Available via license: CC BY-NC-SA 4.0
Content may be subject to copyright.
LA PROTECCIÓN INFANTIL
Y
LOS TRIBUNALES
TUTELARES DE MENORES EN EL PAÍS VASCO (*)
PAULI DAVILA BALSERA
ARANTXA URIBE-ETXEBERRIA FLORES
IÑAKI ZABALETA IMAZ
Universidad del País
Vasco.
Euskal Herriko Unibertsitatea
INTRODUCCIÓN
Uno de los fenómenos más relevantes en la actualidad, dentro del campo profe-
sional de la educación, es el ámbito de lo que denominamos educación social. No
obstante, desde una perspectiva histórica, podemos afirmar que este fenómeno es
reciente, y que la intervención educativa sobre los niños y niñas situados al margen de
la escuela, tiene otras raíces que la relacionan con lo que en otras épocas se llamaba la
«protección infantil», entendiendo por ello una serie de derechos reconocidos más
tardíamente a la infancia. En este caso, el ámbito de actuación social recaía sobre la
infancia abandonada y la infancia delincuente, aspectos que actualmente tan sólo son
una parte de las actuaciones e intervenciones en educación social.
La atención a la infancia surge en toda su complejidad con la constitución de las
sociedades industriales en Occidente, el desarrollo de la familia y las nuevas caracte-
rísticas que la definen, la implantación del sistema escolar por parte del Estado libe-
ral,
y el papel que ese mismo Estado jugará respecto a ciertas políticas de protección
social. Estrategias de control social que no evitarán los desajustes y las crisis que con-
llevaba la imposición de un determinado orden social. Todo este proceso repercutirá
en los denominados márgenes de la sociedad. Allí donde lo impuesto como normal
no encuentre vías de ajuste social, surgirá la inadaptación, la marginación social, la
infancia abandonada, la delincuencia y el vagabundeo; desajustes sociales definidos
como problemas y que serán resueltos por los mismos que delimitan la intensidad de
dicha marginalidad social. Para ello se instauran una serie de prácticas sociales de pro-
tección y ayuda ajena, y también un nuevo campo del saber estimulado por reforma-
dores,
juristas y educadores.
En esta nueva situación social, que en el siglo XIX y comienzos del XX reconoce
sus verdaderas dimensiones, la infancia se va a encontrar ante tres dispositivos que
cuidarán de su protección y custodia: la familia moderna, la escuela y la tutela del
(*) Este trabajo corresponde a parte de una investigación subvencionada por la Universidad del País
Vasco.
228 P. DAVILA,
A.
URIBE-ETKEBERRIA
E
I. ZABALETA
Estado. Tres instituciones que en una compleja red de dependencias tratarán de que
la integración social sea posible, bajo el modelo de la escolaridad. Para aquellos niños
y niñas que no puedan acceder a este modo de integración social, por abandono
familiar o por delito social, el Estado y las asociaciones benéficas cuidarán de su pro-
tección, siempre con el horizonte de recuperación social, vía laboral o escolar.
Por otra parte, el estudio de la infancia a través de la historia se ha desarrollado en
las últimas décadas desde perspectivas teóricas y metodológicas muy distintas, siendo
así varias las disciplinas que lo abordan. Para la historia de la educación estas aporta-
ciones resultan fundamentales, pues se ha ampliado la visión de la infancia a otros
aspectos sociales relacionados con ese período de la vida
1
.
En ese sentido, la infancia en la sociedad moderna, quedaría definida por una red
conceptual en la que encuentra su propia ubicación. Hemos de referirnos por lo
tanto,
a los contextos sociales e históricos, antes que a una definición unívoca de la
infancia. Sólo a partir del proceso de institucionalización de la infancia como una
categoría diferenciada, podemos entender la problemática que surge alrededor de la
infancia moderna.
Referirse, por lo tanto, a la infancia abandonada o a la infancia delincuente, supo-
ne considerar las relaciones sociales que posibilitaron el surgimiento de la infancia
moderna a través de unas redes institucionales como la familia o la escuela; y tam-
bién, a un nuevo campo del saber donde la infancia se convierte en objeto de conoci-
miento y de intervención social.
Por esta razón consideramos pertinente referirnos a los ámbitos en los cuales la
infancia encuentra su espacio de producción y reproducción; no sólo para establecer la
imagen moderna de la misma, sino también para delimitar los campos de actuación
sobre la denominada infancia peligrosa, pues ésta se define en función de un referente
de infancia «normal». La llamada también «marginación infantil y juvenil» sólo puede
establecerse a partir del reconocimiento de una sociedad de individuos integrados. Es
por ello que este tipo de infancia encuentra dos series que la definen; por una parte,
respecto a la infancia normalizada (integrada dentro de la familia y escolarizada), y por
otra, respecto de un campo más amplio, como es la marginación social.
1
Resaltamos tan sólo algunos trabajos sobre la amplia nómina de obras dedicadas a la infancia, a la
mujer y a la familia: AMELANG, J. S. y NASH, M. (1990):
Historia
y
género;
las
mujeres
en la Europa
moderna
y
contemporánea.
Valencia. Edicions Alfons el Magnanim; ANDERSON, M. (1988):
Aproximacio-
nes
a la
historia
de la familia
occidental.
Madrid. Siglo XXI;
ARIES,
PH.
(1987): El niño y la vida familiar
en
el Antiguo
Régimen.
Madrid. Taurus; BOLTANSKI, L. (1974):
Puericultura
y moral de
clases.
