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Derecho y políticas públicas
Estudio crítico de la legislación especial regulatoria
de las organizaciones solidarias
Carolina Velandia Hernández*
* Posgraduada en Resolución de
Controversias, Universidad de
Buenos Aires, Buenos Aires,
Argentina. Profesora de tiempo
completo, Universidad Cooperativa
de Colombia, Bogotá, Colombia.
Correo electrónico:
carosotomendez@gmail.com
Recibido: 22 de agosto de 2014
Aprobado: 12 de septiembre de 2014
Cómo citar este artículo:
Carolina Velandia Hernández. Estudio
crítico de la legislación especial regulatoria
de las organizaciones solidarias. Dixi 20.
Diciembre 2014. Pág. 9. doi: http://dx.doi.
org/10.16925/di.v16i20.831
Resumen
Este artículo es el resultado de la investigación propuesta en el Centro de Investigaciones
Jurídicas, Políticas y Sociales (). Este proyecto buscó responder a la dispersión nor-
mativa, compilando en una sola codicación las normas principales y complementarias,
documento inédito entregado y que reposa en la biblioteca del centro de investigaciones.
Se propuso también entregar a través del presente documento un análisis de la estructura
general de este cuerpo normativo, de manera que sea posible reconstruir y descubrir los
detalles derivados de los principios de la solidaridad en la legislación colombiana, sus im-
pactos y sus principales transformaciones. Con este panorama de referencia, se concluyó
que la dinámica del derecho y la economía solidaria parten desde el punto de vista de lo real
y lo histórico concreto. Esto en conformidad con los postulados de Manuel Jacques Parra-
guez, quien arma que al derecho le compete un sentido no sólo ordenador de lo existente,
sino también de cambio activo y constante. Al nal del documento se podrá observar cómo
esta tarea la asume el derecho social y solidario, de acuerdo con sus objetivos estratégicos
derivados de la cohesión social.
Palabras clave: características del sector solidario, economía solidaria, derecho social y
solidario, sector nanciero.
A C S S R L S
O
Abstract
is article is the result of research proposed at the Centro de Investigaciones Jurídicas, Políticas y
Sociales (; Center for Legal, Political and Social Research). e project is in response to regula-
tory dispersion, with the aim of compiling one single codication of the principal and complimentary
laws and regulations. is unpublished document has been submitted and is now at the research cen-
ter library. e proposal also involves including in this document an analysis of the general structure
of these norms as a whole, to enable the building and discovery of details deriving from the principles of
solidarity in Colombian legislation, their impacts and main transformations. With this outlook as a point
of reference, the conclusion was that the dynamic of the law and the solidarity economy is based upon
the perspective of what is real and historically concrete. is in accordance with the postulates of Manuel
Jacques Parraguez, who arms that the law requires not only a sense of organizing what exists but also of
active and constant change. At the end of the document, it can be seen that this task is being taken up by
social and solidarity law, in accordance with its strategic objectives derived from social cohesion.
Keywords: characteristics of the solidarity sector, solidarity economy, social and solidarity law, nancial
se ctor.
E
Resumo
Este artigo é o resultado da investigação proposta pelo Centro de Investigações Jurídicas, Políticas e
Sociais (). Este projeto teve o intuito de responder à dispersão normativa, reunindo em uma codi-
cação única as normas principais e complementares, sendo portanto um documento inédito entregue e
que está na biblioteca do centro de investigações. Também se propôs entregar mediante este documento
uma análise da estrutura gral deste corpo normativo, de forma a permitir a reconstrução e descoberta
dos detalhes decorridos dos princípios da solidariedade na legislação colombiana, seus impactos e suas
principais transformações. Com esse quadro de referência, concluiu-se que a dinâmica do direito e a
economia solidária partem do ponto de vista do real e do histórico palpável. Tudo isso conforme as
colocações de Manuel Jacques Parraguez quem arma que ao direito lhe cabe um sentido não somente
ordenador do existente, mas também de mudança ativa e constante. No nal do documento poderá
ser observado como essa tarefa é assumida pelo direito social e solidário, de acordo com seus objetivos
estratégicos decorridos da coesão social.
Palavras-chave: características do setor solidário, economia solidária, direito social y solidário, setor
nanceiro.
doi: http://dx.doi.org/10.16925/di.v16i20.831
10
Derecho y políticas públicas / Volumen 16 Número 20 / julio-diciembre 2014
I. I
Preguntarse por el análisis de fuentes normativas del
derecho social y solidario en Colombia implica, desde
un marco teórico inicial, realizar un análisis positivista
de las fuentes de esta rama del derecho, ya que se quiere
responder a los cuestionamientos desde las preguntas
por la validez del sistema. Además, signica considerar
como epicentro de este tema el cuestionamiento reite-
rativo sobre la autonomía del derecho social y solida-
rio en Colombia. Así, en este contexto, se desarrolló
el proceso investigativo y como resultado del proyecto
de análisis crítico de la legislación solidaria fase II, se
buscó responder al siguiente cuestionamiento: ¿cuál es
el marco legal completo que rige en la práctica de las
cooperativas en Colombia? Mientras se daba respuesta
a este cuestionamiento durante el ejercicio investiga-
tivo, es común que el investigador considere que debe
redireccionar algunos objetivos. En consecuencia, el
primer viraje que planteó el equipo fue extender la an-
terior pregunta a todo el sector de la economía soli-
daria en razón a la expedición de la Ley 454 de 1998.
Lo anterior en consideración de que el proyecto inicial
sólo tenía en cuenta la Ley 79 de 1988.
Así las cosas, la línea de Derecho Social y Soli-
dario del Centro de Investigaciones de la Facultad de
Derecho (), seccional Bogotá, de la Universidad
Cooperativa de Colombia, justicó e impulsó esta in-
vestigación bajo los siguientes presupuestos:
1. Desde la promulgación de la Ley 454 de 1998 y de
los decretos reglamentarios de la Ley 79 de 1988, se
cuestionó la relación entre el derecho y la solidari-
dad no sólo a nivel conceptual, sino en el sentido de
abordar la particular naturaleza del objeto social
de las entidades del sector solidario.
2. Los proyectos de reforma llevados en el Congreso,
donde se denota la insuciencia de la legislación
para reglamentar los cambios en el sector, demues-
tran que las distintas expresiones de este sector
emergente desbordaron en el presente milenio
los límites propuestos por las normas solidarias
vigentes.
3. La relación entre el derecho y la solidaridad se debe
realizar a través de un régimen legal adecuado. En
consecuencia, lo que se buscó en este proyecto fue
rehacer el mapa de navegación jurídica, en donde se
permita reconstruir y descubrir la aplicación de los
principios de la solidaridad y la equidad.
Con este panorama como referencia, se entien-
de que simplemente la interpretación de la pirámide
normativa en el caso del sector solidario no agota sus
dimensiones. Por esta razón, la investigación y el análi-
sis de las normas impusieron entender la dinámica del
derecho y la economía solidaria no sólo desde el punto
de vista positivista, sino que se abordó en la investi-
gación también desde el punto de vista de lo real y de
lo histórico concreto (ya que no se puede albergar en
históricos abstractos). En este sentido, se acoge la pos-
tura de Manuel Jacques Parraguez, quien arma que al
derecho le compete un sentido no sólo ordenador de lo
existente, sino también de cambio activo y constante.1
Esta tarea la asume el derecho social y solidario en con-
formidad con sus objetivos estratégicos derivados de la
cohesión social.2
II. D
A. La metodología empleada
El presente producto es resultado de dos fases de
investigación. Los investigadores principales en re-
levos cumplieron con los objetivos propuestos para
cada una de estas. En la Fase I de este proyecto, con la
ayuda de dieciocho estudiantes auxiliares de investi-
gación y dos profesores (el director y el coordinador
de la línea de Derecho Social y Solidario), se logró
avanzar en el análisis de cerca de dos mil conceptos
y se seleccionaron nalmente trescientos cincuenta
que resumen los problemas jurídicos más frecuentes,
planteados por el propio sector cooperativo a la Su-
perintendencia de la Economía Solidaria.
Con el análisis de la Fase I, en la Fase II, se adelantó
la elaboración de varios productos:
• El primero es un texto inédito en el cual se analiza
artículo por artículo la Ley 79 de 1988, realizando
la armonización pertinente con la Ley 454 de 1998,
efectuando el análisis de jerarquía de normas pro-
puesto por el paradigma positivista, a través de una
1. Manuel Jacques Parraguez. Modelo de participación por afección: un
modelo para el desarrollo de la ciudadanía local. 5. 2003. Disponi-
ble en http://polis.revues.org/6921
2. Alberto García Muller. I D C
M S. Editorial Universidad Cooperativa de Colombia.
(2009).
Estudio crítico de la legislación especial regulatoria de las organizaciones solidarias
11
compilación que busca completar los vacíos de in-
terpretación, incluyendo las soluciones dadas a los
problemas prácticos del sector a través de los con-
ceptos emitidos por la Superintendencia Solidaria y
por la jurisprudencia.
• El segundo producto es una serie de ponencias
elaboradas por los estudiantes auxiliares de la in-
vestigación que abordaron los siguientes temas: el
estado del arte del sector, su relación con los prin-
cipios solidarios, una mirada histórica de evolución
del sector, el sector de la economía solidaria como
herramienta para cumplir los objetivos del milenio,
la relación del sector con el Estado social de derecho
después de 1991 y la importancia de políticas públi-
cas y leyes que permitan viabilizar el cumplimiento
de los principios solidarios.
• El tercero es el presente documento que da cuen-
ta de los cambios en el análisis; el paradigma del
derecho desde el cual se abordó la investigación,
resalta los puntos jurídicos relevantes de evolución
del ordenamiento jurídico colombiano —especial-
mente en el caso de las Cooperativas de Trabajo
Asociado—, así como las razones históricas de los
cambios jurídicos que se identicaron durante el
proceso investigativo.
