De default settings van de participatiesamenleving

Abstract

Justus Uitermark, bijzonder hoogleraar samenlevingsopbouw aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, schrijft op basis van de artikelen uit dit themanummer een prikkelend en reflectief artikel over het verlangen en vermogen om cooperaties te starten en te laten bestaan. Hebben we tweaks in bestaande default settings bij overheden nodig om cooperaties een steun in de rug te bieden?

Full text

De default settings van de
participatiesamenleving
Justus Uitermark
Justus Uitermark, bijzonder hoogleraar samenlevingsopbouw aan de Erasmus
Universiteit Rotterdam, schrijft op basis van de artikelen uit dit themanum-
mer een prikkelend en reflectief artikel over het verlangen en vermogen om
coöperaties te starten en te laten bestaan. Hebben we tweaks in bestaande
default settings bij overheden nodig om coöperaties een steun in de rug te bie-
den?
Van radicaal links via het brede politieke midden tot radicaal rechts: letterlijk
iedereen draagt de coöperatie een warm hart toe. De coöperatie lijkt het vehikel
waarmee burgers kunnen voldoen aan de eis om tegelijkertijd zelfredzaam en soli‐
dair te zijn. Tegenwoordig zijn er 75 coöperatieve initiatieven om breedbandinter‐
net te realiseren in plattelandsgemeenten; 500 coöperaties leggen zich toe op de
exploitatie van windmolens en zonnepanelen; het aantal zorgcoöperaties is geëx‐
plodeerd van 30 in 2013 naar 100 in 2014; en sinds de introductie van ‘brood‐
fondsen’ (coöperatieve verzekeringen voor zzp’ers) in 2006 is hun aantal gegroeid
tot 136, met in totaal 5.200 deelnemers.
De geografie van innovatie en diffusie
Over de structurele factoren die ten grondslag liggen aan de explosieve groei van
coöperatieve verbanden, bestaat overeenstemming: waar de overheid zich terug‐
trekt en commerciële aanbieders het laten afweten, nemen burgers zelf het initia‐
tief. Maar als we preciezer kijken, zien we dat burgers niet overal initiatief ont‐
plooien en dat niet alle burgers dit doen. Coöperaties beginnen vaak met vrien‐
dengroepen of eetclubs of ontstaan in de kerk of bij de sportvereniging. Waar
mensen geleerd hebben in het klein samen te werken, is de coöperatie de vol‐
gende, ambitieuzere stap. Dat vermogen tot collectieve, coöperatieve actie is
ongelijk verdeeld. De kaart van zorgcoöperaties laat bijvoorbeeld een sterke con‐
centratie zien in Noord-Brabant, waar hechte dorpsgemeenschappen kunnen put‐
ten uit een boerentraditie van coöperatief organiseren. De Amsterdamse stads‐
dorpen schieten wortel in de vruchtbare grond van de Grachtengordel en Zuid,
maar zijn vooralsnog afwezig in Oost, Noord, West en Zuid-Oost: de stadsdorpen
volgen exact de sociaaleconomische scheidslijnen van de stad en bestaan vooral
uit hoger opgeleide en welgestelde ouderen. Ook energiecoöperaties, internetcoö‐
peraties, wooncoöperaties en coöperatieve verzekeringen hebben een afgetekende
geografie: sommige plaatsen en groepen zijn eerder geneigd en beter in staat zich
te organiseren (Uitermark, 2014).
58 Bestuurskunde 2015 (24) 2
doi: 10.5553/Bk/092733872015024002006
Dit artikel uit Bestuurskunde is gepubliceerd door Boom Lemma uitgevers en is bestemd voor Universiteit van Amsterdam