Barcelona.
Laia; COLECTIVO IOE (1987): La
marginación
de
menores en
España.
Madrid. Caritas. COLECTIVO IOE
(1989):
«La infancia moderna en España» en
Documentación
Socialn.° 74, enero-marzo; DEL CAMPO, S.
y NAVARRO, M. (1985):
Análisis sociológico de
la familia
española.
Barcelona. Ariel; DEMAUSE, L. (1982):
Historia
de la
infancia.
Madrid. Alianza Universidad; FAUBELL, V. (1979): «Notas históricas y textos acer-
ca de los derechos del niño» en
Revista
de
Ciencias
de la
Educación
n.° 99-100; FERNANDEZ
VARGAS,
V.
y LORENZO NAVARRO, L. (1989): El
niño
y el joven
en
España.
Barcelona. Anthropos; FLANDRIN, J. L.
(1979):
Origen
de la familia
moderna.
.Barcelona. Crítica; MEYER, PH. (1981): El
niño
y la
razón de
Esta-
do.
Madrid. Zero/Zyx; W. AA. (1984):
Presencia
y
protagonismo.
Aspectos
de la
historia
de la
mujer.
Barce-
lona. Ediciones del Serbal; W. AA. (1977): Infancia y
sociedad en
España.
Jaén. Hesperia. Asimismo, pue-
den consultarse los números monográficos de Studia
Pedagógica.
(1980), n.° 6; Revista de
Educación.
(1987),
n.° 281 y
Paedagogica Histórica
(1991), vol. XXVI. Existe amplia bibliografía sobre el tema en
MORALES,
J. L. (1969): El
niño en
la
cultura
española.
Madrid. Propio autor.
LA
PROTECCIÓN INFANTIL
Y LOS
TRIBUNALES TUTELARES... 229
En este trabajo, pretendemos acercarnos a la magnitud de este fenómeno en el
País Vasco, a partir de una de las instituciones más relevantes: los tribunales tutelares
de menores, delimitando así el ámbito tan sólo a la tutela y protección de la infancia.
Así mismo, trataremos la Casa Reformatorio del Salvador de Amurrio, que fue el cen-
tro auxiliar de los tribunales tutelares de menores de las provincias de Álava y Vizca-
ya, y que además fue la primera institución de su género que funcionó en todo el
Estado, sirviendo de modelo, además de crear unos métodos psicopedagógicos que se
impusieron a todos los centros que se crearían con posterioridad.
1.
PROBLEMÁTICA SOBRE
LA
INFANCIA ABANDONADA
Y
DELINCUENTE
1.1. La
institucionalización
de la infancia moderna
Siguiendo la tesis clásica de Aries, el surgimiento de la infancia moderna parte del
reconocimiento del estatuto de infancia y se sitúa en torno a dos bases sobre las cuales
se desarrolla de una forma diferenciada respecto a otras etapas de la vida. Estas bases
serán, por una parte, la familia, dentro del ámbito de lo privado, y reformulada sobre
el surgimiento del sentimiento de familia o del amor maternal; y por otra, la escuela,
como ámbito separado para el aprendizaje, la moralización y la normalización de los
individuos
2
.
En este sentido, considerar la génesis de una nueva visión moderna de la infancia
es destacar las nuevas prácticas sociales que han transformado las relaciones paterno-
filiales (rechazo del abandono infantil, la afectividad y sentimiento materno, paulati-
no abandono de malos tratos, sociabilidad, etc.) y que inscriben a los niños en la
órbita del nuevo campo de la gobernabilidad por parte de la familia
3
. También, en
cuanto a determinadas relaciones institucionales a partir del proceso de escolariza-
ción, donde la escuela se configura como un espacio de disciplina normalizadora y
producción de una nueva figura, los escolares, que se verán encuadrados dentro de un
régimen de conductas normalizadoras
4
.
Este proceso se desarrollará paulatinamente, de forma que en el siglo XIX ya están
perfectamente establecidas las estrategias y dispositivos que permiten reconocer, no
sólo la existencia de varios modelos de familia (la familia burguesa, la familia popu-
lar),
sino también de diferentes formas de entender la infancia dentro de una estruc-
tura social donde el modelo de familia burguesa intenta imponerse como «modelo
universal» en unas condiciones históricas de enfrentamiento de clases sociales
5
.
Así pues, el ámbito de socialización infantil irá cada vez más adecuándose a ese
modelo de familia, sin que por ello desaparezca, aunque sean cuestionadas, las prácti-
2
Además de los textos de ARIES y MAYER, citados en la nota anterior: VÁRELA, J.: «Aproximación
genealógica a la moderna percepción social de los niños» en Revista de
Educación,
citada pp. 155-175;
BADINTER, E. (1981):
¿Existe el amor
maternal?'Barcelona.
Paidós-Pomaire.
3
DONZELOT, J. (1979): La
policía de
las familias. Valencia. Pre-textos.
4
BOUILLE, M. (1988):
L'école,
histoire
d'une
utopie?
XVIIe debut XXe
suele.
París. Rivages; FOU-
CAULT, M. (1981):
Vigilar
y
castigar.
Madrid. Siglo XXI; QUERRIEN, A. (1982):
Trabajos elementales
sobre
la
escuela
primaria. Madrid. La Piqueta; W.AA. (1981):
Espacios
de
poder.
Madrid, La Piqueta;
VÁRELA,
J. y
ALVAREZ-URIA,
F. (1991):
Arqueología
de la
escuela.
Madrid. La Piqueta.
