Le gouvernement de Philippe Couillard tient-il ses promesses?

Abstract

Dans L'état du Québec. 20 clés pour comprendre les enjeux actuels, sous la direction d'Annick Poitras. Montréal, Institut du Nouveau Monde; Del Busso. 2015, p.119-129. François Pétry, professeur et directeur, Département de science politique, Université Laval; Lisa M. Birch, professeure, Cégep Champlain-St. Lawrence, et directrice générale du Centre d'analyse des politiques publiques, Université Laval; Èvelyne Brie, étudiante à la maîtrise en science politique, Université Laval; Aldin Hasanbegovic, étudiant à la maîtrise en affaires publiques, Univetrsité Laval. Près d'un an après son élection, le gouvernement libéral a tenu 41 % de ses promesses électorales. Mais il en a aussi rompu quelques-unes, notamment l'indexation du tarif des services de garde et l'augmentation des budgets de la santé et de l'éducation. Un an après l'arrivée au pouvoir de Philippe Couillard, voici l'occasion de se demander si son gouvernement a tenu ses engagements. Pour ce faire, nous analyserons les 158 promesses faites par le Parti libéral du Québec (PLQ) lors des élections provinciales d'avril 2014, telles qu'elles ont été compilées par l'équipe du polimètre (voir l'encadré) afin de savoir si les décisions du gouvernement correspondent à ce qui a été promis. Le tableau 1 révèle qu'au début de mars 2015, 64 promesses du programme du PLQ avaient été «réalisées» ou étaient «en voie de réalisation ou partiellement réalisées» (41 %), 87 étaient «en suspens» (55 %) et sept avaient été «rompues» (4 %).

Full text

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Le gouvernement de Philippe Couillard tient-il ses promesses?
Dans L’état du Québec. 20 clés pour comprendre les enjeux actuels, sous la direction d’Annick
Poitras. Montréal, Institut du Nouveau Monde; Del Busso. 2015, p.119-129.
François Pétry, professeur et directeur, Département de science politique, Université Laval; Lisa
M. Birch, professeure, Cégep Champlain-St. Lawrence, et directrice générale du Centre
d’analyse des politiques publiques, Université Laval; Èvelyne Brie, étudiante à la maîtrise en
science politique, Université Laval; Aldin Hasanbegovic, étudiant à la maîtrise en affaires
publiques, Univetrsité Laval.
Près d’un an après son élection, le gouvernement libéral a tenu 41 % de ses promesses
électorales. Mais il en a aussi rompu quelques-unes, notamment l’indexation du tarif des
services de garde et l’augmentation des budgets de la santé et de l’éducation.
Un an après l’arrivée au pouvoir de Philippe Couillard, voici l’occasion de se demander si son
gouvernement a tenu ses engagements. Pour ce faire, nous analyserons les 158 promesses faites
par le Parti libéral du Québec (PLQ) lors des élections provinciales d’avril 2014, telles qu’elles
ont été compilées par l’équipe du polimètre (voir l’encadré) afin de savoir si les décisions du
gouvernement correspondent à ce qui a été promis.
Le tableau 1 révèle qu’au début de mars 2015, 64 promesses du programme du PLQ avaient été
«réalisées» ou étaient «en voie de réalisation ou partiellement réalisées» (41 %), 87 étaient «en
suspens» (55 %) et sept avaient été «rompues» (4 %).
Tableau 1 ici
Le tableau 2 répartit les promesses contenues dans le programme du PLQ dans neuf domaines de
politiques publiques, présentés selon le nombre total de promesses.
Au 1er mars 2015, le domaine de l’économie et de l’employabilité comptait le plus grand nombre
de promesses réalisées entièrement ou en partie (35), suivi par l’éducation et la recherche (8),
puis par la santé et les services sociaux (6). Viennent ensuite les régions et l’agriculture, le
gouvernement et la démocratie, et l’environnement. La famille, la culture de même que la loi et
l’ordre occupent le bas de l’échelle.
