La misurazione delle performance per migliorare la programmazione operativa e l'erogazione dei servizi

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ANALISI E STRUMENTI PER L’INNOVAZIONE
I MANUALI
Misurare
per decidere
La misurazione delle performance
per migliorare le politiche pubbliche e i servizi
Rubbettino

L’orientamento ai risultati è un elemento comune
a ogni processo di riforma del settore pubblico.
In questi ultimi anni, le amministrazioni pubbliche
hanno compiuto sforzi importanti
per introdurre sistemi accurati di misurazione
delle performance amministrative.
Tali processi, però, hanno avuto ricadute
molto deboli sulla formulazione e attuazione
delle politiche pubbliche,
sulla riprogrammazione delle attività
e sul miglioramento della qualità dei servizi pubblici.
Il manuale, partendo da un ampio quadro teorico
e analizzando alcune esperienze concrete
di amministrazioni italiane, mette in evidenza
le diverse valenze della misurazione delle performance
ai diversi livelli decisionali di un’amministrazione.
L’esigenza primaria è quella di colmare
la scarsa attitudine delle amministrazioni pubbliche
alla misurazione delle performance
e all’utilizzo di tali informazioni
per la costruzione di decisioni più consapevoli.
In particolare, si mette in risalto che l’uso sistematico
di queste informazioni può favorire e sostenere
processi continui di innovazione e miglioramento
organizzativo, al fine di definire e attuare
politiche pubbliche capaci di rispondere
adeguatamente ai bisogni della collettività.
Il manuale è stato realizzato nell’ambito
del Laboratorio di innovazione Le misure
delle performance nei processi decisionali
delle amministrazioni pubbliche del Programma
Cantieri del Dipartimento della Funzione Pubblica.
Hanno contribuito alla stesura del volume:
RUTH RENNIE, team di coordinamento dei Laboratori
di innovazione del Programma Cantieri, è coautrice
dell’introduzione e ha elaborato la stesura del volume;
EMILIANO DI FILIPPO, team di coordinamento
dei Laboratori di innovazione del Programma Cantieri,
Università di Roma Tor Vergata, è coautore
dell’introduzione e ha elaborato la stesura del volume;
LUCIANO HINNA, Università di Roma Tor Vergata,
è autore dei paragrafi 1.1 e 1.3
e ha contribuito all’impostazione del volume;
FABIO MONTEDURO, Università di Roma Tor Vergata,
è autore dei paragrafi 1.2, 1.4 e 1.5
e ha contribuito all’impostazione del volume;
GIANCARLO VECCHI, Istituto per la Ricerca Sociale,
è autore del capitolo 2 e dei paragrafi 4.2.1 e 4.3.2;
ENRICO GUARINI, Università degli Studi di Milano-Bicocca,
è autore dei paragrafi 3.1.3, 3.2.2 e 3.2.3
e coautore del paragrafo 3.1.1;
FILIPPO GIORDANO, Università L. Bocconi di Milano,
è autore del paragrafo 3.1.2 e coautore del 3.1.1;
LUCA BISIO, Università degli Studi di Milano-Bicocca,
è autore del paragrafo 3.2.1 e coautore del 3.1.1;
ROSA GIOLITTI, Programma Cantieri,
è autrice del paragrafo 4.1;
EMANUELE PADOVANI, Università degli Studi
di Bologna, è autore del paragrafo 4.2.2
e del caso 2 del Comune di Forlì;
GIOVANNI VALOTTI, Università degli Studi
di Milano-Bicocca, è autore del paragrafo 4.3.1;
PAOLO TESTA, coordinatore del Programma Cantieri,
è autore dei paragrafi 4.3.3 e 4.3.4;
MARCO MENEGUZZO, Università di Roma Tor Vergata,
è autore del capitolo 5.
PATRIZIO MONFARDINI, Università degli Studi di Siena,
è autore del caso 1 della Provincia di Roma;
PASQUALE RUGGIERO, Università degli Studi di Siena,
è autore dei casi 3 e 4 dell’ASL Salerno 2;
ALESSANDRO BACCI, Università degli Studi di Siena,
è autore del caso 5 delle Camere di Commercio;
ALESSANDRO BELLINZONI, Provincia di Roma;
ANTONIO LUCCHETTI, ASL Salerno 2;
ANDREA SAMMARCO e GIUSEPPE DEL MEDICO,
Unioncamere, hanno contribuito alla realizzazione
dei casi di studio.

Misurare per decidere
La misurazione delle performance
per migliorare le politiche pubbliche e i servizi
ANALISI E STRUMENTI PER L’INNOVAZIONE
I MANUALI
Rubbettino

© 2006 – Rubbettino Editore Srl
88049 Soveria Mannelli – Viale Rosario Rubbettino, 10
Tel. 0968.6664201 – www.rubbettino.it
Impaginazione e dtp Pierrestampa • Roma
Si desidera esprimere un sincero ringraziamento
per il contributo offerto all’elaborazione delle idee e delle indicazioni
contenute in questo manuale a tutti i partecipanti al laboratorio
Le misure delle performance nei processi decisionali
delle amministrazioni pubbliche del Programma Cantieri.
Oltre a coloro che hanno contribuito alla stesura del manuale,
il nostro ringraziamento va anche a
Giuseppe Farneti dell’Università di Bologna,
Riccardo Mussari dell’Università degli Studi di Siena,
Giuseppe Marcon dell’Università degli Studi di Venezia,
Renato Ruffini del Libero Istituto Universitario Carlo Cattaneo (LIUC),
Nicoletta Stame dell’Università La Sapienza di Roma,
Carlo Mochi Sismondi di ForumPA,
Gianfranco Baraghini del Policlinico di Modena.
Un ringraziamento particolare va a Francesca Russo,
direttore generale dell’UIPA Dipartimento della Funzione Pubblica,
a Giovanni Vetritto, dirigente dell’UIPA,
a Paolo Testa, responsabile del team di coordinamento
del Programma Cantieri, a Vanessa Valastro, Chiara Macchetta
e Francesco Di Majo e a tutto lo staff del Programma Cantieri.

Presentazione di Antonio Naddeo 7
Introduzione 9
1. La misurazione delle performance:
cos’è e come utilizzarla nelle decisioni 27
1.1 La misurazione della performance
nelle amministrazioni pubbliche 27
1.2 Le caratteristiche principali
della misurazione delle performance 31
1.3 Le informazioni per analizzare e capire la performance 47
1.4 La costruzione del sistema di misurazione
delle performance 49
1.5 L’utilizzo delle informazioni sulla performance
nei processi decisionali 60
Caso 1. Il sistema di programmazione, controllo
e rendicontazione della Provincia di Roma 67
2. La misurazione delle performance
per migliorare le politiche pubbliche e le strategie 76
2.1 Decisioni strategiche
e formulazione delle politiche pubbliche 76
2.2 Formulare e riorientare le politiche pubbliche 82
2.3 Prendere decisioni in contesti multi-attore 96
Caso 2. La misurazione delle strategie nel Comune di Forlì:
processi e strumenti 103
Indice

3. La misurazione delle performance per migliorare
la programmazione operativa e l’erogazione dei servizi 121
3.1 Tradurre le strategie in decisioni operative 121
3.2 Scegliere il modello gestionale appropriato
per un’attività131
Caso 3. Il funzionamento del sistema di budgeting
nell’Asl Salerno 2 146
4. L’utilizzo delle misure delle performance
per il miglioramento organizzativo 155
4.1 Dal performance measurement
al performance management 155
4.2 L’uso delle informazioni sulla performance
per favorire il miglioramento organizzativo 159
4.3 Il ruolo dell’informazione nell’incentivare e gestire
la performance del personale 170
Caso 4. La riprogettazione del sistema di budgeting
nell’Asl Salerno 2 182
Caso 5. Il benchmarking nelle Camere di Commercio:
il sistema Pareto 194
5. Le prospettive future 203
5.1 Verso un equilibrio tra valore pubblico, competitività
e capitale sociale, valutazione multidimensionale
della performance e performance management 203

PRESENTAZIONE 7
Da ormai diversi anni molte amministrazioni
di diversi livelli di governo hanno provveduto
a sviluppare sistemi complessi di misurazione
delle prestazioni, con particolare riferimento
all’utilizzo delle risorse e alla qualità dei ser-
vizi offerti, seppure non con la sistematicità e
la completezza che il quadro normativo
imporrebbe. Tali misurazioni, prevalente-
mente di natura economico-finanziaria, non
sono da sole sufficienti a sostenere piena-
mente l’elaborazione delle politiche pubbli-
che e la definizione di azioni di riprogettazio-
ne dei servizi, finalizzate a rispondere mag-
giormente ai bisogni dei cittadini e delle
imprese.
Per questa ragione, sussiste oggi nel setto-
re pubblico una necessità crescente di svilup-
pare sistemi di misurazione multidimensio-
nale della performance amministrativa, che
mirino a integrare le più consolidate infor-
mazioni derivanti dall’utilizzo dei fondi in
bilancio con quelle relative ad altre dimensio-
ni dell’attività, come, per esempio, quelle
relative ai risultati e impatti delle politiche e
alla qualità dei servizi e dei processi organiz-
zativi. Questo nuovo approccio alla misura-
zione deve essere caratterizzato in particolare
dall’inclusione delle prospettive dei diversi
interlocutori dell’amministrazione; ciò in
quanto i soggetti destinatari dell’azione
amministrativa, a qualsiasi titolo portatori di
interessi e controinteressi, sono gli unici a
poter individuare gli aspetti realmente signi-
ficativi della performance dell’amministra-
zione riguardo ai rispettivi valori, necessità
ed esperienze.
In tal modo, il loro contributo aumenta la
complessità della misurazione, ma anche la
capacità delle amministrazioni di capire i
propri rendimenti in termini della responsi-
vità ai bisogni e dei risulti conseguiti.
Le esigenze di sviluppo del nostro Paese,
allo stato della modernizzazione in atto,
incentrata su una concorrenza tra sistemi
politico-amministrativi sempre più aspra,
richiedono amministrazioni pubbliche in
grado di affrontare i problemi collettivi, di
rafforzare la competitività dei territori e con-
solidare il capitale sociale. Una tale sfida pre-
suppone amministrazioni capaci di creare
valore per la società, di assicurare l’erogazio-
ne di sevizi di qualità e di realizzare politiche
pubbliche efficaci, ma anche di svolgere un
ruolo chiave di governance in contesti com-
plessi e multiattore, cogliendo le opportunità
di innovazione e orientando i comportamen-
ti dei diversi soggetti pubblici e privati.
Rispetto a tali problemi, questo manuale,
che rappresenta il risultato del lavoro di
gruppo del Laboratorio di innovazione del
programma Cantieri sulla Misurazione delle
performance a supporto dei processi decisio-
nali delle amministrazioni pubbliche, mira in
primo luogo ad alimentare la riflessione
sulla rilevanza della misurazione delle
performance per il miglioramento dell’atti-
vità pubblica, argomento centrale per i pro-
Presentazione

cessi di cambiamento delle nostre ammini-
strazioni. L’ulteriore obiettivo fondamentale
del volume è quello di favorire una discus-
sione aperta sull’impiego della misurazione
delle performance per il governo sia dei ter-
ritori e dei servizi pubblici, sia delle stesse
organizzazioni pubbliche.
In altri termini, si tratta di enfatizzare, alla
luce delle nuove esigenze appena descritte,
l’uso delle informazioni derivanti dalle diverse
tipologie di misurazione come modalità
imprescindibile, all’interno delle amministra-
zioni pubbliche, per formulare le decisioni e
per avviare continui processi di miglioramento
e cambiamento organizzativo, definendo e
attuando politiche pubbliche capaci di risolve-
re i problemi collettivi. Conviene ribadirlo: l’ef-
fettivo valore della misurazione delle perfor-
mance si rivela solo quando le informazioni
raccolte e analizzate diventano patrimonio
conoscitivo dei diversi decisori pubblici e sono
utilizzate sistematicamente dalle amministra-
zioni per raggiungere gli obiettivi programmati
e, più in generale, per perseguire in modo con-
creto la propria missione istituzionale.
In particolare, l’intento del Dipartimento
è quello di sollecitare una maggiore attenzio-
ne sulle misure di impatto, al fine di consoli-
dare il legame tra misurazione delle perfor-
mance e tematiche quali la creazione del
valore pubblico, l’efficacia dell’attività pub-
blica in termini di sviluppo del capitale socia-
le e il rafforzamento della capacità competiti-
va dei territori.
Con il manuale Misurare per decidere,
dunque, il Dipartimento introduce e affronta
un tema che pone nuove sfide e nuovi tra-
guardi ai processi di innovazione in atto nel
nostro Paese, che chiamano le amministra-
zioni a guardare costantemente in avanti, ad
un nuovo modo di essere basato sul miglio-
ramento continuo, nell’interesse dei cittadini.
Antonio Naddeo
Capo del Dipartimento
della Funzione Pubblica
8 MISURARE PER DECIDERE

INTRODUZIONE 9
I Perché un focus
sulla performance
Migliorare la performance delle amministra-
zioni pubbliche è l’obiettivo comune e cen-
trale delle numerose iniziative di cambiamen-
to in atto nel settore pubblico del nostro
Paese. La necessità di rispondere adeguata-
mente alle esigenze crescenti dei cittadini, in
termini di qualità delle politiche e dei servizi,
con risorse scarse, obbliga le pubbliche
amministrazioni a conoscere in modo
approfondito le loro performance economi-
co-finanziarie e organizzative al fine di indi-
viduare modalità e opportunità per raggiun-
gere gli obiettivi strategici e politici, assicu-
rando sia la qualità dei servizi che l’efficacia
dell’azione amministrativa. Inoltre, il ruolo di
governance di sistemi complessi di attori che
le pubbliche amministrazioni sono sempre
più spesso chiamate a svolgere, richiede una
maggiore trasparenza rispetto all’utilizzo
delle risorse pubbliche, alle proprie attività,e
ai risultati conseguiti per cittadini e i diversi
interlocutori, sia in un ottica di accountability
sia nella ricerca di percorsi condivisi di
miglioramento del benessere collettivo.
Tali esigenze mettono in rilievo, da una
parte, la necessità di sviluppare sistemi di
misurazione e analisi delle performance
capaci di indirizzare iniziative di migliora-
mento, e dall’altra, la complessità per un’am-
ministrazione pubblica di definire gli ele-
menti da misurare per valutare l’efficacia di
una politica, la qualità di un servizio o la
propria capacità organizzativa.
Infatti, negli ultimi anni molte ammini-
strazioni hanno fatto sforzi importanti per
introdurre sistemi di misurazione accurati
dell’attività e dell'utilizzazione delle risorse
(ad. es. sistemi di programmazione e control-
lo di gestione1), della qualità dei servizi eroga-
ti (ad. es. indagini di customer satisfaction2),
dei risultati prodotti per la collettività (ad. es.
bilanci sociali3) e della performance organiz-
zativa complessiva (ad. es. Percorsi di qualità4).
Spesso, però, tali attività hanno avuto ricadute
molto deboli sulla formulazione e l’attuazione
delle politiche pubbliche, sulla loro eventuale
riprogrammazione, e sulla percezione di
miglioramento dei servizi pubblici da parte
dei cittadini e delle imprese.
Queste esperienze hanno dimostrato che
una delle condizioni necessarie per un effica-
Introduzione
1. Cfr. R. Mussari (a cura di), Manuale operativo per il controllo di gestione, Cantieri, Dipartimento della Funzione
Pubblica, Rubbettino (2001)
2. Cfr.A.Tanese, G. Negro, A. Gramigna (a cura di), La customer satisfaction nelle amministrazioni pubbliche,
Cantieri, Dipartimento della Funzione Pubblica, Rubbettino (2003)
3. Cfr.A. Tanese (a cura di), Rendere conto ai cittadini: il bilancio sociale nelle amministrazioni pubbliche, Cantieri,
Dipartimento della Funzione Pubblica, Edizioni Scientifiche Italiane (2004)
4. Cfr. Linee Guida per l’autovalutazione e il miglioramento, Dipartimento della Funzione Pubblica/Formez (2005)