5
ANDERSON, M. (1988): Op. di. y COLECTIVO IOE (1989): Op. cit.
230 P. DAVILA,
A.
URIBE-ETXEBERRIA
E
I. ZABALETA
cas sociales pertenecientes a los sectores populares. Para ello, la política del estado
liberal respecto a la imposición de la escuela y a la protección de los niños, como
medio de socialización de estos sectores, resultará fundamental, así como el gobierno
de los mismos a través de las familias. Como ha señalado Donzelot
6
, tres son los dis-
positivos que funcionan en el tránsito del antiguo al nuevo régimen familiar: la mora-
lización, la normalización y el contrato-tutela entre el Estado y la familia. De esta
forma, la familia moderna será no tanto una institución, como un mecanismo que
permite responder a la marginalidad favoreciendo la integración social.
1.2. La
marginación social
También hemos señalado otro ámbito más amplio donde cabe insertar la margina-
ción infantil, es decir, la marginación social de pobres y delincuentes, enfrentados al
control de la sociedad y del Estado. De esta manera, la pobreza y el delito serán la otra
cara del proyecto de dominación impulsado por la burguesía
7
.
En un trabajo reciente sobre la cárcel y delincuencia en España
8
se nos da cumpli-
da referencia de la imposición del orden social y su necesidad disciplinaria por parte
del Estado liberal, analizando tanto la situación de las cárceles, como las teorías de la
criminalidad ante la aparición de la nueva figura del delincuente, que irá acaparando,
durante el pasado siglo, el interés de todas las capas sociales.
El desarrollo progresivo de la nueva ciencia del Estado, la estadística, permitirá
conocer la situación de la población marginal y su internamiento en las cárceles,
siempre en la perspectiva esperanzadora de su regeneración. Sin entrar en pormenores
sobre los datos registrados, podemos retener los perfiles de los penados en el siglo
XIX que se corresponde a los sectores más desfavorecidos de las clases populares y
sometidos a las peores condiciones de vida. El grado de instrucción de esta población
reclusa también es muy bajo.
Respecto a los delitos más frecuentes, más del 50% de los mismos son los cometi-
dos contra la propiedad. También se registran porcentajes altos en los delitos cometi-
dos contra el orden público. La causa primera de los delitos, según recogen las esta-
dísticas para los años 60 del pasado siglo, es la codicia, es decir, el afán de acceder a la
riqueza por medios ilícitos, seguido por las riñas, el odio y la venganza. De esta forma
se explica que:
6
DONZELOT, J. (1979): Op. cit.
7
No entra en los límites de este trabajo hacer un análisis del cambio que supuso el tránsito de un sis-
tema punitivo como el del Antiguo Régimen (cuya penalidad era el castigo corporal), a otro donde las
prácticas disciplinarias penalizarán los comportamientos delictivos a través del sistema carcelario, propio
del orden burgués. Trabajo ya efectuado por FOUCAULT, M. (1981) y que para el caso español contamos
con las siguientes obras: ALVAREZ-URIA, F. (1983): Miserables y
locos.
Medicina mental y
Orden social en
la
España del siglo
XIX.
Barcelona. Tusquets; SERNA
ALONSO,
J. (1988): Presos y
pobres en
la
España
delXIX.
La
determinación social
de la
marginación.Baicelona..
Promociones y Publicaciones Universitarias; TRINI-
DAD FERNANDEZ, P. (1991): La
defensa
de la
sociedad.
Cárcel y
delincuencia
en
España (siglos
XVTII-XX).
Madrid. Alianza Editorial.
8
TRINIDAD FERNANDEZ, P. (1991): Op. cit.
LA PROTECCIÓN INFANTIL Y LOS TRIBUNALES TUTELARES... 231
«la ley penal está dirigida básicamente contra las clases humildes y que la
mayoría de los delitos son contra la propiedad y de escaso volumen, como prueba
que el grueso de los condenados lo sean a penas correccionales»
9
.
Interesa retener cómo este nuevo orden social aplicado a los delincuentes en gene-
ral,
va a servir de modelo a las instituciones disciplinarias encargadas de recoger niños
abandonados y delincuentes, de los cuales tampoco hay que excluir a la infancia anor-
mal.
1.3. La infancia peligrosa
En este contexto, asistimos a la emergencia de lo que se denominará la «infancia
peligrosa», sobre la cual será necesario actuar para erradicar todo rasgo de perversión
que pudiera generar comportamientos delictivos y, consecuentemente, incrementar la
delincuencia social. De esta manera se apreciará una evolución respecto a sustituir las
políticas correccionales por otras que traten de prevenir la delincuencia y, en ese sen-
tido,
la protección sobre la infancia irá encontrando en las disposiciones legales y en
el propio discurso criminológico vías institucionales donde la criminalidad juvenil no
se desarrolle; entre ellas está, por supuesto, la obligatoriedad de la asistencia a la
escuela, que se convertirá en la institución anti-calle:
«no es extraño que los refractarios a la escuela, los que prefieren la fascinación
de la calle y el tumulto urbano al silencio disciplinario y a la inmovilidad del aula
sean clasificados de delincuentes»
10
.