Notons que les taux de réalisation sont plus élevés en environnement (4 sur 7, ou 57 %), en
économie et employabilité (35 sur 74, 47 %) et en régions et agriculture (5 sur 11, 45 %), qu’en
éducation et recherche (8 sur 26, 31 %) et qu’en santé et services sociaux (6 sur 23, 26 %).
Tableau 2 ici
Le tableau 3 présente la variation cumulative des promesses réalisées sur une base trimestrielle.
Nous constatons qu’au cours de ses premiers mois, d’avril à juillet 2014, le gouvernement
Couillard a réalisé pas moins de 50 promesses entièrement ou en partie, soit 32 % du total. Ce
taux élevé n’est toutefois pas surprenant, compte tenu du fait que le programme contenait de
nombreuses promesses faciles à réaliser rapidement.
Ainsi, parmi ces 50 promesses, on en trouve cinq que le Parti libéral s’était engagé à réaliser
dans les 100 premiers jours; cinq maintiennent le statu quo et ne requièrent aucune action

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particulière, quatre créent de nouvelles fonctions ministérielles et trois augmentent le
financement de programmes existants. On compte également plusieurs mesures de crédit d’impôt
mises en œuvre dès le budget de juin 2014 (projet de loi 13).
Au cours des mois qui ont suivi, le rythme de réalisation des promesses a été bien moins élevé,
s’établissant à environ cinq promesses additionnelles par trimestre.
Tableau 3 ici
Aussi fiable que le gouvernement Charest
Comment le résultat de 41 % de promesses réalisées (ou presque) à ce jour par le gouvernement
Couillard se compare-t-il à celui des précédents gouvernements?
Selon les calculs du polimètre, le gouvernement minoritaire de Pauline Marois avait réalisé 51 %
de ses promesses en 18 mois. Le gouvernement majoritaire de Jean Charest, qui l’avait précédé,
avait quant à lui réalisé 70 % de ses promesses en un peu moins de quatre ans.
Si la tendance du tableau 3 se maintient, on peut raisonnablement estimer qu’aux prochaines
élections, et compte tenu du temps qu’il aura duré, le gouvernement de Philippe Couillard aura
réalisé un pourcentage de promesses au moins comparable à celui de Jean Charest.
Des études montrent d’ailleurs que les gouvernements qui terminent entièrement leur mandat
réalisent habituellement la plupart de leurs promesses électorales. Par exemple, selon le
polimètre, le gouvernement de Stephen Harper, qui est actuellement dans la quatrième année de
son mandat, a déjà réalisé 85 % des promesses de son programme électoral de 2011.
Projets de loi: seule la santé fait l’unanimité
Que les libéraux québécois réalisent (en tout ou en partie) un pourcentage élevé des promesses
contenues dans leur programme électoral est une chose. Mais quelle est la part des promesses
réalisées dans l’ensemble des décisions prises par le gouvernement? En effet, supposons qu’un
pourcentage élevé des décisions du gouvernement Couillard ne corresponde à aucune promesse
du programme; il serait alors difficile d’affirmer que ce parti attache une grande importance à ses
engagements électoraux, même s’il semble en réaliser un grand nombre.
À défaut de répertorier toutes les décisions du gouvernement Couillard, l’équipe du polimètre a
colligé tous les projets de loi publics déposés à l’Assemblée nationale depuis le début de la
présente législature, y compris les projets de loi budgétaires (nos 13 et 28), afin de vérifier s’ils
correspondent aux promesses contenues dans le programme libéral des dernières élections. Nous
avons également inclus dans l’analyse les promesses contenues dans les programmes du PQ et de
la CAQ1.
Sur les 36 projets de loi publics (incluant dix projets de loi publics de députés, mais excluant les
projets de loi privés) présentés à l’Assemblée nationale en date du 1er mars 2015, un peu plus de
la moitié correspondent à des promesses issues du programme du PLQ, mais parfois aussi du
programme de la CAQ ou du PQ. Le reste des projets ne correspond aux promesses d’aucun
parti.
