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Wie funktioniert Sicherheit ohne (viel) Staat? Befunde aus Nordostafghanistan und Pakistan [DRAFT attached - for published version see book!]

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Grundsätzlich gilt: Die Bereitstellung von Sicherheit funktioniert in Räumen begrenzter Staatlichkeit anders als in den entwickelten Gesellschaften der OECD-Welt, weil die politischen und sozialen Kontextbedingungen andere sind. Nach wie vor gilt, dass in den Gesellschaften der „Dritten Welt“ das Gewaltproblem nicht gelöst ist. Es gibt dort generell weder ein faktisches Gewaltmonopol des Staates noch ein flächendeckend durchgesetztes Monopol legitimer Gewalt durch den Staat. In vielen von Bürgerkriegsgewalt betroffenen Regionen existiert noch nicht einmal rudimentärer Landfrieden (vgl. Brunner 1959). Die typischen Produzenten von Sicherheit wie Polizei oder Militär agieren hier anders als aus der OECD-Welt vertraut: Die Polizei ist mit ihrer Aufgabe insbesondere in urbanen Kontexten chronisch überfordert und investiert einen erheblichen Teil ihrer Tätigkeit in den Selbstschutz. Da das zumeist besser ausgestattete Militär zusätzlich als Bereitsteller innerer Sicherheit auftritt, wird äußere Sicherheitspolitik unter diesen Bedingungen häufig zu einer Funktion der inneren Sicherheitserfordernisse, was weit reichende Folgen für die Bereitschaft zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit auf Seiten der Regierenden hat (vgl. Ayoob 1995). Für die Konsumenten von Sicherheit bedeutet dies nicht nur, dass sie im Alltag in einem weit größerem Maße von krimineller Gewalt betroffen sind, als dies in der OECD-Welt üblich ist. Hinzu kommt, dass auch politisch motivierte Gruppierungen und sogar die Polizei und das Militär als relevante Quellen von Unsicherheit der Bevölkerung in Frage kommen. Verlässlichen, wenn auch nicht allzu weit reichenden Schutz bietet dann nur das unmittelbare soziale Umfeld: die Familie, der Clan, die Nachbarschaft oder – seltener – die ethnische Gruppe.
Wie funktioniert Sicherheit ohne (viel) Staat?
Befunde aus Nordostafghanistan und Pakistan
Von Jan Koehler und Boris Wilke
1. Einleitung
Grundsätzlich gilt: Die Bereitstellung von Sicherheit funktioniert in Räumen begrenzter Staatlichkeit
anders als in den entwickelten Gesellschaften der OECD-Welt, weil die politischen und sozialen
Kontextbedingungen andere sind. Nach wie vor gilt, dass in den Gesellschaften der „Dritten Welt“
das Gewaltproblem nicht gelöst ist. Es gibt dort generell weder ein faktisches Gewaltmonopol des
Staates noch ein flächendeckend durchgesetztes Monopol legitimer Gewalt durch den Staat. In vielen
von Bürgerkriegsgewalt betroffenen Regionen existiert noch nicht einmal rudimentärer Landfrieden
(vgl. Brunner 1959). Die typischen Produzenten von Sicherheit wie Polizei oder Militär agieren hier
anders als aus der OECD-Welt vertraut: Die Polizei ist mit ihrer Aufgabe insbesondere in urbanen
Kontexten chronisch überfordert und investiert einen erheblichen Teil ihrer Tätigkeit in den
Selbstschutz. Da das zumeist besser ausgestattete Militär zusätzlich als Bereitsteller innerer
Sicherheit auftritt, wird äußere Sicherheitspolitik unter diesen Bedingungen häufig zu einer Funktion
der inneren Sicherheitserfordernisse, was weit reichende Folgen für die Bereitschaft zur
grenzüberschreitenden Zusammenarbeit auf Seiten der Regierenden hat (vgl. Ayoob 1995). Für die
Konsumenten von Sicherheit bedeutet dies nicht nur, dass sie im Alltag in einem weit größerem
Maße von krimineller Gewalt betroffen sind, als dies in der OECD-Welt üblich ist. Hinzu kommt, dass
auch politisch motivierte Gruppierungen und sogar die Polizei und das Militär als relevante Quellen
von Unsicherheit der Bevölkerung in Frage kommen. Verlässlichen, wenn auch nicht allzu weit
reichenden Schutz bietet dann nur das unmittelbare soziale Umfeld: die Familie, der Clan, die
Nachbarschaft oder seltener die ethnische Gruppe.
Das ungelöste Gewaltproblem ist nicht das Resultat der Globalisierung“ oder anderer rezenter
Entwicklungen, sondern ein Strukturmerkmal der Gesellschaften des Südens“ (vgl. Elwert 1997,
Gantzel/Schwinghammer 1995). Zwar ist es möglich, einzelne aufständische Gruppierungen und
Rebellenbewegungen mit militärischer Gewalt zu eliminieren, doch beweisen sie als soziales
Phänomen eine große Hartnäckigkeit. Vor diesem Hintergrund sind für die Beantwortung der Frage,
welche Rolle der Staat in der Nicht-OECD-Welt bei der Bereitstellung von Sicherheit spielt, drei
Problematiken zu beachten: 1) das Verhältnis von Staat und Gesellschaft, 2) der Sicherheitsbegriff
und 3) die Untersuchungsebene.
Ad 1) Da sich das Verhältnis von Staat und Gesellschaft in der Dritten Welt anders darstellt als in den
entwickelten Industriegesellschaften, verschiebt sich die Fragestellung: Während sich in der OECD-
Welt in Anbetracht der Globalisierung die Frage stellt, was vom Staat als Ordnungsprinzip des
Politischen übrig bleibt, lautet in den anderen Weltregionen die Frage: Welche gesellschaftlichen
Sphären hat der Staat als Institution sich überhaupt schon einverleiben, welche durchdringen und
welche für sich nutzbar machen können? Die Präsenz des Staates ist in Räumen begrenzter
Staatlichkeit stets im Wandel begriffen und regional unterschiedlich stark ausgeprägt, weil der
Prozess der gegenseitigen Durchdringung von Staat und Gesellschaft hier andauert. Da Sicherheit
2
eine zentrale Funktion gesellschaftlicher Ordnung ist, korreliert das Fortschreiten des Staates in
diesem Prozess mit dem Anteil, den der Staat vor Ort an der Bereitstellung von Sicherheit hat.
Deswegen ist bei der Frage nach der Bereitstellung von Sicherheit im Nicht-OECD-Kontext wichtig,
auch die historische Entwicklung des Verhältnisses von Staat und Gesellschaft, also den Staats- und
Nationenbildungsprozess, zu berücksichtigen.
Ad 2) Ebenso wichtig ist der Sicherheitsbegriff. Unter Sicherheit verstehen wir in diesem Aufsatz stets
physische Sicherheit, also den Schutz vor (willkürlicher) physischer Gewalt. Dieser enge
Sicherheitsbegriff hat im Unterschied zu unscharfen Begriffen wie beispielsweise das Konzept der
menschlichen Sicherheit“ einen klar umrissenen Gegenstand: Die Abwesenheit von oder den Schutz
vor physischer Gewaltanwendung. In sozialen Kontexten wie Afghanistan oder Pakistan, in denen
eine Vielzahl nichtstaatlicher Gewaltakteure agiert, steht die physische Sicherheit auch in der Praxis
im Vordergrund: Denn hier ist das von jeder festen sozialen Gruppe zu lösende Problem, wie sie sich
vor der „Aktionsmacht“ (Popitz 1992) eines jeden, dem anderen körperlichen Schaden zufügen zu
können, schützen kann, nicht gelöst. Ohne verbindliche Regeln, welche die Ausübung physischer
Gewalt begrenzen, sind politische Gemeinschaften nicht überlebensfähig. Die Frage der
Gewaltkontrolle (Elias 1983) steht deshalb im Folgenden im Mittelpunkt, wenn die Frage untersucht
wird, wie und von wem in Nordostafghanistan und Südpakistan Sicherheit bereitgestellt wird.
Ad 3) Hinzu kommt das Ebenenproblem: Klassische sicherheitspolitische Ansätze unterscheiden
zwischen Sicherheitsbedrohungen jenseits der Staatsgrenzen, denen im Rahmen der Außen- und
Sicherheitspolitik durch eigens hierzu ausgebildete Spezialisten, den Diplomaten und Militärs,
begegnet wird, und der Abwehr innerer Gefahren, die in die Zuständigkeit von Polizei und Gerichten
fällt. In den Regionen begrenzter Staatlichkeit schlägt sich die funktionale Trennung von innerer und
äußerer Sicherheit jedoch nicht in der Arbeitsteilung der Akteure nieder: Armeestreitkräfte sorgen
regelmäßig für die innere Sicherheit, wenn Polizeikräfte versagen, während umgekehrt die
Handlungskompetenz der Polizeikräfte unmittelbar Auswirkungen auf die Stabilität und
Verteidigungsfähigkeit des Landes hat. Seit dem Ende des Ost-Welt-Konfliktes kommen
internationale Truppenverbände als potentielle Produzenten von Sicherheit hinzu. Will die Politik in
solchen Ländern für innere oder äußere Sicherheit sorgen, so ist sie zu einem grenzübergreifenden
Regieren unter Beteiligung nichtstaatlicher Akteure gezwungen. Ein Teil der Forschung versucht,
diesen Zusammenhang mit dem Begriff Sicherheitsgovernance zu analysieren (vgl. Wood & Dupont
2006).
Sicherheit in Afghanistan und in Pakistan
Räume begrenzter Staatlichkeit unterscheiden sich in den Kontextbedingungen der Bereitstellung
von Sicherheit nicht nur stark von den entwickelten Gesellschaften der OECD-Welt, sondern auch
untereinander. Die entscheidende Variable ist hier die das Maß an Durchstaatlichung (vgl. Nettl
1968), das die betreffenden Gesellschaften im Zeitalter der europäischen Kolonialherrschaft oder
danach erfahren haben. Empirisch ist zu beobachten, dass die dauerhafte Bereitstellung von
Sicherheit als Governanceleistung einer Mindestsanktionsfähigkeit durch den Staat oder einen
anderen zentralen Zwangsstab bedarf. Diese wird nachgefragt, wenn horizontal strukturierte, lokale
Konfliktregelungsmechanismen versagen. Ohne diesen minimalen staatlichen oder staatsäquivalent
erbrachten Beitrag ist effektive Sicherheitsgovernance auch in Räumen begrenzter Staatlichkeit
großräumig nicht dauerhaft möglich.