Infancia peligrosa que encontrará en las políticas tutelares el manto protector que
garantiza la prevención de las conductas delictivas. Para ello, el diagnóstico de los
moralistas y reformadores se ajustaba de una forma precisa a las causas del abandono
infantil, que residía sobre todo en la constitución de la familia proletaria, «su género
de vida la influencia que ésta ejerce en la inteligencia y el corazón de los individuos
que la corrompen es la causa eficiente del abandono de la infancia y de la perdición
de ella»
11
. En términos similares se expresará un doctor en derecho:
«El niño abandonado sin dirección ni educación; desconociendo los conceptos
del bien y del mal; sin ideas nobles, pero con los instintos perversos que le propor-
ciona su misma desgracia; sin amor al trabajo, porque desconoce el fin para que
fue creado, y sin respeto a los derechos de los demás, porque no tiene conciencia
de sus propios deberes, pronto se convierte en un vago peligroso, incapaz para
toda obra buena y propicio para cualquier acto perverso. Ha dado el primer paso
en el camino del crimen, y de no detenerlo será uno más que vendrá a aumentar
esa plaga social que perturba el orden que debe existir entre los seres nacionales
nacidos»
12
.
9
ídem, p. 211.
10
ídem, p. 312.
11
ídem, p. 233.
10
A1VAREZ-URIA, F. (1983): Op.
cit.
341.
11
ídem, p.
33%.
12
MARTÍNEZ DEL CAMPO y KELLER, A. (1916): El
problema
de la
delincuencia.
Madrid. Tipo. Lit.
A. de Ángel Alcoy, p. 15.
232 P. DAVILA, A. URIBE-ETXEBERRIA E I. ZABALETA
Este diagnóstico es también equivalente para la infancia delincuente, como apre-
ciaba un gran conocedor del tema y varias veces premiado por la Real Academia de
Ciencias Morales y Políticas, creada por R. D. de 30-IX-1857: «los delincuentes jóve-
nes proceden generalmente de las clases inferiores de la población, es decir, de aqué-
llas cuya existencia oscila entre el trabajo embrutecedor y la amenaza del hambre,
entre el alcohol y la fábrica. Los niños pertenecientes a estas clases sociales están
expuestos a cometer delitos, porque nadie corrige sus malos instintos y porque el
ambiente que respiran es el más a propósito para su degeneración moral, como lo es
también para su degeneración física»
13
.
Como puede observarse, las causas, aun siendo de índole social y económica, no
derivan en soluciones del mismo tipo, sino que, por el contrario, se individualizan y
se culpabiliza al ambiente familiar y a las pésimas condiciones morales del mismo.
J. Juderias propondrá todo un programa de protección infantil, asesorado de la
legislación y de la práctica más progresista y liberal conocida en Europa y Estados
Unidos. Desde el aborto a la protección a la maternidad y la mortalidad infantil, el
trabajo de la mujer, la crianza mercenaria, a la escuela como medio de prevenir y evi-
tar el abandono; el ahorro infantil o las condiciones del niño obrero y las institucio-
nes de protección, encontramos perfectamente delimitados los dispositivos antes
mencionados sobre la regulación de la familia y la tutela por parte del Estado, para
llegar al punto de la protección infantil y los adelantos sufridos hasta comienzos del
siglo XX:
«Oponíanse a la acción protectora prejuicios de todo género, intereses creados
de toda especie, y ha sido preciso vencer estas dificultades a fuerza de constancia y
de paciencia. Afortunadamente, pasaron a la historia los excesivos respetos a la
autoridad de los padres, fuente de inagotables abusos; las criminales complacen-
cias que llenaban de infelices criaturas las fábricas y los talleres; la culpable toleran-
cia con que se cerraban los ojos ante la explotación del niño en la mendicidad; el
abandono de los deberes más elementales de tutela, y la autoridad del Estado,
defensor, antes que de los derechos individuales, de los derechos sagrados de la
colectividad, y la acción social, completando y en muchos casos sobrepujando a la
acción del Estado, elaboraron un nuevo programa de regeneración»
14
.
Este tipo de discurso sobre la infancia peligrosa está en el centro de una cuestión
más general, en la cual se implicarán médicos, moralistas, higienistas, educadores y
juristas, con el objetivo de solventar la peligrosidad de las clases populares en una
sociedad en los inicios de la industrialización. Desde una perspectiva política, partici-
parán en dar soluciones a la cuestión obrera tanto los socialistas, los grupos orienta-
dos desde el catolicismo social, como los movimientos regeneracionistas o institucio-
nalistas. Escritores, intelectuales, sociólogos, cargos públicos, gentes del derecho, etc.,
además del surgimiento de una literatura popular que resalta los grandes crímenes de
la época
15
respiran el mismo «humus ideológico» de la época, entre quienes resaltan
13
JUDERÍAS, J. (1912): La
infancia
abandonada.
Leyes
e
instituciones
protectoras.
Madrid. Estableci-
miento Tipográfico
de
Jaime Ratés, p. 341.
14
ídem, p. 229.
15
TRINIDAD FERNANDEZ, P. (1991):
Op.
cit.
LA PROTECCIÓN INFANTIL Y LOS TRIBUNALES TUTELARES... 233
las figuras de Concepción Arenal, Monlau, Cerda entre otros
16
. Como pone de
manifiesto Cuello Calón, catedrático de derecho penal:
«Desde la segunda mitad del siglo XIX, el problema de la criminalidad de los
menores ha sido atendida con verdadero cariño, no solamente por los juristas,
sociólogos y médicos, que han tratado de indagar las causas y remedios de esta
delincuencia, sino también por los legisladores, que han consagrado especial inte-
rés a esta cuestión, y por los filántropos, que han dedicado su generosa actividad al
enderezamiento moral de estos niños y adolescentes»
17
.
