la
disputa entre distintos proyectos políticos estructura y da sentido a la lucha política.
Explicitemos ahora nuestras principales insatisfacciones con la forma en que se ha
analizado hasta hoy la disputa por la democracia en América Latina.
Una primera insatisfacción es la insistente tendencia a tratar a la sociedad civil como un
actor unificado, sin admitir su heterogeneidad intrínseca, lo cual es un vicio recurrente
en el análisis político latinoamericano. Una de las maneras de reconocer no solamente
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esa heterogeneidad, sino de exponerla de modo que contribuya al estudio más complejo
de las distintas configuraciones del proceso de construcción democrática, es identificar
los distintos proyectos en disputa alrededor de ese proceso.
La segunda insatisfacción está relacionada con otra tendencia analítica que se
caracteriza por un tratamiento que con frecuencia aísla la sociedad civil de la sociedad
política, estableciendo una dicotomía entre ellas e ignorando sus relaciones. La
existencia de proyectos que circulan en la sociedad como un todo, que permean tanto a
la sociedad civil como a la política y orientan acciones políticas en esos diferentes
espacios, puede contribuir a crear una visión más elaborada que aquella que privilegia
estrictamente el clivaje estructural como fundamento de la distinción entre sociedad
civil y Estado (Dagnino, 2002). En este sentido, con todas sus diferencias de orden
estructural y organizativo, sociedad civil y sociedad política, en su heterogeneidad
interna, están atravesadas por distintos proyectos políticos que constituyen un terreno
fundamental de las relaciones entre ellas.
La tercera insatisfacción, que se relaciona con la anterior, se origina en una concepción
simplista del proceso de construcción democrática que tiene en su base una visión
apologética de la sociedad civil. Considerada como polo de virtudes democratizantes, su
participación y su poder de influencia frente al Estado y a los partidos constituirían el
eje de la construcción democrática y concentrarían el peso explicativo de las
características que ésta asume. El reconocimiento de la existencia de distintos proyectos
al interior mismo de la sociedad civil y su identificación cuidadosa puede apuntar a una
visión mucho más compleja y realista de aquel proceso. En primer lugar, estos
procedimientos evitarían la concepción maniqueísta que ve a la sociedad civil como
demiurgo de la profundización democrática y a la sociedad política al Estado
especialmente como "encarnación del mal" (Dagnino, 2002), en la medida que
evidenciarían la presencia de proyectos democratizantes y de cuño autoritario, en sus
varios matices, en ambos espacios. En segundo término y a consecuencia de lo anterior,
el proceso de construcción democrática podría ser considerado como el resultado de un
intrincado juego de fuerzas en disputa, que se libra en las más diversas arenas y que
incluye una gama muy diferenciada de actores, en lugar de ver reducido su terreno al
conflicto entre sociedad civil y Estado, en el que la primera, en su supuesta capacidad
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inherente de confrontar el impulso autoritario, también inherente, del Estado, es
convertida en la única responsable de los avances democráticos.
Finalmente, consideramos que la noción de proyecto político puede representar una
contribución analítica positiva en la coyuntura actual de gran parte de los países
latinoamericanos. El reconocimiento de la existencia de esos proyectos, la identificación
más precisa de sus contenidos y formas de implementación nos parece central,
particularmente en la situación de "confluencia perversa" (Dagnino, 2004c) que hoy
caracterizaría la disputa política dentro de la aparente consolidación democrática en
gran parte del continente. Esta confluencia designaría, de un lado, el encuentro entre los
proyectos democratizantes que se constituyeron en el período de la resistencia contra los
regímenes autoritarios y continuaron en la búsqueda del avance democrático, y de otro,
los proyectos neoliberales que se instalaron con diferentes ritmos y cronologías, a partir
del final de la década de los 80. La perversidad se localizaría en el hecho de que,
apuntando en direcciones opuestas y hasta antagónicas, ambos conjuntos de proyectos
utilizan un discurso común.
En efecto, no sólo los dos requieren la participación de una sociedad civil activa y
propositiva, sino que se basan en las mismas referencias: la construcción de ciudadanía,
la participación y la propia idea de sociedad civil.
La utilización de esas referencias que son comunes, pero que abrigan significados
muy distintos, instala lo que podría llamarse una crisis discursiva: el lenguaje
corriente, la homogeneidad de su vocabulario, obscurece diferencias, diluye
matices y reduce antagonismos. En ese obscurecimiento se construyen
subrepticiamente los canales por donde avanzan las concepciones neoliberales, que
pasan a ocupar terrenos insospechados. En esa disputa, donde los deslizamientos
semánticos, los dislocamientos de sentido, son las armas principales, el terreno de
la práctica política se convierte en un terreno minado, donde cualquier paso en
falso nos lleva al campo adversario. De ahí la perversidad y el dilema que ella
plantea, instaurando una tensión que atraviesa hoy la dinámica del avance
democrático (Dagnino, 2004b:198).
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He aquí que la identificación de los distintos significados que se ocultan en esas
referencias comunes, vale decir, la identificación de los proyectos en disputa, puede
contribuir a elucidar este dilema y a enfrentar los desafíos que ella encubre.
Antes de desarrollar con más amplitud nuestros aportes conceptuales, es preciso ampliar
la crítica a la herencia teórica recibida.
El debate sobre la democracia
La discusión contemporánea sobre la democracia participativa emerge como respuesta a
las características elitistas y excluyentes de las democracias electorales y a las teorías
que fundan esta comprensión limitada y limitante de las mismas. En efecto, la teoría
democrática convencional no admite el conflicto social dentro de su propio marco y
restringe el concepto de política a la lucha por el poder entendido como el logro de la
autorización y la representación a través de las elecciones. En contraste, la democracia
participativa tiene otra visión cuyo fundamento es la ampliación del concepto de política
a través de la participación ciudadana y de la deliberación en los espacios públicos, de
lo que se deriva una noción de democracia como un sistema articulado de instancias de
intervención de los ciudadanos en las decisiones que les conciernen y en la vigilancia
del ejercicio del gobierno. Esta limitación fundamental de la teoría elitista de la
democracia no es confrontada por las teorías de la transición y la consolidación
democráticas, ya que el concepto central del que parten sigue siendo la democracia
representativa como meta y fin del proceso de democratización (O´Donnell y Schmitter,
1986).
Si bien en el contexto histórico de los años 70 y 80 del siglo pasado la lucha por la
democracia representativa era el eje central de la movilización social y el objetivo a
lograr por los actores sociales y políticos, enfrentados como estaban a dictaduras de
diverso signo, lo cierto es que el propio enfoque (como ha sido ya ampliamente
demostrado por Avritzer, 2002) reducía el proceso político a una lucha entre fuerzas
democráticas y autoritarias en la que la democracia representativa era un fin en
mismo, perdiéndose de vista que el proceso democrático es interminable, no lineal,
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complejo, lleno de tensiones y disrupciones, y que contiene proyectos, aspiraciones y
experiencias que no se agotan ni están contenidos en la representación electoral.
Las investigaciones sobre la transición y la consolidación permitieron precisar y ordenar
temáticamente los retos y las tensiones estratégicas que marcaron una época histórica,
pero lo hicieron a un costo muy alto, pues al recurrir a los conceptos del elitismo
democrático y a diversas versiones de la teoría de la elección racional, dejaron de lado
el estudio de las innovaciones democráticas que portaba la propia práctica de los actores
sociales cuya movilización era reconocida en los estudios transitológicos como
detonante del proceso. Como Avritzer (2002: 100-102) ha demostrado, la teoría de la
transición se limitó a interpretar la movilización social en tanto que respuesta a la baja
del costo de oportunidad de la acción derivada de la liberalización política. Una vez
alcanzada la democracia representativa, la sociedad civil activada deja su espacio de
acción a la sociedad política, la cual asume las causas y los intereses de la sociedad civil
y monopoliza las funciones de la representación legítima. No hay una consideración
adecuada de la apertura de nuevos espacios públicos y de la emergencia de otros
actores, agendas y prácticas. Al concebir la democracia como mero ejercicio de
representación política (electoralmente autorizada) en el campo del Estado, se reproduce
una separación conceptual entre sociedad civil y sociedad política que impide analizar
las continuidades entre ellas y, por lo tanto, leer la democratización como un proceso
que se origina en y transforma a la sociedad misma.
Los estudios sobre la consolidación democrática continuaron esta tradición conceptual
al concentrarse en el análisis de los diseños institucionales, los pactos y los equilibrios
políticos entre civiles y militares, fuerzas autoritarias y democráticas, que posibilitan la
continuidad del régimen democrático (Mainwaring, O‟Donnell y Valenzuela, eds.,
1992). El sistema electoral y las instituciones representativas son el eje, y lo que se
busca es que ni los actores autoritarios del pasado regresen ni los de la sociedad civil
rebasen los límites de tolerancia y de acción marcados por el pacto democrático. Si bien
en algunas versiones de los estudios sobre la consolidación se introduce la idea de que
la democratización implica que varias arenas de acción se democraticen, en el sentido
de que deben ser previsibles, estables, legales y abiertas al debate, todavía mantienen el
principio de dualidad entre sociedad civil y sociedad política y la centralidad de la
última en el proceso. Linz y Stepan, al hablar de arenas de democratización (1996:7), y
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Schmitter (1992) han propuesto esta visión de la expansión de la democracia a otras
arenas, pero sin que esto implique el abandono del marco conceptual de la democracia
elitista.
Un gran paso adelante respecto a estas teorías ha sido dado en el informe sobre La
Democracia en América Latina del PNUD (coordinado por O‟Donnell) y en los libros de
debate que lo acompañan. Este estudio recoge muchas de las críticas que se le han
hecho a esta formulación elitista de la democracia y propone definir a la democracia
como “modo de vida” y no sólo como régimen político (O´Donnell, 2004b: 141).
Partiendo de esta perspectiva normativa, O´Donnell plantea que sólo una ciudadanía
integral (es decir, el acceso pleno a los derechos civiles, políticos y sociales) puede
garantizar la existencia de una verdadera democracia. Mientras el acceso o disfrute de
los derechos sea parcial o no exista para sectores amplios de la población, la democracia
electoral será precaria y manipulable. A decir verdad, estas ideas no son nuevas, sino
que fueron defendidas desde años atrás, primero en Brasil y luego en casi toda América
Latina (ver por ejemplo, Dagnino, 1994, 2000, 2005; Olvera, 2000).
Esta forma de entender la democracia, dice O‟Donnell, obliga a introducir en el análisis
de la democracia el estudio diferenciado del Estado, de la nación, del régimen político y
del gobierno. Dado que la teoría democrática asumía como punto de partida la
existencia de una nación y de un Estado (sin problematizarlos), es necesario introducir
en el análisis la “democraticidad del Estado”, vale decir, el grado en que los
componentes estatales (aparato burocrático, sistema legal y discurso y prácticas de
construcción de la identidad colectiva nacional) en verdad promueven el estatus de la
ciudadanía. Éste es un aporte relevante, pues la teoría convencional concebía al Estado
como una especie de ente administrativo homogéneo e indiferenciado. Pero, como
demostraremos después, no sólo deberíamos estudiar la “democraticidad del Estado”,
sino que sería preciso investigar lo que llamaremos “arqueología del Estado”, es decir,
el modo en que las instituciones estatales se han formado en distintos ciclos o periodos
políticos, superponiéndose estructuras e instituciones, aprobándose leyes contradictorias
o paralelas, abriéndose espacios novedosos en ciertas áreas mientras que en otras
subsisten prácticas nítidamente autoritarias. De esta manera, es necesario entender el
fenómeno de la heterogeneidad del Estado en América Latina como un proceso
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histórico y como una condición que compone el escenario en que se libra la disputa por
la construcción democrática.
O‟Donnell acompaña este diagnóstico presuponiendo al sujeto de la democracia (el
ciudadano) como un agente competente, una persona legal, portadora de derechos
subjetivos. Hay una “presunción de agencia” en la teoría democrática cuya
materialización sólo puede darse a través de la aplicación efectiva de los derechos,
empezando por los civiles, que garantizan su existencia como sujeto con libertades, pero
complementándose con los políticos (participación en la polis) y los sociales (piso de
igualación colectiva de los diferentes). En otras palabras, el ciudadano, cuya existencia
es presupuesta por la democracia liberal, es en realidad un producto posible de un
proceso complejo e integral que puede o no materializarse. Con este argumento, sin
duda correcto, O‟Donnell recoge una tradición de vieja data en el debate brasileño sobre
la ciudadanía (Dagnino, 1994) y en general en la América Latina de los 90.
Si bien la propuesta de O‟Donnell tiene el mérito de plantear una crítica al concepto
hegemónico de democracia como mero método de selección de los gobernantes y de
representación política imperfecta de los ciudadanos, cabe preguntarse si su propuesta
resuelve los problemas normativos, teóricos y prácticos que permiten pensar la
democracia como “modo de vida”. Seguramente debemos entender que O‟Donnell tiene
en mente una propuesta ética que, como tal, manifiesta una aspiración atendible, pero
que no representa en misma un proyecto político propiamente dicho. Por ello no es
extraño que las proposiciones de que la ciudadanía debe ser integral y el Estado ha de
ser objeto de la democratización se presenten de manera circular, en cuanto
precondición una de la otra, o como consecuencia práctica una de la otra, sin que quede
en claro la naturaleza, los actores, los espacios y los tiempos del proceso de
democratización de la vida social. Si bien una teoría normativa de la democracia es
necesaria en cualquier propuesta que aspire a impulsar la democratización sustantiva de
la vida pública, lo cierto es que una teoría de esa índole debe tener también un potencial
de análisis empírico y una capacidad de orientación de la acción fundamentada en la
detección de procesos y actores sociales y políticos reales portadores de proyectos que
promueven la democratización integral deseada.
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O´Donnell, a lo largo de su brillante y creativa carrera, ha propuesto conceptos y temas
centrales para el análisis de la democracia en América Latina. Sus caracterizaciones de
la “democracia delegativa” y de la “democracia de baja intensidad” son apenas dos de
las formas en que las debilidades de las democracias existentes se definieron de una
manera descriptiva y precisa. En el informe que estamos analizando este autor agrega
una serie de caracterizaciones del Estado en América Latina que mucho ayudan a
entender que no se puede estudiar la democracia real sin entender al Estado real (el
“Estado anémico”, el “Estado fragmentado”).
El informe sobre El Estado de la Democracia en América Latina es una crítica
pertinente a las teorías convencionales de la democracia, pues demuestra que el modelo
liberal-democrático no sólo opera en ausencia de solución a los problemas de la nación
y del Estado (al simplemente presuponerlos como dados), sino que asume que la
ciudadanía política es un desarrollo de los derechos civiles (que se toman como dados al
presuponer al ciudadano como ente racional y libre) y que el tema de las condiciones
sociales y políticas generales en las que la democracia puede funcionar no forman parte
del campo de atención de la teoría. La constatación de que la igualdad de la
democracia política ignora los clivajes sociales, incluyendo sus desigualdades” (op. cit.,
p. 41), que es muy antigua y conocida, abona en la misma dirección.
Si bien todo lo anterior nos sitúa más allá de la transitología y nos permite pensar en las
articulaciones complejas entre la economía, el Estado y la sociedad a la hora de analizar
la democracia, es preciso añadir que esta aproximación al objeto ha dejado de lado otra
serie de debates sobre la materia que se ubican en otro plano, a la vez normativo y
descriptivo: el de la construcción democrática. Nos referimos a las teorías
contemporáneas de la democracia participativa, de la democracia deliberativa, de la
sociedad civil y de los movimientos sociales. Hace años que desde este campo emerge
una serie de críticas a las democracias realmente existentes, incluidas las
latinoamericanas, de las cuales surgen también nuevas formas de pensar la agencia en la
lucha por la democracia, la estructura o el diseño de un régimen democrático y el tipo
de derechos y de ciudadanos necesarios para un proyecto democrático que no sólo
demanda el cumplimiento cabal de las promesas del Estado democrático de derecho,
como lo hace el Informe, sino que plantea cambios radicales en la forma de pensar y
ejercer la política, esto es, el poder, la representación y la participación de la sociedad.
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Ciertamente, también en este campo hay un debate interno, posiciones diferentes y,
como veremos, proyectos encontrados. Pero lo que crea un campo de debate común es
que estas corrientes coinciden en la necesidad de repensar las relaciones entre el Estado
y la sociedad como eje articulador de la reflexión sobre la democracia.
El debate sobre la sociedad civil, los espacios públicos y el capital social
Durante muchos años la discusión sobre la innovación democrática se centró en los
potenciales atribuidos a la sociedad civil en la literatura que acompañó las
transformaciones políticas en Europa del Este, en Latinoamérica y en Europa Occidental
en los años 80, los cuales luego se incorporaron en los discursos de las agencias
multilaterales de desarrollo y en el amplio mundo de las ONGs.
Sin que a la fecha tengamos un balance completo de este proceso, lo cierto es que el
debate sobre el potencial democrático de la sociedad civil en América Latina parece hoy
superado. Un sorprendente y extraño consenso que abarca a los partidos, los gobiernos,
las agencias multilaterales de desarrollo y a los propios actores civiles indica que hay
una visión hegemónica que valora altamente los aportes de la sociedad civil a la
democracia. Sin embargo, detrás de la aparente unidad de conceptos y propósitos se
oculta una diversidad de proyectos y una idea pobre y reduccionista de la sociedad civil.
Ésta se limita cada vez más a un amorfo “tercer sector” en el que caben todo tipo de
asociaciones civiles, entendidas como entidades privadas para la acción pública
(acotada a “servicios a terceros”), por lo que el perfil crítico que la idea de sociedad
civil contenía a mediados de los 90 se ha perdido.
En parte esta resignificación neoliberal ha sido consecuencia del reduccionismo mismo
contenido en una comprensión altamente normativa del concepto. La sociedad civil
aparecía, como se ha señalado aquí, en calidad de un polo de virtud enfrentado a la
maldad intrínseca del Estado. Esta imagen dicotómica implicaba una comprensión
homogeneizante de la sociedad civil y del Estado. Se reproducía de forma acrítica la
vieja oposición liberal entre ambos términos, imagen que parecía tener justificación en
la fase de lucha contra los regímenes autoritarios, momento histórico en el que por
obvias razones aparentemente había unidad política de la sociedad contra el Estado.
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Pero la insistencia en esta oposición, una vez pasada esta coyuntura (y aun dentro de
ella), no sólo empobreció la comprensión de la verdadera naturaleza de la sociedad
civil, sino que abrió la puerta a esta resignificación.
En efecto, bastó con cambiar la interpretación del Estado como un enemigo con el que
la relación era de confrontación, a la de una institución con la cual se puede y se debe
cooperar, aceptando que, dada su naturaleza democrática, responde ahora legítimamente
a las necesidades de la ciudadanía, para dar un giro a la vieja idea del enfrentamiento y
construir ahora un imaginario de indiferenciación y despolitización. La sociedad civil
pierde el sentido y el campo de crítica que se le había atribuido y se queda sólo con la
cooperación en una nueva visión homogeneizante cuyo efecto principal es la
despolitización de las relaciones entre la sociedad y el Estado, ya que el conflicto
desaparece de la escena.
El debate sobre el papel de la sociedad civil en la construcción de la democracia debe
verse como una lucha simbólica sobre el lugar, los actores y la agenda de la disputa
entre proyectos políticos distintos. Y en este punto es preciso hacer una crítica tanto a
las versiones dominantes hasta hace pocos años que postulaban la homogeneidad de
la sociedad civil y su carácter intrínsecamente virtuoso, como a las versiones actuales
derivadas de las llamadas teorías del tercer sector.2
Nuestras propias investigaciones de años recientes (Olvera, 2003; Panfichi, 2002;
Dagnino, 2002) muestran que la sociedad civil está formada por una gran
heterogeneidad de actores civiles (incluyendo agentes conservadores), con formatos
institucionales diversos (sindicatos, asociaciones, redes, coaliciones, mesas, foros), y
una gran pluralidad de prácticas y proyectos políticos, algunos de los cuales pueden ser
incluso no-civiles o poco democratizantes.
En efecto,
...la sociedad civil no es un actor colectivo y homogéneo... es un conjunto
heterogéneo de múltiples actores sociales con frecuencia opuestos entre sí, que
2 Sobre el concepto de tercer sector y su crítica, véase en este mismo libro el capítulo de Carla
Almeida Silva.