3
Im Folgenden wird anhand von Fallstudien zu Afghanistan und Pakistan gezeigt, dass eine
Beschränkung auf diesen minimalen staatlichen Beitrag eher die Ausnahme denn die Regel ist. Der
Schwerpunkt der empirischen Analyse liegt auf Nordostafghanistan (Provinz Kundus und Takhar)
bzw. auf der südlichen Provinz Belutschistan sowie der Millionenmetropole Karatschi. Gemeinsam ist
beiden Fällen, dass die staatliche Zentralgewalt zumindest dem Anspruch nach die Prärogative
besitzt. Doch es gibt auch Unterschiede, die durch verschiedenartige Pfade der Staatsbildung (im
Sinne von state-formation) (vgl. Krohn-Hansen & Nustad 2005) bedingt sind: Im Falle Afghanistans
handelt es sich um einen sehr schwachen „Pufferstaat“ ohne kolonialstaatliche Tradition, der in der
Vergangenheit stets von Hilfe abhängig war und seit über dreißig Jahren zudem Schauplatz eines
Bürgerkrieges und zahlreicher Interventionen von Nachbarstaaten und internationalen Mächten ist.
Es gibt kein durchgesetztes legitimes Gewaltmonopol und auch keine staatliche Rechtshoheit. Die
Handlungsfähigkeit des Staates nimmt mit der Nähe zu den administrativen Zentren konzentrisch zu,
bleibt aber insgesamt vergleichsweise schwach, was eine starke Selektivität des Regierungshandelns
mit sich bringt. Nach außen hin geriert sich der afghanische Staat auch in Sicherheitsfragen wie ein
Rentierstaat, indem er mit Dritten (Nachbarn oder Interventen) von Fall zu Fall die Herstellung und
Finanzierung des Gewalt- und Rechtvorteils aushandelt. Pakistan hingegen ist ein inzwischen
defekter postkolonialer Entwicklungsstaat, der über eine eigensinnige zivile wie militärische
Bürokratie verfügt und bisher nur lokal begrenzt von Bürgerkriegsgewalt betroffen gewesen ist. Die
äußere Souveränität ist schon aufgrund der Verfügungsgewalt über Nuklearwaffen, die bei den
landeseigenen Streitkräften liegt, deutlich weniger eingeschränkt. Auch nach innen ist der
pakistanische Staatsapparat handlungsfähiger als Afghanistan, wobei die staatliche Gewalt- und
Rechtsordnung durch großräumige Exklaven gekennzeichnet ist, in denen nichtstaatliche Autoritäten
de facto über die Gewaltkontrolle verfügen und ihre eigene Rechtsordnung durchsetzen. Wie bei
anderen großen Entwicklungsländern ist die Abhängigkeit von internationalen Gebern zwar
quantitativ gering (Anteil der Hilfe am Bruttoinlandsprodukt bei 1,5%), wird aber aufgrund
manifesten Governanceversagens in vielen Politikbereichen qualitativ immer bedeutender. Hinzu
kommt der informelle Einfluss internationaler Mächte im Rahmen der US-geführten Intervention im
Nachbarland Afghanistan. Dass Afghanistan und Pakistan von den Interventen inzwischen als eine
Region behandelt werden („AFPAK“), gibt den ausgewählten Fällen besondere politische Relevanz.
Wir befassen uns im Folgenden zunächst jeweils mit den Governance-Akteuren und mit den
Governance-Funktionen (2.), um anschließend fallübergreifend die Governance-Konstellation (3.) zu
analysieren.
2. Welche Akteure erbringen welche Sicherheitsleistungen und
übernehmen dabei welche Governance-Funktionen?
In beiden Fällen haben wir es mit einer enormen Vielfalt von Akteuren zu tun, die
Governanceleistungen im Bereich Sicherheit erbringen. Die folgende Darstellung konzentriert sich
deshalb auf einige typische Akteure, über die wesentliche Unterschiede und Gemeinsamkeiten
markiert werden können: internationale gouvernementale Akteure, nationale gouvernementale
Akteure sowie nationale charismatische und traditionale Akteure. Dabei ist zu bedenken, dass
funktional differenzierte Governancefelder, auf denen gouvernementale, zivilgesellschaftliche und
privatwirtschaftliche Akteure agieren, in Afghanistan und auch weiten Teilen Pakistans noch gar nicht
vorhanden sind, sondern im Rahmen der Intervention durch modernistische „Reinigungsarbeit“
4
(Rottenburg 2002: 120) erst etabliert werden. Daher ist es hilfreich, vor allem Afghanistan als eine
Interventionsgesellschaft (Bonacker, Thorsten; Daxner, Michael; Free, Jan H.et al. 2010)) zu
begreifen, in der Sicherheitsgovernance auf drei miteinander verschränkten Ebenen erbracht wird:
die externe Steuerungsebene der zivilen wie militärischen bilateralen und multilateralen Präsenz vor
Ort (dies ist die Ebene, auf der internationalen gouvernementalen Akteure), die vor Ort in die
Gesellschaft hineinwirkenden staatlichen Institutionen (hier dominieren nationale gouvernementale
Akteure), und die lokalgesellschaftlichen Institutionen, über die Menschen zur Bewältigung ihres
Alltages Sicherheit beanspruchen, Konflikte austragen und Ordnung herstellen (hier sind in erster
Linie nationale traditionale und nationale charismatische Akteure relevant). Im Falle Afghanistans ist
die zentrale Frage: Wie greifen internationale, nationale und lokale Ebene mit ihren jeweiligen
Institutionen ineinander?
Im Falle Pakistans hingegen gibt es die typischen ausdifferenzierten Felder mitsamt ihren Habitus und
Rollenverteilungen zwar im Grundsatz, doch wird ihr Funktionieren durch kolonialherrschaftliche
Praktiken und den regionalen sicherheitspolitischen Kontext modifiziert. Die Governancemodi divide
and rule sowie indirect rule haben mit den halbstaatlichen Gewaltspezialisten hier einen
Akteurstypus hervorgebracht, der zu einer Binnendifferenzierung der nationalen charismatischen
und traditionalen Akteure zwingt. Hier besteht kein Ebenen- und Interaktionsproblem, sondern ein
Relationsproblem: In welcher Beziehung stehen halbstaatliche und nichtstaatliche Akteure zum
Staat?
2.1. Nordostafghanistan
Afghanistan ist seit dem Zusammenbruch des Ancien Regime in den siebziger Jahren (vgl. Rubin
2002) und den folgenden Revolten, Revolutionen, Invasionen und Bürgerkriegen ein auffälliges
Beispiel für Unsicherheit in gewaltoffenen Räumen, in denen von einem legitimen staatlichen
Gewaltmonopol keine Rede sein kann. Selbst weniger ambitionierte Sicherheitsfunktionen von
Staatlichkeit wie effektive Gebietsherrschaft und Landfrieden wurden in den vergangenen dreißig
Jahren, wenn überhaupt, nur räumlich eingeschränkt und episodenhaft durchgesetzt. Mit dem Sturz
des relativ handlungsfähigen Taliban-Regimes im Zuge der US-geführten Militärintervention 2001/02
wurde dann von der internationalen Staatengemeinschaft ein Regime- und Systemwechsel
erzwungen. Die reale Macht lag jedoch weniger bei den Interventen als bei den Kommandeuren,
Kriegsherren und politischen Führern also jenen Kräften, die das Land nach dem Abzug der
sowjetischen Truppen in das Bürgerkriegschaos gestürzt hatten, gegen das die Taliban ursprünglich
angetreten waren und gegenüber dem sie ihre religiös und anti-modernistisch begründete Herrschaft
zunächst recht erfolgreich legitimieren konnten. Um eine Wiederholung von politischer
Fragmentierung und Bürgerkrieg zu verhindern, stellten die Interventen zumindest in der Theorie von
Anfang an den Aufbau von Staatlichkeit als berechenbare institutionalisierte Herrschaft in den
Vordergrund (vgl. Wimmer & Schetter 2002). Zum ersten Mal in der politischen Geschichte des
Landes sollte ein handlungsfähiger, demokratisch legitimierter Rechtstaat den Afghanen Sicherheit,
Stabilität und nachhaltige Entwicklung bescheren.
1
1
Dieser Prioritätensetzung entspricht auch der sog. Bonn-Prozess, der auf dem Petersberger Abkommen
aufbaut und einen Fahrplan für diese Schaffung grundlegender staatlicher Institutionen in Afghanistan vorsah
(siehe UN 05.12.2001). Allerdings weist Rashid (2008) zu Recht darauf hin, dass zumindest von Seiten der US-
Regierung unter George W. Bush der international priorisierte Aufbau von Staatlichkeit nie mit dem nötigen
Nachdruck und Ressourcen betrieben wurde; Nation-Building war der Bush-Regierung vor dem 11.09.2001
5
Was in diesem Kontext Sicherheit ausmachen und wer Sicherheit produzieren bzw. konsumieren soll,
wurde jedoch nicht eindeutig festgelegt (vgl. Münch 2009). Der Begriff Sicherheit meint mal die
Selbstsicherung der Interventen, z. B. die Schaffung eines sicheren Umfeldes für Entwicklungs- und
Wiederaufbaumaßnahmen, mal zielt er ab auf die Stabilisierung von staatlicher Herrschaft, und mal
meint er den nachfrageorientierten Schutz der Bevölkerung.
2
Das von westlichen Interventen
durchdrungene Afghanistan ist zu einer Arena geworden, in der eine Vielzahl von staatlichen und
nicht-staatlichen Akteuren an der Erbringung oder Verknappung des Gutes „Sicherheit“ beteiligt ist.
Deshalb können die verschiedenen Dimensionen des Begriffes Sicherheit in Widerspruch zueinander
stehen. Der Selbstschutz der Interventen kann die Autorität nationaler Herrschaft untergraben und
im Falle von militärischem Selbstschutz zum Sicherheitsproblem für die lokale Bevölkerung werden;
Stabilisierung von staatlicher Herrschaft kann im Falle korrupter oder repressiver Regierungsführung
zum Sicherheitsproblem sowohl der Interventen, als auch der eigenen Bevölkerung werden; und
separat hergestellte Sicherheit von Lokalgesellschaften kann, sofern sie aus eigener Kraft oder durch
staatsferne lokale Akteure erwirkt wird, Feindseligkeit gegenüber der Einmischung des Staates oder
der Interventen in lokale Angelegenheiten nach sich ziehen.