10 MISURARE PER DECIDERE
ce utilizzo delle misure di performance per il
miglioramento delle prestazioni sia quella di
definire in modo adeguato i vari aspetti della
performance, collegandoli agli obiettivi e ai
sistemi di raccolta e analisi delle informazio-
ni. In realtà, le attività di misurazione poste
in essere dalle amministrazioni pubbliche
hanno spesso il limite di fornire grande
attenzione in fase preventiva sugli obiettivi
attesi e sulle risorse assegnate (i finanziamen-
ti disponibili, gli impegni di spesa) e un inte-
resse molto più limitato ad un’attenta valuta-
zione dei risultati realmente conseguiti e
degli esiti finali di tali attività.
Proprio per rispondere a tali problemati-
che, in questi ultimi anni è cresciuta l’atten-
zione nel settore pubblico verso la misurazio-
ne multidimensionale delle performance,
integrando la tradizionale reportistica econo-
mica e finanziaria con altri elementi (qualità
dei servizi, risultati e impatti delle politiche,
qualità dei processi e dell’organizzazione,
ecc.) e con altre tipologie di indicatori, spesso
selezionate per tenere conto delle prospettive
dei diversi stakeholder dell’attività pubblica.
Molte amministrazioni appaiono oggi impe-
gnate nella costruzione di sistemi multidi-
mensionali di misurazione e nel confronto
sistematico di indicatori di performance, allo
scopo di disporre di informazioni significati-
ve per guidare le decisioni e i comportamenti
organizzativi.
È sempre più evidente, però, che una
maggiore attenzione alla misurazione della
performance da parte delle amministrazioni
pubbliche, prima ancora di essere un proble-
ma di tipo metodologico o strumentale, è
una questione di ordine culturale e professio-
nale. La scelta, dunque, di porre una maggio-
re enfasi sull’uso delle misurazioni, deriva
dall’esigenza primaria da un lato di sostenere
le iniziative delle amministrazioni pubbliche
italiane per misurare e analizzare la propria
performance, e dall’altro di colmare la scarsa
attitudine all’utilizzo sistematico di tali infor-
mazioni per l’assunzione delle decisioni in
modo che l'enfasi posta sulla performance sia
pienamente integrata in una logica più ampia
di innovazione e miglioramento.
In secondo luogo, la scelta di tale argo-
mento che può sembrare (e in parte lo è)
sperimentale, nasce anche dalla volontà di
creare un ponte tra diversi temi e aspetti
innovati per le amministrazioni: dal coinvol-
gimento dei cittadini e degli stakeholder nella
definizione delle politiche pubbliche, alla co-
progettazione dei servizi e al miglioramento
dei processi organizzativi. L’utilizzo di logiche
e strumenti di misurazione delle performan-
ce all’interno delle amministrazioni pubbli-
che collega trasversalmente i diversi argo-
menti sviluppati dal Dipartimento mediante
le attività del Programma Cantieri, sia dal
punto di vista della elaborazione di strumenti
di rilevazione della performance delle ammi-
nistrazioni pubbliche (manuali su controllo
di gestione, customer satisfaction, bilancio
sociale, ecc.), sia rispetto ai processi decisio-
nali in cui l’utilizzo di tale informazione sulla
performance rafforza la qualità delle decisio-
ni pubbliche (manuali sulla pianificazione
strategica per lo sviluppo dei territori, sulla
finanza innovativa, sulle esternalizzazioni e
sugli strumenti per la pianificazione integrata
del cambiamento)5.
I.i Cos’è la performance
in ambito pubblico: definizione
ed elementi caratterizzanti
Prima di passare a una discussione della
performance nel contesto specifico delle
pubbliche amministrazioni italiane, è
opportuno rilevare alcuni aspetti chiave del
concetto di performance in ambito pubbli-
co. È ben noto che la definizione e la misu-
razione delle performance nelle pubbliche
amministrazioni siano caratterizzate da
alcune criticità dovute alla natura stessa del-
l’attività pubblica. I fattori più rilevanti
sono i seguenti:
5. L’elenco completo dei manuali si trova sul sito del programma Cantieri, www.cantieripa.it. Tutti i volumi sono
scaricabili direttamente dal sito.

INTRODUZIONE 11
•le amministrazioni pubbliche operano
spesso in assenza di mercato e così non si
ha né una misura dell’efficacia rispetto a
una concorrenza (neanche potenziale) né
un unico risultato di sintesi della perfor-
mance (come una misura di profit per il
settore privato);
•i beni e servizi prodotti dalle amministra-
zioni pubbliche sono spesso difficili da
quantificare (per esempio la formulazione
delle politiche pubbliche, o l’attuazione
degli interventi di regolazione), perciò
può essere difficile individuare misure
significative di quantità e qualità per
diverse attività amministrative;
•perché agiscono nell’ambito dei problemi
collettivi, sui quali incidono anche nume-
rosi altri fattori, è molto difficile attribuire
direttamente all’attività pubblica i cam-
biamenti economici e sociali avvenuti.
Peraltro, spesso i risultati dell’attività pub-
blica richiedono tempi lunghi per verifi-
carsi, ciò complica la misurazione della
performance in tempi utili per i processi
decisionali e gestionali;
•le amministrazioni pubbliche hanno rap-
porti molteplici e complessi con la collet-
tività costituita da utenti dei servizi pub-
blici, contribuenti e cittadini. Ne consegue
che le amministrazioni hanno responsabi-
lità e obiettivi multipli rispetto a questi
interessi: tutelare un buon utilizzo delle
risorse pubbliche per i contribuenti, assi-
curare l’erogazione del migliore livello e
qualità dei servizi possibile per gli utenti,
e garantire la trasparenza e l’accountability
democratica per i cittadini. Da questa
complessità di obiettivi e di responsabilità
risulta necessario una definizione multidi-
mensionale della performance nell’ambito
pubblico, e un’attività di scelta (o di trade
off) continua per equilibrare i diversi
obiettivi.
La molteplicità di interessi diversi a cui
rispondono le amministrazioni pubbliche
aggiunge un’ulteriore complessità alla misu-
razione della performance in ambito pubbli-
co, nel senso che i vari stakeholder definisco-
no gli elementi qualificanti della performance
rispetto ai propri valori, esigenze ed esperien-
ze dell’attività amministrativa. Per esempio,
piuttosto che l’efficienza economica, ritenuta
importante dai manager pubblici, i cittadini e
utenti spesso accordano una maggiore rile-
vanza alla facilità d’accesso ai servizi, alla cor-
tesia del personale e alla capacità dei servizi
di rispondere ai bisogni individuali. Ne deri-
va che la performance non è un oggetto fisso
e immutabile, ma un insieme di concetti e
giudizi basati su prospettive e interessi dei
diversi stakeholder, da definire nel contesto
specifico dell’amministrazione e del servizio.
Per questo motivo non esiste, e non può
esistere, una definizione generica della buona
performance applicabile a tutte le ammini-
strazioni pubbliche. I giudizi sulla perfor-
mance di un’amministrazione si formano
sempre rispetto alla missione, agli obiettivi, e
alle priorità dell’organizzazione, nonché agli
stakeholder di riferimento. Allo stesso modo
le iniziative di miglioramento della perfor-
mance saranno sempre indirizzate dal quadro
delle priorità politiche, gestionali e organiz-
zative di ogni singola amministrazione.
Dunque la definizione e la misurazione della
performance nelle pubbliche amministrazio-
ni richiedono uno sforzo continuo di svilup-
po focalizzato non sulla semplice raccolta e
analisi dei dati ma sulla creazione di una cul-
tura della performance legata all’espletamen-
to della missione organizzativa e il raggiungi-
mento dei suoi obiettivi.
I.ii L’evoluzione della definizione
delle performance nelle pubbliche
amministrazioni italiane
Tutt’altro che fisso, il concetto di performan-
ce si è evoluto in linea con i cambiamenti di
ruolo, compiti e attività delle amministrazio-
ni pubbliche avvenuti nel tempo. È possibile
descrivere tale evoluzione facendo riferimen-
to a tre grandi momenti.

12 MISURARE PER DECIDERE
Gli anni ’80: la performance
come adempimento normativo
Fino agli inizi degli anni ’90 il sistema italiano
della pubblica amministrazione è stato forte-
mente caratterizzato da una diffusa cultura
giuridica e dal ruolo esteso dello Stato, con la
conseguente attenzione rivolta alla promulga-
zione e all’attuazione delle leggi, nonché dalla
visione del cittadino come suddito. Tale orien-
tamento ha portato a inquadrare la perfor-
mance in termini di rispetto delle norme e
degli atti amministrativi trascurando altre
importanti dimensioni dell’azione pubblica.
In questa fase, infatti, la buona performance
delle amministrazioni è legato alla capacità di
realizzare azioni che siano conformi con le
disposizioni sancite dalle norme e, soprattut-
to, alla legittimità della spesa pubblica.
Gli anni ’90: La performance
come efficienza manageriale
Questo tradizionale orientamento ai compiti
normativi, però, ha progressivamente dimo-
strato la sua incompatibilità con l’evoluzione
del contesto di riferimento delle amministra-
zioni pubbliche. Negli anni novanta, infatti, si
assiste a processi di ridefinizione dei confini e
delle modalità di funzionamento del settore
pubblico ispirati ai principi del New Public
Management.Con l’introduzione di logiche
manageriali nelle amministrazioni pubbliche
il concetto di performance si focalizza su
aspetti diversi. In questa fase, si assiste al pas-
saggio da una amministrazione autoreferen-
ziale, che considera il cittadino come un sog-
getto passivo nelle scelte pubbliche, a un’am-
ministrazione sempre più attenta alle relazio-
ni e alle necessità manifestate dalla comunità.
Il cittadino, in questo modo, accresce il pro-
prio potere, assumendo un ruolo centrale
nelle scelte pubbliche di destinatario di
servizi, ma anche di cliente delle amministra-
zioni, con tutto ciò che tale accezione com-
porta. Il focus si sposta sull’efficienza nella
produzione dei servizi pubblici e sulla relati-
va qualità degli stessi. I manager pubblici al
fine di migliorare la gestione della propria
organizzazione, introducono logiche e stru-
menti di derivazione aziendale.
La performance è dunque misurata in ter-
mini di risorse impiegate (input); per esempio,
i processi di approvvigionamento e acquisto a
cui viene dedicata una crescente attenzione da
parte delle amministrazioni pubbliche attra-
verso interventi basati su consorzi e gruppi di
acquisto, sull’introduzione e lo sviluppo dell’e-
procurement e sulla gestione dei processi di
esternalizzazione in chiave strategica. La
performance è anche misurato in termini di
beni e servizi prodotti (output); cioè ai proces-
si di acquisto si accompagnano i processi lega-
Performance
=
Controllo
di legittimità
Figura 1
Pubblica amministrazione burocratica
Cittadino suddito
ANNI ’80 CULTURA DELL’ADEMPIMENTO NORMATIVO

INTRODUZIONE 13
ti alla produzione di beni e servizi, alla logisti-
ca in entrata, alla manutenzione fino al con-
trollo della qualità. Tali processi sono ripensati
in funzione delle diverse tipologie di servizi
delle amministrazioni pubbliche.
Oltre all’enfasi sull’efficienza economico-
finanziaria (rapporto input-output), le riflessio-
ni, partite dal settore privato, si sviluppano per
le amministrazioni pubbliche con forte atten-
zione alle performance in termini di produzio-
ne e offerta dei servizi, e di qualità dei servizi.
A questo proposito è opportuno ricordare due
differenti approcci sviluppati con diverse sca-
denze temporali e in contesti amministrativi e
istituzionali variamente configurati.
Il primo approccio è rappresentato dal value
for money, introdotto nella pubblica ammini-
strazione inglese fin dalla prima metà degli
anni ’80, per meglio comprendere la portata e
l’impatto delle scelte delle esternalizzazione;
concretamente ci si interrogava sull’effettivo
valore che potesse essere conseguito a fronte
della messa a disposizione di risorse finanziarie
pubbliche per l’offerta di servizi (gestione), per
l’attivazione di nuovi servizi (spese correnti di
sviluppo) e per investimenti in infrastrutture.
Veniva di conseguenza effettuato un confronto
tra il valore legato a interventi direttamente
gestiti dalla pubblica amministrazione rispetto
a interventi affidati ad altri soggetti, privati for
profit e/o privati non profit, attraverso l’affida-
mento all’esterno di servizi (contracting out).
Sicuramente più interessante è l’evoluzione
del concetto di value for money verso il concet-
to di best value, direttamente collegato alle
politiche promosse dalla pubblica amministra-
zione inglese per incentivare il miglioramento
dei servizi, anche attraverso l’affidamento all’e-
sterno di politiche, programmi di intervento e
servizi, attraverso modalità di competitive ten-
dering. Stiamo quindi ricordando interventi
sviluppati nella prima metà degli anni ’90,
basati sul principio di mettere in concorrenza
le unità/settori/dipartimenti interni alla ammi-
nistrazione centrale, alle agenzie pubbliche, alle
amministrazioni locali e alle aziende sanitarie
con i fornitori esterni. L’ottica di riferimento
del best value non è più la singola amministra-
zione e azienda pubblica e le performance eco-
nomiche e finanziarie della stessa, quanto piut-
tosto il valore creato all’interno del sistema
socioeconomico di riferimento in cui è inserita
l’amministrazione pubblica che decide in alter-
nativa o di gestire direttamente i servizi o di
affidarli all’esterno. La logica di best value, ossia
di quale politica di intervento della pubblica
amministrazione, crea il miglior valore per il
sistema sociale ed economico locale, logica che
ha trovato limitata attenzione nella esperienza
italiana a fronte di una importante diffusione
in altri sistemi amministrativi pubblici del
nord Europa, in particolare i Paesi scandinavi,
è stata seguita dalle riflessioni sviluppate nel
contesto statunitense sul valore pubblico.
Performance
=
Efficienza
Economicità
Qualità
Figura 2
Pubblica amministrazione aziendale
Cittadino cliente
ANNI ’90 CULTURA DEL SERVIZIO