1A. Asistencia
social,
protección infantil y legislación
A pesar de ello, todas las medidas que se irán tomando sobre la protección a la
infancia deben inscribirse en un registro más general, como es la asistencia social a los
pobres, que supone un cambio de mentalidad respecto al problema de las relaciones
de trabajo industriales, que intentan superar el componente benéfico-caritativo prece-
dente por la aplicación de una legislación social. En este sentido, a partir del siglo
XIX, el ordenamiento legal sufrirá los cambios oportunos, para que la asistencia social
también participe del proceso secularizador que en otros órdenes de la vida social se
están llevando a cabo por parte del Estado
18
. La multitud de leyes y disposiciones
legislativas así lo demuestran. A través de ellas el Estado y las corporaciones provin-
ciales y locales irán recogiendo la facultad gubernamental del control y la inspección
de las instituciones protectoras y benéficas, tanto en centros públicos como priva-
dos
1
^
Estas disposiciones, sobre todo las últimas, denotan la consumación de una políti-
ca secularizadora, ante la iniciativa particular y de la Iglesia en este ámbito de la bene-
ficencia, transfiriendo las responsabilidades asistenciales «a los poderes públicos,
como una faceta más de la poliédrica administración estatal»
20
. El número de institu-
ciones benéficas o de congregaciones religiosas con vocación asistencial es, sin duda,
importante, describiendo la extensión de este mapa de la caridad, donde se atienden a
pobres, locos, niños abandonados, enfermos, mujeres descarriadas, jóvenes delincuen-
tes,
anormales, etc.
El desarrollo legislativo desembocará en una nueva concepción de la asistencia
social: la prevención, que girará alrededor de dos órdenes: «el sanitario, por una parte,
16
ALVAREZ-URIA, F. (1983): Op.
cit.;
TOBIO FERNANDEZ, J. (1960):
Las ideas sociales
de
Concep-
ción
Arenal.
Madrid. Monografías Histórico-Sociales, vol. V. Instituto Balmes de Sociología, Departamen-
to de Historia Social. C. S. I. C.
17
CUELLO CALÓN, E. (1917): Los
Tribunales para
niños.
Madrid. Librería General de Victoriano
Suárez, p. 1.
18
MAZA ZORRILLA, E. (1987):
Pobreza
y
asistencia social
en
España.
Valladolid. Universidad de
Valladolid.
19
Ley de 23/1/1822; Instrucción de 30/11/1833; Decreto de 8/9/1836; R. O. 24/1/1842; R. O.
25/3/1846; Ley de 20/6/1849; R. D. 14/5/1852; Ley de 1/5/1855; Decretos de 4/11/1868 y 17/12/1868;
Decreto de 22/4/1873; Decreto 30/9/1873; Decreto 27/4/1875; R. D. 27/1/1885; R. D. 14/3/1899 y R.
D.
25/10/1908.
20
MAZA ZORRILLA, E. (1987): Op. cit. 193.
234
P.
DAVILA,
A.
URIBE-ETXEBERRIA E I. ZABALETA
plasmado básicamente en la lucha contra la mortalidad infantil y la ley de protección
a la infancia (1904), en la que podría incluirse la legislación represiva de la mendici-
dad de menores (23 de julio de 1903)»
21
.
Respecto a la protección infantil el campo legislativo, que culminará en la Ley de
Protección a la Infancia, la llamada Ley Tolosa, promulgada el 12 de agosto de 1904,
vendrá precedida por toda una serie de disposiciones y creación de nuevas institucio-
nes que van desde el movimiento de «salvadores de niños», con el objeto de regenerar
moralmente a los niños inadaptados, hasta la creación del Instituto de Reformas
Sociales
22
. A partir de aquella ley y hasta la promulgación de la ley sobre tribunales
tutelares de menores en 1918, se registrará otra serie de preceptos legales relacionados
con la protección a la infancia y con otros aspectos con ella vinculados
23
.
La ley de 1904 supuso el surgimiento del Consejo Superior de Protección a la
Infancia y Represión de la Mendicidad, encargada del control de las nodrizas, de los
mendigos y de procurar el cumplimiento referente a la legislación sobre la infancia.
Posteriormente, se organizarán las juntas provinciales y locales, de forma que en 1912
ya existían 49 juntas provinciales y 6.000 juntas locales, cuya atención y actividad «se
enfocó hacia la vigilancia y control de las actitudes antisociales»
24
.
Esta protección a la infancia se encontró de forma paralela con otro frente médi-
co-sanitario que, además de esta preocupación legal y penal, intentaba coadyuvar con
el mismo objetivo asistencial, sobre todo ante los datos alarmantes de mortalidad
infantil, dando también lugar al surgimiento de la puericultura, como disciplina acce-
soria a la formación de la buena madre
25
. Este nuevo campo del conocimiento toma-
rá a las madres como centro de intervención médico y educativo. Por otra parte, tam-
bién se crearán consultorios pediátricos, centros «gota de leche», servicios de medici-
na escolar, auxilio a la maternidad, etc.
26
, que complementarán esta relación entre el
campo médico, el asistencial y el educativo.
En el primer tercio del siglo XX, podemos detectar ya todas las características que
configuran el campo de la asistencia y protección a la infancia, y las relaciones entre
21
ALVAREZ-URIA, F. (1985): «Los visitadores del pobre. Caridad, economía social y asistencia en la
España del siglo XIX» en W. AA.: 4
siglos
de
acción
social.
De la
beneficencia
al
bienestar
social.
Madrid.