2.1.1. Akteure und Sicherheitsleistungen
Militärische und zivile Intervention durch internationale Akteure
In Afghanistan sind internationale Akteure für die Sicherheit zentral. Dabei müssen zwei militärische
und eine zivile Interventionen voneinander unterschieden werden. Zunächst zu den militärischen
Interventionen: Die Operation Enduring Freedom (OEF) im Rahmen des US-geführten Krieges gegen
den Terror und die seit 2003 von der NATO geführte International Security Assistance Force (ISAF)
stützen sich auf internationales Recht: OEF auf das in der UN-Charta festgelegte Recht souveräner
Staaten zur militärische Selbstverteidigung im Angriffsfalle, und ISAF auf ein Mandat des UN-
Sicherheitsrates, fußend auf der Sicherheitsratsresolution 1401 vom 28. März 2002. Aus dieser
Zweigleisigkeit ergibt sich ein für das ganze Land signifikanter Widerspruch zwischen zwei
grundsätzlich verschiedenen militärischen Zielen: dem Selbstschutz einer NATO-Macht, die durch
Erklärung des Bündnisfalls Unterstützung anderer NATO-Partner erhält, in Form von
Terroristenbekämpfung in einem militärisch eroberten Land; und die UN-mandatierte militärische
Absicherung des politischen und wirtschaftlichen Wiederaufbaus nach international anerkannten
Normen.
Der zivile Teil der Intervention legitimiert sich zunächst über die Wiederaufbaukomponente des UN-
Mandates für die internationale Intervention in Afghanistan. Hier ist die United Nations Assistance
Mission in Afghanistan (UNAMA) federführend. Hinzu kommen bi- oder multilaterale
Vereinbarungen mit den seit dem Petersberger Abkommen geschaffenen afghanischen
Regierungsstellen, welche die Entwicklungszusammenarbeit betreffen. Für die zivile Intervention gilt
suspekt und nach dem kurzen Afghanistan-Feldzug unter dem Vorzeichen des erklärten „War on terror“ rückte
schnell der Irak-Krieg in den Vordergrund.
2
Zu den Sicherheitsbegriffen, die es im afghanischen Interventionskontext zu differenzieren gilt, vgl. Daxner,
Free & Schüßler et al. (2008: 35-36); zur Sicherheit als sicheres Umfeld für Interventen und entstehende
staatliche Herrschaftsorganisationen, vgl. ISAF PRT Office 2006: 10 (PRT Terms of Reference); zur Sicherheit als
Schutzverantwortung der Intervenierenden sowie des intervenierten Territorialstaates, vgl. Schorlemer (2007);
siehe für den afghanischen Kontext auch Oxfam (2008: 16-18).
6
seit dem Petersberger Abkommen die Devise des light footprint
3
der Interventen, die sich im Rahmen
der Petersberger Konferenz im Dezember 2001 darauf geeinigt hatten, Reformen und staatlichen
Wiederaufbau unter internationalem Schutz mit „einem afghanischen Gesicht zu versehen“ und
Afghanen möglichst rasch in Steuerungspositionen zu bringen. Diese Prioritätensetzung bedeutete
zunächst eine Konzentration des internationalen Engagements in der Hauptstadt Kabul, um
entstehende zentralstaatliche afghanische Institutionen zu schützen und zu unterstützten. Von 2003
bis 2005 wurde das Land dann sukzessive in die Regionalkommandos Nord, Süd, West und Ost und
Kabul unterteilt und unter ein ISAF-Schutzmandat gestellt. Das Regionalkommando Nord übernahm
Deutschland. Neben dem Regionalkommando unterhält die Bundeswehr zwei Provincial
Reconstruction Teams (PRT) in Kunduz und Badakhshan und seit 2007 ein kleineres Provincial
Assistance Team (PAT) in Taloqan.
Militärischer Schutz und zivile Wiederaufbau- und Entwicklungsmaßnahmen sollen ineinander
greifen, um Sicherheit und Stabilität in Afghanistan zu schaffen.
4
Entscheidend für die Analyse der
Zuständigkeiten für die Herstellung von Sicherheit im Rahmen der Intervention im
Untersuchungsgebiet ist die Tatsache, dass die militärische Komponente in der (deutschen)
Auslegung des Mandates nicht für innere Sicherheit, also für die Sicherheit der Bevölkerung,
zuständig ist.
5
Aufgabe des Militärs im Rahmen von ISAF ist es, ein sicheres Umfeld für die
entstehenden staatlichen afghanischen Institutionen und die externen, mit Wiederaufbau und
Entwicklung betrauten Organisationen zu schaffen. Außerdem ist das Militär für die Eigensicherung
zuständig. Aufgabe der militärischen Intervention ist es nicht, flächendeckend gewaltfreie Räume
über die Durchsetzung eines Gewaltmonopols selbst zu schaffen. Diese Aufgabe kommt afghanischen
Sicherheitskräften zu, die durch ISAF, OEF und andere externe Akteure aufgebaut und militärisch
abgesichert werden sollen. Damit sind die PRT im Rahmen von ISAF an der Herstellung von
militärischem Landfrieden beteiligt, nicht aber dafür verantwortlich.
Die Entfaltung einer Sicherheitswirkung im Sinne von Landfrieden setzt dabei allerdings voraus, dass
in der ersten Reihe afghanische staatliche Partner (Sicherheitsdienste) stehen, die fähig und willens
sind, Sicherheit im Sinne der extern gestützten Zentralregierung vor Ort durchzusetzen. Dass dies
nicht immer vorausgesetzt werden kann, werden wir im folgenden Abschnitt zeigen.
Der Staat vor Ort
Alle internationalen Anstrengungen in Afghanistan zielen darauf ab, tragfähige nationale
Institutionen aufzubauen. Das gilt selbst für die OEF, die seit 2006 verstärkt auf die Ausbildung
afghanischer Sicherheitskräfte in der Bekämpfung von als Terroristen identifizierten bewaffneten
Gegnern setzt.
Der afghanische Staat ist seit Abschluss des Petersberger Prozesses in allen Provinzen etabliert und
mit Distriktverwaltungen sowie einigen Fachministerien auch in den meisten
6
Distrikten präsent. Dies
3
„Die frühzeitige und weitgehende Übernahme der Verantwortung für alle Aufbauprozesse durch die Afghanen
selber wird nach einem Ausdruck Lakhdar Brahimis, des ehemaligen UN-Sondergesandten (SRSG) in
Afghanistan, als light footprint-Ansatz des internationalen Engagements bezeichnet“ (Hett 2005: 6).
4
Siehe Bundesregierung (2007); kritisch zu der unterstellten Wechselwirkung auch Koehler (2010).
5
Diese enge Interpretation des Mandates ändert sich mit den neuen, auf Counter Insurgency Strategien
aufbauenden Vorgaben durch die US-Kommandeure McChrystal und Petreaus (vgl. McChrystal 2009a, 2009b).
6
Der Staat ist mitunter gezwungen, sich aus einigen Distrikten temporär zurückzuziehen, wenn der militärische
Druck der Aufständischen zu hoch wird. Bisher ist es bei kurzzeitigen taktischen Rückzügen geblieben.
7
heißt allerdings nicht, dass der Staat auch immer jenseits der Provinz- und Distrikthauptstädte
handlungsfähig oder handlungswillig ist. Die zentrale Herausforderung aus der Perspektive der
Interventionskräfte ist, funktionsfähige zuständige Partner auf Seiten des afghanischen Staates
aufzubauen. Dabei erweist sich die unzureichend trennscharfe Aufteilung von Kompetenzen
zwischen Fachministerien auf Provinzebene einerseits und der Provinzadministration andererseits als
besonderes institutionelles Problem (siehe Lister March 2005, White, Lister 2007 July). Außerdem
vermindern Inkompetenz und Korruption innerhalb der Fachministerien und in den Provinz- und
Distriktadministrationen die Wirksamkeit dieser Institutionen. In der Untersuchungsregion
Nordostafghanistan (Provinzen Kunduz und Takhar) geht das Problem der Leistungsfähigkeit der
Lokalverwaltungen über die angesprochenen Aspekte von Inkompetenz und Korruption hinaus. Hier
werden von den externen Kräften führende Vertreter der Verwaltungen als unzuverlässige Partner
eingeschätzt, weil ihre Verbindungen zur Drogenkriminalität und teilweise auch zu bewaffneten
oppositionellen Kräften bekannt sind.
Aus der Perspektive afghanischer staatlicher Akteure in den Provinzen und Distrikten stellt sich die
Sicherheitsproblematik anders, nämlich weniger formalistisch an das funktionsfähige
Rechtstaatsmodell geknüpft, dar. Wir wollen dies am Beispiel des Gouverneurspostens (wali)
verdeutlichen. Die Position des Gouverneurs mit seiner ihm direkt untergeordneten Administration
ist, anders als viele Fachministerien oder andere zentralstaatlich dominierten Organisationen, eine
weitgehend afghanische Unternehmung, auf die externe Akteure wenig Einfluss haben.
7
Der
Gouverneur muss sich gegenüber Kabul und in seiner Provinz eigenständig behaupten. Die ihm zur
Verfügung stehenden staatlichen Ressourcen sind gering, und die Ressourcenströme externer Geber
werden entweder über die Budgets der Fachministerien oder direkt, im Regelfall aber an den
Provinz- und Distriktverwaltungen vorbei, umgesetzt.
8
Der Provinzgouverneur, wie auch der
Distriktgouverneur (woliswol), muss sich an die lokalen Besonderheiten seiner administrativen
Einheit anpassen, sich also auf seine eigenen Fähigkeiten und Ressourcen verlassen, um
Handlungsfähigkeit zu erlangen, seine Position sowohl gegenüber Kabul als auch lokal zu behaupten
und nicht zuletzt um seine persönliche Sicherheit zu garantieren.
Eine wichtige Ressource ist in diesem Zusammenhang ein glaubwürdiges Destabilisierungspotenzial
vor Ort. Hierfür ist die Penetrationstiefe klientelistischer Abhängigkeitsnetzwerke wichtig, die
möglichst viele einflussreiche gesellschaftliche Gruppen erfassen sollte. Dazu zählen auch kriminelle
und oppositionelle bewaffnete Gruppen
9
, da Einfluss auf diese der impliziten Drohung mit Instabilität
im Falle eines Positionsverlustes Nachdruck verleiht. Weitere Ressourcen, die nicht alleine aus
(offiziellen oder abgezweigten) staatlichen Budgets stammen können, fließen in den Aufbau
klientelistischer Netzwerke, die über die unmittelbare Machtbasis hinausreichen, und in die
Finanzierung eigener, persönlich loyaler Zwangsstäbe in Form von Leibwächtern; hinzu kommt die
finanzielle Absicherung von Posten in Kabul. Zurecht unterstellen daher afghanische und Vertreter
7
Wenn ein Gouverneur nach Ansicht externer Akteure ausgewechselt werden soll wie auf Betreiben der
Briten 2005 in Kandarhar (siehe BBC World 25.01.2008) geht dies nur über den Staatspräsidenten.