Parmi les projets de loi correspondant aux promesses des programmes des partis, huit
correspondent aux promesses du programme du PLQ: de ce nombre, trois correspondent aux
promesses du PLQ seul, quatre aux promesses à la fois du PLQ et du PQ, aucun aux promesses
1 Aucun projet de loi présenté jusqu’ici à l’Assemblée nationale ne correspond aux promesses de Québec solidaire.

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du PLQ et de la CAQ. Seulement un projet de loi correspond aux promesses des trois partis – il
s’agit du projet de réorganisation du système de santé.
En outre, 11 projets de loi correspondent aux promesses du PQ (dont six du PQ seul) et cinq
projets aux promesses de la CAQ (dont quatre de la CAQ seule).
Les projets de loi du gouvernement Couillard ne sont donc pas tous calqués sur les promesses du
PLQ. Plusieurs font plutôt « résonner » des promesses du PQ. Cela s’explique par la reprise de
certains projets du gouvernement péquiste sortant. Par exemple, les projets de loi sur l’institution
d’un inspecteur général de la Ville de Montréal (projet de loi 1), sur les « places fantômes » dans
les services de garde (projet de loi 27) et sur les soins de fin de vie (projet de loi 52).
Trois projets de loi font écho exclusivement à des promesses de la CAQ. Il s’agit des projets sur
l’accès aux médecins de famille et aux médecins spécialisés (projet de loi 20), sur la récupération
de sommes obtenues frauduleusement dans le cadre de contrats publics (projet de loi 26) et sur
processus de nomination à des emplois publics supérieurs (projet de loi 393).
Santé et corruption: le gouvernement s’inspire de la CAQ
Même si les promesses du PLQ, du PQ et de la CAQ vont généralement dans le même sens que
celles du projet de loi 10 modifiant l’organisation du réseau de la santé, l’intention qui sous-tend
la promesse de la CAQ («alléger des structures bureaucratiques par l’élimination des agences de
santé») correspond davantage au projet de loi 10 que celle du PQ («poursuivre la révision du rôle
des agences de la santé, et miser sur une meilleure efficience des instances du réseau de la
santé») ou même que celle du PLQ («réviser le mode de financement du réseau de la santé et
[de] diminuer la bureaucratie afin de financer de nouvelles initiatives pour offrir aux Québécois
un meilleur accès aux services de santé»).
Les similarités entre le menu législatif du gouvernement en santé et les promesses de la CAQ ne
sont peut-être pas étrangères au fait que Gaétan Barrette, le ministre libéral de la Santé, s’était
d’abord présenté sous la bannière de la CAQ aux élections de 2012, avant de se joindre au PLQ.
Deux autres projets de loi proches des promesses de la CAQ portent sur la lutte contre la
corruption, un enjeu sur lequel la CAQ dispose d’une meilleure crédibilité que le PLQ. En
légiférant ainsi dans le sens des intentions de la CAQ, le PLQ cherche peut-être à rebâtir sa
crédibilité en la matière, suite aux révélations de la Commission d’enquête sur l’octroi et la
gestion des contrats publics dans l’industrie de la construction, mieux connue sous le nom de
commission Charbonneau.
Les crédits d’impôt
Parmi les mesures fiscales contenues dans le budget de juin 2014, on constate que la plupart des
crédits d’impôt étaient annoncés dans le programme du PLQ. C’est le cas notamment des crédits
d’impôt aux particuliers pour la rénovation résidentielle, pour activités des aînés et pour les frais
de scolarité. C’est également le cas des crédits d’impôt aux entreprises (déduction additionnelle
pour frais de transport, crédit d’impôt à l’exportation).
