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Qualitätsmanagement als Kontextsteuerung - Überlegungen zu den Möglichkeiten und Grenzen steuerungsbezogener Interventionen

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Abstract

Der Beitrag setzt sich mit Ansätzen des Qualitätsmanagements an Hochschulen und der prinzipiellen Wirkungsweise qualitätsbezogener Interventionen auseinander. Ausgehend von einer Typologisierung unterschiedlicher Ansätze und Steuerungsverständnisse werden entlang der Methodologie des Qualitätsregelkreises wesentliche Interventionsstrategien und damit zusammenhängende Problemfelder steuerungsbezogener Interventionen herausgearbeitet. Mit Blick auf theoretische Erkenntnisse zur Hochschule als Organisation sowie zur Organisation als soziales System werden insbesondere die Grenzen eines direktiven und deterministischen Steuerungsverständnisses aufgezeigt. Die Möglichkeiten von Qualitätsmanagement werden im Anschluss an das Konzept der Kontextsteuerung nach Willke (1989) in einer dezentralen Steuerung von Kontextbedingungen und damit im Zusammenspiel aus Mechanismen der Selbst- und Kontextsteuerung diskutiert.
Qualitätsmanagement als Kontextsteuerung
Überlegungen zu den Möglichkeiten und Grenzen
steuerungsbezogener Interventionen
Benjamin Ditzel
Working Paper 2015/01
Helmut-Schmidt-Universität, Universität der Bundeswehr Hamburg
Institut für Controlling und Unternehmensrechnung
Forschungsprojekt WirQung
Dieses Working-Paper ist eine Pre-Print-Version des Beitrags „Qualitätsmanagement als Kontextsteuerung
Überlegungen zu den Möglichkeiten und Grenzen steuerungsbezogener Interventionen“ in: Vettori, O.;
Salmhofer, G.; Mitterauer, L.; Ledermüller, K. (Hrsg.): Eine Frage der Wirksamkeit? Qualitätsmanagement
als Impulsgeber für Veränderungen an Hochschulen, Bielefeld: UniversitätsVerlagWebler, S. 19-38.
Abstract Der Beitrag setzt sich mit Ansätzen des Qualitätsmanagements an Hochschulen und der prinzipiellen Wir-
kungsweise qualitätsbezogener Interventionen auseinander. Ausgehend von einer Typologisierung unter-
schiedlicher Ansätze und Steuerungsverständnisse werden entlang der Methodologie des Qualitätsregel-
kreises wesentliche Interventionsstrategien und damit zusammenhängende Problemfelder steuerungsbe-
zogener Interventionen herausgearbeitet. Mit Blick auf theoretische Erkenntnisse zur Hochschule als Or-
ganisation sowie zur Organisation als soziales System werden insbesondere die Grenzen eines direktiven
und deterministischen Steuerungsverständnisses aufgezeigt. Die Möglichkeiten von Qualitätsmanage-
ment werden im Anschluss an das Konzept der Kontextsteuerung nach Willke (1989) in einer dezentralen
Steuerung von Kontextbedingungen und damit im Zusammenspiel aus Mechanismen der Selbst- und Kon-
textsteuerung diskutiert.
Schlagworte Hochschulen ; Kontextsteuerung ; kritische Würdigung ; Management ; Organisation ;
Organisationstheorie ; Qualitätsmanagement ; Selbststeuerung ; Steuerung ; Systemtheorie
Zitation Ditzel, B. (2015): Qualitätsmanagement als Kontextsteuerung Überlegungen zu den Möglichkeiten und
Grenzen steuerungsbezogener Interventionen. In: Vettori, O.; Salmhofer, G.; Mitterauer, L.; Ledermüller,
K. (Hrsg.): Eine Frage der Wirksamkeit? Qualitätsmanagement als Impulsgeber für Veränderungen an
Hochschulen, Bielefeld: UniversitätsVerlagWebler, S. 19-38.
Kontakt Benjamin Ditzel, ditzel@hsu-hh.de, Helmut-Schmidt-Universität, Universität der Bundeswehr Hamburg
Dieses Vorhaben wird aus Mitteln des Bundesministeriums für Bildung und Forschung
im Rahmen
der Förderlinie „Begleitforschung zum Qualitätspakt Lehre
unter dem
Förderkennzeichen 01PB14006 gefördert.
Die Verantwortung liegt bei den Autoren.
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1. Einleitung
An Hochschulen ist ein Trend zu institutionellen Ansätzen des Qualitätsmanagements
(QMs) zu beobachten (vgl. Nickel 2007 u. 2014; Loukkola & Zhang 2010; Beise, Jungermann
& Wannemacher 2014). Damit verbunden ist ein Paradigmenwechsel von der Qualitätssi-
cherung zum Qualitätsmanagement (QM), der dazu führt, dass Mechanismen der Qualitäts-
sicherung zunehmend an Mechanismen des Controllings und der Steuerung gekoppelt wer-
den: Bislang eher unverbundene Einzelmaßnahmen und -instrumente werden in Regelkrei-
sen aufeinander bezogen und in ein konsistentes Managementsystem integriert. Evaluations-
ergebnisse und Leistungsindikatoren werden in Berichtssystemen zusammengeführt und zu
Steuerungszwecken eingesetzt (vgl. HRK 2006). Eine Verankerung qualitätsbezogener Akti-
vitäten bezieht sich auf Kommunikations- und Entscheidungsstrukturen, Zielsysteme sowie
eine Veränderung der Werte und Grundhaltungen. Damit wird die Organisation mehr und
mehr in struktureller, strategischer und kultureller Hinsicht adressiert.
Für derartige auf die Hochschule als Organisation bezogene und teilweise dem privatwirt-
schaftlichen Umfeld entstammende Ansätze stellt sich nicht nur die Frage nach der Wirk-
samkeit, sondern aus einer theoretischen Perspektive darüber hinaus, welche Wirkung ma-
nagementorientierte Interventionen auf die Organisation und ihr Handeln überhaupt ausü-
ben können.
Denn der wissenschaftliche Diskurs fragt regelmäßig, inwiefern die Hochschule überhaupt
in der Lage ist, „sich als Organisation zu begreifen“ (Pellert 1999, S. 71), bzw. wie ihre Ma-
nagementfähigkeit gefördert werden kann. Traditionelle organisationstheoretische Analysen
(vgl. Cohen, March & Olsen 1972; Weick 1976; Mintzberg 1983) betonen die Besonderheiten
der Hochschule als „spezifische“ Organisation (Musselin 2007) und sehen Hochschulen als
„schwache Akteure“ (Enders 2008, S. 232). Für die Wirksamkeit klassischer, zentraler Ma-
nagementinterventionen, die nicht nur deterministische Wirkmechanismen unterstellen, son-
dern auch eine korporative Adressierbarkeit voraussetzen, stellen die spezifischen Merkmale
der Hochschule eine Herausforderung dar.
Demgegenüber wird die Hochschule durch die Reformen der letzten Jahrzehnte als „korpo-
rativer“ (Duschek et al. 2012) bzw. „einheitlich handlungs-, entscheidungs- und strategiefä-
higer“ (Krücken 2011, S. 109) Akteur aufgewertet, „um eine wichtige Funktion in der Ge-
samtsteuerung“ des Hochschulsystems zu übernehmen (Enders 2008, S. 231). Dies geschieht
durch eine Intensivierung zentraler bzw. externer Steuerungszugriffe sowie eine Professio-
nalisierung der Leitungsfunktionen. Doch trotz der Stärkung von Kopplungsmechanismen
bleiben die grundsätzlichen Eigenarten erhalten (Kloke & Krücken 2012, S. 320).
In der Management- und Organisationsforschung lässt sich darüber hinaus eine generelle
Steuerungsskepsis beobachten (vgl. Habersam 2000; Krücken 2008). Dabei wird insbeson-
dere auf die Grenzen einer hierarchischen und deterministischen Steuerung (vgl. Willke 1989;
Schreyögg 1991) oder auf die Nebeneffekte quantifizierender Steuerungsmechanismen (vgl.
Miller 1994) hingewiesen.
Die paradoxe Herausforderung besteht also darin, dass die Hochschule steuernd auf die aka-
demischen Kernprozesse des Forschens, Lehrens und Lernens einwirken soll, obwohl ihr
diese im Kern nicht zugänglich zu sein scheinen (Huber 2012, S. 249). Insgesamt gerät damit
ein traditionelles Organisations- und Managementverständnis an seine Grenzen (Laske &
Meister-Scheytt 2003).
Auffallend an dem Diskurs zum Qualitätsmanagement an Hochschulen ist, dass darin nur
selten Bezug genommen wird auf derartige Erkenntnisse der Management- und Organisati-
onsforschung. Es scheint bislang nicht nur an einer Sensibilität für die Schwierigkeiten von
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Steuerung, sondern auch an einem grundsätzlichen Verständnis für die spezifische Wirkungs-
weise von qualitätsbezogenen Steuerungsinterventionen zu fehlen.