8
In einem Interview im Herbst 2006 machte der Gouverneur von Kunduz klar, dass er an einer ihm formal
zukommenden Koordinationsfunktion für Entwicklungsprogramme in seiner Provinz nicht interessiert sei, weil
er dafür keine ausreichenden administrativen Ressourcen hätte; er vertrat die Ansicht, dass die UN und
Geberorganisationen diese Aufgabe besser wahrnehmen könnten. Ganz anders äußerte sich hierzu der neu
berufene Gouverneur Takhars: er pochte im September 2007 darauf, dass alle Entwicklungsprojekte über
seinen Schreibtisch zu gehen hätten und finanziell durch die Provinzadministration abgewickelt werden sollten.
9
Hierzu zählen der islamistische Widerstand und ausgemusterte Kommandeuren der ehemaligen Nordallianz.
8
der internationalen Beobachter den Gouverneuren geschäftliche Beziehungen zur informellen
Wirtschaft, insbesondere der Drogenökonomie.
10
Die Anwesenheit internationaler Akteure ist trotzdem eine wichtige und anerkannte, wenn auch
zweischneidige Ressource für die Sicherheit, die für die Gouverneure zählt. Die Gouverneure
gewinnen dadurch Handlungsspielräume, dass die ehemaligen Kommandeure durch die Anwesenheit
internationaler Akteure wie der ISAF in ihren militärischen Gewaltoptionen begrenzt sind. In einem
minimalistisch-normativen Sinne sind die Pflege klientelistischer Netzwerken und korrupte politische
Praktiken, in denen Interessen ausbalanciert werden müssen, im Vergleich zu einem Gewaltmarkt
der Kriegsherren und Kleinkommandeure ein Governance-Fortschritt (vgl. Koehler, Zürcher 2004).
Zumindest in Takhar erschwert das von offizieller Stelle gedeckte kriminelle Netzwerk auch das
Einsickern und die Operationsfähigkeit von ideologisch motivierten bewaffneten oppositionellen
Kräften. Hier gilt der aufwendige Jihad für die gerechte Sache (noch) als geschäftsschädigend.
Zweischneidig ist die Koexistenz von internationalen Präsenz und afghanischem Staat vor allem
deshalb, weil die Spielregeln, nach denen Gouverneure ihre Provinzen regieren, den Vorstellungen
von Rechtstaatlichkeit und gutem Regieren widersprechen, auf die sich die internationale
Intervention in Afghanistan festgelegt hat.
Trotz der eklatanten Leistungsschwächen ist die Distriktverwaltung für den überwiegenden Anteil der
afghanischen Bevölkerung das relevante Gesicht des Staates. Die Nachfrage nach staatlichen
Leistungen kann man in jedem Distriktzentrum am Vormittag der Werktage anhand des
Besucherandrangs sehen (Nachmittags kümmern sich die Angestellten und Funktionäre in der
Distriktadministration um die wirtschaftlichen Belange ihrer Haushalte meist handelt es sich dabei
um landwirtschaftliche Arbeit). Der Staat wird dabei einerseits als Amt für den Erhalt von
Dokumenten, Zertifikaten und Urkunden aufgesucht; andererseits wird die Distriktverwaltung auch
von Konfliktparteien als Anlaufstelle genutzt, wenn die lokalen, informellen Streitschlichtungsformen
versagen (Koehler 2008; vgl. für andere Teile Afghanistans: Koehler 2005).
Gesellschaft und lokale Selbstregierung
Wenn weder auf internationaler noch auf nationaler Ebene Sicherheitsleistungen ausreichend
erbracht werden und wenn willkürliche Gewalt und Machtmissbrauch durch die zentralstaatliche
Ebene in den Haushalten und dörflichen Gemeinschaften für alltägliche Unsicherheit sorgen, dann
liegt die Frage nach der Leistungsfähigkeit lokaler Institutionen auf der Hand. Diese
Funktionsfähigkeit lokaler, sich oft im Rekurs auf Tradition legitimierender Institutionen ist dabei in
der Regel nicht unabhängig von externen institutionellen Rahmenbedingungen und
Machtverhältnissen. Die Wirkungschance und Reichweite lokaler Institutionen und Verfahren hängt
auch davon ab, inwieweit es gelingt, diese vor willkürlichen Machtinterventionen von außen zu
schützen. Die externe Herstellung von basaler Sicherheit durch staatliche oder staatsäquivalente
Zwangsstäbe kann damit entscheidend zum Funktionieren lokaler Problemlösungen beitragen.
Im Nordosten Afghanistans ist in den meisten Distrikten seit 2002 ein klarer Rückgang des
unmittelbaren Machteinflusses von lokalen Gewaltunternehmern festzustellen, sofern sie sich nicht
10
In dieser Einschätzung waren sich Vertreter des PRT, Vertreter der Counter Narcotics Police Afghanistan
(CNPA), Vertreter des US-Department of Justice und Vertreter der Grenzpolizei in informellen
Hintergrundgesprächen einig.
9
in das entstehende staatliche Rahmenwerk einfügt haben.
11
Ein Wandel von roher
Durchsetzungsgewalt hin zu zumindest pro forma an den Staat angegliederte Positionen und Ämter
ist eindeutig nachweisbar.
12
Waren Polizeiuniformen 2003 auch in den Provinzzentren noch skurrile
Einzelerscheinungen, so haben inzwischen viele informelle Lokalkommandeure ihre Milizen in
staatliche Positionen eingegliedert. Die Chancen, die Entwaffnungs- und
Demobilisierungsprogramme gegen Widerstand durchzusetzen, sind zwar recht gering; doch viele
lokale Gewaltunternehmer reizt das Prestige, am neuen „Staatsspielzu partizipieren. Der Preis dafür
ist, dass Milizführer und ihre Anhängerschaft mit ihren Partikularinteressen zumindest temporär in
die staatlichen und staatlich anerkannten privaten Sicherheitsdienste absorbiert werden müssen (vgl.
Wilder 2007; The Human Rights Research and Advocacy Consortium 2004).
13
Der Rückgang offener Machtwillkür durch lokale Kommandeure hat zur Aufwertung lokaler
Institutionen geführt, die einen entscheidenden Beitrag zur alltäglichen Konfliktverregelung
ländlicher Gemeinden leisten können. Die wichtigste soziale Einheit, die lokal Sicherheit konsumiert
und deren physischer Bestand zu schützen ist, stellt der Haushalt dar. Die nächsthöhere Einheit ist
die Nachbarschaft, die ein ganzes Dorf umfassen kann, oder lediglich einen Siedlungsteil.
Nachbarschaften können durch eigene Moscheen, also institutionalisierte öffentliche Treffpunkte,
markiert sein; sie können einen eigenen Sprecher oder Ältesten haben oder nur informell, im
Rahmen von Gemeinschaftsarbeiten (hashar), miteinander verbunden sein. Ganze Dörfer haben in
Kunduz und Takhar oft, aber bei weitem nicht immer, einen mehr oder weniger repräsentativen
Dorfrat (shura). Dieser kann gewählt, aus anerkannten Ältesten (z.B. der Nachbarschaften)
„natürlich“ gewachsen, oder auch von einem lokalen Kommandeur oder anderem Machthaber
autorisiert worden sein kann. Die Dorfräte sind ein zentrales Instrument, mit dem die Gemeinden
kollektive Probleme, einschließlich lokaler Konflikte, zu lösen versuchen. Seitdem Dorfräte im
Rahmen des National Solidarity Programme (NSP) als Community Development Councils (CDCs)
vielerorts über ein von der Weltbank entwickeltes Wahlverfahren formalisiert wurden, sind sie die
wichtigste Anlaufstelle für NGOs und EZ Organisationen geworden, die im ländlichen Raum
Projektarbeiten durchführen.
Den gesellschaftlich eingebetteten lokalen Governance-Institutionen gemeinsam ist, dass sie zwar
viele Probleme auf Gemeindeebene durch Konsensentscheidungen, durch Mediation und durch
Aushandlungsprozesse lösen können; sie sind aber in ihrer Reichweite auf die Gemeinde beschränkt
und versagen dann, wenn Konfliktparteien oder deren externe Patrone mehr Macht ins Spiel bringen
als die lokalen Verfahren aushalten.
11
Ein bekanntes Beispiel für Kriegsherren, die sich in den neuen Staat hinein und damit weg von ihrer
regionalen Machtbasis kooptieren lassen haben, ist Ismail Khan aus Herat, der in der Regierung Karzai
Energieminister wurde. Ein Gegenbeispiel ist General Dostum, der es bisher abgelehnt hat, seine regionale
Machbasis im Norden des Landes für eine Position in Kabul aufzugeben.
12
Dieser Trend wird sowohl von Umfragen, die nach der Relevanz und Dominanz von lokalen informellen
Kommandeuren fragen, als auch von Beobachtungen und Interviews seit 2003 für den Nordosten bestätigt. Die
durchgängig häufigste Erklärung von Afghanen, die angaben, dass sich ihre Sicherheit in den vergangenen
Jahren verbessert hat, war ein Verweis auf den Rückgang der lokalen Gewaltwillkür durch bewaffnete Gruppen.
Siehe Koehler & Zürcher (2007a) zur Statistik und Koehler (2008) zu den qualitativen Daten.
13
Die Wahrscheinlichkeit von „very bad governance“ lokaler Sicherheitsdiensten wird durch das von der US-
amerikanischen Militärführung eingeführte und durch das afghanische Innenministerium unterstützte
Programm der selektiven Wiederbewaffnung ehedem marginalisierter Milizen, die zur lokalen Bekämpfung der
Taliban eingesetzt werden, noch erhöht (vgl. Ayub, Kouvo & Wareham 2009: 12f).