B. El paradigma interpretativo como horizonte
teórico de la investigación
Al comenzar el análisis de las normas y rastrear los
conceptos emitidos por la Superintendencia de Econo-
mía Solidaria, el grupo investigativo hubo de aceptar
que para cada caso jurídico hay una única respuesta
correcta. Siguiendo el planteamiento de R. Alexy,3 en
la investigación al plantearse la existencia de concepto
correcto del derecho, se relacionaron tres elementos:
1) el de la legalidad conforme al ordenamiento; 2) la
ecacia social y 3) la corrección material.
Este abrebocas deja claro que la discusión sobre
la vinculación entre el derecho, la moral y la justicia
iniciada por los positivistas (para quienes la respuesta
es la desvinculación) y debatida por los iusnaturalis-
tas (para quienes debe existir una vinculación total o
parcial del derecho con elementos extrajurídicos de
corrección material, tales como la valoración moral o la
3. Véa se Manuel Atienza. Entrevista a Robert Alexy. C
F . Espagrac. s. f. Disponible en http://
publicaciones.ua.es/lespubli/pdf/02148678RD22661887.pdf
ponderación de lo justo o de lo injusto),4 puede obser-
varse en las normas en el horizonte del derecho social
y solidario. Sin embargo —fundamentalmente desde
los principios que gestaron el impulso de esta rama del
derecho—, es también claro que hay una vinculación a
principios en búsqueda de la justicia material, la equi-
dad y la realización de la solidaridad. Por lo tanto, al
desarrollar la investigación, fue necesario analizar los
principios del derecho social y solidario, toda vez que
puede decirse que se han constitucionalizado desde la
Constitución de 1991 en Colombia.
Según la tesis de Dworkin, se apunta a que en
el derecho existe una única respuesta correcta para
cada caso, dado que en su propuesta busca estructurar
al sistema jurídico no como modelo de reglas, sino
como modelo de principios. Este es el caso cuando
la Supersolidaria busca entregar a los operadores del
sistema solidario respuestas únicas a sus consultas
aplicando los principios, o generando interpretacio-
nes cerradas a las normas solidarias. En este sentido
se reere Dworkin frente a los principios:
Los principios jurídicos deben permitir que también
exista una única respuesta correcta. La única respuesta
correcta o verdadera sería la que mejor se pueda jus-
ticar a través de una teoría substantiva que contenga
aquellos principios y ponderaciones de principios que
mejor se correspondan a la Constitución, las reglas de
derecho y los precedentes.5
Dworkin señala que los principios no deben ser en-
tendidos como criterios extrajurídicos, pues son enun-
ciados que determinan el desarrollo y la producción del
derecho. De igual forma, para este autor en la aplicación
del derecho, los operadores jurídicos —principalmente
los jueces— interpretan el derecho en su totalidad, es de-
cir, la validez del derecho debe ser formulada de acuer-
do con una moralidad política concreta que involucre
consideraciones axiológicas acerca de la aplicación de las
normas y sus efectos.6 Así, la relación entre derecho y
moral es necesaria y no contingente:
Según Dworkin, el derecho es un ejercicio de interpre-
tación, no solo cuando los juristas interpretan el texto,
4. Véa se Robert Alexy. D . Fontamara. (1993).
5. Robert Alexy. S , .
Ponencia en las IV Jornadas Internacionales de Lógica e Informática
Jurídicas. (Septiembre de 1988). Pág. 13.
6. César Rodríguez. L : H-D.
Siglo del Hombre Editores. (1997).
12
Derecho y políticas públicas / Volumen 16 Número 20 / julio-diciembre 2014
especíco de una ley o documento, sino en general. La
interpretación sirve para dar cuenta de la naturaleza o
valor de verdad de las proposiciones. Dworkin conside-
ra que el derecho es un fenómeno social, cuya compleji-
dad, función y consecuencias pueden entenderse mejor
desde la perspectiva interna, que permite explicar los
desacuerdos teóricos. En consecuencia, sugiere estudiar
la interpretación de las prácticas sociales para compren-
der la estructura del derecho.7
Así las cosas, las prácticas solidarias y el desarrollo
del sector en las últimas décadas en Colombia permiten
observar que el ordenamiento jurídico solidario en el
país busca una respuesta correcta para los casos difíciles
o casos de interpretación, al responder al marco teórico
descrito como una pretensión de corrección. Adicio-
nalmente, se debe considerar que las normas especiales
en su interpretación deben asirse a los principios, bien
sea en casos de duda, bien en casos particulares en los
cuales la interpretación no es una simple aplicación del
silogismo jurídico.
De estas dos premisas es posible deducir cómo para
los casos difíciles el ordenamiento jurídico de la Ley 79
de 1988 gozaba de pocos principios, los cuales permi-
tieran abordar desde su aplicación una pretensión de
corrección que actúa como el sustento para llenar los va-
cíos de la legislación. Se identicó en la investigación que
el legislador —siguiendo la línea de Dworkin— buscó en
la Ley 454 de 1998 extender y complementar el marco
conceptual que diera funcionalidad a los principios. En
consecuencia, el legislador adoptó como principios y
nes de la economía social y solidaria en Colombia los
postulados que a continuación se citan:
Artículo 4o. .
Son principios de la Economía Solidaria:
1. El ser bueno, su trabajo y mecanismos de coopera-
ción tienen primacía sobre los medios de producción.
2. Espíritu de solidaridad, cooperación, participación
y ayuda mutua.
3. Administración democrática, participativa, autoges-
tionaria y emprendedora.
4. Adhesión voluntaria, responsable y abierta.
5. Propiedad asociativa y solidaria sobre los medios de
producción.
6. Participación económica de los asociados, en justicia
y equidad.
7. Rodolfo Arango. H Siglo
del Hombre Editores y Ediciones Uniandes. (1999).
7. Formación e información para sus miembros, de ma-
nera permanente, oportuna y progresiva.
8. Autonomía, autodeterminación y autogobierno.
9. Servicio a la comunidad.
10. Integración con otras organizaciones del mismo
se ctor.
11. Promoción de la cultura ecológica.
Artículo 5o. . La Eco-
nomía Solidaria tiene como nes principales:
1. Promover el desarrollo integral del ser humano.
2. Generar prácticas que consoliden una corriente vi-
vencial de pensamiento solidario, crítico, creativo y em-
prendedor como medio para alcanzar el desarrollo y la
paz de los pueblos.
3. Contribuir al ejercicio y perfeccionamiento de la de-
mocracia participativa.
4. Participar en el diseño y ejecución de planes, progra-
mas y proyectos de desarrollo económico y social.
5. Garantizar a sus miembros la participación y acceso
a la formación, el trabajo, la propiedad, la información,
la gestión y distribución equitativa de benecios sin dis-
criminación alguna.8
Frente a la funcionalidad de los principios, se
deben resaltar los siguientes argumentos que presenta
Dworkin: 1) sostiene que los principios jurídicos no son
contradictorios, sino competitivos y en consecuencia
son ponderados de acuerdo con el razonamiento de la
colisión de principios, y 2) los jueces y abogados consi-
deran excluyentes las soluciones alternativas a un caso;
por ejemplo, o una persona es inocente o es culpable.9
Esto tiene relación con el criterio de validez.
Dworkin plantea que para el análisis de la validez del
derecho, debe tenerse en cuenta una moralidad política
concreta referida a una cultura jurídica determinada.
Hart dice que dichos criterios están determinados por
la existencia de una regla de reconocimiento aplicada
por un grupo de personas dentro de una cultura deter-
minada. Un punto de coincidencia es que ambos auto-
res ven la posibilidad de que los operadores jurídicos se
remitan a criterios socialmente consensuados, es decir,
a la forma convencional del consenso jurídico, en el
momento de interpretar el derecho.10
8. Ley 454 de 1998. Por la cual se determina el marco conceptual que
regula la economía solidaria. Agosto 4 de 1998. .° 43.357.
9. Rodríguez, supra, nota 6.
10. Id.
Estudio crítico de la legislación especial regulatoria de las organizaciones solidarias
13
Si bien las características del derecho solidario en
Colombia no son cercanas a las del derecho penal, en el
sentido de imponer penas, sí es un derecho que permite
la constitución orgánica de organizaciones solidarias
que buscan garantizar principios altruistas para sus
creadores y miembros. De esta manera, se genera una
interrelación con el Estado, y en esa relación institu-
cional se determina por parte del Estado cuáles son las
facultades y en qué están facultadas las organizaciones
solidarias. Varios de los casos de interpretación se re-
eren, en consecuencia, a aplicar y ver cómo operan los
principios solidarios en las normas que impactan a las
organizaciones solidarias.
Frente al tema de la interpretación, los autores clá-
sicos del positivismo han sido reacios en considerar que
el derecho puede crearse por esta vía. En este caso, no
es únicamente interpretación judicial, es interpretación
administrativa (creada por la Supersolidaria).11 Además,
se debe considerar que en el ordenamiento jurídico co-
lombiano no se ha contemplado la posibilidad de la crea-
ción de una jurisdicción especializada para el sector de la
economía solidaria, si bien el competente es —según el
artículo 45 de la Ley 79 de 1988— el juez civil municipal,
en este caso, para conocer las impugnaciones de los actos
o decisiones de la asamblea general y del consejo de ad-
ministración de las cooperativas, cuando no se ajusten a
la ley o a los estatutos o cuando excedan los límites del
acuerdo cooperativo y, por tanto, el procedimiento será
el abreviado previsto en el Código de Procedimiento
Civil (sujeto a las modicaciones del Código Unicado
de Procedimiento). No obstante lo anterior, la realidad
es que las interpretaciones en los casos analizados en la
compilación dejan ver que el derecho solidario sí ha esta-
do en constante creación después de la Constitución del
91, creación que no sólo obedece a los cambios sociales,
sino también a la activa participación de los operadores
y su interrelación con la Supersolidaria.
Además, la jurisprudencia revisada para la presente
investigación se centró en los debates constitucionales
en el sector, por lo tanto se consideró la jurisprudencia
de la Corte Constitucional, de la cual una importante
cantidad se centró en las interpretaciones que para los
casos prácticos y particulares realiza la Superintenden-
cia de Economía Solidaria.
