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Legislar Mejor:
perspectivas críticas
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Laurent Vogel
Director del Departamento de Salud y Seguridad del ETUI
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istas
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Las publicaciones del ETUI se pueden solicitar en las siguientes direcciones:
www.etui.org o etui@etui.org
The impact of safety representatives on occupational
health. A European perspective
María Menéndez, Joan Benach, Laurent Vogel (coordinators)
ETUI 2009, ISBN 978-2-87452-144-7, 32 pages
También disponible en francés (ETUI publication), búlgaro, húngaro, esloveno,
español y turco
New scope for the Community health and safety
at work strategy 2007-2012
Pascal Paoli, Laurent Vogel
ETUI 2006, ISBN 2-87452-033-0, 48 pages
También disponible en francés
Occupational cancer. The Cinderella disease
Marie-Anne Mengeot, Tony Musu, Laurent Vogel
ETUI 2007, ISBN 978-2-87452-074-7, 52 pages, 17 x 24 cm
También disponible en checo, estonio, francés, húngaro, italiano, lituano,
eslovaco, esloveno y español
Finding your way in the European Union Health
and Safety Policy. A trade union guide
Lone Jacobsen, Viktor Kempa, Laurent Vogel
ETUI 2006, ISBN 2-87452-011-x, 72 p., 17 x 24 cm
También disponible en checo, danés, estonio, nlandés, francés, húngaro,
italiano, lituano, polaco, rumano, esloveno, español y turco
Traducido y publicado por el Instituto Sindical de Trabajo,
Ambiente y Salud (ISTAS) con la autorización del
Instituto Sindical Europeo (ETUI).
Título del original publicado en inglés:
Better Regulation: a critical assessment
© ETUI, 2010 (ISBN 978-2-87452-165-2)
www.etui.org > health & safety
The ETUI is nancially supported by the European Community. The European Community
is not responsible for any use made of the information contained in this publication.
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Legislar Mejor:
perspectivas críticas
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Laurent Vogel
Director del Departamento de Salud y Seguridad del ETUI
Eric Van den Abeele
Investigador invitado del Observatorio Social Europeo
y profesor colaborador de la Universidad de Mons-Hainaut
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Informe 113
Instituto Sindical Europeo
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Para la edición en castellano
Edita: Instituto Sindical de Trabajo, Ambiente y Salud (ISTAS)
Realización: Paralelo Edición, S.A.
Depósito Legal: M-47548-2010
Impreso en papel reciclado
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Índice
Prólogo ..................................................................................................................................................... 5
Parte 1 - "Dotar a la mentira de la apariencia de verdad": El Método de Costes
Estándar aplicado a la legislación europea sobre salud y seguridad ...................... 7
Algo de contexto .................................................................................................................................. 8
¿Es pertinente el Método de Costes Estándar en el ámbito de la salud laboral? .......... 13
Aplicación del MCE en los informes del consorcio .................................................................... 17
Principales etapas del cálculo .......................................................................................................... 19
Elección arbitraria de las obligaciones de información ........................................................... 20
Análisis de las directivas .................................................................................................................... 22
Análisis de la situación por países .................................................................................................. 25
Realización de las entrevistas ........................................................................................................... 27
Extrapolación de los datos a los demás países .......................................................................... 28
Estimación de la carga administrativa ........................................................................................... 30
Cálculo de la reducción de costes ................................................................................................... 33
La repetición como técnica de validación .................................................................................... 35
La aportación del grupo Stoiber ...................................................................................................... 38
Contenido de las propuestas de la Comisión ............................................................................. 41
El mensaje de la Comisión ................................................................................................................ 44
Ignorando los verdaderos problemas ............................................................................................. 45
Conclusiones y recomendaciones .................................................................................................... 48
Fuentes institucionales ....................................................................................................................... 50
Bibliografía ............................................................................................................................................. 52
Parte 2 - El Programa Legislar Mejor: ¿una nueva religión en busca de eles? .. 55
Introducción ........................................................................................................................................... 55
Evolución del Programa Legislar Mejor (PLM) ............................................................................ 55
Instrumentalización del PLM ............................................................................................................ 63
Las derivas del PLM .............................................................................................................................. 72
Perspectivas futuras ............................................................................................................................. 73
Conclusiones .......................................................................................................................................... 74
Referencias bibliográcas .................................................................................................................. 75
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
Prólogo
Laurent Vogel
Director del Departamento de Salud y Seguridad del ETUI
¿Una "reglamentación" mejor? ¿Quién podría oponerse a esta fórmula? Es como si
nos preguntaran si tenemos algo en contra del buen tiempo. Tras la etiqueta-gancho,
el contenido del frasco es una poción amarga. ¿De qué se trata exactamente? La idea
de base puede resumirse en dos puntos. El primero explícito y el segundo implícito:
1. Toda normativa pública corre el riesgo de obstaculizar el desarrollo de las
empresas, en particular cuando deben respetar obligaciones impuestas por
la sociedad y rendir cuentas de sus actividades en diversas formas. Se trata,
por tanto, de reducir la carga administrativa de las empresas y, en particu-
lar, sus obligaciones de información.
2. Una norma jurídica no es buena si no garantiza el desarrollo de la economía.
La legitimidad de una intervención pública se debe medir mediante cálculos
de impacto con diferentes modelos de evaluación de costes y benecios.
Estas ideas datan de la época de la presidencia de Ronald Reagan, a primeros de
los años ochenta. Para el ex presidente de Estados Unidos, el Estado no era la
solución a los problemas, era el problema. Paradójica armación de quien fuera
el jefe del Estado más poderoso del mundo, al mando de un aparato militar sin
precedentes. La noción de desregulación encontró un eco favorable en la Gran
Bretaña de la señora Thatcher. La llegada al poder del Nuevo Laborismo introdujo
algunos matices, sin romper jamás con dicha herencia. Por su parte, la Organiza-
ción para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) ha sido una especie
de laboratorio ideológico de la desregulación, organizando la cooperación entre
los desreguladores de los principales países industrializados. La OCDE promovió
modelos de cálculos de costes administrativos que sedujeron a la Comisión pre-
sidida por José Manuel Durao Barroso. Estos modelos ofrecen unos resultados
cuya abilidad es prácticamente nula. Pero qué importa. El cálculo económico no
es aquí sino un pretexto. Lo esencial está en otra parte: se trata de desarrollar la
autorregulación por parte de las empresas, de reducir la información que deben
transmitir a las autoridades públicas, a sus trabajadores o a los consumidores. El
reto es más político que económico. Al otorgarle a la patronal un poder creciente,
se instaura un sistema de decisiones políticas que tiende a eliminar los inconve-
nientes del sufragio universal.
La actual debacle nanciera tendría que haber frenado las ansias de los desregu-
ladores. Supone una nueva refutación a la vieja creencia liberal según la cual la
suma de los egoísmos individuales culminaría en la felicidad colectiva. Se com-
prometen cantidades colosales para salvar al sistema nanciero, pero no se extrae
el balance político de veinticinco años de desregulación.
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
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Sin embargo, la palabra "desregulación" parece haber desaparecido del vocabulario.
Las alternativas léxicas son numerosas; todas comparten la voluntad de dotar de
apariencia apolítica a un debate que es profundamente político: “Mejor reglamen-
tación", "legislar mejor". El presidente de la Comisión, Durao Barroso, se muestra
encantado con el último descubrimiento de sus asesores de comunicación: la con-
signa desde septiembre de 2009 es “Smart Regulation”. Una expresión que agrupa
tanto a los coches pequeños como a los regímenes de adelgazamiento.
Cuando la burocracia lanza una cruzada contra la burocracia, lo hace con un estilo
tortuoso y oscuro. Una de las características del proceso iniciado es su hermetismo.
La mayoría de textos escritos por la Comisión, sus numerosos asesores de tarifas
prohibitivas y el grupo Stoiber son incomprensibles para los no iniciados. Los retos
políticos se disimulan tras la repetición obsesiva de cifras, a menudo fantasiosas,
alineadas unas tras otras, como si dicha acumulación fuera suciente para dotar-
las de sentido. Las cifras pueden variar de un documento a otro. Más que medir la
realidad, funcionan como señales. Cuando la Comisión quiere presionar a los Esta-
dos miembros, asegura que el 32% de las cargas administrativas relacionadas con
la legislación comunitaria se debería a la sobrerregulación, es decir, a iniciativas de
las autoridades nacionales que transponen los textos comunitarios de manera más
amplia, más precisa o más ecaz que los originales. Si la Comisión quiere llamar
al orden a la Organización Internacional del Trabajo, publica informes de asesores
según los cuales el 99% de las cargas administrativas relacionadas con dos directivas
de salud y seguridad tendrían su origen en acuerdos internacionales del trabajo.
La oscuridad de los textos y la falta de transparencia de los métodos están rela-
cionadas con la tentativa de marginalización de los organismos políticos, ya sean
deliberativos (Parlamento Europeo) o consultivos, con la representación de los
distintos intereses en conicto. La parte esencial del proceso está bajo el control
de una combinación de burocracia y asesorías privadas. La única vía considerada
para establecer qué son los costes y formular propuestas es la de la patronal, a
través del "Método de Costes Estándar" y una consulta por internet. La simbio-
sis entre burocracia y asesores se expresa de maravilla en la doble función ejer-
cida por Edmund Stoiber desde noviembre de 2009: presidente del Grupo de
Alto Nivel nombrado por la Comisión y presidente del consejo asesor del grupo
Deloitte, que ha recibido millones de euros por un trabajo de una calidad
muy
discutible. Este tipo de compatibilidades no ayuda a desarrollar un espíritu crítico.
El objetivo de la presente publicación es contribuir a descifrar esta situación.
Está formada por dos contribuciones. La primera analiza la aplicación del Méto-
do de Costes Estándar en el ámbito de la salud y la seguridad y analiza los res-
pectivos papeles de la Comisión, de los asesores privados dirigidos por el grupo
Deloitte y del grupo Stoiber. La segunda se ocupa de los cambios más recientes
del Programa Legislar Mejor y se esfuerza en dar un sentido a textos general-
mente incomprensibles fuera del pequeño círculo de funcionarios y asesores.
Esperamos contribuir de este modo a un debate público sobre las distintas
iniciativas del Programa Legislar Mejor y devolverle a la política aquello que
intenta robarle el enfoque burocrático: el debate sobre los objetivos de la
reglamentación y sobre los medios más ecaces para alcanzarlos.
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
Parte 1 - "Dotar a la mentira de la
apariencia de verdad":
El Método de Costes Estándar aplicado a la
legislación europea sobre salud y seguridad
Laurent Vogel
Director del Departamento de Salud y Seguridad del ETUI
El 22 de octubre de 2009, la Comisión Europea publicaba un comunicado de
prensa en un tono triunfalista. Se titulaba Reducir los trámites burocráticos:
Comisión cumple sus promesas, e iba incluso más allá. La Comisión se congra-
tulaba de que las medidas propuestas "permitan a las empresas ahorrar aproxi-
madamente 40.400 millones de euros de los 123.800 millones que se han gas-
tado en trámites burocráticos derivados de los 72 textos comunitarios y de las
medidas para su transposición y aplicación en los Estados miembros"1.
Los dos principales promotores de la campaña Legislar Mejor en el seno de la
Comisión estimaban que, en lo sucesivo, el Parlamento Europeo y los Estados
miembros deberían seguir su ejemplo. El presidente de la Comisión, Durao
Barroso, declaraba: "Las empresas ya están preparadas para ahorrar 7.600
millones de euros al año. Dicho importe ascenderá a unos 40.000 millones si
los Estados miembros y el Parlamento Europeo apoyan todas nuestras propues-
tas". El comisario europeo de Empresa e Industria, Günter Verheugen, invitaba
así al Parlamento y a los Estados a seguir su ejemplo. Iniciar un debate parecía
superuo puesto que, según éste, "estas medidas no conllevan coste alguno".
El presente informe viene a contradecir las dos armaciones principales de la
Comisión. Las estimaciones estadísticas que presenta no se basan en ninguna
metodología able. Tanto la cifra de 123.800 millones de euros de costes como
la de 40.400 millones de ahorro anual tienen más de propaganda que de trabajo
estadístico serio. En cuanto a la armación del comisario Verheugen según la
cual las medidas propuestas no implican coste alguno, es de lo más discutible.
Nuestro análisis nos lleva a considerar que las medidas propuestas implicarán
importantes costes para ciudadanos, trabajadores y autoridades públicas.
Este análisis estudia uno de los trece campos de acción considerados por la
Comisión en su plan de acción: el entorno de trabajo. En este ámbito existen
sucientes elementos para concluir que la política adoptada por la Comisión
contiene numerosos peligros y que resulta verosímil pensar que el ahorro
anunciado para las empresas haya sido ampliamente sobreestimado. Una eva-
luación crítica de las propuestas de la Comisión en los demás ámbitos podría
conducir a conclusiones similares. Es evidente que es un trabajo que queda
por hacer para superar la etapa de las hipótesis.
"
El ensayo de George Orwell
La política y la lengua inglesa
es probablemente la lectura
más adecuada actualmente
para descubrir el mundo de
los documentos del Programa
Legislar Mejor"
Profesor George Yarrow, Oxford Re-
gulatory Policy Institute, Memorando
para la Cámara de los Comunes,
julio de 2008
1. Comunicado de prensa de la Comisión Europea IP/09/1562, 22 de octubre de 2009.
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
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Algo de contexto
Para comprender las propuestas actuales de la Comisión Europea conviene
volver a situarlas en el contexto de la campaña Legislar Mejor.
El contexto general ha sido objeto de un alto número de publicaciones. En la
bibliografía aparecen algunos títulos (se puede consultar una buena síntesis
sobre el desarrollo de Legislar Mejor a nivel comunitario en Van den Abeele,
2009).
El contexto especíco nos lleva al año 2005. Distintos Estados miembros pre-
sionan a la Comisión Europea para que elabore un método común de evalua-
ción de costes de la normativa comunitaria (IDLUAF, 2004). En octubre de
2005, la Comisión se pronuncia a favor de adoptar un método basado en el
Método de Costes Estándar (MCE) ya aplicado en distintos grados por algu-
nos Estados comunitarios (COM, 2005, d). La comunicación de la Comisión
plantea sin embargo algunas reservas respecto a las posturas de los Estados
más favorables al MCE. Anima a más Estados miembros a iniciar proyectos
nacionales basados en dicho método. La fase piloto ha sido lanzada.
El 20 de enero de 2007, la Comisión adopta la comunicación titulada Programa
de Acción para la Reducción de las Cargas Administrativas en la Unión Europea
(COM, 2007, a). Anuncia que pretende reducir en un 25% las cargas adminis-
trativas de las empresas que se derivan de la normativa europea. A este respec-
to, secunda la opinión de los asesores que la incitan a establecer un objetivo
cuantitativo antes incluso de empezar a medir los costes supuestos y de analizar
si dichos costes están justicados o son desproporcionados en relación a los
objetivos perseguidos (Boeheim, 2007, p. 139). Introduce la hipótesis de que
si tal reducción se hace efectiva a partir de 2010, conllevaría a medio plazo un
aumento del PIB de 150.000 millones de euros2. Al desarrollar la comunicación,
pone en marcha un dispositivo formado por tres elementos principales. El dis-
positivo está ampliamente controlado por la DG de Empresa.
1. La Comisión decide proceder a un cálculo de los costes administrativos de
un conjunto de textos legislativos comunitarios que abarcan trece ámbi-
tos diferentes. Decide subcontratar esta actividad a asesorías privadas. El
método a seguir es el Método de Costes Estándar. Se trata de un método
surgido en los Países Bajos, retomado por distintos Estados europeos y
promovido por la OCDE. Este método nunca ha sido objeto de validacio-
nes cientícas independientes. Sin embargo, fue adoptado ocialmente
por la Comisión Europea en 2005 (COM, 2005, b). Se formó un consorcio
bajo la dirección del grupo multinacional Deloitte con la participación de
los grupos CapGemini y Ramboll Management. Este consorcio se encarga
de la mayor parte del trabajo. Otro grupo privado, el Center for European
2. Este dato de 150.000 millones de euros de ahorro anual desaparece en la comunicación de la Comisión
de 22 de octubre de 2009. Provenía de una extrapolación de datos de los Países Bajos (Tang et Verweij,
2004) realizada por la DG de Empresa. En la mayoría de declaraciones de los miembros de la Comisión y
de Edmund Stoiber ¡olvidaban especicar que se trataba de una proyección para el año 2040!
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
Policy Studies (CEPS), también intervino en distintas etapas del proceso,
a veces en solitario, a veces en asociación con el Instituto Austriaco de
Investigaciones Económicas (WiFO). El coste de la operación parece pro-
hibitivo en relación a la discutible calidad de los informes elaborados. El
consorcio dirigido por el grupo Deloitte ha cobrado 17 millones de euros.
La alta prioridad política otorgada al objetivo ha llevado a la Comisión a
despreciar los avisos sobre la subestimación de la complejidad de los pro-
blemas planteados (Cavallo, Coco y Martelli, 2007).
2.
La Comisión decide formar un Grupo de Alto Nivel de Partes Implicadas (HLG,
High Level Group). El grupo está presidido por Edmund Stoiber, antiguo
ministro y presidente de Baviera y gura prominente de la derecha católica
conservadora. La composición del grupo está formada de tal manera que ase-
gura una mayoría automática de los partidarios de la desregulación radical.
Algunos miembros minoritarios intentan oponerse a dicha orientación pero,
en lo esencial, nunca llegan a inuir de manera signicativa en las posiciones
del grupo3. El apoyo administrativo del grupo está garantizado por la DG de
Empresa. El mandato del grupo se limita en principio a los "costes administra-
tivos" y tiene un límite de tres años. Desde el principio, la mayoría de los miem-
bros del grupo intentaron sobrepasar los límites del mandato, pronunciándose
sobre cuestiones que no tenían nada que ver con los costes administrativos,
como la revisión de la directiva sobre la organización del tiempo de trabajo.
Esta mayoría buscará, sobre todo, la obtención de la prolongación del mandato
para convertirse en un engranaje permanente de la burocracia comunitaria.
3. Se inicia una intensa campaña de propaganda. Gira en torno al tema de la
eliminación del "papeleo". El 20 de junio de 2008 se organizó una gran con-
ferencia en Bruselas con ese eslogan. La campaña estuvo acompañada de
una iniciativa de "democracia digital" totalmente unilateral. La Comisión
lanzó una consulta pública dirigida exclusivamente a aquellas empresas
que quisieran denunciar los excesivos "costes administrativos". La presen-
tación de la consulta y el cuestionario que había que rellenar no permitían
que los consumidores o trabajadores explicaran por qué cierta información
resulta útil. El éxito de la consulta es muy relativo si la juzgamos por las
propuestas sobre salud y seguridad. La mayoría de las propuestas fueron
simplemente copiadas de documentos ya existentes (producidos, sobre
todo, por federaciones de empresarios de Dinamarca o Eslovenia, o por
autoridades públicas de Baviera). Las poquísimas propuestas originales
dan fe del encono de ciertas empresas respecto a los propios principios
de una política de prevención. Esta consulta electrónica será instrumen-
talizada por el grupo Stoiber para sobrepasar los límites de su mandato.
Otras organizaciones, muy cercanas al mundo patronal, recogen el testigo
mediante una serie de iniciativas públicas destinadas a presentar de mane-
ra favorable la campaña en curso. Entre estas organizaciones podemos
citar el European Policy Centre (EPC)4 y la Fundación Bertelsmann.
3. En el resto del texto nos referimos al "grupo Stoiber" para aludir a la postura de la mayoría de los
miembros del grupo. Los lectores pueden consultar las actas de las reuniones del grupo para vericar la
postura concreta de cada miembro.
4. El EPC propuso el nombramiento de uno de sus asesores, Pavel Telicka, para el grupo Stoiber. Telicka
es uno de los dos ponentes sobre el entorno de trabajo. La función del EPC en la promoción de los
intereses políticos de la industria del tabaco ante las instituciones europeas ha sido puesta de maniesto
recientemente por investigadores que han tenido acceso a los archivos del British American Tobacco
(Smith, 2010).
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
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La cronología denida en 2007 era lógica5. El consorcio debía hacer público
su informe a nales del año 2008 para permitir que el grupo Stoiber analiza-
ra los resultados y poder adoptar las recomendaciones durante el año 2009.
El calendario debería haber posibilitado un debate público sobre los cálculos
y las recomendaciones del consorcio antes de que éstos fueran usados como
base de las propuestas políticas producidas por la Comisión.
El calendario no fue respetado. A partir de nales de 2008 empiezan a detec-
tarse numerosos errores en los documentos del consorcio. En lugar de some-
terlos a debate público, la DG de Empresa adoptó la política del avestruz. Se
limitó a solicitar al consorcio correcciones relativamente marginales, evitando
publicar los documentos. No parece que la calidad haya sido una gran preocu-
pación en dicho ejercicio de revisión. Pudimos observar un fuerte aumento de
los costes estimados por el consorcio en el ámbito de la salud y la seguridad,
que pasaron de unos 2.900 millones de euros a más de 4.200 millones, para
luego pasar a 3.800 millones de euros en la comunicación de la Comisión de
22 de octubre de 2009. No ofrecieron ninguna explicación sobre los repetidos
cambios.
En septiembre de 2008, la DG de Empresa parecía dispuesta a reconocer que
el trabajo del consorcio estaba siendo problemático. Cuatro meses después
consiguió que toda la Comisión apoyara decididamente el trabajo del consor-
cio. La comunicación de la Comisión de 28 de enero de 2009 presenta el tra-
bajo en estos términos: "El programa de reducción se basa en un ejercicio de
gran alcance para describir y evaluar las cargas administrativas producidas
por la legislación de la UE en los 27 Estados miembros y en 13 áreas priorita-
rias. Gracias a ello, la UE se sitúa en vanguardia de los esfuerzos para redu-
cir el papeleo resultante de las llamadas ‘obligaciones de información’. Esto
ha permitido comprender mucho mejor la forma en que los Estados miem-
bros transponen y aplican la legislación de la UE y lo que ello supone para las
empresas en términos de obligaciones de información" (COM, 2009, a).
El 22 de octubre de 2009, la comunicación de la Comisión armaba que los
documentos eran de acceso público. Hubo que esperar hasta el 13 de noviem-
bre de 2009 para que apareciera una versión parcial del informe del consorcio
en la web de la DG de Empresa. Partes importantes del informe siguen sin ser
públicas. Esta versión mutilada no permite saber qué metodología se siguió
para extrapolar datos que representaban menos del 5% del cálculo total. Ade-
más, en noviembre de 2009 la Comisión disponía ya de un informe muy críti-
co realizado por otro consorcio formado por el Instituto Austriaco de Investi-
gaciones Económicas (WiFO) y el Center for European Policy Studies (CEPS)6.
Este informe cuestionaba los "extraños resultados" de los documentos del
consorcio en lo referente al entorno de trabajo y al impuesto sobre el valor
añadido. Consideraba que el importe total de las cargas administrativas rela-
cionadas con la legislación comunitaria calculado por el consorcio debía ser
ampliamente reducido. El consorcio calculó que se situaba en una horquilla
5. Véase la MEMO/07/471 publicada por el servicio de prensa de la Comisión el 19 de noviembre de 2007.
6. El CEPS gestiona una red europea por una mejor reglamentación. Véase: www.enbr.org/home.php
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
de entre 184.000 y 223.000 millones de euros. Los asesores de WiFo-CEPS
aseguraban que el total se situaría en torno a los 120.000 millones de euros
(Renda y Luchetta, 2009, a, p.25). El informe WiFo-CEPS no fue hecho públi-
co por la Comisión.
De esta manera, asistimos a algo parecido a primera vista a un espectáculo de
ventrílocuos. Para imponer su punto de vista a los demás sectores de la Comisión,
la DG de Empresa utilizó la voz del consorcio de asesores privados dirigidos por
el grupo Deloitte. Luego consiguió que el grupo Stoiber retomara lo esencial de
sus propuestas, radicalizándolas en un sentido aún más hostil al derecho de los
trabajadores. Finalmente se anota un tanto al imponer sus puntos de vista en un
documento que compromete a toda la Comisión y que constituye una especie de
testamento de la Comisión Barroso I dirigida a la Comisión Barroso II.
La realidad es, sin embargo, más compleja. Cada uno de estos actores persi-
guen objetivos propios que van más allá de las similitudes mostradas.
Se está llevando a cabo una guerra oculta entre la Comisión, que quiere man-
tener el control de las iniciativas legislativas, y el grupo Stoiber, que quiere
transformarse en un órgano permanente y ampliar sus competencias a cual-
quier nueva propuesta legislativa (Telicka, 2009). El grupo Stoiber quiere
contar con una secretaría, con un presupuesto y con la posibilidad de emitir
dictámenes al Parlamento y al Consejo de Ministros, así como con un conjun-
to de medios y competencias que lo transformaría en un actor esencial en la
toma de decisiones legislativas. Está apoyado activamente por una coalición
de organismos nacionales encargados de luchar contra las "cargas adminis-
trativas" en cuatro países comunitarios (ACTAL7 en los Países Bajos, Regula-
tory Policy Committee en el Reino Unido8, Regelrådet en Suecia y Nationaler
Normenkontrollrat en Alemania). Esta coalición reivindica la extensión del
cálculo de los costes al conjunto del acervo comunitario así como a cualquier
nueva iniciativa legislativa (ACTAL et al., 2009).
