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Geo UERJ - Ano 14, nº. 24,v. 2, 2º semestre de 2012 p. 656-683
ISSN: 1415-7543 E-ISSN: 1981-9021
http://www.e-publicacoes.uerj.br/index.php/geouerj
O PRONAF E AS POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO RURAL
NO BRASIL:o desafio da (re)construção das políticas de apoio a agricultura
familiar
PRONAF AND RURAL DEVELOPMENT POLICIES IN BRAZIL:
the challenge of (re)constructing policies for family farming support
Flávio de Arruda Saron
Graduado e Mestrando em Geografia pela FCT/UNESP, Campus de Presidente Prudente-SP.
flaviosaron@yahoo.com.br.
Antonio Nivaldo Hespanhol
Docente dos cursos de Graduação e de Pós-graduação em Geografia da FCT/UNESP, Campus de
Presidente Prudente-SP, pesquisador do CNPq e Vice-líder do GEDRA.
nivaldo@fct.unesp.br.
Resumo:
No presente artigosão analisados os efeitos do Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (PRONAF) sobre a agricultura familiar no Brasil, com base no
estudo da trajetóriado programa,desde a sua instituição em meados dos anos 1990até o
início da segunda década do século XXI. O objetivo da investigação que dá suporte a
este artigo é contextualizar o PRONAF no âmbito das políticas de desenvolvimento
rural e de apoio a agricultura familiar,com base na análise das mudanças normativas
feitas no programa desde a sua criação. Constatou-se que apesar das mudanças e
aprimoramentos feitos no PRONAF ao longo do tempo não foi revertida à tendência de
que os recursos sejam destinados aos segmentos mais capitalizados da agricultura
familiar e as regiões que possuem agricultura com maior dinamismo. Para a consecução
dos objetivos da pesquisa foram realizados: revisão bibliográfica sobre agricultura
familiar, desenvolvimento rural, políticas públicas e modernização da agricultura,
consultados documentos e dados oficiais nos sites do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE) e do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA).
Palavras chave: PRONAF. Políticas Públicas. Agricultura Familiar. Desenvolvimento
Rural. Modernização Agrícola.
Abstract:
This paper assesses the effects of the National Program for Strengthening Family
Farming (PRONAF) on family farming in Brazil, based on the study of the trajectory of
the program from its inception in the mid-1990s to the beginning of the second decade
of the 21stcentury. The goal of the research that supports this article is to contextualize
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PRONAF under the policies for rural development and family farming support, based
on analysis of normative changes made to the program since its creation. It was found
that, despite the changes and enhancements made to PRONAF over time, the trend for
allocation of resources to more capitalized segments of family farming nd agriculture
regions with more dynamism has not been reversed. To achieve the objectives of the
research, the following were conducted: literature review on family farming, rural
development, public policies, and agriculture modernization; and review of documents
and official data on the websites of the Brazilian Institute of Geography and Statistics
(IBGE) and the Ministry of Agrarian Development (MDA).
Keyword:PRONAF. Public Policies. Family Farming. Rural Development. Agricultural
Modernization.
Introdução
O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF)
firmou-se ao longo dos mais de 15 anos de sua existência como a principal política
pública voltada à agricultura familiar no Brasil. A obtenção deste status se deve a
paulatina e expressiva ampliação dos recursos destinado sao programa, principalmente a
partir do início (e no decorrer) do Governo de Luís Inácio Lula da Silva (2003-2006 e
2007-2010), tendência que persiste no Governo de Dilma Rousseaff(2011-2014).
O programa passou por inúmeras mudanças e aperfeiçoamentos desde o início
da sua elaboração e institucionalização nos anos de 1995 e 1996, mas mantém como
eixo de atuação principal a concessão de crédito rural subsidiado a agricultura familiar.
Apesar do crescimento expressivo no aporte de recursos financeiros ao
programa,diversas pesquisas têm mostrado que houve a desvirtuação dos seus objetivos
iniciais, o que tem contribuído para reforçar as diferenças entre os segmentos e cadeias
produtivas mais capitalizadas(vinculadas ao modelo agropecuário dominante)e os
segmentos menos capitalizados da agricultura familiar
1
.
Além disso, o PRONAF tem contribuído para acentuar as desigualdades
regionais no país, por meio da alocação de recursos em regiões caracterizadas pela
presença da agricultura familiar capitalizada, com forte integração ao mercado,
localizadas especialmente no Centro-Sul do país. A Região Nordeste, a despeito de
possuir o maior número de agricultores familiares, recebe o menor montante dos
recursos do PRONAF dentre as cinco grandes regiões do país
2
.A este quadro desigual e
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seletivo que caracteriza o tratamento por parte do Estado com os distintos segmentos da
agricultura familiar no Brasil se acrescenta à histórica e atual discriminação adotada em
relação ao agronegócio e a agricultura familiar
3
O processo de modernização da agricultura, que foi expressivo e contou com
forte apoio oficial, entre meados dos anos 1960 e início da década de 1980, provocou a
intensificação do êxodo rural, o abandono de estabelecimentos agropecuários familiares,
redundando na ampliação das desigualdades sociais no campo e nas cidades
4
.
Em virtude de tais características, o PRONAF tem sido comparado à política de
modernização agrícola, que ficou conhecida como a modernização conservadora, em
virtude de alterar a base técnica e econômica da agricultura brasileira sem promover
mudanças estruturais no campo, conforme demonstram Guanzirolli (2007) e
Aquino(2009).
O caráter seletivo e excludente do PRONAF motivou as indagações que
pretendemos discutir nesse texto, quais sejam: os resultados propiciados pelo PRONAF
junto a agricultura familiar, considerando: a) a sua diversidade econômica, social e
cultural; b) as mudanças e continuidades na intervenção do Estado na agricultura ao
longo dos anos; e, c) o lugar da agricultura familiar no contexto das políticas de
desenvolvimento rural no Brasil.
Para a elaboração deste texto utilizamos os seguintes procedimentos
metodológicos: levantamento bibliográfico e documental sobre políticas públicas,
agricultura familiar e desenvolvimento rural, dentre outras temáticas, bem como a
consulta de dados de fonte secundária disponibilizados pela Secretaria de Agricultura
Familiar (SAF),vinculada ao Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA).Estas
atividades foram desenvolvidas no âmbito do nosso projeto de pesquisa (nível de
mestrado)“Políticas Públicas, Agricultura Familiar e Desenvolvimento Territorial no
Noroeste Paulista”, financiado pela Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São
Paulo (FAPESP)(Processo nº: 2011/04805-8)
5
.
O texto está estruturado em três partes, além desta introdução e das
considerações finais. Na primeira aborda-se a condução da política de desenvolvimento
rural até a década de 1980 e a intervenção estatal na agricultura e suas implicações
econômicas, sociais e geográficas, em seguida são apresentadas as características do
PRONAF e as principais mudanças normativas ocorridas no âmbito do programa e os
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seus efeitos para a agricultura familiar no decorrer dos anos de sua vigência
6
. Por fim,
analisamos a inserção do PRONAF no contexto das políticas de desenvolvimento rural
no Brasil.