14 MISURARE PER DECIDERE
Gli anni 2000: la performance
come creazione di valore pubblico
Oggi è invece il concetto di valore pubblico
che ha trovato notevole diffusione, e che rap-
presenta ancora una delle sfide future sia per
la misurazione sia per la gestione della
performance nel sistema amministrativo
pubblico italiano (si veda il capitolo 5).
Anche se all’inizio degli anni ’90 è iniziata
una riflessione sull’argomento in Italia è
stato, tuttavia, un autore statunitense che ha
suscitato e stimolato un forte interesse al
tema del valore pubblico6.
Come descritto nel box di sopra, il con-
cetto di creazione del valore pubblico mette
l’accento sui risultati conseguiti dall’azione
pubblica per la collettività di riferimento.
Inoltre, situa le amministrazioni pubbliche in
un contesto caratterizzato da molteplici attori
(pubblici e privati) che contribuiscono a
rispondere ai problemi sempre più complessi
a cui le pubbliche amministrazioni devono
trovare delle soluzioni. È immediatamente
comprensibile come la dimensione della
“produzione di valore per il contesto socioe-
conomico di riferimento”possa essere inter-
pretata in modi completamente differenti,
dalla generazione di surplus tra risorse finan-
ziarie in entrata e risorse in uscita, alla crea-
zione di opportunità occupazionali, alla
distribuzione di reddito, attraverso politiche
di investimento infrastrutturale e interventi
come il reddito minimo di inserimento, alla
generazione di capitale sociale. Però e anche
chiaro che nella creazione di valore pubblico
si introducono nuovi modelli di funziona-
mento delle amministrazioni pubbliche, lega-
ti all’evoluzione legislativa verso un maggiore
decentramento delle funzioni e delle compe-
tenze amministrative. Si assiste oggi all’intro-
duzione di logiche di public governance che
implicano una nuova concezione del ruolo
che le amministrazioni devono svolgere nei
confronti dei diversi attori sociali ed econo-
mici e si estrinsecano in una maggiore atten-
zione a forme di cooperazione e partenariato
con soggetti privati non e for profit.
In questa nuova veste, la performance
delle amministrazioni pubbliche riguarda
anche lo svolgimento efficace del ruolo di
governo e coordinamento di reti complesse
nel sistema sociale e l’adozione di nuovi pro-
cessi e strumenti in grado di favorire un
orientamento all’esterno. A tale scopo, la
misurazione della performance si sposta
verso un orientamento ai risultati delle
amministrazioni e, in particolare, alla capa-
cità delle azioni pubbliche di rispondere effi-
6. M.H. Moore (1995), Creating public value, edizione italiana a cura di Sinatra La creazione di valore pubblico: la
gestione strategica nella pubblica amministrazione, Guerini e Associati, Milano, 2003.
Nel modello proposto, Moore identifica tre elementi fondamentali che definiscono il triangolo strategico e sono
rappresentati dalla:
1 legittimazione e supporto all’azione pubblica, da parte dei clienti/cittadini/utenti e delle diverse tipologie
di stakeholder interni ed esterni, che mettono a disposizione risorse finanziarie, consenso e sostegno;
2 valore prodotto nei confronti del sistema socioeconomico di riferimento,
che si materializza nella produzione di risultati oggettivamente validi per gli stakeholder.
3 capacità operativa delle stesse amministrazioni pubbliche,
che deriva dalla coerenza tra risorse destinate alle politiche pubbliche e obiettivi istituzionali.
Il modello di valore pubblico di Moore

INTRODUZIONE 15
cacemente ai problemi dei cittadini. Come
dimostra il capitolo 5, nel futuro sarà sempre
più importante per le amministrazioni pub-
bliche di poter misurare e rendere conto della
loro capacità di incidere in modo positivo sul
rafforzamento della competitività territoriale
e sul consolidamento del capitale sociale.
II L’approccio del manuale:
rafforzare l’utilizzo
delle misure della performance
nei processi di miglioramento
Come abbiamo accennato in apertura, il
valore aggiunto della misurazione delle
performance si realizza solo quando le infor-
mazioni raccolte, e appositamente analizzate,
sono utilizzate dall’amministrazione a sup-
porto del raggiungimento dei suoi obiettivi e
alla realizzazione della sua missione organiz-
zativa. Per questo motivo il Manuale analizza
i diversi ambiti nei quali una conoscenza
approfondita della performance dell’organiz-
zazione, nonché un’attenzione sistematica
agli strumenti appropriati di raccolta, analisi
e presentazione dei dati, possono migliorare i
processi decisionali delle amministrazioni.
A questo scopo il Manuale è suddiviso in
tre parti.
Nella prima (capitolo 1) si propone una
rassegna di alcuni temi e concetti chiave sia
rispetto alla misurazione dei vari aspetti della
performance, sia per quanto riguarda l’impo-
stazione dei sistemi di misurazione nelle pub-
bliche amministrazioni e l’utilizzazione delle
informazioni raccolte a supporto dei processi
decisionali. In tal senso, il primo capitolo for-
nisce un quadro di riferimento e una mappa
logica degli elementi significativi, trattati nei
capitoli successivi.
Nella seconda parte del manuale (capitoli
2, 3 e 4), si approfondisce il tema dell’utiliz-
zazione delle informazioni sulla performance
per sostenere il miglioramento della formula-
zione e l’attuazione delle politiche pubbliche,
la programmazione e l’erogazione dei servizi
e la gestione organizzativa. Il manuale mette
a fuoco alcuni tipi di decisione comune, le
informazioni sulla performance utili ai pro-
cessi decisionali e gli strumenti idonei per la
raccolta e l’analisi dei dati.
Nella terza parte (capitolo 5) si delineano
alcune sfide centrali per la creazione di una
vera cultura della performance nelle pubbli-
che amministrazioni italiane in un ottica di
miglioramento continuo (ovvero il perfor-
mance management).
Figura 3
ANNI 2000 CULTURA DEL VALORE PUBBLICO
Performance
=
Risultati
Effetti
Impatti
Pubblica
amministrazione
reticolare Cittadino

16 MISURARE PER DECIDERE
II.i I diversi livelli decisionali
Nella discussione sull’utilizzo delle misure
della performance a supporto del migliora-
mento nelle pubbliche amministrazioni
abbiamo voluto mettere in evidenza tre
livelli decisionali che definiscono i processi
di miglioramento rispettivamente delle poli-
tiche, dei sevizi e dell’organizzazione. Questi
sono il livello strategico, operativo e orga-
nizzativo.
La figura 4 colloca i tre livelli decisionali
rispetto a un modello condiviso dei principa-
li elementi della performance. La definizione
di questi elementi e lo sviluppo d’apposite
misure di performance che li interessano
sono approfonditi nel capitolo 1. A questo
punto, è opportuno segnalare gli aspetti
caratterizzanti dei tre livelli e il ruolo partico-
lare che può giocare la misurazione della
performance nei processi decisionali.
Figura 4 I tre livelli decisionali e gli ambiti rilevanti della performance
LIVELLO STRATEGICO
Input/
Risorse Process/
Processi Output/
Prodotti
Outcome finali
(Impatti)
Bisogni
Obiettivi
operativi
Problemi
socio-economici
Efficacia strategica
Efficienza
Efficacia operativa
Economicità
Rilevanza
LIVELLO ORGANIZZATIVO
Outcome intermedi
(Risultati)
Obiettivi
strategici
Persone Processi
gestionali Sistemi Strutture
Leve di miglioramento
Adattamento da C. Pollitt e G. Bouckaert, La riforma del management pubblico, edizione italiana a cura di E. Ongaro, Egea: Università
Bocconi editore, Milano, 2002
LIVELLO OPERATIVO

INTRODUZIONE 17
Il livello strategico
Innanzitutto, come dimostra la figura 4, e
come sarà ampiamente discusso nel capitolo
2, il livello strategico concerne la risposta che
un’amministrazione pubblica intende dare ai
problemi di benessere collettivo e alle richie-
ste rivolte direttamente da cittadini e impre-
se. Ne consegue che a livello strategico sono
prese decisioni riguardanti le politiche pub-
bliche, le strategie settoriali e trasversali e i
piani d’azione nei quali sono individuati gli
obiettivi e le priorità che inquadrano le atti-
vità definite dalle decisioni operative.
Perciò la misurazione della performance
che interessa particolarmente il livello strate-
gico concerne gli outcome (risultati e impatti)
ottenuti attraverso politiche, strategie, piani e
programmi che sono stati elaborati, nonché
le azioni conseguenti che sono state attuate.
Si ricorda che il valore prodotto nei confronti
del sistema socioeconomico di riferimento,
che si materializza nella produzione di risul-
tati oggettivamente validi per gli stakeholder,
è uno degli aspetti chiave della produzione di
valore pubblico. Queste misure, infatti, servo-
no a rispondere alla domanda sull’utilità di
quanto realizzato per modificare la situazione
che è stata definita problematica e verificare
la soddisfazione dei bisogni individuati, in
altri termini l’efficacia strategica.
Le informazioni sulla performance posso-
no intervenire in diversi momenti dei proces-
si decisionali strategici. A riguardo il capitolo
2 illustra due utilizzi diversi. Il primo consiste
in una decisione sul continuare o meno
un’attività già in corso; la valutazione in iti-
nere fornisce quindi indicazioni sull’utilità
delle azioni intraprese nel raggiungimento
degli obiettivi strategici fissati dall’ammini-
strazione per rispondere ai problemi colletti-
vi. Il secondo esempio concerne l’utilizzo
delle misure della performance nella fase di
formulazione di una strategia, mediante l’im-
piego di una valutazione ex ante.
I processi decisionali a livello strategico
sono caratterizzati da un alto livello di com-
plessità dovuto alla natura multidimensionale
dei problemi che mirano a fronteggiare, e alla
diversità di attori coinvolti nella definizione e
nell’attuazione di strategie e azioni. Il coin-
volgimento di diversi attori nei processi deci-
sionali a livello strategico sottolinea di nuovo
l’importanza nella creazione di valore pubbli-
co della legittimazione e supporto all’azione
pubblica, da parte dei clienti/cittadini/utenti
e delle diverse tipologie di stakeholder interni
ed esterni, che mettono a disposizione risorse
finanziarie, consenso e sostegno.
Come sarà descritto nel capitolo 1, ne
consegue che le decisioni strategiche spesso
impiegano processi decisionali di tipo politi-
co, basati sulla negoziazione tra attori, in cui
le misure della performance sono utilizzate
per innescare il dialogo e la ricerca di un
livello di consenso tra i vari portatori d’inte-
ressi. Questo tipo di processo di dialogo e
confronto in merito alle misure della perfor-
mance dell’amministrazione pubblica è ben
illustrato dal caso del bilancio sociale di man-
dato del Comune di Forlì che accompagna il
capitolo 2.
Peraltro, la natura multi-attore dei proces-
si decisionali strategici rileva il ruolo, in
generale ancora poco esplicito nelle pubbli-
che amministrazioni italiane, delle strategie
di governance, intese come esercizio attivo di
una funzione di regia su una rete di attori. Il
capitolo 2 mette in rilievo l’importanza del
dialogo sulla performance nell’elaborazione
di queste strategie.
Il livello operativo
L’attuazione delle politiche e delle strategie
per il raggiungimento dei risultati attesi
richiede la traduzione degli indirizzi strategi-
ci a livello operativo. Il capitolo 3 è dedicato a
un approfondimento delle decisioni a questo
livello, focalizzate sui vari aspetti della gestio-
ne dei servizi e finalizzate a scegliere le solu-
zioni migliori per massimizzare il consegui-
mento dei risultati attesi. A livello operativo
le decisioni prese riguardano la programma-
zione delle attività e lo stanziamento delle
risorse nell’ottica di massimizzare l’efficienza.
Attraverso di esse si passa a una progressiva
specificazione degli obiettivi strategici e

18 MISURARE PER DECIDERE
all’impostazione delle azioni per la loro rea-
lizzazione.
Il manuale propone diversi esempi dell’u-
tilizzo delle misure della performance per
informare le attività di programmazione, in
particolare l’esempio del sistema di budgeting
dell’Asl Salerno 2 nel capitolo 3 e l’esperienza
del sistema di programmazione, controllo e
rendicontazione della Provincia di Roma
contenuto nel capitolo 1.
Le misure della performance che hanno la
più grande valenza per le decisioni a livello
operativo riguardano l’utilizzo delle risorse, il
funzionamento dei processi produttivi e i beni
e servizi prodotti. Queste informazioni devo-
no permettere ai manager pubblici di definire
delle strategie operative per migliorare l’effi-
cienza e l’efficacia operativa nella produzione
dei servizi pubblici. Servono, inoltre, a mettere
in evidenza le differenze tra modelli operativi
in termini di costo, fattibilità, quantità e qua-
lità dei servizi e del probabile livello di realiz-
zazione degli obiettivi. Il capitolo 3 presenta
qualche esempio di scelte tra alternative di
gestione rispetto alla determinazione di una
tariffa e all’esternalizzazione di un servizio.
I processi decisionali a livello operativo,
nella grande maggioranza dei casi, si svolgo-
no interamente all’interno dell’amministra-
zione servendosi di informazioni raccolte dei
sistemi di pianificazione e controllo. Le infor-
mazioni sulle performance di cui si servono
sono spesso di natura abbastanza tecnica e i
decisori (in pratica, i dirigenti pubblici)
richiedono una buona conoscenza dell’opera-
to dell’organizzazione per decifrarle. Per que-
sto motivo, come sarà spiegato nel capitolo 1,
sono impiegati più facilmente processi anali-
tico-razionali con cui le varie alternative pos-
sono essere sistematicamente messe a con-
fronto e valutate affinché sia scelta la più
appropriata. I casi di studio presentati nel
capitolo 3 offrono esempi approfonditi di
alcune decisioni prese in base a un confronto
rigoroso di dati sulla performance operativa.
Il livello organizzativo
Per assicurare il raggiungimento degli obiet-
tivi, sia strategici che operativi, e la realizza-
zione degli outcome stabili, ogni amministra-
zione pubblica necessita di un’organizzazione
adeguata, capace di rispondere alle esigenze
sociali, economiche e ambientali in costante
mutamento. Infatti, la capacità operativa
delle amministrazioni pubbliche, che deriva
dalla coerenza tra risorse destinate alle politi-
che pubbliche e obiettivi istituzionali è uno
degli aspetti chiave della creazione di valore
pubblico7. Pertanto, numerose decisioni rile-
vanti sono elaborate a livello organizzativo
che interessano tutte le attività delle ammini-
strazioni pubbliche tale l’acquisizione, gestio-
ne e utilizzo delle risorse umane, tecnologi-
che, finanziarie e alla dotazione logistica non-
ché alle strutture, sistemi e processi che pre-
siedono la gestione organizzativa.
Il capitolo 4 analizza le decisioni a livello
operativo, con riferimento alla qualità delle
risorse umane, l’assetto organizzativo, e i pro-
cessi e sistemi gestionali interni, che costitui-
scono gli elementi di base della produzione
dei servizi e del conseguimento dei risultati.
I processi decisionali a livello organizzati-
vo impiegano tendenzialmente analisi multi-
criteri della performance che mettono in
relazione i fattori organizzativi con altri
ambiti della performance (come i risultati, le
capacità di innovazione e apprendimento, le
risorse ecc.). Inoltre il capitolo presenta una
rassegna di strumenti utili a individuare i
punti di forza e di debolezza di una singola
amministrazione e, a partire da questa analisi
sulle performance, le modalità per progettare
le attività di miglioramento organizzativo.
Si tratta di alcuni dei più noti strumenti
di autovalutazione come il Common
Assessment Framework (CAF), l’European
Foundation for Quality Management
(EFQM), la Balanced Scorecard e la
Valutazione Integrata del Cambiamento
(VIC), quest’ultimo elaborato dal
7. Cfr. Moore, op.cit.