An diesem Punkt möchte dieser Beitrag ansetzen, indem er der Frage nachgeht, was es hei-
ßen könnte, die Besonderheiten der Organisationsform Hochschule stärker zu berücksichti-
gen und eine steuerungsskeptische Haltung einzunehmen. Welche Grenzen, aber ggf. auch
Möglichkeiten einer managementorientierten Intervention in die Hochschule ergeben sich
aus solch einer Analyse? Dem soll aus einer theoretischen Perspektive nachgegangen werden.
Als Ausgangspunkt werden zunächst gängige Ausprägungsformen institutioneller Ansätze
des QMs sowie dazugehörige Interventionsstrategien herausgearbeitet. Diese werden im
nächsten Schritt mit Erkenntnissen der Organisations- und Managementforschung gespie-
gelt, um zentrale Problemfelder steuerungsbezogener Interventionen in die Hochschule auf-
zuzeigen. Dabei fokussiert der Beitrag in besonderer Weise auf eine systemtheoretische Be-
trachtung des organisationalen Kontextes von Steuerungsinterventionen. Mit Blick auf die
Möglichkeiten eines hochschuladäquaten QMs wird im Anschluss an das Konzept der Kon-
textsteuerung nach Willke (1989) die These vertreten, dass sich ein solches im Spannungs-
verhältnis von Mechanismen der Kontext- und Selbststeuerung ergeben könnte. Einige As-
pekte eines solchen Steuerungsverständnisses werden skizziert und hinsichtlich möglicher
Auswirkungen auf die Ausgestaltung des QMs diskutiert. Die Aufmerksamkeit wird insbe-
sondere darauf gelegt, welche Funktion ein solches Managementsystem für die Steuerung
der Organisation übernehmen kann und welche Rolle unterschiedliche Kopplungsmechanis-
men und Instrumente spielen können.
2. Typologie von Ansätzen und Interventionsstrategien des Qualitäts-
managements
Als Ausgangspunkt für eine kritische Reflexion der Möglichkeiten und Grenzen qualitätsbe-
zogener Steuerungsinterventionen sollen auf die Organisation bezogene QM-Ansätze zum
einen aus einer instrumentellen Perspektive und zum anderen bezogen auf mögliche zu-
grunde liegende Steuerungsverständnisse beobachtet werden.
Aus instrumenteller Perspektive lassen sich an Hochschulen evaluations-, akkreditierungs-,
controlling- sowie prozessorientierte Ansätze differenzieren (ähnlich auch Nickel 2014).
Eine derartige Typologisierung scheint geeignet, in analytischer Absicht typische Interventi-
onsstrategien und damit zusammenhängende Herausforderungen einer steuernden Interven-
tion anschaulich zu beschreiben. Um in weiterer Folge einzelne Schwierigkeiten steuernder
Interventionen herausarbeiten zu können, sollen diese vier Typen kurz skizziert werden:
Der Fokus evaluationsorientierter Ansätze liegt auf Befragungsinstrumenten und Peer-Reviews
(im Bereich Studium und Lehre). Ziel ist es, einzelne Leistungsbereiche systematisch zu ana-
lysieren. Durch eine Systematisierung und Verknüpfung von Einzelinstrumenten, durch die
Einbindung in kontinuierliche Regelkreise sowie eine organisationsweite Verankerung tragen
Evaluationsinstrumente zum Aufbau von QM-Systemen bei. Eine besondere Relevanz er-
halten sie durch die Bereitstellung von Informationen als Grundlage für Entscheidungspro-
zesse und die Verknüpfung mit Ziel- und Leistungsvereinbarungen (vgl. HRK 2006) bzw.
als Ausgangspunkt für Reflexions- und Veränderungsprozesse (vgl. Mitterauer 2013, S. 45;
Ditzel 2014).
Bei akkreditierungsorientierten QM-Systemen steht die Gewährleistung von Qualität (von Studi-
engängen bzw. Qualitätssicherungssystemen) durch Konformität mit formalen Standards im
Vordergrund. Grundlage sind Kriterien, in denen externe Anforderungen formal definiert
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werden. Die Qualitätssicherung geschieht insbesondere mittels Kontrolle durch externe Gut-
achterinnen und Gutachter. Dokumentation ist dabei ein wichtiges Instrument sowohl zum
Nachweis der Qualitätsfähigkeit als auch als Referenzpunkt für deren Beurteilung. Die Er-
gebnisse der Qualitätssicherungsverfahren bilden die Grundlage für Entscheidungsprozesse.
Im Vordergrund stehen dabei hochschulinterne Genehmigungsverfahren wie die Einrich-
tung von Studiengängen.
In controllingorientierten QM-Systemen kommt der Messung von Qualität anhand von Leistungs-
indikatoren und ihrer Systematisierung in Kennzahlensystemen eine wichtige Funktion zu.
Die Steuerung der Leistungsprozesse erfolgt durch Definition von Zielvorgaben und dazu-
gehöriger Leistungsindikatoren sowie deren kontinuierliches Monitoring. Dabei wird die
Strategieentwicklung mit der Leistungsbewertung gekoppelt (Scheytt 2006, S. 169). Als Re-
ferenzpunkt für die Überprüfung dient der Zielerreichungsgrad. Im Zuge controllingorien-
tierter Ansätze erfolgt in der Regel eine Kopplung von Ressourcenzuweisungen an Quali-
tätsaspekte bzw. Qualitätsaussagen, z.B. im Rahmen einer leistungsorientierten Mittel-
vergabe. Ein weit verbreitetes Instrument controllingorientierter Ansätze ist die Balanced
Scorecard (vgl. Scheytt 2007).
Bei prozessorientierten QM-Systemen wird die Forschungs- und Lehrqualität als Ergebnis von
ineinandergreifenden Prozessen betrachtet, die es gezielt zu gestalten gilt. Derartige Ansätze
bewegen sich zwischen der Förderung organisationaler Lernprozesse auf der einen Seite und
einer auf Dokumentation und Standardisierung ausgerichteten Konformitätsstrategie zur
Gewährleistung einer gleich bleibenden Ergebnisqualität auf der anderen Seite (vgl. Ditzel
2013). Dabei kommen als Steuerungs- bzw. Rückkopplungsinstrumente Leistungsindikato-
ren, Evaluationsverfahren oder/und Audits zum Einsatz. Insbesondere bei konformitätsori-
entierten Ansätzen ist ein Fokus auf die Festlegung und Beschreibung formaler Prozesse z.B.
durch Prozessleitfäden, Prozessbeschreibungen oder Prozessstandards zu beobachten.
Quer zu dieser Typologisierung von Ansätzen des QMs aus instrumenteller Sicht lassen sich
unterschiedliche Steuerungskonzeptionen differenzieren, welche die Ausprägung der QM-
Systeme weiter beeinflussen. Manche QM-Systeme richten sich eher (a) auf die kontinuierli-
che Weiterentwicklung von Qualität, (b) auf die Gewährleistung einer gleich bleibenden bzw.
definierten Qualität im Sinne von Konformität, (c) auf das Einlösen einer Rechenschafts-
pflicht im Sinne von Legitimität oder/und (d) auf die Bewertung von Leistungen im Sinne
einer Kontrolle. Diese Steuerungskonzeptionen stehen in enger Verbindung zu den von
Stockmann (2006, S. 66ff.) differenzierten Grundfunktionen von Evaluation. Wie noch zu
zeigen sein wird, stehen manche dieser Steuerungsverständnisse im Konflikt mit theoreti-
schen Erkenntnissen zur Steuerbarkeit von Organisationen.
QM-Systeme in der Hochschulpraxis weisen in der Regel Aspekte unterschiedlicher Ansätze
auf und lassen sich unterschiedlichen Steuerungskonzeptionen zuordnen. Mit Blick auf die
herausgearbeitete Typologie von QM-Ansätzen und die genannten Steuerungskonzeptionen
sollen in den nachfolgenden Abschnitten einzelne Aspekte herausgegriffen und einer kriti-
schen Reflexion unterzogen werden. Namentlich sind das die Definition von Plänen als Aus-
gangspunkt für eine nachgeordnete Umsetzung, die Durchsetzung der Planvorgaben sowie
die Kontrolle als wesentliche Interventionsstrategie des QMs. Als konzeptioneller Bezugs-
rahmen dieser Analyse dienen wesentliche Beschreibungskategorien für die Hochschule, wie
sie sich aus einer organisationsbezogenen Hochschulforschung und insbesondere einer sys-
temtheoretisch geprägten Betrachtung der Organisation als sozialem System ableiten lassen.
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3. Probleme steuerungsbezogener Interventionen
Wie wir gesehen haben, spielen Planungs- und Steuerungsprozesse in Ansätzen des QMs
eine zentrale Rolle. Durch die Definition von Zielvorgaben bzw. Standards wird versucht,
das Verhalten der Organisation und ihrer Teilsysteme zu beeinflussen oder gar zu determi-
nieren. Dadurch ergibt sich nicht nur die Notwendigkeit der Definition und anschließenden
Durchsetzung von Planvorgaben, sondern auch die Notwendigkeit, die Übereinstimmung
von Planung und Istzustand zu überprüfen und ggf. gezielt nachzusteuern. Diese Logik
drückt sich in besonderer Weise im sog. Qualitätsregelkreis (PDCA-Zyklus) aus, der als ein
Kernelement des QMs bezeichnet werden kann. Dieser Regelkreis soll im Folgenden heran-
gezogen werden, wesentliche Ideen eines steuerungsorientierten Qualitätsansatzes zu illust-
rieren und zu diskutieren. Einige Problembereiche werden dabei mit Blick auf die einzelnen
Phasen sowie die Übergänge näher beleuchtet.