Gênese, evolução e resultados do PRONAF no período 1995-2012: a conversão de
uma política inovadora em uma política conservadora
7
No Brasil, a institucionalização da política agrícola, dotada de planejamento
efetivo e articulada a política macroeconômica ocorrerá a partir de meados da década de
1960, com a criação do Sistema Nacional de Crédito Rural (SNRC) no ano de 1965
8
. A
partir deste momento a concessão de crédito rural subsidiado será o principal
instrumento utilizado para a implementação do projeto de modernização técnica da
agricultura brasileira, que terá vigor até o início da década de 1980, quando o Brasil e os
países da América Latina foram duramente atingidos por uma forte crise decorrente da
elevação das taxas de juros da dívida externa. Em consequência, o Estado teve a sua
capacidade de intervenção na economia afetada, reduzindo drasticamente o volume de
recursos destinado ao financiamento da agricultura (DELGADO; 1985; 2005 e 2010)
(GONÇALVES NETO, 1997) (HESPANHOL, A. 1997).
O processo de modernização agrícola amparado no crédito rural subsidiado ficou
caracterizado por seu aspecto conservador, excludente e seletivo, responsável por alterar
a base técnica da agricultura sem promover alterações na estrutura fundiária e social do
país. Por isso, a modernização técnica da agricultura recebeu as denominações de
modernização conservadora, modernização dolorosa e modernização desigual, dentre
outras (MÜLLER, 1997) (DELGADO, 1985) (SILVA, 1996) (GONÇALVES NETO,
1997).
Tais resultados se devem a sistemática adotada na distribuição do crédito rural,
que priorizou os grandes e médios proprietários rurais localizados na porção Centro-Sul
do Brasil e vinculados a produção de commodities (HESPANHOL, A. 1997). Para a
produção de base familiar realizada em pequena escala os resultados da política de
modernização agrícola foram muito negativos, pois acentuaram o seu grau de
marginalidade no contexto da agricultura brasileira, reduzindo a sua competitividade
frente a agricultura tecnificada desenvolvida em grande escala, conforme demonstram
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Gonçalves Neto (1997), Delgado (1985; 2005 e 2010), Graziano da Silva (1996),
Müller(1989)e Oliveira (2007)
9
.
O PRONAF foi criado no ano de 1995 e institucionalizado em 1996
10
, durante a
vigência do primeiro mandato do Governo de FHC (1995-1998). O programa resulta do
aperfeiçoamento da Política de Valorização da Pequena Produção (PROVAP) criada
ainda no Governo Itamar Franco.
A criação do PRONAF tem como justificativa o fato dos agricultores familiares
descapitalizados e com baixa produtividade não disporem das condições necessárias
para acessar o crédito a taxas vigentes no mercado financeiro. Assim, a atuação do
programa se voltaria para a reversão do quadro seletivo e excludente que historicamente
caracterizou a condução da política agrícola implementada no Brasil até a década de
1980 (GUANZIROLLI, 2007).
Delgado (2005) salienta que após as primeiras medidas de abertura política e de
redemocratização do Brasil, surgem/reorganizam-se importantes organizações
envolvidas com os problemas agrícolas/agrários, a exemplo da Confederação Nacional
dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG),do Movimento dos Trabalhadores Rurais
Sem Terra (MST), da Confederação Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), dentre
outras que reivindicavam a implementação de políticas de apoio a agricultura familiar,
em especial a Reforma Agrária.
A pressão de algumas destas organizações nacionais, principalmente a
CONTAG e instituições multilaterais (em especial o Banco Internacional de
Reconstrução e Desenvolvimento - BIRD), com amparo de universidades, por meio de
pesquisadores comprometidos com o desenvolvimento da agricultura familiar,cuja
atuação inicia-se na década de 1980, é que o governo brasileiro institucionaliza uma
política para a agricultura familiar (NEVES, 2007).
O argumento central de todas estas organizações em defesa da criação de um
programa específico para a agricultura familiar foi o estudo realizado pela FAO/INCRA
(1994)
11
que mostrava as dimensões e a heterogeneidade da agricultura familiar
brasileira, demonstrando a importância deste segmento na geração de emprego e renda
no campo, o que justificava a criação de uma política especial voltada especificamente a
esta categoria de produtores (NEVES, 2007), (SCHNEIDER; CAZELLA; MATTEI,
2004).
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Com base no estudo da FAO/INCRA (1994) os gestores do PRONAF
estabeleceram um “parâmetro social” para definir o tipo de produtor e o volume de
verbas públicas a ser destinado aos distintos grupos de agricultores familiares.Foram
identificados como agricultores familiares e, consequentemente, como público alvo do
PRONAF os produtores rurais que:
a) explorem parcela da terra na condição de proprietários, posseiros,
arrendatários ou parceiros;
b) mantenham até dois empregados permanentes, sendo admitido o recurso
eventual a ajuda de terceiros, quando a natureza sazonal da atividade
agropecuária o exigir;
c) não detenham a qualquer título, área superior a quatro módulos
fiscais,quantificados na legislação em vigor;
d) obtenham, no mínimo, 80% (oitenta por cento) de sua renda bruta anualda
exploração agropecuária e/ou extrativa;
e) residam na propriedade ou em aglomerado rural ou urbano próximo;
f) possuam faturamento máximo anual até R$ 27.500,00 (AQUINO, 2009, p.
6).
A versão original do PRONAF continha um discurso inflamado condenando a
política de modernização agrícola, considerada como uma das responsáveis pelas
dificuldades econômicas e obstáculo para a viabilização da agricultura familiar.
Há décadas relegada a segundo plano e até mesmo esquecida pelo Estado, a
agricultura familiar e a sua base fundiária - a pequena propriedade - têm
sobrevivido em meio à competição de condições e recursos orientados para
favorecer a grande produção e a grande propriedade - setores privilegiados no
processo de modernização da agricultura brasileira. O aumento da
produtividade, associado ao consumo de tecnologia, tem fundamentado a
ação e o discurso modernizadores até aqui. É nesse sentido que a proposta de
um programa de fortalecimento da agricultura familiar voltado para as
demandas dos trabalhadores-sustentado em um modelo de gestão social em
parceria com os agricultores familiares e suas organizações - representa um
considerável avanço em relação às políticas anteriores. Tal tentativa de
ruptura é intencional e explícita no próprio texto do Pronaf, quando ele
chama a si o desafio de construir um novo paradigma de desenvolvimento
rural para o Brasil, sem os vícios do passado (CARNEIRO, 1997, p. 70).
Apesar de toda a fragilidade e insuficiência do PRONAF na promoção de um
modelo de desenvolvimento rural alternativo, Aquino (2009) afirma que o
estabelecimento de um teto financeiro para a concessão de crédito é um indicativo do
caráter inovador que se imprimiu na concepção do programa, e visava evitar que os
recursos do programa fossem captados pelos segmentos mais capitalizados da
agricultura familiar. Assim, “a versão original do PRONAF se propunha (ao menos
teoricamente) a alterar os padrões convencionais que marcaram historicamente a
intervenção do Estado no espaço rural do Brasil” (AQUINO, 2009, p. 6).
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Na prática, entretanto, isso não ocorreu devido às alterações normativas
efetuadas no programa ao longo do tempo. A ampliação do limite de renda bruta anual,
(veja a Tabela 1) permitiu que os segmentos mais capitalizados da agricultura familiar
se inserissem no programa e passassem a ser os seus maiores beneficiários.
Verifica-sena Tabela 1 o afrouxamento do PRONAF aos segmentos mais
capitalizados da agricultura familiar, justamente os grupos mais atrelados ao mercado, a
agroindústria e ao capital financeiro. Tais agricultores dispõem das condições
necessárias para produzirem mesmo sem o amparo de financiamento público, devido a
disponibilidade dos meios de produção e acesso as tecnologias que geralmente os
agricultores familiares mais pobres não possuem.