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actúan en diferentes espacios públicos y que por regla tienen sus propios canales de
articulación con los sistemas político y económico. Esto quiere decir que la
sociedad civil está entrecruzada por múltiples conflictos, que es en todo caso una
“arena de arenas” (Walzer, 1992) y no un territorio de la convivencia pacífica y no
conflictiva” (Olvera, 2003, p. 28).
Siendo esto así, la tarea central en esta materia es establecer claramente el tipo de
actores civiles que analizamos, los espacios públicos en que se mueven y los proyectos
que defienden. El déficit analítico de la categoría de sociedad civil obliga a buscar
conceptos pertinentes a los procesos de construcción democrática.
El concepto de espacio público ha sido retomado en años recientes como uno de los ejes
de la innovación democrática (Avritzer, 2002). Lo relevante del rescate contemporáneo
de esta noción es la primacía de la publicidad, es decir, de hacer manifiesto lo que es
oculto, de pronunciar en público las opiniones que habían permanecido privadas, de
poner en conocimiento de los otros las ideas, valores y principios que se sostienen, así
como los actores que portan esos temas e intereses. De aquí el potencial de la categoría,
pues en países de tradiciones autoritarias, no sólo en lo político, sino en lo social, es
justamente el carácter privado de los arreglos políticos y la naturaleza igualmente
privada de los mecanismos de exclusión lo que invisibiliza la falta de democracia y
reduce el concepto y la práctica de la política.
El concepto de espacio público ha sido también objeto de un debate en América Latina.
Para empezar, hubo que oponerse a la noción de que lo “público” se refería al Estado,
en que tanto éste constituía lo opuesto del sector privado. Al menos en México y en
Brasil ésta fue la idea dominante durante los años de oro del proyecto desarrollista
(Cunill, 1997). El rescate de lo público como un espacio de la sociedad es relativamente
reciente, y se llevó a cabo primeramente en Brasil. La discusión sobre el espacio público
en Brasil se encuadró en la perspectiva del proyecto participativo, que ganó un lugar en
la Constitución de 1988 y que fue defendido en el proceso de transición por numerosos
movimientos sociales.3 De acuerdo con esta óptica, los espacios públicos son instancias
deliberativas que permiten el reconocimiento de y le dan voz a nuevos actores y temas,
que no son monopolizadas por algún actor social o político o por el Estado mismo, sino
3 Cfr. el proyecto democrático participativo, más adelante, en este mismo capítulo.
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que son heterogéneas, es decir, que reflejan la pluralidad social y política; que, por lo
tanto, visibilizan el conflicto, ofreciendo una opción para manejarlo de manera que se
reconozcan los intereses y las opiniones en su diversidad, y en las que hay una tendencia
a la igualdad de recursos de los participantes en términos de información, conocimiento
y poder.
Esta definición normativa proveniente de la sistematización de la práctica social es
coincidente con los resultados del debate contemporáneo sobre el espacio público. Cabe
recordar que este término fue recuperado por Habermas (1989) desde mediados de los
60. Para Habermas el espacio público es un desarrollo histórico creado por ciertos
sectores de las burguesías europeas en los tiempos de la Ilustración: se trata de la
apertura de espacios donde se debaten asuntos públicos, es decir, del interés colectivo,
cuestionando así el derecho de los gobernantes a monopolizar las decisiones y abriendo
un espacio para la crítica.
En el espacio público se argumenta y se critica, ampliando el concepto y la práctica de
la política. Habermas analiza así una forma de participación: la argumentación, el
debate, el cual permite reconocer los nuevos reclamos y desarrollar la crítica como
campo de la acción política. No obstante, como Avritzer (2002) demuestra, Habermas
padece de una limitación fundamental en su análisis del espacio público, pues considera
que es principalmente defensivo, una barrera a los abusos del poder, pero no una
instancia con potencial ofensivo, capaz de incidir efectivamente en el poder político, a
no ser a través de un mecanismo indirecto: la influencia. Ésta se ejerce ante todo frente
al poder legislativo, en el cual las acciones de los movimientos sociales pueden
traducirse en leyes. Así, el espacio público no conecta efectivamente la razón y la
voluntad, dado que deja en manos de los políticos las decisiones.4 Una posible
alternativa a esta limitante, a cuyo desarrollo ha contribuido decisivamente el debate
brasileño (no sólo el que se produjo entre los analistas, sino ante todo la reflexión que se
generó a partir de las exigencias políticas reales), consiste en la afirmación de que hay
que pasar del discurso a la deliberación, es decir, a un modelo de debate que lleve a la
toma de decisiones a través de foros públicos y mecanismos de rendición de cuentas.
Estos foros estarían conectados con el Estado mediante diversos mecanismos
4 Por no mencionar las otras muchas limitaciones en términos de clase, género y agenda que
se le han señalado a Habermas. Cfr. Fraser, 1992; Calhoun, 1992; Young, 2000.
15
institucionales y legales que les abrirían capacidades de instrumentación de políticas
públicas (Genro, 1995, 1996; GECD, 2000 y Avritzer, 2002, entre otros).
Tal noción de espacio público es afín con el concepto de espacio público “fuerte” de
Nancy Fraser (1992), según el cual este tipo de espacios son aquellos en los que la
deliberación se acopla con la decisión sobre los temas a discusión. En cambio, los
espacios públicos “débiles” son aquellos en los que el debate no arriba a decisiones
vinculantes.
En suma, la categoría de espacio público permite entender que en la construcción de la
democracia el ejercicio de la deliberación, bajo condiciones adecuadas, amplía la esfera
de la política, abre oportunidades de innovación y permite un tipo de relación entre la
sociedad civil, la sociedad política y el Estado que, basada en proyectos compartidos,
crea la posibilidad de existencia de un campo de cooperación igualitaria antes
inexistente. Mas la recuperación de este concepto no agota por sí mismo las necesidades
conceptuales derivadas del análisis de la disputa por la democracia; señala una de las
condiciones necesarias para el avance del proyecto democrático, lo que resulta
insuficiente para entender sus alcances y sus limitaciones, sus actores y sus procesos.
Otra categoría que ha sido asociada a las anteriores es la de capital social, que se ha
convertido en una especie de noción paraguas, a la cual se le atribuye un creciente
número de significados y se le utiliza como una especie de referencia universal sin
precisar lo que se quiere decir cuando se le utiliza.
El eje articulador del concepto de capital social es la confianza. Se parte de la premisa
de que la cultura (valores, normas, principios) puede facilitar o bloquear la construcción
de redes cuya acción conduzca a la confianza generalizada, es decir, no localizada o
limitada por factores geográficos, familiares, étnicos o de clase, sino confianza en el
otro generalizado, conjunto de los ciudadanos como tales. Dado que la confianza es
subjetiva, la única manera de apreciar si ésta existe o no como fenómeno cultural es a
través de encuestas que perciban la opinión de los ciudadanos sobre los demás
ciudadanos, y en la densidad de las redes asociativas que existen en la sociedad, las
cuales constituyen el fundamento sociológico a través del cual se extienden las
relaciones de confianza.
16
La confianza en las instituciones no es central en este marco teórico, pues para Putnam
(1993), el promotor principal de esta teoría, las instituciones y las leyes son fenómenos
derivados, efectos del capital social acumulado. Esta hipótesis es debatible, dado que la
confianza en las instituciones es un fenómeno de naturaleza diferente a la interpersonal,
como bien lo ha señalado Claus Offe (1999), pues las instituciones no son personas y,
por consiguiente, no se les puede trasladar el mismo tipo de relación que se construye
en las relaciones cara a cara, la cual sólo se produce en el seno de las asociaciones y
facilita el sentido relacional de la confianza. Precisamente a este déficit institucional
apuntan muchas de las críticas que se le han dirigido al concepto de capital social.
Desde el punto de vista sociológico el problema central consiste en la escala y en las
conexiones de escala. Si la confianza surge en un plano microsocial, nutriéndose de las
relaciones cara a cara, ¿cómo es posible que ésta pueda generalizarse a los otros sin la
mediación de instituciones que permitan ampliar la escala y los efectos de ciertos modos
de relación entre los miembros de la sociedad, y entre éstos y el Estado? Pero hay,
además, otros dos problemas: el primero es que no se explica en esta teoría cómo surgen
las asociaciones modernas, es decir, aquellas que trascienden el “familismo amoral”
(Banfield, 1989), el particularismo y el clientelismo. En efecto, del hecho de que en los
encuentros cara a cara surja la confianza no se deriva que asociaciones modernas
puedan surgir de manera espontánea. Las asociaciones voluntarias no sólo suponen
confianza interpersonal, sino también autonomía de los individuos, espacios públicos,
predictibilidad y continuidad de los procesos (Warren, 2001), condiciones no
consideradas en la teoría. El segundo es que tampoco se explica cómo a partir de las
asociaciones con fines de promoción de afinidades privadas (deportes, recreación,
religión, etcétera) se puede construir una cultura de cooperación generalizada.
Si el capital social, cuya base es la confianza, es ante todo un “recurso moral” (Putnam,
1993: 169), entonces la clave de una construcción de la moralidad democrática sería el
reconocimiento del otro (Honneth, 1995). Pero reconocer al otro no significa interactuar
solamente con quienes guardo una afinidad electiva de orden religioso o deportivo, sino
aceptar que quienes no comparten estas afinidades culturales son también portadores de
dignidad y de derechos humanos. Si no doy este paso, el “capital socialconstruido
sobre la base de la confianza interpersonal acotada es parcial, edifica una comunidad
17
que puede ser excluyente, como lo demuestra históricamente la cultura del racismo en
los Estados Unidos y en América Latina.
Sin duda, resulta un equívoco hablar en general de asociaciones como si todas ellas
produjeran los mismos efectos. Warren (2001) ha demostrado, con su sociología de las
asociaciones, que no todas ellas son capaces de producir efectos de aprendizaje
democrático. Por ejemplo, contra lo que piensa Putnam, las asociaciones de carácter
deportivo pueden ser ampliamente excluyentes en términos de clase, género o raza, por
lo que, a pesar de ser voluntarias, pueden reproducir modos de exclusión que no tienen
nada de democráticas. Finalmente, y limitándonos a las críticas más obvias, es necesario
anotar que la confianza que emerge de las asociaciones voluntarias es siempre contexto-
dependiente (Edwards, Foley y Diani, 2001), por lo que la posibilidad de que la
confianza se extienda a otras esferas de la vida pública dependerá de la existencia de
circunstancias históricas concretas favorables, vale decir, de la combinación de factores
que permitan extender tal confianza. Nos referimos, entre otros, a la articulación de
actores sociales y políticos a través de proyectos políticos compartidos y la construcción
de espacios públicos dignos de ese nombre.
Como Jean Cohen (1999) apunta, el concepto de capital social es débil, pues no puede
explicar la vida en sociedad más allá de las comunidades locales. La vida social en
sociedades complejas exige reciprocidad generalizada y apego a la ley, entre otras
características culturales que no emergen naturalmente de la confianza interpersonal.
Múltiples instituciones son necesarias y fundamentales para garantizar y proteger los
derechos de los ciudadanos y, en consecuencia, una vida social fundada en un piso
moral que implica el reconocimiento del otro como portador de derechos. El Estado de
derecho es una condición necesaria de este proceso, y ese Estado no surge del capital
social como mero efecto.
En síntesis, los conceptos centrales que se han utilizado para analizar la democracia en
la América Latina contemporánea, sus actores y sus espacios, resultan insuficientes para
explicar los procesos, las formas y los actores de la disputa por la construcción
democrática en la región. La mayor parte de la producción académica quedó atrapada en
las categorías de la teoría democrática elitista y en la problemática de la transición. Las
categorías alternativas que diversos actores y analistas recuperaron para fundar el
18
proyecto de una democracia participativa han abierto nuevas posibilidades, pero se han
visto de inmediato sujetas a una disputa simbólica al ser utilizadas de una manera
aparentemente análoga por los portadores de los principales proyectos en pugna. En un
esfuerzo para contribuir a este debate, presentamos ahora nuestra propuesta de
instrumentos analíticos formulados precisamente para ofrecer una posible salida a las
aporías y paradojas antes señaladas.
Heterogeneidad de la sociedad civil
La noción de heterogeneidad de la sociedad civil describe la diferenciación interna
existente en ésta en términos de actores sociales, formas de acción colectiva, teleología
de la acción, construcción identitaria y proyectos políticos. Se trata de un núcleo
temático que ayuda a comprender que al interior de la sociedad civil coexisten los más
diversos actores, múltiples tipos de prácticas y proyectos, y variadas formas de relación
con el Estado.
En oposición a ciertas perspectivas que influidas por el papel central de la sociedad
civil en las luchas contra el autoritarismo tienden a concebirla como un polo
homogéneo y virtuoso, nuestra investigación muestra que la sociedad civil esta formada
por una heterogeneidad de actores sociales (incluyendo agentes conservadores), que
desarrollan formatos institucionales diversos (sindicatos, asociaciones, redes,
coaliciones, mesas y foros, entre otros), y una gran pluralidad de proyectos políticos,
algunos de los cuales pueden ser incluso no-civiles o poco democratizantes.
La heterogeneidad de la sociedad civil es una expresión de la pluralidad política, social
y cultural que acompaña el desarrollo histórico de América Latina. Los diversos actores
con variados intereses, agendas y proyectos políticos se originan en y responden a
distintos contextos históricos y políticos en cada nación. Esta heterogeneidad ha sido
incentivada, en algunos casos, por políticas estatales dirigidas a atender selectivamente
intereses o demandas específicas, en lugar de promover y garantizar el acceso a
derechos generales. Efectivamente, en distintos momentos históricos los estados de la
región han reconocido e incorporado selectivamente los derechos de algunos actores,
gremios y movimientos, dejando a otros fuera. La acción estatal también ha estimulado
la reconfiguración de la sociedad civil, como sucede con la proliferación de las ONG que
19
emergieron en algunos países a consecuencia del papel que les fue atribuido por el
Estado en la implementación de políticas públicas neoliberales. En otras coyunturas,
movimientos sociales de base, campañas civiles promovidas por ONG y la movilización
popular desatada en momentos de grandes cambios políticos, como la aprobación de
nuevas constituciones, han dado lugar a la definición e implementación de nuevos
derechos, todo lo cual ha modificado también el mapa de la sociedad civil. En este
proceso de diferenciación/complejización de la sociedad civil se expresan luchas
sociales y proyectos de diversos actores y la pluralidad de concepciones y proyectos que
orientan la acción del Estado. Así, la diversidad de tales proyectos constituye una
dimensión importante de la heterogeneidad presente en esos espacios.
Como veremos, los proyectos políticos son construcciones simbólicas que mantienen
relaciones cruciales con el campo de la cultura y con culturas políticas particulares. Los
actores que formulan y difunden los proyectos políticos expresan, por un lado, un
aprendizaje normativo e impulsan nuevos principios culturales; y por otro, con
frecuencia reproducen también, especialmente en sus prácticas concretas, peculiares
combinaciones de culturas políticas que muestran la coexistencia y la tensión entre los
nuevos y los viejos principios culturales. Esa coexistencia tensa y contradictoria es
constitutiva del escenario del proceso de construcción democrática en América Latina y
se reproduce al interior de las organizaciones de la sociedad civil.
Precisamente, hay una dimensión de la heterogeneidad de la sociedad civil que puede
entenderse como la coexistencia al interior de las organizaciones que la conforman de
diferentes culturas o tradiciones políticas, algunas participativas y democráticas, y otras
clientelares, corporativas y autoritarias, las cuales se derivan de diferentes proyectos
políticos. Cada tradición política ha generado su peculiar combinación de elementos
participativos y autoritarios. El proyecto corporativo populista, por ejemplo, fue capaz
de impulsar grandes movilizaciones, abrir un espacio político para las clases
trabajadoras y de implementar importantes derechos sociales. Sin embargo, el costo fue
la subordinación política de las clases trabajadoras, la inexistencia de espacios públicos
relevantes y la implantación de una cultura política corporativa y autoritaria. En la
mayor parte de América Latina la sociedad política local fundó su hegemonía en
diferentes modalidades de clientelismo, lo cual implicó subordinación y dependencia
por parte de los actores sociales hacia las elites políticas.
20
Por su parte, la izquierda latinoamericana, en sus múltiples corrientes y expresiones,
contribuyó a crear una cultura política a la vez contestataria (en el plano social) y
autoritaria (en la mayoría de sus manejos organizativos). La idea de la centralidad de los
partidos como instancias dirigentes de las organizaciones sociales, elemento central de
las concepciones leninistas en la izquierda, crearon una forma específica de
autoritarismo.
La izquierda fue particularmente influyente en los movimientos populares y
estudiantiles de la región durante décadas. Esta corriente pasó por procesos de
diferenciación interna que reflejaron distintas formas de aprendizaje y de redefinición
de algunos de sus principios históricos y, por lo tanto, de su proyecto político. La
adhesión a la democracia como principio articulador de su proyecto que implicó el
abandono de la lucha armada como estrategia de conquista del poder, caracterizó a un
sector mayoritario de la izquierda en el continente. Tal fue el caso de Brasil desde
finales de los años 70, de Perú en los primeros 80, de México en las postrimerías de los
80 y de Chile a lo largo de la misma década. En Perú un pequeño sector se radicalizó y
formó grupos armados a finales de los 80, siendo el más importante Sendero Luminoso,
el cual provocó una cruenta guerra civil que terminó destruyendo a la izquierda toda por
un largo período en ese país. Tras la caída del muro de Berlín, y ante los efectos
disolventes del neoliberalismo en el mundo laboral y campesino, las diversas corrientes
de la izquierda ratificaron su vocación democrática y se tornaron en la oposición
principal al neoliberalismo, con excepción de Chile, donde la izquierda socialista
aceptó, como parte del pacto de transición, continuar con la política neoliberal.
En Brasil, gracias a la capacidad inclusiva del Partido de los Trabajadores (PT) y a la
naturaleza innovadora de su proyecto político, la izquierda desarrolló un gran poder
cultural, social y político, sin paralelo en el resto de América Latina. En este país, la
izquierda fue capaz de desarrollar un proyecto político democrático-participativo
original que, en buena medida, permitió romper, sin anularlas por completo, con las
tradiciones autoritarias del pasado.
Igualmente importante entre los movimientos sociales y culturales de la izquierda fue el
pensamiento social de la Iglesia católica en el período de auge de la teología de la
21
liberación, que coincidió con la época de las dictaduras militares y el surgimiento de los
movimientos antiautoritarios. La resistencia a las dictaduras cimentó una relación muy
cercana entre algunos sectores de la Iglesia y los movimientos populares de los años 70
y 80, especialmente en Brasil, Perú, El Salvador, Guatemala y Nicaragua, entre otros
países, proceso que fue una de las bases del emergente proyecto democrático-
participativo.
La pérdida de influencia de los sectores progresistas de la Iglesia católica a manos de
sectores religiosos fundamentalistas, tanto al interior de la institución como en la
sociedad, coincidió con el fin de las transiciones a la democracia y con la emergencia de
nuevas corrientes del pensamiento social conservador. Uno de los efectos duraderos del
autoritarismo fue la formación, consolidación o reaparición de una sociedad civil
conservadora que luego habría de nutrir o formar nuevos partidos de derecha o de
fortalecer a los tradicionales, y se constituiría en la base social de los proyectos
neoliberales, como lo demuestra lo sucedido en Chile, México, Argentina, El Salvador
y, en menor escala, Brasil. Además, la sociedad civil del pasado, es decir, las
corporaciones y las redes clientelares creadas en la época de oro de los regímenes
populistas, así como sus prácticas y su cultura política, sobrevivieron en una forma u
otra a los grandes cambios políticos de los últimos treinta años, preservando el espacio
social y cultural en el que sobrevive el proyecto autoritario.
Estas diferentes culturas o tradiciones políticas, derivadas de los diversos proyectos
políticos existentes en la sociedad, están presentes hoy con distinto peso en los actores
de la sociedad civil, produciendo tensiones y contradicciones internas. Dominantes en
un momento determinado en ciertos sectores de la sociedad civil, las variadas formas de
la cultura autoritaria (faccionalismo, caudillismo, clientelismo, autoritarismo,
personalismo, falta de transparencia) pueden destruir las nuevas prácticas cívicas,
solidarias y participativas que han emergido después de las transiciones. Más aún, las
prácticas no civiles pueden afectar seriamente la capacidad y legitimidad de los actores
de la sociedad civil para aportar proyectos, liderazgos y capacidad organizativa en los
procesos de democratización.