INTRODUZIONE 19
Programma Cantieri del Dipartimento della
Funzione Pubblica.
Nel capitolo 4 sono stati inseriti anche dei
casi di studio sull’uso delle informazioni sulla
performance organizzativa a supporto delle
iniziative di miglioramento tale l’esperienza
di riprogettazione del sistema di budgeting
dell’Asl Salerno 2, e sull’utilizzo di strumenti
di confronto e comparazione per orientare le
azioni di cambiamento organizzativo tramite
la tecnica del benchmarking, esemplificato dal
sistema Pareto da Unioncamere.
Per la produzione di valore pubblico dalle
amministrazioni pubbliche la gestione delle
risorse umane assume un ruolo centrale nel
processo di produzione di servizi. Come è ben
noto, il personale rappresenta la componente
determinante del sistema di offerta e di
gestione dei servizi da parte delle amministra-
zioni pubbliche. Per esempio nei servizi sani-
tari il personale copre circa il 60-65% dei
costi, percentuale che sale nettamente quando
si considerano i servizi socio-assistenziali e
socio-sanitari, e i servizi educativi, dagli asili
nido alle scuole materne e superiori e alle
università. Nelle organizzazioni labour intensi-
ve quali sono le amministrazioni pubbliche, la
gestione delle risorse umane diventa così area
privilegiata di creazione di valore. Il capitolo 4
mira a focalizzare le modalità di impiego delle
informazioni sulla performance organizzativa
per incentivare il miglioramento mediante la
valutazione del personale e la valorizzazione
delle competenze dei dipendenti.
Infine, il capitolo presenta una riflessione
su come impostare una politica di sviluppo
delle risorse umane, e passa in rassegna una
serie di strumenti finalizzati a motivare e
incentivare i dirigenti e i dipendenti pubblici
per migliorare la qualità delle prestazioni e la
performance organizzativa.
II.ii La misurazione della performance
a supporto delle funzioni di governo
e di gestione
È evidente che sia rispetto alla definizione e
misurazione della performance, sia per quan-
to riguarda i processi decisionali, i livelli stra-
tegici e operativi rimangono strettamente
collegati e non è possibile trattarli in modo
separato. Le decisioni strategiche non posso-
no prescindere dal considerare aspetti riguar-
danti la fattibilità delle azioni e la raggiungi-
bilità degli obiettivi. Perciò i decisori richie-
dono anche informazioni sulla performance
a livello operativo. Nello stesso modo, le deci-
sioni operative devono necessariamente con-
siderare il contributo che porteranno le varie
opzioni al raggiungimento degli obiettivi
strategici e istituzionali: dovranno così essere
misurati anche i risultati e gli impatti delle
attività.
Peraltro, visto che la distinzione tra
decisioni strategiche e decisioni operative è
spesso poco netta, è opportuno chiarire
questi concetti mettendoli in rapporto con
un’altra dimensione chiave delle decisioni
pubbliche: le funzioni delle amministrazio-
ni. In particolare, conviene distinguere tra
funzioni di carattere gestionale e funzioni
di governo.
La matrice riportata sotto permette di
chiarire come le dimensioni del tipo di fun-
zione e del tipo di decisioni interagiscono. In
questo modo si tiene conto che, anche nel-
l’ambito della gestione, si prendono decisioni
che costituiscono premesse per attività di tipo
operativo e che sono qualificabili, in qualche
modo, come strategiche. Inoltre, la matrice
rileva il modo in cui l’interazione tra queste
due dimensioni è utile a focalizzare l’atten-
zione dei decisori sugli elementi più rilevanti
della performance organizzativa.

Il primo quadrante è definito dall’incrocio
tra la funzione di governo e le decisioni stra-
tegiche. È questo lo spazio specifico che
riguarda la definizione della missione e delle
priorità;l’analisi dell’utilità degli interventi
rispetto ai bisogni e quindi le scelte sulla
prosecuzione degli interventi, sulle innova-
zioni; così come le scelte relative alle coali-
zioni da costruire e mantenere, e in ogni
caso le scelte riguardanti le modalità di rela-
zione con i soggetti coinvolti nell’attuazione
delle politiche. In questo quadrante si collo-
cano le misure di outcome e di efficacia stra-
tegica utilizzate a supporto della formulazio-
ne delle politiche pubbliche, e lo sviluppo
delle strategie di governance, trattate nel
capitolo 2 del volume.
Il secondo quadrante, in cui si incrociano
decisioni strategiche e funzioni gestionali,
definisce l’ambito dei problemi di efficacia
delle operazioni rispetto agli obiettivi stabiliti
e quindi ai problemi collettivi da affrontare.
Qui si tratta di riflettere sulla capacità di
tenere la rotta verso i target stabiliti e sull’op-
portunità di utilizzare altri mezzi e strumenti
a tale fine. In questo spazio decisionale pos-
sono prevalere i ruoli dirigenziali così come
quelli politici, poiché si tratta di decidere sul-
l’adattamento delle operazioni ai problemi,
sulla velocità di attuazione, ecc. Il capitolo 2
affronta anche questo aspetto delle decisioni
strategiche, mettendo in evidenza l’impor-
tanza dell’analisi dei processi di attuazione,
mediante attività di monitoraggio e valuta-
zione in itinere, nell’elaborazione delle politi-
che pubbliche.
20 MISURARE PER DECIDERE
Figura 5 Matrice Funzioni e tipo di decisioni nei processi attuativi delle politiche pubbliche
Tipo di decisioni
Tipo di funzioni
DECISIONI STRATEGICHE
3
Supervisione
Controllo
Auditing
Anticipare i problemi
Reagire velocemente alle difficoltà
Nostromo
DECISIONI OPERATIVE
GOVERNO
(legittimazione
politica e sociale)
1
Definizione delle missioni
e delle priorità
Innovazioni sulle politiche
Analisi dell’utilità delle politiche
Sviluppo delle Reti
Capitanare
Adattamento da Metcalfe Les, Accountability and effectiveness,Venice, 1998, Mimeo e da Subirats Joan, 14 puntos sobre evaluación
de políticas públicas con especial referencia al caso de las políticas socials, 2006, Mimeo. Cfr. anche: Metcalfe Les, Public Management: from
Imitation to Innovation, in Kooiman Jan, ed., Modern Governance, Sage, 1993, pp. 173-189
Il modello è stato elaborato da G. Vecchi
4
Efficienza
Remare
GESTIONE
2
Efficacia
delle operazioni rispetto
a obiettivi e problemi
Tenere il timone

INTRODUZIONE 21
Inoltre, nel secondo quadrante si posizio-
nano le diverse decisioni prese a livello orga-
nizzativo che collegano le decisioni strategi-
che con la funzione di gestione quando trat-
tano della formulazione delle politiche e delle
strategie organizzative mirate ad adeguare
l’efficacia delle operazioni rispetto a obiettivi
e problemi. Il capitolo 4 propone diverse
esempi su questo utilizzo della misurazione
della performance nell’impostazione delle
politiche delle risorse umane.
Il terzo quadrante che incrocia le decisioni
di tipo operativo con le funzioni di governo
rappresenta un ambito significativo delle
decisioni organizzative. Le decisioni prese a
questo livello coinvolgono le attività di super-
visione e controllo dell’operato organizzativo
che permettono a un’amministrazione di
anticipare i problemi e di reagire velocemente
alle difficoltà nell’erogazione delle prestazio-
ni. Il capitolo 4 mette in evidenza l’importan-
za dell’utilizzo di modelli di valutazione della
capacità organizzativa e degli strumenti di
incentivazioni per rafforzare specificatamente
la capacità organizzativa.
Poiché le attività di supervisione e con-
trollo servono ad adeguare l’operato dell’am-
ministrazione a livello organizzativo, ma
anche a prevedere e risolvere i problemi nei
processi produttivi a livello operativo, il
capitolo 3 prende in esame i sistemi di pro-
grammazione e controllo sottolineando la
loro rilevanza nella scelta dei modelli opera-
tivi e gestionali per la produzione dei servizi
pubblici.
È comunque il quarto quadrante,l’incro-
cio tra decisioni operative e funzioni gestio-
nali, che riguarda direttamente le decisioni
operative e che definisce l’ambito dei proble-
mi di efficienza, generalmente associati a
questo livello di decisione. In questa area si
tratta di tenere sotto controllo e migliorare
la capacità realizzativa. Usando il riferimento
alla navigazione, si può utilizzare la metafora
del remare e del tenere la velocità, dove pre-
vale il ruolo dei dirigenti. In tal senso, il
capitolo 3 propone degli esempi di decisioni
relative alla scelta tra alternative di gestione
operativa per ottimizzare l’efficienza dei pro-
cessi produttivi, dove le misure della perfor-
mance sia economico-finanziaria, sia di
quantità e qualità dei servizi e delle esigenze
degli utenti costituiscono una base conosciti-
va essenziale.
II.iii I modelli di utilizzo
della misurazione della performance
nelle pubbliche amministrazioni
Conviene distinguere tra due modi di utilizzo
delle misurazioni della performance, di ugua-
le rilevanza ma con finalità diverse.
Rendicontazione e accountability:
Performance measurement
Il primo tipo di utilizzo consiste semplice-
mente nel rendere conto di quello che è stato
fatto. Il performance measurement è un’atti-
vità sufficiente in sé in quanto fornisce le
informazioni raccolte e analizzate. L’obiettivo
della rendicontazione della performance è di
assicurare l’accountability e la trasparenza
delle attività dell’amministrazione. Mentre
tradizionalmente quest’attività era piuttosto
indirizzata verso gli appositi organismi di
controllo (la Corte dei Conti, per esempio),
la crescente enfasi sul ruolo di governance
delle amministrazioni pubbliche ha suscitato
un’attenzione sempre più grande alla rendi-
contazione della performance nei confronti
degli stakeholder e dei cittadini.
Non c’è bisogno di dilungarsi sugli evi-
denti vantaggi dal punto di vista del rafforza-
mento dell’accountability, di una migliore
disponibilità delle informazioni sull’operato
delle attività pubbliche per i cittadini e le
imprese, già discussi in altri lavori di
Cantieri. Occorre però segnalare la potenzia-
lità della rendicontazione della propria
performance anche come importante stru-
mento di confronto e di dialogo tra le ammi-
nistrazioni pubbliche e la pluralità di attori
diversi, coinvolti nella formulazione di solu-
zioni ai problemi del benessere collettivo.
Tale tema è approfondito nel capitolo 2 nella
sezione dedicata allo sviluppo delle strategie
di governance.

22 MISURARE PER DECIDERE
Imparare per migliorare:
Performance management
Il secondo tipo di utilizzo, maggiormente
trattato in questo manuale, riguarda l’utilizzo
della misurazione delle performance in un
ottica esplicita di miglioramento. Tale
approccio richiede l’integrazione sistematica
delle informazioni sulla performance nei pro-
cessi decisionali relativi alle politiche pubbli-
che e agli indirizzi strategici, alla program-
mazione delle attività e lo stanziamento delle
risorse e alla gestione organizzativa. Questo
impiego delle misurazioni va oltre la sempli-
ce raccolta e presentazione dei dati di perfor-
mance. Implica un’attività d’analisi finalizza-
ta a far luce sui fattori che spiegano il livello
di performance raggiunto, con lo scopo di
trarne lezioni per il miglioramento tramite
l’identificazione di eventuali problemi e lo
sviluppo di azioni per superarli. L’attenzione
accordata sin dagli anni ’90 alle pratiche della
gestione pubblica a livello nazionale e inter-
nazionale ha fornito uno stimolo importante
all’utilizzo delle informazioni sulla perfor-
mance all’interno delle amministrazioni pub-
bliche in un’ottica di miglioramento e di
gestione della performance stessa. In altri ter-
mini, ha dato un forte impulso alla diffusione
del performance management.È questo il tipo
di utilizzo delle misure di performance che
intendiamo quando parliamo di misurare per
decidere.
A questo punto è opportuno definire in
termini pratici i modi principali in cui l’uti-
lizzo delle informazioni sulla performance
può informare le iniziative di miglioramento:
1. a un primo livello la misurazione permet-
te all’organizzazione di valutare la sua
performance e di formulare giudizi robusti
e informati sulla sua adeguatezza;
2. di più, tramite l’analisi della performance
misurata, l’amministrazione si mette in
grado di pianificare,programmare e sele-
zionare politiche, strategie, interventi e
investimenti appropriati in base a una
consapevolezza degli elementi che funzio-
nano o meno, e dove conviene intervenire
per ottenere migliori risultati;
3. oltre l’acquisizione di una migliore cono-
scenza della performance, l’analisi
approfondita dei dati permette all’ammi-
nistrazione di imparare e di trarre lezioni
per migliorare, basandosi tanto sulle espe-
rienze positive conseguite quanto sui pro-
blemi e criticità rilevati;
4. a un altro livello la misurazione della
performance è utile per focalizzare,comu-
nicare e promuovere la missione, gli obiet-
tivi e le priorità dell’organizzazione. La
scelta delle misurazioni di performance
centrata sugli elementi più importanti per
l’amministrazione è un modo efficace per
concentrare l’attenzione di tutto il perso-
nale sulle finalità di rilievo;
5 inoltre, la misurazione della performance,
e la definizione di obiettivi e target al
riguardo, aiutano a motivare e a incentiva-
re il miglioramento e portano a un rialzo
nel livello delle prestazioni, mediante la
celebrazione dei successi identificati, lo
sviluppo di sistemi di premiazione, ecc.;
6. viceversa, queste stesse misure possono
essere utilizzate anche per controllare o
sanzionare livelli di performance conside-
rati inadeguati;
7. infine, la misurazione della performance
serve ad aprire il confronto e il dialogo con
gli stakeholder e a creare un livello di
dibattito pubblico più informato.
II.iv Valutare la performance:
gli elementi determinanti
Prima di concludere i ragionamenti sull’uti-
lizzo, e soprattutto sull’utilità della misura-
zione della performance come supporto dei
processi decisionali a diversi livelli nelle
amministrazioni pubbliche, conviene eviden-
ziare alcune riflessioni rispetto al ruolo delle
misure nella formulazione di giudizi sull’ade-
guatezza o meno della performance ammini-
strativa.
In primo luogo, nonostante l’esistenza di
una gamma estesa di metodi più o meno
complessi per la raccolta dei dati sulla perfor-
mance, e di strumenti più o meno sviluppati
per le loro analisi, bisogna sempre tenere pre-