Les crédits d’impôt aux entreprises et aux particuliers mis en place par le gouvernement libéral
se retrouvent rarement dans les programmes des partis d’opposition. Ceci est dû au fait que le PQ
et la CAQ ont promis peu de crédits d’impôt en général. Le programme du PQ évite d’employer
l’expression crédit d’impôt, mais on voit mal comment certaines de ses promesses peuvent
s’interpréter autrement que comme des crédits d’impôt, par exemple lorsqu’il s’engage à
favoriser «les mesures d’efficacité énergétique en encourageant les travaux d’économie
d’énergie dans les secteurs résidentiel, commercial et industriel» ou «l’émergence de nouveaux

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fleurons économiques au Québec en soutenant la croissance d’entreprises performantes et
porteuses dans toutes les régions du Québec».
Le programme de la CAQ refuse de promettre de nouveaux crédits d’impôt, par principe. Il
promet plutôt «une baisse de taxe pour les familles en abolissant la taxe santé et la taxe scolaire».
La CAQ refuse également de promettre de nouveaux crédits d’impôt aux entreprises, arguant
qu’ils sont déjà trop élevés au Québec. Son programme veut plutôt modifier l’allocation de
crédits d’impôt aux entreprises existantes afin de cibler «la création d’emplois à valeur ajoutée et
pour mieux financer la recherche universitaire en lien avec les entreprises innovantes».
En conclusion
Un an après son élection, le gouvernement Couillard a tenu en tout ou partie 41 % des promesses
de son programme. Ce pourcentage est appelé à augmenter au cours de l’année 2015, puisque
l’actualité fera en sorte que le classement de certaines promesses devra être révisé (de « en
suspens » à « en voie de réalisation », par exemple).
Parmi les dossiers d’actualité à surveiller, il y a bien sûr le budget 2015, survenu trop tard pour
qu’on intègre son analyse ici. Notons également la signature de l’entente Québec-municipalités
en matière de fiscalité, les négociations de la Société de transport de Montréal avec Hydro-
Québec pour l’obtention d’un tarif privilégié et l’élaboration d’un plan d’action sur
l’enseignement du français au primaire et au secondaire.
Parmi les promesses réalisées, certaines l’ont été plus facilement parce qu’elles faisaient
consensus et qu’elles nécessitaient peu de ressources.
D’autres prennent plus de temps à réaliser, par exemple la relance du Plan Nord ou la
réorganisation du système de santé.
Parmi les engagements les plus difficiles, mentionnons les compressions budgétaires de 1,3
milliard de dollars au cours des deux prochaines années annoncées dans les prévisions
budgétaires du programme électoral du PLQ. Le montant réel des compressions étant supérieur à
ce montant, le verdict du polimètre est que cette promesse a été partiellement réalisée.
Le programme du PLQ s’engageait aussi à épargner la santé et l’éducation, dont les budgets
devaient augmenter de 4 % et de 3,5 % par année, respectivement. Ce ne fut pas le cas. Cette
promesse est déclarée rompue par l’équipe du polimètre.
Une autre promesse importante du programme du PLQ était d’indexer, sans les augmenter, le
tarif des services de garde à 7 dollars par jour. Cette promesse a été rompue par la décision
d’augmenter les tarifs jusqu’à 20 dollars pour les familles à revenu élevé.
Les médias ont beaucoup commenté le fait que le gouvernement Couillard a rompu ces deux
promesses importantes. Par contre, de nombreuses promesses que le gouvernement Couillard a
tenues n’ont fait l’objet d’aucune couverture médiatique.
Ce déséquilibre explique en partie l’impression qu’ont les Québécois d’avoir été bernés par le
gouvernement Couillard. Cette impression n’est d’ailleurs pas étrangère aux fréquentes
accusations de «politicien mensonger» portées à l’encontre de Philippe Couillard par les partis
d’opposition, accusations à leur tour reprises dans les médias.
Le sentiment d’avoir été berné peut également provenir du fait que les Québécois ont pu
percevoir que certaines décisions impopulaires du gouvernement Couillard, en particulier la
réorganisation du système de santé et les compressions budgétaires, notamment en éducation,
n’avaient pas été annoncées ou avaient été annoncées plus clairement dans les engagements de la
CAQ que dans ceux du PLQ.