Las prácticas autoritarias pueden ser concebidas como continuidad de una cierta
tradición, o como algo “nuevo”, sobre todo cuando están vinculadas a procesos
22
contemporáneos como el individualismo extremo alentado por el proyecto neoliberal,
que produce concepciones de ciudadanía que priorizan exclusivamente el egoísmo de lo
privado, o debido a la generalización de la criminalidad, la violencia, el tráfico de
drogas y la corrupción organizada. Incluso se puede dar el caso de que asociaciones
nacidas en el campo civil pasen a lo no-civil, al convertirse algunas prácticas asociativas
en formas de control represivo, militar o delincuencial, como los paramilitares en
Colombia, los grupos campesinos de autodefensa en Perú, así como pandillas, maras,5
gangs y otros grupos juveniles violentos en distintas partes de América Latina. En este
sentido, hay una necesidad de desarrollar una fuerte crítica a las prácticas
antidemocráticas al interior de la sociedad civil.
Un proceso que debe tomarse en cuenta en el análisis de la heterogeneidad de la
sociedad civil actual es la existencia de cambios culturales y políticos en algunos
sectores de las elites conservadoras, cuyo origen está en la emergencia del proyecto
neoliberal y en un cierto aggiornamento democrático derivado del aprendizaje de los
efectos de la dictadura. El incremento relativo de la tolerancia social y política de
ciertos sectores de estas elites incrementa las posibilidades de cooperación con otros
actores de la sociedad civil en ámbitos relativos a ciertas medidas democratizantes, al
rechazo ético o moral a actos de corrupción y abusos de poder desde el Estado, o de
resistencia nacional a los intercambios desiguales de la globalización. En cierta forma,
ése es el trasfondo del retorno de la izquierda política al poder en varios países de
América Latina, y del rechazo a las involuciones autoritarias en los Andes. Pero este
cambio está acotado por el mantenimiento de las desigualdades fundamentales y el
control del acceso al poder de los sectores populares; por lo tanto, es un cambio relativo
en la medida que mantiene el núcleo duro del autoritarismo social. Más importante aún,
este pluralismo se da en el contexto de la aceptación por parte de las elites económicas y
de amplios sectores de la sociedad política de la inevitabilidad o deseabilidad del
proyecto neoliberal. Desde esta perspectiva puede entenderse mejor la expansión
reciente de la filantropía empresarial en algunos países de la región, muchas veces en
respuesta a las demandas de los movimientos sociales y organizaciones no
5 Pandillas es el nombre genérico de grupos casi siempre violentos, formados por jóvenes de
los barrios periféricos de las grandes ciudades de América Latina. Los maras son aquellas
pandillas formadas inicialmente por jóvenes salvadoreños que habían participado como
soldados o guerrilleros en la guerra civil que asoló a su país y que se desplazaron a Honduras,
Guatemala, Nicaragua, México y al sur de los Estados Unidos.
23
gubernamentales de carácter internacional, y también de la mayor relevancia y
visibilidad de prácticas de voluntariado al interior de la sociedad civil. Obviamente,
estas formas de la participación civil son compatibles con y necesarias para el proyecto
neoliberal, como veremos después.
Uno de los aspectos de la heterogeneidad de la sociedad civil menos estudiados se
refiere a los diversos modelos asociativos que adquieren las organizaciones que la
forman. No se trata de analizar los patrones de asociación en sí mismos, sino de
entender si ellos tienen implicaciones en el desarrollo de potenciales democráticos,
como las capacidades personales de análisis y argumentación, el ejercicio de la
deliberación, la tolerancia y la solidaridad, o la creación de espacios públicos y su
impacto en la definición de la agenda pública, la vigilancia de las autoridades y la
defensa de derechos; o si, por el contrario, las asociaciones plantean limitaciones a la
democratización relacionadas con la reproducción de formas de organización y modelos
de acción autoritarios.
De todo lo anterior resalta la necesidad de tematizar la diversidad de la sociedad civil,
reconociendo simultáneamente la heterogeneidad del Estado, su interlocutor necesario y
omnipresente. En efecto, la sociedad civil y el Estado se construyen históricamente de
manera simultánea, en un juego de interrelaciones complejas que es preciso analizar
para entender mejor la naturaleza del proceso de democratización.
La sociedad civil se expresa empíricamente como una densa red de movimientos
sociales y asociaciones de carácter diverso. La naturaleza de tales asociaciones es una
contingencia histórica, lo que quiere decir que en cada momento histórico el patrón
asociativo es el resultado de tendencias de largo plazo que nos remiten al modelo de
acumulación de capital (actores económicos y relaciones de producción), el tipo de
régimen político (sistema de partidos, sistema de gobierno, modelos de intermediación,
representación, inclusión y exclusión), los patrones culturales dominantes (interacción
de los discursos políticos legitimadores, el tipo de imaginario nacional e internacional
construido en el proceso, el tipo y alcance de la educación pública y el modelo de
distribución de los bienes culturales); el marco jurídico que regula específicamente los
24
tipos de asociación y la correlación que existe entre el mapa de las clases y grupos
sociales con las otras variables mencionadas.6
En la formación misma de las asociaciones intervienen distintos actores y procesos que
conviene analizar porque con frecuencia su origen condiciona tanto los campos de
acción como las funciones que las asociaciones cumplen en la vida pública. Sin ánimo
de ser exhaustivos, pueden mencionarse los siguientes casos: las asociaciones y
movimientos pueden ser impulsados por el propio Estado (al crear programas y decretar
leyes cuya ejecución implica la creación de figuras asociativas ad hoc); por los partidos
políticos (asociaciones culturales o de investigación, movimientos de base,
corporaciones); por otros actores de la sociedad civil (movimientos sociales formando
ONGs, ONGs generando movimientos sociales, grupos asistenciales constituyendo ONG,
las iglesias como instituciones o alguna de sus corrientes impulsando movimientos
sociales o gestando grupos asistenciales u ONG, etcétera); o por actores que emergen
directamente de la sociedad en general (movimientos sociales de base).7 Como puede
observarse, esta diversidad de fuentes originarias nos plantea modelos de relación entre
sociedad civil, sociedad política y Estado que son constitutivos de la existencia misma
de ciertas asociaciones. Se trata de los vínculos programáticos, orgánicos y financieros
que ligan a diversos tipos de asociaciones con el Estado y con los partidos, si bien aún
en el caso de las asociaciones surgidas en la propia sociedad civil pueden delimitarse
vínculos y continuidades con el sistema político de naturaleza coyuntural o estructural.
En todos estos procesos aparece como un factor determinante la naturaleza del proyecto
político que cada uno de estos actores promueve. Es a partir de estos proyectos que cada
actor decide impulsar o crear nuevas formas asociativas que resultan funcionales a los
mismos, construyendo así las bases de nuevas vocaciones hegemónicas.
6 El campo de análisis de la vida publica, del asociacionismo y de la participación se ha
desarrollado mucho recientemente en América Latina, tanto en términos históricos como
contemporáneos. Para la perspectiva histórica, véase Sábato, 1999; Forment, 2003; Guerra y
Lemperiére, 1998. Para la perspectiva contemporánea consúltese, entre muchos otros,
Avritzer, 1999, 2004; Olvera, 2003; Dagnino, 2002; Panfichi, 2002.
7 Esta atención en los orígenes de las asociaciones es un aporte de Gurza Lavalle, Houtzager y
Castello, 2005.No obstante, en este proceso de creación de unas asociaciones por otras, los
autores no han considerado una de sus causas notorias: el hecho de que, en la mayor parte de
los casos, constituyen esfuerzos de diseminación y consolidación de proyectos políticos y, por
tanto, de construcción hegemónica..
25
El fenómeno asociativo es multidimensional, pues tiene efectos en varios ámbitos de la
reproducción social, por lo que las propias asociaciones, siendo de porheterogéneas,
tienen diferentes capacidades de intervención en la vida pública y distintos potenciales
democratizadores. Algunas asociaciones son especialmente importantes en la formación
de individuos con capacidades cívicas (círculos de estudio, grupos culturales,
movimientos sociales prodemocráticos, asociaciones vecinales no clientelares); otras
son fundamentales en la representación de la comunidad (sindicatos, grupos religiosos,
organizaciones campesinas, asociaciones empresariales), aunque pueden ser incapaces
de desarrollar capacidades cívicas debido a su carácter corporativo o clientelar. Otras
pueden impulsar la deliberación pública, pero no ser especialmente democráticas a su
interior. Otras son decisivas en la promoción del cambio cultural en términos de
tolerancia, reconocimiento del otro y aceptación de la diferencia, como los movimientos
gay, indígena, de la negritud y feminista.
Las capacidades de las asociaciones no están determinadas fatalmente por su forma de
organización. Las circunstancias históricas concretas pueden convertir a los sindicatos,
por ejemplo, en el eje de la resistencia política antiautoritaria (como en las transiciones
a la democracia en Polonia, Brasil y España) y dotarlos de una capacidad de
representación de la sociedad toda (como sucedió en parte en la posguerra en Europa
Occidental, durante la formación de los consejos económicos y sociales). En otros
momentos y países, ciertos movimientos sociales prodemocráticos y antiautoritarios
pueden condensar la representación, la resistencia, la coordinación, y crear individuos
modernos, como fue el caso de la Alianza Cívica en México en 1994-1997 (Olvera,
2003).
En suma, un análisis a profundidad del fenómeno asociativo nos obliga a tomar en
consideración procesos microsociales, tales como la tipología asociativa (membresía,
institucionalidad, formas de organización, proyectos políticos explícitos o subyacentes);
fenómenos mesosociales (formas de la acción colectiva, interacción con otras
asociaciones, creación de espacios públicos locales y temáticos) y macrosociales
(impacto en la opinión pública, creación de espacios públicos nacionales, constitución
de movimientos sociales, cambio en la cultura política a través de la postulación de
nuevos valores, principios y proyectos).
26
Heterogeneidad del Estado
Así como existe un mito acerca del carácter unitario y virtuoso de la sociedad civil, hay
también una visión dominante sobre el Estado que lo concibe como un ente
administrativo homogéneo e indiferenciado. Esta perspectiva no sólo es equívoca
empíricamente, sino que deja fuera del análisis las mediaciones entre la sociedad y el
Estado. Por lo tanto, en una nueva comprensión de la disputa por la construcción
democrática, debemos tomar en cuenta no sólo la “democraticidad del Estado”
(O‟Donnell, 2004), sino el hecho de que, en regímenes no totalitarios, éste presenta
niveles significativos de heterogeneidad.
Una primera dimensión de esa heterogeneidad puede ser aprehendida a través de la
“arqueología del Estado”, es decir, mediante el estudio de la forma en que las
instituciones estatales se han formado en distintos ciclos o periodos políticos. En la
medida en que la transformación de esas instituciones es desigual y no se completa con
los cambios de régimen, la coexistencia de instituciones fundadas en principios
organizativos y programáticos distintos caracteriza una forma de heterogeneidad estatal.
Si bien gran parte de los países de América Latina han pasado en los últimos 20 años
por momentos de definición de nuevas constituciones, planes de descentralización
diversos y procesos de modernización del Estado, el impacto de estos procesos en la
vida pública y en la efectiva transformación de las prácticas y de las instituciones
políticas ha sido profundamente desigual. Paralelamente a instancias y a prácticas
novedosas subsisten las del pasado, envueltas por lo general en nuevos ropajes
institucionales y partidarios. La persistencia del clientelismo y las nuevas formas
descentralizadas de corporativismo son tal vez el elemento más visible de una vida
pública compleja cuyo eje central sigue siendo el Estado, el cual se ha tornado en un
ente abigarrado, que duplica funciones e instancias, que hace convivir la modernidad
institucional con el atraso operativo y cultural.
La heterogeneidad del Estado se presenta también vinculada a su estructura misma. En
un plano vertical deben considerarse los niveles de gobierno: federal, estatal y
municipal. Aunque los países federales en América Latina son históricamente pocos:
Argentina, Brasil, Venezuela, México, y Colombia de unos años a la fecha, lo cierto es
que de una u otra manera todos los demás tienen, han tenido o han creado recientemente
27
niveles de gobierno provincial, regional o local. Esta diversidad estructural del Estado,
cuando se inserta en contextos de elecciones libres y de libertad de organización
partidaria, ha permitido una heterogeneidad política que deriva del hecho de que
distintos proyectos políticos pueden ascender a los diferentes niveles de gobierno e
incluso llegar a transformar las estructuras de operación estatal en un sentido más
democrático.8 Eso ha hecho posible que en determinados países haya espacios de
pluralidad política y de experimentación democrática en alguno de los niveles de
gobierno, mientras que en otros el federalismo ha servido para la preservación del poder
de elites regionales tradicionales que resisten o se adaptan a los procesos políticos
nacionales. En la mayoría de las naciones los dos tipos de procesos ocurren
simultáneamente, incrementando la complejidad del panorama político, lo cual
demuestra la importancia de considerar las implicaciones de la heterogeneidad estatal
para la comprensión de la dinámica de la disputa por la construcción democrática.
En un plano horizontal, la heterogeneidad del Estado, en tanto Estado democrático,
tiene que ver con la existencia de tres poderes (ejecutivo, legislativo y judicial), y la
creciente presencia de entidades autónomas o de organismos públicos descentralizados
(Ackerman, 2006). El precario equilibrio de poderes que se experimenta en
Latinoamérica, derivado de la combinación, en la mayor parte de sus países, de un
sistema presidencialista acoplado a un sistema multipartidario que no permite crear
mayorías parlamentarias estables, plantea crecientes retos a la gobernabilidad y hace
más complejo el escenario de los encuentros entre la sociedad y el Estado, y de las
relaciones entre sociedad civil y sociedad política. Así, una forma adicional de la
heterogeneidad del Estado deriva de la formación forzada de gobiernos de coalición, en
los que la necesidad de distribuir cargos en el aparato estatal conduce a la diversidad de
proyectos y prácticas en su interior. Distintas instancias del Estado pueden establecer
diferentes formas de relación con la sociedad civil, proceso que está vinculado
directamente con los distintos tipos de proyectos políticos que en una instancia y otra
predominan. Se constituyen así múltiples interfases entre la sociedad y el Estado (v.
Isunza, en este libro), algunas de las cuales conforman ejemplos de innovación
democrática, mientras que otras reformulan o actualizan diversas formas de
autoritarismo o refuerzan el proyecto neoliberal.
8 La historia de la construcción de los presupuestos participativos en Brasil es ilustrativa de las
posibilidades de ese proceso (cfr. Teixeira y Albuquerque en este volumen).
28
La problemática de las mediaciones entre sociedad y Estado, uno de los focos
fundamentales del proceso de construcción democrática, tiene que considerar además
del aparato estatal en cuanto tal a la “sociedad política”. El concepto alude al
complejo cultural-organizativo de la acción y las instituciones políticas, que ha sido
retomado, desde una perspectiva más acotada, en las teorías de la sociedad civil (Cohen
y Arato, 1992), para remitirse específicamente a los actores e instituciones que
intermedian las relaciones entre la sociedad civil y el Estado (partidos políticos y
parlamento). La referencia a la sociedad política, sumada a la consideración del papel y
características del Estado, es imprescindible para una comprensión más adecuada de la
complejidad del proceso de construcción democrática y nos permite combatir versiones
simplificadas y apologéticas de la sociedad civil como el demiurgo de ese proceso. Por
otro lado, es necesario enfatizar, en ese contexto, que la acción política no se limita a la
sociedad política, como la teoría dominante de la sociedad civil sostiene, sino que es
parte de la lógica de la propia sociedad civil, cuyos actores, al defender proyectos en la
esfera pública y desarrollar la acción colectiva, están haciendo política, disputando
espacios de poder y orientando la política pública. Gramsci (1971) señala que la
sociedad civil es terreno del poder y, por lo tanto, campo de la acción política.
Así, cuando hablamos de sociedad política nos referimos no sólo a los aparatos de
gobierno y a su andamiaje institucional y legal, sino también a los partidos en el
gobierno, a los partidos en el parlamento y en los gobiernos locales y regionales.
Ciertamente, una diferencia crucial entre la sociedad civil y el Estado es que los actores
estatales toman decisiones vinculantes que abarcan al conjunto de la sociedad. En
ciertos casos las decisiones pueden ser adoptadas en instancias participativas en donde
hay una corresponsabilidad, y en las que ciertos actores de la sociedad civil comparten
el poder decisorio asumiendo funciones de cogobierno; pero esas experiencias son
locales o sectoriales hasta hoy.
Los partidos son mediaciones necesarias entre la sociedad civil y el Estado, pues
aportan proyectos, forman cuadros y crean redes operativas que se trasladan al gobierno.
Son una mediación no sólo en épocas democráticas, sino en fases de transición o en
regímenes democráticos débiles y en sistemas políticos poco institucionalizados, ya que
29
sus capacidades organizativas especializadas son requeridas en la lucha por el poder
político formal.9
Al menos en teoría, los partidos responden a proyectos políticos entendidos como una
serie de ideas o nudos doctrinarios que cohesionan a las distintas vertientes e individuos
que los constituyen. En la práctica, algunos partidos han mantenido esta característica,
pero en otros la dimensión programática desaparece. Hay casos en que diversos
proyectos se anidan y expresan al interior de un mismo partido, como en el Partido
Revolucionario Institucional (PRI) en México y en el justicialismo en Argentina, al
menos en tiempos recientes. Por ejemplo, las candidaturas justicialistas de Duhalde y
Kirchner fueron expresión de proyectos distintos, mientras que el presidente Carlos
Salinas de Gortari (1988-1994) tornó al PRI en un partido neoliberal, redefiniendo el
proyecto original de este instituto político.
Por supuesto, hay partidos que responden a un proyecto que, como en Brasil, Perú y
Ecuador, se puede denominar fisiologismo, es decir, que responden al mero interés de
una cierta elite política de reproducirse como grupo en el poder (de hecho, este tipo de
partidos puede encontrarse en cualquier país de América Latina). Se trata de partidos u
organizaciones que constituyen una articulación oportunista de intereses, y que tienen
con frecuencia discursos programáticos débiles y contradictorios en su seno.
En general se habla hoy de una profunda crisis de representación de los partidos, tanto
en la escala internacional como específicamente en América Latina. Esta crisis se
refiere al hecho de que los nexos de los partidos con los sectores de la sociedad se han
debilitado en el contexto de nuevas formas y condiciones de la competencia partidaria.
Lechner (1996), por ejemplo, considera que se está produciendo “el descentramiento e
informalización” de la propia política. Esto significa que la política como el espacio de
constitución del Estado y de la economía misma, es decir, como productora del orden,
languidece y se convierte en un subsistema cada vez más autorreferente, incapaz de
reconocer y expresar en su seno la enorme diversidad de lo social, de la cultura y de las
9 Para el funcionamento de los partidos en América Latina, ver Mainwaring y Scully, 1994 y
1995; Cavarozzi y Abal Medina (orgs.), 2002; Middlebrook (org.), 2000; Alcántara y
Freidenberg, 2002; Alcántara y Crespo (orgs.), 1995; Dutrénit y Valdés (orgs.),1994.
30
opciones políticas emergentes. Además, la política abandona su naturaleza predecible en
sus efectos, y la vieja vinculación entre grupos sociales, partidos y gobierno deja de
existir, dada la fluidez y multiplicidad de los grupos, el carácter nomádico de las
identidades y las estrategias de corto plazo de los partidos. La política también deviene
cada vez más informal, es decir, transcurre fuera del ámbito institucional y se funda
cada vez más en relaciones entre redes informales y en acuerdos de corto plazo con
actores cambiantes.
En términos más específicos, se puede decir que en tanto mediadores tradicionales entre
la sociedad civil y el Estado, los partidos políticos en América Latina, en la vocación
pendular que es su característica inherente, históricamente se inclinaron siempre en
dirección al Estado (con excepciones, por eso mismo notorias). Limitaron
…su búsqueda de representatividad en la sociedad civil a los momentos electorales
y a los mecanismos vistos, en la actualidad, como los más eficaces: el clientelismo,
los favoritismos, el personalismo, etc. La distancia entre la sociedad civil y los
partidos, la insatisfacción generalizada con la política partidaria, señalada también
en los estudios realizados en otros países de América Latina, indican la precariedad
de esta función mediadora. La búsqueda por parte de organizaciones de la sociedad
civil de relaciones más directas con el Estado se vincula también a esa precariedad
(Dagnino, 2002: 369).