INTRODUZIONE 23
sente il fatto che i dati sui vari ambiti della
performance sono sempre e solo dati.
Diventano informazioni utili tramite un’atti-
vità d’analisi in cui sono messi a confronto
con i parametri, obiettivi e i livelli di presta-
zione attesi. È nel confrontare i dati sulla
situazione attuale con il punto di partenza
(baseline) e con le aspettative che diventa
possibile formulare un giudizio sull’accettabi-
lità o meno del livello di performance misu-
rato, e sulle possibilità di migliorarlo.
In secondo luogo, è necessario precisare
che la definizione della natura e del livello
ottimale di performance non è mai un’opera-
zione puramente tecnica. Vale a dire che non
esiste una definizione di buona performance
che sia valida per tutte le amministrazioni in
tutte le circostanze. Pertanto, le misure della
performance devono essere analizzate insie-
me ad altre informazioni sul contesto (livello
della domanda, risorse disponibili, ecc.).
Per esempio, raggiungere uno standard mini-
mo di servizio sarà facile per la maggioranza
delle amministrazioni pubbliche, ma non
costituisce in sé una buona performance,
però in alcuni contesti difficili (comuni pic-
coli o con poche risorse, servizi nuovi, ecc.),
assicurare servizi di questo standard rappre-
senterà una sfida e il raggiungimento di que-
sto livello di performance potrà essere consi-
derato molto positivo.
In terzo luogo, le amministrazioni non
possono prescindere dal notare che diversi
stakeholder definiranno e interpreteranno la
buona performance in modi diversi. Un com-
pito chiave del ruolo di governance che spetta
sempre di più alle amministrazioni pubbliche
è, appunto, quello di concordare le varie
visioni della performance che esistono tra
diversi attori locali e tra amministrazioni e
cittadini. I contributi degli stakeholder nella
definizione delle misure della performance
riportate nel bilancio sociale di mandato del
Comune di Forlì e illustrate nel capitolo 2,
mostrano bene la diversità di prospettive
sulla performance, e il valore della selezione
di misure condivise.
Infine, bisogna tenere sempre presente il
fatto che la performance è multi-dimensiona-
le e che nessuna singola misura sarà in grado
di catturare e veicolare tutte le varie compo-
nenti. Per questa ragione esistono diversi
strumenti d’analisi che permettono ai deciso-
ri di confrontare aspetti diversi della perfor-
mance e di stabilire gerarchie o priorità
rispetto alla rilevanza o all’importanza che
essi hanno nella decisione di riferimento.
Al riguardo, è utile segnalare il metodo d’a-
nalisi Analytical Hierarchy Process, esposto nel
capitolo 2, l’analisi degli indicatori economi-
co-finanziari insieme ad altri parametri della
performance dei servizi illustrati nel capitolo
3, e i vari strumenti multicriteri per misurare
la performance organizzativa descritti nel
capitolo 4. Sviluppare la valutazione multidi-
mensionale della performance, in modo che
insieme ai criteri di efficienza economica-
finanziaria siano inclusi i risultati dell’attività
amministrativa in termini di creazione di
valore pubblico e altre dimensioni rilevanti
quali l’equità,l’etica e la sostenibilità sociale e
ambientale, rappresenta una delle maggiori
sfide per le amministrazioni pubbliche italia-
ne, come dimostra il capitolo 5.
Alla fine, però,l’importanza data ai diver-
si elementi della performance, e il trade off
stabilito tra di loro nei processi decisionali,
dipenderà non da calcoli tecnici ma da valori,
priorità e obiettivi di tipo politico. Per questo
motivo potremmo affermare che l’utilizzo
delle misure di performance può servire a
rendere le decisioni pubbliche più fattibili e
più difendibili, ma non determinerà né indi-
rizzi strategici, né scelte operative né strategie
organizzative indipendenti dagli approcci di
governo e di gestione determinati dall’ammi-
nistrazione stessa.

LA MISURAZIONE DELLE PERFORMANCE: COS’È E COME UTILIZZARLA NELLE DECISIONI 27
1.1 La misurazione delle performance
nelle amministrazioni pubbliche
La misurazione delle performance e gli strumenti attraverso i quali
realizzarla hanno assunto una posizione di assoluta centralità nel-
l’ambito dei processi di riforma delle amministrazioni pubbliche, in
particolare a partire dagli anni ’90. L’enfasi sulla misurazione delle
performance deriva dalla convinzione che disporre di informazioni
precise e quantificabili sugli aspetti rilevanti dell’attività, permette alle
amministrazioni di migliorare le applicazioni di politiche pubbliche,
l’erogazione dei servizi e l’organizzazione stessa, nonché di rendere
più trasparente la rendicontazione del proprio operato agli stakehol-
der e ai cittadini.
Un utilizzo efficace delle informazioni sulla performance organizza-
tiva dipende da molti fattori. La figura 1.1 offre una mappa logica che
consente di osservare gli elementi principali rispetto a sei dimensioni.
Le prime tre dimensioni sono relative alle caratteristiche dei siste-
mi di misurazione delle performance:
1. enfasi del sistema di misurazione;
2. modalità di costruzione del sistema di misurazione;
3. periodicità della rilevazione delle informazioni di performance.
Mentre gli ultimi tre riguardano l’utilizzo delle informazioni gene-
rate da tali sistemi:
4. la logica di utilizzo delle informazioni di performance;
5. gli ambiti di utilizzo delle informazioni di performance;
6. i principali utilizzatori delle informazioni di performance.
1. La misurazione
delle performance:
cos’è e come utilizzarla
nelle decisioni

28 MISURARE PER DECIDERE
La figura 1.1 è organizzata in modo da tracciare il passaggio segui-
to dalle varie riforme mirate a modernizzare le amministrazioni pub-
bliche da un orientamento alla mera esecuzione di compiti normativi
a un focus sulla public governance in cui prevale la cultura del risultato,
accennato nell’introduzione.
Come si vede nella figura, nell’amministrazione tradizionale in
cui prevale l’orientamento ai compiti l’enfasi del sistema di misura-
zione era tutta concentrata sulle risorse utilizzate (input) e in parti-
colare sulle risorse finanziarie. La logica era quella di verificare che le
risorse finanziarie fossero state utilizzate in maniera appropriata
sotto il profilo della legittimità della spesa e della conformità con le
Figura 1.1 La misurazione delle performance e l’evoluzione della pubblica amministrazione
Accoun-
tability
burocra-
tica
Decisioni
operative
Decisioni
strategiche e
accountability
sociale
Ambiti
di utilizzo
UTILIZZO DELLA MISURAZIONE DELLE PERFORMANCE
Disciplinate
dalle norme
Tarate sulle
esigenze
interne
Basate sulla
partecipazione
degli
stakeholder
Modalità
di
costruzione
Controllori
esterni
Amministratori
e manager
Principali
utilizzatori
Processo
e input
Output
Outcome
Enfasi del sistema
misurazione
Prevista
dalle
norme
Tarata
sulle esigenze
di gestione
Allineata ai ritmi
delle decisioni
politiche
Periodicità
della rilevazione
Verifica
della
conformità
Miglioramento
dei proc. produttivi
e responsabilizzazione
delle persone
Conoscenza del valore
creato per fare strategie
dar conto all’esterno
Logica di utilizzo
CARATTERISTICHE DEI SISTEMI DI MISURAZIONE DELLE PERFORMANCE
Cittadini, imprese
e politici
PA
manageriale Public
Governance
PA
“tradizionale”
PA
manageriale
Public
Governance
Orientamento ai risultati Orientamento
ai compiti Orientamento ai risultati
Fonte: elaborazione propria

LA MISURAZIONE DELLE PERFORMANCE: COS’È E COME UTILIZZARLA NELLE DECISIONI 29
finalità e le disposizioni sancite dalle norme. Inoltre, sia le modalità
di costruzione del sistema di misurazione sia la periodicità della rile-
vazione delle informazioni erano quelle stabilite dalla normativa di
riferimento.
Le informazioni sulle performance erano utilizzate nell’ambito
che si potrebbe definire come accountability burocratica, cioè,delle
verifiche esterne a carattere ispettivo volte a verificare la correttezza e
la conformità degli atti amministrativi rispetto alla norma di riferi-
mento, puntando per tale via a garantire l’equità dell’agire pubblico e
a sanzionare eventuali comportamenti individuali scorretti. Ne conse-
gue che i principali utilizzatori delle misurazioni erano i controllori
esterni. Le informazioni erano patrimonio di pochi attori (i control-
lori e i vertici amministrativi) e erano poco diffuse e utilizzate all’in-
terno e all’esterno delle organizzazioni pubbliche, anche perché la
quantità e la complessità delle informazioni era tale da renderle
incomprensibili ai non addetti ai lavori.
In conseguenza alle riforme avviate negli anni ’90, mediante una
radicale evoluzione legislativa, sono stati introdotti nuovi modelli di
funzionamento che hanno avvicinato le modalità di gestione delle
amministrazioni pubbliche a quello delle organizzazioni private.
L’enfasi del sistema di misurazione si è spostata sui beni e servizi pro-
dotti (output), invece che sulle risorse utilizzate.
Questo processo, definito di aziendalizzazione delle amministra-
zioni pubbliche, ha anche portato a ridefinire l’ambito di utilizzo
delle informazioni di performance, evidenziandone la loro importan-
za per rendere concreta l’autonomia dei manager pubblici. Essi ne
hanno bisogno per prendere decisioni che consentano di migliorare
l’efficienza e la qualità nella produzione dei servizi pubblici, respon-
sabilizzando le persone (accountability interna). Dato che sono i
manager i principali utilizzatori delle misurazioni ne consegue che le
modalità di costruzione del sistema di misurazione e la periodicità
della rilevazione delle informazioni siano tarate sulle esigenze di
gestione interne e non solo sulle esigenze di controllo esterno.
Alle soglie del nuovo millennio le logiche manageriali, che hanno
caratterizzato le riforme dei primi anni ’90, sono state integrate da un
nuovo approccio emergente focalizzato sulla governance pubblica.
Questo approccio è fortemente concentrato sul governo e coordina-
mento di reti complesse di attori presenti nel contesto politico e
sociale e sulla adozione di nuovi processi e strumenti in grado di
favorire un orientamento verso l’esterno delle amministrazioni pub-
bliche. L’enfasi del sistema di misurazione è sui risultati (outcome) a
cui sono interessati anche i politici, i cittadini e le imprese. Non
essendo solo per gli addetti ai lavori è fondamentale che le informa-
zioni di performance siano comprensibili e fruibili oltre che attendi-
bili e complete, obiettivo che può essere raggiunto attraverso un pro-
cesso di coinvolgimento dei diversi stakeholder nella definizione del
sistema di misurazione e nella definizione della periodicità della rile-
vazione delle informazioni.

30 MISURARE PER DECIDERE
1. Il concetto di accounta-
bility richiama due acce-
zioni o componenti fon-
damentali: da un lato, il
dovere di dar conto all’e-
sterno e in particolare al
complesso degli stakehol-
der, in modo esaustivo e
comprensibile, del corret-
to utilizzo delle risorse e
della produzione di risul-
tati in linea con gli scopi
istituzionali (accountabi-
lity esterna); dall’altro, l’e-
sigenza di introdurre logi-
che e meccanismi di mag-
giore responsabilizzazione
interna alle amministra-
zioni e alle reti di ammi-
nistrazioni relativamente
all’impiego di tali risorse e
alla produzione dei corre-
lati risultati (accountabi-
lity interna).
In questa logica l’ambito di utilizzo aggiuntivo delle informazioni
di performance è quello della definizione delle politiche pubbliche e
della definizione di processi di accountability esterna; mentre la logica
di utilizzo delle informazioni di performance è quella di aumentare il
livello di conoscenza sul valore creato attraverso l’agire pubblico e
informare le strategie dell’amministrazione proprio verso la creazione
di tale valore1. Per i vertici politici e amministrativi le informazioni
sui risultati servono ad indirizzare le politiche pubbliche per rispon-
dere efficacemente ai problemi prioritari della collettività. Ai manager
pubblici invece tali misure servono a chiarire gli obiettivi dei pro-
grammi e servizi e impostare i processi di miglioramento.
Guardando all’attuale realtà operativa delle amministrazioni pub-
bliche si riscontra un diffuso consenso sulla necessità di realizzare un
effettivo orientamento ai risultati del sistema pubblico. Si riscontrano
però anche una serie di difficoltà a passare dalle parole ai fatti. È evi-
dente che per orientare realmente un’amministrazione ai risultati
occorrono due condizioni:
1. sapere come misurare le performance di un’amministrazione, una
politica, un programma, o un servizio nonché di un dirigente o di
un dipendente pubblico;
2. assicurare che le misure di performance siano poi effettivamente
utilizzate nell’ambito delle decisioni strategiche, operative e orga-
nizzative.
Anche se un certo progresso è stato raggiunto dalle amministra-
zioni pubbliche italiane rispetto all’adozione di tecniche di misura-
zione dei vari aspetti della performance (si pensi all’introduzione dei
sistemi di controllo di gestione, l’utilizzo delle indagini di customer
satisfaction o il ricorso crescente nell’ambito pubblico di strumenti di
rendicontazione sociale), sono però ormai piuttosto numerose le
indagini empiriche che dimostrano come, anche laddove siano stati
compiuti ingenti sforzi per sviluppare dettagliati sistemi di misurazio-
ne, non sempre sia corrisposto un effettivo contributo degli stessi a
beneficio dei processi decisionali. Il fenomeno sembra essere stato
causato da una serie di problematiche connesse, da un lato alle moda-
lità di costruzione e utilizzo dei sistemi di misurazione (focus troppo
stretto sui dati economico-finanziari, produzione di grandi quantità
di dati senza analisi e interpretazioni adeguati ecc.); dall’altro alle
peculiarità del contesto interno (ruolo della sfera politica, formalizza-
zione dei processi, culture interne ecc.) ed esterno (tipologia e com-
portamenti degli stakeholder) delle amministrazioni pubbliche.