Je nach Steuerungsverständnis wird bei den beschriebenen Interventionen von mehr oder
weniger deterministischen Wirkmechanismen bzw. einer mehr oder weniger direkten Beein-
flussbarkeit der zu steuernden Systeme ausgegangen. Die nachfolgende Reflexion setzt sich
dabei insbesondere kritisch mit einem deterministischen Steuerungsverständnis auseinander.
Denn es wird vermutet, dass dieses nicht vereinbar ist mit dem spezifischen Steuerungskon-
text an Hochschulen. In der Kritik stehen nicht so sehr die nachfolgend beschriebenen Pha-
sen des Regelkreises, als vielmehr deren deterministische Interpretation.
Am Beginn des Regelkreises steht die Planungsphase. Ein Plan definiert eine bestimmte Wir-
kung (Ergebnis), die durch konkrete Maßnahmen herbeigeführt werden soll. Dabei wird
nicht selten davon ausgegangen, dass zunächst Ziele bzw. Standards zu definieren, Prozesse,
Projekte und Maßnahmen zu planen und entsprechend umzusetzen sind. Der Plan wird im
Sinne einer evidenzbasierten Steuerung auf der Grundlage von Evaluationsergebnissen und
Leistungsindikatoren beispielsweise in Ziel- und Leistungsvereinbarungen (evaluations- und
controllingorientierter Ansatz), in Prozessstandards (prozessorientierter Ansatz) oder in Be-
wertungskriterien (akkreditierungsorientierter Ansatz) definiert und gilt als verbindlicher
Ausgangspunkt für nachgeordnete Operationalisierungs- und Umsetzungsprozesse. Inso-
fern kann auch vom „Primat der Planungsfunktion“ (Schreyögg 1991, S. 259) gesprochen
werden. Zu einem späteren Zeitpunkt dient die Planung als Referenzpunkt für eine Über-
prüfung der Planerfüllung. Planung erfolgt in der Regel in einem top-down-Verfahren, bei
dem zunächst an der hierarchischen Spitze der Organisation Vorgaben definiert werden, die
es dann kaskadisch auf untergeordnete Organisationseinheiten herunterzubrechen gilt.
Als „Planungsproblem“ wird im Folgenden die Herausforderung diskutiert, einen gezielten, vorausschauen-
den Plan zu definieren, der einen validen Ausgangspunkt für eine nachgeordnete Umsetzung bilden kann.
Pläne in Form von Zielen und Standards sollen eine komplexe Sachlage abbilden und in
vorausschauender Art und Weise einen in der Zukunft liegenden Zustand beschreiben. Auch
werden nicht selten die kausalen Zusammenhänge zwischen Sollzustand und dafür notwen-
digen Maßnahmen als bekannt unterstellt und durch einfache Ursache-Wirkungszusammen-
hänge abgebildet.
Diese idealisierten Grundannahmen treffen an Hochschulen als wissensintensiven und pro-
fessionsgeprägten Organisationen auf reale Planungsfelder, die sich als äußerst komplex, dy-
namisch und paradox beschreiben lassen (vgl. Baecker 2000; Meister-Scheytt & Scheytt
2005). Denn sowohl die Lehre und die dadurch anzustoßenden Lernprozesse als auch die
Forschung entziehen sich einer klaren Definition dessen, was ihre Qualität ausmacht, wie sie
optimal zu gestalten und wie sie objektiv zu messen sind (vgl. Pellert 2002, S. 24; Kromrey
2004, S. 240; Harris-Hümmert 2011, S. 35ff.). Es gelten äußerst komplexe Wirkzusammen-
hänge, bei denen es an „vorgegebenen Algorithmen“ (Meier & Schimank 2010, S. 109) fehlt,
die klar definieren, wie bestimmte Probleme zu lösen sind. Insofern wird auch von „unclear
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technologies“ (Cohen, March & Olsen 1972) oder einem „Technologiedefizit“ (Luhmann &
Schorr 1982) gesprochen.
Das System Hochschule verarbeitet diese enorme Komplexität wie alle anderen Sozialsys-
teme auch durch funktionale Differenzierung. Dabei bilden sich unterschiedliche Organi-
sationsbereiche heraus, die sich auf verschiedene Art und Weise auf die Anforderungen der
jeweils relevanten Umwelt einstellen können (vgl. Lawrence & Lorsch 1967). Dadurch lässt
sich die Kapazität des Systems zur Verarbeitung von Umweltkomplexität insgesamt steigern
(Naujoks 1994, S. 111). Erkauft wird das jedoch mit einem Anstieg der Binnenkomplexität
des Systems und einer ausgeprägt eigenwilligen Funktionslogik der Teilsysteme. Diese Ei-
genlogik wird uns bei der Umsetzung von Planvorgaben noch beschäftigen.
Mit Blick auf den Umgang mit Komplexität stellt bereits der Zielbildungsprozess eine be-
sondere Herausforderung für die Steuerung einer Organisation dar. Für die Planungsphase
lassen sich daraus folgende Konsequenzen ableiten:
Planung als Orientierung: Planungsprozesse sind nicht eindeutig determinierbar und immer nur
vorübergehend gültig. Die Planung verliert dadurch zwar nicht gänzlich ihre Bedeutung, aber
das Primat für den Steuerungsprozess (vgl. Schreyögg 1991). Insofern kann die Funktion
von Planung weniger darin bestehen, nachfolgende Managementfunktionen und Operatio-
nalisierungsschritte in einem strengen Sinne zu determinieren, als vielmehr darin, als allge-
meiner Orientierungspunkt wünschenswerten Entwicklungen zu dienen (vgl. Schimank
2009, S. 67). Das hat zur Folge, dass eine sequentielle Abfolge zugunsten eines iterativen,
wechselseitigen Zusammenspiels zwischen den unterschiedlichen Managementfunktionen
bzw. Phasen des Qualitätsregelkreises aufzugeben ist. Zudem ist anzuerkennen, dass Planung
eine Selektion und Komplexitätsreduktion darstellt und als solche immer nur vorläufig sein
kann; sie muss sich einer ständigen Überprüfung stellen (Schreyögg 1991, S. 281). Insgesamt
bedeutet diese Analyse den Bruch mit einem deterministischen Planungsverständnis, das da-
von ausgeht, dass nachfolgende Managementfunktionen, aber auch das Verhalten der Orga-
nisation und ihrer Teilsysteme in eindeutiger Weise beeinflusst werden kann.
Nutzung dezentraler Intelligenz: Je komplexer sich ein Planungsfeld darstellt, umso weniger lässt
es sich von einer hierarchischen Spitze aus überblicken und bewältigen. Damit aber ist die
Organisation auf die Intelligenz dezentraler Einheiten angewiesen, die wegen der funktiona-
len Differenzierung über einen spezifischen Informationsreichtum, Innovativität, Expertise
und Detailkenntnis verfügen (Willke 1989, S. 70f.). Insofern braucht es eine Dezentralisie-
rung von Planungs-, Informationsverarbeitungs- und Steuerungsmechanismen.
Einbau von Komplexität und Paradoxie in die Steuerungsmechanismen: Komplexitätsreduktion wird
insgesamt nicht mehr als adäquate Managementstrategie angesehen (vgl. Baecker 2003; Malik
2008). Die Organisation muss „viel stärker als bislang mit vorläufigen, provisorischen, unge-
wissen und hypothetischen Prämissen und Projekten“ arbeiten (Willke 2007, S. 112). Für das
Management bedeutet das, Instabilitäten, Mehrdeutigkeiten und Unsicherheiten als Rahmen-
bedingung des Handelns zu akzeptieren und beispielsweise durch die Bearbeitung wider-
sprüchlicher Fragestellungen und Antworten in Planungs- und Reflexionsprozesse zu integ-
rieren (vgl. Laske & Meister-Scheytt 2003; Krücken 2008, S. 357). Eine Trivialisierung der
Komplexität, Dynamik und Paradoxie der Leistungsprozesse in Steuerungsstrukturen und -
mechanismen sollte vermieden werden. Vor allem aber darf die Abbildung der Realität nicht
mit der Realität selbst verwechselt werden (vgl. Scheytt 2006, S. 174).
In der nächsten Phase des Qualitätsregelkreises werden die zuvor definierten Ziele und Stan-
dards als mehr oder weniger verbindlicher Ausgangspunkt für eine nachgeordnete Umset-
zung verstanden. Die Herausforderung besteht nun darin, die Planvorgaben umzusetzen bzw. aus
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zentraler Perspektive betrachtet durchzusetzen. Dies soll im Folgenden als „Durchsetzungsproblem“ dis-
kutiert werden.