Así, la complejidad del proceso de construcción democrática en el continente en ese
contexto de crisis de representación, incluye además las posibles disputas entre
organizaciones de la sociedad civil y partidos, junto a los conflictos entre la
representatividad proveniente de las urnas y aquella que se articula en los espacios de
participación de la sociedad civil. Por otro lado, hay señales, en algunas naciones, de
que esa misma crisis ha provocado la necesidad para los partidos de repensar sus
relaciones con la sociedad y de abrirse a una integración más orgánica con los sectores
que representan.
La existencia de una sociedad civil democrática no asegura que la sociedad política
también lo sea, aunque lo segundo es poco probable que exista sin lo primero. No
siempre estas relaciones se hallan orientadas al fortalecimiento de la democracia, pues
31
en algunas ocasiones los conflictos entre ambas esferas pueden incluso provocar el
debilitamiento y eventual colapso del sistema democrático. Para que la democracia
tenga mayores posibilidades de consolidarse parece ser necesaria la existencia de una
fuerte correspondencia entre un proyecto democrático en la sociedad civil y proyectos
políticos afines en la sociedad política. Si esta hipótesis es correcta, una vez más se
confrontan las versiones simplistas y apologéticas de la sociedad civil y se afirma la
idea de que la construcción democrática sólo puede ser concebida como una arena
ampliada que incluye a una multiplicidad de actores con características muy distintas,
cuyas interrelaciones son cruciales para el avance de este proceso.
El tipo de vínculo que se establece entre la sociedad civil y la sociedad política está en
relación directa con la mayor o menor coincidencia entre los proyectos políticos
existentes en ambas esferas. Ante la ausencia de esta correspondencia de proyectos, otra
posibilidad de acción conjunta se deriva de la coincidencia coyuntural de intereses, es
decir, de la creación de alianzas de carácter instrumental entre sectores de la sociedad
civil y del Estado (Dagnino 2002). No obstante, esta posibilidad de acción conjunta no
está, de ninguna manera, exenta de conflictos. Asimismo, es pertinente no olvidar que
este formato de cooperación no agota, evidentemente, los tipos de relación entre la
sociedad civil y el Estado: la presión, la reivindicación, la confrontación, etcétera, que
son, por supuesto, formas muy frecuentes de esa relación.
En suma, la heterogeneidad de la sociedad civil y del Estado configura un mapa
extraordinariamente complejo de posibilidades de colaboración y confrontación. Por lo
tanto, su consideración en el análisis nos parece fundamental para dilucidar el intrincado
juego de fuerzas que establecen el terreno de la disputa donde se realiza el proceso
político. De la misma forma, ese terreno sólo puede ser mapeado adecuadamente si los
distintos proyectos políticos que lo atraviesan son considerados para el análisis y
comprendidos como componentes esenciales de la acción política.
PROYECTOS POLÍTICOS
Notas sobre la noción de proyecto político
32
La noción de proyecto político está siendo utilizada aquí para designar los conjuntos de
creencias, intereses, concepciones del mundo y representaciones de lo que debe ser la
vida en sociedad, los cuales orientan la acción política de los diferentes sujetos. Esta
definición simple, claramente vinculada al pensamiento gramsciano, tiene, sin embargo,
varias implicaciones.
La primera es el esfuerzo por enfatizar la intencionalidad como componente de la
acción política, afirmando, en consecuencia, el papel del sujeto y de la agencia humana
como dimensiones fundamentales de la política. Este énfasis parece justificarse aún más
en un tiempo en el que las concepciones deterministas se ven reforzadas por la visión
que porta el proyecto neoliberal, y por el tipo de globalización a él asociado, que se
expresa como un proceso naturalizado, lo cual oscurece su carácter de resultado de
acciones políticas específicas, confiriéndole una inexorabilidad que elimina la
posibilidad de otras alternativas políticas. La noción de proyecto trae consigo así, la
afirmación de la política como un terreno que también se encuentra estructurado por
opciones que se manifiestan en las acciones de sujetos, orientados, a su vez por un
conjunto de representaciones, valores, creencias e intereses. Estas opciones establecen
relaciones conflictivas, tanto en relación con otras alternativas como respecto a
condiciones estructurales, recursos y oportunidades que circundan y califican su
implementación. En el primer caso, esas relaciones conflictivas se expresan como
disputas entre distintos proyectos; en el segundo, estos conflictos se sitúan entre las
intencionalidades contenidas en los proyectos y las condiciones concretas de su
realización. En este sentido, el reconocimiento del papel del sujeto y de la agencia en la
política no debe ignorar los límites con que se confronta, so pena de confundirlo como
equivalente a la mera afirmación del voluntarismo.
Este énfasis en la agencia humana contenida en la noción de proyecto, es admitido por
la literatura. Mische, al hablar de la dimensión proyectiva de los movimientos sociales,
justifica su uso como alternativa al concepto de frames:10
10 La idea de frames ha sido usada en la literatura sobre movimientos sociales, en particular en
la estadounidense, básicamente en un sentido muy similar a aquella que refiere el uso de la
idea de proyecto: "Frames draw attention to the role of ideas and understandings in social
movements mobilizations, and are `the specific metaphors, symbolic representations, and
cognitive cues used to render or cast behavior and events in an evaluative mode and to suggest
alternative modes of action'” (Zald, 1996:262).” Hochstetler and Friedman (2000:7).
33
un proyecto, por otro lado, implica un horizonte más o menos abierto de
posibilidades, estructurado culturalmente a través de las narrativas existentes, pero
implicando también orientación, misión, vocación, esto es, un compromiso
autoconsciente con un futuro transformable” (Mische, 2001: p. 139).
En este sentido, la noción de proyecto reafirma también la unidad entre acción y
representación tan cara a la antropología y al propio Gramsci, lo que nos lleva a una
segunda implicación: el vínculo indisoluble entre la cultura y la política que ella
expresa. Nuestra hipótesis central sobre la noción de proyectos políticos es que no se
reducen a estrategias de actuación política en el sentido estricto, sino que expresan,
vehículan y producen significados que integran matrices culturales más amplias. Por
ejemplo, determinadas versiones de las nociones que destacamos aquí como temas
principales de la confluencia perversa -sociedad civil, participación y ciudadanía-,
encuentran raíces y, al mismo tiempo, generan ecos en la lenta emergencia de una
cultura más igualitaria que confronta las varias dimensiones del autoritarismo social en
las sociedades latinoamericanas. Otras versiones de estas mismas ideas repiten, usando
nuevos ropajes, la visión de una democracia elitista y restringida que ha caracterizado al
proyecto dominante en nuestro continente en las últimas décadas. Así, los distintos
proyectos políticos, al mismo tiempo que se anclan en configuraciones culturales
existentes, también elaboran e introducen nuevos elementos, tensionando y
transformando el repertorio cultural de la sociedad.
Una tercera consideración a resaltarse en esta definición de proyecto político es que no
se limita a formulaciones sistematizadas y abarcadoras como los proyectos partidarios,
por ejemplo, sino que recubre una amplia gama de formatos en los cuales las
representaciones, creencias e intereses se expresan en acciones políticas con distintos
grados de explicitación y coherencia. La flexibilidad de la noción aquí adoptada permite
que ésta sea capaz de dar cuenta de la multiplicidad y diversidad de los sujetos políticos
envueltos en el proceso de construcción democrática y de sus diferentes formas de
acción, que con frecuencia no son considerados en los análisis de este proceso. Tal
diversidad incluye sujetos más o menos estructurados, con un ámbito de actuación más
local o más amplio, centrados en la institucionalidad política o en la transformación
social o cultural, etc. En esta misma dirección, es preciso señalar que más allá de la
34
heterogeneidad formal que asume la categoría de proyecto, contiene, además, una
diversidad interna en cuanto a las varias dimensiones que en ella están presentes, lo cual
constituye una cuarta característica de esta noción.
Así, los proyectos políticos son colectivos y se caracterizan fundamentalmente por su
dimensión societaria, pues contienen visiones de lo que debe ser la vida en sociedad.
Como criterio que nos permite distinguir esta noción de proyecto de otras formulaciones
que también expresan visiones de la sociedad, vale insistir aquí en lo que afirmamos
antes en su caracterización inicial: su carácter distintivo reposa en su vinculación con la
acción política, en el hecho de que los contenidos de un proyecto político orientan esta
acción en las diversas formas que ella asume.
En la acepción de Paulo Netto, los proyectos societarios son aquellos que “presentan
una imagen de la sociedad a ser construida, que reclaman determinados valores para
justificarla y que privilegian ciertos medios (materiales y culturales) para concretizarla”
(Netto, 1999: p.93). Es preciso, entre tanto, ir más allá de esta consideración genérica
para matizar las formas más o menos abarcadoras e incluyentes con que esta dimensión
se presenta. Así, a diferencia de Netto, que enfatiza los “proyectos macroscópicos”, la
dimensión societaria puede estar presente también de forma fragmentada y circunscrita.
La exigencia de la presencia de visiones totalizantes que abarquen al conjunto de la
sociedad nos llevaría a restringir enormemente la utilización de la noción de proyecto
político y a incurrir precisamente en el equívoco que ella se propone corregir: la
exclusión de ciertos sujetos, temas y formas de la acción política, perdiendo de vista,
una vez más, en consecuencia, la complejidad real del proceso de construcción
democrática. Además, lo cual es más importante aún, resulta preciso admitir que los
proyectos políticos, aunque presididos por la dimensión societaria, serán siempre
combinaciones de una variedad de dimensiones, con pesos y énfasis variables en la
configuración de cada uno. La identificación de la presencia de esas dimensiones y sus
respectivos pesos puede permitirnos una comprensión más adecuada de los distintos
proyectos y, especialmente, de la disputa que se traba entre ellos.
En ese sentido es preciso, en primer lugar, examinar la relación entre las dimensiones
colectiva e individual en la configuración de los proyectos. Analizando movimientos
sociales de jóvenes, Mische (2001) apunta al proceso de síntesis entre las identidades
35
colectivas y las personales, que es necesariamente constitutivo de la elaboración de
proyectos o “narrativas proyectivas”, teniendo como base la constatación de que “las
personas son portadoras de los varios grupos a los cuales pertenecen tanto como los
grupos son portadores de sus miembros individuales” (Mische, 2001: p. 141). Su
planteamiento muestra cómo, en diferentes movimientos, la explicitación y el peso de
estas diferentes dimensiones varía en la configuración de los diferentes proyectos
políticos. Adicionalmente, en el caso de las múltiples afiliaciones a grupos diferentes,
común entre los activistas de izquierda, por ejemplo, el proceso de síntesis envuelve
también a distintas identidades colectivas.
La dimensión de clase tiene un lugar evidente y exhaustivamente estudiado como
elemento constitutivo de los proyectos políticos. Desde nuestra perspectiva, la posición
de clase define un horizonte de intereses, vivencias, experiencias y cultura compartidos
que crea las bases de potenciales proyectos específicos. No obstante, la emergencia de
tales proyectos, en los cuales la dimensión de clase tiene un peso fundamental, no esta
evidentemente garantizada por la mera existencia de las clases sociales en cuanto
posiciones en las relaciones de producción.
Además de estas dimensiones, es posible identificar una dimensión organizativa o
institucional que estaría presente en proyectos formulados por sujetos políticos de
carácter más estructurado y formalizado. En estos casos, los proyectos incorporarían
un énfasis en la preservación y fortalecimiento de la institución/organización en cuanto
tal. Éste es el caso, muy claro, de las organizaciones no gubernamentales, por un lado, y
de ciertos sectores del Estado, donde las combinaciones que derivan de la síntesis y de
la negociación entre la dimensión organizativa y la societaria tienen particular
relevancia para el análisis de los procesos de democratización contemporáneos.
En relación al Estado, es importante trascender la consideración de la dimensión
organizativa/institucional y reconocer su especificidad en cuanto “institución”, derivada
de su lugar en la sociedad nacional, en el ámbito de las relaciones internacionales y de
las funciones particulares y exclusivas que desempeña. Con base en ellas, que incluyen
desde sus funciones básicas de asegurar el proceso de acumulación capitalista y
producir su legitimidad con respecto al conjunto de la sociedad, hasta la preservación de
la gobernabilidad, para mencionar algunas, es preciso reconocer, en los proyectos
36
políticos formulados al interior del aparato de Estado o transferidos hacia él, el peso de
una “dimensión estatal”.
Desde el punto de vista de la construcción democrática, esta cuestión adquiere particular
relevancia en la medida en que la experiencia latinoamericana ha mostrado que algunos
avances significativos en este proceso con frecuencia derivan de proyectos políticos (o
de algunos de sus contenidos), que se originan en la sociedad civil y alcanzan el poder
del Estado, o son incorporados en las acciones de diferentes aparatos estatales, pasando
a orientarlas. Por otro lado, experiencias recientes como la del gobierno de Lula en
Brasil han demostrado que esta transferencia de proyectos para el ámbito estatal puede
seguir caminos menos prometedores para el avance democrático. La tarea analítica aquí
es distinguir entre lo que constituye el impacto de esa “dimensión estatal”, resultante de
la inserción del proyecto dado en el aparato estatal, de lo que es una transformación
efectiva de los contenidos del proyecto a partir de su transferencia para el ámbito de
poder del Estado. Experiencias de ese tipo recolocan dramáticamente la necesidad de
profundizar la reflexión sobre los instrumentos teóricos necesarios para el ejercicio de
esa tarea. Además de eso, el tema impacta directamente las relaciones entre la sociedad
civil y la sociedad política, especialmente el Estado, que constituyen el eje central de la
construcción democrática.
Esta gama de diferentes dimensiones de los proyectos políticos, si bien constituye
apenas una primera aproximación al tema, evidencia la complejidad y la variedad de los
procesos de síntesis, de las combinaciones y negociaciones que pueden establecerse
entre ellos. Ricos ejemplos de cómo se dan en la práctica esos procesos pueden ser
encontrados en los estudios de trayectorias de activistas y militantes en este volumen. El
análisis de las experiencias concretas de esos procesos, de sus determinaciones más
recurrentes, y de sus puntos de inflexión y ritmos propios, puede hacer avanzar la
comprensión de la noción de proyectos, además de iluminar su papel en la disputa por la
construcción democrática.
El énfasis en las varias dimensiones y en la dinámica interna de los proyectos, en los
procesos de síntesis y de múltiples combinaciones que de ella derivan, afirma también
su carácter mutable, en continua y necesaria transformación. Una dinámica que se
produce como resultante tanto de sus procesos “internos”, que responden a
37
transformaciones de sus portadores, como de las relaciones que necesariamente los
proyectos establecen con sus interlocutores “externos”, sea que nos refiramos a las
condiciones objetivas, recursos, oportunidades, que califican la realización de las
intencionalidades, deseos y aspiraciones en ellos contenidas, o a los otros proyectos en
disputa. Tal como el concepto de hegemonía gramsciano, la constante renovación de los
proyectos políticos es la condición de su sobrevivencia.
Los proyectos políticos en América Latina
Aunque conocemos los riesgos inherentes a todas las grandes generalizaciones,
consideramos que actualmente es posible identificar en América Latina tres grandes
proyectos políticos, entre los cuales se plantea la lucha por la construcción democrática.
De manera preliminar y por razones prácticas, vamos a designar a estos grandes
conjuntos de ideas, principios y creencias articulados, respectivamente, por diferentes
visiones sobre la construcción democrática, proyectos autoritario, neoliberal y
democrático-participativo. En ese sentido reconocemos, desde luego, que todos
comparten una plataforma mínima en relación con el proceso democrático, dada por su
filiación a la democracia representativa y a las indispensables instituciones del Estado
de derecho. Eso significa que si bien la adhesión a esa plataforma mínima se revela en
su fragilidad al interior del proyecto autoritario, la implementación concreta de este
último en el continente americano no ha requerido en el período reciente de la supresión
de esta plataforma, tal como sucedió en el pasado.
Además de esa plataforma mínima, es posible identificar, en el extremo opuesto, una
“plataforma máxima” que caracteriza hoy al continente: una visión de la construcción
democrática presidida por el principio de radicalización, ampliación y profundización
de la democracia que se apoya en la idea de la participación de la sociedad en el
ejercicio del poder como condición de su realización. Aunque esa plataforma máxima
no ha sido implementada empíricamente en ninguno de los países latinoamericanos, el
conjunto de ideas que la conforman ha orientado en diferentes grados, la práctica
política de un significativo número de actores a lo largo del continente.
38
Hoy también es posible afirmar que la disputa alrededor de la democracia se presenta en
la mayoría de los países como una confrontación desigual, desde luego entre los
proyectos neoliberal y democrático participativo, que constituyen la polaridad que
regula el debate político actual. Consideramos, sin embargo, que el proyecto autoritario
no es secundario y, en consecuencia, su ascenso como “actor principal” a este escenario
no está descartado si las oportunidades y las condiciones políticas así lo justifican. Pero
es aquella confrontación la que ahora concentra nuestra atención, debido especialmente
a la confluencia perversa ya mencionada, que tiende a oscurecer, en el nivel discursivo,
los contornos específicos de los dos proyectos en disputa. Por otro lado, también es
preciso señalar que la caracterización de estos proyectos no ignora las influencias
recíprocas y los elementos comunes que presentan. Parte de esos elementos comunes
encuentra su origen en los diagnósticos elaborados sobre la crisis del Estado en América
Latina, los cuales, aun cuando presentan divergencias importantes, coinciden en algunas
estimaciones, como veremos más adelante (Lechner, 1998; O‟Donnell, 2004).
Nuestro esfuerzo por caracterizar a los diferentes proyectos se basa en sujetos concretos
y en las prácticas discursivas que ellos producen y transmiten. En esa medida, éstas no
son simplemente concepciones abstractas, sino que están incorporadas en sujetos y en
su práctica; esto es lo que nos permitió llegar a su configuración. Así pues, tanto la
consolidación de los distintos proyectos como su peso y significado políticos, además
de su implementación práctica, varían de país a país. Nuestro trabajo ha preferido
abordar lo que constituyen sus expresiones más acabadas, completamente manifiestas
en los contextos nacionales donde la conformación de esos proyectos avanzó más
significativamente, o que están presentes de forma fragmentada y tendencial en
contextos en los cuales las distintas correlaciones de fuerzas imponen restricciones a su
pleno desarrollo.
No se supone que estos proyectos, ni en su implementación concreta ni en sus prácticas
discursivas, se hallen exentos de contradicciones o que se presenten dotados de un alto
grado de coherencia interna. Es preciso recordar que emergieron y han sido
desarrollados a partir de historias y contextos determinados que los han marcado, y con
los cuales mantienen una relación. En este vínculo hay, por así decirlo, una ambigüedad
constitutiva: por un lado, los proyectos los no conservadores son formulados
39
precisamente para confrontar y modificar elementos presentes en esas historias y
contextos; hay que ver, por ejemplo, la posición crítica del proyecto democrático-
participativo respecto a las relaciones de tipo clientelar (Santos, 1998), o la del proyecto
neoliberal en relación con el personalismo (Tatagiba, 2003 y en este volumen). Por otro
lado, evidentemente esos proyectos y las prácticas por ellos orientadas no son inmunes a
estos mismos rasgos, característicos de las matrices culturales vigentes en América
Latina. Así, en la ambigüedad de esa relación que mantienen con su entorno,
encontramos una determinación importante del carácter más o menos contradictorio de
los proyectos políticos.
Finalmente, la caracterización de los proyectos políticos que sigue se organiza alrededor
de un conjunto de variables seleccionadas con base en su relevancia en nuestro tema
central: la lucha por la construcción democrática, respecto al cual la diferenciación de
los proyectos se evidencia con mayor claridad. La más abarcadora de ellas es la relación
entre Estado y sociedad civil, a la que le siguen las concepciones sobre participación,
ciudadanía, sociedad civil y de la propia política, que a su vez, elaboran y especifican la
relación entre Estado y sociedad delineada por cada uno de los proyectos.