10
2.1.2. Entscheidungskompetenz und Organisationskompetenz der Akteure
Die oben beschriebene komplexe Anordnung von Akteuren, die auf internationaler, nationaler und
lokaler Ebene an der Herstellung oder Verknappung von Sicherheit beteiligt sind, legt die Vermutung
nahe, dass eine klare Zuordnung von Entscheidungskompetenz, Organisationskompetenz und
Legitimationsfähigkeit in Afghanistan (und anderen Interventionsgesellschaften) nicht möglich ist. In
der Tat beobachten wir eine Verschränkung von Entscheidungs- und Organisationskompetenz,
welche sich am Fall eines für die Region typischen Konfliktes um Ackerland veranschaulichen lässt:
Im Distrikt Kalay Zal (Provinz Kundus) eskalierte in den Jahren 2005 und 2006 zwischen dort ansässigen
Turkmenen und aus Pakistan zurückkehrenden Usbeken ein Konflikt um Ackerland. Die Usbeken hatten ihre
Ländereien im Zuge der sowjetischen Besatzung in den frühen 80er Jahren zwar verlassen, aber ihre Landtitel
nie veräußert oder aufgegeben. Das fruchtbare, bewässerte Ackerland wurde in den Jahren nach dem Sturz der
Taliban für den sehr lukrativen Schlafmohnanbau genutzt. Durch die so erwirtschafteten Gewinne war es den
turkmenischen Bauern gelungen, sich die Patronage des Distriktkommandeurs (informeller Jihadi-Kommandeur
oder Sicherheitskommandeur, der zwischenzeitlich auch in offizieller Funktion Polizeikommandeur war) zu
sichern. Der Distriktkommandeur war seinerseits ein Sub-Kommandeur des mächtigsten Jihadi-Kommandeurs
in Kundus, der bis zu seiner Absetzung 2005 auch eine offizielle Position als Polizeichef von der Nachbarprovinz
Baghlan bekleidete. Beide Kommandeure profitierten von der Drogenwirtschaft. Nachdem es zu ersten
tödlichen Zusammenstößen zwischen Turkmenen und Usbeken gekommen war, wandten sich die Rückkehrer
an den UNHCR und die Menschenrechtskommission in Kundus, und die Turkmenen aktivierten ihre Patrone.
Der Gouverneur unterstützte die Ansprüche der Rückkehrer, konnte sich aber nicht gegen die Kommandeure
durchsetzen. Der Fall kam vor das Provinzgericht (Court of Appeal) in Kundus, wurde von dort an das Oberste
Gericht in Kabul verwiesen und von dort zurück auf die Provinzebene. Letztlich entschied der Gouverneur im
Einvernehmen mit dem UNHCR, dass die Rückkehrer in ein Flüchtlingszeltlager evakuiert werden müssten. Dort
lebten sie, als diese Fallstudie im Frühjahr 2007 erhoben wurde, noch immer.
Dieser Fall zeigt am Beispiel eines gewaltsam eskalierenden Rechtsstreites, dass es zwar staatliche
Organe mit verfassungsmäßiger Entscheidungskompetenz gibt: nämlich Gerichte in verschiedenen
Instanzen; gleichzeitig aber existieren entscheidungskompetente Parallelstrukturen: Distrikt- und
Provinzverwaltungen, die nach afghanischer Rechtspraxis durchaus befugt sind, in Konflikte zu
intervenierten und zur außergerichtlichen Streitbeilegung beizutragen; auch die sich an
internationalen Menschenrechten orientierenden internationalen und nationalen Akteure, UNHCR
und Menschenrechtkommission, beanspruchen de facto einen Teil der Entscheidungskompetenz für
sich.
Sicherheit, die von der Lokalbevölkerung als relevant angesehen wird und physische Sicherheit im
Besonderen sind in Konflikt- oder Nachkriegsgesellschaften in gesteigerter Form auch eine Funktion
von geregelter, zuverlässiger Konfliktaustragung. Die Entscheidungskompetenz für geregelte
Konfliktaustragung ist in Afghanistan nicht eindeutig zwischen Staat, lokaler Rechtsordnung und
internationalen Interventen mit Anspruch auf Entscheidungskompetenz in bestimmten
Konfliktfeldern aufgeteilt.
Das Beispiel zeigt weiter, dass der Staat und die internationalen bzw. zivilgesellschaftlichen Akteure
zwar über (einen Teil der) Entscheidungskompetenz verfügen, aber nicht unmittelbar über
Organisationskompetenz zu Durchsetzung der Entscheidungen. Hier kommen die strategischen
Interessen anderer Akteure ins Spiel, deren Durchsetzungsmacht nicht nur die Umsetzung der
Entscheidung verhindern (und damit den Ausgang des Konfliktes beeinflussen) kann, sondern schon
den Entscheidungsprozess der Gerichte lähmt. Außerdem schränken diese Akteure die
11
Provinzadministration und die zuständige Internationale Organisation in ihrer
Entscheidungskompetenz ein. Letztlich wird eine Entscheidung entlang der realen Machtverhältnisse
getroffen, und der UNHCR begnügt sich damit, die Folgen von vermachteter Konfliktaustragung
abzufedern. In anderen Worten: Die Organisationskompetenz des internationalen Governance-
Akteurs wird in den Dienst eines informellen, durch Realmacht entscheidungsfähigen Akteurs
gestellt.
Dies ist ein extremes, aber nicht untypisches Beispiel dafür, wie in der Untersuchungsregion
Sicherheit selektiv und situativ hergestellt wird. Es steht exemplarisch für miteinander nur ad hoc
koordinierende Parallelstrukturen unterschiedlicher institutioneller Ebenen, für unklar verfasste und
umstrittene Entscheidungskompetenzen staatlicher Akteure und für die Machtanfälligkeit der
offiziellen Verfahren. Im Ergebnis wird Sicherheit nicht nach den Regeln staatlicher oder
gesellschaftlicher Institutionen hierarchisch durchgesetzt, sondern zwischen Konsumenten und
Produzenten nach machtanfälligen lokalen Regeln ausgehandelt.
Die für zuverlässig verregelte Konfliktaustragung notwendige Sicherheit existiert nicht als ein
öffentliches Gut. Es mangelt im vorliegenden Beispiel aber nicht nur an öffentlicher Sicherheit,
sondern auch an lokal über soziale Kontrolle durchgesetzter, die Streitparteien einschließender
Sicherheit als Gemeinschaftsgut, weil die Reichweite des Konfliktes die Grenzen der sozialen
Kontrolle und die Zuständigkeit lokaler Institutionen durchbricht. Die Entscheidungs- und
Organisationsfähigkeit der staatlichen und diese unterstützenden externen Governance-Akteure
beeinflusst die Bereitstellung von Sicherheit eher vermittelt. Die trotz Konflikteskalation relativ
geringe Gewaltintensität und die Tatsache, dass die unterlegene Partei nicht wieder gänzlich
vertrieben wurde, ist nicht zuletzt dem Umstand geschuldet, dass im Nordosten (bis ins Jahr 2008)
rudimentärer Landfrieden etabliert war und Kommandeure nicht ungehindert mit kriegsfähigen
Waffen ihre Interessen verfolgen konnten. Ihr durchaus erhebliches Droh- und
Destabilisierungspotenzial können sie im Schatten der NATO-geführten ISAF nur dosiert und unter
Inkaufnahme erheblicher persönlicher Risiken einsetzen. Offene kriegerische Auseinandersetzungen
waren ihnen durch die internationale Truppenpräsenz und vermehrt auch durch die afghanischen
Sicherheitskräfte unmöglich geworden.
Legitimationsfähigkeit
Im Kontext einer Intervention, die funktionstüchtige Staatlichkeit landesweit durchsetzen möchte,
interessiert aus der Warte der Bevölkerung, inwieweit die entstehenden Institutionen des Staates vor
Ort besser Probleme lösen als lokal verfügbare gesellschaftliche Instanzen oder ob sie sogar eher
neue Probleme schaffen.
Unsere Erhebungen zeigen, dass das Image des Staates im Kernbereich Sicherheit im Nordosten
besser ist als seine tatsächlich festzustellende Leistungsfähigkeit. In Umfragen der Jahre 2007 und
2009 wird der Staat als wichtigster Faktor für eine überwiegend positiv eingeschätzte Sicherheitslage
genannt. Die Angst vor einem neuen Bürgerkrieg oder der Rückkehr der Taliban überwiegt; man sieht
den neuen Staat (noch) als wichtigste Alternative zu einer Rückkehr der Gewaltwillkür. Nicht zuletzt
12
aufgrund seiner tatsächlichen Machtdefizite wird der Staat dabei zumindest im Nordosten
Afghanistans nicht als Teil des Sicherheitsproblems wahrgenommen.
14
Dieser Befund galt bis Mitte 2008 auch für die Truppen der ISAF. Diese überwiegend positive
Beurteilung hat sich allerdings durch die Eskalation von aufständischen Anschlägen und
Gegenmaßnahmen der Sicherheitskräfte in der Provinz Kunduz und Takhar abgekühlt.
15
Auch die
Diskussion um eine Wiederbewaffnung von Milizen, die Bollwerk gegen Talibaninfiltration dienen
sollen, trägt selbst in entlegenen Gebieten zu einer verschlechterten Sicherheitswahrnehmung bei.
Zentral ist dabei die Angst vor bewaffneten Gruppen jenseits der Kontrolle des Staates und jenseits
der sozialen Kontrolle der Dörfer.
Es ist die Effektivität und Legitimität der vorhandenen gesellschaftlichen Strukturen, die als
funktionale Äquivalente von Staatlichkeit fungieren können, die darüber entscheidet, ob die
Intervention willkommen ist oder als illegitime Einmischung in lokale Angelegenheiten aufgenommen
wird. Wenn Interventen, wie die Taliban auf ihrem Siegeszug gegen die Kriegsherren in den Jahren
1994 bis 1996, gegen Gewaltwillkür und Anarchie antreten, ist der Schutz vor der willkürlichen
Gewalt der Kommandeure und die zuverlässige Regelung solcher Konflikte, die mit lokalen
Institutionen nicht in den Griff bekommen werden konnten, ausreichend. Dies reichte für die Taliban
aus, um zumindest vorläufig von weiten Teilen der Bevölkerung als wünschenswertere
Ordnungsalternative zum Gewaltmarkt der Kommandeure akzeptiert zu werden. Die Situation von
Interventen ist hingegen ungleich schwieriger, wenn diese gegen eine handlungsfähige politische
Ordnung antreten, wie die von den USA geführte Invasion in 2001 in Afghanistan. Diese Intervention
löste das Regime der Taliban mit militärischen Mitteln ab und etablierte eine neue Ordnung, in der
der militärisch unterworfenen Talibanelite kein Platz eingeräumt wurde. Aus dieser
Ausgangssituation folgt, dass die von den USA geführte Intervention deutlich größere Anstrengungen
unternehmen muss, um breite Akzeptanz für die neue, extern gestützte Ordnung zu erlangen.