Ademais, não foram efetuadas mudanças significativas no programa, sendo
mantidas as condições gerais exigidas para o acesso aos financiamentos do PRONAF,
quais sejam: explorar a terra na condição de proprietários, posseiros, arrendatários ou
parceiros; possuir no máximo dois empregados permanentes; obter no mínimo 70% da
renda proveniente do estabelecimento agropecuário (em atividades agropecuárias ou
não agropecuárias); e ter área com até quatro módulos fiscais
12
.
Tabela1 – Limite de renda bruta anual dos grupos de beneficiários do PRONAF nos
anos que os definiram ou os alteraram.
Grupos
Renda Bruta Anual (em R$)
Safra
1999/2000
Safra
2001/2002
Safra
2003/2004 e
2004/2005
Safra
2007/2008
Safra
2011/2012
A
Assentados da Reforma Agrária e beneficiários do Crédito Fundiário
B
1.500,00
1.500,00
2.000,00
4.000,00
6.000,00
C
8.000,00
10.000,00
14.000,00
18. 000,00
6.000,00 a
110.000,00(1)
D
27.500,00
30.000,00
40.000,00
50.000,00
E
Inexistente
Inexistente
60.000,00
110.000,00
A/C
Assentados da Reforma Agrária e beneficiários do Crédito
Fundiário (2)
14.000
(1) A partir do Plano de Safra 2008/2009 os grupos C, D e E foram unificados no grupo AF (Agricultor Familiar).
Entretanto, permanece a concessão do volume de crédito por produtor conforme a renda bruta anual auferida, e maior
os juros conforme o valor do contrato realizado. Além, do limite de renda há também o rebate de 30% para algumas
culturas e atividades, ver Plano Safra (2011/2012)
(2) Enquadram-se neste grupo os agricultores familiares que apresentem Declarações de Aptidão do Produtor (DAP)
para o grupo A/C, fornecida pelo INCRA ou Unidade Técnica Estadual (UTE); que já tenham contratado a primeira
operação no grupo A; não tenham contraído custeio exceto no grupo A/C (Plano de Safra 2008/2009).
Fonte: AQUINO (2009), adicionado ao Plano Safra(2011/2012).
NoQuadro1é apresentada a configuração atual do programa, com a indicação das
linhas de crédito destinadas aos grupos atendidos. É nítida a diferenciação efetuada pelo
PRONAF no conjunto da agricultura familiar, pois o enquadramento dos agricultores
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familiares em diferentes grupos confere um tratamento distinto aos diversos perfis de
agricultores familiares.
As operações financeiras mais volumosas destinam-se aos grupos mais
capitalizados, em especial ao grupo AF, que podem usufruir das linhas de crédito de
custeio e de investimento. Os grupos com menor renda bruta anual (A, B e A/C) são
excluídos de algumas linhas de financiamento, inclusive da linha especial do PRONAF
Mais Alimentos
13
.
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As alterações normativas do PRONAF interferem diretamente na sua dinâmica,
ou seja, na distribuição dos recursos do programa entre os agricultores familiares, as
regiões e os produtos agrícolas.
A concessão de crédito rural subsidiado a agricultura familiar é um instrumento
limitado para a promoção de um modelo de desenvolvimento rural não-produtivista,
conforme foi preconizado nos primeiros documentos do PRONAF, pois nos moldes da
distribuição do crédito o sistema de exigibilidade seguido pelas instituições financeiras
acaba reforçando a concentração do crédito nas atividades agropecuárias mais rentáveis
e nos agricultores familiares mais capitalizados que resultam em melhores resultados,
menor custo operacional e menores riscos de inadimplência para as instituições
financeiras.
Operando nesta lógica, o PRONAF induz a especialização produtiva em
detrimento da policultura, conforme evidencia Schneider et al (2004).
A especialização produtiva gerada pelo PRONAF é a situação em que o
agricultor familiar é levado, pela política pública, a plantar o que esta
financia. Ou seja, o que é mais fácil e historicamente as instituições bancárias
tem tradição de financiamento e de operacionalização. (SCHNEIDERet al,
2004, p. 9).
A partir da observação de Schneider et al(2004), partimos para a descrição e
análise dos dados oficiais do PRONAF. De acordo com DIEESE; NEAD; MDA (2011),
os cultivos que mais absorviam o crédito de custeio do programa eram o milho
(R$1.226.884.000,00), a soja (R$906.569.000,00), o café (R$613.726.000,00), o trigo
(R$191.492.000,00), a mandioca (R$ 181.059.000,00), o arroz (R$ 156.728.000,00) e
feijão (R$ 98.299,00). Ou seja, é grande a importância das commodities na distribuição
do crédito de custeio do programa, enquanto que os cultivos diretamente voltados ao
consumo interno têm uma participação secundária no programa.
Em relação à distribuição geográfica de recursos e contratos do PRONAF,
Mattei (2005) apresenta dados e informações relativos a alocação dos recursos do
programa por perfil de produtor e regiões, além das principais culturas-atividades
beneficiadas e os efeitos sobre o emprego e renda agrícola gerados pelo PRONAF,
dentre outros aspectos.
Mattei (2005) divide a trajetória do PRONAF em duas fases: a primeira
compreendendo o ano inicial do programa até 1999, quando o PRONAF estava
praticamente restrito aos Estados da Região Sul do país; e a segunda entre os anos 2000
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e2004, fase caracterizada pela maior abrangência espacial conquistada pelo programa,
alcançando quase todos os municípios do país.
Dessa forma, o autor chega a seguinte conclusão:
Em termos do montante de recursos disponível para cada região geográfica
do país, nota-se que, na safra de 1999, quase 50% dos recursos do programa
se concentravam na região Sul, enquanto que a região Nordeste respondia por
26%; a Sudeste, por 16%; a Centro-Oeste, 5%; e a região Norte, por apenas
3% do total.
Ocorreram algumas alterações, na safra de 2004, porém sem as mudanças
necessárias na rota do programa para que efetivamente se transforme em uma
política de apoio ao desenvolvimento rural em todas as regiões do país.
Assim, percebe-se que, mesmo havendo uma redução dos contratos na região
Sul, ela continua concentrando 47% do total dos recursos do programa,
enquanto que a região Nordeste diminuiu sua participação de 26%, em 1999,
para 18% na última safra agrícola, mesmo que um maior número de
agricultores tenha tido acesso ao crédito rural. As regiões Sudeste e Centro-
Oeste aumentaram a participação em um ponto percentual e a região Norte
aumentou sua participação no volume total dos recursos para 12%.
(MATTEI, 2005, p. 22).
Outra tendência identificada por Mattei (2005) foi a concentração dos recursos
do PRONAF junto aos segmentos mais capitalizados
14
da agricultura familiar.
Assim, na safra de 1999, os agricultores enquadrados no grupo D respondiam
por 48% do total e os do grupo C, por 22%, revelando que essas duas
categorias detinham cerca de 70% do total do crédito disponibilizado pelo
programa. O grupo A respondia por 21%; o grupo B, por apenas 1%
(primeiro ano de operação dessa modalidade); e o restante dizia respeito aos
contratos sem enquadramento definido. Na safra agrícola de 2004, essa
trajetória mudou um pouco, sobretudo pela maior participação do grupo B,
que passou a responder por 7% do total, ao mesmo tempo em que o grupo D
reduzia sua participação em 11% e o grupo A em 13%. O grupo C aumentou
sua participação para 25%. Deve-se registrar que nessa safra começaram a ser
disponibilizados recursos para o grupo E, que, mesmo tendo apenas 3% dos
contratos, respondeu por 12% dos recursos. O fato mais relevante é que o
processo de concentração dos recursos nos grupos C, D e E continua
expressivo, que passaram a responder por 74% do total dos recursos
disponibilizados na última safra (MATTEI, 2005, p. 24-25).