La hipotética transformación del grupo Stoiber en un órgano permanente
crearía una situación institucional complicada. El nuevo organismo vendría a
competir con la Ocina de Evaluación de Impactos formada por la Comisión en
2006. Más allá del riesgo de parálisis del proceso legislativo que pueda provocar
la multiplicación de instituciones no previstas por el tratado, existe un conicto
latente, mucho más fundamental, entre un enfoque simplista basado solamente
en los costes para las empresas y un enfoque más complejo que abarque tanto
los costes como los benecios deseados9. El Método de Costes Estándar, que
constituye la base metodológica de la Comisión en este ejercicio, representa una
forma bastante primitiva de evaluación que ignora la totalidad de los benecios
así como una gran parte de los costes. Su sorprendente éxito responde a factores
7. ACTAL es la abreviatura de Adviescollege Toetsing Administratieve Lasten, centro asesor para la
reducción de cargas administrativas.
8. Michael Gibbons, uno de los dos ponentes sobre el entorno de trabajo en el grupo Stoiber, fue nombrado
presidente del Regulatory Policy Committee en octubre de 2009.
9. Las evaluaciones de impactos que consideran tanto los costes como los benecios también pueden
ser instrumentalizadas por los intereses económicos, aunque dicho análisis sobrepase los límites del
presente informe (véase, en especial, Smith et al., 2010).
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
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ajenos a su validez cientíca (Wegrich, 2009). Los diferentes asesores privados
deenden, por su lado, su cuota de mercado. Esto implica convergencias cuan-
do se trata de reivindicar la extensión de la evaluación de costes a nuevos actos
legislativos y divergencias cuando se trata de comentar el trabajo de la compe-
tencia. Han aprendido que, para la aplicación del MCE, un buen olfato político
vale más que la calidad de los análisis y de los cálculos.
Los Estados miembros no comparten de manera unánime los puntos de vista
de la Comisión y se muestran extrañados por la ligereza de los análisis sobre las
situaciones nacionales. Algunos no reaccionan por razones políticas. Su apoyo a
una orientación decididamente desreguladora les obliga a actuar ngiendo que
no se han percatado de los errores cometidos por los asesores. Esa parece ser
la postura del Reino Unido y de los Países Bajos. La patronal europea también
ha decidido tapar los errores de los asesores porque estima que puede sacar un
benecio político. Se opuso frontalmente a cualquier tipo de análisis crítico de
dichos datos por parte del Comité Consultivo para la Salud y la Seguridad.
Dentro de la Comisión no reina la unanimidad. La campaña Legislar Mejor
fue el momento aprovechado por la DG de Empresa para consolidar su propio
perl en el seno de la Comisión (Radaelli, 2010) y otorgarse una especie de
poder de control sobre la actividad de otras direcciones generales. Reeja asi-
mismo un conicto entre los políticos deseosos de obtener efectos publicita-
rios mediante promesas con cifras, y el personal de las diferentes direcciones
generales que se preocupa por los efectos negativos a medio y largo plazo de
un debilitamiento de los mecanismos de control de las autoridades públicas.
En 2005 y 2006, el comisario Verheugen lanzó una campaña de prensa en la
que se presentaba como el gran crítico de la burocracia comunitaria y reivin-
dicaba a los distintos servicios de la Comisión una "nueva cultura política"10.
Dejando de lado sus propios conictos con el grupo Stoiber, la DG de Empresa
lo usó en gran medida para imponer sus puntos de vista en aquellos ámbitos en
los que no tenía ninguna competencia. La DG de Empleo reaccionó con gran
pertinencia a los documentos del consorcio. El hecho de que ni siquiera hubieran
corregido los errores estadísticos evidentes de los documentos en su versión nal
es una prueba política de la supremacía lograda por la DG de Empresa. Es un
reejo de la marginalización de las políticas sociales por parte de la mayoría de la
Comisión. El paso de la Comisión Barroso I a la Comisión Barroso II desplazará
el centro de gravedad de las operaciones de la DG de Empresa hacia la presiden-
cia de la Comisión. Es poco probable que la Comisión proceda a una evaluación
crítica de la desastrosa experiencia de aplicación del MCE a nivel comunitario.
Ese parece ser el sentido del compromiso del presidente Barroso al prolongar el
mandato del grupo Stoiber y al mantener a su presidente en su puesto.
En esa maraña de intereses contradictorios pudimos asistir a una alianza osten-
tosa entre intereses públicos y privados. El 11 de noviembre de 2009, el grupo
10.
Véase en especial: “Interview with Günter Verheugen, vice-president and commissioner for enterprise
and industry”, Euractiv, 2 août 2005 ; Hagelüken, A., “Der Kommissar ist nur ein Hausbesetzer’’,
Süddeustche Zeitung, 4 de octubre de 2006; Parker, G., “Uphill battle against Brussels bureaucracy”,
Financial Times, 10 de octubre de 2006.
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
Deloitte anunció que nombraba a Edmund Stoiber como presidente de su comité
asesor. En nuestra opinión, esto genera un conicto de intereses. El grupo Stoiber
decidió ignorar los problemas generados por la insuciente calidad de los traba-
jos del consorcio dirigido por Deloitte. Encontraba así un sustento a sus propios
objetivos políticos. Resulta sorprendente que Edmund Stoiber pueda seguir presi-
diéndolo a la vez que es presidente de un organismo estratégico de dicho grupo.
En cuanto al Parlamento Europeo, queda ampliamente marginado. Ha
adoptado resoluciones contradictorias sobre este tema y no parece que siga
de cerca la evolución del informe. Parece preso entre la rearmación de su
papel político como colegislador y el apoyo otorgado a la exigencia de una
reducción neta de un 25% de las cargas administrativas, lo que reduciría
drásticamente las posibilidades de adoptar nuevas normas en numerosos
ámbitos. A juzgar por las pocas preguntas parlamentarias planteadas, pare-
ce que sólo un pequeño número de parlamentarios siga el informe. Edmund
Stoiber nombró a un diputado europeo, un colega democratacristiano ale-
mán, Klaus-Heiner Lehne, para garantizar el contacto entre el Parlamento
Europeo y el grupo Stoiber11. Podía asistir a las reuniones del grupo. Según
las actas publicadas, acudió a la reunión del 18 de septiembre de 2008. Tras
dicha visita de cortesía no parece que se haya personado en otras reuniones
ni que haya informado al Parlamento de las actividades del grupo Stoiber.
¿Es pertinente el Método de Costes Estándar en el
ámbito de la salud laboral?
El Método de Costes Estándar (MCE) es de origen neerlandés. Fue desarrolla-
do a partir de 1994 en el marco de un programa llamado "Funcionamiento del
mercado, desregulación12 y calidad legislativa". La asesoría EIM desarrolló en-
tonces un método de cálculo de costes administrativos denominado MISTRAL
(Nijsen y Vellinga, 2002). Fue la primera vez, según nuestras informaciones,
que una iniciativa de desregulación rechazaba explícitamente el cálculo de los
posibles benecios de una normativa y consideraba que las medidas políticas
se podían adoptar simplemente en base a una estimación de costes. Uno de
los argumentos centrales a favor de lo que luego se convertiría en el MCE es
que despolitizaría los debates –en la medida en que permitiría conservar los
objetivos esenciales de una normativa– reduciendo a su vez los costes admi-
nistrativos. En el año 2000, los Países Bajos se dotaron de una burocracia
desreguladora especíca mediante la creación del comité ACTAL13.
La adopción del MCE en el Reino Unido estaba explícitamente relacionada
con una orientación desreguladora. Esto se puede observar claramente en el
documento de la Better Regulation Task Force de 2005, que no escatima en
elogios sobre el MCE (BRTF, 2005).
11. Véase la respuesta de Verheugen a una pregunta parlamentaria, 23 de julio de 2008, P-3371/08EN.
12. La relación entre el MCE y el objetivo político de la desregulación era explícita en los primeros años.
Después, la OCDE y la Comisión Europea se esforzaron en promover una terminología menos explícita.
¡Ya no se trata de desregular sino de una mejor regulación! Podemos observar la misma evolución en el
Reino Unido, ya que la Deregulation Unit fue rebautizada como Better Regulation Unit.
13. Para una presentación en detalle del proceso seguido en los Países Bajos: OECD, París, 2003, p. 173-193.
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
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El MCE es, básicamente, una encuesta de opinión con algunas particulari-
dades. Los procedimientos para determinar las preguntas son complejos y
pasan por varias etapas. Los mecanismos de extrapolación usados son sim-
plistas y poco transparentes. En general, el MCE es un mercado tentador
para las asesorías ya que la factura es netamente superior a la de una encues-
ta. Los resultados, sin embargo, son mucho menos ables. Si la literatura
cientíca sobre Legislar Mejor es de por sí escasa, el MCE sólo es abordado
por varios autores de ciencias políticas (Wegrich, 2009) y no parece haber
sido nunca evaluado por parte de investigadores especializados en econo-
mía y estadística. Se trata de un método usado actualmente, de una forma
u otra, en casi todos los Estados de la UE y supone un importante mercado
para algunos grupos asesores, por lo que resulta extraño constatar que nun-
ca haya sido objeto de una evaluación independiente. La mayoría de los es-
critos emanan de asesorías o instituciones públicas políticamente favorables
al método. Se trata, esencialmente, de una literatura explicativa que ilustra
las hipótesis de partida y las etapas que caracterizan al MCE. Generalmente,
son textos apologéticos (con alguna que otra excepción como Cavallo, Coco
y Martelli, 2007). Tienden a ignorar las objeciones y las calican de simples
manifestaciones de resistencia al cambio por parte de las administraciones
implicadas. En lo referente a la dimensión estadística del método, cualquier
crítica es rechazada con el pretexto de que el MCE es "pragmático". Según
nuestras informaciones, salvo en el Reino Unido (CPA, 2008), no existe nin-
gún otro informe parlamentario que haya analizado los problemas derivados
de este método.
La adopción del MCE por parte de la Comisión Europea con el objetivo de
proceder a una estimación de costes a escala europea introdujo algunas mo-
dicaciones menores en relación al modelo neerlandés y al modelo propuesto
a nivel internacional. No lo analizaremos, ya que excede los límites de este
trabajo.
Nos limitaremos aquí a analizar la aplicación del MCE en el ámbito de la
salud laboral. Este análisis crítico plantea, sin embargo, ciertas preguntas
que se inscriben en el ámbito de la salud laboral. Señala defectos inherentes
al método cada vez que la regulación jurídica pretende alcanzar objetivos
generales poniendo en marcha mecanismos de información, de análisis o de
consulta que permitirán determinar las medidas sustanciales que deberán
ser aplicadas por cada actor. Las incoherencias del método tienen que ver
tanto con el derecho laboral como con el derecho ambiental, tanto con la
normativa del mercado del equipamiento de trabajo como con la de sustan-
cias químicas. Resulta interesante constatar que ni la directiva sobre máqui-
nas ni la normativa REACH hayan sido sometidas al cálculo de costes admi-
nistrativos promovido por la Comisión, a pesar de que esas mismas normas
sobre libre circulación de mercancías reposan a su vez sobre un conjunto de
obligaciones de información en sentido amplio. Parece verosímil pensar que,
de haberlo analizado, la campaña Legislar Mejor se hubiera visto en riesgo.
Habría demostrado que resulta articial separar los "costes administrativos"
de los "costes de cumplimiento".
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
Dos de los principios en los que reposa el MCE no son aplicables en el ámbito
de la salud laboral. Un tercer principio suscita serias dudas en cuanto a la ca-
lidad de la información recogida.
El primer principio dice que un sondeo efectuado en un pequeño número de
empresas puede ser extrapolado a todo un país (o a la Unión Europea) sin te-
ner en cuenta las características propias de los distintos sectores de actividad.
El único criterio pertinente del MCE para las extrapolaciones es el tamaño de
las empresas.
Si la obligación de información fuera una simple formalidad administrativa
consistente en informar a las autoridades públicas en base a un formulario
único aplicable a todos los sectores, este criterio podría ser aceptable. Así, si
una ley establece un tipo de modelo para realizar una nómina mensual, po-
dríamos estimar que el tiempo medio para preparar dicho documento no de-
pende del sector de actividad. Podríamos aplicar el mismo razonamiento a un
informe sobre accidentes laborales. Sin duda, tanto en el ámbito de la salud y
la seguridad como en el del medio ambiente, el tamaño de la empresa no es el
único criterio que determina el tiempo dedicado a la mayoría de obligaciones
de información. Es evidente que la evaluación de riesgos será más compleja
en una empresa de la industria química que en una administración, aunque
ambas sean del mismo tamaño.
El segundo principio pretende que se pueda distinguir entre el coste de cum-
plimiento sustancial de una legislación y los costes administrativos que ge-
nera. Dicha situación sólo acaece de manera excepcional en la rama de salud
laboral. Un simple ejemplo servirá para comprender lo expuesto. Si una le-
gislación impone dispositivos de protección contra incendios como la habi-
litación de una salida de socorro o la instalación de puertas cortafuegos y de
extintores, podremos distinguir entre los costes de cumplimiento y las obliga-
ciones de información. La empresa deberá adquirir el material y preparar sus
locales, lo que constituirá el coste de cumplimiento. Deberá informar a los tra-
bajadores, colocar carteles o señales y emitir un informe a los bomberos. Esto
constituirá el "coste administrativo" o el "papeleo", para usar la terminología
de las publicaciones de la OCDE sobre el MCE. Sin duda, estos dispositivos
contra incendios corren el riesgo de ser poco ecaces en ausencia de mayor
información, pero la diferenciación sigue siendo posible. La mayoría de dispo-
siciones comunitarias sobre salud laboral no permiten tal diferenciación. De
hecho, sólo existe un número limitado de obligaciones sustanciales concretas.
Ponen en marcha un sistema de gestión en el que el tratamiento de la infor-
mación es anterior a la determinación de las medidas concretas que varían en
función de las características propias de cada empresa.
A partir de los años 70, el conjunto de reformas legislativas sobre salud y segu-
ridad en el trabajo partía de la premisa de que había que establecer un sistema
de gestión sistemática de los problemas de salud laboral. La producción, el
tratamiento y la transmisión de información son componentes esenciales de
dicho proceso. Sin información sistemática resulta imposible adoptar un enfo-
que preventivo. Lo único que se puede hacer es reaccionar sobre la marcha. Sin
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
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información, la consulta de los trabajadores y de sus representantes no tiene
ningún sentido. Sin información, las posibilidades de control por parte de las
autoridades públicas se reducen a reacciones frente a los acontecimientos más
graves, como los accidentes mortales. Sin información debemos renunciar a
la perspectiva de integrar la salud y la seguridad en las elecciones estratégicas
de la empresa. A este respecto existe una diferencia evidente entre la salud la-
boral y el derecho scal. Sobre scalidad es evidente que se puede diferenciar
entre una obligación sustancial –como sería el pago de un determinado im-
puesto– y una obligación de información de tipo administrativo –como pueda
ser el hecho de llevar una contabilidad o realizar una declaración scal–. En
salud laboral, dicha diferenciación es articial. De hecho, casi ninguna obli-
gación de prevención se especica por adelantado en la legislación. Salvo en
algunos casos, los empresarios no disponen de una lista de sustancias tóxicas
que deberían sustituir, ni de una indicación precisa de lo que deben hacer para
garantizar la seguridad de las máquinas. La legislación constituye, en gran
medida, lo que llamamos derecho reexivo. Dicha noción, utilizada frecuente-
mente para analizar el derecho ambiental, se reere a normas que no indican
de manera especíca cuál es el resultado sustancial que se debe alcanzar, sino
que preparan procedimientos que deberían permitir la realización de objeti-
vos determinados en términos bastante generales (Treubner, 1994).
Así pues, la directiva marco y la mayoría de las demás directivas comunitarias
sobre salud y seguridad contienen pocas indicaciones especícas sobre normas
sustanciales (valores límites de exposición, características técnicas de instalacio-
nes y equipamiento, contenido de la vigilancia de la salud, etc.). Al contrario, lo
que hacen es denir un determinado número de objetivos generales y poner en
marcha organizaciones y procedimientos con el objetivo de crear un sistema de
gestión y de contrapoderes vinculados a la tradición de las relaciones colectivas
de trabajo. Los procedimientos de regulación son complejos, ya que reposan en
una articulación entre la integración de la salud laboral en el sistema de gestión
empresarial y el reconocimiento de los intereses sociales opuestos que sitúan
la salud laboral en el sistema de relaciones colectivas14. Podemos describir por
tanto dichas normas diciendo que su función principal es la puesta en marcha
y el buen funcionamiento de un sistema de información y de relaciones. Dicho
sistema abarca las relaciones de los empresarios con los trabajadores y sus re-
presentantes, con las autoridades públicas, con los servicios de prevención y,
en menor medida, con otras empresas cuando existen relaciones de actividad
conjunta como en el caso de las obras de construcción temporales o móviles.
Conseguir el objetivo de garantizar la salud y la seguridad en todos los ámbitos del
trabajo depende totalmente de ese sistema de información y de relaciones. Resul-
ta articial pretender aislar las obligaciones sustanciales que serían independien-
tes de las obligaciones de información y las actividades de gestión que se les pide
a las empresas. Lejos de ser una información dada a posteriori sobre medidas
sustanciales puestas en práctica, constituyen el punto de partida de un sistema de
gestión que deberá determinar las medidas prácticas que se adoptarán.
14. Para un análisis más detallado, véase Walters, 2002, y Frick et al., 2000.
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
El tercer principio del MCE introduce un sesgo importante en los diferentes
cálculos. El MCE no prevé ningún estudio especializado contradictorio allí
donde la legislación intervenga ante eventuales conictos. El manual pre-
parado por la red europea sobre el MCE prevé la intervención de diferen-
tes actores en las distintas etapas del método (véase SCM Network, 2005,
p. 13-14). Las organizaciones sindicales están excluidas. Asimismo, excluye
toda consulta a organizaciones de defensa del medio ambiente o de los con-
sumidores. Esta exclusión es una consecuencia lógica de la presentación del
MCE como una herramienta neutra que no entra en asuntos conictivos.
El cálculo de la parte de cargas administrativas en relación a los gastos ad-
ministrativos se realiza solamente en base a las declaraciones patronales.
Cuando los empresarios declaran que la parte esencial de las obligaciones
de información en materia de salud y seguridad sólo se aplican porque así lo
obliga la legislación, están expresando un descontento real con la existencia
de obligaciones en este ámbito. Aunque es poco probable que dichas ar-
maciones correspondan a la realidad. Incluso en ausencia de obligaciones
legislativas, no desaparecería la presión de los trabajadores para obtener in-
formación sobre los riesgos laborales. Incluso podría ser un incentivo para el
aumento de los contenciosos judiciales y de una mayor conictividad social.
Parece dudoso que la patronal consiga imponer una reducción drástica de
sus obligaciones sobre salud laboral.
Aplicación del MCE en los informes del consorcio
Los informes del consorcio se realizan de una manera poco habitual según los
criterios de una publicación cientíca. La búsqueda de datos concretos sobre
las modalidades reales de la encuesta será en vano. Las preguntas más ele-
mentales seguirán sin respuesta. ¿Cuántos empresarios han sido entrevistados
para cada una de las obligaciones de información? ¿Qué sectores económicos
están representados? ¿Qué tamaño tienen las empresas? ¿Se trata de entrevis-
tas telefónicas, a domicilio o realizadas en reuniones? ¿Cuál es el porcentaje
de preguntas sin contestar? ¿Cómo se han calculado las medias? ¿Cuál es el
margen de error?
Hay una voluntad maniesta de que los lectores ignoren la mayoría de los
elementos concretos que permitirían apreciar la calidad de los datos. Según la
DG de Empleo, la situación ha ido deteriorándose de una versión a otra del in-
forme. Diferentes modicaciones han hecho desaparecer elementos informa-
tivos cruciales. A veces ha habido variaciones muy importantes en los cálculos
y no se ha ofrecido explicación alguna al respecto. La estimación del coste de
la evaluación de riesgos fue multiplicada por dos. En cuanto a las visitas de la
inspección laboral, el resultado fue el inverso: se introdujo una disminución
en torno al 60%. En la mayoría de los casos, la información aportada por el
consorcio es vaga e imprecisa. Se indica, por ejemplo, que los datos derivados
de los estudios nacionales ya existentes han sido "recalculados manualmen-
te". Nos hubiera gustado saber qué criterios se han seguido para recalcular los
datos.
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
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La presentación que realizó la DG de Empresa de los documentos del consor-
cio contribuyó a sembrar una mayor confusión sobre la metodología. La DG
de Empresa no ha publicado la totalidad de los documentos. El público sólo
tiene derecho a ser informado de que: "La recogida de datos originales (en-
trevistas/talleres, informes de expertos) se ha realizado en el periodo 2007-
2008. Los asesores también han utilizado información extraída de las opera-
ciones nacionales de medida de referencia realizadas en la misma época. Los
datos nacionales fueron elaborados entre 2005 y 2008. Hemos supuesto que
las diferencias entre las fechas y las monedas (euro, libra esterlina, corona
danesa y corona sueca) sólo tendrían un impacto marginal sobre el nivel de la
carga administrativa y, por consiguiente, sobre la comparabilidad de los datos
(cuando éstos corresponden al mismo perímetro normativo –véase a conti-
nuación). De hecho, los principales factores que inuyen en el nivel de cargas
administrativas son, en conjunto, relativamente estables (tasa de inación,
remuneración por horas, tasa de cambio entre las monedas y el euro y número
total de empresas en la UE)15 (véase página 28, capítulo sobre la extrapolación
de datos). La parte más larga de este párrafo se reere a los problemas rela-
cionados con las variaciones del cambio de moneda que, en efecto, sólo deben
inuir en los cálculos de manera muy marginal. El verdadero problema –que a
nuestro entender invalida todos los cálculos– sólo se aborda en un paréntesis
muy breve. Informan de que el consorcio organizó entrevistas (¿cuántas por
obligación de información?), seminarios (¿cuántos y con qué participantes?)
y evaluaciones de expertos (los expertos parecen haber sido elegidos en base a
criterios ideológicos y no conocen en profundidad la situación real).
Las recomendaciones nunca se justican mediante un análisis de conjunto.
El método seguido es una yuxtaposición de elementos diferentes mediante la
técnica del "corta y pega". El resultado nal es un texto lleno de contradiccio-
nes, a menudo incoherente, que da la impresión de ser un collage de contribu-
ciones distintas, sin que haya mediado un intento de lectura global.
La característica principal de los análisis es la imprecisión. La lectura del in-
forme evoca a menudo un viaje por un paisaje tenebroso. Percibimos vagas
formas de razonamiento, aunque todo ota en la imprecisión, en la niebla, en
lo imponderable. Citemos un solo ejemplo. El consorcio, confrontado a una
evaluación de costes particularmente elevada para los planes de salud y segu-
ridad de las obras de construcción temporales o móviles en Portugal (4.800
minutos en Portugal frente a 510 en Suecia), no se pregunta por la pertinencia
de sus propios cálculos. Explica que las empresas aprovechan la ocasión para
controlar lo que ocurre en la obra. No se trata de una obligación legal. Sin
embargo, está considerada como una parte del coste calculado de las cargas
administrativas. ¿De dónde sale esta práctica difusa en Portugal? El consor-
cio responde: "Esas pretendidas actualizaciones del plan de salud y seguridad
no provienen de la legislación, sino de una obra publicada en 1996 (tras la
primera transposición de la directiva) por un experto portugués, en la que
incluía las líneas directrices de la aplicación de un plan de salud y seguridad.
Desde entonces, este libro ha sido considerado como un modelo a seguir y se
15. La traducción de esta cita y las siguientes es propia, no emana de las instituciones de la UE.
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
hizo necesario realizar actualizaciones de dichas líneas directrices. Esto impli-
ca que los planes de salud y seguridad conlleven pesadas cargas, debido a las
malas prácticas relacionadas con la información informal a nivel nacional". La
explicación es muy vaga: nos gustaría saber la referencia de este libro con tal
poder decisivo. Sobre todo es absurda, ya que sirve para justicar la inclusión
de los gastos no obligatorios relacionados con la gestión ordinaria de las em-
presas en el cálculo de las cargas administrativas.
La situación parece haber empeorado debido a la voluntad de la DG de Empre-
sa de conservar el monopolio del pilotaje de estos contratos. La DG de Empleo
envió unas notas críticas justicadas y pertinentes de las que no encontramos
casi ningún reejo en el texto nal. La impresión general es que la nalidad
política (armar la hegemonía de la DG de Empresa sobre las demás direc-
ciones generales de la Comisión) se impuso a cualquier intento de ecacia y
coherencia. Ni siquiera se recticaron errores materiales evidentes.
Principales etapas del cálculo
El MCE aplicado a la salud laboral pasa por distintas etapas en la elaboración
de estadísticas16. Podemos clasicarlas de la siguiente manera:
1. Identicación de las obligaciones de información que podrían diferenciarse
de la conformidad sustancial requerida por la directiva (cada obligación de
información se divide generalmente en distintos datos solicitados).
2. Elección de un número pequeño de países ("países de medición").
3. Realización de un cierto número de entrevistas sobre el coste de estas obli-
gaciones de información (en seminarios o por teléfono).
4. Cálculo del porcentaje de cargas administrativas/costes administrativos
durante dichas entrevistas.
5. Extrapolación de los datos obtenidos en las entrevistas a la situación general
del "país de medición". Esta extrapolación se basa en una estimación de lo
que sería el coste de cada obligación para empresas con una ecacia normal.
6. Uso de datos ya existentes en otros países que han aplicado el MCE en el
ámbito en cuestión (los países calicados como baseline countries) y adap-
tación de los datos, mediante distintas modalidades, al estudio realizado.
7. Extrapolación de los cálculos sobre los dos grupos de países al conjunto de
países de la UE.
8. Formulación de recomendaciones.
9. Cálculo de la reducción de costes atribuida a la puesta en marcha de dichas
recomendaciones.