Grundsätzlich gilt, dass der Staat dann in seiner Sicherheitsfunktion nachgefragt wird, wenn lokale
Problemlösungen versagen. Allerdings sieht er sich Konkurrenz ausgesetzt. Nicht die Nachfrage, auch
das Angebot von Sicherheit ist umkämpft, weil sie Legitimation verspricht. Trotzdem werden
Sicherheitsleistungen in den zentralen Bereichen innere Sicherheit (Polizei) und institutionalisierte
Konfliktaustragung (Recht) nur selektiv und unzuverlässig erbracht. Gerade in diese durch
Inkompetenz, Missbrauch und Willkür entstehende Legitimationslücke drängen Aufständische mit
ihrem Versprechen für eine gerechtere und effektivere, religiös legitimierte politische Ordnung.
2.2 Pakistan
Bis Anfang der neunziger Jahre galt Pakistan als ein gegenüber anderen sozialen Institutionen
überentwickelter Staat (Alavi 1979), der auf Kosten der ihn konstituierenden gesellschaftlichen
Organisationen lebt. Spätestens seit der Serie von Selbstmordattentaten, die das Land seit dem
Herbst 2007 erschüttert, kann davon jedoch nicht mehr die Rede sein. Die latenten
14
Dies gilt nicht für die Distriktpolizei, die eher zu den externen bewaffneten Gruppen jenseits der sozialen
Kontrolle des Dorfes gerechnet wird und in den Umfragen 2009 als ähnlich bedrohlich wie andere „Gunmen“
eingeschätzt wird.
15
Im Jahr 2007 sahen nur knapp 5 Prozent der Befragten die ISAF als Sicherheitsbedrohung an, wohingegen
dieser Anteil im Frühjahr 2009 auf etwa 30 Prozent gestiegen war.
13
sicherheitspolitischen Probleme Pakistans sind evident geworden. Doch trotz Terrorismus in den
Metropolen und Bürgerkrieg in den Federally Administered Tribal Areas (FATA) sowie in Teilen der
Nordwestgrenzprovinz ist noch kein failed state. Gewaltsame Auseinandersetzungen und
terroristische Attentate sind bisher räumlich und zeitlich derart begrenzt gewesen, dass sie den aus
der britischen Kolonialherrschaft hinübergeretteten Staatsapparat (zivile Bürokratie, Armee,
Gerichte) nicht im Kern treffen konnten (Lieven 2008). Eine für Bürgerkriege typische Auflösung des
Staatsapparates entlang politischer, ethnischer oder religiöser Loyalitäten entlang einer master
cleavage (Kalyvas 2003) ist bisher nicht absehbar.
Pakistan ist also im Gegensatz zu Afghanistan keine Interventionsgesellschaft, in der state-building zu
leisten ist, sondern ein Dritte-Welt-Staat, dessen Governance (nicht nur) im Bereich Sicherheit
defizitär und reformbedürftig ist.
16
Staatliche Strukturen sind vorhanden, nur funktionieren sie
anders als erwartet. Die Gewaltkompetenz des Zentralstaates, insbesondere die seiner mit
Nuklearwaffen ausgerüsteten Armee, ist im Vergleich mit anderen Entwicklungsländern noch recht
groß. Trotzdem üben internationale Akteure indirekt und direkt Einfluss auf die innere Sicherheit aus:
sei es durch die Präsenz der internationalen Truppenverbände in Afghanistan, sei es durch
Luftangriffe mit Predator-Drohnen der CIA und der US-Streitkräfte. Auch weist die
Sicherheitskompetenz des Zentralstaates und auch der vier Provinzen faktisch erhebliche Lücken auf:
In großräumigen ländlichen Exklaven und in dynamischen urbanen Räumen der Metropolen verfügen
nicht staatliche, sondern andere gesellschaftliche Gruppen über die entscheidende
Gewaltkompetenz: traditionale Führer wie Khans oder Sardars, oder charismatische
Gewaltunternehmer religiöser, ethnischer oder politisch-krimineller Provenienz.
Die Bandbreite der für die Sicherheit (oder Unsicherheit) relevanten Akteure ist beträchtlich: Sie
reicht von den Jihadis genannten islamistischen Aufständischen und Söldnern oder den als Dacoits
bezeichneten marodierenden Banden, bis hin zu rechtsstaatlichen Institutionen wie Militär oder
Polizei, deren gesellschaftliche Akzeptanz jedoch heikel ist. Da diese Akteure allesamt ebenso gut für
Unsicherheit wie für Sicherheit sorgen können, bezeichnen wir sie im Folgenden als
Gewaltspezialisten.
17
Dabei unterscheiden wir für Pakistan zwischen staatlichen, halbstaatlichen und
nichtstaatlichen Gewaltspezialisten Zur Veranschaulichung werden im Folgenden die Beispiele der
15-Millionen-Metropole Karatschi im Süden des Landes und der flächengrößten, aber mit 10
Millionen Einwohnern bevölkerungsärmsten Provinz Belutschistan im Südwesten herangezogen. In
beiden Fällen kann sich die Darstellung auf qualitative Datenerhebungen stützen, die in den Jahren
2008 und 2009 durchgeführt wurden (Sheikh 2008; Takhleeq Foundation 2009).
16
Zu diesem Schluss kommt auch der neueste Transformationsindex der Bertelsmann-Stiftung (2009: 67), der
Pakistan als autoritäres Regime, Afghanistan hingegen zusammen mit der Zentralafrikanischen Republik, der
Demokratischen Republik Kongo und Somalia) als failed state einstuft.
17
Gewaltspezialisten sind Akteure, die über die Kompetenz verfügen, ziel- und zweckgerichtet physische
Gewalt einzusetzen, und zwar unabhängig davon, ob sie Sicherheit oder Unsicherheit verbreiten wollen. Diese
neutrale Begriff bietet sich an, weil der Wechsel von der staatlichen zur nichtstaatlichen Seite, also vom
gesetzlichen zum ungesetzlichen Gewalteinsatz, in der Dritten Welt keineswegs die Ausnahme ist (vgl. dazu
Tilly 2003).
14
2.2.1. Akteure und Sicherheitsleistungen
Staatliche Gewaltspezialisten
Pakistan ist qua Verfassung ein föderales Staatswesen mit vier Provinzen (Nordwestgrenzprovinz,
Punjab, Sindh, Belutschistan). Seine Verfassungswirklichkeit ist indes durch kolonialherrschaftliche
Züge geprägt, die im politischen Alltag zentralistischen Tendenzen Vorschub leisten dies gilt auch
und gerade für die Bereitstellung von Sicherheit. Auch über sechzig Jahre nach der Unabhängigkeit
lebt die als viceregal state bezeichnete Realverfassung in den Köpfen vieler Bürger und erst recht in
den Habitus der Staatsbeamten fort (vgl. Sayeed 1968) zumal auch viele Rechtsnormen aus dieser
Zeit datieren: So wurde etwa das Polizeigesetz von 1861 erst kürzlich und vorläufig durch eine neue,
äußerst umstrittene Verordnung ersetzt. Auch das bürokratische Gerüst des Kolonialstaates, der
Indian Civil Service (ICS), lebt in modifizierter Form als District Management Group (DMG) fort: Bei
diesem elitären Beamtenkader ist das für die Bereitstellung von Sicherheit in einer sich rasch
urbanisierenden Gesellschaft notwendige Wissen des Staates über Territorium, Bevölkerung und
Wirtschaft konzentriert. Die zentrale Figur war hier über lange Zeit auf der Distriktebene der zum ICS
(heute DMG) gehörende Deputy Commissioner (DC), mit Zuständigkeit für allgemeine Verwaltung,
Steuererhebung, Sozialleistungen, Katasterwesen, Katastrophenschutz und innere Sicherheit (vgl.
Callard 1957: 284ff.). Die Übermacht der zentralen Bürokratie zeigt sich auch an dem
kolonialstaatlichen Dualismus zwischen den gewählten Provinzregierungen einerseits und den
Präsidenten ernannten Provinzgouverneuren andererseits. Dabei liegt die politische Prärogative
manchmal auf Seiten des Präsidenten, manchmal auf Seiten des Premierminister. Stets geht es dabei
um die Frage, wer de lege bzw. de facto der „Chief Executive“ ist wessen Befehlen also der
Beamtenapparat zu folgen hat.
Der Bereitstellung von Sicherheit ist die kolonialstaatliche Tradition inzwischen abträglich, denn die
Urbanisierung und Semiurbanisierung der ländlichen Regionen stellen die alten Herrschaftsmodi
infrage (Qadeer 2006). Geblieben vom Kolonialstaat ist ein Mangel an effektiver politischer und
richterlicher Kontrolle, der den Korpsgeist und das institutionelle Eigenleben fördert. Das gilt schon
für die Polizei, die den Provinzregierungen (Innenministerium) untersteht, und erst recht für die
Streitkräfte (550.000 Armeesoldaten, dazu Marine und Luftwaffe) und Paramilitärs (u. a National
Guard, Frontier Corps, Pakistan Rangers), die formal von der Zentralregierung beaufsichtigt werden
(Verteidigungs- bzw. Innenressort). Der Chief of Army Staff (COAS), dessen Generalhauptquartier
(GHQ) in Rawalpindi nur wenige Kilometer von der Hauptstadt Islamabad entfernt liegt, wird zwar
vom Präsidenten oder vom Premierminister ernannt, doch die reale militärische Aktionsmacht hat in
Verbindung mit der fast schrankenlosen inneren Autonomie (Beförderungen, Versetzungen,
Haushalt) dafür gesorgt, dass der Armeechef politisch eigenständig agiert (vgl. Cloughley 2008).
Hinzu kommt, dass mit dem Inter-Services Intelligence (ISI) und der Military Intelligence (MI) zwei
Nachrichtendienste de facto unter der Kontrolle des COAS stehen.
18
An Bedeutung gewonnen haben
für die innere Sicherheit auch die Spezialeinheiten der Armee wie die Special Services Group (SSG),
der auch einmal der ehemalige Präsident Musharraf angehörte, sowie besondere Abteilungen
innerhalb des Apparates, wie etwa die Anti Terror Unit des ISI, die ebenfalls dem COAS nahe stehen.
18
De lege berichtet der Generaldirektor (DG) des ISI dem Premierminister, de facto setzt er sich mit dem COAS
ins Benehmen. Lediglich das dem Innenministerium unterstellte Intelligence Buerau (IB) unterliegt auch in der
Praxis ziviler Kontrolle.