El proyecto autoritario
Actualmente el proyecto autoritario se encuentra formalmente en estado de latencia. En
su versión clásica (la dictadura militar, político-militar o político-autoritaria) parece
haber perdido viabilidad política en estos tiempos, pues en medio de la aceptación
universal de la democracia liberal como modelo deseable de organización política el
autoritarismo resulta moralmente inaceptable, incluso en escenarios de franca crisis
política, como lo demuestran los casos recientes de Ecuador, Perú y Bolivia. Sin
embargo, lo cierto es que la decepción colectiva por el bajo rendimiento social de las
democracias efectivamente existentes en América Latina, crea las condiciones para una
posible aceptación popular de algún tipo de restitución autoritaria. De acuerdo con el
Latinbarómetro (2003), más de la mitad de la población de América Latina estaría
dispuesta a aceptar un régimen autoritario si ello resolviera sus necesidades económicas.
El fracaso del neoliberalismo en términos de redistribución de la riqueza y la
inconsistente posibilidad de inclusión política de los gobiernos democráticos vuelve
frágiles a las democracias latinoamericanas.
40
Hay otro elemento que nos conduce a pensar que el modelo autoritario no está
cancelado en el presente, sino sólo en receso. El autoritarismo político tuvo siempre
como correlato cultural al autoritarismo social (Dagnino, 1994), es decir, la existencia
de una cultura que legitima las diferencias sociales, que internaliza los códigos que
jerarquizan a las clases y los grupos sociales y los organizan en categorías con base en
su pertenencia de clase, raza, género, región y país. Este autoritarismo social, de larga
presencia histórica en la cultura latinoamericana, no ha cambiado en lo sustancial en la
actual ola democrática, y por tanto, puede afirmarse que no se ha puesto fin al sustrato
cultural principal del autoritarismo.
No obstante, es necesario precisar los contornos de este proyecto para distinguirlo mejor
del proyecto neoliberal que, como hemos visto, contiene en su seno diversas formas de
autoritarismo. Para empezar, el modelo autoritario anula completamente o limita la
operación de las instituciones democrático-liberales. Las elecciones y la competencia
entre partidos, o bien son prohibidas (Chile, Argentina y Uruguay durante las
dictaduras) o carecen de significación política en tanto las opciones están limitadas y el
poder de los representantes electos acotado por factores estructurales (México hasta
1997; Brasil entre 1964 y 1980). El Estado es fuerte y centralizado, y asume
frecuentemente rasgos personalistas, en donde la figura del presidente o dictador es
puesta por encima de cualquier otro actor político.
En el terreno de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, el proyecto autoritario
parte del principio de no reconocer la existencia de la sociedad civil. En su modelo
orgánico-corporativo, el proyecto autoritario sostiene que no hay separación entre la
sociedad y el Estado, dado que el partido corporativo cumple al mismo tiempo
funciones de representación de los sectores sociales y de ejercicio de gobierno, y ocupa
el poder en todos los niveles. Ejemplo paradigmático de este discurso es el del PRI en
México, partido que contiene en sus propios sectores la representación de toda la
población. Así, los campesinos, los obreros y los trabajadores urbanos en general están
organizados en grandes corporaciones que atienden sus necesidades, y que, al mismo
tiempo, los representan políticamente ante el Estado (Confederación de Trabajadores de
México CTM, Confederación Nacional Campesina CNC, Confederación
Nacional de Organizaciones Populares CNOP), esto es, no sólo en el parlamento, sino
41
en todo el gobierno, ya que el mismo partido tiene además en sus manos el poder
ejecutivo y el control del poder judicial. En menor magnitud, este modelo corporativo
histórico también existió en Brasil y Argentina durante largas décadas.
El proyecto autoritario anula el principio de la ciudadanía y cancela de facto los
derechos políticos, lo cual no quiere decir que no haya otros derechos al alcance de
amplios sectores de la población. En el caso argentino, los derechos sociales se
extendieron ampliamente en la época del peronismo y, en menor medida, ciertos
derechos sociales se extendieron también en México y Brasil. Lo mismo ocurrió en Perú
durante la dictadura militar reformista de Juan Velasco Alvarado (1969-1975) y
Francisco Morales Bermúdez (1975-1980). No obstante, el factor determinante en estos
países es la concesión selectiva de los derechos sociales, es decir, su otorgamiento a
ciertas categorías de trabajadores y no a todos los ciudadanos. La selectividad se funda
en criterios políticos, básicamente en la búsqueda de clientelas políticas seguras que,
como ejemplarmente lo ilustra la experiencia de México, tienen como eje articulador a
los propios trabajadores del Estado y de las empresas públicas paraestatales. Un caso
radicalmente distinto es el de las dictaduras militares de Chile y Argentina en los años
setenta, que coinciden históricamente, en el primer país, con la implantación radical del
proyecto neoliberal, y, en el segundo con una grave recesión; así, ambas son vividas
como una época de anulación o disminución generalizada de derechos.
En estas condiciones, la participación de los ciudadanos sólo puede entenderse como
aclamación y apoyo político al régimen. Cualquier manifestación de protesta es
considerada una violación del principio de autoridad y un ataque a la legitimidad estatal.
En una sociedad con gran movilidad como la mexicana, en la que las manifestaciones
de protesta fueron muy profusas de 1972 en adelante, había límites claros a la
tolerancia: no debía cuestionarse el ámbito electoral, que estaba reservado
exclusivamente para el partido oficial, el PRI. Cuando esta prohibición fue ignorada
masivamente a partir de 1988, dio inicio una etapa de alta conflictividad política que
condujo a la crisis final de legitimidad del viejo régimen autoritario. Procesos similares
se han observado en las transiciones democráticas de Brasil y, en menor medida, de
Chile y Perú. En este último, la caída del gobierno militar reformista estuvo precedida
de paros nacionales, movilizaciones regionales y numerosos actos de desobediencia
42
civil que forzaron a los militares a convocar a una Asamblea Constituyente en 1979 y a
elecciones generales en 1980.
La relación entre la sociedad civil y el Estado se caracteriza por el verticalismo, el
clientelismo y la represión o la cooptación, mezcladas estas últimas de diversas
maneras. La política blica es entendida como un campo exclusivo de decisión del
Estado, y se aplica en forma clientelar y particularista. Por otro lado, la influencia de la
sociedad civil sobre el Estado es mínima. Las únicas organizaciones sociales
autorizadas a participar en política son las que están integradas al partido oficial, o
aquellas que son toleradas o permitidas por razones especiales. Por lo tanto, hay una
completa ausencia o una total ineficacia de las instancias de participación ciudadana, si
es que las hay. Un ejemplo paradigmático fue el Programa Nacional de Solidaridad
(Pronasol) impulsado por la administración de Carlos Salinas de Gortari en México
(1988-1994), el cual, habiendo sido un ambicioso proyecto de relegitimación del
régimen a través de las políticas públicas dirigidas a los sectores populares, sólo
consideraba la participación de los ciudadanos como beneficiarios de obras y proyectos,
pero no en calidad de gestores ni como vigilantes. Lo mismo puede decirse de las
políticas focalizadas contra la pobreza que se aplican en México desde 1997, y que, a
diferencia de Chile y de Brasil, no incluyen, como en el modelo neoliberal, la
subcontratación con organizaciones de la sociedad civil ni, como en el modelo
democrático-participativo, la discusión en instancias paritarias o la formación de
comités de administración o de vigilancia. Los comités que supuestamente deben
supervisar la aplicación de la política pública trabajan en un espacio casi privado y sin
relación directa con los usuarios.
En general, en el proyecto autoritario el Estado se reserva la distribución selectiva de la
renta y se legitima como eje articulador de acciones conducentes a la justicia social.
Lógicamente, la sociedad es vista ante todo como grupos de beneficiarios, clientes y
peticionarios, todos ellos dispersos y desvinculados entre sí. Las instancias de
participación, si existen, devienen en consultas formales, espectáculos legitimadores sin
sustancia.
Puede considerarse que el modelo autoritario ha alcanzado formas nuevas y a la vez
precarias en años recientes en América Latina. El gobierno de Alberto Fujimori en Perú
43
(1990-2000), habiendo sido electo democráticamente, se convirtió en un régimen
autoritario, llegando en 1992 a clausurar el Congreso, intervenir el poder judicial y
reformar la Constitución para garantizar su reelección no sólo una, sino dos veces.
Aunque Fujimori respetó formalmente las instancias democráticas, de hecho éstas
dejaron de operar en medio de un clima de corrupción generalizada y de imposición
creciente de las decisiones del presidente y su camarilla. Con este fin, Fujimori
desarrolló un discurso antipolítico, creó una alianza del gobierno con sectores corruptos
de la comunidad de la inteligencia militar y concentró la mayor parte de los recursos
estatales asignados a los programas sociales en la oficina de la Presidencia, para
establecer relaciones de clientelismo con los estratos más necesitados de la población.
El gobierno de Fujimori, y en menor medida, el gobierno de Gutiérrez en Ecuador,
quien también intentó controlar los poderes judicial y legislativo, terminaron cubriendo
todas las definiciones antes dadas como constitutivas de un proyecto autoritario.
El proyecto democrático participativo
Su núcleo esencial está conformado por una concepción de profundización y
radicalización de la democracia, que confronta con nitidez los límites atribuidos a la
democracia liberal representativa como sistema privilegiado de las relaciones entre
Estado y sociedad. Así, para hacer frente al carácter excluyente y elitista de este
paradigma se defienden los modelos de democracia participativa y deliberativa como
complementarios a aquél (Santos y Avritzer, 2002: 75-76). En ese sentido, la
participación de la sociedad en los procesos de decisión asume un papel central para la
democratización (Fals Borda, 1996). Esta participación es vista como un instrumento
para la construcción de una mayor igualdad, en la medida en que contribuye a la
formulación de políticas públicas orientadas con ese objetivo (Albuquerque, M. C.,
2004; GECD, 2000; Santos y Avritzer, 2002; Murillo, Gabriel y Larissa Pizano, 2003;
Daniel C., 2000; Ziccardi, 2004; OXFAM/ Diakonia, 1999; Cáceres, en prensa).
Por otro lado, la participación también ayudaría a una desprivatización del Estado que
se vuelve más permeable al interés público a ser formulado en las instancias de
participación de la sociedad y, por tanto, menos subordinado a la apropiación privada de
sus recursos. Siendo así, la participación se concibe, fundamentalmente, como compartir
el poder de decisión del Estado sobre los asuntos relativos al interés público. Por lo
44
tanto, se distingue de una noción de participación que se limita a la consulta a la
población.11
En América Latina esa formulación de la profundización democrática por medio de la
extensión de la participación social orientada a una mayor publicitación del Estado que
pueda garantizar los derechos de ciudadanía, encontró su expresión más elaborada en
Brasil. A partir de los años 80, los movimientos sociales, sindicales, intelectuales, de
ONGS y de otras organizaciones de la sociedad civil, así como de partidos políticos de
izquierda, especialmente del Partido de los Trabajadores (PT), colaboraron en el
esfuerzo por formular y difundir ese conjunto de ideas (Teixeira, Dagnino y Almeida,
2002). A lo largo de ese período, esta noción de participación tuvo significativas
conquistas culturales y políticas. Además, se concretó institucionalmente en la
Constitución de 1988, la que, al garantizar el principio de participación en el ejercicio
del poder en su artículo 1°, abrió el camino a la implementación de instancias
participativas de varios tipos, tales como los consejos gestores y los presupuestos
participativos. Este planteamiento también ha avanzado en otras naciones a lo largo de
los últimos años,12 como lo demuestra el análisis de la institucionalización de la
participación en las constituciones de varios países del continente (Hevia, en este
volumen), a pesar de las diferencias que la rigen.
Las formas y expresiones adoptadas en la implementación de los principios de
participación y control social, en la dirección de la innovación democrática, varían en
los distintos contextos nacionales: presupuestos participativos, consejos gestores de
políticas públicas, consejos ciudadanos, regidurías, mesas de concertación, mecanismos
de rendición de cuentas (accountability), monitoreo, etcétera. Los estudios de caso
realizados en la primera fase de este proyecto de investigación (Dagnino, 2002;
Panfichi, 2002; Olvera, 2003) y los incluidos en este volumen analizan algunas de tales
experiencias en distintos países, cuya multiplicación en el continente también ha atraído
la atención de varios analistas; por lo tanto, se dispone de una creciente literatura que
11 Boaventura de Souza Santos se refiere a la cogestión del poder en el ámbito del presupuesto
participativo en términos de “contrato político de cogobierno”, expresado a través del siguiente
mecanismo: “Este contrato político está basado en la premisa de que la autonomía, tanto del
alcalde electo como del movimiento popular, se convierta en una autonomía relativa mutua”
(Santos,1998:496).
12 Ver, por ejemplo, Albuquerque, M. C., 2004; Sánchez y Álvarez, 2002; Múnera, 1999;
Villareal, 2004).
45
refleja el reconocimiento de su importancia, incluso en el contexto adverso de la
hegemonía neoliberal.
Además de la participación en la toma de decisiones, antes monopolizada por el Estado,
la exigencia del control social sobre éste debe incluir la práctica que se ha denominado
“rendición de cuentas” (Smulovitz y Peruzzotti, 2002), es decir, la aplicación de
mecanismos de seguimiento y monitoreo sobre el desempeño estatal por parte de la
sociedad, con el fin de garantizar su carácter público. El principio de la rendición de
cuentas ha sido incorporado por los dos proyectos en lucha en el continente y, por lo
mismo, debe ser evaluado teniendo en cuenta los distintos contenidos que asume en
cada uno de ellos (Isunza, 2004 y en este volumen). En el proyecto democrático-
participativo, la rendición de cuentas se vincula a otras formas de participación
ciudadana orientadas en la perspectiva de garantizar derechos y asegurar el control
social de lo público, “abriendo una a para la participación ciudadana cogestiva con
miras a la responsabilización política de los servidores públicos (electos o no)” (Isunza,
2004:7). En el proyecto neoliberal, la rendición de cuentas se coloca básicamente en la
perspectiva de asegurar una mejor comunicación y, en consecuencia, una mayor
eficiencia en la relación del Estado con los ciudadanos clientes, contribuyendo así a la
gobernabilidad.
Por lo menos tres distintos modelos de rendición de cuentas (accountability) se han
experimentado en años recientes en América Latina. En primer término, las acciones de
grupos de la sociedad civil que han asumido como misión la vigilancia de algún órgano
del Estado o de algún proceso político, como sucedió con la ALIANZA CÍVICA en México,
que realizó un monitoreo masivo de las elecciones (1994-2000) (cfr. Olvera, 2003); en
Argentina con PODER CIUDADANO y grupos cercanos en relación con los poderes
legislativo y judicial (Peruzzotti, 2002); en Perú con el grupo PROPUESTA CIUDADANA, un
consorcio de ONG que ha creado un sistema de vigilancia de la sociedad civil sobre el
gobierno central y los gobiernos regionales, en asuntos relativos al proceso de
descentralización; en Brasil con las iniciativas de las organizaciones no
gubernamentales como el INESC, TRANSPARÊNCIA BRASIL o el OBSERVATORIO DA
CIDADANIA/SOCIAL WATCH.
46
En segundo término, la creación de instituciones de Estado novedosas cuya función es
garantizar el derecho a la información o ayudar a la ciudadanía a vigilar el ejercicio del
gobierno. Un caso prototípico del primer género es el del INSTITUTO FEDERAL DE ACCESO A
LA INFORMACIÓN PÚBLICA (IFAI) de México, que en sus primeros años de existencia ha
logrado algunos éxitos importantes (Marván, 2006); para el segundo tipo se tiene la
VEEDURÍA CIUDADANA de Colombia, institución distrital y municipal cuya función es
apoyar a grupos de la sociedad civil o ciudadanos en lo individual a conseguir
información acerca de contratos y licitaciones, así como a dar asesoría legal y técnica
para el seguimiento puntual de la ejecución de la obra pública (Garcés Lloreda, 2006).
En tercer lugar, ha habido un proceso de relativa reforma interna estatal que,
siguiendo una de las tendencias de desarrollo institucional del sector público a nivel
global, ha creado oficinas de control interno del propio Estado, las cuales operan como
entidades autónomas (Ackerman, 2006); tal es el caso de la AUDITORÍA SUPERIOR DE LA
FEDERACIÓN EN MÉXICO, y la CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA y la DEFENSORIA DEL
PUEBLO en Perú. Sin embargo, la autonomía de esas oficinas, al menos en Perú, puede ser
de distinto grado. La Contraloría encargada de fiscalizar el uso de los recursos públicos
por parte del Estado no ha mostrado hasta el momento voluntad política de actuar sobre
la administración del presidente Toledo, mientras que la Defensoría ha tenido un rol
activo en la defensa de los derechos de los ciudadanos afectados por acciones estatales.
La heterogeneidad legal e institucional del Estado, y las distintas voluntades políticas de
los encargados de estas oficinas son algunas de las variables a tener cuenta para explicar
sus diferencias de actuación. Lo mismo sucede en Brasil donde, por ejemplo, la creación
generalizada de ouvidorias (contralorías) en los distintos niveles de gobierno y en las
agencias estatales tiene impactos muy variados. También se avanzó en la transparencia
de varios sectores de gobierno, con el acceso en línea a información del sector
gubernamental de compras o de resultados electorales.
.
Con la misma importancia que la participación, otro elemento central del proyecto
democrático-participativo se refiere a la concepción de la sociedad civil (Avritzer, 1994;
Nogueira, 2004). Constituida por los sectores organizados de la sociedad, ésta es
reconocida en su heterogeneidad y concebida de manera amplia e inclusiva, dado su
papel en el aseguramiento del carácter público del Estado a través de la participación y
el control social. Considerada como un terreno constitutivo de la política, es en ella que
47
se da el debate entre los intereses divergentes y la construcción de los consensos
temporales que pueden configurar el interés público.
En esa dirección, la construcción de espacios públicos, societales o con la participación
del Estado, en los que ese proceso de publicización del conflicto, de la discusión y de la
deliberación se puede dar, asume un papel fundamental al interior del proyecto
democrático-participativo (Avritzer, 2002; Dagnino, 2002; GECD, 2000). La noción de
espacio público, en sus diferentes versiones teóricas, es fuertemente incorporada como
un instrumento político privilegiado para el avance del proceso de la construcción
democrática.13 Además, apuntando más allá de la simple existencia de una sociedad
organizada, la constitución de estos espacios es considerada como una posibilidad de
implementación efectiva de la participación, sea ésta en los ámbitos públicos de
cogestión con el Estado, sea en aquellos espacios públicos societales donde la
diversidad, pero también la fragmentación, de la sociedad civil puede encontrar terreno
adecuado para la manifestación de los conflictos, y la discusión, articulación y
negociación alrededor de las cuestiones públicas.
Un elemento adicional, central a ese proyecto y también dirigido hacia la
construcción de una mayor igualdad en todas sus dimensiones, es la construcción de
ciudadanía. La redefinición de la visión clásica de ciudadanía, tal como la postuló
Marshall en la década de los 40, fue emprendida por movimientos sociales y otras
organizaciones de la sociedad civil, adecuándola a las necesidades específicas de la
lucha por la profundización democrática, a partir de una premisa básica: el derecho a
tener derechos. Así, esta reformulación dio sustento a la emergencia de nuevos temas y
sujetos políticos, definiendo a través de sus prácticas lo que consideraban sus derechos
y luchando por su reconocimiento.14
13 Aquí la relectura de Hannah Arendt y, especialmente, de Habermas ha sido fuente de
inspiración como en muchas otras partes del mundo. Varios de los intelectuales vinculados a
ese proyecto han utilizado, en forma más o menos crítica, la noción habermasiana de espacio
público (Avritzer, 2002).
14 De acuerdo con algunas definiciones de participantes de movimientos sociales en Brasil,
registradas en una investigación realizada en 1993, la ciudadanía era entendida, a veces, como
parte constituyente del mismo proceso de conformación de lo ciudadano. Así, la posibilidad de
luchar por sus derechos era vista por ellos como una evidencia de su ciudadanía, aún cuando
otros derechos estaban ausentes (Dagnino, Teixeira, Silva y Ferlim, 1998).