Así, es necesario decir que la investigación comen-
zó planteándose la idea de ser estrictamente positivista,
y posteriormente se enfrentó al hecho de la creación
11. Óscar Duque Sandoval. Concepciones del derecho y discrecionalidad
judicial. C J 7. 2007. Pág. 59.
del derecho a través de las decisiones de los jueces y de
las autoridades administrativas, acercándose más a un
paradigma general interpretativista y un poco al ius-
naturalismo con todo este movimiento de los princi-
pios. Si bien algunos autores han denido el derecho
como una práctica interpretativa, en la investigación
hubo que plantearse esta pregunta: ¿puede o no crear
el juez (o una autoridad administrativa) derecho? Así
como qué responderían al respecto Dworkin y Hart,
dos autores clásicos que abordaron este debate. En ese
sentido, también observar cómo se alimentó la investi-
gación en cuanto al análisis de fuentes del sistema de la
economía solidaria y su interpretación.
C. Análisis de los conceptos emitidos por la
Superintendencia de la Economía Solidaria:
¿pueden crear derecho?
Hay que recordar un elemento fundamental para ali-
mentar este debate: el ordenamiento jurídico, especial-
mente el Nuevo Código Contencioso Administrativo,
recogió la postura clásica frente a la no obligatoriedad
de los conceptos emitidos por las autoridades admi-
nistrativas. En este sentido, la sentencia de Sala de lo
Contencioso Administrativo Sección Primera, cuyo
consejero ponente fue Rafael E. Ostau de Lafont Piane-
ta, proferida el 22 de abril 2010,12 había adelantado en
el debate al plantear que son simples criterios de orien-
tación, y por lo mismo los conceptos jurídicos emitidos
no constituyen un acto administrativo de obligatorio
cumplimiento. Esta postura recoge lo preceptuado en
el antiguo Código Contencioso Administrativo, en el
antiguo artículo 25,13 de manera que se citan a conti-
nuación los apartes importantes de esta providencia:
Se trata, entonces, de un concepto dado en desarrollo
o cumplimiento del artículo 25 del C.C.A., el cual dis-
pone de manera taxativa que las respuestas dadas en
estos casos no comprometen la responsabilidad de las
entidades que las atiendan, ni serán de obligatorio cum-
plimiento o ejecución, y así se pone de presente al inicio
de la respuesta a la petición de consulta que lo originó.
Síguese de ello que dicho concepto no constituye acto
administrativo, y menos de carácter normativo que
12. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo Sección
Primera. R 11001 0324 000 2007 00050 01. (Rafael
E. Ostau de Lafont Pianeta; abril 22 de 2010).
13. Ley 1437 de 2011. Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Enero 18 de 2011.
.° 47.956.
14
Derecho y políticas públicas / Volumen 16 Número 20 / julio-diciembre 2014
lo haga susceptible de la presente acción de nulidad,
pues mediante el mismo no se establece ninguna dis-
posición o regla que produzca efectos jurídicos, de allí
que no es oponible ni vincula a los particulares como
tampoco a autoridad alguna.
Como todo concepto jurídico no obligatorio jurídica-
mente, se trata de una opinión, apreciación o juicio, que
por lo mismo se expresa en términos de conclusiones,
sin efecto jurídico directo sobre la materia de que trata,
que sirve como simple elemento de información o cri-
terio de orientación, en este caso, para la consultante,
sobre las cuestiones planteadas por ella.
De allí que las autoridades a quienes les corresponda
aplicar las normas objeto de dicho concepto, no están
sometidas a lo que en él se concluye o se opina, de modo
que pueden o no acogerlo, sin que el apartarse del mismo
genere consecuencia alguna en su contra, aspecto éste en
que justamente se diferencia la circular de servicio con el
simple concepto jurídico a que da lugar el artículo 25 del
C.C.A. pues la circular de servicio obliga a sus destina-
tarios, so pena de incurrir en falta disciplinaria o admi-
nistrativa. La circular de servicio es norma superior de
los actos y conductas de sus destinatarios en el ejercicio
de sus funciones relacionadas con los asuntos de que ella
trata, mientras que el referido concepto jurídico no tiene
ese carácter de ningún modo para persona alguna.
Si esa opinión, juicio o apreciación dada en un concep-
to jurídico, es o no acertada jurídicamente, no es algo
que sea susceptible de examinar por esta Jurisdicción de
manera separada y directa. Lo que esta Jurisdicción pue-
de examinar y controlar en cuanto a su legalidad, son
las decisiones o actos que denan situaciones jurídicas,
generales o particulares, que se llegaran a dar tomando
como fundamento un concepto jurídico de esa naturale-
za, en tanto elemento o criterio de interpretación de las
normas aplicadas al caso.
En el nuevo Código Contencioso Administrativo
Ley 1437 de 2011, esta disposición se mantuvo en el
artículo 28. Sin embargo, fue declarada inexequible
en el efecto diferido hasta el 31 de diciembre de 2014
mediante la Sentencia de Constitucionalidad C-818 de
2011, cuyos accionantes fueron Arleys Cuesta Simanca y
Nisson Alfredo Vahos Pérez. La disposición vigente por
el momento fue promulgada en los siguientes términos:
“Artículo 28. Alcance de los conceptos. Salvo disposi-
ción legal en contrario, los conceptos emitidos por las
autoridades como respuestas a peticiones realizadas en
ejercicio del derecho a formular consultas no serán de
obligatorio cumplimiento o ejecución”.14
14. Corte Constitucional de Colombia. S C-
C-818 2011. (M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub;
En su pronunciamiento, la Corte sostiene la
declaratoria de inexequibilidad, por tratarse de la re-
glamentación del derecho de petición como derecho
fundamental que requiere ser tratado en leyes esta-
tutarias, y el cual no puede ser reglamentado en una
codicación que tiene rango de norma ordinaria.15 En
conclusión, en la actualidad a pesar de ser reconocido
que las entidades estatales no tienen facultad legislativa
y que sus conceptos no son obligatorios, sí constituyen
la interpretación ocial que puede en algunos casos ser
vinculante para los funcionarios de la misma entidad,
siempre que sean publicados debidamente en el Diario
Ocial. Por esta razón, y con la nalidad de alcanzar los
objetivos planteados en la investigación, se recogieron
los conceptos emitidos por la Superintendencia Solida-
ria que dan cuenta de esta interpretación ocial.
D. Marco teórico de la investigación: un modelo
de normas y de reglas
Retomando el debate de los autores principales que
constituyen el marco teórico de esta investigación,
Dworkin busca romper el predominio existente en el
derecho anglosajón que plantea Hart en sus obras. La
primera parte de su trabajo se concentra en criticar el
trabajo del segundo, señalando que el positivismo es
un modelo de y para un sistema de normas donde se
excluye la existencia de principios, directrices políticas
y otros que no son normas, y que se diferencian los
principios de las normas por las siguientes razones.16
1. Razones de tipo lógico
Las reglas se caracterizan porque se aplican de manera
disyuntiva. Si los hechos que estipula una norma es-
tán dados, luego es válida y es aceptada o no lo es, y
por tanto no aporta nada a la decisión. Si hay conicto
entre normas, una de ellas debe perder efectos, y en es-
tos casos se solucionan con normas de antinomia. Por
ejemplo, la ley posterior prima sobre la anterior, o ley
especial prima sobre norma general.
En cuanto a los principios, estas soluciones no son
adecuadas porque en casos concretos se pueden pon-
derar. La solución al conicto se da respondiendo a la
pregunta: ¿cuál principio resuelve en caso de disputa?
noviembre 1 de 2011). Disponible en http://www.corteconstitucional.
gov.co/relatoria/2011/c-818-11.htm
15. Id.
16. Véa s e Rodríguez, supra, nota 6.
Estudio crítico de la legislación especial regulatoria de las organizaciones solidarias
15
Y la respuesta a esta pregunta no signica quitar vigen-
cia al principio. Este mismo punto para Alexy signica
armonizar principios, pero Dworkin señala que lo he-
cho se reere a dar prevalencia a un principio sobre
otro.17
2. Razones de tipo funcional
Los principios tienen una dimensión de peso que les
permite ser ponderados. No pueden ser jerarquizados
porque no hay uno más importante que el otro, lo cual
implica que la noción piramidal de los positivistas es
obsoleta. No es explicativa, por ejemplo, de los princi-
pios que están dispersos en el sistema. Los principios
no están creados conforme a un procedimiento espe-
cial, emitidos por el funcionario competente y que no
atente contra una norma de mayor jerarquía como las
normas. Estos devienen de la praxis judicial, o en el
caso de la economía solidaria, de la praxis solidaria que
llevó al legislador a positivizarlos en la Ley 454. Por
ello, el principio de legalidad y el análisis de validez se
rompen con los principios, de manera que la cadena
de validez que sustenta la razón para la existencia de la
regla de reconocimiento no tiene lugar.
De otra parte, la distinción importante entre dere-
cho y moral para los positivistas se extingue en Dwor-
kin: ya que los principios tienen un carácter moral, el
derecho es, pues, un sistema articulado de reglas y de
principios; por tanto, su conexión es necesaria y existe.18
La moralidad política de una comunidad es la que
identica el derecho válido. La propuesta del autor es
la de actualizar su práctica y por ende tomarse los de-
rechos en serio. Esta premisa es la que sostiene que hay
que negar toda posibilidad de discrecionalidad judicial
acuñada por los positivistas en los casos cuando la nor-
ma no es clara, o por la textura abierta del lenguaje. Esta
postura implica que los jueces no pueden ni ampliar ni
negar los derechos, el juez sólo interpreta.19
El derecho existe, el juez debe escudriñar los prin-
cipios jurídicos leyendo la moralidad pública y por esa
vía llegará la única solución correcta del caso. A esto
responde la creación del juez Hércules, debe pregun-
tarse el operador jurídico por ¿cuál es el principio que
17. Véa se Víctor Manuel Rojas Amandi. El concepto de Derecho de Ronald
Dworkin. R F D M .
Noviembre de 2011.