LA MISURAZIONE DELLE PERFORMANCE: COS’È E COME UTILIZZARLA NELLE DECISIONI 31
1.2 Le caratteristiche principali
della misurazione delle performance
1.2.1 Gli elementi chiave della performance:
uno schema interpretativo
Già nel primo paragrafo del capitolo sono emersi alcuni elementi
chiave, il cui utilizzo sarà piuttosto frequente anche in altre parti del
volume. Appare utile, dunque, esplicitare quale sia la interpretazione
che si intende associare a essi, avvalendosi di uno schema interpretati-
vo (cfr. figura 1.2) ormai consolidatosi negli studi e nella prassi a
livello internazionale e nazionale.
Il modello può essere applicato a livello generale (pubblica ammi-
nistrazione), a particolari politiche pubbliche o singole amministra-
zioni pubbliche. Il presupposto di fondo è che le politiche pubbliche
siano finalizzate a rispondere a specifici problemi socio-economici
che si manifestano come bisogni della collettività.
Il punto di partenza del ciclo delle politiche pubbliche è l’indivi-
duazione di alcuni bisogni della collettività da parte delle amministra-
zioni pubbliche che hanno la responsabilità (mission) di darne rispo-
sta mediante la definizione di obiettivi strategici e di politiche pubbli-
che d’intervento.
Figura 1.2 Uno schema interpretativo
Input/
Risorse
(A)
Process/
Processi
(B)
Output/
Prodotti
(C)
Outcome finali
(Impatti)
Bisogni
Obiettivi
operativi
Problemi
socio-economici
Efficacia strategica (F)
Obiettivi
strategici
Efficienza (D)
Efficacia operativa (F)
Economicità
Rilevanza
Outcome intermedi
(Risultati)
Obiettivi
strategici
Da C. Pollitt e G. Bouckaert, La riforma del management pubblico, edizione italiana a cura di E. Ongaro, Egea: Università Bocconi editore, 2002
(E)

32 MISURARE PER DECIDERE
A loro volta gli obiettivi strategici sono dettagliati, attraverso la
programmazione e il budgeting, in obiettivi operativi.
A questo punto si acquisiscono gli input (cioè le risorse: umane,
strumentali, finanziarie, ecc.) con i quali si svolgono le attività volte al
raggiungimento degli obiettivi. Attraverso i processi si mettono in
relazione tra loro i diversi attori e si svolgono le attività necessarie per
generare gli output (beni e servizi prodotti). L’insegnamento scolasti-
co, o la compilazione di un certificato sono esempi di processi. Gli
output sono i prodotti di questi processi, ciò che le amministrazioni
pubbliche forniscono all’esterno: certificati di residenza, interventi
chirurgici, titoli universitari, ecc. Questi output contribuiscono, insie-
me ad altri fattori ambientali e soggettivi, per produrre un outcome
inteso come un cambiamento nello stato del benessere collettivo. Gli
outcome possono essere intermedi – cioè il risultato diretto dell’output
in generale dimostrabile da un cambiamento di comportamento degli
attori rilevanti – o finali – cioè l’impatto sulla società di questi cam-
biamenti di comportamento.
Per esempio un’azienda sanitaria locale può offrire un programma
di cessazione del fumo (prodotto) in conseguenza del quale un certo
numero di persone smette di fumare (outcome intermedio - risultato)
il che contribuisce a un abbassamento della mortalità dal cancro dei
polmoni (outcome finale - impatto) (cfr. box La distinzione tra risulta-
ti e impatti).
Il valore generato dall’agire pubblico risiede in ultima analisi pro-
prio nei risultati (outcome intermedi e finali) in quanto rappresenta-
no il punto in cui le attività delle amministrazioni incidono in modo
concreto sul benessere collettivo.
Riferendosi allo schema rappresentato nella figura 1.2 emergono
quattro aspetti fondamentali della performance, definiti in base alla
relazione tra i singoli elementi del modello.
Le finalitàsono enunciazioni dei risultati attesi, solitamente non correlate a uno specifico arco temporale.
Normalmente le finalità non sono quantificate e di conseguenza non possono essere direttamente utilizzate come
base per un sistema di misurazione. Lo scopo dell’enunciazione delle finalità è comunicare priorità dell’ammini-
strazione e di fornire le direttive di carattere generale sulla strategia che si intende seguire.
Gli obiettivi sono invece risultati specifici, coerenti con le finalità, espressi in termini misurabili e da realizzare in
un determinato periodo di tempo. L’enunciazione degli obiettivi è un elemento chiave del sistema di misurazione
di un’organizzazione, la performance può essere misurata solo se i risultati effettivamente conseguiti sono raf-
frontati agli obiettivi.
Con adattamenti da: R.N. Anthony e D.W. Young, Non profit:
il controllo di gestione, McGraw-Hill, 2002, pp. 279 e 281
Concetti e termini chiave: finalità e obiettivi

•La rilevanza si ricollega alla coerenza tra gli obiettivi che si danno
le istituzioni pubbliche e i bisogni della collettività, di cui gli
obiettivi dovrebbero essere espressione.
•L’efficienza è la capacità di realizzare gli obiettivi di produzione di
beni e servizi (output) migliorando il rapporto tra le risorse uti-
lizzate e la quantità e/o la qualità degli output prodotti.
L’efficienza può significare l’impiego della minor quantità di
risorse (input) per un prodotto di una certa quantità e/o qualità,
oppure realizzare la massima quantità possibile di output dato un
certo livello di input.
•L’efficacia è connessa al raggiungimento degli obiettivi strategici
dell’amministrazione, soprattutto in termini di soddisfazione dei
bisogni espressi dalla comunità di riferimento. È evidente come in
questa accezione l’efficacia sia una dimensione più complessa da
quantificare e valutare rispetto all’efficienza, ma rappresenti al
contempo anche la dimensione di risultato più importante e
significativa. Nella misurazione della performance organizzativa
conviene distinguere tra efficacia operativa e strategica. L’efficacia
operativa è relativa all’adeguatezza dei risultati conseguiti nel rag-
giungimento degli obiettivi operativi. L’efficacia strategica invece si
riferisce all’adeguatezza degli outcome ottenuti nel rispondere agli
obiettivi strategici (definiti rispetto ai bisogni dei cittadini).
•Il concetto di economicitàè presente e molto studiato nell’econo-
mia aziendale. Con particolare riferimento alle amministrazioni
pubbliche, l’economicità della gestione è da intendersi come la
capacità mantenuta nel lungo periodo di soddisfare in modo ade-
guato i bisogni considerati di pubblico interesse dalla comunità di
riferimento, prelevando un ammontare di ricchezza dalla comu-
nità stessa tale da essere socialmente accettabile. L’economicità è
una condizione di aziendalità e pertanto non è sintetizzabile in un
indicatore, ma è un concetto con il quale si intende far riferimento
alla realizzazione contestuale di tutti gli altri elementi finora con-
siderati: rilevanza, efficienza ed efficacia.
Riferendosi allo schema raffigurato nella figura 1.2 è possibile col-
locare all’interno di esso le diverse informazioni e livelli di perfor-
mance che i sistemi di misurazione devono generare per favorire
decisioni2. Proviamo ora a illustrare brevemente le caratteristiche di
ognuna delle categorie individuate.
LA MISURAZIONE DELLE PERFORMANCE: COS’È E COME UTILIZZARLA NELLE DECISIONI 33
2. La classificazione pro-
posta si basa su un adatta-
mento e integrazione
dello schema proposto da
Pollitt e Bouckaert con
quello proposto da Hatry.
Cfr. C. Pollitt
e G. Bouckaert, Public
Management Reform: a
Comparative Analysis,
Oxford University Press,
2000; Harry P. Hatry,
Performance Measurement:
Getting Results, Urban
Institute Press, 1999.

34 MISURARE PER DECIDERE
A. Input
Informazioni sugli input
Questa categoria di informazioni sulla performance riguarda l’am-
montare delle risorse impiegate, tipicamente espresse in termini
finanziari (spese) ed economici (costi) oppure in termini fisici (in
genere ci si riferisce alla risorsa più rilevante (per esempio, numero di
personale impiegato). Per quanto riguarda la performance ciò che
rileva è l’ammontare delle risorse effettivamente impiegate e non le
risorse preventivate nei budget.
La scelta degli indicatori di input
Nella definizione degli indicatori di input occorre tenere presente i
vari tipi di costi che influiscono sui processi produttivi dei beni e ser-
vizi pubblici per assicurarsi che siano inclusi tutti gli elementi rile-
vanti. Bisogna fare attenzione anche al modo in cui le relazioni tra
diversi tipi di costi sono rappresentate.
La figura 1.3 fornisce una rappresentazione schematica dei prin-
cipali elementi che costituiscono le aggregazioni di costo. Nel capito-
lo 3 è, inoltre, presente una descrizione approfondita dell’utilizzo
delle misure di costo a supporto delle decisioni gestionali a livello
operativo.
Le informazioni di performance possono essere sia date quantitative sia descrizioni qualitative della performance.
Per esempio le risposte a un’indagine di customer satisfaction sono informazioni sulla performance del servizio o
dell’amministrazione di riferimento.
Gli indicatori di performance sono singoli elementi scelti per rappresentare un fenomeno rilevante agli obiettivi
strategici e operativi. Spesso gli indicatori sono definiti in termini di grandezze espresse sotto forma di numeri
(valori assoluti o rapporti). Per esempio, il numero di reclami dei cittadini ricevuto in un anno è un indicatore
della soddisfazione degli utenti di un servizio abbastanza comune, definito in base al principio che se gli utenti
non fanno reclami è perché sono contenti dei servizi erogati.
Concetti e termini chiave: informazioni e indicatori di performance

LA MISURAZIONE DELLE PERFORMANCE: COS’È E COME UTILIZZARLA NELLE DECISIONI 35
Figura 1.3 Le aggregazioni di costo: una rappresentazione schematica
COSTO PRIMO
VARIABILE
COSTI FISSI SPECIALI
DI EROGAZIONE DIRETTI
COSTO PRIMO
DI EROGAZIONE
COSTI FISSI SPECIALI
DI EROGAZIONE INDIRETTI
COSTO DI PRODUZIONE
O DI EROGAZIONE
+PERSONALE
DIRETTO
BENI
DI CONSUMO
=
+
+
+
=
COSTI
AMMINISTRATIVI COSTI
GENERALI ALTRI COSTI
AZIENDALI
+
COSTO
COMPLESSIVO
COSTI
FIGURATIVI MARGINE ECONOMICO
(PER LE IMPRESE)
PREZZO/
TARIFFA
COSTO
ECONOMICO-TECNICO
=
++
+
Elaborazione di E. Guarini

36 MISURARE PER DECIDERE
3. Fonte: Istituto per lo
Sviluppo della
Formazione Professionale
dei Lavoratori (Isfol).
B. Processi
Informazioni sui processi
In generale le informazioni sui processi si riferiscono a i tempi e atti-
vità interne svolte per il raggiungimento dell’output finale destinato ai
cittadini o ad altri stakeholder. Queste informazioni servono a misu-
rare la qualità dei sistemi e processi organizzativi, per esempio la coe-
renza tra documenti di pianificazione, l’esistenza di sistemi informati-
vi adeguati, o l’utilizzo di strumenti appropriati di comunicazione
con gli utenti dei servizi e gli stakeholder. Servono anche a misurare la
qualità della gestione dei servizi o attività individuali, come, per
esempio, il tempo di attesa per ricevere un determinato servizio, il
numero e la tipologia degli stakeholder coinvolti in una specifica ini-
ziativa partecipata, ecc. Le misure di processo svolgono anche un
ruolo importante nella misurazione dello stato di avanzamento e del-
l’attuazione dei cambiamenti organizzativi.
La scelta degli indicatori di processo
Gli indicatori di processo devono essere selezionati in funzione degli
aspetti della qualità gestionale che si desidera misurare. Nella tabella
successiva sono presentati alcuni esempi tipici di indicatori di proces-
so per un’amministrazione pubblica3.
Inoltre, un esempio della scelta di indicatori utilizzati per misurare
la qualità di un processo interno di gestione è presentato nel capitolo 3
(cfr. paragrafo 3.2.1 Individuare le criticità dei modelli operativi).

LA MISURAZIONE DELLE PERFORMANCE: COS’È E COME UTILIZZARLA NELLE DECISIONI 37
Figura 1.4 Indicatori tipici di processo per un’amministrazione pubblica
Tempi medi di erogazione
(dalla messa a bando all’attivazione
dei progetti)
Dimensioni della qualitàFattori da misurare
Quantificazione dei tempi medi
di erogazione
Declinazione operativa/Indicatori
Sistemi e procedure di controllo
Rapporto tra progetti avviati
e progetti approvati
Tipologia di controllo
sui progetti/attività
Modalità di gestione dei problemi
registrati in sede di controllo
Numero di progetti avviati sul numero
di progetti approvati e sua variazione
annua
Efficienza attuativa
Presenza e funzionalità di tavoli,
gruppi, comitati di concertazione
Numero e tipologia di strumenti
di concertazione
Ruolo e funzione di tavoli, gruppi,
comitati di concertazione
Contenuto della concertazione
in merito a tematiche, interventi,
destinatari, ecc.
Concertazione
Estensione e livello di utilizzabilità
dei sistemi di monitoraggio
Processi e output del sistema
di monitoraggio
Procedure e meccanismi per l’utilizzo
e la valorizzazione degli output
del monitoraggio
Integrazione tra monitoraggio
a diversi livelli
(per esempio, regionale e provinciale)
Monitoraggio
Esistenza di procedure e meccanismi
di valutazione
Modalità di valutazione ex ante
dei progetti
Presenza di indagini valutative
sull’impatto
Tipologia e frequenza di reporting
dei risultati della valutazione
Valutazione
Presenza di strumenti
di diffusione delle informazioni
rivolti agli stakeholder
Quantificazione, descrizione
e localizzazione degli strumenti
di diffusione delle informazioni
(numeri verdi, sportelli, ecc.)
Tempestività delle informazioni
su internet
Numero di giorni necessari
per l’aggiornamento dei siti
rispetto alla data di emissione
delle informazioni
Trasparenza
e comunicazione