Cada una de las etapas incrementa signicativamente los factores de error
tanto debido a los sesgos intrínsecos del método como en función de las inter-
ferencias políticas por parte de los promotores.
16. Nos limitamos a las fases más importantes. El manual del SCM Network (2005) distingue 15 etapas
distintas.
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Elección arbitraria de las obligaciones de información
Las directivas comunitarias sobre salud laboral insisten en la puesta en mar-
cha de una gestión sistemática de la empresa para tener en cuenta el posible
impacto de las condiciones laborales sobre la salud.
La Comisión eligió dos directivas para la evolución de los costes relacionados
con las obligaciones de información: la directiva marco de 1989 y la de las
obras de construcción temporales o móviles. Posteriormente añadió a la lista
la directiva sobre agentes cancerígenos, que está en proceso de revisión. La
elección de la directiva marco es importante ya que se trata del elemento cen-
tral de la legislación comunitaria en la materia. Ignoramos las razones de la
elección de estas dos directivas en particular, salvo que sea porque son objeto
de presiones políticas particularmente fuertes por parte del mundo empresa-
rial. Sus retos son cruciales para los trabajadores. El sector de la construcción
acumula tasas particularmente elevadas de accidentes mortales y de exposi-
ciones importantes a riesgos para la salud (Donaghy, 2009) que conllevan es-
pecialmente un aumento de la mortalidad por cáncer (Thuret, 2009). La sub-
contratación en cascada, la falta de coordinación entre las distintas empresas
que intervienen y la falta de integración de las exigencias de salud y seguridad
en la planicación de las obras guran entre las causas determinantes de di-
cha situación. La exposición a agentes cancerígenos en el trabajo es la princi-
pal causa de mortalidad relacionada con el trabajo en Europa. El hecho de que
las exposiciones causen cáncer tras largos periodos de latencia implica que las
empresas no encuentren un incentivo económico para la prevención si se les
deja "hacer su trabajo" al abrigo de las obligaciones públicas.
Salvo algunas excepciones, todo el contenido de las directivas (y, en especial,
de la directiva marco) se puede describir como un sistema que organiza la
recogida, el tratamiento, la transmisión y la discusión de información. Resulta
articial querer delimitar una parte "sustancial" que se podría realizar inde-
pendientemente de las obligaciones de información.
El consorcio, prisionero de una metodología inadaptada, ha querido sin em-
bargo separar las obligaciones especícas de información. Enumera cuatro en
la directiva marco y tres en la directiva sobre obras de construcción tempora-
les o móviles. Esta elección no sólo es responsabilidad del consorcio. También
participaron otras direcciones generales de la Comisión. El informe no especi-
ca las posibles divergencias que existieron.
La elección es arbitraria. Los criterios de inclusión y de exclusión no están
denidos. La consecuencia es la elección de inclusiones discutibles así como
de exclusiones inexplicables.
La inclusión de las visitas de la inspección laboral es uno de los motivos más
rechazables. La directiva marco no habla de las inspecciones laborales. Se li-
mita a recordar un principio que se aplica a todas las directivas comunitarias:
los Estados miembros tienen la responsabilidad de que éstas se cumplan. Evi-
dentemente, la inspección laboral no es la única institución que se encargue
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
de esto. Las autoridades judiciales y policiales también contribuyen. Si siguié-
semos la lógica del consorcio de manera coherente, a las obligaciones de infor-
mación habría que sumar el tiempo que pasan las empresas compareciendo
ante los tribunales, preparando su defensa jurídica, etc. Resulta interesante
constatar que, en otra directiva del ámbito social, los gastos relacionados con
las acciones judiciales han sido incluidos como gastos administrativos (COM,
2009, d, p. 104). Parece verosímil que el contencioso judicial sobre la respon-
sabilidad de la empresa, tal y como se dene en la directiva marco, sea mucho
más importante que el que se reere a los procedimientos relativos a la puesta
en marcha de los comités de empresa europeos.
Por otra parte, parece evidente que las intervenciones de la inspección laboral
sobrepasan ampliamente el control de las prescripciones de la directiva mar-
co. Cada Estado miembro de la Unión Europea dispone de un sistema de ins-
pección con importantes particularidades, aunque todos comparten el hecho
de no segmentar el trabajo de las inspecciones al controlar el cumplimiento de
un texto en particular. De los seis países en los que el consorcio ha recogido
datos, cinco disponen de una inspección laboral generalista que interviene so-
bre todos los aspectos del derecho laboral.
Si bien la evaluación del riesgo constituye la piedra angular de las actividades
preventivas en la empresa, cuesta comprender cuáles han sido los criterios de
exclusión de las demás actividades, a menudo relacionadas con la evaluación
de riesgos. De este modo, la información a los trabajadores y sus represen-
tantes, el funcionamiento de los órganos especícos destinados a esta infor-
mación y a la consulta –como los comités de seguridad e higiene o la vigi-
lancia de la salud– son otras tantas actividades que podemos describir como
obligaciones de información. La vigilancia de la salud consiste sobre todo en
reunirse con los trabajadores, examinarlos e interrogarlos sobre su trabajo y
su estado de salud, transmitir de manera colectiva y anónima la información
pertinente a los organismos encargados de la prevención, etc. Dicho proceso
no diere en sus fundamentos de la evaluación de riesgos. De hecho, resulta
deseable que se articule con ésta. Una reunión de un comité de seguridad e
higiene es, evidentemente, por denición, un intercambio de información
y de puntos de vista sobre las condiciones laborales, su impacto sobre la sa-
lud y las medidas de prevención. El único criterio que permitiría explicar las
elecciones del consorcio parece ser la mención explícita de un documento en
la directiva marco y en la directiva sobre obras de construcción temporales
o móviles. Sólo se consideraría como una obligación de información cuando
una directiva comunitaria especicara que se debe realizar un documento en
concreto. En dicho caso, la inclusión de visitas de inspección laboral sería
algo totalmente arbitrario. Por otra parte, la descripción de los costes va
mucho más allá de la simple redacción de un documento.
La misma técnica arbitraria aparece en lo referente a las directivas sobre las
obras de construcción temporales o móviles. El consorcio ha desechado cier-
tas disposiciones sin justicar su elección (la información a los trabajadores o
el órgano de coordinación). De nuevo resulta interesante que, de un contrato
a otro, la elección de lo que constituiría las obligaciones de información pueda
variar. De este modo, en un estudio anterior redactado por el grupo Ramboll
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para la DG de Empresa, la obligación de redactar un documento de salud y
seguridad para los trabajos posteriores no se considera como una obligación
de información.
El Reino Unido ha señalado estas incoherencias en un documento remitido
a la Comisión. Partiendo de un enfoque maximalista, que considera que toda
obligación de información se debe analizar como un coste administrativo, el
Reino Unido señala que la información y la consulta a los trabajadores previs-
ta por la directiva marco debería haber sido tenida en cuenta por el consorcio.
En cuanto a la directiva sobre las obras de construcción temporales o móviles,
las autoridades británicas consideran que el consorcio ha omitido cinco obli-
gaciones de información.
Análisis de las directivas
Para identicar las obligaciones de información, resulta evidentemente crucial
el correcto análisis del contenido de las directivas. Tanto el consorcio como el
CEPS parecen haber realizado una lectura tan rápida que fueron acumulando
imprecisiones y contrasentidos en la continuación de su trabajo.
Ya hemos señalado la interpretación arbitraria de la directiva marco. Organiza
un sistema de gestión. Los ujos de información que prevé son mucho más
numerosos y sistemáticos que los retenidos por el consorcio.
Sin ser exhaustivos, la directiva marco prevé numerosas obligaciones que co-
rresponden a la denición de obligación de información denida por los adep-
tos del MCE.
Podemos citar:
1. La consulta a los trabajadores sobre la introducción de nuevas tecnologías
(art. 6, 3, c).
2. Las instrucciones adecuadas dadas a los trabajadores que acceden a zonas
de riesgo grave y especíco (art. 6, 3, d).
3. La información mutua entre empresarios de varias empresas que estén
presentes en un mismo lugar de trabajo, así como la información a los tra-
bajadores de estas empresas (art. 6, 4).
4. La información dada al personal de los servicios de prevención (art. 7, 4).
5. Una serie de información relacionada con la organización de primeros
auxilios (art. 8).
6. La información y la consulta de los trabajadores (arts. 10 y 11).
7. La formación de los trabajadores, una formación adaptada en el tiempo en
función de la evolución de los riesgos y de las necesidades (art. 12).
8. La puesta en marcha de la vigilancia de la salud (art. 14).
Resulta evidente que una aplicación rigurosa del MCE hubiera puesto en
evidencia la inadaptación completa de este método en el ámbito que ana-
lizamos. Habría demostrado por el contrario que cualquier tentativa seria
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
de reducir la "carga administrativa" hubiera cuestionado el nuevo nivel de
seguridad deseado e iría en contra de los derechos de los trabajadores. Antes
que correr ese riesgo, el consorcio y la Comisión prerieron quedarse a me-
dio camino adoptando tan sólo algunas de las obligaciones de información
realmente contenidas en la directiva marco, añadiendo de manera totalmen-
te arbitraria la inspección de los centros de trabajo.
La directiva sobre las obras de construcción temporales o móviles se realizó
en base a una estructura muy especíca que la diferencia de las demás di-
rectivas comunitarias de salud y seguridad. Sólo contiene unas pocas obli-
gaciones para los empresarios. Esencialmente tiende a responsabilizar al
director de obra, es decir, casi siempre al propietario de los edicios o de las
instalaciones. Le impone la adopción de medidas destinadas a garantizar la
coordinación entre las distintas partes que intervienen para integrar, desde
la fase de concepción del proyecto, las exigencias de salud y seguridad.
El análisis del consorcio asimila de manera abusiva las obligaciones del direc-
tor de la obra con las obligaciones de las empresas intervinientes. Reconoce,
sin embargo, que el coste a cargo de los clientes particulares es considerable
en base a unos datos belgas que indican que más del 90% de los permisos de
construcción son para proyectos privados (Rec. n° 124, 2009, p. 5). Cita este
hecho, pero no extrae ninguna conclusión. Esta es una de las características
generales de los informes del consorcio: forman un collage de textos escritos
por autores diferentes y nadie se preocupa de la coherencia del conjunto.
Este análisis erróneo lleva al consorcio a introducir el concepto de coordina-
dor externo. Hay que recordar que la directiva sólo prevé la organización de
la coordinación en caso de que intervengan varias empresas. Por tanto, toda
coordinación será necesariamente externa ya sea en relación al conjunto de
empresas (por ejemplo, cuando el arquitecto asume esta función o hay un
coordinador especializado contratado solamente para dicha función), ya sea
en relación a las demás empresas siempre que el coordinador sea parte del
personal de una de la empresas intervinientes.
Las tres obligaciones analizadas por el consorcio superan por tanto amplia-
mente el campo de aplicación del ejercicio de evaluación de los costes admi-
nistrativos, ya que no son tenidas en cuenta por las empresas, salvo en caso
de que una empresa sea en sí misma un cliente. Paradójicamente, las pocas
obligaciones de información que tienen las empresas han sido olvidadas por
el consorcio. Este es el caso de la obligación de declarar los accidentes la-
borales así como una serie de obligaciones de señalización formuladas en
el anexo IV de la directiva. Quizá el consorcio ignore que los anexos de una
directiva tienen carácter obligatorio.
El consorcio ha limitado su trabajo a dos directivas. Posteriormente, la Co-
misión solicitó al CEPS que examinara asimismo la directiva sobre agentes
cancerígenos (así como la directiva sobre los comités de empresa europeos)
(Renda y Luchetta, 2009-b). El CEPS ha realizado críticas pertinentes sobre
los numerosos errores del consorcio, aunque su propio análisis de la directiva
sobre agentes cancerígenos es aún más desastroso.
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
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El CEPS ha querido demostrar que la parte esencial de las obligaciones de
información de la directiva sobre agentes cancerígenos sólo sería una re-
petición de lo que encontramos en la directiva marco. Esto conduce a ar-
maciones grotescas. Así, la obligación de declarar los cánceres de origen
profesional equivaldría, según el informe del CEPS, a retomar simplemente
la obligación de noticación de los accidentes laborales. Aparentemente,
los investigadores no tienen la menor idea de la noción de accidente laboral
que, en los sistemas jurídicos de los distintos países comunitarios, equival-
dría a un acontecimiento repentino que conlleva de manera inmediata una
lesión a la integridad física. Esta denición, evidentemente, es incompatible
con la aparición de un cáncer tras un largo periodo de latencia tras la expo-
sición inicial a un agente cancerígeno. Para llegar a probar que la directiva
sobre agentes cancerígenos no contendría ninguna obligación de informa-
ción distinta de las ya determinadas por la directiva marco, el CEPS no tiene
en cuenta la mayoría de artículos de esta directiva que prevé información
diferente o más especíca tanto respecto de los trabajadores como de las
autoridades públicas. Podemos citar especialmente: la obligación de poner
a disposición de las autoridades públicas la información sobre la sustitución
y la reducción del uso de sustancias cancerígenas (art. 4); la delimitación
y la señalización de zonas de riesgo (art. 5, 5, j); el etiquetado de los reci-
pientes usados para las sustancias cancerígenas (art. 5, 5, l); un conjunto de
obligaciones de información ante las autoridades públicas que supera am-
pliamente lo previsto en la directiva marco (art. 6); la información a los tra-
bajadores en caso de exposición anormal (art. 7); una serie de disposiciones
sobre la información y la formación de los trabajadores que están mucho
más especicadas en la directiva marco (arts. 11 y 12); la organización de la
vigilancia de la salud (art. 14); el respeto de los valores límite de exposición
es inseparable de un cierto número de obligaciones de información como la
medición de concentración de ciertos agentes en la atmósfera (art. 16).
De hecho, el extraño análisis del CEPS encuentra un mínimo de lógica si te-
nemos en cuenta las expectativas del promotor. En el caso de esta directiva, la
solicitud de la Comisión era maniestamente que se redujera, tanto como fuera
posible, la estimación de costes en relación a las obligaciones de información.
Quería convencer a las empresas de que la revisión de la directiva sobre agen-
tes cancerígenos contribuiría a reducir las cargas administrativas. Todo lo que
sabemos sobre el proyecto de revisión de la directiva desmiente esta arma-
ción. El objetivo de la revisión de la directiva es hacerla más ecaz imponiendo
obligaciones más especícas a las empresas. Aparentemente, habrá un mayor
número de valores límite, lo que evidentemente conllevará mayores obligacio-
nes de información. La argumentación defensiva de la Comisión, según la cual
la revisión de la directiva podría reducir eventualmente esas obligaciones de
información, supone una señal de alarma sobre la degradación del sistema de
decisión política. Según una estimación conservadora, los cánceres causados
por exposiciones profesionales originan 80.000 muertes evitables al año en la
UE. Está plenamente justicado que se impongan obligaciones legislativas es-
pecícas y detalladas a las empresas que usan agentes cancerígenos. Resulta
absurdo que la Comisión intente justicarse a través de la reducción de la carga
administrativa.
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
Análisis de la situación por países
En todo el documento se encuentran diferencias inexplicables entre los distin-
tos países, lo que obliga al consorcio a una explicación. En la mayoría de los
casos alude a las diferencias objetivas entre las situaciones nacionales. Algu-
nos ejemplos bastarán para demostrar que estas diferencias ilustran hasta qué
punto el consorcio ignora la situación de los distintos países.
En principio, los datos fueron validados por "expertos" elegidos por el consor-
cio así como por "contactos" presentados por las autoridades públicas de los
Estados miembros. La intervención de ambas categorías de actores se mencio-
na en varias ocasiones en los documentos publicados por la DG de Empresa.
En la práctica, podemos preguntarnos si las autoridades nacionales han sido
informadas de manera regular y completa. Los errores son tan numerosos y
algunos tan aparentes que debemos preguntarnos sobre la manera en que la
DG de Empresa gestionó la puesta en marcha del contrato.
Nos limitaremos aquí a ofrecer algunos ejemplos especialmente chocantes. El
coste estimado de la evaluación de riesgos varía considerablemente en función
del país. Si pretendemos neutralizar el efecto de las diferentes tasas salariales,
la unidad de medida pertinente será el cálculo del tiempo anual ocupado en esta
obligación. En Suecia supondría 20 minutos tanto para las empresas que cuentan
de 1 a 9 trabajadores como para las que tienen entre 10 y 50. Pasaría a 50 minutos
para las empresas de más de 50 trabajadores. En el otro extremo, sería 150 veces
mayor en las empresas búlgaras de 1 a 9 trabajadores (2.995 minutos); 175 veces
mayor en las que tienen entre 10 y 50 trabajadores (3.595 minutos), y casi 200 ve-
ces mayor para las que tienen más de 50 trabajadores. Resulta sorprendente una
diferencia tan abismal, sobre todo teniendo en cuenta que los datos se reunieron
supuestamente sobre una base homogénea. Se trata de dos países en los que el
consorcio organizó entrevistas basándose en su propio marco de análisis.
Para explicar la diferencia, el consorcio demuestra imaginación. Propone dos
razones que podrían explicar el escaso tiempo dedicado a la evaluación de
riesgos en Suecia:
1. La evaluación de riesgos, en gran medida, sería efectuada por represen-
tantes sindicales cuyo salario es soportado por el erario público. Aunque
la evaluación de riesgos esté relacionada con una consulta a los represen-
tantes de los trabajadores, no por eso deja de ser una actividad llevada a
cabo por la empresa con el eventual apoyo de los servicios de prevención.
Éstos desaparecen en los cálculos del consorcio: según ellos, el recurso a
asesores externos no existe en Suecia. Este aspecto se ve contradicho por
toda la literatura que analiza la salud laboral en Suecia (Remaeus y Wes-
terholm, 2001). En cuanto a los representantes sindicales no es verdad que
su salario sea pagado por el erario público. Los únicos representantes que
se benecian parcialmente de fondos públicos son los representantes re-
gionales de seguridad, quienes sólo intervienen en pequeñas empresas. De
un total aproximado de 100.000 representantes de seguridad, unos 2.000
son representantes regionales.
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
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2. La evaluación del riesgo en Suecia se realiza en dos fases. Una evaluación
general y una evaluación que tiene en cuenta los riesgos especícos de cada
sector. Esta distinción no aparece en la legislación sueca ni en los análisis
de la práctica de las empresas. Es una fantasía. El consorcio no ha com-
prendido la existencia de guías por sectores que existen tanto en Suecia
como en la mayoría de los demás países comunitarios. Se trata aparente-
mente de una explicación añadida a posteriori por alguien que no tomó
parte en las entrevistas. En efecto, el marco de análisis de las entrevistas
mencionaba explícitamente la necesidad de tener en cuenta las listas de
control por sectores en el trabajo de evaluación de riesgos.
La obligación de realizar un informe sobre accidentes laborales ante una auto-
ridad competente da como resultado unas diferencias tan extrañas y permite
al consorcio desplegar toda su fantasía al aventurar una explicación.
Para empezar, observaremos que el consorcio considera que en Malta la obli-
gación de informar sobre accidentes laborales a una autoridad competente
ocupa 0 minutos en las empresas de 1 a 50 trabajadores (FR, 2009, p. 78-79).
No ofrecen ninguna explicación para este misterio. ¿Se tratará de un fenóme-
no paranormal de transmisión de pensamiento o sólo se producen accidentes
laborales en las empresas de más de 50 trabajadores? Además del milagro
maltés, el consorcio considera que la declaración de un accidente laboral re-
quiere 5 minutos en una empresa sueca y 1.400 minutos en una empresa ru-
mana. En Bulgaria, el tiempo varía caprichosamente en función de las dimen-
siones de las empresas, lo que constituye un fenómeno extraño en la medida
en que se trata de rellenar el mismo cuestionario. Para empresas que tienen
de 1 a 10 trabajadores hay que calcular 530 minutos. Para las que tienen entre
10 y 50 se ahorra una hora: 470 minutos. Para las de más de 50 trabajadores
se llega a los 690 minutos. Se entendería una tendencia a aumentar el tiem-
po en empresas de dimensión superior motivada por la existencia de órganos
especícos, pero la reducción del tiempo en la categoría intermedia sigue sin
tener una explicación.
La diferencia entre los 5 minutos suecos y las 23 horas rumanas es merecedo-
ra de una explicación. El consorcio cree conseguirlo explicando que en Suecia
la declaración de los accidentes se hace mediante comunicación telefónica. La
persona que escribió esta explicación no debió leer lo escrito por el consor-
cio sobre las entrevistas. Las preguntas planteadas por el consorcio debían
cubrir supuestamente una secuencia de cuatro etapas: mantener reuniones,
buscar la información pertinente, escribir un informe y enviar dicho informe.
Parece lógico considerar que las dos primeras etapas sean las que requieren
mayor tiempo. La redacción del informe y su transmisión constituyen ope-
raciones relativamente breves. Por lo demás, el informe solicitado contiene
prácticamente los mismos apartados en los distintos países comunitarios. Las
variaciones nacionales tienen poca importancia en la medida en que existe
una armonización comunitaria de las estadísticas relativas a los accidentes
laborales. El hecho de que en Suecia la transmisión del informe se haga por
comunicación telefónica no permite explicar cómo las empresas suecas reca-
barían toda la información solicitada en sólo 5 minutos.
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
Los ejemplos podrían ser múltiples. Por razones de espacio no hemos recogi-
do los numerosos errores sobre la directiva de las obras de construcción tem-
porales o móviles. Todos los cálculos del consorcio presentan algún tipo de
anomalía evidente. Ninguna de las explicaciones propuestas por el consorcio
tiene sentido.
El desconocimiento de las situaciones nacionales se observa también claramente al
leer las recomendaciones del consorcio. La técnica seguida es bastante simple. El
consorcio ha ido en busca de las "buenas prácticas". La búsqueda ha sido muy selec-
tiva. Salvo algunas excepciones, sólo se dan buenas prácticas en los Países Bajos, el
Reino Unido y Suecia. La idea subyacente es que las buenas prácticas sólo se dan en
aquellos países que aplican el MCE en su legislación sobre salud y seguridad.
Realización de las entrevistas
El consorcio seleccionó seis países para tomar datos directos: Bulgaria, Esto-
nia, Malta, Portugal, Rumanía y Suecia. Las razones de dicha elección no se
explican en ninguna parte. Observaremos que, tomados en conjunto, estos
países representan aproximadamente un 10% del total de los trabajadores de
Europa. Dos de ellos acababan de transponer las directivas comunitarias a
su legislación nacional. Podemos preguntarnos si, al realizar las entrevistas,
los empresarios rumanos y búlgaros disponían ya de la suciente perspectiva
para evaluar el impacto real de las directivas. Teniendo en cuenta el número
de trabajadores, ambos países suponen ya la mitad de la muestra.
De los 238 millones de euros estimados en los seis países mencionados, Por-
tugal representa por sí solo más del 70% de los costes, pero tan sólo aproxi-
madamente el 20% de los trabajadores del grupo. Un resultado tan chocante
merecería ser explicado. El consorcio se limita a armar que los costes por-
tugueses se explican por el elevado número de empresas y el elevado número
de accidentes laborales en este país. La explicación por el elevado número de
empresas es incoherente. No tiene en cuenta la diferencia entre Portugal y
Suecia (de 5 a 1 aproximadamente) o entre Portugal y España, si extendemos
la comparación a aquellos países que han sido objeto de extrapolaciones. La
comparación con Suecia resulta interesante. Desde hace muchos años, la le-
gislación sueca se centra en la puesta en marcha de una gestión sistemática de
todo lo relacionado con la salud laboral. La exigencia de un "control interno"
a este respecto fue formulada antes incluso de que Suecia se integrara en la
UE e incorporara la directiva marco a su legislación. Este contexto hace poco
creíbles las estimaciones del consorcio sobre Suecia, según el cual las obli-
gaciones de información se reducirían al nivel más bajo entre los Estados en
que se han realizado entrevistas. La explicación de la diferencia entre Suecia y
Portugal en cuanto al número de accidentes laborales es doblemente absurda.
Por una parte, se basa en graves errores estadísticos: el consorcio le atribuye
a Portugal un número demasiado elevado de accidentes, mientras que divide
por 10 el número de accidentes en Suecia. Por otra parte, es incoherente con
el hecho de que la obligación relacionada con los accidentes represente menos
de un cuarto del coste total atribuido a Portugal.
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En los informes hechos públicos por la DG de Empresa no se menciona el
número de personas entrevistadas, los sectores económicos implicados o el
tamaño de las empresas consideradas en la muestra. El secreto está tan bien
custodiado que ni la DG de Empleo tuvo acceso a los datos. Sin embargo, en
una nota de marzo de 2009 dice: "El número de entrevistas y talleres realiza-
dos para obtener los datos, costes y cargas que generan parece relativamente
bajo para medir las 233 obligaciones de información en los 6 Estados miem-
bros: se organizaron 29 talleres y 2.850 entrevistas para 11 políticas diferentes
(excepto las políticas de servicios nancieros y de derecho mercantil) con 33
actas legislativas y no menos de 233 obligaciones de información. Esto signi-
ca que, de media, un taller cubría hasta 10 obligaciones de información y que
apenas se realizaron 12 entrevistas por cada obligación de información. El in-
forme sobre derecho laboral no conlleva ninguna información especíca sobre
el número exacto de entrevistas y/o de talleres organizados. La información
contenida en el informe principal sobre el número de talleres y el número de
entrevistas parece haber sido suprimido en la última versión de este informe.
Esto reduce aún más la transparencia de los métodos de análisis del consorcio
y alimenta las dudas en cuanto a la abilidad de la extrapolación".