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Encadré
Et les soins de fin de vie?
Le polimètre évalue seulement les promesses contenues dans les programmes électoraux des
partis, excluant ainsi les promesses présentées par les chefs de partis en dehors des programmes.
C’est la raison pour laquelle le polimètre Couillard ne mentionne pas le projet de loi 52 sur les
soins de fin de vie. Philippe Couillard s’était engagé à présenter ce projet à l’Assemblée
nationale dans un discours avant le déclenchement des élections, mais l’engagement n’a pas été
repris dans le programme du Parti libéral.
L’équipe du polimètre teste des méthodes permettant de répertorier les promesses présentées en
dehors des programmes pendant les campagnes électorales afin de les inclure à l’avenir. Nous
poursuivrons également l’analyse qui consiste à confronter les décisions gouvernementales aux
promesses des partis, en élargissant l’exercice à toutes les décisions de l’exécutif, et pas
seulement aux projets de loi.
Encadré
Qu’est-ce que le polimètre?
Le polimètre est une application en ligne permettant de suivre à la trace les promesses des partis
politiques aux élections québécoises et fédérales. La mise à jour est faite chaque mois par une
équipe de veille composée de chercheurs, d’assistants et de stagiaires hébergés par le Centre
d’analyse des politiques publiques de l’Université Laval. Les membres de l’équipe sont
politiquement indépendants. Le projet est financé par une subvention du Fonds de recherche du
Québec – Société et culture.
La méthode du polimètre consiste, dans un premier temps, à séparer les promesses des
programmes électoraux des partis des affirmations ne constituant pas des promesses. Pour être
classée comme telle, une promesse doit engager le parti à réaliser une action ou un but explicite
advenant son élection, et l’engagement doit être libellé de manière à permettre au chercheur
d’évaluer objectivement si cette action ou ce but sera réalisé. Par exemple, l’affirmation selon
laquelle le gouvernement «est soucieux de résorber le chômage» ne peut être considérée comme
une promesse, car elle n’indique pas une intention d’agir et elle ne permet pas non plus d’évaluer
de manière objective le moment où le chômage sera réputé résorbé.
Dans un deuxième temps, chaque promesse est classée comme étant «réalisée», «en voie de
réalisation ou partiellement réalisée», «rompue» ou «en suspens», le verdict étant appuyé par une
ou plusieurs citations tirées des communiqués de presse du gouvernement, de projets de loi et
d’autres sources officielles ou journalistiques.
Pour suivre le polimètre Couillard: www.poltext.org/fr/polimetre-couillard.

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Tableau 1
Réalisation des promesses du Parti libéral au 1er mars 2015
Promesses réalisées
30
19 %
Promesses en voie de réalisation ou partiellement réalisées
34
22 %
Promesses en suspens
87
55 %
Promesses rompues
7
4 %
Total
158
100 %
Note: Pour être classée comme «réalisée», une promesse doit être suivie d’une action
gouvernementale officiellement sanctionnée (loi, règlement, traité diplomatique, etc.). Une
promesse est classée «en voie de réalisation» si une action pour la réaliser a été officiellement
entreprise (livre blanc, dépôt d’un projet de loi, par exemple). Une mesure gouvernementale qui
est un compromis par rapport à une promesse du programme est également classée dans la
catégorie «en voie de réalisation ou partiellement réalisée». Une promesse est classée comme
«rompue» si elle a été bloquée par l’opposition (en cas de gouvernement minoritaire) ou si le
gouvernement a renoncé explicitement à la réaliser pour l’instant. Une promesse rompue ne
correspond pas nécessairement à un constat d’échec et ne signifie pas forcément que le
gouvernement a renoncé à la réaliser dans le futur. Enfin, les promesses qui n’ont encore donné
lieu à aucune action officielle en vue de leur réalisation sans pour autant avoir été reniées ou
bloquées sont classées «en suspens». On s’attend à ce que les promesses soient réalisées pendant
la législature qui suit la campagne électorale durant laquelle elles ont été faites. Les promesses
«en suspens» ou «en voie de réalisation» au moment où le chef du gouvernement demande la
dissolution de la Chambre deviennent ipso facto des «promesses rompues».