18. Véa s e Rodríguez, supra, nota 6.
19. Véase Ronald Dworkin. L . Ariel Derecho.
(1997). Pág. 27.
mejor justica una solución a un caso? Este proceso
incluye no sólo una descripción del derecho, sino tam-
bién un fenómeno valorativo que realiza el operador.
3. El positivismo está contaminado por el aguijón
semántico
Dworkin argumenta que este lleva a una visión redu-
cida de la práctica jurídica. En este sentido, los des-
acuerdos que se plantean estos teóricos son verbales y
se reeren a la textura abierta de lenguaje o a su vague-
dad. Lo que debe hacer un juez es mostrar el objeto
de interpretación involucrando la concepción de la so-
ciedad como si fuera una novela colectiva. No simple-
mente enunciando en qué sentido el legislador quiso
que se interpretara el signicado de una palabra. Hart
responde a esto último al decir: “Confunde [Dworkin]
el signicado de derecho con el signicado de una pro-
posición jurídica [...] las proposiciones jurídicas no son
típicamente aserciones de qué es el derecho, sino acer-
ca de lo que es el derecho, esto es de lo que el derecho
en algún sistema permite, exige, o autoriza a hacer”.20
4. La regla de reconocimiento de Hart
Ya se analizó cómo Dworkin argumenta que la prueba
de linaje no aplica para los principios y cómo la regla
de reconocimiento no tiene razón de ser. En relación
con esto responde Hart argumentando en defensa de la
regla de reconocimiento que, como criterio último de
validez, puede incorporar explícitamente, además
de linaje, principios de justicia o valores morales sus-
tantivos, los cuales pueden constituir el contenido de
“restricciones constitucionales”.21
Si se observa el planteamiento de Dworkin, es claro
que una práctica valorativa y justicativa del derecho
(a la cual llega al escudriñar principios jurídicos y a
través de la lectura de la moralidad política) está en
últimas señalando que es coactiva; es un planteamiento
conservador y justica el uso de la fuerza. La respuesta
de Hart demuestra su carácter positivista al señalar que
el derecho sólo guía la conducta humana pero no da
ningún contenido, no hay manera de resolver conictos
entre valores: los valores no son ni verdaderos, ni falsos.
20. Id., pág. 33.
21. Rubén García Higuera. (2010). La Regla de Reconocimiento de H. L.
A. Hart. P T F D . 2010. Pág. 26.
16
Derecho y políticas públicas / Volumen 16 Número 20 / julio-diciembre 2014
5. Incertidumbre en el derecho
Aunque para Dworkin exista la solución, se puede lle-
gar a esta mediante la gura del juez Hércules, en la
medida en que el funcionario judicial, a través del pro-
ceso de interpretación, acabará con la incertidumbre y
con zonas de penumbra. Por ello, llegará a la respuesta
única con la decisión por la aplicación de principios
concretos que se adecúan al sistema institucional del
sistema jurídico y suministran una mejor justicación.
En consecuencia, la respuesta del juez en casos difíciles
le permite justicar la práctica judicial como si fuera
parte de un ejercicio literario.22
Hart dirá:
Debería tolerarse un margen de incertidumbre e incluso
buscarse en el caso de muchas reglas jurídicas, de mane-
ra que pueda optarse una decisión jurídica informada
cuando se conocen los hechos de un caso imprevisto y
así poder identicar los asuntos que están en juego y de-
cidirlos racionalmente.23
De igual forma, Hart sostiene que los criterios
suministrados por la regla de reconocimiento poseen
textura abierta, de manera que cuando el problema es si
se debe o no aplicar una norma para un caso concreto,
es indeterminado.
La respuesta es incompleta replicará Dworkin:
“Son asuntos que no están jurídicamente regulados y,
para llegar a una decisión en estos casos, el juez debe
ejercer aquella función restringida de creación de la ley
que he llamado discrecionalidad”.24
Esta última cita es la respuesta al planteamiento
inicial, por el cual nos preguntamos si se puede o no
crear derecho por parte del juez o de la autoridad admi-
nistrativa. Para Dworkin, el juez no crea derecho, sólo
interpreta; para Hart, sí crea derecho.
E. Marco teórico aplicado a decisiones judiciales
en el sector solidario
El recorrido anterior puede plantearse en el ordena-
miento jurídico de la economía solidaria en Colombia,
especícamente con las decisiones frente al alcan-
ce de la solidaridad de la Corte Constitucional en la
22. Véa s e Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla. M
I J. (2005).
23. Herbert Lionel Hart. P .
Universidad Nacional Autónoma de México. (2000). Pág. 58.
24. Véa s e Rodríguez, supra, nota 6.
Sentencia de Constitucionalidad N.° C-948 de 2001,
por medio de la cual la Corte dio paso a claricar las
disposiciones constitucionales referidas a la consagra-
ción de la obligación especial de los poderes públicos
de fomentar, fortalecer y protegerel sector solidario,
estableciendo el cuerpo del derecho constitucional so-
lidario de la siguiente manera:
El artículo 1° (la solidaridad como fundamento del Es-
tado); el artículo 38 (derecho de asociación de los traba-
jadores); el artículo 51(formas asociativas de ejecución
de programas de vivienda); el artículo 58 (protección
y promoción de las formas asociativas y solidarias de
propiedad); el artículo 60 (promoción del acceso a la
propiedad y en particular de los trabajadores y las orga-
nizaciones solidarias en los procesos de privatización);
el artículo 64 (obligación del Estado de promover el
acceso a la propiedad de la tierra en forma individual
y asociativa) y artículo 333 (obligación del Estado de
fortalecer las organizaciones solidarias y promover el
desarrollo empresarial). 25
Es posible plantear que hay una suerte de consti-
tucionalización de principios cuyo n deberá seguir los
planteamientos de Dworkin, es decir, ser el elemento
para solucionar los casos difíciles que se presenten en
la interpretación de la norma solidaria.
Este elemento determinante encontrado en los
principios solidarios se hace evidente con los pro-
nunciamientos de la Corte frente a la posibilidad de
impartir educación solidaria por particulares, siempre
que se cumplan las disposiciones constitucionales
en Sentencia C-1145 de 2004.26 O bien, frente a la
tensión que surgió en relación con los derechos
25. Corte Constitucional de Colombia. S
C C-. (M. P. Clara Inés Vargas Hernández;
noviembre 6 de 2002).
26. “La Corte ha destacado así mismo que en un Estado social y
democrático de derecho, la legitimidad del ejercicio de las libertades
constitucionalmente reconocidas —en este caso las libertades de
enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra— se funda en el respeto a
los valores, principios y derechos que integran el ordenamiento jurídico,
y se garantiza otorgando los recursos necesarios para que los actos
susceptibles de transgredirlos puedan ser scalizados por las autoridades
competentes en desarrollo de la inspección y vigilancia que consagra el
Artículo 189, numeral 21, de la Constitución [...] La cabal proyección de
las libertades de enseñanza, de asociación y de empresa implica que en la
acción de organizar los procesos de inducción y educación en ‘economía
solidaria’ no ostente el Estado exclusividad y que dentro de la regulación
que compete, esa sí de manera privativa al Estado, puedan concurrir
particulares que directamente organicen y desarrollen proyectos de
educación en economía solidaria”. Véa se Corte Constitucional de
Colombia. C-. (M. P. Álvaro
Tafur Galvis; noviembre 17 de 2004).
Estudio crítico de la legislación especial regulatoria de las organizaciones solidarias
17
laborales de los trabajadores que se vinculaban en cali-
dad de asociados a las Cooperativas de Trabajo Asocia-
do (). En una serie de jurisprudencias de tutela, la
Corte Constitucional27 conoció denuncias en las cuales
se desvirtuaba el sentido y la losofía cooperativa de
las , dado que en oportunidades fueron empleadas
como formas de organización de mano de obra poco
democráticas y completamente subordinadas. Los me-
dios de producción no eran propiedad de los asociados,
tampoco se procuró la administración autogestionaria
y autónoma, y la adhesión no fue voluntaria y libre. En
oportunidades, las empresas creaban una falsa, a
n de hacerse con los benecios establecidos por la
legislación solidaria.
La realidad era la tercerización de relaciones
laborales, o bien buscar intencionalmente el desco-
nocimiento de los derechos laborales individuales o
colectivos de estos asociados, dado que por las dispo-
siciones de la Ley 79 de 1988 salían de la esfera de la
regulación del Código Sustantivo del Trabajo.28
En esta misma línea de análisis, en la investiga-
ción se indagó sobre el efecto económico de este tipo
de decisiones judiciales, a propósito de las críticas que
algunas de las decisiones de la Corte han ocasionado
por generar costos a los sistemas presupuestales del
país. Por esto, el planteamiento de la escuela de estudios
económicos de derecho critica las decisiones judiciales
que no prevén las implicaciones económicas de sus
decisiones.
En el caso del sector solidario, cuando un juez se
plantea el tipo de efectos que traerán sus decisiones ju-
diciales en el marco de una Constitución como la del 91,
además de considerar los impactos económicos, debe
considerar los fundamentos teleológicos de la Carta,
junto con sus contradicciones e inuencias ideológicas.
Si se piensa desde el paradigma interpretativo, lo que
acuñarían Dworkin y Hart a propósito de estos efectos
de las decisiones judiciales se esboza a continuación.
Para el primero, el derecho debe responder a
la justicia y a la equidad que proporcionan la mejor
interpretación constructiva de la práctica legal de la
comunidad. Así, habría que ver si para la comunidad es
27. Véase Corte Constitucional de Colombia. S T
. (Marzo 23 de 2000); Corte Constitucional de Colombia. S
T . (M. P. Jaime Araújo Rentería; octubre 29 de 2004);
Corte Constitucional de Colombia. S T . (M. P.
Manuel José Cepeda; marzo 31 de 2005).