Al comparar los datos nacionales de los seis países resulta evidente que no se
han calculado los datos de manera homogénea. Cada vez que aparecen gran-
des diferencias, el consorcio intenta explicarlo analizando las supuestas dife-
rencias en la situación de cada país. En realidad, en todos y cada uno de los
casos, no hacen sino mostrar su ignorancia sobre la situación.
Extrapolación de los datos a los demás países
El consorcio ha usado dos técnicas para extrapolar los datos. Por una parte usa los
datos preexistentes disponibles en cinco países (Alemania, Austria, Dinamarca,
Países Bajos y Reino Unido). Los datos recogidos usaron un marco de análisis con
importantes diferencias respecto a los usados por el consorcio. La integración de
los datos se hizo aplicando tres técnicas diferentes: toma de datos, ajuste manual
o extrapolación. El consorcio no da más explicaciones sobre los métodos segui-
dos. Los resultados de la primera ola de extrapolaciones son sorprendentes. El
coste de las obligaciones de información resulta más elevado en el Reino Unido
que en Alemania, y en Austria que en los Países Bajos. Por otra parte, los ajustes
realizados por el consorcio parecen enormes. Según el WiFo y el CEPS (Renda y
Luchetta, 2009, a, p. 23), las estimaciones provenientes de los datos neerlandeses
pasaron de 979 millones de euros en los cálculos nacionales a 83,5 millones de
euros en los cálculos del consorcio17. En el caso de Dinamarca, el descuento fue
superior al 50%: se pasa de 145 millones de euros a 59 millones. Resulta aún más
inexplicable que, en el caso de Dinamarca, el consorcio pretenda haber recogido
la totalidad de datos sin extrapolación ni "ajuste manual".
17. El consorcio se esfuerza en presentar a los Países Bajos como un modelo en materia de costes
administrativos. La estimación neerlandesa de casi mil millones de euros de costes resultaba
evidentemente incompatible con tal armación. Esto explicaría la reducción radical de los costes
neerlandeses en los cálculos del consorcio.
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Un ejemplo muestra hasta qué punto son heterogéneos los datos nacionales
recogidos para el MCE. En Alemania, los costes estimados de la evaluación
de riesgos resultan moderados en relación a lo calculado en otros países. La
razón parece ser la siguiente: en los cálculos alemanes, la evaluación de ries-
gos como proceso permanente de producción de conocimientos para asegurar
una mejor gestión no se considera como un coste administrativo. Este enfoque
hubiera merecido ser discutido. Se justica porque la evaluación de riesgos
es un proceso de difusión de lo que a veces se da en llamar una cultura de la
prevención que se incorpora en el conjunto de actividades de una empresa.
Ya se trate de encender una máquina o de almacenar productos químicos, la
evaluación de riesgos interviene en la denición de los modos operativos. En
Alemania, los datos sobre la evaluación de riesgos se limitan por tanto al tiem-
po dedicado a la redacción de un documento especíco.
Los investigadores italianos ya habían avisado sobre las comparaciones basa-
das en datos demasiados heterogéneos. "Para una buena evaluación (bench-
marking) y una correcta interpretación de los resultados, resulta necesario no
sólo comprender las diferencias sociales, económicas e históricas fundamen-
tales entre los países, sino asegurarse asimismo de que las diferencias obser-
vadas se basan únicamente en diferencias en cuanto a la normativa y no en
cuanto al recurso a técnicas de medición diferentes" (Cavallo, Coco y Martelli,
2007). Estas exigencias elementales no se tuvieron en cuenta debido a la pre-
cipitación de la DG de Empresa, que quería probar que existía un excelente
instrumento europeo de evaluación de costes.
Para los demás 16 Estados, el consorcio se limitó a extrapolar datos sin tener
en cuenta la manera en que las directivas habían sido transpuestas. Los docu-
mentos hechos públicos nos dejan en una ignorancia total sobre la alquimia
de estas extrapolaciones. Sin embargo, constatamos elementos extraños. Así,
el coste de las obligaciones de información analizadas en Italia correspondería
a más del doble de lo que supone en Francia. Un análisis comparativo de las
legislaciones en estos dos países no ofrece ningún elemento de explicación. En
la República Checa representa más de 10 veces de lo que representa en Eslo-
vaquia, mientras que el número de trabajadores en el primer país es 2,5 veces
superior. En cuanto a la parte de las cargas administrativas, también varían
desde un mínimo del 85% en España a un máximo del 97,55% en la República
Checa.
En total, los datos originales representan menos del 5% de los costes calcula-
dos; los que provienen de extrapolaciones de bases de datos nacionales pre-
existentes representan algo más del 40% de los costes; alrededor del 55% de
los costes estimados proviene de extrapolaciones sin datos nacionales.
Uno de los objetivos del consorcio era medir la amplitud de los costes en re-
lación a una transposición que iría más allá de las prescripciones mínimas de
las directivas. En total, estos costes parecen irrisorios: menos del 1% del total
de costes (32 millones de 4.228 millones en total). El único país en el que
los costes tienen cierta importancia es Irlanda (algo más de una tercera parte
de los costes). En el Reino Unido, en donde el consorcio informa de que las
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transposiciones de las directivas se aplican a los autónomos, esta parte tiene
una estimación del 0%.
El carácter arbitrario de estas operaciones de extrapolación aparecen al com-
pararlas con las extrapolaciones realizadas por las autoridades británicas18 y
las del consorcio. Según las autoridades británicas, el coste de la evaluación
de riesgos para las empresas de la UE alcanzaría los 5.500 millones de euros
(BRE, 2008). En la versión original del informe del consorcio, el importe era
de 1.453 millones de euros. Menos de un año después, tras el proceso de re-
escritura llevado a cabo bajo la supervisión de la DG de Empresa, los mismos
datos otorgaban una evaluación total que doblaba el coste, llevándolo hasta
los 2.900 millones de euros. Esta diferencia, que llega hasta multiplicarse por
cuatro, parece reejar sobre todo las reservas de los promotores sobre la obli-
gación de evaluar los riesgos.
Estimación de la carga administrativa
La estimación de la carga administrativa es un elemento clave de los cálculos.
Prepara directamente el paso desde las estadísticas hasta la denición de las
medidas políticas. En efecto, el objetivo jado por la Comisión es la medición
de los costes administrativos y la reducción en un 25% de la carga adminis-
trativa. El MCE considera que se pueden distinguir los costes de las cargas
preguntando a los propietarios de las empresas entrevistadas sobre qué parte
de la actividad continuarían efectuando en el supuesto de que se suprimiese
la obligación legislativa.
Se trata de un enfoque totalmente subjetivo. En la mayoría de los casos, las
obligaciones en materia de salud y seguridad convergen con las modalidades de
gestión habituales de una empresa. La respuesta dada no es objeto de ninguna
vericación objetiva. Generalmente, responde a una hostilidad casi congénita
respecto a la legislación de salud y seguridad. En la práctica, el maximalismo
expresado durante las entrevistas es poco susceptible de reejar la realidad. De
este modo, una parte importante del trabajo dedicado a la evaluación de ries-
gos encaja estrechamente con la gestión de la producción en sí misma. Se re-
coge numerosa información tanto para la evaluación de los riesgos como para
la organización del trabajo. Esto hace poco creíble la estimación del consorcio
según la cual el 92% del tiempo dedicado a la evaluación de riesgos se evitaría
si no existiese una obligación legislativa. Ocurre lo mismo con los documentos
emitidos por la coordinación de seguridad de las obras de construcción. Una
parte importante de los documentos sirve para entender las interacciones en-
tre las distintas empresas que intervienen en una misma obra de construcción.
Incluso si desapareciera la obligación legal, es probable que una gestión racio-
nal de las obras de construcción implicara que esa misma información fuera
recogida, resumida y puesta por escrito en un documento. Este aspecto ha sido
18. Las estimaciones británicas se basan en un estudio realizado en 2005 por la consultora privada
PricewaterhouseCoopers. Hubo un informe parlamentario que se mostró muy crítico con estas
estimaciones (CPA, 2008).
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
resaltado en especial por el profesor Rob Baldwin de la London School of Eco-
nomics en un memorando para la Cámara de los Comunes presentado el 8 de
julio de 2008: "El segundo problema [del Método de Costes Estándar] alude a
la identicación de los costes impuestos por las obligaciones legislativas y que
superan aquellos que los gestores competentes deberían asumir en el ejercicio
ordinario de la actividad económica. Estos elementos parten de hipótesis dis-
cutibles. Si preguntamos a las empresas sobre los costes de dichas cargas ad-
ministrativas, como aquí sucede, esto conlleva el riesgo de que todos los costes
se mezclen, ya sean medidas políticas, administrativas, normativas o aquellos
propios de la gestión ordinaria. El efecto será una exageración desmesurada de
los costes relacionados con la carga de información y las ganancias potenciales
que podrían realizarse suprimiendo las disposiciones normativas".
Las extrapolaciones también son cuestionables en la medida en que la hosti-
lidad de los jefes de empresa frente a la legislación de salud laboral no es en
absoluto uniforme. Un estudio inglés constata importantes variaciones en este
ámbito (Vickers et al., 2001).
El carácter arbitrario del cálculo del ratio costes administrativos/cargas administra-
tivas aparece claramente cuando se comparan las distintas estimaciones del ratio
obtenidas aplicando el MCE. El grupo Ramboll Management ya realizó un estudio
sobre los costes relacionados con la directiva sobre obras de construcción móviles y
temporales para la DG de Empresa hace algunos años (COM, 2005, c)19.
Las preguntas planteadas son ligeramente diferentes unas de otras. El grupo
Ramboll Management no identicó las mismas obligaciones de información
en 2005 y en 2007. Sin embargo, no podemos dejar de destacar las enormes
diferencias en las órdenes de magnitud de los cálculos sobre lo que las empre-
sas continuarían haciendo si no hubiera una normativa.
En el informe de 2005, aproximadamente un tercio de las empresas eliminaría la
actividad impuesta y aproximadamente dos tercios seguirían llevándola a cabo.
En el informe de 2007 se sugiere que las empresas eliminarían dichas actividades
de manera masiva. En el último informe, el consorcio considera que aproximada-
mente el 80% de las obligaciones de información son cargas administrativas a las
que las empresas renunciarían si la normativa las autorizara.
19. Si tenemos en cuenta los límites intrínsecos del Método de Costes Estándar, el estudio publicado en 2005
era más preciso y estaba mejor elaborado que el de 2007. Nos preguntamos por qué la DG de Empresa
solicitó otro estudio sobre el mismo tema a la misma organización (esta vez integrada en un consorcio)
con un pliego de condiciones mucho menos exigente la segunda vez.
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
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Evaluación de la carga administrativa en 2005
La empresa no
lo haría más
o lo haría en
menor medida
La empresa
continuaría
haciéndolo
en la misma
medida o en
mayor medida
La empresa
no sabe
Número de
respuestas
Nombramiento de un coordinador 28% 58% 13% 532
Elaboración de un plan de
seguridad
27% 58% 12% 544
Obligaciones del coordinador
(fase de proyecto)
30% 55% 16% 535
Obligaciones del coordinador
(fase de ejecución)
27% 57% 16% 539
Noticación previa 29% 54% 16% 534
Fuente: Ramboll Management in COM, 2005 c, p. 148-153.
Evaluación de la carga administrativa en 2007
% del coste considerado como
carga administrativa que las
empresas suprimirían si no
existiese una obligación legal
Número de empresas que
han contestado
Noticación previa 89 no indicado
Plan de salud y seguridad 79 no indicado
Plan para trabajos posteriores 79 no indicado
Fuente: FR, 2009.
También sería interesante preguntarse por la incoherencia de los cálculos
tomados país por país. El consorcio se ha limitado a recoger información
en seis países. Para los demás países ha realizado extrapolaciones comple-
tadas a veces con datos nacionales ya existentes. En Alemania, la carga ad-
ministrativa representa supuestamente el 100% de los gastos relacionados
con las obligaciones de información de las dos directivas analizadas. Dicho
de otro modo, según el consorcio, si las obligaciones legislativas desapare-
cieran, ninguna empresa alemana realizaría por escrito una evaluación de
riesgos ni haría informe alguno sobre un accidente laboral. Esto parece más
una caricatura que una estadística. El grupo Stoiber, que cuenta con tres
"expertos de alto nivel" alemanes entre sus quince miembros (entre ellos el
presidente), no puso ninguna objeción. A la inversa, uno de los países para
los que el consorcio calculó los costes más elevados es también un país en
que la carga administrativa de los gastos es de las menores. En Portugal, la
carga administrativa sólo representaría, según el consorcio, el 78,95% de los
gastos. Sólo el Reino Unido consigue resultados algo mejores con una carga
administrativa evaluada en un 75% de los costes. En el mismo ámbito se
observan diferencias sorprendentes entre los cálculos del consorcio y los cál-
culos realizados en el país con la misma metodología. Así, las estimaciones
presentadas por el Gobierno esloveno informan de una carga administrativa
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que representaría un 67%20. Las misteriosas extrapolaciones del consorcio
llegan por su parte a un porcentaje exacto del 91,16%.
La evaluación de riesgos en Suecia supone otro caso interesante. Según los
cálculos del consorcio se efectúa en muy poco tiempo: 20 minutos anuales
para las empresas que tienen entre 1 y 50 trabajadores, 50 minutos anuales
para las empresas de más de 50 trabajadores. Pasar menos de un minuto al
año por miembro de personal para reexionar sobre los riesgos del trabajo y
la manera de organizar la prevención no parece excesivo. Sin embargo, según
los cálculos del consorcio, si dejásemos que las empresas suecas se ocuparan
libremente de su producción sin someterlas a obligaciones legislativas a este
respecto, se desharían de la evaluación de riesgos en un 99% de los casos. Tan
sólo debería considerarse importante para la normal gestión de una empresa
(Business As Usual, para retomar la terminología del MCE) el 1% del tiempo
que se le dedica en la actualidad. Esto representa 12 segundos al año para las
empresas de entre 1 y 50 trabajadores y 30 segundos al año para las empresas
de más de 50 trabajadores (FR, 2009, p. 70-71).
Cálculo de la reducción de costes
Los asesores formulan una serie de recomendaciones que supuestamente re-
ducirán la carga administrativa sin inuir en los objetivos principales de la
legislación. Estas recomendaciones van acompañadas de una estimación de la
reducción de costes que conllevan.
Unas cifras muy esperadas por los políticos, que esperan anunciar unos aho-
rros espectaculares para las empresas. En su comunicación del 22 de octubre
de 2009, la Comisión anuncia que espera que se ahorren anualmente 40.000
millones de euros. En el ámbito de la salud y la seguridad, los ahorros equival-
drían a 659,5 millones de euros.
La experiencia de los Países Bajos y de Dinamarca nos muestra también que
es la etapa con mayores expectativas frustradas por parte de la patronal (NAO,
2007). Generalmente, los ahorros anunciados son muy superiores a los rea-
lizados. En Dinamarca, sólo un tercio de las pequeñas y medianas empresas
consideró que se redujeron los costes.
Existen varios factores que contribuyen a esta situación:
1. No vamos a volver a hablar de la inconsistencia en las estimaciones de los
costes. La tendencia a inar los costes aumenta mecánicamente la masa
sobre la que se calculan los ahorros.
2. En el MCE se supone que el conjunto de las empresas respetará la totalidad
de sus obligaciones. Esta hipótesis es evidentemente errónea. Por lo demás,
la parte de las cargas administrativas está hinchada por el método de cálculo
20. Expuesto por S. Patekar del Ministerio de Administración Pública durante una conferencia en Brdo pri
Kranju, el 7 de noviembre de 2008.
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
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puramente subjetivo que se sigue. Se produce aparentemente un fenómeno
doble: las empresas que no aplican la legislación se benecian de una prima
por fraude. Su comportamiento es legalizado. Las demás empresas no se be-
necian necesariamente de la reducción de costes en la medida en que existen
numerosas consideraciones que pueden llevar a mantener una actividad sin
que sea explícitamente exigida por la legislación. De este modo, si considera-
mos la evaluación de riesgos, parece verosímil que, frente a lo que sostiene el
consorcio y la Comisión, un número relativamente elevado de pequeñas em-
presas continúe realizando documentos de evaluación de riesgos ya que quizá
facilite su gestión, o les permita disponer de un documento de referencia para
informar y asesorar a los trabajadores, o porque la aseguradora les obligue,
o en la hipótesis de que quisieran certicar la gestión del sistema de salud y
seguridad, etc. Para los adeptos al MCE, estas diferencias no tienen importan-
cia. Nos contentaremos con observar que las empresas gastan su tiempo y su
dinero en aquellas actividades que deciden libremente.
La diferencia entre las promesas y la realidad en la reducción de costes permi-
te abordar un defecto intrínseco esencial del MCE. Parte de una visión extre-
madamente simplista de la regulación, reducida en realidad únicamente a su
expresión legislativa. Deende que existe una relación directa entre una nor-
ma legislativa y un gasto en concreto. La modicación de la norma legislativa
conllevaría automáticamente una reducción del gasto considerado. Esta hipó-
tesis es más una excepción que una regla. Puede ser apoyada por obligaciones
simples que tienen un carácter puramente administrativo. Por ejemplo, si la
renovación de un permiso de conducción se hace cada diez años en lugar de
cada cinco, la modicación de la norma conllevará seguramente un ahorro en
torno al 50% en relación a dicha obligación. Las modalidades de la normativa
de salud laboral son mucho más complejas. La mayoría de estudios disponibles
indica que la legislación juega un papel importante que pasa por un conjunto
de mediaciones muy diversicadas: de la efectividad de la inspección laboral a
la actividad de los representantes de los trabajadores, de la pertenencia a las
redes de socialización a la conictividad social, de las presiones ejercidas por la
opinión pública a la actividad de los servicios de prevención.
La Comisión se podría haber percatado de dicha complejidad si se hubiera
molestado en leer con atención los informes del consorcio. El Reino Unido es
uno de los países de la UE en que la transposición de las directivas se ha hecho
con una voluntad declarada de minimalismo. Es también uno de los países en
que las presiones a favor de la desregulación son mayores. Al analizar la trans-
posición británica de las directivas sobre salud y seguridad, este fenómeno se
ve con claridad. En algunos casos hay incluso omisiones caracterizadas que no
han podido ser sancionadas debido a la inercia de la Comisión. Es el caso de
la exoneración de la obligación de documentar la evaluación de riesgos a las
empresas de menos de 10 trabajadores. La Comisión ha tomado la iniciativa
de formular un recurso por incumplimiento contra Alemania a este respecto,
pero se ha abstenido de reaccionar ante el Reino Unido.
Y, sin embargo, los costes administrativos calculados por el consorcio para
el Reino Unido están entre los más elevados de toda la UE. Representan casi
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el doble de costes que en Francia, para una población activa comparable, y
superan en más de un 20% los costes de Alemania, que tiene una población
activa bastante más numerosa. Tan sólo Italia tendría mayores costes. Sin em-
bargo, al analizar las recomendaciones del consorcio constataremos que en
numerosas ocasiones se retoma el ejemplo británico. Si el consorcio hubiera
retomado los costes calculados en los Países Bajos en el marco de la aplicación
nacional del MCE, hubiéramos visto el mismo fenómeno: un país muy atento
a una legislación minimalista que se encuentra con unos costes particular-
mente elevados.
Además de los numerosos y evidentes errores de cálculo hay, sin embargo, un
elemento que merece un análisis más profundo.
Muchas empresas han externalizado una parte importante de las actividades
de prevención. Sucede, en especial, en la evaluación de riesgos de un gran
número de países. Se ha desarrollado un mercado poco regulado de asesores
de todo tipo en el que se dan la mano lo bueno y lo malo. A menudo, las eva-
luaciones realizadas por asesores externos se consideran como simples for-
malidades burocráticas. No conducen a planes sistemáticos de prevención y
raramente acuden a la experiencia de los trabajadores y a la consulta de sus
representantes. Esta situación origina probablemente muchos gastos super-
uos. En Gran Bretaña, esto se puso en evidencia a través de un informe del
Parlamento británico (Work and Pension Committee, 2008). Frente a este
problema real, el Gobierno británico y los "mejores reguladores" no hacen
nada. La razón es puramente ideológica. Para reducir los gastos y mejorar la
calidad de los servicios externos de prevención habría que denir un marco
normativo más especíco y extender los derechos de los representantes de los
trabajadores al control de la actividad de los servicios externos. Tal solución
práctica es rechazada con énfasis por quienes no creen en las virtudes de la
autorregulación de las fuerzas del mercado. Resulta verosímil pensar que los
servicios de prevención con fuerte regulación en algunos países y obligados a
funcionar sin ánimo de lucro (Francia, Bélgica o España) son un instrumen-
to de mediación entre la legislación y la práctica que resulta menos costoso
que un mercado desregulado de asesores como ocurre en el Reino Unido (y,
parcialmente, en Italia) o que servicios de prevención que obedecen princi-
palmente a una lógica de mercado como en los Países Bajos. Se trata de una
hipótesis en la que no profundizaremos en el marco de este informe.
La repetición como técnica de validación
Los datos del MCE están marcados por un margen enorme de incertidum-
bre. Para evitar tener que someterlos a la dolorosa prueba de la verifica-
ción científica, la cadena de participantes –desde el consorcio hasta la DG
de Empresa, pasando por el grupo Stoiber– prefiere practicar la técnica de
la repetición. Cuanto menos seria sea una cifra, más aparecerá en los do-
cumentos y, en la medida de lo posible, con la firma de autores diferentes.
Cuando se repite media docena de veces, la mentira o el error se convierten
en verdad.
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Podemos ilustrar este fenómeno con la evaluación de la parte de las cargas
administrativas atribuible a la Organización Internacional del Trabajo (OIT)
en el campo de la salud laboral (FR, 2009, p. 42-45). El porcentaje del 98,6%
(o del 99%) se repite de un documento a otro desde principios del año 2009.
¿De dónde sale el cálculo? El consorcio consideró que cierto número de obli-
gaciones formuladas en las directivas sobre salud y seguridad correspondería
a las disposiciones de acuerdos internacionales de trabajo. Realiza, por tanto,
un cuadro de correspondencia entre las disposiciones comunitarias, en el que
se esfuerza en medir los costes y los acuerdos de la OIT. El cuadro es bastante
aproximativo, aunque no es realmente inexacto. En esta etapa, todavía nos en-
contramos en el ámbito del "aproximadamente", es decir, de la calidad óptima
para los documentos del consorcio. En realidad, el contenido especíco de las
obligaciones comunitarias no corresponde exactamente al de las obligaciones
formuladas por los acuerdos internacionales de trabajo, aunque presenta im-
portantes similitudes. El consorcio concluyó que de las 7 obligaciones de infor-
mación que evaluaba, 6 provenían de los acuerdos de la OIT. La única obliga-
ción de información especícamente comunitaria21 representaría tan sólo un
coste marginal de unos 40 millones de euros sobre un total de 4.200 millones.
En la siguiente etapa, el consorcio se reere a una disposición del tratado co-
munitario (el artículo 307) según la cual las obligaciones de los tratados inter-
nacionales acordados por los Estados miembros antes de su adhesión a la UE
no se verían afectadas por el tratado. La referencia jurídica no es muy rigurosa
en la medida en que, en materia social, los Estados miembros pueden, evi-
dentemente, superar el mínimo comunitario y continuar por tanto raticando
acuerdos con disposiciones más avanzadas, incluso después de su adhesión.
Dicho esto, seguimos en el ámbito del "aproximadamente". Es vago y aproxi-
mativo, pero no es totalmente falso.
Después, el consorcio concluye que, como la mayoría de las obligaciones se
encuentran ya en convenios internacionales de trabajo, éstas originarían
aproximadamente un 99% de las cargas administrativas que conllevan. Esta
conclusión es totalmente absurda. En efecto, los Estados miembros no están
obligados a respetar las disposiciones de una acuerdo de la OIT que no han
raticado. Este punto es incluso mencionado por el consorcio (FR, 2009, p.
45) sin percatarse de que echa así por la borda todos sus cálculos.
El consorcio, para alcanzar el porcentaje del 99%, simplemente ha omitido
vericar qué Estados habían raticado los convenios analizados. La obligación
más costosa, según los cálculos del consorcio, sería la evaluación de riesgos.
La fuente internacional de esta obligación se encuentra principalmente en el
artículo 5 del Convenio nº 161 de la OIT. ¿Cuántos Estados miembros han
raticado este convenio? 9 de 27. Ninguno de los Estados con mayor pobla-
ción de la UE ha raticado dicho convenio. Por tanto, ni Alemania, ni el Reino
Unido, ni Francia, ni Italia, ni Polonia, ni Rumanía están obligados a respetar
una obligación internacional relativa a la evaluación de riesgos.
21. Se trata de la noticación previa de las obras de construcción.
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Las obligaciones que se derivan del Convenio nº 167 sobre seguridad en la
construcción sólo serán aplicables en un tercio de los Estados miembros (9 de
27). Representan, según el consorcio, algo más de un cuarto de los gastos. El
Convenio nº 81 sobre inspección laboral es el único que ha sido raticado por
el conjunto de los Estados miembros, salvo por la República Checa. Según las
alegaciones del consorcio, las obligaciones que se derivan sólo representarían
un 5% del conjunto.
No hace falta ser un experto en estadística para darse cuenta de que la cifra
del 99% es pura fantasía. Incluso admitiendo la relación entre los convenios
citados y las obligaciones de información de las directivas comunitarias, pa-
rece lógico que la parte de las obligaciones que emanan de los convenios de la
OIT no represente más del 20 al 25% del conjunto de gastos debido al elevado
número de Estados que no han raticado los acuerdos.