De default settings van de participatiesamenleving
Vooral in de eerste fase slagen coöperaties alleen als ze gedragen worden door bij‐
zonder capabele mensen die onder bijzonder gunstige omstandigheden kunnen
experimenteren. De initiatiefnemers van succesvolle initiatieven zijn doorgaans
zeer gedreven én zeer bekwaam. Dat kan betekenen dat ze hoog zijn opgeleid en
een hoog inkomen hebben, en meestal is dat ook zo. Onder de initiatiefnemers
van coöperaties bevinden zich veel mensen die na een lange en succesvolle car‐
rière hun technische, financiële of administratieve kennis willen inzetten en die
ook de tijd hebben om dat te doen. Toch zijn geld en opleiding zeker niet de
belangrijkste voorwaarden voor de succesvolle start van een coöperatie. Initiatief‐
nemers moeten ervan overtuigd zijn dat het mogelijk is om mensen te organise‐
ren rond een gemeenschappelijk belang en vervolgens moeten ze daar anderen
ook van overtuigen. Telkens is er het risico dat leden afhaken of dat ze wel willen
profiteren van de opbrengsten van de coöperatie maar zich niet ervoor inspan‐
nen. Initiatiefnemers moeten, met andere woorden, uitzonderlijk bekwaam zijn
in het oplossen van collectieve actieproblemen. Zeker in de opstartfase van een
coöperatie heeft men veel doorzettingsvermogen en creativiteit nodig omdat er
nog geen formule is ontwikkeld om leden te werven en te binden.
Nadat in uitzonderlijk vruchtbare bodem een nieuwe organisatievorm is ontstaan
– de coöperatie – wordt de drempel voor anderen aanzienlijk verlaagd en kan de
coöperatie zich viraal verspreiden (zie inleidend artikel van Bokhorst et al. in dit
themanummer). De heren op leeftijd die in Voorschoten een zorgcoöperatie
oprichtten konden snel meters maken door het pionierswerk van Laarbeek. Een
van de initiatiefnemers vertelt: ‘Ik ben daar naar toe gegaan, heb in hun kast
gekeken, in hun ordners, de incasso’s, pgb’s, en hun verhalen aangehoord. Zo
moest het’ (geciteerd in Ham & Van der Meer 2015, p. 58). De broodfondsen heb‐
ben een heel andere geografie – met pioniersgebieden in Amsterdam en Utrecht –
maar eenzelfde diffusiepatroon: na de experimenteerfase wordt door standaardi‐
satie de drempel verlaagd en verspreidt de organisatievorm zich naar andere
plaatsen en groepen.
Spectaculaire groei, structurele exclusiviteit
Een voor de hand liggende vraag is dan of via dit verspreidingsmechanisme de
coöperatie straks gemeengoed is. De optimisten kunnen wijzen op de spectacu‐
laire groei van het aantal coöperaties. Met de groei neemt ook de diversiteit toe,
zowel in de deelnemers als in het type coöperaties. De pessimisten kunnen op
hun beurt wijzen op het beperkte bereik. De broodfondsen verenigen bijvoorbeeld
5.200 van de 800.000 zzp’ers: nog geen procent. Vooralsnog is onder bepaalde
delen van de bevolking een sterk verlangen om zich coöperatief te organiseren
maar casestudies laten zien hoe moeilijk het is om te komen van een verlangen
tot een duurzaam project. Bij elke stap – het benoemen van een verlangen, het
vormen van een kerngroep, het zoeken van een achterban, het formaliseren van
het initiatief, het onderhandelen met overheden en marktpartijen, de realisatie,
het beheer – vallen initiatieven af. Ook coöperaties die de aanloopfase overleven,
staan voor moeilijke keuzes: blijven we kleinschalig maar zwak of grootschalig
Bestuurskunde 2015 (24) 2
doi: 10.5553/Bk/092733872015024002006
59
Dit artikel uit Bestuurskunde is gepubliceerd door Boom Lemma uitgevers en is bestemd voor Universiteit van Amsterdam