15
Auch wenn Pakistan (nicht zu unrecht) als Militärstaat gilt, bekommen die Bürger die Armee im Alltag
nur recht selten zu Gesicht. Bedeutender ist hier die Polizei, die zumindest in den urbanen Zentren
von jeher zum Straßenbild gehört. So unterschiedlich die Erfahrungen im Alltag sein mögen, so gilt
sie doch insgesamt als korrupt und wird nicht selten als Sicherheitsbedrohung empfunden. Ihre
Ausstattung ist schlecht und mit ein Grund für ihre Ineffizienz (vgl. ICG 2008). Die Paramilitärs sind
besser ausgestattet und ob ihres kriegerischen Habitus gefürchtet(er). Sie rücken bei länger
andauernden lokalen Unruhen aus, was nicht selten mit der Übernahme der politischen
Verantwortung durch die Bundesebene verbunden ist. Die Schwelle zum Einsatz regulärer
Streitkräfte im Innern ist relativ hoch und auf Bürgerkriege beschränkt, wie zur Zeit in der
Grenzregion zu Afghanistan.
Da der alte Kolonialapparat den neuen Herausforderungen kaum mehr gerecht wird, hat die im Jahr
2001 unter General Musharraf durchgeführte Kommunal- („Devolution of Power“) und Polizeireform
(„Police Order 2002") einige Aufmerksamkeit erfahren. Federführend war das hierzu eigens ins Leben
gerufene National Reconstruction Bureau (NRB), das durch Weltbank und (kooptierte) lokale NGOs
unterstützt wurde. Im Ergebnis wurden die von der Zentralregierung eingesetzten DC faktisch durch
indirekt von der Bevölkerung gewählte Bürgermeister (Nazim) ersetzt, dem auch die Polizei
unterstehen soll (vgl. Shafqat & Wahlah 2006, Zaidi 2005). Die Militärregierung verfolgte hiermit den
doppelten Plan, sich mit größerer accountability mehr Legitimität zu verschaffen und auf lokaler eine
ihr ergebene Gegenelite aufzubauen, die sie gegen die demokratischen Parteien in Stellung bringen
kann. Beide Reformen werden von den etablierten Parteien abgelehnt und sind mittlerweile zum Teil
wieder zurückgenommen worden. Zivilgesellschaftliche Akteure kritisieren, dass die Polizeiwillkür
durch den Einfluss der Lokalpolitik eher noch zugenommen habe.
Halbstaatliche Gewaltspezialisten
In rückständigeren Regionen setzt der pakistanische Staat in britischer Tradition von jeher auf
indirect rule: Damit sind indirekte Herrschaftsbeziehungen gemeint, die auf gemeinsamen Interessen
beruhen und sich mittels institutionalisierter Aushandlungsprozesse bilden. So werden die FATA und
große Teile der Provinz Belutschistan noch heute aufgrund gesetzlicher Bestimmungen, die aus der
Kolonialzeit datieren, indirekt beherrscht: Während die FATA einen verfassungsrechtlichen
Sonderstatus als teilautonome Region besitzen und ohne staatliche Institutionen auskommen
müssen, reicht der Arm der staatlichen Polizeiverwaltung in den betreffenden Teilen Belutschistans
nur bis zur Distriktebene. Wo nicht Privatarmeen der Sardars (Grundherren) das Feld beherrschen,
vertraut die Regierung dort auf die halbstaatlichen Levies, die aus Stammesangehörigen gebildet
werden. Da bei den halbstaatlichen Gewaltspezialisten prinzipiell Selbstequipierung vorliegt und
Sardars und Maliks als Intermediäre agieren, ist Gewaltkontrolle damit de facto eine Sache einer
stark vermachteten Selbstverwaltung. In den FATA ist die Staatsgewalt sogar nur durch political
agents vertreten, die vermittelnd zwischen anerkannten lokalen Führer (Maliks) und die
Zentralregierung treten. Da diese Formen indirekter Herrschaft und lokaler Gewaltkontrolle
dauerhaft auf nationalstaatlicher Ebene institutionalisiert sind, erscheint es uns angemessen, die
beteiligten nicht nichtgouvernementalen Akteure als halbstaatlich zu charakterisieren.
Diese Arrangement wird seit einigen Jahren zumindest prima facie von durch Gewaltkonflikte infrage
gestellt. In der FATA stellen sich die jungen, charismatischen Führer islamistischer Rebellengruppen
ostentativ gegen die Abmachungen der indirect rule, indem sie traditionale Führer und Vermittler mit
direkter Gewalt angreifen und die Furcht vor einer „Talibanisierung“ des Landes schüren (vgl. Rana
2004). Scheinbar ohne Rücksicht auf die Bevölkerung setzen diese Jihadis Sicherheit mit ihrem
16
Überleben als militante Gruppe gleich und garantieren allenfalls den Schutz ihrer (potentiellen)
Anhänger, die sich entweder über die Zuordnung zu einer religiösen Rechtsschule oder die
(erzwungene) Unterstützung der militanten Gruppe definieren. Nicht nur mit ihren zahlreichen
Terrorangriffen gegen die Staats- und Regierungsspitze, das GHQ und die im Einsatz befindlichen
Truppen haben charismatische nationale Akteure wie die Tehrik-i-Taliban dem Staat inzwischen offen
den Kampf angesagt offensichtlich ist auch, dass sie in Teilen der FATA (Waziristan) und einigen
Distrikten der Nordwestgrenzprovinz (Swat) Gebietsherrschaft anstreben.
Allerdings ist die Macht dieser Gruppen territorial und sachlich stark begrenzt. Jihadis unterscheiden
sich schon in ihrer Genese signifikant von typischen antistaatlichen Rebellengruppen (vgl. Wilke
2003, 2006a, 2006b). Gegründet und ausgebildet wurden diese Gruppen in den frühen achtziger
Jahren unter staatlicher Schirmherrschaft für denAuslandseinsatz in Afghanistan. Während die
Federführung dieser Operation beim GHQ und beim ISI lag, besorgten religiöse und nichtreligiöse
Parteien (darunter die Pakistan People’s Party unter der Premierministerin Benazir Bhutto) die
notwendige politische Unterstützung im In- und Ausland allen voran durch die USA und Saudi-
Arabien (vgl. Coll 2005). Seit den führen neunziger Jahren wurden die Gruppen dann gegen den
Willen der internationalen Unterstützer im indischen Kaschmir eingesetzt. Es folgte zum Ende der
neunziger Jahre die teilweise Verselbständigung auch gegenüber den nationalen Patronen in ISI und
GHQ, als etwa ein Anschlag auf den damaligen Premierminister Nawaz Sharif verübt wurde. Seit 2002
agieren einige Gruppen, wie etwa die Jaish-I-Muhammad, offen gegen Staat und Militär.
Trotz dieser offenen Konfrontation sind die islamistischen Netzwerke, denen die Jihadis entwachsen
sind, weiterhin umfassend vom staatlichen Sicherheitsapparat infiltriert. So ist es dem
Sicherheitsapparat wiederholt gelungen, „aus dem Ruder gelaufene“ Jihad-Kommandeure
auszuschalten sei es durch Förderung von Konkurrenten, sei es durch US-Drohnenangriffe. Zudem
gibt es weiterhin Gruppen wie die Lashkar-I-Toiba, die sich gegenüber ihren Patronen weiterhin loyal
verhalten. Das Beziehungsmuster zwischen Apparat und Jihadis knüpft an kolonialherrschaftliche
Zeiten an, als die Staatsgewalt sich taktisch gegenüber diesen Gruppen verhielt und versuchte, sie für
eigene strategische Interessen einzuspannen. Der Jihadismus wiederum steht in einer
sozialrevolutionär-antikolonialen Tradition, die reich an Verrat und faulen Kompromissen ist (vgl.
Jalal 2008). Aus diesem Grund werden die Jihadis hier zu den halbstaatlichen Gewaltspezialisten
gezählt.
Nichtstaatliche Gewaltspezialisten
Neben den halbstaatlichen gibt es nicht-staatliche Akteure, die sich gestützt auf Tradition bzw.
Charisma als Sicherheitsakteure betätigen. Nichtstaatliche Gewaltspezialisten haben sich in Pakistan
sowohl in ländlichen wie in urbanen Räumen herausgebildet. In Ballungsräumen, wie etwa in
Karatschi, treten einige dieser Gruppen im Zuge der Urbanisierung an die Stelle von dörflichen
Gemeinschaften. Die Legitimation dieser Gruppen ist primär charismatisch, d. h. erfolgsabhängig.
Hinzu treten „primordiale“ Bindungen, wie Verwandtschaft und gemeinsame Herkunft vor der
Migration. Die meisten dieser Milizen funktionieren wie Rackets, die Eigentum und Besitz schützen:
von der illegalen Lehmhütte bis zur Fabrik. Sicherheit heißt für die Rackets: die Unversehrtheit ihrer
qua Gewaltandrohung gestifteten Überlebenseinheit garantieren (vgl. Horkheimer 1985). Sie
rekrutieren sich vorwiegend aus zornigen jungen Männern, die Ehrvorstellungen aus dem
ländlichen Raum in die Stadt transferieren. Sie sorgen für Schutz der Familie (Alte, Frauen, Kinder)
und der eigenen Gruppe (lokale Herkunftsverbände, ethno-linguistische Gruppen). Ihre Klienten (und
Abhängigen) sind Neuankömmlinge, Kranke und anderweitig Unterprivilegierte. Da in Südasien schon
17
zu Zeiten der britischen Kolonialherrschaft in einigen Randzonen große Mobilität anzutreffen war,
besteht hier eine gewisse Tradition im Sinne des indirect rule. Prominentestes Beispiel ist nicht von
ungefähr die Partei der Flüchtlinge in Karatschi: die MQM (vgl. Frotscher 2005).
Die Rackets müssen sich nicht nur mit der Polizei ins Benehmen setzen, sondern ggf. auch mit
privaten Sicherheitsdiensten, die in Kooperation mit der Polizei aktuelle Lagenfür den jeweiligen
Block (Wohn- oder Gescftsviertel) erstellen und von Fall zu Fall vorbeugend eingreifen, um Besitz
und Eigentum zu schützen. Sie bieten die Sicherheit primär dem lokalen boss an, ob Malleigentümer,
Fabrikdirektor oder Drogenhändler. Private Sicherheitsdienste versuchen, die Polizei in Sinne dieser
Herrn zu beeinflussen. Ihre Angehörigen sind zumeist ungebildet, ohne Training und arbeiten als
Ortfremde für einen sehr geringen Lohn. Ihre Bewaffnung ist teils nur vorgetäuscht. Auch die
politischen Parteien unterhalten in vielen Teilen Pakistans leicht bewaffnete Frontorganisationen, die
meist nicht mehr sind als bessere Schlägertrupps; ihre Bedeutung liegt in der Radikalisierung der
Jugend auf den Campussen und in der Einschüchterung von Kandidaten, ähnlich wie in Indien
(„muscle politics“). Da sie alle unter den Augen der Nachrichtendienste agieren, ist ihre jeweilige
Stärke auch ein Ausdruck des divide and rule.