La cifra de "casi 99%" se convierte en 89,6% según el grupo Stoiber. Eviden-
temente, nadie ha comprobado los cálculos. El decimal ha aparecido proba-
blemente para dar la impresión de una investigación estadística profunda y
precisa. Decir "casi 99%" puede ser una opinión. Citar "89,6%" es referirse al
ámbito sagrado de las ciencias exactas. A partir de entonces el porcentaje es
validado. El bricolaje torpe y fantasioso del consorcio se ha consagrado como
un dogma de fe.
Hay algo todavía mejor en este asunto. En 2005, el Gobierno neerlandés
preguntó a distintos asesores privados cuál era la parte proveniente de las
obligaciones internacionales que existía en las cargas administrativas de las
empresas. El estudio fue realizado por uno de los tres grupos del consorcio:
CapGemini.
Uno esperaría encontrar evaluaciones comparables entre el cálculo llevado a
cabo por CapGemini en un contrato pagado por los contribuyentes neerlan-
deses y el cálculo realizado sobre la misma cuestión a cuenta del presupuesto
comunitario (Kok et al., 2005). En absoluto. Los tres convenios analizados
por el consorcio para la UE se encuentran entre los 106 convenios analizados
por uno de los miembros del consorcio en los Países Bajos. El coste adminis-
trativo estimado en el informe para los Países Bajos es del 0%, mientras que
sería de casi el 99% en la UE. Según CapGemini, en su estudio de 2005 ni las
inspecciones del lugar de trabajo, ni la evaluación de riesgos, ni ninguna otra
obligación formulada en los tres acuerdos de la OIT deben considerarse como
cargas administrativas.
La contradicción es difícil de explicar. Podríamos adelantar la hipótesis de una
mezcla de cinismo y resignación. Todo ocurre como si los investigadores supie-
ran que su trabajo no tiene ningún valor real a nivel cientíco, por eso lo escrito
en un documento para satisfacer las exigencias políticas de un cliente puede ser
contradicho por lo escrito en otro documento solicitado por otro cliente algunos
años después. Si esta hipótesis es exacta, la capacidad de calcular importa poco,
lo que cuenta es el olfato político (y comercial). De hecho, más que en el campo
de la estadística, nos encontramos en el de la comunicación publicitaria.
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Ningún cálculo permite explicar esta variación de "casi el 99%" al 0%. Sin
embargo, la lógica del cliente puede darnos una pista. Los objetivos principa-
les del estudio de 2005 parecen dobles: convencer a los distintos ministerios
neerlandeses de que hace falta aplicar de manera minimalista las obligaciones
de información que se derivan de los acuerdos internacionales; convencer a
las organizaciones internacionales del interés de adoptar el método de costes
estándar y, en particular, el "marco de pensamiento de CapGemini" (ver el
anexo 4 del documento). El segundo objetivo deja entrever un mercado pro-
metedor para los asesores. Si facturaron a la UE 17 millones de euros por su
trabajo, no nos atrevemos a dar un precio para las extrapolaciones a los cinco
continentes.
La aportación del grupo Stoiber
La aportación del grupo Stoiber ha resultado finalmente modesta desde
un punto de vista técnico, pero fundamental desde un punto de vista po-
lítico. Ha actuado como una correa de transmisión entre los documen-
tos del consorcio y la adopción de un plan de acción de la Comisión.
Desde el principio de su colaboración, el grupo Stoiber ha sido informado con
regularidad por distintos actores de los graves errores cometidos por el con-
sorcio. Lo natural hubiera sido que estos temas se trataran en sus dictámenes.
El problema es que el grupo tenía pocas cosas originales que decir más allá de
lo que pudiera retomar del consorcio. Le era extremadamente difícil emitir
críticas y reservas sobre el consorcio, al depender casi exclusivamente de las
ideas de éste. Además, una actitud crítica del grupo Stoiber podría haber com-
prometido sus posibilidades de ser transformado en órgano permanente por
parte de la siguiente Comisión.
Inicialmente, el grupo Stoiber mantuvo las distancias respecto a las estimacio-
nes del consorcio. Podemos observarlo en el dictamen emitido el 10 de julio
de 2008 sobre el derecho mercantil y la contabilidad anual, así como en el in-
forme de la reunión del 18 de septiembre de 2008. Al hablar de salud laboral,
un número minoritario de miembros puso de maniesto la incoherencia de los
datos. La señora Jongerius, miembro propuesto por la CES22, envió una nota
detallada que se basaba en numerosos ejemplos. La DG de Empleo envió una
nota aún más precisa y detallada. La actitud de Edmund Stoiber fue rechazar las
críticas hechas al consorcio. Su respuesta demuestra que se debía a razones de
oportunismo político. Decía: “En lo referente al trabajo del consorcio, indica (E.
Stoiber) que, independientemente de las cuestiones de calidad, la medición es
una de las bases más importantes para el trabajo del Grupo de Alto Nivel”23. Las
primeras versiones de la opinión del 28 de mayo de 2009 aún contienen una crí-
tica limitada de las estimaciones del consorcio. Fueron eliminadas en la versión
nal adoptada por una mayoría de ocho votos a favor y dos en contra.
22. La lista de miembros del grupo Stoiber se puede consultar en el siguiente enlace: http://ec.europa.eu/
enterprise/policies/better-regulation/administrative-burdens/
23. Acta de la reunión de los días 16 y 17 de abril de 2009, p. 3.
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De la ignorancia a la manipulación
La mayoría de los errores cometidos por los distintos asesores contratados por la Comisión se deben a la igno-
rancia. En algunos casos, también ha habido manipulaciones agrantes destinadas a satisfacer las injerencias
políticas de los promotores del estudio.
El consorcio dirigido por Deloitte arma que la legislación belga no impone la obligación de enviar un informe de accidentes
laborales a la inspección laboral. Una rápida visita a la web del Ministerio de Trabajo desmiente dicha armación. La legis-
lación belga modica las obligaciones en función de la gravedad del accidente. En el caso de aquellos accidentes que no se
consideran como graves, la situación corresponde a la descrita por el consorcio: se envía un informe a la compañía de seguros
que transmitirá la información a las autoridades competentes. En los casos de accidentes graves y mortales, la legislación bel-
ga impone unas condiciones de obligación particularmente exigentes. La empresa deberá enviar un informe detallado a la
inspección de trabajo. Si no resulta satisfactorio, podrá imponer a la empresa la gura de un experto externo que analice las
causas del accidente y formule recomendaciones. Es un ejemplo típico –y perfectamente justicado– de lo que la Comisión
llama goldplating o sobrerregulación. Bélgica ha ido más allá del mínimo exigido por las normas comunitarias para alcanzar
los objetivos de reducción de accidentes laborales. La manipulación del consorcio es tan grosera que ni siquiera ha intentado
armonizar los cálculos estadísticos con el análisis. En el cálculo de costes, Bélgica aparece como un país en el que el coste
de la obligación de información es particularmente alto mientras que, en los comentarios, el consorcio lo presenta como una
actividad de coste igual a cero. Ni el grupo Stoiber ni la Comisión han reaccionado ante este agrante absurdo.
El consorcio alude a un documento de la Organización Internacional del Trabajo según el cual habría que limitar
la duración de las inspecciones a una hora en las pequeñas empresas, media jornada en las empresas medianas
y una jornada en las grandes empresas.
Nos pusimos en contacto con Annie Rice, autora del documento usado por el consorcio. Nos hizo llegar una respuesta llena de
indignación. La manipulación consiste en utilizar un documento escrito en un contexto muy especíco, sin mencionar dicho he-
cho, y presentarlo como si tuviera un valor general. La señora Rice explica: "La cita está fuera de contexto; debe ser interpretada
teniendo en cuenta el público al que iba dirigida –el servicio de inspección laboral del sudeste de Europa, que debía familiarizar-
se con un nuevo tipo de inspección–. Anteriormente, las inspecciones a empresas que tenían entre cien y doscientos empleados
duraban de cuatro a cinco días. Este procedimiento implica una carga administrativa real que no es nada ecaz. Con un análisis
de riesgos y de medidas escritas en materia de gestión de riesgos, el inspector de trabajo puede comprobar de manera ecaz si
un empresario está cumpliendo las normas: en una o dos horas en caso de una pequeña empresa y en media jornada en caso
de una empresa de mediano tamaño, incluyendo una visita a la empresa. En caso necesario, las empresas más grandes pueden
ser visitadas por equipos para que los inspectores puedan concentrarse en aquellas partes de la empresa de mayor riesgo. Pero
la mejora de la ecacia no puede implicar de ningún modo una disminución en el número de visitas. Queremos que las visitas
de inspección sean ecaces para liberar tiempo de los inspectores y que éstos puedan así visitar otras empresas. Parece que este
aspecto no ha sido comprendido por el consorcio"*.
La mayor de las manipulaciones corresponde sin embargo al señor Telicka, uno de los miembros del grupo Stoi-
ber y uno de los dos ponentes sobre temas de salud y seguridad. Durante la reunión celebrada los días 16 y 17
de abril de 2009, el señor Telicka deende su postura en estos términos: "El señor Telicka alude a su experiencia
como comisario encargado de salud y seguridad. Su intención no es la reducción de la legislación; no pertenece
al grupo de alto nivel de hacer política".
En realidad, el señor Telicka fue nombrado comisario adjunto de Salud Pública y Protección de los Consumido-
res entre mayo y noviembre de 2004. A pesar de la brevedad de esta experiencia, no podía ignorar que la salud
y la seguridad están en manos del comisario de Empleo y Asuntos Sociales. Entre sus funciones como comisario
nunca estuvo a cargo de la salud y la seguridad.
* Comunicación de Annie Rice a Laurent Vogel, 16 de diciembre de 2009.
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En cuanto a las recomendaciones, el grupo se alinea con el consorcio en la ma-
yoría de aspectos. Sin embargo, elimina una de las recomendaciones del con-
sorcio (en lo referente al documento de salud y seguridad de las intervencio-
nes posteriores previstas por la directiva sobre obras de construcción móviles
o temporales). Sobre todo radicaliza el enfoque desregulador del consorcio,
introduciendo una nueva recomendación legislativa. Pide que las empresas
de menos de 10 trabajadores queden exentas de documentar la evaluación de
riesgos si realizan actividades de bajo riesgo.
Para justicar dicha recomendación, el grupo procede a una manipulación es-
tadística que no tiene nada que envidiar a las técnicas del consorcio. Utiliza las
estadísticas sobre accidentes laborales publicadas por Eurostat y pretende sa-
car la siguiente conclusión: "En la categoría de las Pyme, los resultados de las
microempresas sobre el tiempo perdido a causa de los accidentes laborales son
mucho mejores que para las pequeñas y medianas empresas. Están a mitad de
camino entre estos dos grupos en lo referente a los accidentes mortales".
En realidad, esta conclusión no tiene en cuenta dos elementos importantes:
1. Las estadísticas no se ajustaron teniendo en cuenta la distribución sectorial
de las distintas categorías de las empresas estudiadas. Numerosos análisis
sectoriales, tanto nacionales como europeos, contradicen las armacio-
nes del grupo Stoiber. En numerosos sectores se observa una correlación
inversa entre el tamaño de la empresas y la tasa de accidentes laborales
(UCATT, 2009). Asimismo, todos los datos disponibles indican que hay
mayores carencias en la manera de administrar la salud y la seguridad de
las pequeñas empresas y que la información dada a los trabajadores sobre
riesgos es menos sistemática.
2. El grupo Stoiber se ha negado a tener en cuenta niveles variables de in-
fradeclaración de accidentes. Este factor podrá explicar la contradicción
aparente entre las tasas constatadas del total de accidentes y las tasas sobre
accidentes mortales.
Más allá de la manipulación estadística, el episodio resulta revelador. Al con-
siderar que correspondía a sus objetivos políticos, el grupo Stoiber no duda en
ponerse en contacto directamente con el consorcio para convencerlo de la ne-
cesidad de apoyar una recomendación sobre la exoneración de una parte de las
pequeñas empresas en cuanto a la evaluación de riesgos. Uno de los miembros
ponentes sobre temas de entorno de trabajo inició gestiones en marzo de 2009,
pero se enfrentó a un rechazo del consorcio.
El consorcio, evidentemente, no había calculado la reducción de costes en rela-
ción a una recomendación que había desechado. El grupo Stoiber, sin embargo,
quiso destacar la amplitud de la exoneración solicitada. Según el informe in-
termedio de actividad del grupo adoptado el 17 de septiembre de 2009, la exo-
neración representaría un ahorro potencial de entre 1.000 y 2.000 millones de
euros, por un coste total estimado por el consorcio en 2.900 millones de euros.
En la medida en que la exoneración sólo afectaría a empresas muy pequeñas, el
mensaje es claro: se cuestiona la totalidad del proceso de evaluación de riesgos
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y no sólo la redacción de un documento escrito, como pretendía la mayoría del
grupo.
Contenido de las propuestas de la Comisión
La comunicación de la Comisión de 22 de octubre de 2009 contiene ocho me-
didas sobre derecho laboral. Siete de éstas hacen referencia a la salud y la
seguridad. Una medida ya ha sido adoptada, tres están en preparación y las
demás están planteadas. Básicamente retoman las recomendaciones del gru-
po Stoiber introduciendo algunas variantes en el cálculo de reducción de cos-
tes. La Comisión desina ligeramente la burbuja de las especulaciones sobre
los ahorros que se realizarán. De un total de más de 650 millones de euros de
promesas de reducción de costes, casi todo se reere a salud laboral.
La primera medida, sorprendentemente, reagrupa dos iniciativas totalmente
heterogéneas. Se trata, por un lado, de la producción de documentos orienta-
tivos y de listas de control relativas a la evolución de los riesgos por parte de
la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo y, por otro lado,
de la adopción por parte del Comité de Altos Responsables de la Inspección de
Trabajo de un documento sobre la adopción de principios comunes de inspec-
ción laboral. La primera iniciativa no pretende reducir el tiempo acordado a
la evaluación de riesgos, sino hacerlo más ecaz mediante un esfuerzo de sis-
tematización de la gestión de análisis. Se aplicará la misma premisa a la reali-
zación de una herramienta informática de evaluación de riesgos (objetivo de
la medida nº 2). La segunda iniciativa no tiene ningún impacto directo sobre
la evaluación de riesgos llevada a cabo en las empresas. Se reere tan sólo a la
ecacia de la inspección de trabajo. Nada permite armar que se traducirá en
una reducción del número de inspecciones de trabajo o de su duración. Este
aspecto, por lo demás, está conrmado por los asesores del CEPS (Renda y Lu-
chetta, 2009, c, p. 75-76). La Comisión, sin embargo, ha querido que el docu-
mento gure entre las medidas que contribuyen a una reducción de costes en
las empresas. Ambas medidas se unen aparentemente para disimular que la
segunda medida conllevaba una reducción de costes igual a cero. Así, el total
anunciado de reducción de costes para ambas medidas se limita al calculado
por los asesores para la primera medida, es decir, 92,5 millones de euros.
La medida n° 5 también se reere a la inspección laboral. Pide a los Esta-
dos miembros que adopten un "enfoque basado en el riesgo". La Comisión
no especica lo que entiende por esta noción, ni muestra cómo la inspección
laboral de los distintos Estados miembros impone demasiadas obligaciones
de información a las empresas. Tanto el consorcio como el grupo Stoiber no
hacen sino repetir generalidades sobre este aspecto, lo que reeja ante todo
su rechazo a tener en cuenta la complejidad de los sistemas de inspección. El
ahorro prometido es de 62 millones de euros (frente a los 109 millones anun-
ciados inicialmente por el consorcio y retomados por el grupo Stoiber).
La medida nº 4 –que, según la Comisión, conllevaría la mayor reducción de
costes– se reere a la orientación dada a los Estados miembros para conseguir
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una transposición más exible de la directiva marco. Esto permitiría reducir las
obligaciones de información de la directiva en torno a un 7% (230 millones de
euros). El informe del consorcio no aporta el menor elemento que indique que
los Estados miembros hayan interpretado mal la directiva. Esta propuesta ree-
ja un problema mucho mayor. Desde hace varios años, la Comisión se enfrenta
directamente a lo que se denomina como goldplating o sobrerregulación. Tanto
en el ámbito de la salud laboral como en el del medio ambiente, esto equivale a
exigir una transposición minimalista de las directivas. Tal presión va en contra
de lo previsto en el tratado comunitario que indica claramente que las directivas
formulan indicaciones mínimas en el ámbito de la salud y la seguridad, y que
los Estados miembros podrán mantener o adoptar normas que garanticen una
mayor protección de los trabajadores. Las directivas fueron negociadas con esa
perspectiva y los Estados miembros a veces aceptaron el compromiso a sabien-
das de que podrían mantener disposiciones nacionales más ecaces. Actual-
mente, la Comisión replantea dicha facultad en el plano político. Considera que
los Estados miembros deberían eliminar completamente aquellas situaciones
que exceden los mínimos de las directivas (COM, 2009, c, p. 7).
La medida nº 3 afecta a la revisión de la directiva marco. La Comisión plan-
tea una exoneración a las microempresas en caso de que las actividades que
realizan sólo sean calicadas de "bajo riesgo". Este replanteamiento de la eva-
luación de riesgos es, evidentemente, el elemento más inquietante de todos.
No retomaremos aquí el análisis de la función central de la evaluación de ries-
gos en la organización de la prevención. Esta medida generaría una diferencia
mayor entre los trabajadores de las empresas cubiertas por la derogación y las
demás. Eliminaría la posibilidad de que los trabajadores del primer grupo fue-
ran consultados sobre temas de salud laboral. La medida debería suponer un
ahorro de 135 millones de euros. Dicho importe no ha sido calculado ni por el
consorcio ni por los asesores del CEPS, por lo que la Comisión debería explicar
en qué hipótesis se basa para efectuar el cálculo24.
24. El grupo Stoiber estimó en septiembre de 2009 que la reducción de costes relacionada con esta
recomendación se situaría entre mil y dos mil millones de euros. Dicha cantidad parece superior al coste
total de la evaluación de riesgos en el conjunto de las empresas de menos de 10 trabajadores. Resulta
revelador de la manera demagógica de abordar cuestiones que merecerían un mínimo de seriedad.
¿Cuáles son las empresas de bajo riesgo?
Ni la Comisión ni el grupo Stoiber se han molestado en denir lo que es una empresa de bajo riesgo. Si
hubiera que determinar la situación empresa por empresa, equivaldría a una evaluación previa de riesgos.
La propuesta de exoneración resulta por tanto absurda a menos que la Comisión permita que cada empresa
determine por sí misma si está exponiendo a sus trabajadores a un riesgo bajo.
Desde un punto de vista práctico, la determinación de las empresas eximidas se hará en base a los sectores
de actividad. Este enfoque pone en peligro la prevención por tres razones:
1. Las variaciones que se dan de una empresa a otra en el seno de un mismo sector son mayores que las
variaciones entre sectores.
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
2. La noción de "de bajo riesgo" no tiene realmente sentido si le damos un valor general. Los riesgos son
concretos. Una actividad puede ser de bajo riesgo respecto a los accidentes, pero exponer a riesgos ele-
vados en el ámbito psicosocial.
3. Uno de los principios básicos de la directiva marco es la adaptación del trabajo a las características del
trabajador. La evaluación de riesgos tiene un papel decisivo al respecto, ya que permite que se analice
cada actividad concreta para vericar si es necesario hacer cambios en función de los individuos im-
plicados. La falta de una evaluación de riesgos pondría en cuestión la protección de las trabajadoras
embarazadas o la adaptación de un puesto de trabajo a las características individuales.
El grupo Stoiber no dene ningún criterio para los bajos riesgos. Aparentemente, se trataría de un concepto con
un mero valor retórico. La estimación de la reducción de costes realizada por el grupo Stoiber (de mil a dos mil
millones de euros) es superior al coste total de la evaluación de riesgos del total de empresas de menos de 10
trabajadores.
La Comisión ha calculado una reducción de costes de 165 millones de euros al año. No especica cuáles son
las bases del cálculo.
Las autoridades británicas sí han propuesto unos criterios especícos (BERR, 2008). La Better Regulation Exe-
cutive determinó en un controvertido informe qué sectores podrían ser considerados de bajo riesgo (Fidderman,
2008). Los criterios principales son los accidentes laborales y las enfermedades causadas por el trabajo, declara-
dos por los trabajadores en una encuesta sobre las fuerzas de trabajo. Otros criterios se reeren a la inspección
laboral y la percepción de los trabajadores de la gestión de la salud y la seguridad en su empresa.
Existen cuatro sectores considerados de bajo riesgo:
— Actividades nancieras y de seguros.
— Hoteles y restaurantes.
— Comercio mayorista y minorista, así como reparación de vehículos.
— Educación.
Los criterios británicos están marcados por un sesgo propatronal. Privilegian los riesgos que tienen conse-
cuencias nancieras inmediatas y directas en la empresa. En base a estos criterios se ignoran los efectos del
trabajo a largo plazo sobre la salud. De este modo, un sector podrá entrar en la denición de bajo riesgo
a pesar de que exista un elevado porcentaje de trabajadores expuestos a sustancias cancerígenas (como
sucede en el caso del mantenimiento y la reparación de vehículos). Asimismo, los riesgos psicosociales son
despreciados ya que no conducen directamente a patologías.
Los cuatro sectores clasicados "de bajo riesgo" coinciden exactamente con los cuatro sectores en que los
costes de accidentes y enfermedades para la patronal son inferiores a la media (BERR, 2008, p. 78). No tiene
por qué tratarse necesariamente de un resultado intencional. Es consecuencia de los criterios seleccionados y
de la ponderación relativa otorgada a cada factor. Si se le hubiera dado una mayor ponderación a las enfer-
medades, la educación no hubiera sido considerada de bajo riesgo. Si se le hubiera dado mayor importancia
a la percepción de los trabajadores en lo referente a la calidad de la prevención, tanto el comercio como la
hostelería y la restauración no hubieran sido considerados de bajo riesgo.
Los criterios británicos refuerzan la tendencia a obviar la prevención en sectores fuertemente feminizados. Consta-
tamos una concentración de mujeres en los cuatro sectores descritos como de "bajo riesgo", principalmente en la
educación y la hostelería. Al no haber un documento de evaluación de riesgo, el reconocimiento de enfermedades
profesionales será mucho más difícil en estos sectores, sobre todo en cuanto a las enfermedades que aparezcan a
medio y largo plazo, lo que reforzará la visión estereotipada de que se trata de sectores de bajo riesgo.
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
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La medida nº 6 se refiere a la redacción de un documento de orienta-
ción de la directiva sobre obras de construcción móviles o temporales.
La idea de que dicho documento serviría para reducir el tiempo dedicado
a la prevención resulta chocante, ya que se trata más bien de hacer más
sistemática y eficaz la gestión de la información. Por lo demás, resulta du-
doso que un documento comunitario tenga un impacto automático sobre
la comprensión de las normas nacionales resultante de la transposición
de la directiva. En cualquier caso, el objetivo anunciado por la Comisión
es una reducción de costes de un 21%, sobre un importe estimado de 140
millones de euros.
La medida nº 8 afecta a la revisión de la directiva sobre los agentes canceríge-
nos. La Comisión se cuida de explicar concretamente cómo podría reducir las
obligaciones de información de las empresas en este ámbito. No se calcula la
reducción de costes.
El mensaje de la Comisión
El enfoque adoptado por los adeptos de una "mejor reglamentación" es dis-
cutible en cuanto a los principios. Las obligaciones de información son la co-
lumna vertebral de la prevención y no un simple parche que se pone o se quita
por gusto. ¿Qué habría que pensar ante el mensaje central del grupo Stoiber y
de la Comisión según el cual las obligaciones de información sobre seguridad
y salud en el trabajo supondrían una importante carga que impediría a las
empresas ser competitivas?
En la práctica, el tiempo dedicado a la salud en el trabajo en las empresas es
muy inferior a las necesidades. El Reino Unido es uno de los países en que el
Gobierno se ha movilizado en mayor medida a favor de una "mejor reglamen-
tación" sobre salud y seguridad. El objetivo es la reducción de la carga admi-
nistrativa de las pequeñas y medianas empresas. Un informe publicado por la
Health and Safety Executive desmonta el mito de la asxia a las Pyme debido
a sus obligaciones en el ámbito de la gestión de salud y seguridad (Heriot Watt
University, 2007). Este informe fue realizado con unas bases metodológicas
mucho más consistentes que la literatura destinada a cuanticar la carga ad-
ministrativa según modelos de cálculo de costes. Las conclusiones del informe
demuestran que el tiempo dedicado a la salud y la seguridad es muy reducido.
Los autores indican: "Sorprende constatar que las Pyme dedican poco tiempo
a las actividades de salud y seguridad, un 59% de las empresas dedican una
hora o menos por semana, y una de cada cuatro no dedica ningún tiempo". Los
datos disponibles en otros países van en el mismo sentido: el tiempo dedicado
a las actividades de prevención, en sentido amplio, no es suciente para ga-
rantizar una política ecaz de salud y seguridad.
En lo que se reere especícamente a las obras de construcción móviles o
temporales, una estimación británica indica que ningún participante le dedica
más del 2% del valor del proyecto a estas medidas esenciales para la gestión de
la salud y la seguridad (HSE, 2007, p. x).
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
En Francia, sólo un 19% de los trabajadores ha recibido información sobre los
riesgos en su trabajo durante 2005 (Coutrot, 2008). El porcentaje cae hasta un
15% en las empresas de menos de 10 trabajadores. Sigue siendo bajo, inferior a un
30%, incluso en sectores de alto riesgo como la construcción. Las mujeres reciben
aún menos información que los hombres (13% frente a 25%). En España, tan sólo
un 25% de los trabajadores indica que ha realizado un estudio de riesgos en su
puesto de trabajo durante el año 2007 (MTAS, 2008). Los trabajadores con con-
trato temporal son tenidos en cuenta en menor medida que los trabajadores con
contrato indenido (18,2% frente a 33,8%). Los datos que emanan del estudio eu-
ropeo sobre condiciones laborales apuntan en el mismo sentido: en las empresas
de menos de 10 trabajadores se constata el mayor número de carencias en cuanto
a la información de los trabajadores sobre riesgos laborales (Eurogip, 2009).