Estendendo a análise de Mattei (2005) para os anos mais recentes não se
observam mudanças significativas nos rumos tomados pelo programa, persistindo a
concentração dos recursos em determinadas regiões e perfis de agricultores familiares,
notadamente aqueles que integram o grupo AF.
As principais alterações na dinâmica do PRONAF estão relacionadas ao
aumento do número de contratos de financiamento efetuados e ao volume de recursos
disponibilizados. São justamente estes aspectos que os documentos oficiais do programa
enaltecem. É recorrente no âmbito do discurso oficial a comparação dos números do
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programa antes e depois do ano de 2002 (ano de transição do governo FHC para o
governo Lula).
Nesse sentido, para Guilherme Cassel (ex-ministro do MDA no Governo Lula)
(2010):
Além de ampliar o volume de crédito disponível, por meio do qual
comunidades tradicionais passaram a ter acesso ao Pronaf, realizamos novos
projetos que beneficiaram vários segmentos: jovens, mulheres, agroecologia,
semiárido, floresta, cooperativas. Neste período passamos de 900 mil para 1,6
milhões de contratos, promovendo a inclusão de milhares de famílias no
sistema de credito rural, sendo quase metade delas da região Norte e
Nordeste, ou seja, as regiões mais pobres do país e mais carentes de apoio
governamental (CASSEL, 2010, p. 58).
De fato, o número de contratos e o volume de recursos do PRONAF foram
ampliados significativamente, mas muitos dos novos beneficiários do programa são os
agricultores familiares mais capitalizados, que puderam acessar o PRONAF por meio da
ampliação do limite de renda bruta anual. Além disso, os agricultores familiares
capitalizados que já se encontravam inseridos no programa puderam ampliar o volume
de recursos significativamente nos contratos firmados.
De acordo com o DIEESE; NEAD; MDA (2011), os grupos C, D, E e AF
15
juntos absorviam76,4% do montante de recursos do PRONAF no ano agrícola
2009/2010. Enquanto que os demais grupos (A, B, A/C, dentre outros
16
) eram
contemplados com apenas 24,6% do montante dos recursos do programa. Portanto, o
quadro de concentração dos recursos nos segmentos mais capitalizados permanece
quase inalterado, comparando-se ao ano de 2004, havendo, inclusive, uma pequena
ampliação.
Estes fatos explicam a permanência da concentração de contratos, e
principalmente, dos recursos do PRONAF na região Sul, conforme demonstrado na
Tabela2. A partir da análise dos dados expressos na Tabela 2, pode-se concluir que a
forte diferenciação regional, no âmbito do programa, ainda se mantêm e que ele
continua privilegiando os segmentos mais capitalizados da agricultura familiar.
No período compreendido entre os anos agrícolas de 2002/2003 a 2009/2010
nota-se que no total acumulado (soma dos anos 2002/2003 a 2009/2010) a região Sul
concentrou 43,81% dos recursos alocados pelo PRONAF no país, que é um índice um
pouco menor do que os 50% verificados no período 1999-2004, analisado por Mattei
(2005).
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Todavia, a partir de uma tendência de menor representatividade da região Sul
nos anos agrícolas de 2005/2006 e 2006/2007, quando a sua participação no montante
de recursos do PRONAF foi inferior a 40%, e de uma maior representatividade da
região Nordeste, atingindo 25,66% e 24,43% no montante de recursos do programa,
respectivamente. Nos três últimos anos agrícolas (2007/2008, 2008/2009 e 2009/2010)
observa-se uma re-concentração dos recursos do PRONAF na região Sul e uma redução
da participação da região Nordeste, conforme se verifica na Tabela2.
Tabela2. Evolução do montante de recursos e número de contratos do PRONAF no
Brasil e Grandes Regiões, anos agrícolas de: 2002/2003 – 2009/2010 (1).
Montante
(em R$
milhões)
Ano
agrícola
Grandes Regiões
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
2002/03
201,1
393,1
389,9
1.205,7
186,7
2.376,5
2003/04
549,2
888,0
783,2
1.925,2
344,9
4.490,5
2004/05
614,2
1.197,1
1.051,9
2.887,1
381,3
6.131,6
2005/06
721,5
1.952,9
1.476,6
2.928,6
532,3
7.611,9
2006/07
909,6
2.090,4
1.809,0
3.162,4
585,2
8.556,6
2007/08
1.242,9
1.730,3
1.983,4
4.210,2
598,3
9.765,1
2008/09
1.166,4
1.732,0
2.384,6
5.651,3
683,9
11.618,3
2009/10
1.339,5
1.813,6
2.553,2
5.425,2
850,6
11.982,1
Total acumulado
(em R$ milhões)
6.744,4
11.797,4
12.431,8
27.395,70
4.163,2
62.532,6
(%) Montante (do
Total acumulado)
10,79
18,87
19,88
43,81
6,66
100
Número
de
contratos
2002/03
35.145
285.598
118.358
435.009
30.104
904.214
2003/04
91.729
545.747
194.640
500.171
57.881
1.390.168
2004/05
99.592
562.874
236.569
678.312
57.704
1.635.051
2005/06
101.594
809.245
303.940
630.821
67.443
1.913.043
2006/07
115.024
709.643
277.424
539.967
61.555
1.703.613
2007/08
136.823
562.428
298.403
631.983
64.270
1.693.907
2008/09
100.706
453.589
252.096
622.465
48.272
1.477.128
2009/10
117.618
569.322
249.188
625.674
49.736
1.611.538
Total acumulado
763.086
4.212.848
1.812.260
4.229.393
406.861
11.424.448
(%)número de
contratos (do Total
acumulado)
6,68
36,88
15,86
37,02
3,56
100
(1)Obs.: Foram excluídos os contratos com região geográfica não identificada.
Fonte:DIEESE/NEAD/MDA (2011) – Estatísticas do meio rural 2010-2011.
Org.: Flávio de Arruda Saron.
Por meio da Tabela2, nota-se que a região Nordeste, entre os anos agrícolas de
2002/2003 e 2006/2007 era a segunda região que mais concentrava recursos alocados
pelo PRONAF no país. Mas, desde o ano agrícola de 2007/2008 foi ultrapassada pela
região Sudeste. No total acumulado para a região foram alocados 18,87% dos recursos
do programa, o que é pouco face ao número de agricultores familiares.
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Em relação ao número de contratos, a análise dos dados da Tabela2revela outros
aspectos e tendências no âmbito do PRONAF. No período compreendido entre os anos
agrícolas de 2002/2003 e 2009/2010 o número de contratos efetuados pelo PRONAF foi
de 11.424.448. Destes, 37,02%; 36,88%; 15,86%; 6,68% e 3,56% foram distribuídos
nas regiões Sul, Nordeste, Sudeste, Norte e Centro-Oeste, respectivamente.
Verifica-sepela Tabela2 que a exceção da região Nordeste, nas demais a
representatividade do montante de recursos é superior ao número contratos. Estes dados
confrontados indicam que os contratos firmados na região Nordeste são os de menores
valores (em média) do país, ao passo que os contratos do PRONAF na região Centro-
Oeste são os de valores mais elevados.
Esta situação é ilustrada também no Mapa 1 que apresenta a distribuição dos
estabelecimentos agropecuários identificados como agricultura familiar (AF), com base
nos dados do Censo Agropecuário realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE) de 2006 e a distribuição do número de contratos e montante de
recursos do PRONAF por Unidade da Federação (UF), a partir dos dados constantes no
Anuário Estatístico do Crédito Rural referente ao ano fiscal de 2010, disponíveis no site
do MDA/SAF.