38 MISURARE PER DECIDERE
4. La sezione sulla scelta
degli indicatori di output
è tratta da E. Padovani e
G. Farneti, Gli indicatori
per il controllo di gestione
dell’ente locale, materiale
didattico a uso interno
del Comune di Forlì.
C. Output
Informazioni sugli output (o prodotto)
Queste informazioni possono misurare sia la quantità sia la qualità
dei beni e servizi prodotti in un dato arco temporale. Gli indicatori di
output si propongono di esprimere i prodotti in termini che risultano
direttamente correlabili agli obiettivi operativi dell’organizzazione.
Ne sono esempi: il numero di criminali arrestati per furto, o il nume-
ro dei passeggeri trasportati dal servizio di trasporto pubblico urba-
no, le tonnellate di rifiuti raccolti e smaltiti, ecc. Per quanto riguarda
le informazioni sulla qualità degli output, si utilizzano misure sulle
modalità con cui è fornito un servizio in termini di caratteristiche
rilevanti per gli utenti. Alcuni aspetti della qualità che tipicamente
possono essere presi in considerazione sono riportati nella figura
seguente.
La scelta degli indicatori di output4
La scelta degli indicatori di output è un compito complesso e fortemen-
te influenzato dal contesto. Perciò non è possibile definire un sistema di
indicatori di output valido per tutte le situazioni. Nella selezione degli
indicatori per la misurazione dell’output vanno effettuate scelte che
incidono complessivamente sul tipo di informazioni sottoposte ai poli-
tici e dirigenti e quindi sulla percezione che essi avranno dell’efficacia e
dell’efficienza (opportunamente ricercata tramite la definizione di
opportuni indicatori, appunto di efficienza - rapporto input/output – e
di efficacia – rapporto risultati/obiettivi) dell’organizzazione. Le catego-
rie principali degli indicatori di output possono essere schematizzate
nelle seguenti tipologie.
Figura 1.5 La qualità dei servizi: alcuni aspetti rilevanti
Tempestività nella fornitura del servizio
Accessibilità:
•dell’ubicazione
•dell’orario di apertura
Scrupolosità dell’assistenza fornita all’utente
Cortesia
Sufficienza delle informazioni fornite ai potenziali utenti sulle caratteristiche del servizio
Stato e sicurezza delle strutture utilizzate dagli utenti
Soddisfazione del cliente relativa a caratteristiche specifiche

LA MISURAZIONE DELLE PERFORMANCE: COS’È E COME UTILIZZARLA NELLE DECISIONI 39
La scelta di indicatori di output dovrebbe fornire informazioni che
possano essere impiegate sia per il controllo strategico sia per il con-
trollo di gestione. Le esigenze dei due sottosistemi di controllo sono
differenti. Di seguito viene proposto uno schema che riassume le
principali differenze in relazione ai seguenti criteri degli indicatori
utilizzati: precisione, causalità, responsabilità, tempestività,costo.
Figura 1.6 Principali categorie di indicatori di output
Sono dati indipendenti e dimostrabili
Possono essere sintetizzate
e confrontate nel tempo e nello spazio
Tipologia di indicatore
di output
Pregi
Valutano una dimensione per volta
Alcuni output
(come nel caso dei servizi sociali)
danno luogo a valutazioni
difficilmente sintetizzabili tramite
valutazioni quantitative
Difetti
1. Misure
quantitative
Vengono utilizzate qualora misure
di carattere quantitativo
non consentono di valutare
adeguatamente l’output
Considerano molti fattori,
di circostanza, che non sono
considerati da valutazioni oggettive
Dipendono anche da pregiudizi,
atteggiamenti e stato psichico
al momento del giudizio.
Sono difficilmente comparabili
e, pertanto, utilizzabili
per il controllo di gestione
2. Misure
non quantitative
(per esempio,
misure qualitative
delle percezioni
delle persone)
3. Misure effettive
(per esempio,
numero di tonnellate
di rifiuti smaltite)
È la misura effettiva dell’output,
quindi quella più idonea
a essere utilizzata
Nessuno
4. Misure sostitutive
(per esempio,
Numero di lamentele
come misura
di soddisfazione
degli utenti
di un servizio)
È utile qualora non sia possibile
o economicamente conveniente
misurare l’output effettivo
È comunque una misura
sostitutiva, quindi va considerata
con le opportune cautele

40 MISURARE PER DECIDERE
5. R. Mussari (a cura di),
Manuale operativo per il
controllo di gestione,
Dipartimento della
Funzione Pubblica,
Rubbettino, Soveria
Mannelli, 2001, pp. 368-
369.
D. Efficienza
Informazioni sull’efficienza e sulla produttività
Le informazioni sull’efficienza indicano se le attività di un’ammini-
strazione sono state effettivamente poste in essere nel modo più con-
veniente. Dal momento che l’efficienza consiste nell’attitudine del
processo produttivo a trasformare gli input (risorse) in output (pro-
dotti), essa può essere definita come il rapporto tra l’ammontare degli
input e la quantità e qualità degli output 5.L’efficienza può significare
la minimizzazione delle risorse utilizzate per raggiungere un determi-
nato risultato: l’efficienza diminuisce al crescere dell’indicatore.
Oppure, di più facile e immediata comprensione l’efficienza sarà la
massimizzazione degli output, dato un certo ammontare di risorse
disponibili. In questo caso si parla anche di produttività.
Si possono scegliere indifferentemente entrambe le formulazioni
ma, una volta compiuta la scelta, sarebbe utile mantenere una certa
omogeneità nei vari utilizzi per evitare fraintendimenti e confusioni.
Nel caso in cui le misure di efficienza siano utilizzate per il bench-
marking con altre amministrazioni, conviene sempre verificare che le
misure siano state calcolate in modo analogo.
Figura 1.7
Sono sufficienti stime approssimative
dell’output
Controllo strategico
Rilevazione il più possibile
precisa dell’output;
per esigenze di tempestività
possono però essere meno precise
Controllo di gestione
Precisione
Il legame fra input e output
può essere debole, ma non inesistente
Deve esistere un nesso abbastanza
plausibile fra input e output
Causalità
Non è sempre necessario
che l’indicatore di output
deve essere collegato
alla responsabilità di un ufficio
o una persona specifica
L’indicatore di output deve essere
collegato alla responsabilità
di una persona o di un ufficio
Responsabilità
Non necessariamente i dati di output
devono essere resi disponibili
immediatamente, basta che sono
fruibili nei momenti di controllo
e pianificazione strategici
I dati di output debbono essere resi
disponibili immediatamente,
ovvero in tempo utile per prendere
le decisioni gestionali in modo
frequente
Tempestività
I benefici derivanti dalla raccolta
di informazioni devono essere superiori
ai costi sostenuti per ottenerle
Alcuni dati si possono rilevare
ad hoc o per campionamento
I benefici derivanti dalla raccolta
di informazioni devono essere superiori
ai costi sostenuti per ottenerle
La raccolta sistematica di alcuni dati
si può rivelare molto costosa
Costo

LA MISURAZIONE DELLE PERFORMANCE: COS’È E COME UTILIZZARLA NELLE DECISIONI 41
La scelta degli indicatori di efficienza e produttività
L’efficienza e la produttività sono tipicamente collegate ai costi dei
beni e servizi prodotti (output). Tuttavia, nella misura in cui il sistema
di misurazione delle performance è in grado di fornire informazioni
sulla qualità dei servizi occorre riferirsi il più possibile a tali aspetti
per evitare eventuali distorsioni. Questo perché, focalizzandosi solo
sul rapporto output/input, si potrebbe creare una eccessiva attenzione
solo sulla quantità dei beni e servizi prodotti, a danno della qualità
dei servizi.
Alcuni esempi di indicatori di produttività basati sui risultati inve-
ce che sui prodotti sono:
•il numero di persone che hanno ottenuto un impiego dopo aver
completato un programma di formazione professionale in rappor-
to al costo complessivo del programma;
•il numero degli utenti che hanno dichiarato che il servizio ricevu-
to è stato effettivamente utile in rapporto al costo.
Ai fini del calcolo si supponga che siano 200 le persone che hanno
trovato impiego dopo il completamento di un programma di forma-
zione professionale e che il costo di tale programma sia di 40.000
euro. In questo caso si avrebbe:
40.000 euro
•Efficienza =————— = 200 euro ogni allievo occupato;
200
200
•Produttività=————— = 5 allievi occupati ogni 1.000 euro spesi.
40.000 euro
L’economia classica fa riferimento a diversi tipi di efficienza. I principali sono:
a. efficienza tecnica: attiene alla capacità di una tecnica di produzione di produrre gli stessi livelli di output
impiegando minori livelli di input o di ottenere maggiori quantità di output a parità di input impiegati;
b. efficienza economica o allocativa: si riferisce alla minimizzazione dei costi per l’ottenimento dell’output,e si
dice anche allocativa perché minimizzando il costo si è in grado di trovare la soluzione al problema allocativo;
c. efficienza complessiva: si ha quando si realizza contemporaneamente una situazione di efficienza tecnica
e di efficienza economica.
L’economia classica si basa su questi concetti anche nella definizione del concetto di economicità, concentrandosi
soprattutto sulle dinamiche di mercato e su come esse incidano sugli attori economici. La prospettiva aziendale di
economicità si concentra invece sulle dinamiche di funzionamento delle organizzazioni e sul rapporto tra esse e
l’ambiente socio-economico di riferimento.
L’efficienza dal punto di vista degli economisti

Input 1.000 1.100
t0t1
Output 300 300
Efficienza 1.000 = 3,3
300
1.100 = 3,6
300
t0t1
42 MISURARE PER DECIDERE
Tre appaiono le principali cautele da osservare prima di esprimere un parere sul grado di efficienza conseguito.
1. La determinazione dell’efficienza è riferita soltanto alla quantità complessiva del bisogno da soddisfare, senza
tener conto delle peculiaritàdi chi esprime il bisogno e dei caratteri qualitativi del bisogno medesimo.
Un’accettazione acritica di tali posizioni potrebbe però portare a trascurare almeno due elementi:
•i bisogni non hanno tutti lo stesso peso e, quindi, non possono essere considerati equivalenti
e intercambiabili;
•lo stesso bisogno non ha lo stesso peso né le medesime caratteristiche in persone differenti
o per lo stesso soggetto in epoche diverse.
2. I processi posti in essere possono avere effetti significativi in termini di output soltanto nel medio e nel lungo
periodo e, conseguentemente, nel breve le quantità di servizio prodotte potrebbero apparire in numero tale da
non giustificare l’impiego di ingenti risorse. Il tempo non è una variabile che rientra nel calcolo dell’efficienza
(così come proposto), ma l’interpretazione del risultato, sempre indispensabile, deve tenere conto, in alcune
circostanze, anche di questo fattore.
3. Non sempre tutti gli output prodotti sono della medesima qualità e quindi omogenei e sommabili fra loro.
Da quanto scritto deriva che un contenimento del costo unitario il quale comporti una riduzione non program-
mata della qualità del prodotto, non può essere considerato un vero e proprio incremento di efficienza.
Un esempio servirà a chiarire quanto asserito.
Si supponga di dovere calcolare l’efficienza di un dato servizio facendo riferimento a due periodi, t0e t1; le infor-
mazioni disponibili sono le seguenti:
Rapportando input e output si ottiene:
Pertanto, se riteniamo gli output omogenei tra loro e consideriamo globalmente la quantità, osserviamo che fra t0
e t1si è registrata una diminuzione di efficienza del 10%.
Suddividendo gli output in due classi di qualità, la classe F, che comprende gli output più facili da conseguire, cioè
quelli che richiedono un minore impiego di risorse, e la classe D, dove si raggruppano gli output più difficili da
produrre, cioè quelli più costosi, potrebbe evidenziarsi la seguente situazione:
La trappola della produttività

LA MISURAZIONE DELLE PERFORMANCE: COS’È E COME UTILIZZARLA NELLE DECISIONI 43
Classe F
t1
Classe D Classe F Classe D
t0
Input 400 600 300 800
Output 200 100 160 140
E. Outcome
Informazioni sugli outcome (risultato e impatto)
Nel contesto delle amministrazioni pubbliche le misure di outcome
rilevano il livello di raggiungimento della missione e degli obiettivi
strategici di una organizzazione (una politica o un programma). Le
misure di outcome, a differenza di quelle di output, non rappresentano
ciò che è stato fatto ma le conseguenze generate da questo. Per esem-
pio, per un’azienda sanitaria il numero dei pazienti curati e dimessi da
un reparto di salute mentale è un indicatore di output mentre la per-
centuale dei pazienti dimessi che sono in grado di vivere autonoma-
mente è un indicatore di outcome. Le misure di outcome possono esse-
re interpretate come elementi che si intende massimizzare (per esem-
pio, il livello di conoscenze degli studenti) o minimizzare (il tasso di
criminalità). Le misure di outcome dovrebbero includere anche gli
effetti collaterali, intenzionali e accidentali, positivi e negativi.
La scelta degli indicatori di outcome
È doveroso distinguere tra outcome intermedi e risultati finali:
•gli outcome intermedi (risultati): sono i risultati degli output che
ci si aspetta conducano alle finalità desiderate ma non coincidono
con esse. Sono dimostrabili nelle trasformazioni dei comporta-
menti dei beneficiari diretti di una politica o di un servizio. Sono
spesso misurabili subito dopo la conclusione di un intervento e a
volte prima che un programma sia concluso;
•gli outcome finali (impatti): rappresentano gli impatti sulla società
che è possibile generare attraverso l’azione dell’amministrazione,
in termini di soddisfacimento dei bisogni espressi dai cittadini. Gli
outcome finali possono far riferimento ad aspetti come la salute, la
sicurezza, l’occupazione, il benessere, l’incremento delle conoscen-
I dati esposti portano a conclusioni diametralmente opposte a quelle precedenti. Infatti, come emerge chiaramen-
te, nel passaggio da t0a t1, il costo di produzione unitario è diminuito sia con riferimento alla classe F (t0
400/200= 2; t1300/160= 1,87) che a quella D (t0600/100= 6; t1800/140= 5,71).
Con alcuni adattamenti da: R. Mussari (a cura di), Manuale ope-
rativo per il controllo di gestione, Dipartimento della Funzione
Pubblica, Rubbettino, Soveria Mannelli, 2001, pp. 375- 376.

44 MISURARE PER DECIDERE
ze ecc. Non è semplice stabilire un rapporto di causalità diretta tra
gli interventi pubblici e i cambiamenti al livello del benessere col-
lettivo che subisce influenze di molti altri fattori. Perciò attribuire
un’accountability diretta all’amministrazione pubblico per il rag-
giungimento di outcome finali rimane difficile. E più opportuno
collegare l’accountability alle misure di outcome intermedi in
quanto direttamente collegati alle azioni dell’organizzazione.
È altrettanto chiaro che in generale gli outcome finali richiedono
lungi tempi per realizzarsi, (e per essere misurati). Mentre l’azione
delle amministrazioni può produrre certi outcome intermedi nel
breve periodo (si pensi per esempio alle attività didattiche di un’uni-
versità, che può condurre in prima istanza al miglioramento della
preparazione dello studente) in generale gli outcome finali si realizza-
no solo nel medio/lungo periodo (per esempio una crescita dell’occu-
pazione tra i neo-laureati).