48
Con diferentes cronologías y particularidades nacionales, la emergencia de una nueva
noción de ciudadanía ha intentado articular las luchas de los movimientos que
demandan derechos específicos como salud, vivienda, educación, y derechos étnicos, de
las mujeres y de los homosexuales, entre otros, con una lucha más amplia por la
construcción democrática. La defensa y la ampliación de los derechos es afirmada desde
una perspectiva de ciudadanía que asegura los derechos colectivos (Marés y Frederico,
1999) y, en algunas de sus versiones, se reconoce el derecho a la participación en la
gestión del Estado y en las decisiones políticas. Además de eso, se sustenta un vínculo
indisoluble entre el derecho a la igualdad y el derecho a la diferencia (Dagnino, 1994),
criticando el carácter homogeneizador de la visión liberal, convirtiéndose así en
referencia para los movimientos de las mujeres, de los homosexuales, de los negros, de
los indígenas y otros (Peña, C., 2003; Domínguez, E., 1999).
Tal visión de ciudadanía se presenta, asimismo, como una propuesta de sociabilidad, en
la medida en que trasciende el reconocimiento legal de los derechos y los límites
estrictos de la relación entre el Estado y los individuos para inclinarse hacia el ámbito
de las relaciones sociales en su conjunto, en las cuales el reconocimiento de los
derechos debe fundar parámetros de convivencia en la sociedad (Telles, 1994; Dagnino,
1994, 2003). El énfasis en esa dimensión se halla relacionado con el ordenamiento
social autoritario y jerárquico vigente en nuestros países, donde ser pobre no significa
sólo privación material, económica, sino también la sumisión a las reglas culturales que
expresan una absoluta falta de reconocimiento de los pobres como sujetos portadores de
derechos (Telles, 1994). Ese enfoque de ciudadanía implica una ampliación de la noción
de democracia, que extrapolaría el estatuto del régimen político para designar a una
sociedad democrática organizada mediante relaciones regidas por matrices culturales
más igualitarias (Chauí, 1981), manifestando “la aspiración de la democracia como
sociabilidad real” (Paoli, 1999:7).
De forma similar a la idea de participación, parece ser que en Brasil la formulación del
concepto de ciudadanía vinculado a este proyecto ha tenido mayor desarrollo.No
obstante, observamos un énfasis creciente en la adopción de esta concepción, con
diversas variantes, en países como Colombia (González, Segura y Bolívar, 1997),
Ecuador (Menéndez Carrión, 2000-2003; Pachano, 2003), Argentina (Wappenstein, S.,
2004; Cheresky, I., 2001; Bloj, 1994), Uruguay (Villareal, 2004) y otros. Incluso en
49
Chile, donde la emergencia contemporánea de la noción de ciudadanía se dio
fuertemente vinculada al proyecto neoliberal, la disputa entre diferentes versiones revela
señales de vitalidad (De la Maza, 2005).15
Por último, de este conjunto de elementos constitutivos del proyecto democrático-
participativo emerge una noción ampliada de política, que se reafirma en la
multiplicidad de sus terrenos, sujetos, temas y procesos. El reconocimiento de “nuevas
formas de hacer política”, la fórmula encontrada por varios analistas para designar el
surgimiento de nuevos sujetos políticos, como los movimientos sociales que trajeron al
ámbito público nuevas cuestiones y reivindicaron su carácter político, aquí se ve
reafirmado (Sader, 1988; Nun, 1989; Paoli, 1995).
Además es preciso destacar, por un lado, que en la dinámica de la diseminación de este
proyecto, así como en los intentos de su implementación práctica en América Latina, se
verifica lo que parece ser un “efecto-demostración” entre los diferentes países que están
aprendiendo uno del otro, a partir de la experiencia, en un proceso que se ha
intensificado con el crecimiento de redes continentales de movimientos sociales, ONG,
académicos y partidos políticos. El ejemplo más obvio, pero no el único, es la
proliferación de la experiencia brasileña de presupuestos participativos, iniciada en
1989 en Porto Alegre y diseminada hoy en varias naciones del continente.
Por otro lado, esos intentos han enfrentado, en toda América, dificultades de varios
órdenes, especialmente las relacionadas con la escasez de recursos disponibles para las
políticas sociales, resultado de los límites económicos causados por varios factores,
entre otros la priorización del pago de la deuda externa, el costo fiscal de la crisis
bancaria, la corrupción desmedida y la incapacidad fiscal del Estado. Asimismo, la
posibilidad de desarrollar plenamente el proyecto en el contexto de la conformación
actual del orden capitalista, o en algunas versiones, de cualquiera de sus
configuraciones, ha sido objeto de debate entre quienes se afilian a él. Esta discusión
incluye a los que afirman una contradicción entre la profundización democrática y el
capitalismo y defienden el socialismo, y a los que se vinculan, en términos teóricos y
15 Para una reseña del debate sobre ciudadanía en distintos países de América Latina, ver
Dagnino, Evelina, “Meanings of Citizenship in Latin America. IDS Working Papers 258. Brighton,
University of Sussex, 2005; así como el número especial sobre el tema de Latin American
Perspectives, volume 30, number 2, issue 129, March 2003.
50
prácticos, con la llamada “economía social” o “solidaria” (Singer, 2003; Singer y André
Ricardo de Souza, 2003; Santos, 2002b). En esta última opción, que comienza a
diseminarse por varios países, la idea central es hacer que la lógica democrática e
igualitaria también penetre en el ámbito de la producción y del mercado.
El proyecto neoliberal
Es posible sostener que el proyecto político neoliberal se articula desde un punto de
partida: la necesidad de ajustar al Estado y sus relaciones con la sociedad a lo que serían
las exigencias de un nuevo momento de las relaciones de acumulación capitalista,
marcadas por su reconfiguración en el ámbito global.
Así, ese impulso primordial que no resultó de un diagnóstico de la sociedad presidido
por la cuestión democrática marcó, desde luego, la lógica interna de la organización
del proyecto neoliberal, lo cual significa que no fue la cuestión de la democracia, tal
como en el proyecto participativo, lo que constituyó el impulso original del proyecto
neoliberal, sino básicamente la necesidad de ajustar la economía removiendo las
barreras para la expansión del gran capital internacional, principalmente en el Tercer
Mundo, y liberando al mercado de los obstáculos que le impedían funcionar como
organizador de la vida social. Eso es lo que le confiere su eje organizador al proyecto.
Además, la configuración de una nueva relación entre Estado y sociedad ha sido
determinada también, especialmente en América Latina, por una evaluación de las
características vigentes del Estado consideradas como inadecuadas para la nueva
realidad. Así, un Estado marcado por el gigantismo, la ineficiencia, el burocratismo y la
corrupción habrá de encontrar, en esta nueva relación, el camino para una actuación más
eficiente. La transferencia de las responsabilidades sociales del Estado a la sociedad
civil y al sector privado, al lado de la privatización de las empresas estatales, son
consideradas fundamentales para el adelgazamiento y la reducción del Estado, además
de una alternativa para resolver su déficit fiscal (Keyland, Kurt, 2002; Villar, 2001;
Conaghan, 1994; Bresser Pereira, 1996; Bhagwati, 2005; Stiglitz, 2002).
51
Es preciso recordar que, aunque la formulación de ese proyecto se había procesado en el
ámbito global a partir del Consenso de Washington (así como las subsecuentes
calificaciones a que fue sometido) su diseño e implementación en América Latina se
construyeron en interlocución con los diferentes contextos nacionales. Eso significa que
la correlación de fuerzas y el grado de consolidación de otros proyectos presentes en
cada uno de esos países van a afectar sus rasgos característicos y las diferentes
condiciones para su implementación en cada nación. En ese sentido, las referencias,
estrategias y formas de actuación de las fuerzas vinculadas al proyecto neoliberal en los
distintos países, aunque no se aparten de las directrices adoptadas globalmente, sí
adquieren especificidad propia en la medida en que se ven forzadas a establecer,
localmente, relaciones de sentido y un terreno de interlocución con los campos
adversarios. De ahí la necesidad, en algunos casos, de utilizar referencias comunes cuyo
significado, por lo tanto, debe ser desplazado, redefinido para garantizar su papel y
orientar prácticas adecuadas a la implementación de los objetivos del proyecto
neoliberal. Esa resignificación es constitutiva, precisamente, de la confluencia perversa
a la que nos referimos: no es una adopción o incorporación de elementos del proyecto
participativo por parte del proyecto neoliberal, como a primera vista podría parecer. Se
utilizan las mismas palabras y referentes pero con otro significado, y el hecho de que
esas diferencias no se expliciten con claridad hace, sin duda, perversa la confluencia.
La primacía del mercado en tanto eje reorganizador de la economía, es vista como algo
que debe extenderse al conjunto de la sociedad. La búsqueda de eficiencia y de
modernización pasa entonces a legitimar la adopción del mercado como organizador de
la vida social y política. La transferencia de la lógica del mercado al ámbito estatal
transforma a los gobiernos en “proveedores de servicios” y a los ciudadanos en
“clientes” o “usuarios”, en relación con los cuales es preciso tener sensibilidad respecto
a sus demandas y eficiencia en la atención.16 La introducción en América Latina de los
principios del “New Public Management” (Bresser Pereira, 1996, 2000; Cunill, 1997)
formaliza esta visión de la administración pública como extensión de la administración
privada. La participación de la sociedad civil tiene aquí un lugar: por un lado,
16 Las instancias e instituciones que bajo este esquema se han promovido en América Latina
(comités de usuarios de servicios, comités de receptores de subsidios, etc.), equivalen a
asociaciones de consumidores, representando así la inserción de la lógica mercantil en las
relaciones entre el Estado y los ciudadanos.
52
proporciona información calificada sobre las demandas sociales, y por otro, dispone de
organizaciones con capacidad para asumir con eficiencia la ejecución de las políticas
públicas orientadas a esas demandas. Así, la sociedad civil es concebida en forma
selectiva y excluyente, ya que sólo son reconocidos aquellos sectores capaces de
desempeñar tales funciones.
Esa concepción de sociedad civil tuvo un enorme impacto en la reconfiguración de la
misma en la mayor parte de los países latinoamericanos como resultado del avance del
proyecto neoliberal. El crecimiento acelerado y el nuevo papel desempeñado por las
organizaciones no gubernamentales, la emergencia del llamado “tercer sector” y de las
fundaciones empresariales, con fuerte énfasis en una filantropía redefinida (Fernandes,
1994; Landim, 1993; Alvarez, 1999; Paoli, 2002; Salomon, 1995; y Almeida, en este
volumen) y la marginalización (a la que algunos autores se refieren como
“criminalización”: Oliveira, 1999) de los movimientos sociales, evidencian ese
movimiento de redefinición. El resultado ha sido una creciente identificación entre
“sociedad civil” y las ONG, en la que el significado de la expresión “sociedad civil” se
restringe cada vez más a designar sólo a esas organizaciones, cuando no es un mero
sinónimo de “tercer sector”. Los gobiernos temen la politización de la interlocución con
los movimientos sociales y con las organizaciones de trabajadores, y buscan aliados
confiables que puedan responder, efectivamente, a sus propias exigencias y minimizar
los espacios de conflicto.
La concepción de participación que integra el proyecto neoliberal expresa sus
orientaciones generales (Guerra, 1997): se define de manera instrumental con respecto a
las necesidades de la conducción de los ajustes estructurales previstos, especialmente la
reducción del Estado por medio de la transferencia de sus responsabilidades sociales a
la sociedad civil y al sector privado. Por un lado, para los sectores de la sociedad civil
como las ONG, la participación significa asumir la ejecución eficiente de las políticas
sociales, cuya definición permanece bajo el control exclusivo del Estado; la
participación se concentra en la gestión e implementación de las políticas y no incluye
al poder de decisión sobre ellas (Teixeira, 2003).17 Por otro lado, para compensar la
17 La Reforma del Estado implementada en Brasil en 1998 con base en la inspiración del
ministro Bresser Pereira es muy clara en lo que dice sobre los respectivos papeles del llamado
53
contracción del Estado, la sociedad como un todo es llamada a participar, asumiendo
responsabilidades en el combate a la pobreza y a las carencias sociales, en nombre de la
solidaridad. La idea misma de “solidaridad”, la gran bandera de esa participación
redefinida, es despojada del significado político y colectivo que mantiene en otros
proyectos, pasando a apoyarse en el terreno privado de la moral, dirigiendo la
emergencia de la llamada “participación solidaria” y poniendo énfasis en el trabajo
voluntario y en la “responsabilidad social”, tanto de los individuos como de las
empresas. El principio básico aquí parece ser la adopción de una perspectiva privatista e
individualista, capaz de sustituir y redefinir el significado colectivo de la participación
social (Dagnino, 2004).
El proyecto neoliberal también incorpora la noción de ciudadanía, redefiniéndola de
acuerdo con sus principios orientadores. El centro de esa reformulación es disolver
precisamente aquello que constituye el núcleo de la concepción de ciudadanía, la idea
de derechos universales. Esa dilución puede ser observada en varias dimensiones de la
aplicación del proyecto neoliberal. Primero, los derechos sociales que habían
conseguido consolidarse en el precario Estado de bienestar latinoamericano están siendo
eliminados con el argumento de que constituyen obstáculos a la libre acción
modernizante del mercado. En esta política de anulación generalizada de derechos se
utiliza también, como justificación, la eliminación de “privilegios” de algunos sectores
de trabajadores, beneficios que fueron resultado de las estrategias del Estado en la
búsqueda de apoyo político y que no se extendieron a la población completa. Esa
disparidad se acentúa con el incremento del contingente de trabajadores subordinados a
la economía informal, además del también creciente número de desempleados y
subempleados.
Segundo, en la gestión de las políticas sociales la concepción de los derechos
universales, como modelo e instrumento de la construcción de la igualdad, es sustituida
por esfuerzos emergentes y focalizados, dirigidos a sectores en situación de riesgo.
Tercero, la ciudadanía es remitida al ámbito del mercado estableciéndose una seductora
conexión entre los dos términos. Entonces, convertirse en ciudadano pasa a significar la
“centro estratégico del Estado” y de las organizaciones sociales, correspondiendo al primero el
monopolio de las decisiones (Bresser Pereira, 1997).
54
integración individual al mercado, como consumidor y como productor (García
Canclini, 1996). En un contexto donde al Estado se le exenta progresivamente de su
papel de garantizador de los derechos, el mercado es ofrecido como una instancia
sustituta para la ciudadanía.
Cuarto, con la transferencia de las políticas sociales a las organizaciones de la sociedad
civil, a la filantropía y al voluntariado, la ciudadanía es identificada y reducida a la
solidaridad para con los pobres, a la vez que ésta es entendida, la mayoría de las veces,
como mera caridad. Los objetos de esas políticas no son vistos como ciudadanos, con
derecho a tener derechos, sino como seres humanos “carentes” que deben ser atendidos
por la caridad, pública o privada. Éste es el caso de las políticas sociales, con mayor o
menor énfasis, en gran parte de los países de América Latina, lo cual se puede constatar
a través de los programas formulados según la inspiración neoliberal, como el de la
Comunidad Solidaria en Brasil, el Fondo de Solidaridad e Inversión Social (Fosis) en
Chile, la Red de Solidaridad en Colombia, etc. En México, el carácter distintivo de
programas como el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) estuvo en el papel
decisivo que desempeñó el Estado, centralidad que ha mantenido el nuevo programa de
subsidios directos y enfocados a los más pobres llamado Oportunidades. La experiencia
mexicana ha inspirado en Perú el Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más
Pobres (Juntos). Se trata de un programa de subsidios directos a medio millón de
campesinos e indígenas que viven en condiciones de extrema pobreza, y que el
Gobierno de Toledo ha inaugurado a pocos meses del término de su mandato y de las
elecciones generales del 2006. La manipulación política de los campesinos definidos
como carentes parece estar detrás de esta iniciativa.
En México y Perú la implantación del modelo neoliberal no incluyó el desarrollo de un
proyecto ambicioso y totalizador de política social privatizada, como el de Comunidade
Solidaria. Más bien se concretaron (y se realizan) proyectos específicos, en algunos
sectores, que se inspiran en esta orientación, como sucede con la atención a problemas
de la niñez (ante todo a niños de la calle) y a una parte de los derechos de las mujeres.
La retórica neoliberal de la participación es más débil, sea porque, como en México, no
hay una tradición participativa a la cual confrontar, o por la presencia de una influyente
y compleja sociedad civil nacional e internacional, como en Perú. En ambos casos, el
gobierno central mantiene el monopolio de la definición de la política social, y la
55
llamada “participación” se limita a la presencia más bien testimonial de representantes
de las ONG en los consejos consultivos de las secretarías de Estado (México), o
constituye un terreno de disputa política entre distintos proyectos y concepciones de
participación (Perú). En México la nueva Ley de Apoyo a las Organizaciones Civiles,
aparte de obligarlas a registrarse legalmente, no prevé expresamente la subcontratación,
y más bien considera el respaldo financiero estatal (muy escaso) a proyectos definidos
autónomamente por las ONG en las áreas de interés de la política social. Sin embargo, el
efecto final es el mismo: actores privados deberán encargarse de las responsabilidades
no asumidas por el Estado en vastas áreas de la política social.
Las nociones de ciudadanía, de sociedad civil y de participación formuladas por el
proyecto neoliberal expresan una misma intención despolitizadora y, por lo tanto, son
portadoras de lo que se podría llamar una visión minimalista de la política. Esa
perspectiva, que reacciona contra la ampliación de la política emprendida por los
esfuerzos democratizantes del proyecto democrático-participativo, se traduce en su
contrario: la reducción de terrenos, sujetos, temas y procesos considerados como
constitutivos de la política. Si una visión ampliada de ésta incluye a la sociedad civil
como una arena política legítima, y enfatiza a la ciudadanía como un proceso de
constitución de sujetos políticos, la versión minimalista de la política se apoya, en
primer lugar, en la reducción selectiva de la sociedad civil a tipos específicos de
organizaciones, con la consecuente exclusión de otros actores, y en la propia
redefinición de su papel: el de compensar la ausencia del Estado en la implementación
de las políticas sociales. La sustitución del término sociedad civil por el de tercer sector,
al lado del mercado y del Estado, indica la nueva función y designa el intento de retirar
de la sociedad civil su papel como constitutiva del terreno de la política, ahora otra vez
condensado en la sociedad política. Autodenominado como apolítico, el tercer sector
refuerza una concepción estatista del poder y de la política, precisamente contra la cual
se dirigió la visión de sociedad civil del proyecto democrático, al confrontar al
monopolio del Estado y de la sociedad política en el ejercicio de la política y del
poder.18
18 La insistente acusación de que “¡son movimientos políticos!”, repetida por los gobiernos y por
los medios conservadores, y dirigida a los movimientos sociales, por ejemplo al Movimiento de
los Sin Tierra en Brasil, es representativa de esa visión restrictiva de la política.
56
En segundo lugar, esas políticas y las cuestiones a que se dirigen son tratadas
estrictamente bajo el ángulo de la gestión técnica o la filantrópica. En consecuencia, la
pobreza y la desigualdad están siendo retiradas de la arena pública (política) y de su
dominio propio: el de la justicia, la igualdad y la ciudadanía. La distribución de
servicios y beneficios sociales pasa a ocupar, cada vez más, el lugar de los derechos y
de la ciudadanía, obstruyendo no sólo la demanda por los derechos no hay instancias
para eso, ya que esa distribución depende sólo de la buena voluntad y de la competencia
de los sectores involucrados sino, lo que es más grave, impidiendo la propia
formulación de los derechos y de la ciudadanía y la enunciación de la cuestión pública
(Telles, 2001).
En tercer lugar, la privatización de las cuestiones más urgentes en los países
latinoamericanos la pobreza y la desigualdad contrasta con los esfuerzos recientes
por la creación de espacios públicos para la discusión de estos temas y de otros
concernientes al interés público, defendidos por el proyecto democrático como formas
de ampliar el debate político, donde el conflicto entre intereses divergentes pueda ser
expuesto y negociado públicamente, con base en modelos democráticos.19
Atada a las instituciones tradicionales de la democracia representativa, la reducida
política neoliberal está acompañada de una visión también minimalista de la
democracia. Ambas deben ser limitadas al mínimo indispensable. Lo mismo que la
capacidad de administración de los recursos del Estado, esa contracción es selectiva y
sus consecuencias son la profundización de la exclusión exactamente de aquellos
sujetos, temas y procesos que pueden amenazar el avance del proyecto neoliberal.
