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Matthias Lehnert, Frontex und operative Maßnahmen an den europäischen Außengrenzen, Baden-Baden 2014

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Erschienen in: KJ 2015, 240 f.
Matthias Lehnert, Frontex und operative Maßnahmen an den europäischen Außengrenzen:
Verwaltungskooperation materielle Rechtsgrundlagen institutionelle Kontrolle, Baden-
Baden (Nomos-Verlag [Schriften zum Migrationsrecht, Band 12]) 2014, 579 S., € 139,00
In seiner 2014 erschienenen Dissertation widmet sich Matthias Lehnert einem juristisch sowie
politisch kontrovers diskutierten Thema: dem Schutz der europäischen Außengrenzen, mit
anderen Worten dem Schutz des Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. Während
die EU ihren Bürger_innen „einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ohne
Binnengrenzen“ gewährleisten will, konstatiert sie zugleich eine Politik der Kontrolle an den
Außengrenzen, des Asyls und der Einwanderung (Art. 3 EUV, Art. 77 AEUV). Und in der Tat
führte die europäische Integration zeitgleich zur Abschaffung der europäischen
Binnengrenzen und Schaffung einer gemeinsamen europäischen Außengrenze. Der Schutz
dieser europäischen Außengrenze ist nunmehr nicht nur die Aufgabe der einzelnen Staaten,
sondern er ist zu einem europäischen Interesse avanciert. Um dieses gemeinsame Interesse
zu verfolgen, wurde 2004 die Europäische Grenzschutzagentur Frontex gegründet. In dieser
Agentur treffen zahlreiche parallel verlaufende Prozesse der Europäischen Union zusammen.
Zum einen sind das Politiken rund um die Migration, insbesondere: Europäisierung der
Grenzen, Externalisierung der Migrationskontrolle und zunehmende Illegalisierung der
Migration und der Migrant_innen. Das sind Entwicklungslinien, die sich zugleich mit der
Verwendung von Vokabularien wie Migrationsströme und Bekämpfung von Kriminalität gut
eignen, um die Migration in einer Sicherheitslogik zu bearbeiten und eine Existenzbedrohung
zu suggerieren, die dazu verhelfen soll, (menschen-)rechtliche Maßstäbe und Vorgaben zu
relativieren, sich ihnen zum Teil sogar zu entledigen. Zum anderen handelt es sich um
grundsätzliche Prozesse in der EU: zunehmende Verwaltungskooperation
(Mehrebenenverwaltung) und die Auslagerung der Aufgaben in Subinstitutionen (Agenturen)
der EU. Dieser zuletzt genannte Komplex ist aus mehrfacher Sicht spannend: Sei es die Frage
nach der rechtlichen Kontrolle der Handlungen einzelner Akteure oder nach der Legitimation
(Demokratiedefizit) der Institutionen die angrenzenden Themen sind in der öffentlichen
Diskussion sehr präsent. Vor diesem Hintergrund will Lehnert, an die operativen Maßnahmen
an den Außengrenzen anschließend, die Tätigkeit von Frontex aus einer rechtlichen
Perspektive beleuchten. Als Untersuchungsmaßstab zieht der Verfasser grundlegend das
Unionsrecht heran. Daneben werden die Genfer Flüchtlingskonvention (GFK), die Europäische
Menschenrechtskonvention (EMRK) und das Seevölkerrecht in die Prüfung einbezogen. Die
Arbeit gliedert sich in fünf Teile: Der erste Teil widmet sich der Europäischen
Grenzschutzagentur (Kapitel 1 und 2). Im zweiten Teil wird die Untersuchung auf
Verwaltungskooperation im Aktionsradius von Frontex zugeschnitten (Kapitel 3 und 4). Dem
schließt sich im dritten Teil die Frage nach dem materiellen Rechtsrahmen operativer
Maßnahmen und ihrer Rechtmäßigkeit an (Kapitel 5-7). In den letzten zwei Teilen wird zum
einen der individuelle gerichtliche Rechtsschutz bei operativen Maßnahmen an den
Außengrenzen untersucht (Kapitel 8-13) und zum anderen die außergerichtliche Kontrolle der
operativen Maßnahmen und des institutionellen Rahmens der Agentur unter die Lupe
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genommen (Kapitel 14 und 15). Im ersten Teil gibt der Verfasser einen umfassenden
Überblick. Neben der Erörterung der rechtlichen Grundlagen wird der organisatorische
Rahmen veranschaulicht. Insbesondere wird die interne Organisation und die Kooperation mit
Mitgliedstaaten, mit sog. Drittstaaten sowie mit Organisationen wie z. B. UNHCR und IOM,
dargestellt (S. 47-75). Mit der Darstellung der vielfältigen Aufgaben von Frontex, wobei der
Fokus auf den operativen Maßnahmen an den Außengrenzen liegt, wird der erste Teil
abgeschlossen. Dabei wird präzise die Beteiligung und Mitwirkung der einzelnen Akteure an
den Maßnahmen herausgearbeitet. Dieser Teil ist nicht nur sehr informativ, sondern es wird
gut ersichtlich, dass die Agentur nicht isoliert als eine Unionsbehörde handelt, sondern auf die
Mitgliedstaaten als Kooperationspartner zurückgreift. Bei den operativen Maßnahmen wird
eine „neuartige, delokalisierte Form des Grenzmanagements“ praktiziert, so der Verfasser (S.