Por meio do Mapa 1, verifica-se que alguns Estados da Região Nordeste têm
grande número de estabelecimentos agropecuários caracterizados como familiar, porém
os contratos e o montante de recursos do PRONAF não se distribuem de acordo com o
número de agricultores familiares. Por exemplo, o Estado da Bahia, segundo o Censo
Agropecuário, é a unidade da federação que tem o maior número de estabelecimentos
agropecuários da agricultura familiar no país, detendo 15,24% destes estabelecimentos,
entretanto, apenas 8,33% do número de contratos do programa foram firmados e 2,74%
do montante de recursos do PRONAF foram alocados no Estado
17
.
Esta constatação, somada a observação do mapa 1 revela vários aspectos do
programa, quais sejam: em alguns Estados, notadamente do Nordeste, o percentual de
agricultores familiares que acessou o PRONAF é menor e o valor médio dos contratos
são bem inferiores à média nacional (o maior valor médio está no Estado de
Pernambuco, equivalente a R$2.689,57). Ao passo que em outros Estados, há grande
capilaridade do programa entre os agricultores familiares e o percentual dos contratos e
do volume de recursos do PRONAF é superior a representatividade da agricultura
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familiar em termos numéricos, este é o caso do Rio Grande do Sul que detém 8,67% dos
estabelecimentos agropecuários da agricultura familiar e 17,7% e 22,88% dos contratos
e do montante de recursos do PRONAF, respectivamente. Mas, há Estados como Mato
Grosso e São Paulo, onde o programa não atinge grande número de agricultores
familiares, e o percentual de contratos do PRONAF é inferior a representatividade da
agricultura familiar, todavia, o montante de recursos é superior a representatividade da
agricultura familiar e do número de contratos, em consequência o valor médio dos
contratos do PRONAF foram os mais elevados do país no ano de 2010, R$19.514,33 e
R$16.154,61 por contrato, respectivamente, no ano fiscal de 2010.
Observa-se na Tabela 2 a evolução do número de contratos do PRONAF entre os
anos agrícolas 2002/2003 e 2009/2010.Verifica-se que entre os anos agrícolas de
2002/2003 e 2005/2006 o número de contratos do PRONAF ampliou-se ano a ano,
atingindo 1.913.043 contratos no ano agrícola 2005/2006. Porém, nos três anos
agrícolas subsequentes o número de contratos sofre redução progressiva, até que no ano
agrícola de 2009/2010 volta a apresentar ampliação no número de contratos.
Entretanto, os 1.611.538 contratos firmados no ano agrícola 2009/2010 não são
suficientes para igualar a capilaridade alcançada pelo programa em anos anteriores
(2004/2005, 2005/2006 e 2006/2007). Isso mostra que o programa tem enfrentado
dificuldades para ampliar o número de beneficiários e tem havido até mesmo a redução.
A despeito da redução do número de contratos ocorrida em alguns anos, verifica-
se na Tabela2que o montante de recursos eleva-se ano a ano ininterruptamente. Este é
um indicativo de que um menor número de beneficiários usufruiu de maior volume de
recursos do programa, e que o valor médio dos contratos se elevaram, passando de
R$2.628,25 por contrato (custeio e investimento), em média, no ano agrícola de
2002/2003 para R$7.435,20 no ano agrícola de 2009/2010.
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Portanto, os resultados obtidos por meio da implementação do PRONAF estão
muito distantes das metas estabelecidas em seus primórdios. Para Aquino (2009) os
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resultados obtidos pelo programa recaem sobre a concepção e operacionalização
adotados pelos gestores do programa, que
[...] cederam progressivamente à pressão dos segmentos mais organizados e
estruturados do setor rural, os quais, [...] vêm ganhando nos últimos cinco
anos (2003 a 2007) cada vez mais espaço na distribuição do crédito rural
ofertado em condições especiais (AQUINO, 2009, p. 14).
Pode-se afirmar que o PRONAF tem estimulado a inserção de um seleto grupo
de agricultores familiares capitalizados no modelo produtivo do agronegócio, conforme
indica Delgado (2010).
Nos arranjos da política agrícola, articulados com base no crédito rural, cabe
somente a elite tecnificada e “viável” da agricultura familiar e alguns
assentamentos modelo de reforma agrária. Os demais ficariam de fora:quase
80% dos estabelecimentos familiares. Sua produção está no nível do salário
mínimo – ao redor de 80 dólares mensais. Esse setor de subsistência jamais
poderá escapar pelos mecanismos estreitos do mercado que esse modelo
oferece (DELGADO, 2010, p. 107).
Os resultados do PRONAF mostram, portanto, que o programa tem apresentado
contornos muito próximos a uma política de concessão de crédito rural subsidiado,
repetindo a estratégia de desenvolvimento rural veiculada pela política de modernização
agrícola, com a peculiaridade de estar voltada para a agricultura familiar, sem atingir,
entretanto, toda a agricultura familiar.
A principal política de apoio a agricultura familiar, contudo, ocupa uma posição
marginal no âmbito da política de desenvolvimento rural. Esta configuração revela os
diversos e contraditórios eixos norteadores que caracterizam a política de
desenvolvimento rural no Brasil, os quais serão discutidos no item subsequente.
A posição marginal do PRONAF no contexto da política de desenvolvimento rural
e a posição hegemônica no âmbito das políticas de apoio a agricultura familiar
O PRONAF se constitui na primeira política voltada exclusivamente a
agricultura familiar. Não obstante, o apoio a agricultura patronal não cessou, sendo a ela
destinada a maior parte dos recursos dos financiamentos públicos destinados a
agricultura.
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Este fato está demonstrado no Gráfico2, que apresentam montante de recursos
disponibilizados para a agricultura familiar e a agricultura patronal, e a proporção em
relação ao montante total aplicado no financiamento da agricultura.
Gráfico2. Evolução dos recursos disponibilizados pelo crédito rural oficial no Brasil
(2002/03 a 2011/12).
Fonte: MAPA/SPA/DEAGRI, disponível em <http://www.agricultura.gov.br>.Org: Flávio de Arruda Saron.
Verifica-se que os recursos disponibilizados ao agronegócio e a agricultura
familiar elevaram-se progressivamente. Observa-se no Gráfico2que no período
compreendido entre os anos agrícolas de 2002/2003 e2011/2012, o montante de
recursos disponibilizado para o financiamento da agricultura empresarial saltou de
R$20,54 bilhões para R$107,2 bilhões, perfazendo um incremento de 421,91%. No
mesmo período os valores destinados ao financiamento da agricultura familiar passaram
de R$4,196 bilhões para R$16 bilhões, perfazendo uma elevação de 281,32%.
Os recursos destinados ao agronegócio sempre foram mais elevados, e a
ampliação do crédito rural disponibilizado ao agronegócio foi proporcionalmente
superior ao da agricultura familiar.
Os dados referentes ao financiamento do agronegócio e da agricultura familiar
contidos no Gráfico2são, portanto, reveladores da estratégia de desenvolvimento rural
adotada nos dois mandatos do governo Lula, caracterizada pela manutenção da
dualidade em torno do agronegócio e da agricultura familiar, mas com maior destinação
de recursos ao agronegócio. Eles mostram também que o viés hegemônico da política de
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desenvolvimento rural no Brasil (tanto para o agronegócio como para a agricultura
familiar) permanece sendo setorial e produtivista, a despeito da propalada abordagem
territorial que ocupa grande espaço no discurso e pouco espaço no orçamento
18
.