Bei der Verfolgung klar definierter Ziele und Standards besteht zunächst die Gefahr, dass
die Planerfüllung die gewünschte Wirkung verfehlt. Mit Blick auf evaluations- und control-
lingorientierte Ansätze kann eine übermäßige Ausrichtung auf die Erfüllung von Zielen zu
nicht-intendierten Effekten führen (vgl. Scheytt 2007, S. 16; Jaeger 2008, S. 96). Eine klare
Vorgabe von Zielwerten beispielsweise für Leistungsindikatoren wie Studienerfolg oder Stu-
diendauer kann zur Folge haben, dass sich die Ergreifung von Maßnahmen eher davon leiten
lässt, die definierten Zielwerte zu erreichen, darüber aber die Inangriffnahme der dahinter
liegenden Probleme aus dem Blick gerät (vgl. Scheytt 2006, S. 177).
Mit Blick auf akkreditierungs- und prozessorientierte Ansätze und die Gewährleistung von
Konformität mit definierten Standards weisen neo-institutionalistische Analysen darauf hin,
dass es zu einer Entkopplung von Formal- und Aktivitätsstruktur (vgl. Meyer & Rowan 1977)
bzw. Organisationsstruktur (decisions) und Schauseite (talk) einerseits und Handlungsrouti-
nen (action) andererseits (vgl. Brunsson 1991) kommen kann, sofern die Standards im Wi-
derspruch zu den Anforderungen und zur Effizienz der realen Arbeitsprozesse stehen. Eine
handlungsleitende Wirkung von formalen Vorgaben und Strukturen kann zwar unterstellt
werden (vgl. Walgenbach & Beck 2003), allerdings ist nicht unbedingt damit zu rechnen, dass
diese Wirkung die intendierte bzw. rational erwartbare ist.
Beide Mechanismen können dazu führen, dass die Vorgaben nur scheinbar in der gewünsch-
ten Form umgesetzt werden und das Verhalten der Organisation somit nicht determiniert
werden kann. Vor diesem Hintergrund könnte eine im Sinne des Vordringens auf die Hand-
lungsebene wirksamere Strategie darin bestehen, bei den handelnden Akteurinnen und Akt-
euren in erster Linie ein Bewusstsein für bestimmte Themen oder Problematiken herzustel-
len, wodurch Ziele und Standards eine aufmerksamkeitsschaffende Funktion erhielten und Orien-
tierungspunkte für die Umsetzung bereithielten. Es ginge dann aber nicht um eine determi-
nistische Erfüllung bzw. Einhaltung von Zielwerten oder Standards.
Eine grundsätzlichere Kritik gezielter Steuerungseingriffe findet sich zum einen in system-
theoretisch geprägten Beiträgen zur Steuerung von Organisationen und zum anderen aus der
Perspektive der Hochschule als Expertenorganisation.
In einer systemtheoretischen Interpretation operieren Organisationen als selbstreferentielle
und operativ geschlossene Sozialsysteme (vgl. Luhmann 2000) im Sinne einer „nicht-trivialen
Maschine“ (Foerster 1993, S. 126ff.). Im Zuge der funktionalen Differenzierung bilden sie
eine ganz eigene Funktionslogik aus, die dazu führt, dass Selbststeuerung zum primären Steue-
rungsmechanismus wird. Systeminterne Operationen orientieren sich an eigenen „Präferenz-
regeln“ durch je eigene Semantiken, Rationalitäten, Operationsregeln, Kontingenzräume und
Entwicklungsdynamiken (Willke 1989, S. 87 u. 2014, S. 57). Aber auch die Bedingungen zur
Interaktion mit der Umwelt und mit anderen Teilsystemen werden durch die Eigenlogik
des (Teil-)Systems bestimmt (Willke 1989, S. 88). Operative Geschlossenheit meint dabei
nicht eine generelle Schließung des Systems gegenüber Ereignissen und Irritationen aus der
Umwelt. Aber externe Ereignisse werden allein „nach den vom System gesetzten Kriterien
selegiert und ausschließlich in internen Operationen und damit in der Logik des Systems im
System verarbeitet“ (Willke 2014, S. 43). Organisationen und ihre Teilsysteme definieren die
„Tiefenstruktur ihrer Selbststeuerung“ selbst und konstituieren genau dadurch „ihre Unab-
hängigkeit von externen Faktoren, ihre spezifische Logik und ihre operative Geschlossen-
heit“ (ebd., S. 52). Insofern können Interventionen als Kommunikationsversuche von außen
bestenfalls eine Irritation im (Teil-)System erzeugen. Dieses entscheidet selbst, wie es die
Intervention bzw. Irritationen verarbeitet und ob es diese als Kommunikationsversuch über-
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haupt wahrnimmt und Anschlusskommunikation folgen lässt. Eine gezielte, direkte oder li-
neare Steuerung von außen ist nicht oder nur bedingt möglich (Willke 2001, S. 31 u. 2007, S.
25). Damit wird das Ende der Möglichkeit einer hierarchischen, deterministischen Steuerung
markiert. Andererseits öffnet diese Analyse den Blick für ein heterarchisches Verhältnis der
einzelnen Teilsysteme und ein „Primat der Selbststeuerung“ (Willke 1989, S. 91).
Zu dem Ergebnis einer hohen Autonomie dezentraler Einheiten führt auch die Betrachtung
der Hochschule als Expertenorganisation (vgl. Mintzberg 1983; Pellert 1999). Weil die Leis-
tungserstellung in Forschung und Lehre eng an die Leistungsfähigkeit und Leistungsbereit-
schaft der Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler gekoppelt ist, definiert sich die Leistung
einer Hochschule in besonderer Weise aus den Leistungen der einzelnen Expertinnen und
Experten.
Dabei zeichnet die Hochschule eine Koexistenz loser und fester Kopplungsmechanismen
aus (Weick 1976). Während das bürokratisch und funktional organisierte Verwaltungssystem
und das durch die Expertinnen und Experten geprägte Wissenschaftssystem nur recht lose
gekoppelt sind, finden sich innerhalb des Verwaltungssystems, aber auch innerhalb wissen-
schaftlicher Teilsysteme (wie Fakultäten, Instituten, Fächergruppen, Lehrstühlen) recht aus-
geprägte Kopplungsmechanismen. So erfolgt innerhalb der Verwaltung eine Kopplung bei-
spielsweise durch Hierarchie, Kommunikationswege oder Verfahrensstandards und inner-
halb der Wissenschaft eher durch Methodenstandards, Forschungsparadigmen, Denkschu-
len oder persönliche Abhängigkeiten. Die lose Kopplung zwischen den Systemen ermöglicht
die Ausdifferenzierung unterschiedlicher Wertsysteme, Rationalitätskriterien, Arbeitsformen
und Kulturen (vgl. Hanft 2000, S. 18; Pellert 2000, S. 44).
Für die Steuerung des Wissenschaftssystems das ja gerade im Fokus eines QMs von Stu-
dium und Lehre oder der Forschung steht bedeutet das, dass wichtige Steuerungsmecha-
nismen wie die Qualifizierung und Sozialisation, die Selektions- und Zugangsbarrieren, die
Standards der Qualitätssicherung sowie wissenschaftliche Reputation durch die Fachdisziplin
geprägt werden (vgl. Pellert 1999, S. 167ff.; Schimank 2005). Die Organisation als „korpora-
tiver Akteur“ verfügt hingegen nur über eingeschränkte organisationale Anreizsysteme (vgl.
Hanft 2000, S. 15) und damit nur über einen eingeschränkten Einfluss auf das Expertensys-
tem. Selbstkontrolle und -steuerung durch die Profession erhalten dadurch einen hohen Stel-
lenwert (vgl. Pellert 1999, S. 173).
In der nächsten Phase des Regelkreises, der sog. Check-Phase, geht es grundsätzlich darum
zu überprüfen, ob die Ausführung den Vorgaben der Planungsphase entspricht. Für evalua-
tions- und controllingorientierte Ansätze geht es dabei im Wesentlichen um die Überprüfung
der Zielerreichung; für akkreditierungsorientierte Ansätze bildet die Konformität mit defi-
nierten Standards den Referenzpunkt der Überprüfung; bei prozessorientierten Ansätzen
spielt je nach Ausprägung eine Überprüfung der Zielerreichung oder/und der Konformität
mit Standards eine Rolle. Ohne Mechanismen der Kontrolle (durch Evaluation, Leistungs-
indikatoren, Audits) ist eine Aussage zur Planerfüllung nicht möglich.