28. Véase Stefano Farne. Las cooperativas de trabajo asociado en Colombia:
balance de la política gubernamental, 2002-2007. R E
I . Primer semestre 2008. Pág. 261.
más justo que una persona sin recursos sea vinculada
a una empresa a través de una cooperativa de trabajo
asociado, y en razón a que tiene calidad de asociada
(aunque no sean reconocidos sus derechos laborales),
por los principios de autogestión y solidaridad será
asociada de una empresa que a la vez es su gestora y su
aportante. En este caso, la decisión del juez Hércules
sería la única solución correcta: en el caso de las
falsas este juez hará primar el derecho fundamental de
la vida digna y el derecho al trabajo.
Así las cosas, desde Hart empleando la discreción
judicial, puede plantearse que Herbert sostendría que
no se presenta un caso de incertidumbre y de sombra
de la ley porque la ley señala que:
En las cooperativas de trabajo asociado en que los apor-
tantes de capital son al mismo tiempo los trabajadores
y gestores de la empresa, el régimen de trabajo, de pre-
visión, seguridad social y compensación, será estable-
cido en los estatutos y reglamentos en razón a que se
originan en el acuerdo cooperativo y, por consiguiente,
no estará sujeto a la legislación laboral aplicable a los
trabajadores dependientes y las diferencias que surjan.29
Si bien este debate fue saldado mediante la Sen-
tencia C-690 de 2011,30 que conoció de la constitucio-
nalidad del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, por la
cual se expide la Ley de Formalización y Generación de
Empleo,31 con el n de abordar esta discusión se trans-
cribe a continuación la norma demandada:
.
. El personal
requerido en toda institución y/o empresa pública y/o
privada para el desarrollo de las actividades misionales
permanentes no podrá estar vinculado a través de Coo-
perativas de Servicio de Trabajo Asociado que hagan
intermediación laboral o bajo ninguna otra modalidad
de vinculación que afecte los derechos constituciona-
les, legales y prestacionales consagrados en las normas
laborales vigentes.
29. Superintendencia de Economía Solidaria. C
P L S. (Octubre 7 de 2014). Disponible
en http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_
tipo=2038&p_numero=12&p_consec=40653
30. Corte Constitucional de Colombia. S
C C-. (M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub;
agosto 1 de 2012).
31. Ley 1429 de 2010. Por la cual se expide la ley de formalización y
generación de empleo. Diciembre 29 de 2010. .° 47.937.
18
Derecho y políticas públicas / Volumen 16 Número 20 / julio-diciembre 2014
Sin perjuicio de los derechos mínimos irrenunciables
previstos en el artículo tercero de la Ley 1233 de 2008,
las Precooperativas y Cooperativas de Trabajo Asocia-
do, cuando en casos excepcionales previstos por la ley
tengan trabajadores, retribuirán a estos y a los trabaja-
dores asociados por las labores realizadas, de confor-
midad con lo establecido en el Código Sustantivo del
Trabajo.
El Ministerio de la Protección Social a través de las Di-
recciones Territoriales, impondrá multas hasta de cinco
mil (5.000) salarios mínimos legales mensuales vigen-
tes, a las instituciones públicas y/o empresas privadas
que no cumplan con las disposiciones descritas. Serán
objeto de disolución y liquidación las Precooperativas y
Cooperativas que incurran en falta al incumplir lo esta-
blecido en la presente ley. El Servidor Público que con-
trate con Cooperativas de Trabajo Asociado que hagan
intermediación laboral para el desarrollo de actividades
misionales permanentes incurrirá en falta grave.
. Esta disposición entrará en
vigencia a partir del primero (1.°) de julio de 2013.
Así, en el análisis antes presentado de esta senten-
cia, se pueden evidenciar tanto los elementos del pa-
radigma interpretativo como del análisis económico
del derecho. Para tomar su decisión, la Corte analizará
los conceptos de derogatoria tácita y expresa, el pro-
blema de la vigencia de la ley en el tiempo y evaluará
los efectos de su sentencia teniendo en consideración
los nes por los cuales el legislador emite la ley. Esta
es la postura asumida por el Gobierno del presidente
Santos, un poco presionado por la rma del Tratado
de Libre Comercio que al nal busca eliminar situa-
ciones irregulares en las relaciones laborales, y en
consecuencia su decisión será una puesta en escena
de las tensiones en el sector solidario.
Para comenzar, se plantea el caso en los siguientes
términos:
La demanda que presentaron los ciudadanos Nixon To-
rres Cárcamo y Taut Ramos Utria contra el parágrafo
del artículo 63 de la Ley 1469 de 2010, que establece el
término en el cual entrará a regir lo dispuesto en di-
cha norma, señala que dicho parágrafo es contrario a la
Constitución y a la jurisprudencia de esta Corporación,
en relación con las garantías laborales mínimas y la ter-
cerización de las relaciones laborales, en la medida en
que pospone en el tiempo: i) la prohibición de contratar
con cooperativas y precooperativas de trabajo asociado
que hagan intermediación laboral, y ii)la posibilidad de
imponer las sanciones que se allí se jan por infringir
esa prohibición. Para los demandantes no existe ningu-
na razón para que el legislador pospusiera por dos años
la vigencia de una normativa que contiene una garantía
expresa para los trabajadores…32
La Corte plantea como problemas jurídicos a
resolver:
La demanda y las intervenciones antes reseñadas, obli-
gan a la Corte Constitucional a determinar: i) el alcance
del parágrafo acusado, hecho que hace necesario preci-
sar el alcance del precepto del cual hace parte, porque
sólo el correcto entendimiento de éste, permitirá jar el
sentido del texto que se demanda; ii) una vez determi-
nado el alcance de dicho precepto, le corresponde a la
Sala establecer si, tal como lo arman los demandantes
y parte de los intervinientes, el parágrafo acusado resul-
ta contrario a los derechos y garantías mínimas de los
trabajadores en los términos de los artículos 25 y 53 de
la Constitución Política, así como de la jurisprudencia
constitucional que ha determinado que prima el víncu-
lo laboral frente a formas que buscan esconder, encu-
brir u ocultar las relaciones laborales en detrimento de
los derechos y garantías mínimas laborales, al permitir
que por el término estipulado en el aparte acusado, las
precooperativas y cooperativas de trabajo asociado que
hagan intermediación laboral sigan funcionando sin
ninguna clase de sanción.33
En consecuencia, para analizar si procede o no un
pronunciamiento de fondo, la Corte estima necesario
precisar si ha operado la derogatoria expresa o tácita
frente a la disposición demandada. Esto en considera-
ción a que la jurisprudencia de la corporación ha esta-
blecido que frente a normas derogadas no procede un
pronunciamiento de fondo. Por ende, la Corte explica
las nociones de derogatoria expresa, tácita y orgánica,
conceptos emanados de los artículos 71 y 72 del Código
Civil. Dice la Corte:
En términos generales se ha reconocido que la deroga-
ción es la revocación total o parcial de un precepto por
disposición del legislador quien, en ejercicio de su liber-
tad de conguración normativa, decide expresamente
sustituir una disposición por otra o dejarla sin efectos,
lo que se conoce como derogación expresa, o regular
un determinado hecho o fenómeno en forma diversa a
como se venía tratando en normas anteriores, sin seña-
lar expresamente qué disposiciones quedan sin efectos,
32. Corte Constitucional, supra, nota 30.
33. Corte Constitucional, supra, nota 30.
Estudio crítico de la legislación especial regulatoria de las organizaciones solidarias
19
lo que implica que aquellas se tornan incompatibles con
la nueva regulación. A esta clase de derogación se cono-
ce como tácita…34
A renglón seguido, la Corte analiza y cita las in-
tenciones del Gobierno en limitar la intermediación
laboral bajo la gura de las . Resalta la preocu-
pación del legislador de no acabar con el cooperati-
vismo —especialmente por el cumplimiento de las
actividades misionales—, y por otra parte, los efectos
que tendría sacar del ordenamiento jurídico una dis-
posición bajo la cual continúa vinculado un sector
considerable de la población en el momento de entra-
da en vigencia de la norma. En este sentido, la Corte
cita las gacetas del Congreso y los debates suscitados
en el Legislativo:
Sobre el particular se lee en la Gaceta 78 del 10 de marzo
de 2011 “El otro tema es el relativo a las cooperativas de
trabajo asociado. Creo que muchos colombianos nos
sentimos muy contentos de saber que denitivamente
el Gobierno del presidente Santos quería acabar con la
intermediación laboral de las cooperativas de trabajo
asociado y con toda otra forma de intermediación la-
boral, falsos contactos de prestación de servicios, fal-
sas órdenes de prestación de servicios y que íbamos a
avanzar hacia la formalización, hacia acabar esas nó-
minas paralelas que tanto le están haciendo daño a la
dignidad de los trabajadores. Me he sentido frustrado,
que ahora ese tema no aparezca.” (Intervención del se-
nador Luis Carlos Avellaneda)
En referencia a este asunto, en otro aparte de la mis-
ma Gaceta se evidencia la idea de prohibir de una vez
por todas las cooperativas de trabajo asociado, como
los inconvenientes que esa decisión podía generar “[...]
cuando hablábamos con el Viceministro el tema de las
cooperativas de trabajo asociado, le parecía muy pru-
dente al Gobierno Nacional en cabeza inclusive del
vicepresidente Angelino Garzón, la eliminación de las
cooperativas de trabajo asociado, pero entendamos que
bajo de esa gura [...] hay casi dos millones de Colom-
bianos que podrían quedar en el aire al desmontarse
manera directa las cooperativas de trabajo asociado.
Nosotros hemos presentado una redacción que protege
de manera directa ese trabajo y garantiza la formaliza-
ción de esa forma de explotación o de tercerización la-
boral que se está dando a través de las cooperativas de
trabajo asociado, y me reero a trabajadores del sector
salud, me reero a trabajadores del sector azucarero, me
reero a trabajadores casi que dos millones que están en
34. Corte Constitucional, supra, nota 30.
el mundo de la indigencia y la exclusión” (Intervención
del senador Alexánder López Maya)
[...]
En relación con el texto propuesto, se presentaron di-
versas reacciones. Para un grupo de senadores, esa
redacción no nalizaba con el problema de la interme-
diación laboral de las cooperativas de trabajo asocia-
do y, por tanto, se requería de otra. Para otro grupo, la
norma acababa con el cooperativismo en Colombia.35
Finalmente, la Corte se declara inhibida, puesto
que la disposición fue derogada de manera expresa por
la ley del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1450 del 16
de junio de 2011), en su artículo 276.