Un estudio realizado por el Gobierno irlandés conduce a una estimación aproxi-
mativa de costes que parece bastante verosímil25. El conjunto de medidas de
salud y seguridad representaría aproximadamente un 1% de los costes labora-
les en las empresas que no forman parte del sector de la construcción. En este
sector, el coste estaría en torno al 2%. Si pensamos en lo que está en juego, el
porcentaje es muy bajo. Recordemos que casi 160.000 personas mueren cada
año en la UE debido a una mala prevención en los centros de trabajo.
Basándose en un estudio comparado, el investigador sueco Kaj Frick relataba en
una conferencia internacional que tras los riesgos técnicos y organizativos hay
una gestión insuciente de salud y seguridad en el trabajo. En las pequeñas em-
presas (de 1 a 49 trabajadores), la gestión insuciente puede describirse como un
tipo de riesgo separado. La falta de competencia y/o de planicación sobre salud
y seguridad expone a menudo a los trabajadores a riesgos que podrían haber sido
evitados de una manera fácil y a bajo coste. Los riesgos superiores de las pequeñas
empresas se deben en parte al hecho de tener más trabajadores manuales y/o de
trabajar en sectores peligrosos. El problema principal proviene sin embargo del
mayor riesgo debido a una gestión insuciente de salud y seguridad26.
Ignorando los verdaderos problemas
Defender la legislación existente no implica ponerse un velo ante los problemas
reales. La legislación se aplica a menudo erróneamente. No se ponen en marcha
estrategias coherentes de prevención. Lo más chocante del inmenso gasto de
recursos que supone la campaña Legislar Mejor, es precisamente que los pro-
blemas reales no se analizan. Supuestamente, una solución milagrosa estándar
podrá responder a todas las dicultades: la reducción de un 25% de la carga ad-
ministrativa. No se ha propuesto ningún análisis especíco en lo referente a las
dicultades de aplicación de las normas. "Simplemente hay que" redactar una
lista de las quejas patronales y ofrecer una rebaja general del 25% independien-
temente del ámbito considerado o del objetivo pretendido por la legislación.
25. Daniel Kelly, Economic Impact Assessment of Occupational Safety & Health Legislation in Ireland,
presentación realizada en la Conferencia del 7 de noviembre de 2008 en Brdo pri Kranju (Eslovenia).
26. Notas tomadas durante la conferencia del profesor Kaj Frick en el Foro Internacional de Trabajo y Salud,
París, 3 de noviembre de 2008.
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
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Un análisis más serio demuestra que sería posible conseguir una legislación
más ecaz y evitar gastos si se orientara hacia otras soluciones que no fueran
la reducción de la producción de información pertinente.
La socialización de los conocimientos y de las experiencias es un aspecto vital a
través del cual las autoridades públicas pueden ayudar a las empresas a poner en
marcha políticas de prevención más ecaces. La experiencia de los Fondos por el
Entorno de Trabajo en los países escandinavos durante veinte años, después de
las reformas de los años 70, supone uno de los mejores ejemplos. Independiente-
mente de la categoría del riesgo, la existencia de sistemas de información e inter-
cambio de experiencias sobre los problemas encontrados y las posibles soluciones
ayuda enormemente a las empresas (y en particular a las Pyme) a instaurar una
política de prevención. Diferentes estudios nacionales indican que las mejores
prácticas de prevención se encuentran generalmente en las empresas que colabo-
ran en red, que intercambian información y que se mantienen al corriente de las
innovaciones técnicas. En este ámbito, las estrategias nacionales de prevención
pueden tener una función esencial y resultaría útil que la política comunitaria
integrase dicha dimensión de manera más activa. En un sector como la cons-
trucción, que sufre una gran disgregación en numerosas pequeñas empresas cuya
duración puede ser corta, la existencia de bases de datos sobre sustitución de
sustancias químicas peligrosas ha obtenido resultados muy positivos.
La socialización parte de un enfoque totalmente distinto de la campaña Legis-
lar Mejor. Ésta se basa en un tipo de empresa ideal que podríamos describir
como los pioneros de la conquista del Oeste, cowboys solitarios, molestos con
las dicultades de las normas públicas y que no quieren dar cuentas de su acti-
vidad. Cualquier tipo de comunicación verbal, escrita o de otro tipo, es un fac-
tor de irritación insoportable. Tener que informar a las autoridades públicas, a
los trabajadores, a las demás empresas es una carga. La historia económica no
aporta argumentos a favor de esta concepción. Lejos de ser un impedimento
para la actividad directamente productiva, las tareas de gestión son un factor
de desarrollo. Los mercados sólo funcionan con la doble base de la producción
y el intercambio sistemático de información y de mecanismos de regulación.
En sentido opuesto, E. Stoiber dice: "Las empresas y sus trabajadores deberían
concentrarse en los productos y no estar obligados a realizar trabajos inútiles
para el Estado"27. Resulta enormemente demagógico abrazar el resentimiento y
la saña de una parte del mundo patronal respecto a la regulación pública, mien-
tras que los mismos empresarios no dejan de solicitar nuevas normas de inter-
vención pública cuando encuentran un benecio inmediato.
El segundo elemento de eficacia está formado por el desarrollo de la parti-
cipación organizada de los trabajadores para la salud y la seguridad. Dis-
tintos estudios indican que siempre que existe un sistema de representa-
ción de los trabajadores defendiendo de manera autónoma la salud y la
seguridad y dotado de medios de intervención suficientes, las prácticas
27. Comunicado de prensa del Grupo de Alto Nivel, 29 de mayo de 2008. Traducción propia, no emana de las
instituciones de la UE.
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
de prevención son mucho más sistemáticas, concretas y permiten abor-
dar mejor los problemas a largo plazo. Esta perspectiva es también total-
mente opuesta de la campaña Legislar Mejor, según la cual la existencia
de un sistema de representación de los trabajadores sólo supone un coste
adicional.
El tercer elemento está formado por una inspección de trabajo eficaz, com-
petente y creíble. La mayoría de los estudios dedicados a la regulación de
la salud laboral indica que la inspección de trabajo juega un papel esencial
ELENA: un modelo de correcta aplicación del MCE
Según el Nationaler Normenkontrollrat (NKR), el archivo ELENA (registro electrónico de ingresos) es un modelo
de buena aplicación del Método de Costes Estándar. El sistema permitiría que las empresas ahorraran 86 mi-
llones de euros al año. Ha sido elaborado en base a un detallado análisis de costes en la fase de preparación
de la legislación. El archivo ELENA se presentó como un sistema con tres beneciarios: empresas, ciudadanos
y Estado. El informe del NKR de 2008 le dedica un capítulo entero y ve la prueba de que el Método de Costes
Estándar permite llegar a soluciones objetivas y comunes en materia legislativa (NKR, 2008, p. 34-37). El NKR
lamentaba sin embargo la timidez del proyecto y estimaba que se debería haber incluido un mayor número de
datos. En su informe de 2009, el NKR cita de nuevo a ELENA como una de las diez mayores contribuciones a
la reducción de la carga administrativa de las empresas (NKR, 2009, p. 14). Uno de los autores de los informes,
Johannes Ludwig, presidente del NKR, es también uno de los tres miembros alemanes del grupo Stoiber.
Antes de ELENA, cada empresario tenía que entregar una nómina a los trabajadores. Cuando un trabajador iba a
beneciarse de las prestaciones de seguridad social por desempleo, debía transmitir esa información a la autori-
dad competente. ELENA es un archivo central al que llega un conjunto de información enviada por el empresario.
Esta solución técnica permitiría, aparentemente, reducir el tiempo dedicado a las obligaciones de información.
No sólo se aplica a las prestaciones por desempleo, también a las prestaciones por nacimiento y a las ayudas al
alquiler. Sin embargo, esto no quiere decir que se trate de una solución neutra que sólo genere beneciarios. El
gran perjudicado puede ser la protección de la vida privada de los trabajadores. El archivo central recogerá datos
muy amplios que incluirán, en especial, las ausencias por enfermedad y la participación en huelgas. Contendrá
información sobre los motivos por los que se ha puesto n a un contrato (dimisión, despido, etc.).
El archivo ELENA ha sido denunciado por considerarse una amenaza para la vida privada y las libertades
fundamentales por Peter Schaar, presidente de la Comisión federal de Protección de Datos Personales y
Libertad de Información (BfDi), organismo vinculado al Ministerio de Interior para velar por el respeto de los
derechos de los ciudadanos. El señor Schaar considera que ELENA incumple la Constitución alemana. Por su
parte, Frank Bsirske, dirigente de la federación sindical Ver.di, ha denunciado los abusos que podría generar
el sistema. Su posición es clara: "ELENA es un agujero negro que amenaza el derecho de huelga, el respeto
del individuo y las ventajas sociales". Tanto Die Linke, en la oposición, como el Partido Liberal Demócrata,
miembro de la comisión gubernamental, han mostrado su desacuerdo con ELENA.
Ni siquiera la patronal se muestra entusiasta con dicho sistema. Estima que se ha sobreestimado en gran
medida la reducción de costes. Esto conrma que las estimaciones basadas en el Método de Costes Estándar
seducen más a los políticos que a las empresas.
En enero de 2010, el Gobierno alemán dio marcha atrás y anunció que se revisarían algunos aspectos de ELENA.
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
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(Davis, 2004). Las propuestas de la Comisión en este ámbito son irrespon-
sables. Se refieren tanto a una reducción de las obligaciones de informa-
ción de las empresas como a una reducción de las actividades de control. El
problema ya fue abordado en el Reino Unido por el profesor Rob Baldwin
de la London School of Economics. Al comentar la doble recomendación
de reducir las obligaciones de información de las empresas y enfocar me-
jor las inspecciones laborales, escribía: "Los problemas se dan, en primer
lugar, porque para enfocar las operaciones de control es necesario que las
inspecciones y las demás acciones se basen en información y, además, si
se reducen las obligaciones de las empresas de entregar información a los
reguladores, será aún más difícil para éstos realizar un enfoque sin gene-
rar fuentes de información independientes, lo que podría ser extremada-
mente caro para los reguladores y, de hecho, mucho más caro para ellos
que para las empresas que controlan (que podrían tener fácil acceso a la
información)".
Conclusiones y recomendaciones
La hipótesis de partida según la cual el MCE sería políticamente neutro, que
sólo habría ganadores y que se podrían reducir los costes administrativos
sin afectar a los objetivos sustanciales de la legislación, se ve contradicha
por lo que hemos podido analizar en el ámbito de la salud laboral. Las me-
didas promovidas por la Comisión pretenden disminuir las actividades de
prevención en las empresas y favorecer un enfoque totalmente reactivo que
considera como un problema el esfuerzo de anticipación que representa la
evaluación de riesgos. Los benecios de la patronal no son aparentemente
económicos, sino políticos. En cuanto a la reducción de costes, surgen serias
dudas. Sin embargo, una reducción de las obligaciones de información di-
cultará la consulta de los trabajadores y el control por parte de la inspección
laboral.
El MCE procede a una estimación de costes basada en una segmentación
de la legislación en unidades: las "obligaciones de información". General-
mente, se olvida de las interacciones entre los distintos elementos de una
legislación compleja. Las recomendaciones también se formulan de manera
segmentada. En algunos casos parece que el método conduce a recomenda-
ciones contradictorias y a un simple desplazamiento de costes antes que a su
reducción. Por ejemplo, existe una contradicción entre las dos principales
medidas planteadas por la Comisión en lo referente a la directiva marco.
Por una parte, cierto número de pequeñas empresas estarían eximidas de la
obligación de documentar la evaluación de riesgos; por otra parte, las ins-
pecciones en los lugares de trabajo se verían reducidas en número y/o dura-
ción. Lógicamente, podemos considerar que si no existen documentos sobre
la evaluación de riesgos, la inspección de trabajo deberá realizar un estudio
mayor y más sistemático en las empresas visitadas. Actualmente, en nume-
rosos países, el envío de un documento sobre evaluación de riesgos permite
que la inspección oriente mejor sus prioridades. Al suprimir, para ciertas
empresas, la obligación de elaborar tal documento, la inspección deberá
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
vericar sobre el terreno cuáles son los riesgos y las medidas de prevención.
Asimismo, podemos suponer que en numerosos casos las recomendaciones
basadas en el MCE no acabarán con una actividad determinada. Se limita-
rán a desplazar los costes desde la partida "costes administrativos" a la de
"business as usual".
El MCE parece básicamente un instrumento de propaganda destinado a justicar
una política desreguladora. Su uso en el marco comunitario ha amplicado apa-
rentemente el carácter incierto de las estimaciones realizadas. La gestión política
por parte de la DG de Empresa también ha contribuido a alcanzar unos resultados
poco creíbles. Para dar muestras de algo de transparencia política, la versión euro-
pea del MCE debería ser evaluada de manera crítica en base a ese primer ejercicio
de aplicación a gran escala, antes de aplicar el método a otros cuerpos legales.
La adopción del MCE por la Comisión Europea se inscribe en un contexto po-
lítico más general. La campaña Legislar Mejor presenta similitudes con los sis-
temas de sufragio censitario existentes en muchos países europeos durante el
siglo XIX. Los dispositivos adoptados para controlar y limitar las prerrogativas
del poder legislativo están concebidos para retener una sola voz, la de la patro-
nal. Esto se observa de manera agrante en el cálculo de lo que constituiría la
carga administrativa. El hecho de establecer con anterioridad un objetivo de re-
ducción del 25%, antes incluso de haber calculado y analizado lo que se preten-
de reducir, surge tan sólo de las supuestas necesidades de la patronal. No tiene
en cuenta los costes eventuales que pueda tener para otras clases sociales.
El grupo Stoiber no aparece como un órgano útil en la discusión sobre la re-
gulación. Ha ejercido una función negativa al intentar legitimar el trabajo del
consorcio en lugar de analizar de manera independiente su actividad. Nada
justica la prórroga del mandato de este grupo anunciada por el presiden-
te de la Comisión, José Manuel Barroso. Al leer los dictámenes, no podemos
dejar de pensar en lo que ya dijera George Orwell: "Political language (...) is
designed to make lies sound truthful and murder respectable, and to give an
appearance of solidity to pure wind"
28. Va siendo hora de que el Parlamento
Europeo asuma sus responsabilidades y realice un análisis crítico sobre la ma-
nera en que la campaña Legislar Mejor se ha llevado a cabo hasta ahora.
28. George Orwell, Politics and the English Language, 1946. (El lenguaje político (…) está diseñado para
hacer que las mentiras suenen veraces y que el homicidio parezca respetable, y para dar al viento una
apariencia de consistencia).
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
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Fuentes institucionales
Documentos de la Comisión Europea
Comisión Europea (2005, a) Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento
Europeo - Legislar mejor para potenciar el crecimiento y el empleo en la Unión Europea,
COM(2005)97, 16.3.2005.
Comisión Europea (2005, b) Commission staff working document, Minimizing Adminis-
trative Costs Imposed by Legislation, Detailed Outline of a Possible EU Net Adminis-
trative Cost Model, Annex to the Communication on Better Regulation for Growth and
Jobs in the European Union Minimising administrative costs imposed by legislation
Detailed outline of a possible EU Net Administrative Cost Model, COM(2005)97 nal,
SEC(2005)175, 16.3.2005.
Comisión Europea (2005, c) Final report of the pilot project "ex-post evaluation of EC
legislation and its burden on business".
Comisión Europea (2005, d) Comunicación de la Comisión relativa a una metodología
común de la UE para la evaluación de los costes administrativos impuestos por la
legislación, COM(2005)518 nal, 21.10.2005.
Comisión Europea (2005, e) Commission staff working document, Outline of the proposed
EU common methodology and Report on the Pilot Phase (April– September 2005), An-
nex to the Communication on an EU common methodology for assessing administrati-
ve costs imposed by legislation, COM(2005)518 nal, SEC(2005)1329, 21.10.2005.
Comisión Europea (2006, a) Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Eu-
ropeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, de 14 de
noviembre de 2006, Análisis estratégico del Programa Legislar Mejor en la Unión Euro-
pea, COM(2006)689 nal, 14.11.2006.
Comisión Europea (2006, b) Documento de trabajo de la Comisión - Primer informe de evo-
lución sobre la estrategia para la simplicación del marco regulador, COM(2006)690
nal, 14.11.2006.
Comisión Europea (2006, c) Documento de trabajo de la Comisión - Medir los costes administrati-
vos y reducir las cargas administrativas en la Unión Europea, COM(2006)691, 14.11.2006.
Comisión Europea (2007, a) Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento
Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones - Progra-
ma de Acción para la Reducción de las Cargas Administrativas en la Unión Europea,
COM(2007)23 nal, 24.1.2007.
Comisión Europea (2008, a) Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo,
al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones Segundo análisis estraté-
gico del Programa Legislar Mejor en la Unión Europea, COM(2008)32 nal, 30.1.2008.
Comisión Europea (2008, b) Documento de trabajo de la Comisión - La reducción de las
cargas administrativas en la Unión Europea - Informe de evolución de 2007 y perspec-
tivas para 2008, COM(2008)35 nal, 30.1.2008.
Comisión Europea (2009, a) Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo,
al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, Tercer examen estratégi-
co del Programa Legislar Mejor en la Unión Europea, COM(2009)15 nal, 28.1.2009.
Comisión Europea (2009, b) Documento de trabajo de la Comisión - Reducción de las
cargas administrativas en la Unión Europea - Anexo del tercer análisis estratégico del
Programa Legislar Mejor, COM(2009)16 nal, 28.1.2009.
Comisión Europea (2009, c) Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento
Europeo - Programa de Acción para la Reducción de las Cargas Administrativas en la
Interior Desregulacion Español.inx 50 4/11/10 18:05:59
51
Legislar Mejor: perspectivas críticas
Unión Europea - Planes de reducción sectoriales y acciones en 2009, COM(2009)544
nal, 22.10.2009.
Comisión Europea (2009, d) Communication from the Commission to the European Parlia-
ment and the Council, Action Programme for Reducing Administrative Burdens in the EU,
Sectoral Reduction Plans and 2009 Actions, COM(2009)544 nal Annex, 22.10.2009.
Documentos del grupo Stoiber
Hemos consultado los documentos que se encuentran en la web: http://ec.europa.eu/enter-
prise/policies/better-regulation/administrative-burdens/high-level-group/index_en.htm
(documentos consultados entre el10 de diciembre de 2009 y el 20 de enero de 2010).
Documentos del consorcio Deloitte, CapGemini y Ramboll
Management
Una parte de los documentos está en la web de la DG de Empresa, pero no se prevé ningún
acceso para los visitantes que no dispongan del siguiente enlace: http://ec.europa.eu/
enterprise/policies/better-regulation/documents/ab_studies_2009_en.htm
DFR, 2008: Draft Final report. Measurement data and analysis as specied in the specic
contract on Modules 3&4 for the Priority Area Working Environment/Employment Rela-
tions of the Framework Contract n° ENTR/06/61, 31 juillet 2008.
FR, 2009: Final report. Measurement data and analysis as specied in the specic contracts
5&6 on Modules 3&4 under the Framework Contract n° ENTR/06/61. Report on the
Working Environment/Employment Relations Priority Area, junio 2009.
Recommendations n° 103, 104, 107, 112, 118, 121, 122, 123, 124, 127 (junio de 2009).
Detailed Recommendations:
— Make labour inspection visits more efcient (26 June 2009).
— Simplify the obligation to report on occupational accidents suffered by workers
(26 June 2009).
— Provide more and better targeted information of practical use (26 June 2009).
Documentos del grupo CEPS-WiFo
Boeheim M. (Coordinator), Pilot Project on Administrative Burdens, Prepared by WiFo and
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Renda A., Luchetta G. (2009, b) Measurement of Administrative Burdens Generated by the
Acts included in the “extension list“ attached to the action programme on Administrative
Burdens, Prepared by CEPS for the Directorate General of Enterprise and Industry of the
European Commission under Specic Contract No. SI2.513744 implementing Framework
Contract No. B2/ENTR/05/091-FC, 19.10.2009.
Renda A., Luchetta G. (2009, c) Measurement of Administrative Burdens Generated by the
Acts included in the “original list“ included in the action programme on Administrative
Burdens. Prepared by CEPS for the DG Enterprise of the European Commission. Specic
Contract Nr. SI2.513744, 19.10.2009.
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
Parte 2 - El Programa Legislar Mejor: ¿una
nueva religión en busca de eles?
Eric Van den Abeele
Investigador invitado del Observatorio Social Europeo y profesor colaborador
de la Universidad de Mons-Hainaut
Introducción
"El Programa Legislar Mejor continuará siendo un factor clave para consolidar
la competitividad de la actividad empresarial –en particular, las microempresas
y las pequeñas y medianas empresas– y para crear un crecimiento económico y
un empleo sostenible". "(...) Es necesario que en todas las instancias de las insti-
tuciones de la UE y de los Estados miembros los principios del Programa Legis-
lar Mejor ocupen un lugar privilegiado en sus procesos de toma de decisiones".
Consolidar la competitividad de las empresas, crear crecimiento económico y
empleo sostenible, garantizar el buen funcionamiento del mercado interior...,
grandes responsabilidades para el Programa Legislar Mejor. ¿Demasiado gran-
des? ¿Se trata de un acto de fe en las virtudes del Programa Legislar Mejor,
capaz, por sí solo, de relanzar el modelo comunitario? En las páginas siguientes
nos concentraremos en tres de los seis ejes básicos del Programa Legislar Me-
jor: evaluación de impacto, consulta a las partes interesadas y reducción de la
carga administrativa. Observamos cómo estos tres ejes se han ido reorientando
e instrumentalizando poco a poco, más allá de su objetivo inicial que era la me-
jora… de la calidad de la legislación comunitaria. Veremos cómo la Comisión,
emulando al aprendiz de brujo de Paul Dukas, ha creado un sistema que tiende
a una autonomía cada vez mayor, hasta querer acabar con su tutela y externali-
zar una parte de las tareas que le ha conferido el tratado.
Evolución del Programa Legislar Mejor (PLM)
El Consejo Europeo de Lisboa, celebrado los días 23 y 24 de marzo de 2000,
declara en sus conclusiones que “la competitividad y el dinamismo de las em-
presas dependen directamente de un clima regulador que motive la inversión,
la innovación y el espíritu empresarial. Se requieren mayores esfuerzos para
reducir los costes de la actividad empresarial y suprimir trámites burocráticos
innecesarios, elementos ambos especialmente onerosos para las Pyme. Las
instituciones europeas, los gobiernos nacionales y las autoridades regionales
y locales deben seguir prestando especial atención a las repercusiones y a los
costes que supone el cumplimiento de la normativa propuesta, y deberían pro-
seguir el diálogo con el sector empresarial y con los ciudadanos sin perder de
vista este objetivo”1.
1. Consejo Europeo de Lisboa, conclusiones de la Presidencia, 22 y 23 de marzo de 2000, punto 14.
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El periodo que se inicia en 2007 tras el Consejo Europeo de los días 15 y 16 de
marzo de 2007 supone una ruptura con la Estrategia de Lisboa renovada, esto
es, cómo acentuar la contribución de la agenda Legislar Mejor en la competi-
tividad de las empresas. Este periodo está marcado por la premisa “todo por
la competitividad”. Lo atestigua el objetivo de disminución de la carga admi-
nistrativa en un 25%, la profundización y la cronofagia de los procedimientos
de evaluación de impacto, la multiplicación de una serie de estructuras inter-
medias (el comité de análisis de impacto en 2006 y el grupo Stoiber en 2007)
encargadas de analizar las iniciativas de la Comisión y la multiplicación de las
pruebas previas a cualquier acto legislativo: evaluación de impacto integrado,
test de subsidiariedad y proporcionalidad, test de mercado interior, test Pyme,
test de competitividad externa… Esta fase de reorientación de la agenda Legis-
lar Mejor alcanza su apogeo en 2009.
Recordemos que el PLM se basa en seis principios básicos:
- El análisis de impacto existente de las propuestas de la Comisión.
- La simplicación de la legislación existente (a través de la codicación, la
refundición y la anulación de leyes).
- La consulta a las partes implicadas sobre las propuestas en fase de
elaboración.
- El análisis del acervo existente y la retirada de las propuestas que se conside-
ren obsoletas o superadas.
- La reducción de la carga administrativa.
- El acceso al derecho.
El sistema del análisis de impacto
Bases de partida
En el plan de acción de junio de 20022, la Comisión pretendía integrar, re-
forzar, coordinar y sustituir todos los mecanismos del análisis de impacto de
sus propuestas legislativas, que a veces contenían profundas diferencias. El
objetivo perseguido con el análisis de impacto era la mejora de la calidad y
la coherencia de la decisión política, concentrándose en “iniciativas políticas
mayores” presentadas en el marco de la estrategia política anual o del progra-
ma de trabajo de la Comisión.
En el Acuerdo Interinstitucional de 20033 se especica que “la Comisión se-
guirá desarrollando un proceso integrado de análisis de impacto previo para
los ‘principales proyectos legislativos’, asociando en una única evaluación los
análisis de impacto referentes, en especial, a los aspectos económicos, sociales
y medioambientales” (punto 29). También declara que “cuando se aplique
2. Comunicación de la Comisión, “Plan de acción: simplicar y mejorar el marco regulador”, COM (2002),
278 nal.