A configuração da intervenção do Estado na agricultura brasileira revela a
correlação de forças existente no campo brasileiro. De um lado os defensores e
representantes do agronegócio
19
, de outro os representantes da agricultura familiar, os
quais obtiveram espaço no Governo Lula, conforme afirma Sabourin (2007).
A despeito do grande apoio dado pelo governo federal ao agronegócio, a
agricultura familiar não foge da agenda política do Estado brasileiro. O fracionamento
das políticas de apoio ao agronegócio e a agricultura familiar refletem as dinâmicas dos
circuitos superior e inferior da economia
20
. Nesse sentido,as palavras do ex-ministro do
Desenvolvimento Agrário (2006-2010), Guilherme Cassel revelam os planos
governamentais distintos para o agronegócio e para a agricultura familiar.
A experiência mostra que o governo incentivou tanto a agricultura patronal
como a agricultura familiar e ambas deram respostas positivas. Temos dois
exemplos: em 2003, no inicio do governo Lula, quando se vivia um momento
de elevada vulnerabilidade econômica, a geração de divisas com exportações
pela agricultura patronal foi fundamental naquele momento.
Já em 2008, quando a crise nos preços dos alimentos pressionava os índices
de inflação, a agricultura familiar foi fundamental para garantir o
abastecimento interno (CASSEL, 2010, p. 64).
Para Sabourin (2007), a dualidade na política de desenvolvimento rural no Brasil
se institucionaliza no ano de 1998 com a criação do MDA, que se desvinculou do
MAPA, justamente para tratar das políticas da agricultura familiar e Reforma Agrária,
ao passo que o MAPA permanece com a incumbência de apoiar o agronegócio. No
entanto, o autor minimiza esta questão, e afirma que há uma certa homogeneidade entre
agronegócio e agricultura familiar, notadamente os segmentos mais vinculados as
principais cadeias produtivas.
No debate em torno da dualidade da agricultura brasileira, a recorrência e a
institucionalização de uma oposição exagerada entre agronegócio e
agricultura familiar tendem a ocultar uma questão-chave: a do modelo de
agricultura familiar. Esse debate essencialmente ideológico – como o
mostram as estatísticas–, consegue, pela sua simplicidade maniqueísta,
mobilizar e opor partidos políticos, movimentos sociais e governo. Trata-se
de um falso debate, amplamente manipulado de uma e outra parte, já que
esses dois segmentos contribuem, na sua maioria, para as mesmas cadeias
(SABOURIN, 2007, p. 737).
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Na verdade, o agronegócio e a agricultura familiar têm sido apoiados a partir do
mesmo instrumento – o crédito rural subsidiado. É notório que o agronegócio concentra
a maior parte dos recursos destinado a agricultura, inclusive os recursos oriundos do
BNDES
21
, mas, é significativa também a ampliação do volume de recursos destinados a
agricultura familiar. Assim, é pertinente não apenas o questionamento e o debate em
relação ao modelo da política de desenvolvimento rural, como também a discussão em
torno das políticas de apoio a agricultura familiar.
A partir da análise dos dados referentes a distribuição do crédito rural entre o
agronegócio e a agricultura familiar, temos uma primeira conclusão em relação ao
PRONAF, qual seja: no âmbito da política de desenvolvimento rural o programa ocupa
posição marginal, assim como a agricultura familiar. Entretanto, no que tange as
políticas de apoio a agricultura familiar a posição do PRONAF se inverte, constituindo-
se na principal política de apoio a agricultura familiar, não obstante, a maior parte dos
recursos restringem-se, aos segmentos mais capitalizados.
Recentemente, o governo federal tem inovado ao implementar políticas de
desenvolvimento rural, cujo escopo e leque de ações é mais abrangente comparando-se
ao PRONAF. Nesse rol de políticas se inserem o Programa Nacional de
Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais (PRONAT), instituído no ano de
2003 sob a responsabilidade da recém criada Secretaria de Desenvolvimento Territorial
(SDT), abrigada no MDA, e o Programa de Territórios da Cidadania (PTC), que
constitui-senuma ampliação do primeiro programa, contando com a participação de 22
ministérios (dentre eles o MDA) sob a coordenação geral da Casa Civil.
O PRONAT é um programa de longo prazo que, igualmente ao PTC está
pautado na abordagem territorial, ambos os requerem a organização da sociedade civil e
sua representação, juntamente com órgãos governamentais, nos colegiados territoriais
constituídos como arenas de decisão dos “Território Rurais” e “Territórios da
Cidadania”
22
para a implementação de projetos de desenvolvimento considerados
prioritários no âmbito dos territórios. No período compreendido entre os anos de 2003 e
2008 foram disponibilizados ao PRONAT apenas pouco mais de R$1 bilhão (mesmo
assim os recursos não foram gastos integralmente, conforme demonstram Leite e Wesz
Júnior(2010), ou seja, um programa com orçamento muito limitado.
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O PTC tem um formato parecido ao PRONAT, mas seu escopo é mais
abrangente, pois as ações são voltadas para os espaços rural e urbano, integrando
diversos ministérios. A prioridade é o combate a pobreza, ao passo que nos Território
Rurais, também denominados de Territórios de identidade, objetiva-se induzir o
desenvolvimento.
Além disso, o PTC caracteriza-se por maior participação do Estado comparando-
se ao PRONAT, tanto que o seu aporte orçamentário no ano de 2010 foi da ordem de
R$26 bilhões segundo Leite e Wesz Júnior (2010). Mas, estes recursos disponibilizados
não têm sido gastos em sua totalidade devido a complexa operacionalização do
programa (os próprios ministério têm dificuldades em aplicar os recursos nos territórios)
falta de pessoal capacitado e preparado para trabalhar em programas com este perfil etc.
(LEITE; WESZ JÚNIOR, 2010)
23
.
Os programas institucionais do governo federal como o Programa Nacional de
Alimentação Escolar (PNAE) e o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) têm
ampliado o mercado para os produtos provenientes da agricultura familiar.
O PNAE foi criado no ano de 2009, a partir da lei de nº 11.947/09, que instituiu
a obrigatoriedade de aquisição de uma cota mínima de 30% dos alimentos destinados a
merenda escolar serem oriundos da agricultura familiar. O PAA
24
foi criado no ano de
2003 como uma das ações estruturantes do Programa Fome Zero. O programa tem
apresentado resultados importantes, mas também caracteriza-se por abrangência
limitada, pois apenas 3,29%do número de agricultores familiares do país (o PRONAF
abrange um universo de 40% das unidades familiares). Além disso, 68% dos
beneficiários do PAA eram provenientes dos antigos Grupos C, D e E do PRONAF
(atual Grupo AF, veja a Tabela 1e o Quadro 1sobre os grupos do PRONAF). Ao passo
que assentados, pescadores, quilombolas, dentre outros segmentos da agricultura
familiar mais pobre (o público prioritário) detinham apenas 10,27% dos recursos do
programa. Assim, “onde o PAA teria maior relevância e retorno social é exatamente
onde apresenta as maiores dificuldades de operacionalização” (GRISA et. al., 2011,
p.40),devido a baixa organização social e infraestrutura precária que caracterizam as
regiões rurais mais remotas do Brasil.
No Plano Safra da Agricultura Familiar 2012/2013 foi previsto o valor de
R$22,3 bilhões para o financiamento da agricultura familiar. Deste montante R$18
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bilhões destinam-se ao PRONAF, enquanto que o restante foi pulverizado no PAA,
PNAE, Programa de Garantia de Preço Mínimo (PGPM), Assistência Técnica e
Extensão Rural, Seguro da Agricultura Familiar, Programa Garantia-Safra, Programa de
Garantia de Preços a Agricultura Familiar e Fomento às atividades produtivas rurais do
Plano Brasil sem Miséria.