Por medio de este ejemplo, es posible observar
cómo la investigación permitió compilar las normas
vigentes y las interpretaciones pertinentes que dan
cuenta de importantes procesos interpretativos de la
norma. Por ello, como resultado de la investigación,
los productos entregados (especialmente la compi-
lación) dan cuenta del proceso de construcción de la
hermenéutica que deben hacer las autoridades y los
operadores jurídicos, lo cual permite evidenciar tanto
los criterios extrajurídicos, como la importancia de los
principios en el punto de la aplicación de la norma a
casos concretos. También permite dar cuenta en cada
caso particular mediante el análisis de la textura abierta
de las normas, de manera que el desafío y la necesi-
dad de interpretación —pero no cualquier interpreta-
ción— es necesaria; una interpretación que dé cuenta
de la relación del sector con la realidad económica y la
dinámica social del sector solidario.
F. Lectura histórica de la evolución
de la legislación social y solidaria. Aportes
de análisis como resultado de la investigación
En este aparte, la investigación buscó encontrar las
razones históricas que impulsaron los cambios y ge-
neraron un importante desarrollo de los principios
solidarios. Por esta razón, se presenta una síntesis del
estudio que realizó el equipo sobre los principales ele-
mentos históricos que aportaron a la construcción del
sistema jurídico solidario en Colombia.
Puede decirse que, en Colombia, el antecedente
importante de desarrollo del cooperativismo data de
35. Corte Constitucional, supra, nota 30.
20
Derecho y políticas públicas / Volumen 16 Número 20 / julio-diciembre 2014
1931, cuando por primera vez se legisla sobre el tema
buscando permitir en el país la creación y el funciona-
miento de cooperativas. El trasegar de este tipo de lo-
sofías había sido promovido por el Partido Liberal, que
aún conservaba, en la década de los treinta, la inuen-
cia del pensamiento de Rafael Uribe Uribe, particular-
mente en los movimientos obreros. Adicionalmente, se
debe considerar el apoyo que recibieron estas organiza-
ciones de algunas corrientes cristianas, que, en últimas,
también impulsaron el cooperativismo.36
No obstante, es en la década de los ochenta cuando
se actualiza la legislación mediante la Ley 79 de 1988.
La principal lectura de la realidad social e histórica del
país para esa década —momento en que se cruza la pri-
mera oleada de guerra contra las maas organizadas—,
es que el apoyo al sector surgió como alternativa para
la crisis socioeconómica que sufría el país en esta dé-
cada.37 Esta tesis se ha denominado por varios autores
como el surgimiento del actor colectivo en tiempos de
crisis.38
Asimismo, de las décadas de los setenta y ochenta,
se pueden distinguir varias etapas de crecimiento y
fortalecimiento del sector. Una primera que se puede
denominar nanciarización del sector, dado que su
principal característica es el crecimiento de entidades
de tipo nanciero en el sector, y en la cual los prin-
cipales actores fueron los bancos, las corporaciones
nancieras y las cooperativas de ahorro y crédito. Una
segunda etapa en la que el Estado presta más atención
institucional al cooperativismo y se crea el Departa-
mento Administrativo Nacional de Cooperativas. Y
una última etapa legislativa, en la cual se organizan de
manera estructural las cooperativas con la expedición
de la Ley 79.
En la opinión de Zabala Salazar, frente a esta época
previa al proceso constituyente, puede concluirse que:
En esta etapa (1975-1986), se observa un proceso de
consolidación de la función nanciera, encontrándose
36. El tema del cooperativismo planteado por el ex presidente liberal
Rafael Uribe Uribe se inserta en el marco de su pensamiento político
intitulado socialismo de Estado. Véas e Otto Morales Benítez. O.
P . Biblioteca del Liberalismo.
(1998). Disponible en: http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/
politica/liberal/indice.htm
37. Véas e Antonio José Sarmiento. H
C. DanSocial y Universidad
Cooperativa de Colombia. (2005).
38. Véase Barlahán Henao Hoyos y Humberto Díez Vilia. E
:
. Impresos El Día. (1997). Pág. 23.
un nuevo importante auge organizativo y social, ade-
más de un gran avance en el volumen de operaciones
económicas. A su vez, a comienzos de los años ochen-
ta, el cooperativismo logró participar con más claridad
dentro de las estrategias del Estado, desembocando en
la constitución de una cúpula dirigente (la Confedera-
ción de Cooperativas de Colombia) que permitiera una
orientación al actuar nacional y mecanismos de con-
certación con las otras fuerzas económicas y el mismo
Estado.39
Sólo es a nales de la década de los ochenta que se
busca entender al sector como un renglón autónomo de
la economía, el cual funciona como un híbrido del sec-
tor público pero con elementos fuertemente privados.
Como resultado del proceso investigativo, puede
armarse que las causas históricas que llevaron al sec-
tor cooperativo a una transformación en las últimas
décadas en Colombia, inician con el proceso constitu-
yente de 1991.
G. Proceso constituyente de 1991
El proceso de reforma constitucional de 1991 fue el re-
sultado de los diálogos de paz entre el Gobierno y la
guerrilla del -19. A este proceso se le sumaron varios
actores sociales y se fundamentó en los postulados del
poder del constituyente primario, con el n de avocar
la necesidad de reformar en su totalidad a la Constitu-
ción de 1886. Los principales cambios institucionales
fueron la construcción de un Estado social de derecho,
con división de poderes, plurinacional, pluriétnica,
participativa y democrática, dejando atrás un Estado
únicamente de derecho, secular, racista, que era resul-
tado de los procesos constitucionales de los siglos
y .40
Frente al sector cooperativo, la Constitución de
1991 estableció una justicación y elevó algunos de sus
principios a rango constitucional. La justicación máxi-
ma es que se constitucionalizó otra forma de propiedad:
la forma de propiedad solidaria.
El debate que se erige de fondo en esta temática
tiene que ver con la manera en que se intersectan va-
rios elementos en la concepción de Estado social de
derecho. Primero, se replantea el modelo económico
39. Hernando Emilio Zabala. H
: . Fundación Universitaria Luis
Amigó. (2008).
40. Constitución Política de Colombia. Julio 7 de 1991 (Colombia).
[De ahora en adelante Const. Polít. Col.]
Estudio crítico de la legislación especial regulatoria de las organizaciones solidarias
21
capitalista, de modo que se reconocen los avances de
tendencias tales como la socialista, y por ello coexisten
en Colombia tanto la propiedad privada, como la pro-
piedad social y solidaria.
La privada —como su nombre lo indica— pertene-
ce a una persona natural o jurídica y, por su naturaleza,
es un derecho privativo que excluye de sus benecios
a terceros. Por lo mismo, los atributos de la propiedad
consignados en el Estado de derecho como evolución
de las revoluciones liberales se respeta, es decir, lo que
se denomina en derecho como derecho de disposición
porque puede transferirlo, cederlo o usufructuarlo.
Esto es, derecho de goce que se reere a disfrutar de
los benecios que le corresponden, tanto si lo explota
directamente, como si autoriza a otro para que lo haga;
además debe ser garantizado por la ley.
Es innovador este tipo de constitucionalización
porque reconoce el elemento de la solidaridad como
una expansión de la propiedad de otro tipo de orga-
nizaciones, las cuales no tenían reconocida su propie-
dad. Es decir, organizaciones de la sociedad civil en
las cuales sus miembros son propietarios de manera
mancomunada, algunas veces en torno a ideales lan-
trópicos, o algunas veces como el reconocimiento de
sus derechos históricos, como una reivindicación a los
abusos cometidos por la sociedad contra estas comuni-
dades. Tal es el caso de la propiedad de las comunidades
afrodescendientes e indígenas.41
Si bien, en alguna parte de la doctrina, se deno-
mina a la propiedad solidaria como aquella emanada
de las organizaciones solidarias, y a la propiedad de
los afrocolombianos e indígenas, propiedad comunal,
ambas comparten un elemento en común interesante:
esta propiedad comparte otros nes y otros objetivos
distintos de la propiedad privada, eminentemente ca-
pitalista e individual.
Otro elemento que se debe resaltar y resulta con-
tradictorio con estos principios constitucionales, es que
se buscó conciliarlos con la fuerte tendencia neoliberal
que se impulsó desde el Estado. Estas tensiones clara-
mente impactaron al sector cooperativo y solidario, tal
como lo plantea Zabala:
El modelo neoliberal constituye el marco teórico de
donde surgen las nuevas políticas estatales en Colom-
bia, poniendo de moda los conceptos de eciencia,
competitividad, modernización e internacionaliza-
ción de la economía y los del replanteamiento de las
41. Véa s e Antonio J. Sarmiento, supra, nota 37.
funciones del Estado. Este modelo presentó un com-
portamiento profundamente insolidario, el cual dio lu-
gar a la imposición del más fuerte.42
H. Comprensión del Estado social de derecho y el
sector solidario
Al abordar el tema desde la perspectiva de la evolu-
ción del constitucionalismo desde 1991, se integró a la
concepción de Estado la garantía y defensa del sector
solidario, estableciendo criterios desde la constitucio-
nalización de algunos derechos para el desarrollo legis-
lativo del sector. Los principales criterios son:
• Establecer los estímulos y los medios para que
los trabajadores participen en la gestión de las
empresas.43
• Proteger y promover las formas asociativas y solida-
rias de propiedad.44
• Fortalecer las organizaciones solidarias y estimular
el desarrollo empresarial.45
Dado que en el Estado de derecho el imperio de la
ley es la piedra fundamental, a partir de la constituyen-
te la Corte Constitucional colombiana, en la Sentencia
de Tutela fundadora de línea T-406 de 1992, dene los
alcances y la naturaleza del , imprimiendo respon-
sabilidad social en el accionar estatal, por lo mismo:
el impacto y la actitud que debe asumir el Estado en
defensa de derechos fundamentales para la expansión
del sector cooperativo. A continuación, el pronuncia-
miento de la Corte:
La incidencia del Estado social de derecho en la or-
ganización sociopolítica puede ser descrita esquemá-
ticamente desde dos puntos de vista: cuantitativo y
cualitativo. Lo primero suele tratarse bajo el tema del
Estado de bienestar (welfare state, stato del benessere,
L’Etat Providence) y lo segundo bajo el tema de Esta-
do constitucional democrático. La delimitación entre
ambos conceptos no es tajante; cada uno de ellos hace
alusión a un aspecto especíco de un mismo asunto. Su
complementariedad es evidente.