3. Acuerdo interinstitucional “Legislar Mejor”, publicado en el DO C 321, de 31.12.2003, p. 1-5.
,
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el procedimiento de codecisión, el Parlamento Europeo y el Consejo podrán
encargar también, sobre la base de criterios y procedimientos denidos con-
juntamente, análisis de impacto previos a la aprobación de una modicación
sustancial, bien en primera lectura, bien en la fase de conciliación” (punto
30).
El enfoque común interinstitucional sobre el análisis de impacto de 2005 con-
rma el acuerdo interinstitucional de 2003: “El análisis de impacto es una
herramienta para ayudar 4 a que las tres instituciones consigan llegar a una
decisión madurada. No se trata de un sustituto del proceso democrático de
toma de decisiones”5 (punto 6).
Esta especicación es importante ya que demuestra claramente que los colegisla-
dores deben seguir siendo dueños del proceso de decisión política y que no puede
ser sustituido por un análisis de impacto. Aunque las cosas han evolucionado.
El papel del comité de análisis de impacto (2006)
El 14 de noviembre de 2006, el presidente de la Comisión, José Manuel Ba-
rroso, forma un comité de análisis de impacto para garantizar el apoyo cua-
litativo y el control independiente de los análisis de impacto de la Comisión.
Dicho comité de análisis de impacto trabaja bajo la autoridad directa del pre-
sidente de la Comisión. Sus miembros son altos funcionarios procedentes de
distintos departamentos de la Comisión, relacionados de manera directa con
las tres dimensiones de evaluación de impacto integrado (impacto económi-
co, social y ambiental). Sus miembros han sido designados en función de sus
capacidades personales, en base a sus conocimientos y actuando de manera
independiente.
El mandato del comité de análisis de impacto consiste en vericar y emitir
dictámenes sobre la calidad de las evaluaciones de impacto individuales. Sus
dictámenes no son vinculantes. Acompañan al proyecto de iniciativa junto al
informe de evaluación de impacto durante el proceso de decisión de la Comi-
sión. En denitiva, el órgano colegiado de los comisarios es quien debe tomar
una decisión sobre una propuesta, teniendo en cuenta el análisis de impacto y
el dictamen del comité.
La función del comité se ha visto reforzada, en especial después de que la ase-
soría británica The Evaluation Partnership (Richmond)6 destacara que la ma-
yoría de los análisis de impacto carecían de un enfoque apropiado:
- Campo de aplicación limitado: falta de claridad del test de proporcionalidad
y ausencia de análisis de impacto de ciertas iniciativas importantes tanto
legislativas como no legislativas.
4. El subrayado es del autor.
5. Traducción propia, no emana de las instituciones de la UE.
6. Informe disponible en la página web: http://ec.europa.eu/governance
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- Plazo y enfoque tardíos: The Evaluation Partnership recriminaba a la Co-
misión sus intervenciones tardías además de no anticipar correctamente el
impacto de los escenarios anteriores.
- Cantidad desigual en términos de contenido, de presentación y de
procedimiento.
- Falta de disponibilidad pertinente para efectuar las evaluaciones de
impacto.
- Falta de equilibrio en el enfoque: debilidad del capítulo social y ambiental.
- Dimensión interinstitucional poco considerada.
Últimos desarrollos bajo la Presidencia de la UE
De manera esquemática, las posiciones de los países son las siguientes: Reino
Unido, Alemania, Dinamarca, Países Bajos, Suecia, República Checa, Polonia,
Austria, Estonia y, en menor medida, Finlandia y Eslovenia tienen intencio-
nes de usar la agenda Legislar Mejor para liberar la competitividad empresa-
rial, desregular en parte el acervo comunitario y recurrir a instrumentos no
legislativos cada vez que sea posible. Se muestran más bien favorables a los
grupos encargados ad hoc de asesorar a la Comisión. Por otro lado, Francia,
Bélgica, España, Italia y Luxemburgo generalmente se decantan por garan-
tizar una gestión “integrada” que tenga en cuenta las características sociales
y ambientales en toda su dimensión. Estos Estados están muy pendientes de
la ortodoxia institucional, quieren respetar el acervo comunitario y preten-
den recurrir, siempre que sea posible, a la armonización de las normas a nivel
comunitario.
Durante la Presidencia checa (primer semestre de 2009) se llevó a cabo un
amplio debate sobre la “evidence based decision making process”, esto es, la
necesidad del Consejo y del Parlamento Europeo de que la presentación de
una enmienda a un texto legislativo esté condicionada a un análisis de impac-
to previo en base a elementos concretos y probatorios. Las conclusiones del
Consejo recogían a este respecto “el uso del análisis de impacto en el proceso
de elaboración de las políticas” y no solamente de las propuestas legislativas
especícas.
Durante el debate del grupo de trabajo del Coreper previo al Consejo de Com-
petitividad de 4 de diciembre de 2009, bajo Presidencia sueca, Alemania, con
el apoyo del Reino Unido, los Países Bajos y Dinamarca, intentó que en las
conclusiones gurara la posibilidad de que se realizara un análisis de impacto
para cualquier propuesta de la Comisión, incluyendo los actos no legislativos.
Hizo falta una acción determinada de la Comisión, de Bélgica, de Luxemburgo
y de Francia, para recordar los términos del Acuerdo Interinstitucional (AII)
de 2003. Como compromiso, los Estados miembros pudieron acordar que tan
sólo los “actos importantes futuros” deberían ser objeto de un análisis de im-
pacto. Si comparamos el AII de 2003 con las conclusiones de diciembre de
2009, podremos constatar una doble renuncia respecto al AII que citaba los
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
“actos legislativos mayores”. Alemania y sus “like-minded”
7 han conseguido
extender el recurso a los análisis de impacto: se podrán solicitar para actos
no legislativos (comunicaciones, recomendaciones, líneas directrices…) y con
una frecuencia superior (el adjetivo “importante” se reere a una cobertura
mayor de propuestas que el calicativo “mayor”). Más allá de las palabras,
Alemania y sus aliados pretenden analizar la producción de nuevas normas
de la Unión Europea (UE) para controlar la legislación comunitaria e intentar
reducirla. Tras esta voluntad se esconde la convicción, no fundada, de que la
legislación puede lastrar la competitividad, estancar el crecimiento y mermar
la rentabilidad de las empresas. Si se conrma, el recurso creciente a los aná-
lisis de impacto podría tener varias consecuencias importantes: gravar más el
presupuesto de la UE (realización de pliegos de condiciones, selección y pago
de asesores…) y retrasar signicativamente cualquier toma de decisión (un
análisis de impacto tiene una duración media de entre 6 y 12 meses). Si a esto
le añadimos que los colegisladores deberán, a su vez, recurrir a un análisis
de impacto para toda enmienda importante, el riesgo de bloqueo de la ma-
quinaria comunitaria es real. Ni el Consejo ni el Parlamento cuentan con los
especialistas ni con el presupuesto necesario para tales estudios. Y el tiempo
de estudio se añadiría al tiempo que ya le dedica la Comisión a sus propios
análisis de impacto. Los asesores-especialistas, venidos al rescate, realizarían
los análisis y se convertirían en el verdadero eje del proceso de decisión. Esta
tendencia al recurso sistemático a los expertos y al debilitamiento del proceso
democrático de decisión debería ponernos en alerta.
Destaquemos la reciente decisión de José Manuel Barroso de añadir una etapa
complementaria al análisis de impacto recurriendo motu proprio a una eva-
luación a posteriori “para garantizar que las propuestas cumplen las prome-
sas y permitirnos revisarlas y corregirlas en caso de que no respondan a sus
objetivos”8.
Consulta a las partes implicadas
Partes implicadas del Programa Legislar Mejor
Las partes implicadas del Programa Legislar Mejor se pueden dividir en tres
grupos cuyos intereses, objetivos, participación y retos son sensiblemente
diferentes.
La consulta a las partes implicadas es una parte integrante del proceso político.
En la mayoría de los casos, la consulta es una obligación legal que cumple un
procedimiento regulado por el tratado de la UE. La consulta pública, al igual
que el análisis de impacto, es una ayuda que se le ofrece al legislador, una es-
pecie de espejo. Tal y como lo especica el Parlamento Europeo9, “la consulta
7. Países con ideas anes (nota de la Redacción).
8. Traducción propia, no emana de las instituciones de la UE. José Manuel Barroso, Political Guidelines for
the next Commission, p. 29.
9. Resolución del Parlamento Europeo sobre el Libro Blanco sobre la gobernanza A5-0399/2001, punto 4.
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a los sectores afectados tan sólo puede complementar, pero no sustituir, las
decisiones de las instituciones legislativas legitimadas democráticamente: en
el procedimiento legislativo solamente podrán decidir responsablemente el
Consejo y el Parlamento, en su calidad de legisladores”.
Principales partes implicadas y sus retos
Autoridades públicas –
Unión Europea
Empresas Consumidor - ciudadano
Intereses – Reejar el consenso global
– Garantizar el interés
general y una situación
ganadora para todos
– Garantizar la
competitividad, la
rentabilidad y la
productividad
– Alcanzar un coste de
benecios positivo
– Protegerse frente a los
riesgos
Objetivos – Buscar un equilibrio entre
crecimiento económico,
condiciones sociales y
protección ambiental
– Redistribuir los benecios
del crecimiento
– Garantizar la seguridad
jurídica
– Minimizar los costes
– Perpetuar los benecios
– Obtener un mayor
bienestar
– Aumentar su conanza
Participación – Arbitraje constante
– Iniciativa y liderazgo
– Mantener la presión
para disminuir la carga
normativa y orientarla
favorablemente
– Intentar orientar la
gobernanza
– Mantener la presión para
garantizar sus derechos
Retos – Legitimidad
– Credibilidad
– Buena gobernanza
– Creación de valor
– Competitividad global
– Benecios
– Maximizar el bienestar
– Minimizar los costes
Fuente: Hardacre, A ., “What is at stake?“, en Eipascope, European Institute of Public Administration, n°
2008/2, p. 7.
Considerar la opinión de los ciudadanos y de las empresas
La Comisión realiza sus consultas tradicionalmente a través de distintos medios:
libros verdes, libros blancos, comunicaciones, foros (como el foro europeo de
energía y transportes o el foro europeo de salud), talleres, grupos asesores perma-
nentes y consultas por internet. Todos estos medios aparecen en el marco común
de criterios mínimos de consulta y son parte integrante de las evaluaciones de
impacto. El diálogo entre la Comisión y las organizaciones de la sociedad civil es
multiforme. Existen procesos estructurados, como el diálogo social con los sindi-
catos y las organizaciones patronales o el diálogo entre la Comisión y las asocia-
ciones europeas y nacionales de colectividades locales y territoriales.
Últimos desarrollos en el Consejo de la UE
Durante las presidencias checa y sueca de la UE, el debate se polarizó en dos
sentidos:
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
- La prolongación de la duración de la consulta previa.
- El periodo de consulta.
En primer lugar, bajo inuencia de poderosas federaciones patronales o em-
presariales y de varias Estados miembros, entre los que estaba Alemania, el
Consejo de Competitividad de 28 de mayo de 2009 abrió la posibilidad “de
aumentar la duración del periodo de consulta más allá de las 8 semanas”10
para permitir una mejor recogida de información y reacciones.
Posteriormente, el Consejo de 4 de diciembre de 2009 destacaba “la necesi-
dad de consulta temprana y oportuna de los interesados, utilizando métodos
apropiados, incluida la consulta en red, en todas las fases del ciclo de formu-
lación de normas a n de conseguir una reglamentación de mayor calidad”11.
Vemos aquí de nuevo una evolución neta con respecto a los textos anteriores.
Al observarlo detenidamente, esto signicaría que las partes implicadas (es
decir, esencialmente, las federaciones patronales) podrían intervenir en cada
etapa de la elaboración de políticas comunitarias, lo que supone un privilegio
en relación a los representantes de los trabajadores, menos presentes en las
consultas previas, y a los colegisladores de la UE que sólo pueden pronunciar-
se en el marco del procedimiento de codecisión12.
La consulta se ha convertido en un reto mayor del Programa Legislar Me-
jor y podemos prever que los interlocutores volverán a la carga para inten-
tar inuir en el proceso de decisión política en un sentido que les sea más
favorable.
Reducción de la carga administrativa
Propuestas de la Comisión
En enero de 2007, la Comisión presentó un programa de acción con el obje-
tivo de reducir las cargas administrativas superuas para las empresas de la
UE. El Consejo Europeo mostró su acuerdo con el programa en marzo de 2007
y aprobó el objetivo de reducir en un 25% de aquí a 2012 las cargas adminis-
trativas derivadas de la legislación comunitaria y de las medidas nacionales de
aplicación o de transposición. El 22 de octubre de 2009, la Comisión deposita-
ba su nuevo programa de acción para la reducción de cargas administrativas13.
La Comisión identicaba la reducción de las cargas administrativas como
uno de los principales campos de acción del plan de recuperación económica
10. Conclusiones del Consejo de Competitividad relativas al Programa Legislar Mejor de 13 de mayo de 2009,
Documento n° 9663/09, 13 de mayo de 2009.
11. Punto 12 de las conclusiones del Consejo sobre el Programa Legislar Mejor, adoptado por el Consejo de
Competitividad de 4 de diciembre de 2009, documento 16111/09 de 30 de noviembre de 2009.
12. El texto de las conclusiones de 4 de diciembre fue mejorado respecto a la versión original de la
Presidencia sueca que decía así: “Invites the Commission to enhance the use of consultation during the
whole policy-making cycle”.
13. Comunicación de la Comisión relativa al programa de acción para la reducción de cargas administrativas
en la UE. Planes de reducción sectoriales y acciones para 2009, COM (2009) 544 nal de 22.10.2009.
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
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europeo. En cuanto al importe de 123.800 millones de euros que representa la
carga administrativa estimada en los 13 ámbitos prioritarios14, la Comisión es-
timaba haber realizado propuestas de ahorro por un total de 40.400 millones
de euros, es decir, un –33% de la carga total de origen comunitaria. La Comi-
sión consideraba en cualquier caso que era posible hacer “aún más” y amplió
la lista inicial de 42 actos cubiertos por su programa de ahorro completándola,
en enero de 2009, con 30 actos complementarios.
Situación del Consejo
Si nos jamos en el Consejo, la situación está clara. Por una parte, la Comisión
señala la inconsistencia del Consejo, ocupado en exigir mayores esfuerzos mien-
tras que tanto ellos como el Parlamento Europeo se demoran en concretar las
propuestas de reducción aprobadas por la Comisión. Por otra parte, constatamos
que, bajo la inuencia de Alemania, Reino Unido, Dinamarca, Países Bajos y Sue-
cia, el Consejo presiona y obliga a una cierta ruptura en relación a la Comisión.
De este modo, en el párrafo 8 de las conclusiones de 4 de diciembre de 2009,
el Consejo de Competitividad “recuerda que el progreso de la reducción de
la carga administrativa se vería socavado por los costes administrativos adi-
cionales que resulten de nuevas propuestas legislativas”. Esta frase, tomada
del “Key issue paper” del Consejo de Competitividad de marzo de 2009 des-
tinado al Consejo Europeo de primavera, es la traducción del “net target”,
esto es: cualquier carga adicional de una nueva medida legislativa deberá
ser compensada por una reducción equivalente en el stock administrativo
del cuerpo legislativo existente. Esta orientación debe ponernos en alerta
por dos razones. En primer lugar, el principio es peligroso ya que menos-
caba, en cierto modo, el derecho de iniciativa de la Comisión y su papel de
guardián del derecho comunitario reconocido por los tratados. En segundo
lugar, tomar esta vía signica una reducción sustancial de los costes de eti-
quetado, de realización de informes de seguimiento, de registro de vigilancia
y de evaluación necesarios para los nes de información a las autoridades
públicas, más allá de lo que la Comisión ya ha realizado como reducción, y
esto sucede mientras que, por ejemplo, la crisis nanciera ha demostrado
que lo que ha fallado es precisamente la vigilancia y el control de los merca-
dos nancieros.
Por lo demás, en el párrafo 18 de las conclusiones de 4 de diciembre de 2009,
el Consejo introduce un nuevo concepto, que puede resumirse en una nueva
aceleración de la agenda Legislar Mejor en el sentido de una desregulación del
acervo comunitario
Así, el Consejo “considera que el PLM debe basarse en un planteamiento ge-
neral que en el futuro podrá comprender, cuando proceda, nuevos incentivos,
14. Agricultura y subsidios agrícolas, cuentas anuales/derecho de sociedades, política de cohesión, medio
ambiente, servicios nancieros, pesca, seguridad alimentaria, legislación farmacéutica, contratación
pública, estadísticas, scalidad/unión aduanera, transporte, entorno de trabajo/relaciones laborales.
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
indicadores y objetivos que también tengan en cuenta aspectos de la carga re-
glamentaria distintos de los meros trámites administrativos, como los costes de
cumplimiento y la percepción de los efectos de los requisitos reglamentarios”.
Aquí también Bélgica, apoyada por la Comisión, tuvo que lidiar con rmeza has-
ta el Coreper para incluir las palabras mágicas “cuando proceda” (where appro-
priate en inglés) y evitar así el envío a la Comisión de un mensaje demasiado
unilateral.
Con el enunciado, tal y como aparece en el párrafo 18, se mantiene abierta una
nueva vía: la reducción de la carga reglamentaria, y no sólo la reducción de la
carga administrativa, es decir, la desregulación en estado puro. ¡El matiz es enor-
me! Este párrafo supone una importante vuelta de tuerca política en el informe
Legislar Mejor y anuncia nuevos intentos de instrumentalización del PLM.
Instrumentalización del PLM
El poderoso ascenso de los grupos técnicos
Desde que la agenda Legislar Mejor tomara la importancia que hoy se le reco-
noce, diversos grupos técnicos, independientes o de alto nivel, han sido crea-
dos para acompañar a la Comisión o al Consejo, de manera a veces poco trans-
parente. Existen al menos cinco grupos estructurados encargados, en diversos
grados, de realizar un seguimiento del PLM.
Comités, grupos de expertos y asesores del Programa Legislar Mejor
- Grupo técnico de supervisión del Acuerdo Interinstitucional (2003)
La Comisión puso en marcha un grupo técnico de alto nivel de cooperación in-
terinstitucional encargado del seguimiento de la puesta en marcha del Acuerdo
Interinstitucional de diciembre de 2003. Este grupo de contacto, compuesto por
representantes de las tres instituciones, se reúne una o dos veces al año. El grupo
podría tener un papel más importante a tenor de la evolución de la agenda.
- Grupo de expertos nacionales sobre Legislar Mejor (2006)
La Comisión, por decisión de 28 de febrero de 2006, creó un nuevo gru-
po de expertos nacionales de reglamentación encargado de asesorar sobre
la estrategia global de simplicación y mejora de la legislación europea
y de facilitar el desarrollo de las medidas de Legislar Mejor, tanto a ni-
vel nacional como europeo. El grupo se reúne unas cuatro veces al año.
Su mandato consiste en promover y evaluar la puesta en marcha de los
esfuerzos de los Estados miembros sugeridos en los planes de acción de
Legislar Mejor. Estudia los proyectos especícos relativos a la evaluación
de impacto normativo, a los indicadores y a las medidas de simplicación
a nivel nacional.
- Comité de análisis de impacto (2006)
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
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- Asesores externos de la Comisión
La Comisión recurre a un consorcio de expertos independientes externos para
realizar el trabajo de simplicación y seleccionar la reglamentación candidata
a reducir su carga administrativa. Las empresas que asesoran con regulari-
dad son: Deloitte et Touche, Rambol Management, Price Waterhouse Cooper,
Capgemini, London Economics, Copenhague Economics, KPMG, NordWest
Consult, etc. Su cometido es ayudar a la Comisión a identicar la “fruta ma-
dura” (low hanging fruits), esto es, la legislación de fácil simplicación en
base a los criterios denidos por la Comisión. También encontramos estos
asesores –u otros– tras la realización de los análisis de impacto a priori o a
posteriori.
El papel de los asesores no siempre es tan neutro como parece. A veces consis-
te en reejar las elecciones estratégicas de la Comisión, lo que puede llevar a
pensar, en el caso de los asesores, en una actitud de portador de la palabra de
la Comisión para llevar un mensaje especíco. En este sentido, podemos pre-
guntarnos si los asesores son tan independientes como la Comisión pretende
hacerlo ver. Lo que no deja de provocar preguntas es el hecho de que todos
estos asesores-expertos se encuentran con regularidad entre los consejeros de
los grandes grupos internacionales o federaciones profesionales.
En el caso del consorcio destinado a ayudar a la Comisión a seleccionar los in-
formes, podemos observar una forma de impregnación recíproca que a veces
crea un efecto perverso y una forma de manipulación mutua. Por una parte,
la Comisión está interesada en favorecer medidas espectaculares de reduc-
ción de la carga administrativa que supongan una signicativa reducción de
costes, que obligue al consorcio a encontrar “frutas maduras” disponibles rá-
pidamente. Por otra parte, el Consorcio se ha contentado con sobrevolar el
acervo comunitario en aquellos sectores en que parecía más fácil proceder a
su reducción. No se ha hecho necesariamente en aquellos ámbitos en los que
hubiera sido más útil reducir la carga administrativa, en especial para las Ad-
ministraciones públicas o para el ciudadano. Tampoco lo ha hecho allí donde
la carga administrativa inútil no representaba un ahorro sustancial o porque
esta carga fuera sólo irritante pero no costosa para las empresas.
El caso concreto del Grupo de Alto Nivel de Partes Implicadas
Independientes sobre Cargas Administrativas (2008)
- Grupo Stoiber: el “perro guardián” externo impuesto por Angela Merkel
Aprobado el 31 de agosto de 200715 y creado el 17 de enero de 2008, el Grupo
de Alto Nivel de Partes Implicadas Independientes sobre Cargas Administrati-
vas está presidido por Edmund Stoiber, ex presidente del land de Baviera. La
duración del mandato del grupo de alto nivel se estableció en tres años. Este
grupo de alto nivel está dotado de un presupuesto de 2 millones de euros en
15. Decisión de la Comisión Europea, 31 de agosto de 2007, 4063.
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
el marco del proyecto piloto del Parlamento Europeo. Está compuesto por 15
miembros: personalidades políticas y académicas, empresarios, interlocutores
sociales y representantes de ONG. Su papel principal es apoyar los esfuerzos de
la Comisión en la puesta en marcha de su programa de acción para la reducción
de cargas administrativas en la UE, así como identicar la normativa candidata
a este ejercicio de simplicación. En especial, el grupo Stoiber asesora a la Co-
misión sobre las medidas de reducción de las cargas administrativas sugeridas
por los asesores, por consultas de internet y por los seminarios organizados en
los Estados miembros. Asesora a la Comisión, a petición, sobre temas de índole
metodológico susceptibles de estar en el marco del programa de acción.
José Manuel Barroso nombró a Edmund Stoiber a petición expresa de la canci-
ller alemana, Angela Merkel, como “perro guardián” para ejercer una presión
externa sobre la Comisión y, más especícamente, sobre la DG de Empresa16,
principal promotor de la reducción de la carga administrativa.
El 18 de septiembre de 2009, bajo presión de Angela Merkel, el presidente
Barroso anunciaba la prórroga del mandato de Edmund Stoiber durante dos
años más, hasta diciembre de 2012. Stoiber conseguía una nueva tarea: veri-
car que, hasta nales de 2012, el proceso de carga administrativa esté plena-
mente integrado en los métodos de trabajo internos de la Comisión y asegu-
rarse de que los objetivos nacionales de reducción de la carga administrativa
del –25% se realizarían en los tiempos decretados por los Estados miembros.
El mandato era lógico por dos razones. Por una parte, permitía que Stoiber
se centrara en un objetivo concreto. Por otra parte, esta reformulación del
mandato permitía al presidente –y a la Comisión– retomar la iniciativa sobre
el informe Legislar Mejor. Sin embargo, Edmund Stoiber concluía, en una co-
municación dirigida al presidente Barroso, que el presidente le otorgaba un
refuerzo y una ampliación de su mandato. Stoiber estimaba haber comprendi-
do que podía proceder a analizar cualquier legislación en preparación y que su
mandato cubriría todo el PLM (y no sólo lo relativo a la reducción de la carga
administrativa). La ocina del presidente mostró su desacuerdo sobre esta
interpretación indicando que era inaceptable la idea de externalizar una parte
de la responsabilidad de la Comisión a un grupo independiente de opinión.
La tentativa abortada de reforzar el grupo Stoiber
El refuerzo del mandato de Edmund Stoiber ha sido objeto de atención por
parte de las dos formaciones implicadas del Consejo.
- Consejo ECOFIN
El Consejo ECOFIN de 10 de noviembre de 2009 se pronunció inicialmente
sobre la cuestión de una manera ambigua declarando que “el Consejo tiene
16. Resulta curioso constatar que la materia prima con la que trabaja Edmund Stoiber proviene
precisamente de la DG de Empresa. Dicho de otro modo, sin la contribución de la DG de Empresa, el
trabajo del grupo de alto nivel sería inoperativo.
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
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en cuenta la aportación positiva del Grupo de Alto Nivel de Partes Implicadas
Independientes sobre Cargas Administrativas y la intención del presidente
Barroso de extender su mandato”17. Aunque el texto era prudente (“tiene en
cuenta”), no es menos cierto que tenía en cuenta el aspecto positivo del trabajo
realizado y la intención del presidente de ampliar el mandato de Stoiber.
- Consejo de Competitividad
La cuestión llegaba después al Consejo de Competitividad puesto que Ale-
mania, con el sustento de un grupo “like minded” (Reino Unido, Dinamar-
ca, Países Bajos, Irlanda y… la Presidencia sueca), lo apoyaba en un grupo
de trabajo y luego en el Coreper de 13 de noviembre de 2009 para que “la
Comisión y los Estados miembros se comprometan a reforzar los grupos de
opiniones existentes”. Añadamos además que si el Consejo ECOFIN se cen-
tró en la extensión del mandato de Edmund Stoiber, el Consejo de Compe-
titividad lo hizo en su refuerzo. Alemania presionaba fuerte a la Comisión
para orientar el informe en base al modelo del Normenkontrollrat alemán.