Siglo XXI, p.. 22.
22
Ley de 13/3/1900 relativa al trabajo de niños mayores de 10 años y menores de 14; ley de
13/7/1903 y R. D. de 15/8/1903 reglamentando el recién estrenado Instituto de Reformas Sociales, que
reguló también el trabajo de mujeres y niños. FERNANDEZ SORIA, J. M. y MAYORDOMO PÉREZ, A.
(1984):
«Perspectiva histórica de la protección a la infancia en España» en
Historia
de la
Educación,
n.° 3,
pp.
191-213.
23
La serie de disposiciones legislativas abarcan desde la creación del Consejo Superior de Protección
a la Infancia, y las Juntas Provinciales, R. D. 20/6/1905, el Reglamento que desarrolla la Ley de Protección
a la Infancia, R. D. 24/1/1908; como otras relativas sobre trabajo de niños en industrias textiles, R. D.
30/12/1908, sobre puericultura y maternidad, R. D. 6/7/1910. Ver ALVAREZ-URIA, F. (1983): Op. cit.,
p.
342.
24
RODRÍGUEZ
OCAÑA,
E. (1985): «Medicina y acción social en la España del primer tercio del
siglo XX» en W. AA.: 4
siglos
de
acción
social,
de la
beneficencia
al
bienestar
social.
Madrid. Siglo XXI, p.
235.
25
DE MIGUEL, J. (1984): La
amorosa
dictadura.
Barcelona. Anagrama. CAPEL, R. (1986): El
trabajo
y la
educación de
la
mujer en España
(1900-1930). Madrid. Ministerio de Cultura.
26
RODRÍGUEZ OCAÑA, E. (i985):
Op.
cit.
LA
PROTECCIÓN INFANTIL
Y LOS
TRIBUNALES TUTELARES... 235
campos diversos de intervención sobre la infancia delincuente y abandonada, donde
los tribunales tutelares de menores encontrarán su razón explicativa.
2.
LOS TRIBUNALES TUTELARES DE MENORES
Dentro del conglomerado de medidas anteriormente reseñadas, también tomaron
cuerpo otras orientaciones que pretendían acercarse a la situación de la infancia delin-
cuente recluida en las cárceles.
El número de menores procesados, en continuo aumento (en 1896 el porcentaje
de éstos sobre el total de la población reclusa es de 8,47%, mientras que en 1903 era
del 17,69%)
27
, hará que se dedique mayor atención a esta población que compartía
las cárceles con los adultos, expuestos a las deplorables condiciones de la reclusión.
Las voces en contra de la permanencia de menores en las prisiones atacarían uno de
los aspectos fundamentales del derecho penal común, al no distinguir la responsabili-
dad de los menores, demandando la creación de tribunales para niños. En este senti-
do,
la experiencia llevada a cabo en Chicago creando este tipo de instituciones en
1899,
abría un proceso de creación de tribunales en otros países europeos, así como
presentar un modelo posible de solución a la delincuencia infantil.
Los proyectos que se irán sucediendo estaban planteados en esta perspectiva. Así,
tenemos el proyecto de ley de 28 de octubre de 1912, el proyecto de ley de bases pre-
sentado por Montero Ríos en la Asamblea de Protección de la Infancia, celebrada en
Madrid en abril de 1914, o el proyecto de ley de 5 de febrero de 1917
28
; además de
toda la literatura de juristas de la época que insisten en señalar la necesidad de crear
un juez de niños e imitar las experiencias que se están produciendo en otros países. El
problema, no obstante, que planteaba esta solución era el de la efectividad de crear
esta nueva figura judicial, si previamente no existían instituciones protectoras de esta
infancia.
Así pues, además de otros centros debidos a la iniciativa privada y religiosa exis-
tentes,
asistiremos paralelamente a la creación de centros de reforma, como la Escuela
de Reforma Santa Rita en Carabanchel Bajo, a cargo de los Terciarios Capuchinos
29
;
la Sociedad protectora de niños que llegó a instalar su propio Refugio, a cargo de las
Hijas de la Caridad
30
, o el protectorado del niño delincuente fundado en 1916 y vin-
culado a la Institución Libre de Enseñanza
31
, entre otros.
27
ROCA CHUST, T. (1968):
Historia
de la
Obra
de
los Tribunales Tutelares en
España.
Madrid. Con-
sejo Superior de Protección de Menores, p. 74.
28
CANTARERO, R. (1988): Delincuencia juvenil y
sociedad en
transformación:
derecho
penal y procesal
de
menores..Madrid.
Ed. Montecorvo.
29
La Congregación de los Terciarios Capuchinos fue fundada por el padre Luis Amigó y Ferrer, e
«instituida canónicamente el día 12 de abril de 1889. Su fin especial consiste en la educación correccional,
moralización y enseñanza de ciencias y artes a los acogidos en los Reformatorios y demás establecimientos
similares. El Instituto fue aprobado por la Santa Sede el 19 de septiembre de 1902. ROCA CHUST, T.
(1974):
La
Casa del Salvador de Amurrio
y
sus
métodos
psicopedagógicos.
Vitoria. Diputación Foral de Álava,
p.
65.
30
ALCÁNTARA GARCÍA, P. (1896): «La protección a los niños en España» en La
Escuela
Moderna,
n.°
63,
junio.
31
PESTAÑA, A. (1935): El
Protectorado
del niño
delincuente.
Madrid. Imp. J. Cosano. Ver también
FERNANDEZ, J. M. y MAYORDOMO, A. (1984): Op. cit.