Mesmo havendo vários programas voltados ao atendimento da agricultura
familiar, a distribuição dos recursos mantém-se concentrada na concessão de crédito
rural subsidiado aos agricultores familiares mais capitalizados. Dessa forma, o traço
essencial das políticas de desenvolvimento rural no Brasil não é rompido com o advento
de políticas especificas para a agricultura familiar, qual seja: o caráter seletivo e
desigual, no âmbito dos produtos, agricultores e regiões.
Considerações finais
A criação do PRONAF representou o reconhecimento institucional a
importância dos agricultores familiares no Brasil, os quais foram historicamente
excluídos das políticas de desenvolvimento rural. O advento do PRONAF também
implicou numa maior democratização das políticas de desenvolvimento rural,
permitindo aos agricultores familiares (além de pescadores, extrativistas e outras
categorias) terem acesso ao crédito rural subsidiado. A partir disso, pode-se afirmar que
houve mudança no tratamento da agricultura familiar por parte do Estado.
A democratização do crédito rural, porém, é relativa, pois a sistemática setorial
do programa (financiamento de acordo com a dimensão e o perfil dos agricultores
familiares, o produto cultivado regionalmente) é similar a da política de modernização
da agricultura implementada entre os anos de 1960 e 1980 (guardadas as devidas
proporções). Em consequência as diferenciações regionais, por produto e entre os
distintos segmentos da agricultura familiar foram mantidos.
Estes resultados colocam a reformulação da política de desenvolvimento rural na
ordem do dia, pois há um conjunto de restrições que bloqueia o fortalecimento da
agricultura familiar. A política de desenvolvimento rural conduzida pelo Estado
brasileiro continua a priorizar o agronegócio.
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Uma política efetiva de apoio a agricultura familiar implicaria na eliminação das
restrições macroeconômicas (política cambial, política de preços etc.)
25
que inviabilizam
vários segmentos da agricultura familiar
26
, e na realização da Reforma Agrária que
permita o acesso aos meios de produção e sobrevivência a milhares de famílias. Estas
medidas também devem fazer parte de um programa mais amplo que articule ações
voltadas a comercialização e a garantia de preços mínimos;a melhoria da infraestrutura
do meio rural; a ampliação e melhoria da assistência técnica e extensão rural, com a
capacitação de agricultores; extensão dos serviços básicos de moradia, saúde e
educação.
Os programas institucionais de aquisição de alimentos (PAA e PNAE), o
PRONAT, o PTC e algumas linhas especiais do PRONAF, em certa medida
contemplam alguns destes aspectos. No entanto, sofrem com a restrição orçamentária e
de recursos humanos para sua operacionalização, dentre outros problemas.
A reestruturação ou a criação de novas políticas de apoio a agricultura familiar é
necessária, todavia, a sua consecução dependerá da organização e pressão social das
entidades vinculadas a agricultura familiar como Movimentos Sociais, Sindicatos e
outras organizações, propondo projetos qualificados para a agricultura familiar
articulado a um projeto de desenvolvimento nacional.
1
Sobre avaliações do PRONAF em diversos aspectos, consultar: Aquino (2009); Guanzirolli (2007);
Mattei (2005); Sabourin (2007) e Carneiro (1997). Este último estudo, publicado logo após a
institucionalização do programa não contava com dados disponíveis do programa para análise, mas a
autora confrontou os objetivos estabelecidos pelo programa e os mecanismos estabelecidos para atingí-
los. Carneiro (1997) indicava certo ceticismo em relação às metas estabelecidas para o PRONAF,
ressaltando a incompatibilidade com as ações fomentadas.
2
De acordo com o Censo Agropecuário realizado no ano de 2006 a região nordeste concentra o maior
número de agricultores familiares do país, dos 4.367.902 estabelecimentos agropecuários identificados
como agricultura familiar 2.187.295 estão na Região Nordeste. Em seguida, no que se refere a
distribuição dos estabelecimentos agropecuários no país a região Sul conta com 849.997, a região Sudeste
com 699.978, a região Norte com 413.101 e a região Centro-Oeste com 217.531 estabelecimentos
agropecuários da agricultura familiar.
3
Atualmente,o Ministério da Agricultura Pecuária e Abastecimento (MAPA) é voltado para o apoio da
agricultura empresarial (agronegócio). Enquanto que as políticas de apoio a agricultura familiar e
Reforma Agrária são de responsabilidades do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA). Dentre os
ministérios o MAPA é dotado de um aporte de recursos muito superior ao do MDA.
4
No Brasil, ao contrário de muitos outros países, notadamente os países desenvolvidos. O Estado
protegeu e apoiou a grande propriedade rural, em detrimento da pequena propriedade. As razões para a
grande concentração fundiária, a desigualdade social no campo e a pobreza rural é herança da política
nacional, que cerceou o acesso a terra por parte de colonos (imigrantes estrangeiros e seus descendentes),
além de caboclos, quilombolas, agregados e outras figuras sociais (a exceção de áreas do Sul do país e
Espírito Santo). A política de modernização agrícola implementada a partir de meados da década de 1960
nada fez para alterar este quadro, mas pelo contrário, pois o Estado fomentou a modernização agrícola
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com base no latifúndio, excluindo a maioria dos estabelecimentos agropecuários familiares desse
processo. Passados 20 anos do regime militar o latifúndio outrora arcaico e atrasado converteu-se num
segmento moderno e dinâmico (em termos técnicos de produção agropecuária e de encadeamento de
atividades) da agricultura brasileira, e, atualmente, tem expressiva importância para a geração de divisas
para o país.
A respeito das implicações de ordem econômica, social, política e geográfica do processo de
modernização agrícola há uma vasta literatura, indicamos as seguintes obras: Delgado (1985); Martins
(2011); Silva (1996); Müller (1989); Gonçalves Neto (1997) e Hespanhol, A. (1997). Sobre o modelo de
desenvolvimento da agricultura nos países desenvolvidos e a condução das políticas de desenvolvimento
rural, ver Mazoyer e Roudart (2010).
5
O objetivo geral do estudo é analisara implementação de três programas de apoio a agricultura familiar
no Território Rural do Noroeste paulista, quais sejam: o Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (PRONAF), o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e o Programa Nacional
de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais (PDSTR). Além dos referidos procedimentos
metodológicos, foi efetuada a pesquisa empírica no Território Rural Noroeste Paulista , mas neste artigo
as discussões estão assentadas na revisão bibliográfica e em dados secundários.
6
As mudanças normativas do PRONAF, desde o inicio de seu funcionamento até o ano de 2012 são
inúmeras, e por isso trataremos com maior ênfase as mudanças ocorridas nos anos recentes, a partir de
2007/2008, com base nas informações obtidas nos planos anuais de safra.
7
Nossa análise não trata da linha especial do PRONAF Infra-Estrutura e Serviços municipais. Esta linha
especial do programa vigorou de 1997 a 2002 e voltava-se para os municípios rurais deprimidos, com o
intuito de sanar carências de infraestrutura mínima em municípios de perfil agropecuário, em especial
aqueles com predominância da agricultura familiar. O programa apoiava-se na concepção do
desenvolvimento local e na organização da sociedade civil, através dos Conselhos Municipais de
Desenvolvimento Rural Sustentável (CMDRS) que elaboravam o Plano Municipal de Desenvolvimento
Rural Sustentável (PMDRS), documento que continha as demandas prioritárias dos municípios
(ORTEGA, 2008). Esta linha do PRONAF foi o marco nas políticas de desenvolvimento rural pautadas
na abordagem territorial, que no Governo Lula se converteu nos territórios rurais. Para maiores
informações sobre o funcionamento e os resultados do PRONAF Infra-Estrutura e Serviços Municípios,
veja: Ortega (2008), Mattei (2005), Matteie Cazella (2004) e Hespanhol, R. (2006).