Gracias a la acción determinada de Bélgica, el Consejo de Competitividad
de 4 de diciembre invita a las instituciones de la UE y los Estados miembros
a “plantear reforzar los grupos asesores existentes”. El refuerzo del grupo
Stoiber no ha tenido el efecto esperado hasta ahora, pero no hay duda de que
el tema se volverá a retomar.
Cuestiones políticas e institucionales surgidas por la ofensiva Stoiber
A través de Edmund Stoiber, Alemania retoma el testigo en poder del Rei-
no Unido, los Países Bajos y Dinamarca. Esta ofensiva ha dejado sus huellas.
Lo hemos visto. Las cuestiones políticas e institucionales que plantea son
cuatro.
Cuestiones institucionales: intrusión e interferencia de “expertos” exter-
nos, en origen, en la fase en que la Comisión ejerce su derecho de iniciativa.
El efecto sería que el control de los análisis de impacto se externalicen (ac-
tualmente se organiza internamente por el “Impact Assessment Board”). Se
pondría así un límite (externo) a la capacidad de acción de la Comisión. El
principio de independencia de la Comisión (artículo 17 del Tratado de Lisboa)
se vería así afectado.
Sustancia/impacto político: control y análisis (paralelo y externo) del
alcance político de la acción de la Comisión a través del prisma de Legis-
lar Mejor. El análisis de la carga administrativa ya está previsto por las
líneas directrices de la Comisión sobre los análisis de impacto (analiza y
cifra sistemáticamente las consecuencias de sus propuestas en términos
de carga administrativa). Los análisis de impacto de la Comisión analizan
además la oportunidad de las propuestas desde la perspectiva de la pro-
porcionalidad y de la subsidiariedad. Además, la tendencia a focalizar el
17. Traducción propia, no emana de las instituciones de la UE.
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
análisis de las propuestas desde el ángulo de los costes, minimizando los
beneficios eventuales de la legislación, corre el riesgo de no ser favorable
a las empresas de los pequeños y medianos Estados que a veces están in-
teresados –en mayor medida que los Estados miembros grandes– en que
haya normas armonizadas y obligatorias (creación de un level playing
field a nivel comunitario) para conseguir un beneficio en términos de ac-
ceso al mercado interior.
Composición, representatividad y legitimidad del grupo Stoiber:
los miembros del grupo fueron elegidos por Edmund Stoiber en persona, sin
establecer previamente un perl de competencias, ni adoptar un equilibrio
político y geográco. Así, hay tres representantes alemanes entre los quince
miembros. Además, la composición parece muy irregular al mezclar políticos,
expertos de distintos ámbitos y empresarios. Los representantes de los traba-
jadores y de la sociedad civil están marginados.
Interferencia con la consulta “clásica” e institucionalizada a los in-
terlocutores: el grupo actúa de manera “oscura” en segundo plano de la con-
sulta ocial de los distintos comités asesores, de consultas en línea, de toma de
posición ocial de las federaciones nacionales y europeas. ¿Qué valor tienen las
consultas ociales? El diálogo estructurado e institucionalizado que practica la
Comisión es precisamente una barrera útil para que se respeten los equilibrios.
La irrupción en el debate de las agencias de vigilancia
de la carga administrativa
Existen varias agencias en Europa de simplicación o de vigilancia de la carga
administrativa, pero cuatro de ellas son particularmente activas a nivel comu-
nitario y comparten una visión común. Esto se debe a que estos cuatro países
–Países Bajos, Reino Unido, Alemania y Suecia– se encuentran entre los más
decididos a reducir la carga administrativa y entre los más ambiciosos en tér-
minos de desregulación.
ACTAL (Adviescollege Toetsing Administrative Lasten)
Los Países Bajos son seguramente pioneros en la materia. En 2002, los neer-
landeses fueron los primeros en utilizar la metodología llamada “de costes
estándar” (standard cost model)18 para calcular la carga administrativa de su
legislación. Ellos fueron también los primeros en formar, en 2000, un órgano
asesor independiente llamado ACTAL (Adviescollege Toetsing Administrati-
ve Lasten), creado a iniciativa del Gobierno neerlandés19 y bajo la autoridad
18. Este método empírico se concibió como una herramienta para medir el avance de los programas de
reducción de la carga administrativa a nivel nacional. Consiste en una evaluación especíca de los
distintos textos legislativos, basada básicamente en entrevistas directas con las empresas y en las
opiniones de expertos (microevaluaciones), lo que conere al método un carácter particularmente
subjetivo.
19. http://www.actal.nl/pagina/Nederlands/
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
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del Ministerio de Economía. Su función ha sido renovada y ampliada desde
entonces. Su actual mandato termina el 1 de junio de 2011. ACTAL pretende
crear las condiciones para un cambio cultural analizando todas las normati-
vas de los departamentos de aquellos ministerios con los que ha rmado un
acuerdo. ACTAL asesora al Gobierno neerlandés sobre la presión normativa
y los costes administrativos de las empresas, los ciudadanos y las autorida-
des públicas. No solamente se centra en las obligaciones de información, sino
también en los costes de conformidad. En 2008, ACTAL trabajó en 198 expe-
dientes y publicó un dictamen formal sobre 47 expedientes20.
Regulatory Policy Committee
El Reino Unido es, junto a los Países Bajos, el país líder del Programa Le-
gislar Mejor. El informe Hampton21 de 2005 definió los principios, todavía
aplicados, e identificó las pistas de acción que permitirían reducir la carga
administrativa adaptando la reglamentación de las empresas. El Gobierno
británico manifestó su intención, el 2 de abril de 2009, de crear un nue-
vo comité de política normativa externa para asesorarlo sobre los costes y
beneficios de la legislación. Este nuevo organismo ha sido el encargado de
realizar un análisis externo efectivo durante el proceso de decisión política.
El comité asesorará al Gobierno sobre la manera de minimizar los costes de
las medidas, maximizando los beneficios y verificando que los beneficios
justifican los costes soportados. Además, resulta una herramienta muy útil
para ayudar a mejorar la calidad del análisis. El comité no se pronunciará
sobre los objetivos políticos del Gobierno, que son un ámbito reservado a
los ministros, aunque se focalizará en los costes y beneficios de los instru-
mentos para realizarlo.
Normenkontrollrat 22
El Consejo Nacional de Control de la Normativa se creó en 2006. Su man-
dato expira en 2011. Este nuevo organismo independiente, compuesto por
ocho miembros, está presidido por Johannes Ludewig y está bajo la autori-
dad directa de la canciller Merkel. Su papel es ser un “perro guardián” para
prevenir la nueva burocracia y garantizar la conformidad con el método de
costes estándar. No dispone de derecho de veto. Sus propuestas se envían
a la Cancillería y acompañan a los proyectos legislativos del Parlamento.
El Normenkontrollrat instaura un método de medición a priori y a poste-
riori de la carga administrativa y garantiza la coordinación centralizada
de reducción de la carga administrativa. Este dispositivo termina con las
experiencias anteriores basadas en la descentralización de la lucha contra
la burocracia. Desde que el Instituto de Economía Alemana (Institut der
20. http://www.ez.nl/english/Subjects/Reducing_the_regulatory_burden/Documents
21. El informe nal Hampton Review on regulatory inspections and enforcement se publicó el 16 de marzo
de 2005.
22. Véase en especial: Bastian Jantz, The Nationaler Normenkontrollrat in Germany : How to control
the regulators ?, informe presentado en la segunda conferencia bianual del ECPR Standing group on
Regulation and Governance en Utrecht, 5-7 junio 2008.
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
Deutschen Wirtschaft) anunciara que Alemania podía conseguir a corto
plazo un programa de crecimiento del 1,5% y un aumento significativo de
creación de empleo, el Gobierno de Angela Merkel se convirtió al Progra-
ma Legislar Mejor. Y como cualquier converso, inició una férrea cruzada
a nivel comunitario a favor de la reducción de la carga administrativa, a
pesar de que algunos investigadores resaltaran que “concentrarse exclu-
sivamente en la supresión de los costes administrativos podría conllevar
efectos perversos” (Wiener, 2006) o que “la relación que existe entre la
disminución de la carga administrativa y el crecimiento del PNB hay que
tomarla con cautela” (Van den Abeele, 2006 ; Torriti, 2007).
Consejo Sueco para Legislar Mejor
El Consejo Sueco para Legislar Mejor –Regelrådet, en sueco– es un organismo
independiente, bajo la autoridad del Ministerio de Empresa, Energía y Comu-
nicaciones23. Está formado por cuatro personas y asistido por un secretario.
Como el ACTAL, su mandato es de corta duración (octubre 2008 - diciembre
2010). La función del Regelrådet es analizar las nuevas propuestas legislativas
y aquellas que son objeto de enmiendas por los departamentos o agencias gu-
bernamentales y que afectan a las empresas (condiciones laborales, competi-
tividad…). El consejo se focaliza principalmente en los costes administrativos
que resultan de las legislaciones y analiza la calidad de los análisis de impacto.
El consejo forma parte del plan de acción gubernamental sueco para la simpli-
cación legislativa y está claramente relacionado con el objetivo de reducción
de la carga administrativa. El Regelrådet se ocupa únicamente de los costes
provocados por la normativa en las empresas.
La iniciativa conjunta de las cuatro agencias
de control de la normativa
ACTAL y sus tres organizaciones hermanas, el Normenkontrollrat24, el Regel-
rådet sueco y el comité de reglamentación británico, elaboraron un documen-
to de toma de postura con recomendaciones a nivel comunitario “para lograr
un nivel de reglamentación ambicioso y ecaz”.
La voluntad del grupo de los cuatro de inuir en la Comisión
En un “position paper”25 fechado el 18 de octubre, estos cuatro organismos
de control de la reglamentación dirigieron al nuevo presidente de la Comisión
sus recomendaciones para el periodo 2009-2014. Insisten sobre todo en el he-
cho de que la crisis económica actual aumenta la necesidad de reforzar la com-
petitividad de la UE liberando a las empresas de la presión normativa inútil.
23. http://www.regelradet.se/Bazment/regelradet-eng/sv/startpage.aspx
24. http://www.normenkontrollrat.bund.de/Webs/NKR/DE/Homepage/home.html
25. Position paper on Achieving a sustainable reduction of administrative burdens in the European
union rmado por el Adviescollege Toetsing Administrative Lasten (Países Bajos), el Nationaler
Normenkontrollrat (Alemania), el Regelrådet (Suecia) y el Regulatory Policy Committee (Reino Unido).
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
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Enviaron cinco recomendaciones a la Comisión:
1. Medidas de reducción apreciables: apoyándose en la propuesta de la Co-
misión de eximir a las pequeñas empresas de la obligación de presentar
sus cuentas anuales, los cuatro organismos piden a la Comisión que no se
centre sólo en iniciativas de reducción de la carga con efectos puramente
macroeconómicos, sino también en propuestas que aporten un benecio
sustancial a las categorías especícas de empresas.
2. Análisis de base de la carga administrativa de todo el acervo comunitario:
el grupo de los cuatro recomienda pasar de un ejercicio de análisis limitado
en la actualidad a 42 actos legislativos a un ejercicio de análisis a gran escala
que cubra las cargas administrativas que se aplican a las empresas. Con-
cretamente, le piden a la Comisión una lista del conjunto de obligaciones
de información de las empresas. Esto permitiría determinar un objetivo de
partida para cada nueva obligación de información que sería compensado
por una reducción correspondiente de otra obligación de información en
la dirección general en cuestión. Con esta base se haría una medición en
euros de la carga administrativa de todas las obligaciones. Además de las
mayores exigencias administrativas, la Comisión también debería adoptar
medidas de reducción que tuvieran en cuenta los ámbitos que las empresas
identicarían como más engorrosos, incluso aunque el coste no fuera par-
ticularmente elevado.
3. Objetivo de reducción neta para la totalidad del acervo comunitario y para
cada Dirección General (DG): los cuatro piden una reducción neta de la
carga del acervo comunitario en su totalidad (y no sólo en los 13 ámbitos
prioritarios), incluyendo la reglamentación adoptada en el marco del pro-
cedimiento de comitología. El objetivo neto debería determinarse una vez
realizado el cálculo de cargas administrativas para el conjunto del acervo.
4. Medidas a priori del cuerpo administrativo para cada nueva iniciativa de la
Comisión: el grupo de los cuatro recomienda que se realice una evaluación
de impacto de la carga administrativa antes de cada medida legislativa de
la Comisión.
5. Creación de un comité independiente y externo para la carga administrativa:
los cuatro piden la creación de un comité externo independiente que tenga
un papel formal en el proceso legislativo. Analizaría cualquier propuesta
legislativa, justicada previamente por un análisis de impacto, y tendría la
competencia de asesorar a la Comisión para reducir la carga administrativa
del conjunto del acervo comunitario. Tendría derecho a revisar cualquier
legislación nueva o enmendada para vericar que sea fácilmente compren-
sible, transponible y aplicable. Este nuevo comité contaría con personal su-
ciente y disfrutaría de cierto nivel de independencia.
Reacción de la Comisión
En un mensaje fechado el 19 de noviembre, Catherine Day, secretaria gene-
ral de la Comisión, pone las cosas en su sitio. Recuerda que el objetivo de
reducción ha sido alcanzado y que un mayor avance dependerá del Conse-
jo y del Parlamento Europeo. La secretaria general indica que el objetivo de
“reducción neta” no es compatible con su enfoque integral de hacer política:
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
“Las cargas administrativas son sólo un aspecto de cualquier iniciativa polí-
tica, se deben integrar en la evaluación del conjunto de benecios y de costes
económicos, sociales y ambientales”26. Por último, recuerda que el presidente
Barroso estima que un órgano externo europeo no es apropiado, por razones
institucionales relacionadas con el derecho de iniciativa de la Comisión, “y
también porque estamos convencidos de que el cambio cultural en el seno de
una reglamentación inteligente se realizará mejor desde el interior de la insti-
tución que desde el exterior”27.
El discreto papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo (PE) se ha ocupado de la cuestión en varias ocasio-
nes28. En su resolución de junio de 2008 critica la agenda Legislar Mejor en
dos aspectos. El PE considera que “en numerosos casos, las evaluaciones de
impacto constituyen un requerimiento burocrático complementario que ra-
lentiza el proceso de elaboración de las propuestas legislativas y no aporta un
valor añadido en cuanto a la calidad y la ecacia” (punto 4). A este respecto, el
PE subraya “la importancia que reviste la evaluación política realizada, a nivel
de la UE, por las instancias de representación ciudadana, como el Parlamento
o las colectividades locales y sociales como, respectivamente, el Comité de Re-
giones y el Comité Económico y Social” (punto 6).
En su resolución de 21 de octubre de 2008, el PE interviene en diferentes
aspectos de la agenda. Aunque “pide un control externo independiente de la
conducta (por la Comisión) de los análisis de impacto” (punto 7), “subraya la
importancia que reviste la evaluación política realizada, a nivel de la UE, por
las instancias de representación ciudadana, tanto el Parlamento o las colecti-
vidades locales y sociales como, respectivamente, el Comité de Regiones y el
Comité Económico y Social” (punto 13). Por lo demás, “reconoce que los aná-
lisis costes-ventajas no pueden reemplazar al debate político con argumentos
a favor o en contra de tal o cual texto legislativo” (punto 9).
Al tratarse de las cargas administrativas, el PE “destaca que el objetivo de la
Comisión de reducir en un 25% las cargas administrativas de aquí a 2012 de-
bería ser un objetivo neto, lo que signica que las reducciones obtenidas en
ciertos ámbitos no pueden reducirse a nada por el hecho de que se impongan
en otra parte nuevas cargas administrativas” (punto 27). Al igual que la reso-
lución de junio de 2008, esta resolución fue adoptada por una gran mayoría.
No ha habido mayores debates al respecto en el PE desde 2008.
26. Traducción propia, no emana de las instituciones de la UE.
27. Traducción propia, no emana de las instituciones de la UE.
28. Véase en especial: Parlamento Europeo, Decisión del Parlamento Europeo sobre la celebración del
acuerdo interinstitucional Legislar Mejor entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión
(2003/2131(ACI)), Comisión de Asuntos Constitucionales, ponente: Monica Frassoni, Informe A5-
0313/2003, 25 de septiembre de 2003.
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Las derivas del PLM
Burocratización del proceso en marcha
Paradójicamente, durante su desarrollo, el PLM ha generado, en etapas suce-
sivas, su propia burocracia a pesar de que la lucha contra este fenómeno sea
su propia razón de ser.
Multiplicación de los principios de Legislar Mejor
El PLM se basa en seis principios principales. El 3 de septiembre pasado, José
Manuel Barroso sugería añadir un séptimo principio: la evaluación a posterio-
ri de la puesta en marcha de la legislación comunitaria. La multiplicación de
dichos principios implica una gestión cada vez más compleja y menos transpa-
rente, lo que exige a menudo el recurso a asesores y expertos externos. Como
ejemplo citemos la multiplicación de los tests previos a cualquier acto legisla-
tivo: evaluación de impacto integrado, test de subsidiariedad y proporcionali-
dad, test de mercado interior, test Pyme, test de competitividad externa…
Multiplicación de órganos de control intermedios nacionales y comunitarios
Se han creado nuevos órganos encargados de controlar su puesta en marcha,
de evaluar su pertinencia, de impartir nuevos objetivos. Esta tendencia de
añadir capas intermedias al mecanismo clásico de decisión ha hecho, poco a
poco, que el control del ejercicio sea mucho más complicado de gestionar. A
este respecto no hay que subestimar el riesgo inherente al método de costes
estándar de crear la ilusión de que todo se puede medir. El peligro de una
cuanticación sistemática de la legislación y de la carga que genera podrá,
paradójicamente, conducir a conscar el debate de fondo sobre las opciones
políticas que se deben privilegiar y a desalentar el derecho de iniciativa de la
Comisión. Aunque este sea probablemente el objetivo. A esto hay que sumar
el hecho de que las agencias nacionales de control de normativa se suman al
debate y formulan nuevas exigencias.
El acercamiento progresivo del PLM al “todo por la
competitividad”
La agenda Legislar Mejor ha pasado por cuatro periodos de evolución progre-
siva que, en parte, se han pisado y han conducido a una instrumentalización
de la agenda.
1. Período 1993-1999: se adopta el Programa Legislar Mejor como elemen-
to base de la buena gobernanza de la Unión Europea: garantizar el respeto
de la subsidiariedad y la proporcionalidad, mejorar la calidad de redacción
de la legislación comunitaria, simplicar el acervo comunitario.
2. Período 2000-2006: el lanzamiento de la Estrategia de Lisboa en 2000
aparece como el primer cambio importante en la agenda y como el principio
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Legislar Mejor: perspectivas críticas
de una forma de “reorientación” del PLM: debe contribuir al relanzamiento
del crecimiento y a la mejora de la competitividad de las empresas. El tema
de la gobernanza de la UE y la connotación institucional de la agenda ceden
su lugar poco a poco a temas más concretos para las empresas. El periodo
2000-2004 (Comisión Prodi) está marcado por una existencia “pacíca” de
los temas desarrollados entre 1993 y 1999. El Acuerdo Interinstitucional de
2003 y las conclusiones de la Presidencia británica de 2005 representan en
este sentido un compromiso equilibrado: simplicar la legislación respetan-
do el acervo y contribuir a la competitividad de la UE.
3. Período 2007-2009: tras el Consejo Europeo de los días 15 y 16 de marzo
de 2007, el PLM busca un segundo impulso, a saber: ¿cómo acentuar la contri-
bución de la agenda Legislar Mejor en la competitividad de las empresas? Este
periodo está marcado por la premisa “todo por la competitividad”. La prueba
es el objetivo de disminución de la carga administrativa del 25%, la reorienta-
ción de la evaluación de impacto en un sentido más favorable a las empresas,
la multiplicación de una serie de estructuras intermedias encargadas de anali-
zar las iniciativas de la Comisión y la multiplicación de los tests previos a cual-
quier acto legislativo. Esta fase de reorientación del PLM alcanza su apogeo en
2009. El Reino Unido, Alemania, Países Bajos y Dinamarca, así como el Par-
lamento Europeo y las confederaciones de empresas, piden que la reducción
de cargas administrativas se convierta en un objetivo “neto”. Como símbolo
de reorientación maniesta, la obligación normativa, y no sólo el “cuerpo ad-
ministrativo”, se cita como una barrera en la competitividad de las empresas
(véanse las conclusiones de competitividad de 28 de mayo de 2009) o suscep-
tible de conducir a “production leakages”, es decir, a la deslocalización.
4. El cuarto periodo (2010-2014) quizá haya comenzado el 3 de sep-
tiembre pasado con el anuncio de un nuevo giro en el Programa Legislar
Mejor: José Manuel Barroso anuncia “una reglamentación inteligente para
que los mercados trabajen por la gente”29. El atractivo título de esta nueva
estrategia no puede ocultar una ofensiva de gran calado llevada a cabo por
Alemania, seguida por el Reino Unido, los Países Bajo, Dinamarca y Sue-
cia, a favor de la desregulación.
Perspectivas futuras
José Manuel Barroso ha decidido centralizar el programa en la Secretaría Ge-
neral, mientras que antes se repartía entre la DG de Empresa y la Secretaría
General. Se trata de un acto de coherencia que es menester celebrar. A partir
de ahora, dos mujeres tendrán la responsabilidad política del ejercicio en el
seno de la Secretaría General de la Comisión: la francesa Catherine Day, se-
cretaria general, y la alemana Marianne Klingbeil, directora. En adelante, tres
unidades coordinarán la acción de la Comisión. El presidente Barroso debería
delegar la gestión del expediente a uno de los comisarios.
29. Traducción propia, no emana de las instituciones de la UE.
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El enfoque del presidente es pragmático, centrado en resultados prácticos.
Pretende privilegiar el tipo de cooperación que le parezca más indicado: co-
operación intergubernamental o método comunitario.
El presidente de la Comisión no es un ardiente defensor del Tratado de Lis-
boa, aunque tampoco es favorable a la externalización de las responsabilida-
des otorgadas a la Comisión por el Tratado. Debería ser suciente en relación
a las exigencias de Edmund Stoiber.
Por último, el presidente se opone al “net target” (obligación de compensar
cualquier carga administrativa adicional nueva mediante una reducción equi-
valente de una carga adicional existente) o a la creación de una agencia co-
munitaria externa –de tipo Normenkontrollrat– que supervise y controle la
actividad de la Comisión Europea. No es que quiera mantener cueste lo que
cueste el marco institucional tradicional o por razones de defensa del acervo o
del método comunitario, sino por razones prácticas.
Conclusiones
Para terminar este artículo, debemos reconocer que han pasado no pocas cosas
desde 2007, fecha decisiva de la agenda Legislar Mejor. Nos quedaremos con
tres elementos. Para empezar, el entusiasmo inicial de la Comisión, manifes-
tado por Günter Verheugen, se vio seguido, en el seno de la Comisión, por una
franca reticencia en relación a ciertas propuestas (net target, externalización
de Legislar Mejor…) realizadas por un grupo muy activo de Estados miembros
(Alemania, Reino Unido, Países Bajos, Dinamarca y Suecia). Günter Verheu-
gen (SPD) y Edmund Stoiber (CDU) tenían el encargo de Angela Merkel de
reducir la burocracia de la Unión Europea. El resultado es moderado. Por una
parte, hay que reconocer que la ofensiva ha sacudido las bases del funciona-
miento de la UE y del derecho de iniciativa de la Comisión. Por otra parte,
este blitzkrieg no ha conseguido todos los resultados esperados. La Comisión
Barroso II, más que nunca, deberá convencer de que su idea de “smart regu-
lation” es, más que una fórmula, un camino hacia el futuro. En segundo lu-
gar, tratándose de otros actores, el Consejo, que se ha apropiado del proceso,
ha enviado mensajes ambiguos. El Parlamento aparece, sin embargo, como
el gran ausente de la escena comunitaria mientras que los asesores-expertos
se convierten, poco a poco, en el eje del proceso de decisión y muestran una
tendencia a sustituir a los colegisladores. En tercer lugar, frente al objetivo
de restaurar la competitividad de las empresas y relanzar el crecimiento, el
PLM aparece renqueante. Con 40.000 millones de euros de ahorro virtual en
el contador (pero sólo 7.600 millones de ahorros conseguidos), el PLM se
queda muy lejos de las cantidades necesarias para conseguir un impulso de la
economía, facilitar las inversiones y dar conanza a los empresarios. Se puede
observar una forma de desconexión del PLM con los grandes retos empresa-
riales y sociales y un tipo de acto de fe cercano al “wishful thinking”. Es hora
de que el PLM vuelva a ser lo que nunca debió dejar de ser: un elemento de
ayuda para las decisiones políticas.
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Referencias bibliográcas
Alemanno, Alberto, “The Better Regulation Initiative at the judicial gate: a
Trojan horse within the Commission’s Walls or the Way forward?” European
Law Journal, vol. 15, n° 3, mayo 2009, p. 382-401.
Jants, Bastian, The Nationaler NormenKontrollrat in Germany : How to
control the regulators ?, expuesto en la conferencia “(Re)regulation in the
Wake of Neoliberalism. Consequences of Three Decades of Privatization and
market liberalization“, Utrecht, 5-7 de junio de 2008.
Van den Abeele, Eric, L’agenda Mieux légiférer de l’Union européenne,
CRISP, 2009.
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