127). Ebenso gelingt es zu zeigen, dass Frontex faktisch einen maßgeblichen Einfluss auf die
Ausgestaltung und Durchführung der Maßnahmen hat. Der Verfasser setzt sich im Anschluss
ausführlich mit der Verwaltungskooperation im Unionsrecht im Allgemeinen und in Bezug auf
Frontex auseinander. Lehnert gelingt es sehr gut, die komplexe Verwaltungskooperation in
seinen unterschiedlichen Formen und Ebenen näher zu bringen. Die Kooperationsformen, an
denen Frontex beteiligt ist, werden sodann einer dogmatischen Einordnung und
Kontextualisierung unterzogen (S. 160 ff.). Sorgfältig werden die einzelnen Kooperationen
differenziert und analysiert. Diese Differenzierung bedeutet eine wichtige Weichenstellung für
Fragen des Rechtsschutzes. Kritisch stellt Lehnert fest, dass indem „nunmehr nicht nur eine
Institutionalisierung, sondern zugleich eine Koordinierungskompetenz auf die unionale Ebene
verlagert wurde, die in der Praxis von weitreichender Bedeutung ist, [...] Frontex in diesem
Bereich für eine teilweise Hochzonung von Kompetenzen [steht].“ (S. 164). Eine Fülle von
Problemen und Fragen werden im dritten Teil im Rahmen einer sorgfältigen Analyse der
operativen Maßnahmen von Frontex behandelt (S. 171 ff.). Sei es die Tatsache, dass bei den
Maßnahmen mehrere Hoheitsträger beteiligt sind, die diversen Lokalitäten, an denen die
Operationen stattfinden, oder der die rechtliche Bewertung verkomplizierende Umstand, dass
die Maßnahmen schwerpunktmäßig auf See stattfinden, sodass die besondere
Berücksichtigung des Seevölkerrechts erforderlich ist, erörtert der Verfasser kritisch. Die
einschlägigen Normen aus der GFK, EMRK und Grundrechtecharta (GRC) werden sowohl im
Falle der territorialen als auch der extraterritorialen Handlungen erörtert. Die extraterritoriale
Geltung der jeweiligen Vertragswerke und Normen wird nach einer knappen Erörterung in
Anlehnung an die Jurisdiktionsausübung festgestellt. Sodann werden die inhaltlichen
Vorgaben aus der GFK, EMRK und GRC sowie aus Seevölkerrecht präzise und ausführlich
bearbeitet, bevor der Frage nachgegangen wird, ob entsprechend dem Grundsatz des
Vorbehalts des Gesetzes die gesetzlichen Grundlagen für die operativen Maßnahmen der
Grenzschutzagentur vorliegen (S. 249 ff.). Nach einer umfassenden Analyse hält Lehnert als
Ergebnis im Wesentlichen fest, dass die Grenzschutzmaßnahmen unter Koordinierung von
Frontex weitreichenden Beschränkungen, insbesondere non-refoulementGeboten, aus der
GFK, EMRK und GRC unterliegen. Die inhaltlichen Vorgaben richten sich auf die
Gewährleistung eines effektiven und individuellen Verfahrens für schutzsuchende Personen,
welche regelmäßig das Recht auf Zugang zum Staatsgebiet nach sich zieht da faktisch die
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Gewährleistung der Rechte aus den genannten Vertragswerken sonst nicht möglich ist. Der
Verfasser erörtert darüber hinaus die Maßnahmen auch in Bezug auf das Seevölkerrecht.