236 P. DAVILA, A. URIBE-ETKEBERRIA E I. ZABALETA
En este sentido se expresará Montero Ríos, redactor de la Ley de Tribunales
Tutelares de Menores, en la inauguración de la Asociación Tutelar de Bilbao, en
1916:
«de más importancia que las escuelas para la educación de estos menores son
las Sociedades tutelares, hasta tal punto que de la buena organización de éstas y de
la acogida que en España tengan dependerá que sea posible en nuestro país de una
ley que pueda merecer el nombre de tribunales de niños, porque sin estas Socieda-
des no será posible establecer la vigilancia de los menores»
32
.
Tal es el convencimiento de que los reformatorios son necesarios para la buena
marcha de los T. T. M. que el primer artículo de dicha ley de bases de 2 de agosto de
1918 (Gaceta de 14/8/1918), hará expresa mención a esta circunstancia: «En todas
las capitales de provincia y en las cabezas de partido en que existan establecimientos
consagrados a la atención de la infancia abandonada y delincuente, se organizará un
tribunal especial para niños...». Redacción que se irá manteniendo hasta el decreto de
11 de junio de 1948, que refunde toda la legislación anterior y que se mantendrá
vigente hasta fechas recientes, aunque con esta redacción: «en las capitales de las pro-
vincias que cuenten con establecimientos consagrados a la corrección y protección de
la infancia y de la adolescencia se organizará un Tribunal Tutelar de Menores...».
El establecimiento de los tribunales para niños planteaba, a los ojos de juristas y
especialistas en el tema, dos cuestiones desde el punto de vista social: el humanitario,
donde al eximir de responsabilidad a los niños y jóvenes ésta se trasladaba a la socie-
dad, ofreciendo ayuda y protección; y el utiliario, que se expresa así:
«si dejamos abandonados, sin cuidarnos de ellos, a esos miles en peligro moral
y delincuentes, si no dedicamos a la obra de su redención nuestra actividad y
nuestro dinero, en un porvenir más o menos lejano, cuando su potencia criminal
haya alcanzado un desarrollo adecuado, pondrán en peligro nuestra vida y nues-
tros bienes, o se apoderarán de ellos por la fuerza o por la astucia; además en con-
cepto de contribuyentes, tendremos que pagar los gastos de justicia y carcelarios,
los que implican la persecución y castigo de los criminales; y como también
habrán otros menores que, sin ser propiamente criminales, caerán en la vagancia y
en la miseria, necesitarán ser acogidos en asilos y hospitales, gastos que también
tendremos que pagar»
33
.
En una lectura a la inversa, parece que a quien se pretende proteger no es, por lo
tanto,
a esa infancia descarriada, si no a los contribuyentes.
Pero además de estos factores sociales, la creación de los tribunales tutelares supo-
nía también reconsiderar una serie de aspectos dentro del derecho penal en el marco
legislativo, sobre todo en aspectos relativos a la competencia de los mismos, como
también a los problemas derivados de la patria potestad por parte de los TTM. Se
tratará de una imprecisión de rango y de categorías, que planteará problemas poste-
riores respecto a su interpretación y a las mínimas garantías reconocidas ante la ley
34
.
32
ROCA CHUST, T. (1968): Op. cit, p. 106.
33
CUELLO CALÓN, E. (1917): Op.
cit.,
p. 7.
34
CANTARERO, R. (1988): Op. cit.
LA PROTECCIÓN INFANTIL Y LOS TRIBUNALES TUTELARES... 237
No obstante, esta ambigüedad resultará provechosa y permitirá dejar en manos de
estos tribunales la búsqueda de la etiología del sujeto infractor y también la aplicación
de medidas tutelares, reformadoras o correccionales, desarrollando un saber crimino-
lógico aplicado a la infancia. Se explica de esta forma, el interés por las clasificaciones,
físicas, mentales, morales, antropológicas, o sociales de la infancia y la aplicación de
criterios criminológicos de conformidad con las teorías de la época, bien según presu-
puestos lombrosianos, bien según la doctrina positivista antropológica, y según para-
digmas científicos al uso que conciben al menor como un miembro del cuerpo enfer-
mo,
«doctrina de la que fueron defensores tantos españoles y entre los cuales se
encontraban Montero Ríos y Villegas y Gabriel María de Ibarra, ambos impulsores
de las españolas leyes para niños»
35
.
La evolución que implicará la legislación sobre los tribunales se irá afianzando y
enriqueciendo entre los años de su primera promulgación hasta 1929. Así, ya en la
primera reforma de 15/7/1925, en la exposición de la Ley y el Reglamento, se consta-
ta que «con supremo esfuerzo de buena voluntad se ha logrado que a la fecha actúan
ya los tribunales para niños de Madrid, Bilbao, Tarragona, Barcelona, Zaragoza, San
Sebastián, Vitoria, Murcia, Valencia, Almería, Pamplona y Granada»; especificando,
además, una importante modificación sobre las competencias:
«no puede ni debe olvidarse que los indicados tribunales no están llamados a
definir el castigo que haya de aplicarse a un menor enjuiciado por una acción u
omisión calificadas en el código penal de delitos o faltas, si no que su privativa
finalidad es la de proporcionar el adecuado remedio al proceso morboso psicofi-
siológico de un ser desvalido o de un enfermo física o moralmente pues la función
de tales tribunales no es punitiva nunca y sí sólo de carácter educativo»
36
.