Justus Uitermark
maar onpersoonlijk? Het lukt weinigen om te navigeren langs die obstakels en
dilemma’s. Van de 75 geïnventariseerde initiatieven voor breedbandinternet zijn
er bijvoorbeeld tot nu toe slechts vier overgegaan tot aanleg (zie bijdrage Salemink
& Strijker in dit themanummer).
Hoewel het aantal coöperaties voorlopig nog wel door zal groeien, zal exclusiviteit
een structureel en noodzakelijk kenmerk van coöperaties blijven. Ten eerste moe‐
ten de deelnemers elkaar immers iets te bieden hebben. Deelnemen aan een
woon-, wind-, zon- of zorgcoöperatie vereist een eenmalige grote investering, een
periodieke bijdrage of beide. Ten tweede moeten mensen elkaar vertrouwen. Het
is waarschijnlijker dat mensen investeren in een gemeenschappelijk belang op het
moment dat ze ervan overtuigd zijn dat andere leden dat ook zullen doen. Dat
vertrouwen wordt het snelst opgebouwd als mensen op elkaar lijken en elkaar
kennen. Coöperaties zijn, kortom, vooral geschikt voor mensen die hun zaakjes al
op orde hebben.
De coöperatie vervult specifieke behoeften voor specifieke groepen onder speci‐
fieke voorwaarden. Vanwege die specificiteit is de coöperatie geen algemene
oplossing of alternatief voor de staat en de markt. Coöperaties vormen een soort
buffer die individuele deelnemers voorziet van steun en informatie om zich
staande te houden binnen het onpersoonlijke en complexe krachtenveld van staat
en markt. De staat en de markt voorzien beide juist in de coördinatie van onper‐
soonlijke relaties, ook tussen mensen die niet op elkaar lijken en die elkaar niet
kennen. Door alle nadruk op authenticiteit en maatwerk dreigen we al gauw te
vergeten hoezeer we afhankelijk zijn van mensen die we niet kennen, die niet op
ons lijken en waar we – zonder de dwang van de overheid of de prikkels van de
markt – weinig voor over zouden hebben. Coöperaties vervullen dus een inspire‐
rende maar beperkte rol. Overigens zeggen deelnemers aan coöperaties dat zelf
ook. Broodfondsen maken duidelijk dat ze er zijn om tijdelijk en gedeeltelijk inko‐
mensverlies op te vangen, niet om mensen bij te staan bij langdurige arbeidsonge‐
schiktheid. Ook zorgcoöperaties zien zichzelf eerder als bemiddelaar en vertegen‐
woordiger dan als volwaardige zorgaanbieder (zie Bokhorst in dit themanummer).
Beleid
Goed, coöperaties zijn dus intrinsiek exclusief en beperkt, maar de mate waarin ze
dat zijn varieert. Die variatie wordt deels verklaard door omstandigheden die zich
moeilijk laten beïnvloeden door de overheid – zoals de tomeloze inzet van behen‐
dige en betrokken initiatiefnemers of de aanwezigheid van hechte dorps- of
buurtverbanden – maar beleid is nooit ver weg. Aangezien coöperatieven zijn
geworteld in lokale gemeenschappen, ligt het voor de hand om eerst te kijken
naar lokale overheden. Dat doen coöperatieven dan ook, met ambivalente resulta‐
ten. Lokale overheden zijn doorgaans idolaat over actieve burgers in abstracto
maar in concrete gevallen slaat dat enthousiasme vaak om in een meer gereser‐
veerde houding. Aan burgers – échte burgers die handelen uit welbegrepen eigen‐
belang, niet de geabstraheerde burgers die handelen uit niets dan burgerzin –
wordt een reeks tegenstrijdige eisen gesteld. Ze moeten professioneel zijn maar
60 Bestuurskunde 2015 (24) 2
doi: 10.5553/Bk/092733872015024002006
Dit artikel uit Bestuurskunde is gepubliceerd door Boom Lemma uitgevers en is bestemd voor Universiteit van Amsterdam

De default settings van de participatiesamenleving
het is ook weer niet goed als ze alleen hoogopgeleiden vertegenwoordigen; ze
moeten herkenbaar en bereikbaar zijn maar het is ook niet goed als we telkens
dezelfde mensen zien; ze moeten uitgaan van een intrinsieke motivatie maar ook
passen binnen het beleidskader. Er zijn veel lokale overheden die coöperaties faci‐
literen met ruimte of advies maar al snel wordt de vraag gesteld of ze niet bevoor‐
deeld worden ten opzichte van anderen of te afhankelijk van de overheid. Het ver‐
langen naar coöperaties en andere vormen van burgerinitiatief moet hier nog een
vorm vinden.
De nationale overheid is ver buiten het bereik van de meeste coöperaties maar
bepaalt niettemin de parameters voor lokale initiatieven. De zogenoemde ‘salde‐
ringsregel’, waarmee kleinschalig opgewekte zonne-energie werd vrijgesteld van
belasting (zie Elzenga & Schwencke in dit themanummer), zorgde bijvoorbeeld
voor een stormloop van individuele en groepen huishoudens op zonpanelen. In
plaats van initiatiefnemers bij te staan met advies en subsidies op maat, werd
simpelweg de drempel verlaagd om rendabel kleinschalig te investeren. Ook de
nieuwe woonwet kan een stimulans zijn voor de oprichting en het bestaan van
wooncoöperaties. Almere is in dit verband een inspirerend voorbeeld. Door het
invoeren van een laagdrempelige regeling konden ruim 500 huishoudens hun
eigen huis bouwen in coöperatief verband. Dat zijn verhoudingsgewijs nog steeds
lage aantallen maar de experimenten doen hoop leven dat een verandering van de
regels ervoor kan zorgen dat de coöperatie ook bereikbaar wordt voor inwoners
met een modaal inkomen (zie Bokhorst & Edelenbos in dit themanummer).
Het zijn interessante voorbeelden die laten zien hoe een simpele en kleine aan‐
passing in nationale regelgeving een hausse aan kleinschalig initiatief teweeg kan
brengen. Een kleine tweak in default settings lokte allerlei initiatieven uit (vgl.
Hajer & Dassen, 2014). Dat is iets om over na te denken. Overheden op alle
niveaus drukken burgerinitiatieven stevig tegen de borst en zwaaien ze aardige
woorden toe, maar tegelijkertijd maken ze duidelijk dat burgerinitiatieven niet
bevoordeeld mogen worden. Zou het ook omgekeerd kunnen? De overheid zou
dan terughoudend zijn met het uitspreken van warme woorden, maar zou juist
wel proberen coöperatieven en burgerinitiatieven te bevoordelen door drempels
te verlagen.
Grote bedrijven versus coöperaties
De salderingsregel is, helaas, de uitzondering die de regel bevestigt, want over het
algemeen zijn grote, commerciële partijen structureel in het voordeel ten opzichte
van coöperaties. Op het gebied van zonne-energie heeft de overheid inmiddels
complexere en selectievere regelingen ingevoerd, waardoor juist kleinschalige ini‐
tiatieven het zullen afleggen. Op de internetmarkt blijkt de ‘Appingedam case’ tot
grote terughoudendheid bij lokale overheden te leiden nadat grote marktpartijen
met succes plannen aanvochten om een netwerk gemeentelijk te financieren en
beheren. Op het gebied van zorg zou de right to challenge (zie Bokhorst in dit the‐
manummer) die is ingebouwd in de Wmo, het mogelijk moeten maken dat lokale
coöperaties meedingen naar aanbestedingen, maar ervaringen in het Verenigd
Bestuurskunde 2015 (24) 2
doi: 10.5553/Bk/092733872015024002006
61
Dit artikel uit Bestuurskunde is gepubliceerd door Boom Lemma uitgevers en is bestemd voor Universiteit van Amsterdam