8
Antes desse período o Estado promovia intervenção na agricultura, mas isto não se davade forma
planejada, contínua e de longo prazo com objetivos, diretrizes e estratégias definidas, conforme destaca
Gonçalves Neto (1997).
9
Para maiores detalhes sobre os diversos programas e instrumentos que fomentaram a modernização da
agricultura consultar Delgado (1985) e Gonçalves Neto (1997).
10
O PRONAF foi oficialmente instituído pelo Decreto Presidencial nº 1.946, em 28 de junho de 1996.
11
Fundação das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação e Instituto Nacional de Colonização e
Reforma Agrária.
12
As pequenas mudanças (excetuando os limites de renda bruta anual), foram feitas no sentido de reduzir
o peso das atividades agropecuárias, ao permitir que agricultores familiares que desenvolvem atividades
não-agropecuária possam usufruir do programa. Anteriormente exigia-se que 80% da renda fosse
proveniente de atividades agropecuárias. Atualmente, para os agricultores familiares enquadrados no
Grupo B a renda mínima proveniente do estabelecimento agropecuário deve ser de 30%.
13
A linha do PRONAF Mais Alimentos foi criada no ano agrícola 2008/2009 e permite a aquisição de
máquinas, implementos e veículos utilitários. Atualmente o valor financiado é de até R$ 130 mil com dez
anos de prazo para pagamento, incluindo 3 anos de carência e taxas de juros que variam entre 1% e 2% ao
ano (PLANO SAFRA, 2011/2012). Em relação aos resultados desta linha, Cassel (2010), afirma que
foram adquiridos 11 mil tratores (até o final de 2009), e acrescenta que: “a aplicação de uma política
adequada permitiu que em quatro meses fossem equipados mais agricultores que em 10 anos, no que se
refere a propiciar o acesso às máquinas e aos tratores”. (CASSEL, 2010, p. 61-62). Além dessa linha
especial, o PRONAF dispõe de outras, quais sejam: o PRONAF Mulher, PRONAF Jovem, PRONAF
Semiárido, PRONAF Agroecologia, PRONAF Floresta, PRONAF Eco, PRONAF Agroindústria e
PRONAF Cotas partes.
14
O autor se refere a concentração dos recursos do programa junto aos grupos C, D e E, tais grupos foram
reunidos em um único grupo, o AF, conforme mostramos no quadro 1.
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15
Devido ao prazo de vigência da DAP (6 anos), alguns agricultores permanecem enquadrados nos
grupos C, D e E. Assim, somou-se a participação do montante destes grupos remanescentes com o grupo
AF.
16
Estes seriam “Sem enquadramento” e “Outros à Agricultura Familiar”, conforme consta em DIEESE/
NEAD/ MDA (2011).
17
As diferenciações espaciais do PRONAF não se manifestam apenas no âmbito das grandes regiões do
Brasil e inter-estadual, elas estão presentes também no interior dos Estados, na escala das Mesorregiões,
Microrregiões, Municípios, ou mesmo no interior dos municípios. Entretanto, nossa análise se restringe a
aspectos mais gerais de funcionamento do programa, mas há estudos desenvolvidos por Veloso (2011),
Souza (2012), Tonneau e Sabourin (2007) e Saron (2010) que abordam os resultados locais e regionais
proporcionados pelo PRONAF.
18
Esta característica não é exclusiva do Brasil, nos países desenvolvidos a distinção e diferenciação entre
o viés setorial e territorial também é presente. A este respeito, ver: Hespanhol, A. (2010).
19
É a chamada bancada ruralista, ou seja, os parlamentares defensores e representantes, e muitas vezes
diretamente envolvidos no agronegócio. Este conjunto de políticos detém entre um quarto e um terço dos
deputados e senadores, segundo Delgado (2005). A polêmica recente envolvendo a alteração do código
florestal, sob forte pressão (inclusive por meio da mídia) exercida por este grupo denota a sua força
política.
20
Este termo foi tomado de empréstimo de Santos (2008 [1978]), nesta obra o autor analisa a dinâmica
econômica brasileira a partir de dois circuitos, o circuito superior e o circuito inferior da economia. Por
circuito superior da economia entende-se os segmentos produtivos mais dinâmicos, caracterizados pelo
uso intensivo de capital e tecnologia moderna, vinculados estreitamente ao capital financeiro e a
mercados amplos, não raro externo. Por outro lado, o circuito inferior da economia é constituído pelos
segmentos produtivos com baixo uso de capital e tecnologia, em que a comercialização ocorre em
mercados próximos e restritos. A formulação do autor, embora pensada para a realidade urbana pode ser
utilizada como um importante instrumento analítico da economia brasileira, e por sua vez para a
interpretação do agronegócio e da agricultura familiar, por exemplo. Obviamente que não há uma divisão
rígida entre agronegócio e agricultura familiar, uma vez que alguns segmentos da agricultura familiar (e a
política de crédito para a agricultura familiar tem contribuído) estão inseridos em algumas cadeias
produtivas do agronegócio. Como de fato vem ocorrendo, o agronegócio vem sendo caracterizado pelo
uso intensivo de capital e tecnologia, vinculado ao capital financeiro e ao mercado externo, e a agricultura
familiar, historicamente tendo papel importante na produção de gêneros alimentícios voltados ao mercado
interno, cuja produção caracteriza-se pelo menor uso de capital e tecnologia quando comparada ao
agronegócio.
21
Belik e Paulillo (2009), tendo por referencia o ano 2000 afirmam que havia subestimação do volume de
recursos destinados a agricultura, visto que não eram contabilizados os recursos provenientes do Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), que constituía uma importante fonte de
recursos. A não computação do volume de recursos disponibilizados pelo BNDES para projetos
agropecuários e agroindustriais ainda faz parte da prática do MAPA.
22
Os critérios de definição e delimitação dos Territórios Rurais levam em conta o nível de ruralidade
(presença significativa de Agricultores Familiares assentados e convencionais, população quilombola) de
municípios (próximos geograficamente) com características culturais, sociais e econômicas semelhantes.
Os Territórios da Cidadania são definidos a partir do índice de pobreza e baixo dinamismo econômico de
municípios com proximidade geográfica.
23
Neste texto não pretendemos aprofundar no PRONAT e no PTC, para maiores detalhes na concepção,
características e resultados, ver: Montenegro Gómez (2006); Montenegro Gómez e Favaro (2012) e
Ortega (2008).
24
Este programa é operacionalizado pelo Ministério do Desenvolvimento Social, Companhia Nacional de
Abastecimento Alimentar (CONAB), governos estaduais e municipais dependo da modalidade, o aporte
de recursos no programa é do MDS (maior parte) e MDA.
25
Mazoyer e Roudart (2010) mostram que em todo o mundo a liberalização da agricultura é um dos
principais fatores de fragilidade a agricultura familiar. Dessa forma, os autores defendem o protecionismo
a agricultura familiar como estratégia mais democrática de desenvolvimento rural.
26
Um exemplo é a cadeia produtiva do leite, produto que é, em parte, importado, enquanto o grande
potencial produtivo por parte da agricultura familiar fica subutilizado.
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Artigo encaminhado para publicação em outubro de 2012.
Artigo aceito para publicação emnovembro de 2012.