En contraposición con un planteamiento que reconoce la centralidad del conflicto y de
la democracia como la mejor forma para abordarlo, la visión minimalista se esfuerza en
su invisibilización y en su confinamiento, cuando no en su tratamiento tecnocrático y
gerencial. Esa característica fundamental del proyecto neoliberal está en la base de la
crítica de quienes lo consideran un “fascismo pluralista” (B. S. Santos, 1999) o una
19 En Brasil, el contraste entre los dos proyectos respecto a la despolitización de la orientación
de las políticas sociales se manifestó de inmediato y paradigmáticamente en la eliminación del
Conselho de Segurança Alimentar y su sustitución por el Conselho Comunidad Solidária,
durante los primeros días del gobierno del presidente Fernando Enrique Cardoso (Telles, 2001;
Almeida, en este volumen).
57
forma de “totalitarismo” asentada en la tríada “privatización de lo público, destitución
de la palabra y anulación de la política” (Oliveira, 1999).
Sin considerar el rito o justicia de esas evaluaciones, el abordaje que privilegiamos
aquí tiene otro énfasis: la necesidad de aclarar las diferencias, los conflictos y la lucha
entre los proyectos políticos presentes. El esfuerzo analítico y político más productivo
más que ser un diagnóstico de que vivimos un momento totalitario, de anulación de la
política consiste, precisamente, en identificar y analizar la disputa política que insiste
en restablecerse continuamente al interior de ese proceso. De otra manera, es posible
que el fatalismo sustituya lo que fue la euforia vigente en países como Brasil durante la
década de los 80 y al inicio de los 90, cuando la dinámica de la construcción
democrática alimentada por la coyuntura favorable y por la visibilidad de los
movimientos sociales, tal vez haya contribuido a una visión simplificada de lo que sería
el desarrollo del proceso y de las dimensiones de la disputa que éste implica. Quizás
habíamos sobreestimado la fuerza política de uno de los lados de esa disputa,
minimizando los obstáculos que iba encontrar y el poder de sus adversarios. La
revelación práctica y contundente de que lo que parecía un proceso lineal y ascendente,
en realidad enfrenta contradicciones, límites, dilemas y un ritmo desigual, y que su
avance en las varias dimensiones que lo componen, es heterogéneo y accidentado,
parece habernos hecho olvidar que la disputa política es un ingrediente intrínsecamente
constitutivo de la construcción y de la profundización de la democracia. Reconocer y
exponer la permanencia de esa disputa, examinar de modo detenido sus características,
parece ser el procedimiento que probablemente puede contribuir al esclarecimiento de
los dilemas y a la superación de los límites que enfrentamos hoy. Al menos esto, podrá,
quién sabe, ayudar a evitar que cometamos los mismos errores de nuestros análisis
pasados, ahora sustituyendo la euforia por el fatalismo. (Dagnino, 2004c).
De acuerdo con este énfasis, los estudios de caso que integran esta obra colegiada se
dirigen, precisamente, a contribuir a una mejor comprensión de la naturaleza de estos
proyectos y de las relaciones que mantienen entre sí. Además, analizan las experiencias
de implementación de los proyectos democrático-participativo y neoliberal, tal como
fueron asumidos en Brasil, Chile, México, Perú y Argentina.
58
El primer caso brasileño aborda el ya bien conocido mecanismo del presupuesto
participativo (PP), que es, desde luego, la práctica más difundida y mejor realizada entre
aquellas inspiradas por el proyecto democrático participativo. Precisamente por el éxito
obtenido, este modelo, iniciado en 1989 por el Partido de los Trabajadores en la
prefectura de Porto Alegre, en el estado de Rio Grande do Sul, no sólo se difundió en
otros países, sino que también fue adoptado en Brasil por otros partidos y por otros
proyectos políticos. El estudio de Ana Cláudia Chaves Teixeira y de Maria do Carmo
Albuquerque examina cuatro experiencias de presupuesto participativo instrumentadas
por diferentes partidos en São Paulo y analiza el papel desempeñado por los diferentes
proyectos políticos presentes, tanto en el Estado como en la sociedad civil, y de varias
otras variables en la implementación y en el alcance democratizante de las mismas. Se
destacan en el análisis, además, dimensiones como los grados de publicidad y de
transparencia, la representación, las formas de lidiar con los conflictos y de hacer
negociaciones, la cogestión, la inversión de prioridades y la cultura local.
El potencial democratizante de los presupuestos participativos parece depender, por un
lado, de las relaciones que el proyecto democrático-participativo establece con su
entorno y con los otros proyectos presentes. En la medida en que sus portadores
negocian o se subordinan a otras concepciones, así sean las dominantes en la cultura
local o las defendidas por sus aliados, interlocutores o adversarios, se pone en juego la
capacidad de ese proyecto para avanzar en sus propósitos. Si la posibilidad del PP de
convertirse en un espacio público para la efectiva cogestión del poder depende
fundamentalmente de la vitalidad, del vigor y de la madurez del proyecto político
democratizante surgido de la sociedad civil local, no se puede ignorar que también ella depende
radicalmente de la transparencia y de la consistencia con la que el gobierno implemente un
proyecto político democrático y participativo.” La disputa que tiende a condicionar esa
transparencia y consistencia, incluye en algunos casos, no sólo a los partidos que
gobiernan en alianza con el PT y los sectores dominantes en el poder local, sino también
a sectores del propio partido.
Por otro lado, el proyecto que inspiró al PP ha encontrado claros límites tanto en
la escasez de recursos para la inversión social, que caracteriza a los actuales gobiernos
en Brasil, como en la precariedad de las difíciles condiciones de organización de la
sociedad para dirigir su propia participación, especialmente en las ciudades con escasa
59
tradición asociativa. A esta precariedad están asociados, por ejemplo, los muy diferentes
grados de experiencia, capacitación y madurez que presentan las organizaciones de la
sociedad para participar de manera autónoma en los conflictivos procesos de
negociación entre los distintos intereses, así como las dificultades que se originan por la
calificación y especialización exigida para la participación en el proceso del PP. El tema
de la representación, central en el proceso, también enfrenta problemas derivados tanto
de esa precariedad como del diálogo, a veces muy difícil, que se establece entre el PP y
la representación proveniente de la democracia electoral.
“La forma de enfrentar el conflicto es importante para percibir las distintas prácticas,
tanto del gobierno como de la sociedad”, nos dicen las autoras. Al interior de las
experiencias investigadas fue posible encontrar tanto “formas de operar que procuran
„contener‟ los conflictos evitándolos”, cuanto “formas de actuación que colocan en el
conflicto la posibilidad de la fundación de criterios públicos para la comprensión del
mundo”.
El texto analiza las condiciones institucionales que favorecen la segunda alternativa y
discute también los riesgos de “domesticación” de la conflictividad de los movimientos
populares contenidos en el nuevo marco institucional que el PP presenta, un desafío que
se vuelve más serio en tanto la sociedad está menos organizada, “pues la nueva lógica
de actuación puede deslegitimar las formas más espontáneas y conflictivas de
manifestación”.
Por su parte, Carla Almeida encara al proyecto neoliberal y analiza el marco discursivo
de la “participación solidaria”, que ha orientado la formulación y la implementación de
las acciones sociales en Brasil bajo la hegemonía de este proyecto, a partir del gobierno
de Fernando Henrique Cardoso. El estudio muestra la enunciación de este marco
discursivo al interior del Programa Comunidade Solidária y cómo sus elementos
constitutivos se contraponen al proyecto democrático-participativo, a pesar de la
similitud de las referencias adoptadas. También examina las relaciones establecidas
entre actores de la sociedad civil y del Estado, así como del sector empresarial, en la
elaboración de ese marco, demostrando la confluencia de sus perspectivas en lo que se
refiere a la gestión y al contenido de las políticas sociales.
60
La recuperación del discurso de la “participación solidaria” analiza en forma sistemática
los significados de las diferentes concepciones que lo organizan y sus implicaciones.
Esa recuperación muestra cómo las nociones de alianza(parceira en portugués) tercer
sector, capital social, voluntariado y responsabilidad social, articuladas alrededor del
núcleo principal conformado por la idea de solidaridad, son elaboradas para confrontar
y sustituir los significados de las reivindicaciones de participación y ciudadanía
que habían sido construidas por un diversificado campo de movimientos sociales
brasileños en sus luchas por la democratización. Algunas de las consecuencias más
evidentes de esas formulaciones y de su implementación en prácticas concretas hacen
referencia a la despolitización y al ocultamiento del conflicto. Así, por ejemplo, la
noción sustitutiva de participación, definida como una forma de privilegiar la
participación individual y voluntaria, termina por constituir un obstáculo para la
construcción de una identidad política y para la visibilidad de los proyectos políticos
que están en juego. En lo que se refiere al diseño de políticas públicas, campo en donde
se concentran los esfuerzos vinculados al proyecto democrático-participativo para
disminuir la desigualdad social y a efecto de extender y garantizar los derechos, el
conjunto de referencias utilizadas opera en una dirección contraria, en la medida en que
procura retirar esa formulación del terreno conflictivo conformado por los intereses
reales que recorren a la sociedad y al Estado, circunscribiéndolos a un rol restringido a
la eficacia y la eficiencia gerenciales.
El estudio de caso realizado por Luciana Tatagiba también aborda la implementación
del proyecto neoliberal en Brasil. Investiga los desafíos de la articulación entre la
sociedad civil y la sociedad política en el ámbito de la aplicación de una política pública
para los niños y los adolescentes, en un marco que denomina “democracia gerencial”.
En él encontramos también, el contraste entre los dos proyectos en disputa y los
diferentes significados que éstos le asignan a los principios de participación, espacio
público, etcétera. El eje central del proyecto democrático-participativo, el principio de
participación, mantiene aquí un estatuto central, ahora radicalmente redefinido como
una “herramienta de gestión”: la defensa de la pluralidad y de la diferencia, fuertemente
centrada en el discurso liberal, se asocia a la necesidad de la articulación y “sinergia” de
los actores, buscando la solución de un campo limitado de problemas.
61
Dirigida por la posibilidad de administrar en forma eficiente los recursos financieros,
materiales y humanos existentes, esa participación no está orientada a la construcción
del interés público, ya que anula los espacios públicos y el debate que pueden posibilitar
esa construcción, y mucho menos a compartir el poder de decisión con el Estado: “lo
que se busca como horizonte de expectativas no es „la cogestión del poder‟ sino la
disolución de ese poder en una gerencia eficiente”. El asunto fundamental, que desafía
al Estado subordinado al ajuste neoliberal, es cómo producir políticas eficientes de
combate a la pobreza en un contexto marcado por la reducción de las inversiones
públicas en el área social, lo cual determina la relectura del ideario participacionista
desde las exigencias propias de la gerencia moderna y ofrece una respuesta que
encuentra también eco en el ámbito de los gobiernos originalmente vinculados a ese
proyecto.
En este proceso de dislocación del conflicto y de despolitización de la participación, no
sorprende el súbito énfasis puesto en la práctica y en la teoría de las redes como
estrategia de gestión de las políticas públicas en el área social, las cuales se distinguen
claramente de las redes como forma de organización de la resistencia de los años 90 -las
redes sociales de los movimientos o societarias-.
Por otro lado, el texto muestra cómo la llamada “democracia gerencial” no se
contrapone solamente al proyecto democrático participativo, sino que en nombre de la
eficiencia y de la profesionalización, también lo hace a las prácticas societales
tradicionales en el campo de la asistencia a los niños y a los adolescentes, tales como las
que han sido marcadas por una cultura religiosa, por la vieja filantropía y por la
invisibilidad. La experiencia analizada aclara los conflictos, la interacción y las
combinaciones contradictorias entre esas distintas concepciones en disputa.
Gabriel Feltran, por su parte, examina un conjunto plural de trayectorias biográficas de
activistas civiles y políticos retomando las reflexiones sobre las dislocaciones de sentido
en la escena política brasileña durante las tres últimas décadas (cuyas implicaciones son
presentadas con mayor detalle en la sección sobre trayectorias). Además de destacar las
rupturas y continuidades de este período en tres arenas políticas (la sociedad civil, con
la intensificación de la negociación con los gobiernos y el ascenso del marco discursivo
del tercer sector empresarial; el Partido de los Trabajadores, con la presión interna por
62
la adecuación a la competitividad electoral y el énfasis programático por ocupar el
Estado; y los gobiernos de izquierda, subordinados a la escasez del ajuste neoliberal),
este estudio muestra cómo los proyectos políticos que atraviesan estas arenas no son
verdades inamovibles, sino que tienen un proceso propio y complejo. Centrándose en el
desarrollo del proyecto democrático participativo en Brasil, Feltran revela tensiones y
dislocaciones de sentido político ocurridos cuando éste enfrenta restricciones y lógicas
de actuación que sus promotores no habían previsto inicialmente. De esta manera, este
estudio nos introduce en los procesos y concepciones que dan forma a la construcción
de los proyectos políticos en disputa en el Brasil de hoy.
El estudio de Palomino y otros sobre Argentina evidencia la presencia de diversos
proyectos políticos al interior de los movimientos sociales (piqueteros desempleados,
trabajadores de empresas recuperadas, asambleas barriales), que irrumpen en la
escena publica argentina desde mediados de los 90, como respuesta a los efectos
provocados por la aplicación del proyecto neoliberal en las condiciones de vida de los
ciudadanos.
Esos proyectos políticos son bastante heterogéneos y se diferencian por su diversidad
ideológica, por su desigual capacidad de influir en los movimientos sociales y por sus
diversos grados de vinculación con los partidos y el Estado. Algunos proyectos se
orientan a intervenir directamente en la competencia político electoral a través de
candidaturas propias o en alianza con otros movimientos y partidos. Otros proyectos
prefieren la acción directa y las demandas al Estado como una forma de obtener
recursos, mientras varios más conciben la participación en los movimientos sociales
como una forma de construir alternativas políticas de transformación social de mayor
aliento. No faltan quienes comparten algunas de estas perspectivas simultáneamente.
No obstante las diferencias, buena parte de tales proyectos comparten el mismo rechazo
al proyecto neoliberal, una fuerte crítica a las formas delegativas de representación y la
promoción de ideas y prácticas democráticas y participativas. Destaca, en especial, la
ampliación de la esfera de la política y la democracia electoral, con nuevas prácticas
sociales de deliberación y de acción colectiva en las asambleas y en espacios públicos,
prácticas que paulatinamente se fueron generalizando hasta convertirse en un rasgo
sustantivo de esos movimientos. Igualmente, resalta el fuerte acento en la autonomía del
63
movimiento social en relación con el Estado y el Partido Justicialista, viejos socios del
modelo populista corporativo de décadas precedentes, y, finalmente, la ampliación de
las fronteras de la ciudadanía, incorporando los derechos sectoriales defendidos por los
nuevos movimientos sociales y el “derecho a tener derechos”.
En cuanto a Perú, el trabajo de Panfichi y Dammert muestra cómo el proyecto
democrático participativo, impulsado por un grupo de activistas civiles, convertidos en
funcionarios públicos al inicio de la transición peruana (iniciada en 2001), logra avances
importantes en la institucionalización de diversos mecanismos de participación
ciudadana. No obstante, conforme estas experiencias se consolidan, los sectores
participacionistas deben enfrentar primero la resistencia y luego la abierta oposición de
un sector de la sociedad política (autoridades, funcionarios del Estado y partidos en el
gobierno) que responde a orientaciones y proyectos políticos más tradicionales y
clientelistas. El análisis de las disputas políticas sobre el contenido de la participación
ciudadana, en especial en las estrategias de lucha contra la pobreza, es uno de los
aportes de esta investigación.
El trabajo sobre Chile de Gonzalo de la Maza y de Carlos Ochsenius revela cómo la
confluencia virtuosa entre los proyectos políticos provenientes de la sociedad civil y de
la sociedad política, movilizadas ambas por la recuperación de la democracia en Chile,
no fue suficiente para conseguir la democratización esperada de la sociedad y del
Estado. Según los autores, parte de la explicación se encuentra en las condiciones
institucionales de la propia transición política chilena, la cual impidió, desde 1990, que
la mayoría política en el gobierno ejerciera plenamente su poder (Garretón 2000), pero
también en el carácter poco participativo del proyecto que llevaron adelante los
gobiernos de la Concertación. Ambos autores afirman que la salida del autoritarismo
pinochetista y la transición a la democracia se basó en un pacto político que garantizó la
preservación del modelo económico neoliberal, manteniendo cuotas de poder para los
militares, y que sancionó una concepción de democracia elitista, altamente segmentada
y especializada. Este arreglo político logrado en 1990 ha permitido la reconstitución del
sistema político institucional de la democracia representativa y ha impedido hasta ahora
(quizás esto pueda cambiar en el futuro) la profundización de la participación
democrática y el fortalecimiento de la sociedad civil.
64
Chile es usualmente presentado como el caso exitoso del modelo económico neoliberal,
donde la noción de participación ciudadana es despolitizada y reducida a sus aspectos
más instrumentales en la provisión de servicios. No obstante, aún en forma embrionaria
y poco desarrollada, algunos sectores de la sociedad civil intentan construir nuevos
espacios de participación y concertación local entre autoridades y ciudadanos. Estas
experiencias constituyen, todavía, desarrollos débiles y desarticulados, pero también
muestran la creciente difusión de las ideas y aspiraciones de la democracia participativa
en toda la región.
En México, los estudios de caso presentados por Ernesto Isunza apuntan a la existencia
fragmentaria y experimental de un proyecto democrático participativo en algunas
interfases entre la sociedad y el gobierno definidas en torno a campos específicos de la
política pública. Se trata de un proyecto democrático en una etapa inicial, postulado e
implementado como un conjunto de microproyectos de cogestión y no como una
propuesta de carácter general.
En el caso del Consejo del VIH-SIDA, Isunza demuestra que la combinación de un gran
activismo de las organizaciones de enfermos de SIDA y la actitud de apertura mostrada
por la Secretaría de Salud a nivel federal abrió las puertas para que se integraran
consejos que fueron dotados de capacidades de decisión y evaluación y que estaban
compuestos tanto por ciudadanos (representantes de organizaciones de enfermos de
SIDA, varias ONG de salud y algunos investigadores universitarios) y funcionarios del
área de salud encargados de la aplicación de los programas sectoriales. El estudio de
caso indica que mientras no se cuestionó la autoridad de los funcionarios, el Consejo
pudo trabajar como una instancia casi cogestiva, en la medida en que la opinión de los
enfermos y sus aliados fue escuchada. El espacio público creado por estos consejos fue
abierto, deliberativo y, al mismo tiempo, decisorio. Sin embargo, cuando la eficacia
operativa de los funcionarios se vio cuestionada frontalmente, el Consejo fue boicoteado
por los representantes gubernamentales. Este Consejo constituyó el ejemplo más
cercano al de los consejos gestores de Brasil, aunque sólo se aplicó en el área específica
de los enfermos de VIH-SIDA.
En el caso del Instituto Federal Electoral (IFE), Isunza afirma que el modelo
organizativo de la institución encargada de coordinar las elecciones federales en
65
México, representa una innovación democrática en el contexto de un país que recién
sale del autoritarismo político. El IFE creó un Consejo General conformado por nueve
ciudadanos designados por la Cámara de Diputados federal para tomar en sus manos la
organización de las elecciones. Esas nueve personas se seleccionaron en 1996 sobre la
base de su autonomía personal respecto de los partidos políticos y por su prestigio
profesional o académico. Al darles un poder efectivo de decisión y de supervisión, estos
consejeros asumieron un notable poder sobre el aparato administrativo del IFE y crearon
un espacio de autonomía relativa frente al gobierno y a los propios partidos políticos. Al
aplicar este modelo en los 32 consejos locales (uno por estado de la república) y en los
300 distritos electorales del país, el principio de la llamada ciudadanización del IFE
permite que la organización de las elecciones quede en manos de ciudadanos que tienen
autoridad sobre los órganos ejecutivos de la burocracia.