Mit dieser Notwendigkeit der Überprüfung sind im Wesentlichen zwei Probleme verbunden, die nachfolgend
als „Mess- und Kontrollproblem“ thematisiert werden sollen: Zum einen erfordert zumindest die
Überprüfung der Zielerreichung eine objektive Messbarkeit der Ziele. Dies stellt hohe An-
forderungen an die Güte der Messverfahren, was im Kontext von Lehre und Forschung
nicht ohne Weiteres einzulösen ist (vgl. Kromrey 2004, S. 240). Zum anderen können insbe-
sondere auf Konformität ausgerichtete Kontrollversuche im Sinne nicht-intendierter Effekte
das zeigen Erfahrungen mit der ISO 9001 nicht nur zu einer Demotivation der Mitarbei-
terinnen und Mitarbeiter (Kondo 2000, S. 7), sondern auch zu einer fehlerunfreundlichen
Grundhaltung (Tsiotras & Gotzamani 1996, S. 74) führen, wodurch Fehler mehr als Makel,
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denn als Potential begriffen werden. Dies wirkt einem auf Veränderung und Lernen gerich-
teten Qualitätsansatz entgegen.
Erfahrungen in der Praxis zeigen, dass in der sog. Schließung des Qualitätsregelkreises eine
wesentliche Herausforderung des QMs an Hochschulen liegt (vgl. Mittag, Bornmann & Da-
niel 2003, S. 130ff.; Pietzonka 2013, S. 86). Damit wird der Übergang aus der Phase der
Überprüfung (check) in die Ableitung und Umsetzung konkreter Maßnahmen (act) ange-
sprochen. Die Herausforderungen dieser Phase bzw. dieses Phasenübergangs ergeben sich
in gewisser Weise kumuliert aus den zuvor diskutierten Überlegungen. Denn letztendlich
stellen sich alle unter dem Begriff „Durchsetzungsproblem“ subsummierten Herausforde-
rungen gleichsam als relevant für die Phase der Verbesserung heraus. Was für den Übergang
von der Planungs- zur Umsetzungsphase für die Durchsetzung von Planungsvorgaben gilt,
findet seine Entsprechung im Übergang von der Überprüfung zur Verbesserung durch die
Definition und Umsetzung von Maßnahmen.
4. Qualitätsmanagement zwischen Selbst- und Kontextsteuerung
Ausgangspunkt der nachfolgenden Überlegungen zu den Möglichkeiten qualitätsbezogener
Steuerungsinterventionen ist zunächst ein Bekenntnis zur Selbststeuerung als primärem Steu-
erungsmechanismus. Und das heißt nicht, mehr Selbststeuerung zuzulassen, sondern viel-
mehr die Existenz einer selbstreferentiellen und operativ geschlossenen Operationsweise
von Organisationen grundsätzlich anzuerkennen und in das Kalkül von Steuerungsinterven-
tionen einzubeziehen.
Es geht einerseits darum, die positiven Errungenschaften der funktionalen Differenzierung
nicht zu verspielen, d.h. den Detailreichtum sowie die „Dynamik, Innovationsfähigkeit, Viel-
falt und Variabilität der Teile zu erhalten, indem deren dezentralisierte Informationsverar-
beitung, Problemlösungs- und Implementationsfähigkeiten in erster Linie zum Zuge kom-
men“ (Willke 2014, S. 64). Andererseits ist aber auch festzustellen, dass die Teilsysteme im
Sinne ihrer eigentümlichen Operationslogik dazu neigen, Belange der Gesamtorganisation
und deren Umwelt zu ignorieren oder zumindest nur nach Maßgabe der eigenen Selektions-
mechanismen und -kriterien zu verarbeiten. Dies macht eine Orientierung und Koordination
der Teile auf das Ganze überhaupt erst erforderlich, sofern die autonome Operationsweise
nicht in Autarkie enden und damit die Existenz des Gesamtsystems gefährden soll (Willke
1989, S. 74).
Nach einem solchen Verständnis kann Steuerung von außen lediglich in Form einer Irritation
gedacht werden, aus der sich eine Anregung des Systems ergeben kann, aber nicht ergeben
muss. Daraus leiten sich unterschiedliche Perspektiven für die Steuerung von Organisationen
ab.
Im klassischen Ansatz der Fremdsteuerung wird davon ausgegangen, dass das Verhalten der
Organisation und all ihrer Teilsysteme aus einer hierarchischen Spitze heraus beeinflusst bzw.
determiniert werden kann. Ein derartiges Steuerungsverständnis stößt allerdings, wie wir im
vorhergehenden Abschnitt gesehen haben, angesichts von komplexen, dynamischen und pa-
radoxen Entscheidungssituationen an seine Grenzen. Fremdsteuerung läuft unter diesen Be-
dingungen Gefahr, nicht-intendierte Effekte zu produzieren oder gar wirkungslos zu bleiben.
Eine mögliche Alternative könnte in der Strategie des „Durchwurstelns“ als zufallsgesteuer-
tem Verfahren der Evolution liegen, bei dem die Selbststeuerung der Teilsysteme sich selbst
überlassen wird. Diese Strategie erlaubt zwar den Umgang mit komplexen, dynamischen und
paradoxen Situationen, läuft ihrerseits jedoch Gefahr, „an jeder nächsten Ecke von einer
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nicht vorhergesehenen, unüberwindlichen Schwierigkeit überrascht zu werden“ (Willke
1989, S. 80).
Als möglichen Ausweg aus diesem Dilemma stellt Willke (1989) das Konzept der Kontext-
steuerung vor. Dahinter steckt die Idee, nicht direkt auf ein zu steuerndes System einzuwir-
ken, sondern indirekt die Kontextbedingungen der Selbststeuerung zu beeinflussen. Die
Kontextbedingungen sollen so gestaltet werden, „dass das betreffende (fokale) System seine
Optionen nach dem Gesichtspunkt höchstmöglicher Umweltverträglichkeit und Kompati-
bilität wählt“ (Willke 2014, S. 60). Die Kontextbedingungen „dämpfen oder fördern be-
stimmte Optionen (…) nach Kriterien ihrer Konsequenz“ für die Organisation bzw. deren
Umwelt (ebd., S. 65). Dadurch wird versucht, die eigensinnige Operationsweise des Systems
in eine bestimmte Richtung zu lenken (ebd., S. 66), indem „Arenen für selbstorganisatorische
Prozesse“ geschaffen werden, „die für das Auftreten gewünschter Ereignisse am günstigs-
ten“ erscheinen (Naujoks 1994, S. 113).
Als Kontextbedingungen der Selbstorganisation werden jene Rahmenbedingungen verstan-
den, welche die Interaktion der Teilsysteme sowie ihre Selektionsmechanismen und -kriterien
beeinflussen. Es geht um Mechanismen der strukturellen Kopplung, mit denen die Absolut-
heit der operativen Geschlossenheit aufgelöst wird, „indem unterschiedliche Operations-
modi durch ‚Zwischenstücke‘ oder ‚Zwischeneinrichtungen‘ füreinander zugänglich werden,
obwohl sie je in ihrer eigenen Logik gefangen bleiben und auch nur im Rahmen dieser Logik
operieren können“ (Willke 2014, S. 52f.).
Mit Blick auf die Frage, wie diese Kontextbedingungen gesteuert werden können, lassen sich
zwei unterschiedliche Ansätze unterscheiden, eine „direktive“ und eine „dezentrale“ Kon-
textsteuerung (vgl. Naujoks 1994, S. 118ff.). Bei der direktiven Kontextsteuerung werden die
Kontextbedingungen im Sinne einer Fremdsteuerung aus einer hierarchischen Spitze gesetzt.
„Dezentrale Steuerung der Kontextbedingungen soll heißen, dass ein Mindestmaß an ge-
meinsamer Orientierung oder ‚Weltsicht‘ zwar unumgänglich ist für die Konstitution einer
komplexen differenzierten Organisation, dass aber dieser gemeinsame Kontext nicht mehr
von einer zentralen Einheit oder von einer hierarchischen Spitze des Systems erzeugt und
vorgegeben werden kann“ (Willke 1989, S. 86).
Im Folgenden wollen wir uns auf die dezentrale Fassung konzentrieren. Denn Kontextsteu-
erung als „direktive“ Kontextsteuerung zu interpretieren, würde wiederum dazu führen, das
Problem der Fremdsteuerung auf die Steuerung der Kontextbedingungen zu verlagern. Da-
mit würden wir uns die Gefahr nicht-intendierter Effekte mit einhandeln. Vor dem Hinter-
grund der obigen Ausführungen erscheint es konsequent, den Gedanken der Selbststeuerung
bis auf die Beeinflussung der Kontextbedingungen fortzusetzen und Kontextsteuerung als
„dezentral“ zu konzeptualisieren. Indem ein direkter und direktiver Zugriff auf das System
vermieden wird (Willke 2014, S. 60), erhält die Steuerung der Kontextbedingungen damit ein
ausgeprägt dezentrales und partizipatives Moment.
Mit Dezentralisierung ist nicht gemeint, die Dichotomie zentral/dezentral einseitig in Richtung
klassischerweise als „dezentral“ bezeichneter Einheiten (wie Fakultäten, Institute oder Lehr-
stühle) aufzulösen und gleichsam die Steuerungskompetenz dorthin zu verlagern. Vielmehr
ist damit gemeint, dass sich im Sinne der Selbststeuerung jedes Teilsystem der Bewältigung
seiner (Teil-)Umwelt widmen kann und die Teile eher in einer heterarchischen Netz-
werkstruktur (Willke 1989, S. 71) als in einem hierarchischen Verhältnis zueinander stehen.