Las reformas introducidas por la Ley de Tribunales Tutelares de Menores de
3/2/1929 serán todavía más clarificadoras y se ajustan a las reformas del Código
Penal de 1928, mientras que las anteriores lo hacían al de 1870, ampliando las facul-
tades de los tribunales, y especificándose de forma separada cada una de las tres fun-
ciones:
«de corrección de menores, facultad protectora y enjuiciamiento de mayores de
dieciséis años, y en lo que se refiere al internamiento de menores o a su colocación
en familias, se ha estimado necesario descargar, por lo menos en gran parte, al Esta-
do,
del sostenimiento de los menores recogidos en el ejercicio del régimen protec-
tor, aplicándose el principio establecido en la Ley de 23 de julio de 1903, que regu-
la la contribución económica de aquellas Corporaciones administrativas del territo-
rio en que el menor hubiere nacido, con el fin de atender a los gastos de sustento y
educación de los indicados menores en los casos de orfandad, abandono o suspen-
sión de la patria potestad»
37
.
Estas tres funciones que estaban ya recogidas en el Reglamento de 20/7/1919,
irán estableciendo la diferencia entre la infancia delincuente (facultad reformadora y
35
ídem, p. 65. Respecto a los paradigmas criminológicos puede consultarse GARRIDO, V. (1984):
Delincuencia y
sociedad.
Madrid. Ed. Mezquita.
36
Exposición del R. D. Ley de 3 de febrero de 1929, sobre organización de menores y atribuciones
de los Tribunales tutelares.
37
Exposición del R. D. Ley de 3 de febrero de 1929.
238 P. DAVILA, A. URIBE-ETXEBERRIA E I. ZABALETA
sus artículos referentes a los delitos y faltas cometidos), la infancia abandonada (facul-
tad protectora y artículos referentes a la custodia de los menores) y las personas
mayores con delitos en los que estuviesen implicados los menores.
Por otra parte, la Ley de 1929 introducía la novedad de las «Instituciones auxilia-
res» (art. 24) que debían ser promovidas de forma que en el reglamento que la desa-
rrolla, especifica las condiciones y características de las mismas. Así, habrá «casa de
observación» en las que se establecerán «laboratorios psicológicos y clínicas psiquiátri-
cas con el concurso de educadores competentes y de facultativos médicos, libremente
designados por el Tribunal, Junta o Patronato de quien dependa» (art. 126 del Regla-
mento). Entre las condiciones que debe tener el personal de estos establecimientos
debe figurar un mínimo de conocimientos sobre «Anatomía y Fisiología, de Psicolo-
gía experimental, de Psiquiatría, de Pedagogía normal y correccional y de Derecho
del menor»; para el personal auxiliar tan sólo se requería «haber demostrado vocación
y celo para la educación de los menores» (art. 135 del Reglamento).
De esta manera, se había establecido un lazo de contribución y dependencia entre
lo judicial, lo educativo y lo familiar. Así, se entenderán los encendidos elogios a estas
instituciones cuasipedagógicas de uno de los creadores del Tribunal Tutelar de Zara-
goza:
«El carácter eminentemente pedagógico de estos tribunales se manifiesta por el
juez, que es un paidólogo; por el lugar; por el procedimiento, que carece de toda
solemnidad; por el tratamiento, que puede seguir una de dos orientaciones, la
familiar o la escolar»
38
.
Para la dirección de esta labor educativa, los Terciarios Capuchinos se harán pau-
latinamente cargo de la mayoría de centro auxiliares de los tribunales, llegando a esta-
blecer su régimen y métodos psicodiagnósticos que pondrán a prueba en la Casa del
Salvador de Amurrio. Esta orden religiosa sería promocionada tanto por Montero
Ríos como por Ybarra que fue presidente, a partir de 1923 del Consejo Superior de
Protección a la Infancia.
Los planteamientos educativos de esta orden religiosa, así como la protección ofi-
cial de que gozaba entrarán en confrontación con la defensa del laicismo por parte de
la Institución Libre de Enseñanza, también en este ámbito de la educación y que ade-
más defendía las propuestas educativas del Protectorado del Niño Delincuente.
Enfrentamientos soterrados que se manifestarán en las intervenciones respecto a la
formación de los educadores en este ámbito en 1926
39
, en las subvenciones, o en el
Congreso Nacional de Abogados de 1930
40
y sobre todo con la llegada de la Repúbli-
ca, donde la reestructuración de cargos y la entrada de Jiménez Asúa como presidente
del Consejo Superior, de Clara Campoamor o de Matilde Huici, como inspectora de
estos centros hará peligrar toda la labor realizada por los Terciarios Capuchinos. No
obstante, Ybarra permanecerá en dicho Consejo, siendo continuador en sus presu-
puestos educativos.
38
ROCA CHUST, T. (1968): Op.
cit.,
p. 142.
39
ROCA CHUST, T. (1968): Op.
cit.,
p. 354.
40
ídem, p. 450.
LA
PROTECCIÓN INFANTIL
Y LOS
TRIBUNALES TUTELARES... 239
No obstante, esta situación quedará resuelta a favor de los Terciarios Capuchinos
que en la dictadura de Franco recuperarán toda su labor y volverán a contar nueva-
mente con el apoyo y promoción de Ybarra, no en vano algunos de los muchachos
recluidos en sus Reformatorios salieron a la calle en defensa del «alzamiento
nacional»
41
.
3.
LOS TRIBUNALES TUTELARES DE MENORES EN EL
PAÍS
VASCO
El estudio de la protección