Hierbei stellt er fest, dass die Durchführung von Grenzschutzmaßnahmen im
mitgliedstaatlichen Küstenmeer, der Anschlusszone, auf Hoher See und auf dem seewärtigen
Gebiet von Drittstaaten verboten sind (S. 272). Zugleich wird eine Verpflichtung der Staaten
zur Seenotlage und ein Nothafenrecht aus dem Seevölkerrecht festgestellt. In Anlehnung an
diese Feststellungen dürften sich die meisten operativen Grenzschutzmaßnahmen von
Frontex als völkerrechtswidrig erweisen. Auch das einschlägige unionale Sekundärrecht
entspricht nur begrenzt den menschenrechtlichen Vorgaben. Die Arbeit verdeutlicht in diesem
Teil mit fundierten und überzeugenden Ausführungen, was die Gewährung eines Raumes „der
Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ohne Binnengrenzen“ für die Bürger_innen der EU für
alle anderen außerhalb dieses Raumes praktisch bedeutet: Der Raum rund um die Festung
Europa wird im Grunde zu einem Raum, in dem sich die EU und ihre Mitgliedstaaten dem
Recht zu entledigen suchen. Ein effektives individuelles Verfahren zur Feststellung der
Flüchtlingseigenschaft wird nicht bereitgestellt, das refoulement-Verbot wird untergraben,
das Verbot der Kollektivausweisung und der von Rechts wegen erforderliche Zugang zum
Staatsgebiet wird kaum beachtet (vgl. zusammenfassend S. 500). Die letzten beide Teile der
Arbeit widmen sich Aspekten der gerichtlichen und außergerichtlichen Kontrolle der
operativen Maßnahmen und der Agentur. Auch hier ist die Untersuchung breit angelegt und
die einzelnen Aspekte sorgfältig differenziert. Neben der Erörterung der Handlungen der
Beamt_innen des Einsatzmitgliedstaates und der anderen Mitgliedstaaten setzt sich Lehnert
ausführlich mit dem Rechtsschutz gegenüber Frontex auseinander (S. 333-416). Dabei zeigt
der Verfasser, warum ein Primärrechtsschutz gegen Frontex ausgeschlossen ist, welche
Herausforderungen beim Sekundärschutz bestehen und wie sie zu lösen sind. An die
Zurechnungsfigur der „effektiven Kontrolle“ anschließend, welche er für die Maßnahmen der
Frontex an den Außengrenzen fruchtbar macht (S. 341 ff.), exploriert der Verfasser
vielschichtige Möglichkeiten des Rechtschutzes gegen Frontex (S. 397 ff.). Der letzte Teil der
Arbeit analysiert die außergerichtliche Kontrolle des institutionellen Rahmens und der
Handlungen der Agentur. Auch wenn Lehnert engagiert nach außergerichtlichen
Möglichkeiten der Kontrolle sucht, ist das Ergebnis ernüchternd. Denn die Effektivität der
außergerichtlichen Kontroll- und Beschwerdemöglichkeiten ist aus unterschiedlichen
Gründen wenig Erfolg versprechend. Jenseits der einzelnen Abschnitte, deren gestraffte
Darstellung der Arbeit besser getan hätte, handelt es sich insgesamt um eine sehr
verdienstvolle Abhandlung. Die Arbeit liest sich sehr gut, sie ist sehr informativ und bietet eine
Fülle von weiterführenden Ergebnissen, die der Verfasser durchweg argumentativ präzise und
fundiert begründet. Aus der Arbeit sind nicht nur analytische, sondern auch kritische
rechtspolitische Impulse zu entnehmen. Wer sich umfassend über den Grenzschutz, die
Grenzschutzagentur, ihre Maßnahmen und die rechtliche Bewertung der einzelnen
Themenkomplexe informieren will, oder wer sich nur für einzelne Aspekte interessiert, dem
kann die Lektüre des Buches sehr empfohlen werden.
Ibrahim Kanalan
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