42. Véa s e H. E. Zabala, supra, nota 39.
43. Véa s e Const. Polít. Col., supra, nota 40. Art 57.
44. Véa s e Id. Art 58.
45. Vé ase Id. Art 333. Cf. Miguel Arturo Fajardo. Presencia del
cooperativismo en Colombia. U . 2003. Pág. 121.
22
Derecho y políticas públicas / Volumen 16 Número 20 / julio-diciembre 2014
a. El estado de bienestar surgió a principios de siglo
en Europa como respuesta a las demandas sociales;
el movimiento obrero europeo, las reivindicaciones
populares provenientes de las revoluciones Rusa y
Mexicana y las innovaciones adoptadas durante la
república de Weimar, la época del New Deal en los
Estados Unidos, sirvieron para transformar el redu-
cido Estado liberal en un complejo aparato político-
administrativo jalonador de toda la dinámica social.
Desde este punto de vista, el Estado social puede ser
denido como el Estado que garantiza estándares
mínimos de salario, alimentación, salud, habitación,
educación, asegurados para todos los ciudadanos
bajo la idea de derecho y no simplemente de caridad
(H.L. Wilensky, 1975).
b. El Estado constitucional democrático ha sido la
respuesta jurídico-política derivada de la actividad
intervencionista del Estado. Dicha respuesta está fun-
dada en nuevos valores-derechos consagrados por la
segunda y tercera generación de derechos humanos
y se maniesta institucionalmente a través de la crea-
ción de mecanismos de democracia participativa, de
control político y jurídico en el ejercicio del poder, y
sobre todo, a través de la consagración de un catálogo
de principios y de derechos fundamentales que inspi-
ran toda la interpretación y el funcionamiento de la
organización política. (M. A. Reyes, 1989).46
En este sentido, y como consecuencia de la aplica-
ción del concepto de en el ordenamiento jurídico
colombiano, el constituyente del 91 le impuso un marco
al legislador para cumplir con los nes y principios es-
tablecidos en la Constitución en relación con el sector.
Esto es, la puesta en marcha de la propiedad solidaria,
la concepción democrática de la economía, el respeto
al derecho de asociación y la obligación en cabeza del
Estado de promover y fortalecer el sector cooperativo.
Puede decirse que estos principios constitucionales
están en el mismo horizonte epistemológico de la con-
cepción de un , en el sentido de ser sustento para la
búsqueda de la equidad y la justicia social.
Uno de los enfoques interesantes del derecho en las
últimas décadas busca revelar cómo la relación, entre el
derecho y el cuerpo social, está atravesada por realida-
des políticas, sociales, culturales e históricas. Si bien a
nivel institucional y jurídico se tiene un diagrama como
el planteado con anterioridad, se debe contextualizar el
sector dentro de la realidad nacional. En la década de los
noventa se mantiene la cruenta guerra entre las maas y
46. Corte Constitucional de Colombia. S T T-.
(M. P. Ciro Angarita Barón; junio 5 de 1992).
las élites del país, sumadas con la condición que impone
el conicto entre las guerrillas y la profundización del
fenómeno paramilitar, dejaron a Colombia en una serie
de recesión a mediados de la década.
Además, se debe añadir que, a nes de la década
de los noventa, el país sufrió un crisis nanciera que
claramente impactó al sector solidario, es decir, desde
1997, conjunto con las debilidades que presentaba el
sector cooperativo nanciero, como la ausencia de un
seguro de depósito para los ahorradores de estas enti-
dades, falta de políticas de riesgo, una falta de esquemas
claros de regulación y de supervisión y falta de acce-
der a apoyos transitorios de liquidez, llevaron a que el
sector fuera intervenido por el Estado a través de las
instituciones creadas para el sector: hasta el momento
el Departamento Administrativo Nacional de Coope-
rativas (Dancoop), la Superintendencia Bancaria y el
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras.
Las cifras demuestran la crisis del sector. Entre 1997 y
1998 el número de entidades decreció de 4.108 a 3.479,
la mayor parte de las cuales corresponde a las coope-
rativas de ahorro y crédito y multiactivas con sección
de ahorro y crédito. El número de asociados decreció de
2.191.115 a 1.926.715; los activos pasaron de $4.1 billo-
nes a $3.9 billones, y los excedentes pasaron de $77.959
millones a $45.838 millones, equivalente a una dismi-
nución del 41%. El resultado neto de la crisis signicó
la pérdida del 44% del patrimonio de las cooperativas.47
Se debe claricar que este sector solidario tiene
presencia en todas las ramas de la economía. Existe
—a partir de la Ley 79— la posibilidad de que las coo-
perativas sean de consumo, de generación de bienes,
de servicios y multimodales. Como se mencionó al
inicio del presente aparte, la tendencia hacia la partici-
pación en el sector nanciero se sobredimensionó y, al
momento de la crisis, tuvo un gran impacto social. En
conformidad con cifras presentadas por la Controlaría
Delegada para el Sector Gestión Pública e Instituciones
Financieras, un estudio de la Universidad Pedagógica
de Colombia revela que “para 1998 se había ordenado
la liquidación de 49 cooperativas nancieras, la inter-
vención de nueve y más de 700 ocinas cerradas, todo
lo cual arrojó más de 800.000 ahorradores afectados”.48
47. Véas e Gonzalo Pérez Valencia. C E
S C:
. Ediciones Coopetrol. (2000).
48. Cf. Martha Rocío Padilla Piraquive. C
C -. Universidad Pedagógica. (2005).
Estudio crítico de la legislación especial regulatoria de las organizaciones solidarias
23
De esta manera, el Estado se vio obligado a in-
tervenir a través de Fogan, realizando procesos de
saneamiento y capitalización de entidades como Coop-
desarrollo, generando una consistente en una integra-
ción económica con Bancoop, Cupocrédito, Coopsibaté
y Megabanco en su última etapa, lo cual signicó un to-
tal de apoyos otorgados por más de $750.000 millones.49
La falta de vigilancia especializada, es decir, el
Dancoop se encontraba sumido en un atraso tecnoló-
gico y profesional (era quien debía realizar labores de
vigilancia y de fomento), llevó al Congreso de la Repú-
blica a buscar formar el marco legislativo y regulatorio,
generando una supervisión en razón al objeto de las
entidades del sector, de tal forma que en adelante este
control de las cooperativas nancieras estaría a cargo
de la Superintendencia Bancaria (hoy Financiera),
entidad de carácter técnico adscrita al Ministerio de
Hacienda. Según el Congreso, las siguientes fueron las
razones que llevaron a un cambio institucional:
De esta manera nació la Ley 454 de 1998 que buscaba,
por medio de la creación de instituciones tales como la
Superintendencia de Economía Solidaria, el Fondo de
Garantías para las Cooperativas Financieras ,
y la transformación del en , De-
partamento Administrativo Nacional de la Economía
Solidaria, lograr la modernización y profesionalización
necesaria dentro del sector para cumplir a cabalidad
con todas las metas y objetivos que se le asignaran al
sector solidario, no únicamente desde la teoría, sino
también desde los señalados por la Constitución Polí-
tica de 1991.50
Como puede verse, la década de los noventa fue
la época de crisis del sector. Causada por la puesta en
marcha de las políticas neoliberales en Colombia, pro-
dujo un fuerte proceso de transformación: la restructu-
ración del sector produjo una disminución en las cifras
del sector: “En 1999 se contaban con 2 millones 540
mil personas, mientras que en el 2001, la cifra apenas
se acercaba al millón 200 mil personas”.51
49. Vé as e Contraloría Delegada para el Sector Gestión Pública e
Instituciones Financieras. A
. (2007).
50. Vé ase Congreso de la República de Colombia; Programa de
Fortalecimiento Legislativo Ocina de Asistencia Técnica Legislativa.
S :
. (2004).
51. Cf. Fedesarrollo. H . (2003).
Aparte del entramado institucional, se aumenta-
ron los niveles de exigencia en escenarios de preven-
ción y autocontrol de las entidades vigiladas, así como
dentro de la Superintendencia Solidaria. Sin embargo,
otro cambio importante que sobrevino con la Ley 454
de 1998, es la ampliación del sector solidario desde su
concepción y en términos de la regulación de una serie
de entidades pertenecientes a este.
A continuación, a n de signicar la profundidad
de las transformaciones, se citan dos artículos funda-
mentales de la mencionada ley:
o. . Para efectos de la presen-
te ley denomínase Economía Solidaria al sistema so-
cioeconómico, cultural y ambiental conformado por
el conjunto de fuerzas sociales organizadas en formas
asociativas identicadas por prácticas autogestionarias
solidarias, democráticas y humanistas, sin ánimo de
lucro para el desarrollo integral del ser humano como
sujeto, actor y n de la economía.
o. -
. Son sujetos de la presen-
te ley las personas jurídicas organizadas para realizar
actividades sin ánimo de lucro, en las cuales los trabaja-
dores o los usuarios según el caso, son simultáneamente
sus aportantes y gestores, creadas con el objeto de pro-
ducir, distribuir y consumir conjunta y ecientemente,
bienes y servicios para satisfacer las necesidades de sus
miembros y al desarrollo de obras de servicio a la co-
munidad en general, observando en su funcionamiento
las siguientes características:
1. Estar organizada como empresa que contemple en
su objeto social, el ejercicio de una actividad so-
cioeconómica, tendiente a satisfacer necesidades de
sus asociados y el desarrollo de obras de servicio
comunitario.
2. Tener establecido un vínculo asociativo, fundado en
los principios y nes contemplados en la presente ley.