Damit wird zwar das Primat der hierarchischen Spitze aufgehoben, aber als „gleichberech-
tigte“ Teilsysteme reihen sich Organisationseinheiten wie Hochschulleitung, Fakultätslei-
tung, Stabstellen und Verwaltungseinheiten in die Netzwerkstruktur ein. Was das für die
Funktion von Führung bedeuten könnte, wird weiter unten noch einmal aufgegriffen.
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In einer weniger radikal gedachten Interpretation ist diese Überlegung anschlussfähig an eine
der Grundideen des modernen QMs, wonach die Verantwortung für Qualität nicht an eine
Stelle z.B. an die „Qualitätskontrolleure“ – delegiert werden kann, sondern alle Mitglieder
einer Organisation zur Entstehung von Qualität beitragen (Harvey & Green 2000, S. 22).
Nach diesem Verständnis geht es darum, eine Qualitätskultur zu fördern, bei der alle in den
Entstehungsprozess von Qualität involvierten Personen ihre Rolle erkennen und sich an ei-
nem „Dialog über Qualität“ (Arnold 1994, S. 9) beteiligen. Die Verantwortung für Qualität
ist demnach möglichst dort zu verorten, wo sie in den Leistungs-, aber auch den Leitungs-
und Supportprozessen entsteht.
Dabei erfordert die Delegation der Verantwortung nicht nur Vertrauen in die „Qualitätsfä-
higkeit“ der Teilsysteme, sondern stellt auch hohe Anforderungen an deren Selbststeue-
rungsfähigkeit und -willigkeit. Im Anschluss an Luhmann (1984, S. 617) beschreibt Willke
als Reflexion die „Fähigkeit eines Systems, die eigenen Operationen an der eigenen Identität
als einer Leitidee zu orientieren“ (1989, S. 77). Diese Identität definiert sich für ein System
bzw. Teilsystem gerade in seiner Differenz zur Umwelt (Naujoks 1994, S. 117). Und es geht
nicht nur darum, dass es seine Operationen an dieser Differenz ausrichtet, sondern dass es
diese Differenz in einem reflexiven Sinne beobachtet. Gerade weil Qualität in besonderer
Weise die Identität eines Systems als Differenz zu seiner Umwelt repräsentiert, weist Baecker
(2001) darauf hin, dass Qualität und eine Auseinandersetzung mit ihr im Sinne qualitätsbe-
zogener Interventionen in besonderer Weise erlauben, die Kopplungen eines Systems „mit
seiner Umwelt aus Sicht der Umwelt zu überprüfen“ (2001, S. 858). In diesem Sinne geht es
um eine „Selbsterfindung“ (ebenda), eine Auseinandersetzung mit der eigenen Identität.
Zu einer solchen Reflexion gehört „die Fähigkeit zur Selbstbeobachtung und Selbstbeschrei-
bung und schließlich zum ‚Verstehen‘ auch anderer, externer Systeme“ (Willke 1989, S. 78).
Es ist notwendig, „dass externe Sichtweisen in das interne Funktionieren“ einfließen“ (Pellert
2010, S. 43), um die Organisationsmitglieder „mit den jeweils notwendigen Fragen“ zu kon-
frontieren (Pellert 2000, S. 54), die sie zu einer Selbstreflexion und einer Auseinandersetzung
mit für die Organisation relevanten Themen anregen. Ganz grundsätzlich geht es also darum,
die Selbstreflexionsfähigkeit der Organisation und ihrer Teilsysteme zu fördern und damit
den Teilsystemen eine Rückbindung an die Gesamtorganisation zu ermöglichen. Die Teil-
systeme sollen aus dieser Perspektive „bemerken, was sie normalerweise nicht bemerken
nämlich die Wirkung ihrer Operationsweise auf die anderen Teile der Organisation und auf
die Organisation insgesamt“ (Willke 1989, S. 76). Es geht darum, „die Folgen einer bestimm-
ten Optionenwahl, vor allem deren nicht-intendierte Folgen, auf die Systeme in der Umwelt
des handelnden Systems zu reflektieren“ (Willke 2014, S. 59).
Abschließend soll nun skizziert werden, in welcher Form QM zu einer dezentralen Kontext-
steuerung beitragen kann. Dabei sollen zwei Aspekte herausgegriffen werden, zum einen die
Frage der Reflexion und Identität und zum anderen die Frage der strukturellen Kopplung als
Mechanismus zur Steuerung der Kontextbedingungen.
Zunächst erscheint es jedoch erforderlich, die Perspektive einzuschränken, unter der QM im
Folgenden betrachtet werden soll. Denn es drängt sich schnell die Frage auf, wer bei der
Kontextsteuerung steuern soll. Aus dem systemtheoretischen Verständnis der Selbststeue-
rung als primärem Funktionsmechanismus von Organisationen richtet sich diese Frage nicht
auf ein Subjekt steuernder Interventionen, sondern vielmehr auf die Eigenlogik des Systems
bzw. der Teilsysteme. Da es dabei um Wirkmechanismen, also um eine prozesshafte Sicht
auf Management geht, soll in diesem Beitrag die funktionale Seite, d.h. QM als Management-
prozess bzw. Steuerungsintervention beleuchtet werden. Eine solche Perspektive grenzt sich
Forschungsprojekt WirQung Working Paper 2015/01
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von einem institutionellen Verständnis des QMs als Einrichtung, als Abteilung, Stabstelle
oder Zentrum ab.
Bevor auf die funktionale Perspektive eingegangen wird, soll dennoch ein kurzer Hinweis
darauf erfolgen, was die Überlegungen zur dezentralen Kontextsteuerung für das Manage-
ment im Sinne von Führung bedeuten könnten. Mit dem Paradigmenwechsel der Kontext-
steuerung ist unweigerlich ein Verzicht der hierarchischen Spitze auf Macht und direktive
Steuerungsinterventionen verbunden. Es geht darum, die „Voraussetzungen für ein frucht-
bares Miteinander zu schaffen beziehungsweise zu fördern“ (Naujoks 1994, S. 123). Dadurch
gewinnen die Delegation von Verantwortung, eine Betreuung und Unterstützung der Teil-
systeme sowie eine moderierende Intervention als Führungshandeln an Bedeutung.
Die Kernfunktion von QM als Kontextsteuerung kann darin gesehen werden, die Aufmerk-
samkeit gezielt auf Belange der Gesamtorganisation zu lenken, über die Ausrichtung an den
Anforderungen der Interessengruppen einen Umweltbezug herzustellen und mit Blick auf
eine verantwortliche Selbststeuerung die Selbstreflexionsfähigkeit der Organisation und ihrer
Teilsysteme zu fördern. Dabei wird davon ausgegangen, dass Veränderungen – insbesondere
wenn sie eine nachhaltige Wirkung entwickeln sollen durch Selbstorganisationsprozesse
aus dem (Teil-)System entstehen. Von außen bzw. von einer hierarchischen Spitze kann die-
ser Entstehungsprozess im Sinne von Kontextsteuerung bestenfalls gefördert, aber nicht de-
terminiert werden. Damit liegt der Fokus mehr auf der Förderung einer veränderungsfreund-
lichen Organisationskultur als auf Dokumentation, Konformität, Kontrolle und determinis-
tischer Steuerung.
Kontextsteuerung bedeutet zunächst, geeignete Kopplungsmechanismen zu finden, um die
Selbststeuerung der Teilsysteme auf Belange der Gesamtorganisation bzw. der relevanten
Umwelt zu beziehen. Dabei erscheint es notwendig, die Möglichkeiten und Grenzen loser
bzw. fester Kopplung im Blick zu behalten (vgl. Weick 1976).
Strukturen: Kommunikations- und Entscheidungsstrukturen können als ein mögliches ver-
bindendes Element zwischen den Teilsystemen verstanden werden. Das betrifft die formalen
und informellen Strukturen innerhalb der Organisation, die im Sinne der „Dezentralisierung“
möglichst partizipativ angelegt sein sollten. Hinsichtlich einer Unterstützung von Prozessen
der Reflexion und Identitätsbildung erscheint es darüber hinaus aber auch notwendig, Orte
und Freiräume zu schaffen, in denen ein Austausch und eine Auseinandersetzung mit Qua-
litätsaspekten bzw. mit der eigenen Identität stattfinden können. Die formalen Strukturen
der Entscheidungsfindung und -verarbeitung werden dafür nicht ausreichen. Was es braucht,
sind „intermediäre Rollen und Instanzen“ (Willke 1989, S. 76) wie projektorientierte oder
interdisziplinäre Arbeitsgruppen, aber auch offene Räume für den Dialog wie Workshops,
Diskussionsveranstaltungen, Klausurtagungen etc.