Justus Uitermark
Koninkrijk stemmen weinig hoopvol; hoewel daar de vrijwillige sector veel sterker
is dan in Nederland, winnen grote, commerciële partijen doorgaans de aanbeste‐
dingen. Zelfs de grootste zorgcoöperaties in Nederland kunnen moeilijk tegen‐
wicht bieden aan de quasi-monopolies van zorgverzekeraars en zorgaanbieders.
Dat coöperaties zich vaak moeizaam ontwikkelen van verlangen naar duurzaam
project komt dus in ieder geval voor een deel doordat ze zich bewegen in een
speelveld waarvan ze de regels niet hebben bepaald. De werkwijze van grote
bedrijven is daarentegen afgesteld op de bureaucratische eisen van de overheid en
met enige regelmaat zijn die bureaucratische eisen ook afgesteld op hun werk‐
wijze. Anders gezegd, grote bedrijven schrijven de spelregels waar coöperatieven
en kleine ondernemers zich aan moeten houden. De angst van lokale en nationale
overheden om coöperaties te bevoordelen staat in schril contrast met het enthou‐
siasme waarmee de belangen van grote bedrijven worden gediend: zij gaan mee
met de Koning op handelsreis; maken op maat gesneden regelingen om (geen)
belasting te betalen; schrijven mee aan het beleid voor wetenschap en onderwijs;
en kunnen zich beroepen op nationale en internationale verdragen voor aanbe‐
steden en standaardisering. Het Transatlantic Trade and Investment Partnership
past in een tendens waarbij de speelruimte voor kleine spelers en lagere overhe‐
den wordt ingeperkt doordat grote bedrijven meer mogelijkheden zullen krijgen
om standaarden op te leggen en overheden aan te klagen.
Een tweak in default settings klinkt als een kleinigheid, maar komt neer op het
ingrijpen in machtsrelaties tussen maatschappelijke en marktpartijen. De ambas‐
sadeurs van de coöperatieven en burgerinitiatieven blinken tot nu toe vooral uit
in warme woorden en kleine gebaren. Wat zou er gebeuren als ze een voorbeeld
nemen aan de dadendrang waarmee Nelie Smit-Kroes lobbyt voor belastingvrij‐
stellingen voor start-ups en durfkapitalisten? Wie weet wat er dan allemaal los‐
komt.
Literatuur
Hajer, M., & Dassen, T. (2014). Slimme steden. Den Haag: PBL/NAi.
Ham, M., & Meer, J. van der. (2015). De ondernemende burger. De woelige wereld van lokale
initiatieven. Utrecht: Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken.
Uitermark, J. (2014). Verlangen naar Wikitopia. Oratie, Erasmus Universiteit Rotterdam.
62 Bestuurskunde 2015 (24) 2
doi: 10.5553/Bk/092733872015024002006
Dit artikel uit Bestuurskunde is gepubliceerd door Boom Lemma uitgevers en is bestemd voor Universiteit van Amsterdam