LA MISURAZIONE DELLE PERFORMANCE: COS’È E COME UTILIZZARLA NELLE DECISIONI 45
Èimportante capire la distinzione tra risultati e impatti. A qualsiasi livello di complessità dell’attività, e cioè dal
singolo servizio al cittadino, alla politica intesa come interpretazione complessa e multidimensionale di problemi
collettivi, il criterio di valutazione dell’utilità di un intervento è da misurare attraverso1:
•risultati: la capacità di modificare (a costi sostenibili) comportamenti di soggetti che in ipotesi sono casual-
mente connessi con una condizione indesiderata (per esempio: la qualità dell’aria di un luogo è compromessa
dal traffico veicolare; quindi, si interviene sul comportamento di soggetti che si spostano con quei mezzi);
•impatti: la capacità di un intervento di modificare (a costi sostenibili, compresa l’analisi delle conseguenze
indesiderate), attraverso l’azione sui comportamenti di alcuni soggetti, la situazione problema.
Questo tipo di analisi, lo si ripete, è applicabile a qualsiasi livello di rappresentazione di un problema: semplice,
cioè in cui si tratta per esempio di esaminare un servizio; complesso, cioè laddove si tratti di valutare la perfor-
mance nell’attuazione di una politica. Per esempio:
Servizio di assistenza domiciliare
RISULTATO
Numero di soggetti non autosufficienti con età superiore a 65 anni assistiti in rapporto al numero di soggetti non
autosufficienti in strutture (case protette, ecc.): il rapporto deve tendere a superare 1.
IMPATTO
Età media di ingresso in strutture protette di soggetti non autosufficienti con età superiore a 65 anni:
più aumenta è più è rilevante il servizio di assistenza domiciliare in quanto ritarda l’istituzionalizzazione del por-
tatore del bisogno.
Allo stesso modo è ovviamente possibile modificare la scala di complessità analizzando la performance di una politica2:
Politica di sostegno alle esportazioni per imprese
RISULTATO 1
Addizionalità = numero di imprese che senza sostegno non sarebbero state in grado di realizzare le stesse
attività in rapporto al totale delle imprese beneficiarie.
RISULTATO 2
Percentuale di aumento del fatturato derivante da esportazioni rispetto ad anni precedenti (successivamente con-
frontato con l’andamento della stessa proprietà in media nel settore di riferimento).
1. G. Vecchi e G. Delli, L’istituzionalizzazione delle misurazioni
di performance negli enti locali italiani: riflessioni a partire
da una sperimentazione, in L. Leone e G. Vecchi, Valutazione
2002, Angeli, 2003, pp. 37-68.
2. Cfr. A. Martini e M. Sisti, Cosa significa valutare il successo
di una politica di aiuto alle imprese?, Progetto valutazione,
Torino, 1999 e A. Martini e M. Sisti, Indicatori o analisi
di performance? Implicazioni dell’esperienza statunitense
di performance measurement, in “Rivista Trimestrale di Scienza
dell’Amministrazione”, n. 2, 2002.
La distinzione tra risultati e impatti

46 MISURARE PER DECIDERE
F. Efficacia
Informazioni sull’efficacia
Le difficoltà incontrate nella definizione e misurazione degli outcome,
incidono sulla misurazione dell’efficacia, nella quale si incontrano
difficoltà analoghe. Le informazioni sull’efficacia sono raccolte in
generale mediante le attività di valutazione delle politiche e dei pro-
grammi pubblici, mirate a misurare il livello di raggiungimento dei
risultati attesi.
La scelta degli indicatori di efficacia
Dato che, in generale, gli outcome finali si realizzano in periodi di
tempo piuttosto lunghi, le misure di efficacia operativa (cioè l’ade-
guatezza degli output prodotti nel raggiungimento degli outcome atte-
si) si riferiscono spesso al raggiungimento degli outcome intermedi,
per esempio i risultati diretti dei servizi (tasso di mortalità per certi
tipi di interventi chirurgici). Gli indicatori sono spesso focalizzati sul
rapporto costi/benefici degli interventi o sulle misure di qualità dei
servizi o di soddisfazione degli utenti.
Le misure di efficacia strategica sono focalizzati sulla rilevanza
delle attività pubbliche, per rispondere ai bisogni individuati dei cit-
tadini. Per misure di questo tipo occorre confrontare in maniera
esplicita gli indicatori di outcome con le informazioni su bisogni e
domanda.
IMPATTO
Percentuale di aumento delle quote di mercato del settore nel complesso ed effetti positivi sull’intera filiera (per
effetti imitativi).
CONSEGUENZE INDESIDERATE
Per esempio, impatti ambientali derivanti da determinate produzioni.
CONSEGUENZE IMPREVISTE DI SEGNO POSITIVO
Per esempio, qualificazione delle produzioni in relazioni alle più stringenti normative dei Paesi importatori.
Nell’operazione di identificazione dei vari indicatori cui fare riferimento è utile ricostruire la catena causale che
lega (o dovrebbe legare) i prodotti di un’azione con risultati e impatti auspicati rispetto al problema; una moda-
lità è quella di disegnare la cosiddetta linea dei risultati e degli impatti e cioè una figura che rappresenti le principali
azioni e i vari concetti di esito atteso sotto forma di catena causale (allo stesso modo si può costruire una linea della
qualità, oppure dell’economicità, ecc.).
Tra i vari indicatori di esito che possono essere costruiti, possono essere individuati indicatori di outcome inter-
medio e finale, così come indicatori di impatto intermedio e finale. Tra questi, uno può essere identificato come
maggiormente rilevante da misurare, per ragioni sia di rappresentatività che di condizioni di rilevazioni dei dati.
A cura di G. Vecchi

LA MISURAZIONE DELLE PERFORMANCE: COS’È E COME UTILIZZARLA NELLE DECISIONI 47
1.3 Le informazioni per analizzare e capire la performance
1.3.1 La definizione degli obiettivi
Un primo punto che conviene sottolineare è che non ha senso
costruire un sistema di misurazione delle performance se le finalità e
gli obiettivi dell’organizzazione non sono stati esplicitati.
Il sistema di misurazione è uno strumento fondamentale per
misurare e valutare il livello di raggiungimento degli obiettivi strate-
gici e operativi. Tuttavia, se tali obiettivi non sono stati formulati o
sono formulati in maniera poco chiara e non coerente con gli scopi
istituzionali, viene compromessa la ragion d’essere della misurazione.
Il punto chiave è che la condizione per la controllabilità degli obiet-
tivi sia la loro misurabilità, cioè la possibilità di individuare degli indi-
catori che diano informazioni sul grado di realizzazione dell’obiettivo
stesso. Idealmente la definizione degli obiettivi e l’individuazione degli
indicatori non devono essere considerati come azioni separati. Infatti,
se a un obiettivo non è possibile associare gli indicatori adeguati si deve
procedere a una riformulazione dell’obiettivo stesso. Per essere di sup-
porto alla misurazione delle performance gli obiettivi devono essere
specifici nell’indirizzo che forniscono rispetto al risultato atteso a livello
strategico e al tipo di miglioramento atteso a livello operativo.
È opportuno tenere presente però che i valori rilevati dagli indica-
tori diventano informazioni utili sulla performance a partire dal
momento in cui la misura della performance conseguita sia messa a
confronto con il valore della performance attesa. La performance
attesa può essere definita come:
a. un valore minimo che definisce lo standard di base sotto il quale
non è possibile andare;
b. un valore costante che mira a mantenere lo stesso livello di perfor-
mance raggiunto in passato;
c. un valore target che definisce un livello di miglioramento voluto
rispetto alla performance conseguita finora.
Il confronto dei risultati conseguiti con il valore target permette di
stabilire il grado di raggiungimento dell’obiettivo. Tale valore può
essere definito sulla base di priorità politiche, di precedenti perfor-
mance, di un confronto con altre unità organizzative o con altri enti
considerati best practice,ecc.
Occorre infine ricordarsi affinché l’obiettivo abbia un effettivo
impatto sui comportamenti che è fondamentale che i valori definiti
siano realisticamente raggiungibili. Non è possibile quantificare indi-
catori e valori target se non c’è stata una rilevazione precedente dei
fenomeni che si intende monitorare.
1.3.2 Informazioni sulle caratteristiche della domanda
Per valutare l’adeguatezza di un dato livello di performance a rispon-
dere alle esigenze dei cittadini, le amministrazioni devono raccogliere
una serie di dati e informazioni sulla domanda in modo di stabilire la

48 MISURARE PER DECIDERE
quantità e la qualità potenziale che sarà necessario produrre per un
dato servizio o attività, per rispondere ai bisogni dei cittadini. Queste
informazioni devono essere sufficientemente dettagliate da permette-
re all’amministrazione di analizzare le caratteristiche della domanda
in termini di gruppi di destinatari potenziali, variazioni geografiche
dei bisogni, tipi di servizi richiesti e, se possibile sulle modalità più
fruibili di erogazione del servizio di riferimento. Per esempio, un’a-
genzia regionale per la creazione e sviluppo di impresa avrà bisogno
di una serie di informazioni relative agli aspiranti imprenditori (tipo-
logia, capacità, competenze, ecc.). Un’amministrazione impegnata
nella manutenzione stradale avrà bisogno di informazioni relative ai
volumi e alle caratteristiche del traffico e alle caratteristiche del suolo.
Un’azienda sanitaria avrà bisogno di informazioni circa la gravità e le
caratteristiche delle patologie dei propri pazienti per poter interpreta-
re correttamente gli esiti dell’assistenza sanitaria prestata. Occorrerà
inoltre collegare tali aspetti alle informazioni di risultato in modo di
confrontare gli outcome conseguiti con il bisogno. Così appare evi-
dente che gli stessi risultati dei due servizi erogati in aree dove la
domanda è diversa non daranno necessariamente lo stesso giudizio
sulla performance. Per esempio, come dimostra la figura 1.8, se due
comuni in un mese forniscono ognuno 250 prestazioni di assistenza
alle famiglie, ma la domande per tali servizi è molto più alta nel
comune A che nel comune B, risulta ovvio che il comune B presen-
terà la performance migliore in termini di efficacia, intesa come capa-
cità di far fronte alle esigenze della collettività di riferimento.
1.3.3 Altre informazioni rilevanti
Fornire informazioni integrative ed esplicative (quantitative o qualita-
tive) a complemento delle informazioni di performance, aiuta a inter-
pretare i dati, soprattutto quelli relativi ai risultati che si collocano al
di sotto o al di sopra delle attese. Le informazioni sul contesto in cui
si svolgono le attività di un’amministrazione permettono di fare una
stima del livello della performance realisticamente raggiungibile in
una data realtà. Chiaramente un servizio riorganizzato, che affronta
delle difficoltà di ambientazione della struttura e del personale non
può raggiungere immediatamente lo stesso livello di performance di
un servizio che opera da anni con strutture e personale stabili. Tali
Figura 1.8
Comune A Comune B
Prestazioni 250 250
Domande 350 255
Prestazioni/domande (efficacia) 71% 98%

LA MISURAZIONE DELLE PERFORMANCE: COS’È E COME UTILIZZARLA NELLE DECISIONI 49
informazioni possono riferirsi in alcuni casi a fattori interni (acqui-
sto/perdita di competenze chiave, cambiamento dirigenziale, riorga-
nizzazione dell’assetto organizzativo, introduzione di nuovi processi o
modi di lavoro, ecc.), in altri a fattori esterni o esogeni (congiuntura
economica, mutamento legislativo, ecc.).
1.4 La costruzione del sistema di misurazione
delle performance
Gli indicatori e le altre informazioni di performance sono generati
all’interno di appositi sistemi di misurazione, che devono essere di
ausilio sia per i manager e i vertici politici dell’amministrazione
(utenti interni) sia per gli stakeholder esterni (cittadini, imprese, ecc.).
I sistemi di misurazione, quindi, devono essere pensati come fonte
per accrescere le conoscenze circa l’operato delle amministrazioni e
per contribuire al miglioramento dei processi decisionali. In tale qua-
dro, il sistema di misurazione delle performance assume una signifi-
cativa valenza sia politica sia gestionale, rivelandosi indispensabile
tanto nella fase di elaborazione di proposte e programmi, quanto
nella fase successiva alla loro realizzazione di fatto.
L’esperienza ha dimostrato che non è affatto semplice sviluppare un
buon sistema di misurazione delle performance ed essere certi che esso
sarà accettato ed effettivamente utilizzato dai vari attori cui si rivolge.
Una delle condizioni fondamentali di successo è chiaramente l’im-
pegno del vertice politico e amministrativo. Un forte commitment dei
vertici non solo manda un segnale che la misurazione delle perfor-
mance è una priorità, ma assicura anche che al progetto siano desti-
nate risorse umane e finanziarie sufficienti. È importante sottolineare
che la realizzazione e l’effettivo funzionamento di un sistema di misu-
razione delle performance non è solo una questione da tecnici, ma
che anche i vertici politici e amministrativi hanno precise responsabi-
lità nel creare una domanda per le informazioni sulla performance a
supporto dei processi decisionali, e nell’individuare gli indici adeguati
alle misurazioni. Inoltre, il quadro normativo (si pensi solo a titolo di
esempio all’art. 97 della Costituzione, al D.Lgs. n. 29/1993, al D.Lgs.
n. 286/1999, al Tuel, ecc.) è assolutamente chiaro nel riconoscere il
ruolo cruciale che i vertici politici e amministrativi hanno nel proces-
so di orientamento ai risultati delle amministrazioni pubbliche.
La costruzione di un sistema di misurazione richiede anche un’a-
deguata capacità organizzativa. In particolare devono essere chiara-
mente ripartite le funzioni e le responsabilità. Inoltre, perché un siste-
ma di misurazione sia utile e efficace è importante coinvolgere gli
operatori interni. Infatti i sistemi calati dall’alto o dall’esterno rara-
mente riescono a calamitare l’attenzione e a catalizzare l’impegno
come quelli costruiti con una forte partecipazione all’interno. Proprio
al fine di favorire il coinvolgimento dei vari attori nel processo di rea-
lizzazione del sistema di misurazione, sarebbe necessario prevedere

50 MISURARE PER DECIDERE
una funzione di coordinamento che gestisca i momenti di coinvolgi-
mento e ne sistematizzi i risultati.
Tale funzione di coordinamento potrebbe essere composta esclusi-
vamente da membri interni oppure coinvolgere, laddove non fossero
rinvenute le competenze necessarie, esperti esterni.
Un terzo punto da tenere presente è che la costruzione del sistema di
misurazione può rivelarsi operazione complessa.
È importante cominciare concentrandosi su un numero ristretto di
attività, funzioni o unità organizzative. Si può adottare una politica dei
piccoli passi concentrandosi su un numero limitato di unità organizzati-