Ziele und Standards: Eine strukturelle Kopplung kann darüber hinaus durch eine wohlüberlegte
Auswahl von Zielen und Standards erfolgen. Die Funktion von derartigen Planungsvorgaben
kann darin liegen, allgemeine Orientierungspunkte für das Handeln innerhalb einer Organi-
sation zu geben und die Aufmerksamkeit auf relevante Aspekte und notwendige Verände-
rungen zu legen, indem versucht wird, die Relevanz- bzw. Selektionskriterien der (Teil-)Sys-
teme zu beeinflussen. Dabei können unterschiedliche Sichtweisen zusammengebracht und
im Sinne der „dezentralen“ Kontextsteuerung durch partizipative Prozesse organisationsin-
tern ausgehandelt werden.
Die organisationsweiten Festlegungen und Rahmenvorgaben sollten allerdings hinreichend
abstrakt und allgemein gehalten sein (Orton & Weick 1990, S. 212), nur einige wenige Im-
pulse setzen (Pellert 2002, S. 28) und sich auf wesentliche Aspekte beschränken, um ausrei-
chend Spielraum für Interpretationen und eine Anpassung an lokale Erfordernisse zu lassen.
Forschungsprojekt WirQung Working Paper 2015/01
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Bezogen auf die Definition von Zielen können im Sinne einer strategischen Entwicklungs-
richtung damit wesentliche Triebkräfte für wünschenswerte Entwicklungen benannt werden
(vgl. Schimank 2009). Bezogen auf Standards kann es beispielsweise im Rahmen prozessori-
entierter Ansätze darum gehen, sich auf einzelne, erfolgskritische Prozessschritte oder wich-
tige Entscheidungsinstanzen zu einigen (vgl. Ditzel 2013, S. 117), von einer detailgenauen
Abbildung und vor allem Festschreibung aller Prozesse ist allerdings abzusehen.
Beobachtungsinstrumente: Eine wesentliche Funktion von QM kann darin gesehen werden, Dif-
ferenzen zu produzieren (vgl. für das Controlling Scheytt 2005, S. 397ff.; Kappler 2006, S.
36ff.) und damit Prozesse der Reflexion und Identitätsbildung zu befördern. Differenzpro-
duktion meint die Beobachtung der Differenz eines Systems zu seiner Umwelt. Und dabei
handelt es sich weniger um einen Abgleich von Plan- und Istwerten, sondern vielmehr um
einen Abgleich zwischen Vorstellungen, Bildern bzw. Identitäten (z.B. bezogen auf einen
konkreten Qualitätszusammenhang oder -aspekt) mit deren Repräsentation bzw. Abbildung
(z.B. durch Zahlenwerke, Rankings oder Evaluationen). Erkenntnistheoretisch betrachtet
existiert beides nur als Konstruktion, die Identität als Konstruktion des Systems und die
Repräsentation als Konstruktion der Beobachterin/des Beobachters bzw. Beobachtungsin-
struments. Indem QM Beobachtungsinstrumente wie Evaluationsverfahren und Leistungs-
indikatoren bereitstellt, können bestimmte Zusammenhänge beobachtet und bestimmte
Konstruktionen thematisiert werden. Sofern sich daraus eine Differenz zwischen der Vor-
stellung vom Qualitätszusammenhang und dessen Repräsentation ergibt, besteht die Mög-
lichkeit, dass sich das beobachtete System irritieren lässt und Prozesse der Reflexion, Identi-
tätsbildung und ggf. der Veränderung angeregt werden.
Dabei kann die Funktion von Leistungsindikatoren darin bestehen, den Blick auf im Sinne
der strategischen Orientierung relevante Fragestellungen oder Problembereiche zu lenken,
während Evaluationsinstrumente die Funktion übernehmen, einzelne Bereiche, für die ein
Handlungspotential identifiziert wurde, differenzierter zu betrachten. Der Informationsbe-
darf wird in erster Linie durch die „betroffenen“ Teilsysteme formuliert. Für evaluationsori-
entierte Ansätze könnte das bedeuten, sich auf die Anwendung unterschiedlicher Evalua-
tionsinstrumente und ggf. auf wenige gemeinsame Fragestellungen zu verständigen und
gleichzeitig dezentrale Anpassungen und Ausdifferenzierungen zuzulassen bzw. zu fördern.
5. Fazit und Ausblick
Der Beitrag greift Beobachtungen aus der Praxis des QMs an Hochschulen auf und unter-
zieht einzelne Aspekte steuernder Interventionen einer kritischen Analyse. Als theoretischer
Bezugsrahmen werden Erkenntnisse aus einer organisationsbezogenen und insbesondere
systemtheoretischen Organisations- und Managementforschung herangezogen. Dabei lenkt
die Betrachtung der Operationsweise der Hochschule als Organisation sowie der Organisa-
tion als soziales System den Blick auf die (prinzipielle) Wirkung steuerungsorientierter Inter-
ventionen und sensibilisiert für eine differenzierte Auseinandersetzung mit den Grenzen und
Möglichkeiten des QMs.
Durch die selbstreferentielle Operationsweise der Hochschule als Organisation ergibt sich
eine hohe Autonomie der Teilsysteme, so dass sich klassische Formen einer direktiven und
deterministischen Steuerung als weit schwieriger erweisen, als es gemeinhin unterstellt wird.
Die Wirksamkeit von Interventionsstrategien wie externer Qualitätssicherung, der Sicherstel-
lung von Konformität mit formalen Standards, (zentraler) Steuerung mittels Evaluationser-
gebnissen bzw. Leistungsindikatoren oder einer deterministischen Planung steht damit auf
dem Prüfstand.
Forschungsprojekt WirQung Working Paper 2015/01
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Vor diesem Hintergrund scheint es notwendig, die systeminterne Steuerungsproblematik
ernst zu nehmen und anzuerkennen, dass Steuerung als Selbststeuerung durch die Organisa-
tion und ihre Teilsysteme erfolgt. Die Suche nach Möglichkeiten der Steuerung wirft dann
die Frage auf, wie die Kontextbedingungen der Selbstorganisation beeinflusst werden kön-
nen. Und genau an diesem Punkt setzt das Konzept der Kontextsteuerung an, das als Blau-
pause herangezogen wird, ein alternatives Steuerungsverständnis für das QM an Hochschu-
len zu skizzieren.
Im Sinne einer dezentralen Kontextsteuerung kann in einem partizipativen Prozess über eine
(teilsystemübergreifende) Verständigung versucht werden, durch Kontextbedingungen die
Selektionsmechanismen der Teilsysteme zu beeinflussen. Dabei bleibt die Schwierigkeit, dass
Intervention – auch bezogen auf eine Beeinflussung der Kontextbedingungen in Organi-
sationen als sozialen Systemen bestenfalls in Form einer Irritation möglich ist. Das Verhalten
des Systems lässt sich von außen nicht determinieren. Insofern kann es bereits als Erfolg
bezeichnet werden, wenn es gelingt, das System durch Irritation in Bewegung zu bringen.
Nach einem solchen Verständnis stellt sich weniger die Frage, welche Verfahren der Quali-
tätssicherung und -entwicklung wirksam sind und wie sie auszugestalten sind. Vielmehr lenkt
es den Blick einerseits auf die notwendige bzw. zumutbare Stärke von Kopplungsmechanis-
men (lose vs. fest) und andererseits auf die Funktion, die dem QM und seinen Instrumenten
zukommen soll bzw. kann.
Ein QM, wie es sich im Anschluss an diese Analyse anbietet, zeichnet sich nicht nur durch
auf die Beeinflussung der Kontextbedingungen gerichtete Steuerung, sondern auch durch
eine dezentrale Verankerung der Verantwortlichkeit für Qualität sowie ein grundlegend par-
tizipatives Moment aus. Dezentralität wird dabei in einer durchaus radikalen Art und Weise
gefasst, bei der an die Stelle einer hierarchischen eine heterarchische Struktur tritt. Reflexion
bzw. reflexive Identitätsbildung werden für ein QM als Kontextsteuerung zu einem wesent-
lichen Anliegen, so dass die Aufgabe von Beobachtungsinstrumenten darin besteht, Diffe-
renzen zwischen Selbstbildern und Repräsentationen zu produzieren und damit auf die An-
regung von Reflexions-, Lern- und Veränderungsprozesse hinzuwirken.
Auch wenn man dem systemtheoretischen Grundpostulat, Organisationen als selbstreferen-
tielle, operativ geschlossene Sozialsysteme zu rekonstruieren, nicht vollständig folgen
möchte, weist der Ansatz der dezentralen Kontextsteuerung auf wesentliche Herausforde-
rungen einer steuernden Intervention hin und sensibilisiert für ein andersartiges Steuerungs-
verständnis. Ein solches geht davon aus, dass sich das Verhalten von Organisationen nicht
durch direktive und deterministische Interventionen in der intendierten Weise beeinflussen
lässt; vielmehr ist mit unerwünschten Nebeneffekten zu rechnen. Es sensibilisiert für die
hohe Autonomie der Teilsysteme einer Organisation sowie die Notwendigkeit, die Verant-
wortung für Qualität möglichst dezentral zu verorten und Steuerung partizipativ anzulegen.