Aunque esta institución no puede considerarse como parte de un modelo democrático-
participativo, contiene elementos del mismo en tanto plantea una cogestión de facto
entre los representantes simbólicos de la ciudadanía y los del gobierno en el marco de
una institución autónoma especialmente creada para ese fin. Isunza destaca el carácter
innovador de esta forma de “rendición de cuentas transversal”, que consiste en el
establecimiento institucional de un espacio de definición y aplicación de una política
pública a partir de representantes de la ciudadanía que “penetran” en las estructuras del
Estado. El carácter participativo de esta institución puede cuestionarse sobre dos bases
distintas: de un lado, los representantes de la ciudadanía son designados por la Cámara
de Diputados, es decir, por la sociedad política y no por la propia sociedad. Esta
circunstancia impone una limitación estructural a la institución al hacerla dependiente,
en última instancia, de las decisiones de un órgano del Estado. En segundo término, la
efectiva participación de la ciudadanía es esporádica, se produce cada tres años y opera
bajo reglas y normas ya establecidas previamente y con un estrecho margen de acción y
decisión.
Felipe Hevia, en su análisis sobre la participación en las constituciones de América
Latina, demuestra cómo, en sus páginas, ellas reflejan el aprendizaje normativo que se
produjo en la región a partir del período de las transiciones a la democracia. En efecto,
como ya se ha señalado, casi todos los países de América del Sur tuvieron procesos de
elaboración de nuevas constituciones desde 1988; Centroamérica (con excepción de
66
Nicaragua) y México no los experimentaron. Hevia observa que en la mayoría de las
nuevas constituciones el principio de participación ciudadana ha sido incorporado
directa o indirectamente, siendo los casos más explícitos y extensos los de Venezuela y
Nicaragua. No obstante, el mismo autor refiere que hay una gran distancia entre el
contenido constitucional, en tanto discurso legal abstracto, y las posibilidades reales de
implementación de esas medidas las cuales no están contempladas en los preceptos
constitucionales y requerirían por tanto de otro ciclo legislativo (legislación secundaria,
reglamentación, etcétera) que no se ha realizado. La inclusión de la participación se
produjo simultáneamente al reconocimiento constitucional de diversos mecanismos de
la democracia directa, proceso que hizo posible la legalización del plebiscito, del
referéndum y de la consulta popular en casi toda América del Sur. Sin embargo, este
recurso ha sido muy poco utilizado en la práctica, con excepción de Uruguay. Por otro
lado, los únicos países que legalizaron la revocación de mandato fueron Perú y
Venezuela, y sólo en este último la medida ha sido accionada a través de una votación
nacional, bastante traumática, que terminó con la ratificación del mandato del presidente
Hugo Chávez.
Si desde un punto de vista jurídico hay un enorme avance en América Latina en materia
de democracia participativa, la práctica real de la participación ciudadana aún es
bastante limitada y se concentra principalmente en Brasil, donde los consejos gestores
de salud constituyen el caso más avanzado de una instancia establecida
constitucionalmente y que opera a escala nacional, no obstante las dificultades prácticas
que enfrentan. La otra gran contribución brasileña a la participación, el presupuesto
participativo, carece de un anclaje constitucional explícito, lo que demuestra que la
innovación democrática no necesariamente requiere de espacios legales específicamente
diseñados para poder materializarse en prácticas participativas.
En otro estudio de caso sobre México, Guillermo de la Peña indica que los grupos
étnicos del occidente mexicano carecen de un proyecto político autonómico expreso. La
historia de vida de dos líderes intelectuales indígenas ilustra los problemas que trae
consigo la intermediación cultural, es decir, la integración parcial de esos líderes en el
mundo moderno con su cultura e instituciones, mientras al mismo tiempo se mantiene la
pertenencia a las comunidades de origen, cuya vida social está altamente normada por la
tradición.
67
A través del caso de un indígena huichol se analiza a un pueblo que por razones
históricas diversas ha gozado de una efectiva autonomía en términos del control de su
territorio y en la aplicación de sus criterios de justicia, religión y reglas de integración
social. No obstante, ese pueblo no puede abstraerse de la modernidad, la cual toca a sus
puertas en la forma de la pluralidad religiosa (llegada de sectas protestantes) y de
competencia externa por las tierras que ancestralmente pertenecieron a la comunidad.
En ese contexto, el saber especializado del joven abogado huichol que se ha formado en
el mundo moderno resulta necesario para su comunidad, a pesar de que la autoridad de
este personaje plantea una especie de reto a la autoridad tradicional. Así, el proyecto que
a nivel nacional plantean diversos movimientos indígenas en términos de garantizar
constitucionalmente la autonomía de sus comunidades y la búsqueda de nuevas formas
de representación política encuentra en esta experiencia un reflejo de sus límites ante el
impacto de la modernidad. Estamos frente al doble cuestionamiento de la autoridad del
saber técnico y de la necesidad de admitir la pluralidad religiosa, todo lo cual ataca el
principio nodal de la autoridad tradicional.
El caso de una líder indígena nahua plantea otros retos. Sus esfuerzos por reconstruir la
identidad étnica en un lugar donde ésta casi desapareció por completo, demuestra la
importancia de este recurso simbólico en la construcción de nuevas identidades y en la
lucha por mayor tolerancia y aceptación de los otros en el contexto de la vida local.
Dada la inexistencia de la comunidad indígena tradicional, el proyecto de esta líder
adquiere un carácter cultural y apela a valores modernos como los mencionados. Pero la
tentación de la cooptación política está siempre presente, pues rápidamente distintos
actores de la sociedad política intentan utilizarla como una especie de representante
simbólica de los indígenas en diferentes instancias gubernamentales, sin que nadie la
haya nombrado para cumplir esa función.
En suma, el estudio de De la Peña prueba el carácter fragmentario y a veces paradójico
del proyecto de reconstrucción de la identidad y de las instituciones de los pueblos
indígenas a través de reconocimiento legal de su especificidad cultural y legal.
Relaciones entre sociedad civil y Estado: trayectorias
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Analizar en toda su complejidad y diversidad las relaciones entre la sociedad civil y el
Estado es una condición necesaria para comprender las tensiones y la disputa por la
construcción democrática en América Latina. Como se ha indicado, prevalece una
tendencia a pensar que estas relaciones son siempre conflictivas, que la sociedad civil es
el polo de la “virtud democrática” y el Estado la “encarnación del mal”, y que bajo
ciertas circunstancias estos conflictos pueden alimentar la antipolítica y provocar el
debilitamiento y eventual colapso del sistema democrático. Frente a esta visión
maniquea y dicotómica, nosotros planteamos la hipótesis de que la democracia tiene
mayores posibilidades de profundizarse cuando existe una fuerte correspondencia entre
los contenidos democráticos de los proyectos políticos dominantes en ambas esferas de
actividad. No obstante, este posible equilibrio es el resultado contingente de una
correlación de fuerzas muy difícil de lograr en la práctica.
Una apuesta metodológica de esta investigación ha sido la búsqueda de una mejor
comprensión de las relaciones entre la sociedad civil y el Estado, a partir de las
trayectorias individuales o los tránsitos de dirigentes y activistas sociales entre ambas
esferas de actividad, un fenómeno frecuente en las democracias latinoamericanas, pero
hasta el momento poco estudiado. En una primera formulación entendemos por
trayectorias las variantes biográficas que toman algunas articulaciones entre la sociedad
civil y el Estado. Su estudio puede constituir un recurso metodológico descriptivo para
superar la dicotomía que separa artificialmente ambas esferas de actividad en muchos de
los análisis de la política latinoamericana. Creemos que las trayectorias permiten
observar tanto las vinculaciones y separaciones entre la sociedad civil y la sociedad
política, como los cambios y las continuidades que sufren los proyectos que orientan la
acción de los actores conforme estas trayectorias se desarrollan.
Las trayectorias pueden adquirir múltiples formas, y los estudios de caso realizados
buscan ilustrar esta diversidad y permiten avanzar en su comprensión, quedando
pendiente un trabajo más sistemático y extenso al respecto. Nos interesa mostrar que, en
contra del sentido común dominante, las trayectorias no implican necesariamente la
constatación de dos alternativas extremas y simplistas. De un lado, la perspectiva
antipolítica, que dice que estos traslados son formas de “cooptación” de actores civiles
por parte del Estado, considerado siempre como “encarnación del mal”. De otro lado,
aquella que considera que la incorporación de activistas civiles a la esfera estatal es una
69
forma de acelerar la democratización del sistema político. Frente a ambos
reduccionismos, pensamos que las trayectorias muestran las tensiones y los dilemas que
se producen en distintos contextos políticos nacionales cuando se busca llevar adelante
proyectos de transformación democrática. Este análisis, además, nos ayuda a entender
cómo y bajo qué circunstancias estos proyectos sufren cambios o dislocaciones de
sentido cuando su campo de acción cambia de la esfera civil a la esfera estatal.
Así, ubicándonos en el terreno de los tránsitos, de las vinculaciones y desvinculaciones,
nos preguntamos si estas trayectorias tienen impactos democratizadores o conservadores
en sus esferas de partida y llegada, y cuáles son las condiciones para que cada una de
estas situaciones ocurra. Asimismo, nos preguntamos de qué manera el “lugar” de
intervención de los actores (con su lógica especifica, condiciones estructurales, y
funciones) absorbe, neutraliza o impone la resignificación de los proyectos presentes en
las trayectorias analizadas. Finalmente, queremos saber cómo estas trayectorias revelan
las disputas y tensiones entre las dimensiones personales y colectivas de la acción de los
activistas analizados.
Para responder a tales preguntas se realizaron varios estudios de caso, algunos de los
cuales se publican en el presente volumen. Según estas investigaciones, las trayectorias
de dirigentes y activistas de la sociedad civil al Estado son muy frecuentes y parecen
constituir una característica del funcionamiento de las actuales democracias en la
región. Sin embargo, las trayectorias también muestran las tensiones y los desafíos que
enfrentan los actores y sus proyectos, en la disputa por la construcción democrática en
nuestros países. De este conjunto, en esta oportunidad, analizaremos tres tipos de
trayectorias, poniendo atención no sólo a los aspectos individuales y colectivos sino
también a los cambios de contexto, las correlaciones de fuerzas y las lógicas de
actuación de las esferas donde las trayectorias operan.
En primer lugar tenemos las trayectorias que muestran que el paso de dirigentes y
activistas de la sociedad civil a posiciones de responsabilidad política nacional en el
Estado, no siempre producen un impacto democratizador en la política gubernamental,
sino que esto depende en buena medida del contenido del proyecto que orienta la acción
política de tales actores. Luego, en segundo lugar, las trayectorias que revelan cómo, en
ciertas circunstancias, los proyectos sufren redefiniciones o cambios de sentido cuando
70
se transita de un lugar de actividad a otro. En este caso aparecen como aspectos
importantes de esas redefiniciones si bien no son los únicos las oportunidades y las
restricciones a la acción política que surgen de las lógicas de actuación marcadamente
distintas en ambas esferas de actividad. Y por último, en tercer lugar, las trayectorias
que evidencian que los proyectos son resultado de procesos de negociación y síntesis
entre la dimensión personal de vida y la dimensión colectiva de los actores civiles
analizados.
Postulamos que el potencial democratizador de las trayectorias que analizamos no se
origina en las características o atributos personales de los activistas (género, raza, clase,
etcétera) o en su lugar de origen, por lo general en una sociedad civil percibida como
virtuosa, sino en la naturaleza y en el destino de los proyectos que conducen la acción
social y política de los actores. Cuando en las dos esferas de actividad se comparte un
mismo proyecto democratizador, donde los actores de la sociedad civil participan
activamente de las decisiones gubernamentales sobre los asuntos públicos, hay mayores
posibilidades de que estas trayectorias tengan un impacto democratizador, incluso por
encima de las restricciones propias de las distintas lógicas institucionales de actuación
en cada una de las esferas. Sin embargo, para que el impacto democratizador de estas
trayectorias se sostenga más allá de una coyuntura favorable o se profundice en el
transcurso del proceso político, es evidentemente necesario que el proyecto compartido
se sostenga en una correlación de fuerzas sociales e institucionales favorable tanto en la
sociedad civil como en la sociedad política.
1. Contenido del proyecto
Una de las trayectorias más visibles en la esfera pública es el traslado de dirigentes y
activistas de la sociedad civil a posiciones de responsabilidad política, como ministros
de Estado, asesores y ejecutores de políticas públicas. Éste no es un fenómeno reciente
en la política latinoamericana. En Brasil ocurre desde 1983 en el nivel municipal y
después en el estatal, pero se hace mucho más visible en Chile con la transición y los
gobiernos de la Concertación, y luego aparece, con distintos énfasis, en los gobiernos
de Fox en México, Paniagua y Toledo en Perú, Cardoso y Lula en Brasil, y Kirchner en
Argentina. En la mayoría de estos casos las trayectorias se desarrollan por la mediación
institucional de los partidos, los cuales llegaron al poder luego de importantes victorias
71
electorales. Una de las excepciones es Perú, en donde los traslados han sido directos, sin
intervención de partidos debilitados por años de antipolítica, y a través de redes basadas
en vínculos de confianza y prestigio personal. En México, la incorporación de activistas
sociales y civiles al gobierno federal y al de la Ciudad de México en el 2000, también se
produjo ante todo por la intermediación de redes personales y no vía partidos.
En Chile, al igual que en Argentina, Brasil, Uruguay y en otros países que sufrieron
férreas dictaduras y en los que previamente existieron partidos políticos relativamente
fuertes, el liderazgo de la sociedad civil que surge de la lucha contra el autoritarismo se
caracteriza por una suerte de militancia múltiple, ya que los partidos estuvieron
proscritos y sus cuadros se refugiaron e hicieron política en los movimientos sociales,
en la sociedad civil nacional e internacional, o en organizaciones vinculadas a la Iglesia
católica. La participación simultánea o escalonada en varios contextos organizativos
(civiles, de partidos, religiosos) y, por ende, en distintos formatos de acción colectiva,
es una característica de estos activistas. La mayor parte de ellos militaba en partidos
democráticos, pero también estaba comprometida con organizaciones e intereses
sectoriales diversos.
En las condiciones de la dictadura, las fronteras entre las actividades políticas de la
sociedad civil y las actividades de los partidos se hacen borrosas o se yuxtaponen unas a
otras, haciendo difícil precisar las fronteras entre una y otra esfera de actividad. Sin
embargo, luego de la transición y con el reestablecimiento de la democracia electoral,
las distinciones entre ambas esferas se restablecen con cierta claridad, al separarse
funcional e institucionalmente la administración estatal, la actividad partidaria (ligada al
parlamento y a los procesos electorales) y la esfera de la sociedad civil. Entonces, es
posible observar numerosos tránsitos desde la sociedad civil al Estado, sea vía partidos
políticos o como paso directo a la administración estatal. También se aprecian algunos
tránsitos y movimientos de retorno, así como cambios de posición al interior de cada
esfera de actividad.
En Chile, el proyecto de mantener las reformas económicas neoliberales y la
recuperación de la democracia política es asumido por los gobiernos de la Concertación
después de 1990. Para ello, se modificó parcialmente el marco constitucional
establecido por Pinochet y la reconstrucción política se hizo a través de los partidos
72
políticos tradicionales, aquellos que ya existían a mediados del siglo XX (el Partido
Socialista fundado en 1933, y la Democracia Cristiana en 1957). Los “nuevos” partidos
y socios menores en la transición son expresiones “renovadas” del pinochetismo -la
Unión Demócrata Independiente (UDI)- y del socialismo -el Partido por la Democracia
(PPD). Este último fue definido inicialmente como “partido instrumental” para sortear
las barreras de la legislación de la dictadura, luego se constituyó como partido
permanente “no ideológico”, sino “pragmático”, sin mayor presencia en los
movimientos sociales.
Con la transición, la militancia o participación múltiple de los activistas se debilita y los
caminos se bifurcan. De un lado se encuentran los que transitan a la especialización en
la política, adoptan el proyecto de la Concertación y se ubican en altas dependencias
estatales. De otro, están aquellos que permanecen o retornan a la debilitada sociedad
civil, con gremios sindicales socavados por la liberalización de las condiciones
laborales, movimientos sociales desestructurados y las ONGs dependientes de las
consultorías y del financiamiento del Estado.
Las trayectorias de los militantes activistas de la sociedad civil a las altas esferas del
poder político, se ven facilitadas por el nuevo marco institucional de la transición, que
crea las condiciones para la especialización política en la administración pública. El
liderazgo de la sociedad civil, formado principalmente por militantes partidarios,
transita directamente hacia cargos de responsabilidad política, siendo reclutados de
manera individual por consideraciones de confianza partidaria, capacitación profesional
y pertenencia o cercanía a redes familiares y amistosas vinculadas al poder político. Al
respecto, Lomnitz y Melnik (2000) definen a los partidos chilenos en calidad de
conglomerados de redes horizontales entre amigos que funcionan como grupos o clanes
al interior de una sociedad clasista y jerárquicamente estructurada.
Los criterios de representatividad o legitimidad social, tan importantes en las luchas
previas contra el autoritarismo, no son considerados prioritarios en el desarrollo de estas
trayectorias. Además, no se observan movimientos de retorno a la sociedad civil desde
las altas posiciones en el Estado. En efecto, según el trabajo de De la Maza y Ochsenius
(en este volumen), quienes accedieron a altas posiciones estatales luego continúan sus
trayectorias de manera transversal al espectro político en otros puestos similares en la
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actividad pública o privada (directores de empresas, lobbystas, asesores), o en
posiciones de liderazgo partidario. No es difícil entender que el alejamiento relativo de
la administración pública o incluso de la política partidaria no afecta sustancialmente la
capacidad de influencia política de estos ex activistas, una influencia completamente
autonomizada de la sociedad civil a la que pertenecieron en los ya lejanos años 80. De
esta manera se constituyen las redes de poder del Estado y de la política partidaria, redes
que se reproducen estableciendo y renovando vínculos, y encontrando nuevos nichos de
actividad dentro del proyecto político de la Concertación.
Perú es una variante distinta de este tipo de trayectoria. Si bien, al igual que en Chile,
los traslados de los activistas civiles a altas posiciones en el Estado ocurren luego de la
caída del autoritarismo y en las etapas iniciales de la transición, su situación se
diferencia por la militancia civil y no partidaria de los activistas convocados, por la
ausencia de la intermediación de los partidos y por el carácter temporal de estos
traslados. En efecto, el desplazamiento a altos puestos estatales de un grupo de
destacados activistas civiles, especialmente ex militantes de izquierda o vinculados al
trabajo social de la Iglesia católica, ocurrió sin la mediación de los partidos, debilitados
por una fuerte crisis de representación y por el efecto cultural de años de antipolítica
fujimorista. Estos activistas habían dejado la militancia partidaria en los años 80,
aunque continuaban, en términos generales, compartiendo valores y aspiraciones de
cambio social, una mayor participación ciudadana y la profundización de la democracia.
Estas trayectorias en el Perú descansan en el prestigio y las credenciales democráticas
de los activistas convocados, aunque también se ven facilitadas por vínculos y redes de
confianza política y personal construidas al interior de las elites profesionales de clase
media. Por lo general, tales redes son de larga existencia y se han mantenido tras una
serie de experiencias conjuntas en colegios y universidades de clase media, en el
activismo católico juvenil, en la militancia de izquierda en los años 70 u 80, y en el
trabajo profesional de las ONGs y de los organismos internacionales. A lo largo de estas
experiencias las redes han seguido operando, incluso luego de rupturas partidarias, ya
que sus miembros seguían compartiendo valores e ideales políticos progresistas y
democráticos, aunque sin militar ya en los partidos políticos.
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Al ser convocados, primero por el gobierno del Presidente Paniagua (2000), y luego por
el gobierno del Presidente Toledo (2001), estos activistas llevaron consigo la propuesta
de institucionalizar en el Estado, como política pública, las experiencias de concertación
y participación ciudadana que se habían venido desarrollando sin coordinación en varias
provincias del Perú durante los años 90. Se trataba de crear una relación distinta entre el
Estado y la sociedad, acercando a los ciudadanos al campo de decisiones de las
autoridades políticas, y, de esta manera, profundizar la democracia a través de la
participación ciudadana.
El impacto democratizador de estas trayectorias se produjo al inicio de la transición,
cuando los partidos se encontraban concentrados en la organización para la lucha
electoral, primero, y luego en definir la orientación política del nuevo gobierno, por lo
que los activistas civiles convertidos en funcionarios estatales tuvieron la oportunidad
de institucionalizar políticas públicas participativas. Sin embargo,