3. Tener incluido en sus estatutos o reglas básicas de
funcionamiento la ausencia de ánimo de lucro, movi-
da por la solidaridad, el servicio social o comunitario.
4. Garantizar la igualdad de derechos y obligaciones de
sus miembros sin consideración a sus aportes.
5. Establecer en sus estatutos un monto mínimo de
aportes sociales no reducibles, debidamente pagados,
durante su existencia.
6. Integrarse social y económicamente, sin perjuicio de
sus vínculos con otras entidades sin ánimo de lucro
que tengan por n promover el desarrollo integral del
ser humano.
24
Derecho y políticas públicas / Volumen 16 Número 20 / julio-diciembre 2014
1o. En todo caso, las organizaciones de la
economía solidaria deberán cumplir con los siguientes
principios económicos:
1. Establecer la irrepartibilidad de las reservas sociales y,
en caso de liquidación, la del remanente patrimonial.
2. Destinar sus excedentes a la prestación de servicios
de carácter social, al crecimiento de sus reservas y
fondos, y a reintegrar a sus asociados parte de los mis-
mos en proporción al uso de los servicios o a la parti-
cipación en el trabajo de la empresa, sin perjuicio de
amortizar los aportes y conservarlos en su valor real.
o. Tienen el carácter de organizaciones
solidarias entre otras: las cooperativas, los organismos
de segundo y tercer grado que agrupen cooperativas u
otras formas asociativas y solidarias de propiedad, las
instituciones auxiliares de la economía solidaria, las em-
presas comunitarias, las empresas solidarias de salud, las
precooperativas, los fondos de empleados, las asociacio-
nes mutualistas, las empresas de servicios en las formas
de administraciones públicas cooperativas, las empresas
asociativas de trabajo y todas aquellas formas asociativas
solidarias que cumplan con las características mencio-
nadas en el presente capítulo.52
Como se observa, la ley recoge no sólo las ten-
dencias nacionales, sino también los avances en el
movimiento cooperativo internacional. Si bien no es
objeto de esta investigación realizar un análisis desde
el bloque de constitucionalidad, ni como el cooperati-
vismo es una manifestación del derecho fundamental
de asociación, sí es importante resaltar que, en 1998,
se amplía la protección de la ley a todas aquellas or-
ganizaciones que cumplan con los nes, propósitos y
solidarios. Es decir, que pertenezcan a aquellas en las
cuales sus fundadores o creadores son los mismos be-
neciaros, basados en principios de propiedad coope-
rativa y que tienen como n reinvertir sus ganancias en
el objeto principal de constitución. En estos elementos
mencionados, radica la importancia de este cambio en
la década de los noventa en Colombia.
I. Últimos años
Se debe mencionar entonces que la economía solidaria
en Colombia es un sistema socioeconómico, cultural y
ambiental de organizaciones sociales autogestionadas
sin ánimo de lucro, las cuales cumplen el n de ubicar
al ser humano como epicentro de la economía. De esta
52. Ley 454 de 1998, supra, nota 8.
manera, pertenecerán al sector las entidades que cum-
plan con las características generales mencionadas y de
manera especial se entenderán las que están contem-
pladas en el parágrafo 2.
Claramente, el sector se replegó a nales de la dé-
cada de los noventa y a comienzos del siglo en su
relación con el sector nanciero. Dada la desconanza
que creció en el público, las entidades que más tomaron
fuerza fueron las cooperativas de trabajo asociado ().
Según el sociólogo Fernando Urrea Giraldo, fue entre
el año 2002 y 2004 cuando se registró un crecimiento
desbordado de las : de 2000 a 2005 las pasaron
de ser el 21% del total de cooperativas nacionales, al
46,1%. De 732 que existían en 2000 pasaron a 2.980 en
2005, un crecimiento inusitado del 407%.53
Sin embargo, se debe mencionar que en una fuerte
proporción fueron empleadas como escenarios de ter-
cerización de las relaciones laborales, violación de los
derechos laborales, seguridad social, atentando contra
la Constitución y los convenios internacionales ratica-
dos por Colombia de la Organización Internacional del
Trabajo (). A continuación, algunas cifras de la época
para que se observe la veracidad de estas armaciones:
El Observatorio del Mercado del Trabajo y la Seguri-
dad Social, de la Universidad Externado de Colombia,
estimó que a 31 de diciembre de 2006 los asociados a
las sumaban 451.869. En las la gran mayoría
de los trabajadores apenas ganaban el salario mínimo;
únicamente el 28,9% de los socios de las ganaba un
equivalente entre 1 y 2 salarios mínimos, mientras que
en el sector formal el 1% de los asalariados tiene esos
ingresos. En las apenas el 1% de los aliados te-
nían un ingreso superior a 4 salarios mínimos, mientras
en el sector formal esa cifra era 10 veces superior. Los
ingresos de un trabajador por medio de una son
considerablemente menores que en el sector formal. El
representante a la Cámara Germán Reyes informó que
mientras en 2004 el empleo nacional disminuyó 2,3%,
el empleo en las aumentó 62%, y que en 2006 el em-
pleo nacional disminuyó en 6,3%, mientras en las
aumentó 19,2%5. Según el Ministerio de la Protección
Social, en 2006 se crearon 316 nuevas legales, con lo
cual su número total llegó a 3.296. El dato más reciente y
conable lo suministra la Superintendencia para la Eco-
nomía Solidaria, que reportó que a 30 de septiembre de
2007 el total de inscritas en las diversas cámaras
de comercio existentes en el país alcanzó las 12.058.
53. Véa s e Farne, supra, nota 28.
Estudio crítico de la legislación especial regulatoria de las organizaciones solidarias
25
Sin embargo en el sector impera la ilegalidad. Se calcula
que más del 50% de las son ilegales. La (Cen-
tral Unitaria de Trabajadores), la Superintendencia de
Economía Solidaria y el Ministerio de Protección esti-
man en más de quince mil las que operan sin nin-
gún control efectivo. Es tan escandaloso el hecho que
el doctor Enrique Valderrama, director de la Superin-
tendencia de Economía Solidaria, narraba a manera de
anécdota que en el foro sobre las realizado en Cali
en septiembre de 2007 estuvieron representadas más de
700 , mientras que la Superintendencia apenas tiene
registradas 236.54
III. C
• El paradigma interpretativo fue vital para cumplir
con los objetivos planteados por la investigación,
dado que permitió el análisis de las fuentes de esta
rama del derecho. A lo largo de la investigación, se
evolucionó hacia elementos iusnaturalistas e his-
tóricos, con el n de comprender las razones de la
evolución interpretativa de las autoridades corres-
pondientes y de la legislación, así como de resaltar
la importancia de los principios dentro del sistema
del derecho solidario y cooperativo, ya que se iden-
ticaron como la piedra angular de este sistema.
• Frente a los principios, estos permiten, en el orde-
namiento jurídico colombiano, lograr los objetivos
de corrección del sistema. Asimismo, se evidenció
en el proceso investigativo que hay una vinculación
directa de los principios en búsqueda de la justicia
material, la equidad y la realización de la solidari-
dad, con su aplicación por los operadores jurídicos
que nalmente permite también encontrar respues-
tas correctas para los casos de vacío legal.
• Los operadores jurídicos y las autoridades adminis-
trativas, pero principalmente los jueces, interpre-
tan el derecho en su totalidad, es decir: la validez
del derecho debe ser formulada de acuerdo con una
moralidad política concreta que involucre conside-
raciones axiológicas acerca de la aplicación de las
normas y sus efectos. En este punto, se tocaron ele-
mentos de los efectos económicos de las decisio-
nes, especialmente de los jueces; se evidenció a lo
largo de la investigación cómo estos en la toma de
54. Eduardo Benavides Legarda. Las cooperativas de trabajo asociado.
D . Abril-junio de 2009.
decisiones en el sector solidario deben aplicar los
principios solidarios y constitucionales, y también
cómo el factor social y económico puede modular
e inuir en sus sentencias.
• Las intenciones institucionales del Estado pueden
analizarse desde dos perspectivas. El Estado intenta
apoyar al sector brindando una infraestructura ins-
titucional y buscando reforzar el discurso. Pero en
realidad son pocos los estudios y los recursos que
se le inyectan al sector, de manera que, en el análisis
histórico, se demostró cómo las políticas neolibera-
les que causaron la crisis nanciera interna colom-
biana de la década de los noventa dejan claro que
estas políticas incluyen procesos de desregulación,
lo cual no evita sus efectos negativos; en realidad,
se desmejoró el sector en Colombia. La realidad co-
lombiana y sus particularidades imponen la inter-
vención estatal. De hecho, es la mejor herramienta
para evitar desmanes o garantizar límites en la vio-
lación de derechos fundamentales que permitan
evitar torcer el sentido de la ley, tal como lo eviden-
cia el caso de las cooperativas de trabajo asociado.
• La evolución legislativa y el análisis de fuentes per-
mitió conocer cuál es el cuerpo normativo regu-
lador del sector de economía social y solidaria en
Colombia. Las consideraciones losócas, meto-
dológicas e históricas del derecho expuestas en este
documento permiten evidenciar cómo la ley está
enclavada en un contexto, responde a las necesida-
des del sector y se ha adaptado con lentitud a cam-
bios importantes en la sociedad colombiana. Así,
las próximas investigaciones deben estar orientadas
por un paradigma crítico que resalte esas tensiones
y relaciones entre la ley y la realidad social y mate-
rial del sector solidario en Colombia.
• El proceso constituyente de 1991 y la concepción
de Estado social de derecho cambiaron de horizon-
te epistemológico y hermenéutico en la interpreta-
ción de las normas del sector de economía solidaria,
dado que permitieron la constitucionalización de
varios de sus principios. Así que, elevados a rango
constitucional, tienen mayor fuerza y obligatorie-
dad. La constituyente intentó garantizar los pila-
res fundamentales del sector solidario en términos
de funcionamiento, de garantía de derechos y de
instituciones tales como la propiedad solidaria y el
respeto a los actores que participan en él.
26
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