Tableau 2
Nombre de promesses réalisées par domaine
Domaines de politique
Réalisées
Réalisées en
partie
En suspens
ou rompues
Total
Économie et employabilité
15
20
39
74
Éducation et recherche
2
6
18
26
Santé et services sociaux
4
2
17
23
Régions et agriculture
2
3
6
11
Gouvernement et démocratie
2
1
5
8
Environnement
4
0
3
7
Familles
1
1
3
5
Loi et ordre
0
0
2
2
Arts et Culture
0
1
1
2
Total
30
34
94
158

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Tableau 3
État cumulatif de la réalisation des promesses
Trimestre
Réalisées
Partiellement
réalisées
Rompues ou
en suspens
Total
Avril-juin 2014
24
26
108
158
Juillet-septembre 2014
26
28
104
158
Octobre-décembre 2014
29
30
99
158
Janvier-février 2015
31
33
94
158
Note: Chaque nouvelle ligne additionne les nouvelles réalisations à celle de la période
précédente. Les promesses rompues ou en suspens diminuent au fur et à mesure que les
promesses réalisées augmentent.
Budget: Le polimètre après le budget Leitao
Le deuxième budget Leitão, présenté le 26 mars 2015, modifie plusieurs verdicts du polimètre
Couillard. Six promesses jusqu’ici « en suspens » deviennent « réalisées ». Il s’agit des
engagements 1) à verser la majorité des redevances minières au Fonds des générations, 2) à offrir
des stages d’innovation en entreprise pour les diplômés universitaires, 3) à intégrer davantage de
stages en entreprise dans les programmes de formation professionnelle, 4) à offrir davantage de
parcours variés en formation professionnelle et collégiale, 5) à soutenir l’industrie dans la
commercialisation des produits innovants de la transformation du bois et 6) à rétablir un soutien
financier pour l’entretien et l’aménagement des chemins forestiers multiusagers.
Les promesses d’éliminer graduellement la taxe santé, d’aider les propriétaires âgés à payer les
taxes foncières et scolaires et de promouvoir la formation pour augmenter la main-d’œuvre
qualifiée passent de la catégorie « en suspens » à « en voie de réalisation ». L’engagement de
réaliser un surplus budgétaire dès 2015-2016 est déclaré « en voie de réalisation » puisque le
gouvernement prévoit seulement l’équilibre budgétaire. Ce verdict est temporaire, comme de
nombreux autres verdicts du polimètre, et il pourra se transformer en « promesse réalisée »
advenant un surplus ou en « promesse rompue » advenant un déficit à la fin de l’année
budgétaire qui commence.
Deux promesses jusqu’ici « en suspens » sont maintenant « rompues ». Il s’agit des promesses
d’investir chaque année 150 M$ dans les soins à domicile et 5 M$ supplémentaires pour aider les
proches aidants.
Plusieurs mesures du budget de mars 2015 confirment des verdicts passés du polimètre, par
exemple l’engagement à mettre en place la Stratégie maritime et le Plan Nord (en partie réalisé),
à ne pas augmenter les impôts (réalisé) et à augmenter les budgets de la santé et de l’éducation de
4% et de 3,5% respectivement (promesses qui continuent à être rompues, puisque le budget
prévoit des augmentations de seulement 1,4% et 0,2%).
Au final, le nouveau score du polimètre s’établit à 79 (50%) engagements réalisés en tout ou
partie (soit 15 de plus que le score du Tableau 1), dont 40 réalisés (25%) et 39 en voie de
réalisation ou réalisés partiellement (25%). Soixante-neuf engagements sont en suspens (44%) et
10 sont rompus (6%).