In der Praxis lässt sich eine zunehmend dezentrale Verankerung von Qualitätssicherungs-
und -entwicklungsprozessen beobachten. Mit Blick auf die zugrunde liegenden Steuerungs-
konzeptionen bleibt allerdings zu hinterfragen, inwiefern es sich dabei um die Fortsetzung
deterministischer Steuerungsinterventionen durch einen direkteren Zugriff auf die ausfüh-
rende Ebene handelt oder ob damit ein Paradigmenwechsel im Sinne der Selbststeuerung
verbunden ist. Dabei wird der Erfolg dezentraler Ansätze nicht nur davon abhängen, inwie-
fern die Teilsysteme ihre Chancen erkennen und Verantwortung übernehmen, sondern auch
inwiefern sich die hierarchische Spitze der Organisation auf sensiblere Mechanismen der de-
zentralen Kontextsteuerung einlassen kann.
Die in diesem Beitrag skizzierten theoretischen Überlegungen zur Steuerbarkeit von Hoch-
schulen bilden den Ausgangspunkt für ein vom Bundesministerium für Bildung und For-
Forschungsprojekt WirQung Working Paper 2015/01
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schung (BMBF) gefördertes Forschungsprojekt, das sich mit dem organisationalen und so-
zialen Kontext von Qualitätsmanagement an Hochschulen und seinen unterschiedlichen
Steuerungsinterventionen auseinandersetzt.1 In einem qualitativen Zugang untersucht das
Projekt den Einfluss organisationaler Bedingungen auf die Wirkungsweise, Wirkung und
Wirksamkeit von qualitätsbezogenen Interventionen, wie sie sich aus Maßnahmen der Qua-
litätssicherung, der Qualitätsentwicklung und des Qualitätsmanagements ergeben.
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Forschungsprojekt WirQung Working Paper 2015/01
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... As a consequence, higher education regulations were adjusted and opened up to insert competitive elements, new forms of stakeholder involvement, changes in academic and managerial self-governance, and so on (Bogumil et al., 2013;Bogumil & Grohs, 2009;Kehm & Lanzendorf, 2007). These reforms led to a change in the role of the state, shifting toward supervision and rather indirect modes of context management (Ditzel, 2015(Ditzel, , 2017Enders, 2001). ...
Article
Isomorphism has been widely used to describe why trends penetrate entire organizational fields. However, research so far has neglected the temporal aspects of such diffusion processes and the organizational reasons underlying the introduction of new management tools. We argue that during reform waves, the reasons for adopting the new tools differ over time. Using comparative data from two surveys on quality management in the field of higher education and the health sector, we show that early adopters are more likely to be motivated by instrumental reasons, while late adopters will more likely be motivated by institutional reasons.
Chapter
Das Management von „Qualität“ und „Wissen“ gehört heute zum guten Ton in Organisationen – nicht nur in Unternehmen, sondern auch an Universitäten und Hochschulen. Außerdem, so eine oft gehörte Forderung, soll dies jeweils „prozessorientiert“ erfolgen. Was liegt daher näher als die Vermutung, dass es sich bei Prozessmanagement um einen „Kopplungsmechanismus“ zwischen Qualitäts- und Wissensmanagement handelt? In systemtheoretisch informierter Perspektive analysiert der Beitrag zuerst die Hintergründe dieses Mechanismus und anschließend die Folgen für das Management.
Chapter
All over the world new ideas and models emerge on how to organize the higher education sector and its institutions. The contributions in this volume identify the most influential transnational models and investigate their origins and mechanisms of dissemination as well as the resulting consequences for national systems. Will global trends in higher education lead to homogeneity or will they result in an increased differentiation? This question is addressed by higher education researchers with very different disciplinary and national backgrounds. Contributors are, among others, Jürgen Enders, John W. Meyer, Christine Musselin and Kerstin Sahlin-Andersson.
Article
Das Projekt "Bologna (aus)gewertet" (SUCHANEK, PIETZONKA, KUNZEL & FUTTERER, 2012a; 2012b; 2013; PIETZONKA, 2012) hatte eine Bestandsaufnahme zur aktuellen Umsetzung der Studienreform an den niedersachsischen Hochschulen zum Ziel. Zur Ergebnissicherung wurden samtliche Auflagen aus den Akkreditierungsverfahren ausgewertet und Hochschulmitarbeiter/innen und Studierendenvertreter/innen zu ihren Einschatzungen und Erfahrungen gezielt befragt. Im vorliegenden Beitrag werden die Ergebnisse des o. g. Projekts fur die hochschulinterne Qualitatssicherung sowie deren Implikationen isoliert und ausfuhrlich dargestellt. Die Ergebnisse zeigen teilweise erhebliche Mangel und Schwachen bei der Durchfuhrung und Auswertung der angewendeten Verfahren sowie bei der Verwendung der gewonnenen Daten auf. Die Programmakkreditierung ist nicht in der Lage, die Wirksamkeit der hochschulinternen Qualitatssicherung hinreichend sicherzustellen. 22.03.2013 | Manuel Pietzonka (Hannover)
Article
Der Beitrag zeigt, dass die Entwicklung der heutigen Qualitatssicherung im osterreichischen Hochschulsystem nicht unabhangig von den sich andernden Steuerungsstrukturen zu sehen ist, ja sogar durch diese Anderungen uberhaupt erst angestosen wurde. Die Etablierung neuer Modelle und Instrumente der Qualitatssicherung hatte einerseits positive Effekte (Reflexion der eigenen Arbeit, Aufwertung der Lehre), andererseits mussen schwerwiegende negative Auswirkungen (Orientierung an quantitativem Plansoll statt Erkenntnisgewinn, unproduktive Ausweitung der Review-Tatigkeiten, Form kommt vor Inhalt, Mainstreambildung und industrielle Produktion statt Innovation) konstatiert werden. Um die Qualitat und die Qualitatssicherung der Hochschulen zu verbessern, wird eine Anderung des zugrundeliegenden Steuerungssystems vorgeschlagen. Die Universitaten mussen wieder verstarkt kooperative und partizipative Strukturen entwickeln, wollen sie eine tragende Rolle fur die gesellschaftliche Entwicklung spielen. Die Qualitatssicherungsinstrumente mussen reduziert und ihr Fokus auf Reflexion und Entwicklungspotential gelegt werden. 22.03.2013 | Lukas Mitterauer (Wien)
Article
Diverse applications of the concept of loose coupling are embodied in five recurring voices that focus separately on causation, typology, effects, compensations, and outcomes. Each has a tendency to drift away from a dialectical interpretation of loose coupling toward a unidimensional interpretation of loose coupling, thereby weakening the explanatory value of the concept. The authors first use the five voices to review the loose coupling literature and then to suggest more precise and more productive uses of the concept.
Chapter
Die Universität wird traditionell als Institution, nicht als Organisation beschrieben. Seit gut einem Jahrzehnt allerdings konzentrieren sich die Hochschulreformen auf die Universität als Organisation (z. B. Enders 2008). Darüber hinaus legen auch die administrative Praxis und die Hochschulforschung nahe, dem Organisationstyp Universität mehr Aufmerksamkeit zu schenken. Ein unmittelbarer Rückgriff auf allgemeine Konzepte oder Modellvorstellungen der Organisation erscheint für ein solches Vorhaben jedoch nicht geboten. Wer die Universität als Organisationstyp verstehen will, ist vielmehr gut beraten, eine historische Perspektive einzunehmen, denn „universities exist with layer upon layer of quite divergent legacies, yet somehow they have also succeeded in preserving a strong element of continuity amidst all the change“ (Wittrock 1993: 305). In der Darstellung des Organisationstyps Universität rekonstruieren wir daher im Folgenden die Ablagerungen unterschiedlicher Reformen, die die Universität im Laufe der Zeit geprägt haben. In historischen Übersichten unterscheidet man dazu grob die vormoderne und die moderne Universität.
Chapter
Was ist Evaluation? Was ist ihr Nutzen? Wie soll man es machen? Fragen dieser Art sind für das System Hochschule nicht nur deshalb schwer zu beantworten, weil die zu evaluierenden „Gegenstände“ so vielfältig, die mit Evaluation verfolgten Ziele so widersprüchlich und die für diesen Zweck eingesetzten Methoden und Verfahren nicht unstrittig sind. Schon der Begriff Evaluation selbst ist zu einem schillernden Allerweltswort geworden, mit dem je nach Kontext sehr Unterschiedliches verbunden wird. Sieht man einmal von der alltagssprachlichen Verwendung als „wohlklingendes“ Fremdwort für jede Form von Bewertung1 ab, so findet sich die am wenigsten spezifische Verwendung in der politischen Diskussion. Hier bedeutet Evaluation die Überprüfung und Beurteilung eines Programms oder einer Einrichtung. Speziell mit dieser Aufgabe betraute Experten formulieren auf der Basis von Informationen, die zu diesem Zwecke gesammelt wurden, ein Evaluationsgutachten. Dieses kann gravierende Konsequenzen für die Zukunft der überprüften Programme oder Einrichtungen haben bis hin zu deren Einstellung oder „Abwicklung“.