Die nichtstaatlichen Gewaltspezialisten in ländlichen Regionen können unterschieden werden nach
(sub-) nationalistischen Widerstandsgruppen in Belutschistan und in Teilen des Sindh, die für
Autonomie oder Eigenstaatlichkeit kämpfen, und den bereits erwähnten Privatarmeen der lokalen
Grundherren. Bei den Gruppen handelt es sich um relativ kleine, ins benachbarte und fernere
Ausland vernetzte, zumeist von traditionalen (und nicht: charismatischen) Führern geleitete Ad-hoc-
Einheiten, die in der Regel erst bei nach bewaffneten Zusammenstößen mit der Staatsmacht einen
institutionellen Unterbau entwickeln.
2.2.2. Governance-Funktionen: Entscheidungs-, Organisations- und
Legitimationskompetenz
In der inneren Sicherheit liegt in Pakistan, wie auch in den meisten anderen Politikfeldern, die
legislative und exekutive Entscheidungskompetenz bei der Zentralregierung, während den Provinzen
die Umsetzung der Entscheidungen (Organisationskompetenz) zusteht. Durchbrochen wird diese
Anordnung (bis vor kurzem) schon de lege durch die oben erläuterte Konzentration der
Organisationskompetenz auf der Distriktebene (Deputy Commissioner). Vor allem aber steht die
Aktionsmacht des Militärs, vor allem der Armee, sowie die fehlende fiskalische Unabhängigkeit der
Provinzen der Verfassungstheorie entgegen. Die pakistanische Staatspraxis ist durch Militär- statt
Zivilherrschaft und durch Zentralismus statt Föderalismus geprägt. Hinzu kommt die Aktionsmacht
gesellschaftlicher Akteure. Um diese besser zu illustrieren, werden wir im Folgenden jeweils
exemplarisch auf die Verhältnisse in Pakistan rückständigster Provinz (Belutschistan) und modernster
Großstadt (Karatschi) eingehen.
Entscheidungskompetenz:
Sicherheitspolitische Entscheidungen von nationaler oder erheblicher regionaler Bedeutung werden
von der Zentralregierung getroffen. Der Inhalt der Entscheidung hängt vom Stand der politischen
Machtkämpfe ab. Dabei geht es nicht allein um die Frage, welche Partei in der Nationalversammlung
über die Mehrheit verfügt und den Premierminister stellt, sondern auch darum, wie das militärische
Establishment (GHQ) zur Regierungsmehrheit steht und ob die Regierungsmehrheit neben der
Bundesregierung auch noch über die Regierungsgewalt im Punjab verfügt: Hier lebt mehr als die
18
Hälfte der pakistanischen Bevölkerung, und auf dem Gebiet des Punjab befindet sich die
Doppelhauptstaft Islamabad-Rawalpindi. Gegen die Mehrheit im Punjab und die Mehrheit im GHQ
kann keine noch so populäre Regierung langfristig überleben. Dabei ist die Armee mit dem COAS an
der Spitze nicht nur wegen ihrer Verfügungsgewalt über die militärischen Mittel, sondern auch
wegen der in der viceregal tradition stehenden Alltagssuprematie der Bürokratie der wichtigste
innenpolitische Akteur. Der auch aus der OECD-Welt vertraute Wissensvorsprung des Staatssekretärs
gegenüber seinem Minister nimmt vor allem in den Machtministerien (Innen, Verteidigung,
Finanzen) nicht selten die Form einer Entmündigung des gewählten politischen Personals an.
Der COAS ist jedoch kein Alleinherrscher, sondern auf Verbündete in Exekutive und im Falle
extralegalen Mitteleinsatzes auch der Judikative angewiesen. Vor allem aber benötigt er die
Zustimmung, mindestens aber den Konsens der regelmäßig tagenden Konferenz der
Korpskommandeure und Stabsoffiziere (CCC), deren Vorsitz er inne hat. Hier wird nicht nur über
innermilitärische Organisationsfragen entschieden, sondern auch über die Richtlinien der Außen- und
Sicherheitspolitik sowie alle innenpolitischen Fragen, die wichtig für das Überleben des Staates sind.
Die Armee verfügt als korporativer Akteur über eigene Ausbildungseinrichtungen und Stiftungen, die
sie zum größten Unternehmer des Landes gemacht haben (vgl. Siddiqa 2007). So kommt der
Armeeführung nach wie vor die Funktion der Regimekrisenlösung zu. Sie und nicht der ISI ist der
sprichwörtliche „Staat im Staate“, was immer heißen muss: der COAS, das GHQ und die CCC.
Durchbrochen wird die zentralstaatliche Entscheidungsprärogative lokal begrenzt in einigen urbanen
(Rackets) und vielen ländlichen (Grundherren) Regionen sowie zeitlich begrenzt im Falle von
Bürgerkriegen (Jihadis, Aufständische). Sehr deutlich zeigt sich dies in der Provinz Belutschistan, die
zu den am geringsten durchstaatlichten Regionen Südasiens zählt. Hier ist das Verhältnis der lokalen
Bevölkerung zur Zentralgewalt maßgeblich über die Sardars, die belutschischen Stammesführer,
geregelt, die zugleich als unmittelbare lokale Herrscher und politische Intermediäre fungieren und
auch für Sicherheitsfragen entscheidungskompetent sind. Während ihre Entscheidungsgewalt lokal
auf der Geltung des rawaj („Überlieferung“) genannten Rechtssystems beruht, wird die für die
Teilnahme am politischen Betrieb erforderliche ökonomische Abkömmlichkeit durch die
Aufrechterhaltung der Renten tragenden grundherrenähnlichen Rechte und durch die staatlicherseits
garantierten royalties, die sie für die auf seinem „Hoheitsgebiet“ befindlichen Bodenschätze, etwa
das Erdgas in der Sui-Region, erhalten, garantiert. Diese Machtfülle, die vom pakistanischen Staat
über Jahrzehnte stillschweigend anerkannt wurde, wird vielerorts genutzt, um alte Privilegien
gewaltsam gegenüber den Hintersassen zu verteidigen. Im Ergebnis hat sich also die
entscheidungskompetente Zentralmacht in Belutschistan hnlich wie in Afghanistan) lange Zeit mit
Blick auf die erwarteten Implementationswiderstände mit Entscheidungen zurückgehalten. Seit sie
anders verfährt und auf lokaler Ebene Polizeistationen errichten will, hat sich die Sicherheitslage
jedoch deutlich verschlechtert (Wilke 2009).
Ein anderer Fall ist Karatschi. In der 15-Millionen-Einwohner-Stadt ist der Staat zwar prinzipiell als
entscheidungskompetent anerkannt, doch hat sich die Gewaltordnung seit den achtziger Jahren
faktisch privatisiert, so dass politische Maffias nicht nur die Sicherheitsdienstleistungen, sondern
auch das Transportwesen und die Entsorgungswirtschaft unter sich aufgeteilt haben. Entscheidungen
gegen diese Gruppen zu treffen ist der Stadtverwaltung kaum möglich, die Stadtentwicklung war
über Jahre blockiert, die Sicherheitslage prekär. Seit der oben beschriebenen Kommunalreform, die
der Stadt erstmals einen (indirekt) gewählten Bürgermeister bescherte, und der Machtübernahme
Musharrafs hat(te) sich die Situation (vorübergehend) gebessert. Das Muttahida Qaumi Movement
19
(MQM), die führende Maffia aus Indien abstammender Einwanderer (Muhajirs), einigten sich mit der
Militärführung unter Musharraf (ebenfalls einem Muhajir) auf einen Burgfrieden: Regierungsgewalt
für die MQM gegen Frieden für die Stadt und die Provinz Sindh. Seither floriert die Wirtschaft, und
sogar der Ausbau der Infrastruktur macht Fortschritte. Nach dem Abtritt Musharrafs hat der neue
Präsident Zardari zunächst recht erfolgreich versucht, diesen Deal zu erneuern (Wagner & Wilke
2008). Da Zardaris Pakistan People’s Party (PPP) in Karatschi traditionell mit der MQM verfeindet ist
und er als Präsident auf die Kooperation des COAS angewiesen ist, handelt es sich allerdings um ein
heikles Arrangement.
Organisationskompetenz
So sehr die zivile und die militärische Bürokratie der Doppelhauptstadt auf Bundesebene die
sicherheitsrelevanten Entscheidungskompetenzen für sich beanspruchen können, so schwer fällt
beiden die Umsetzung der Entscheidungen. Auch die politischen Parteien, die schon bei der
Entscheidungskompetenz kaum ins Gewicht fallen, können aufgrund ihrer defizitären
Binnenorganisation hier nicht punkten. Zentralstaatliche Organisationskompetenz ist ein Mangel in
Pakistan, seit die alten Mittel und Wege der Distriktverwaltung in einer urbanisierten Welt nicht
mehr gangbar sind. Dass die Armeeführung Probleme bei der Umsetzung ihrer Entscheidungen hat,
liegt in der Natur der Sache. Gilt doch generell, dass Militärs in Ausnahmesituationen zwar die Macht
an sich reißen und für Ruhe und Ordnung sorgen können, sie aber an komplizierten Staatsgeschäften
scheitern (vgl. Nordlinger 1977). Schon bei der faktischen Bereitstellung von Sicherheit tritt die
Armee in den Hintergrund sie spielt im Alltag (Straßenbild) nur eine untergeordnete Rolle.
Wichtiger sind in diesem Zusammenhang die Rangers und das Frontier Corps, die als paramilitärische
Einheiten in urbanen bzw. ländlichen Räumen in bürgerkriegsähnlichen Szenarien eingesetzt werden.
Die den Provinzregierungen unterstellte Polizei ist in ihrer Fachkompetenz den föderalen
Sicherheitsorganen (Militär) zwar unterlegen, doch ihre Amtsführung beeinflusst den politischen und
gesellschaftlichen Alltag in urbanen Räumen maßgeblich. Ihre Beamten sind zwar schlechter bezahlt
und arbeiten teils unter erbärmlichen Bedingungen, und sie ist außerdem anfälliger für partikulare
Sicherheitsstrategien, wie vor allem von der Politik (Regierung) formuliert werden; doch dies alles
ändert nichts an ihrer Bedeutung für die Bereitstellung von Sicherheit im Alltag. Eine außeralltägliche
Funktion erfüllt demgegenüber die Polizei im Punjab, die, da sie die Wege zur Hauptstadt
kontrolliert, ähnlich der preußischen Polizei in der Weimarer Republik der Schlüssel zur Macht im
Land ist (sofern das Militär nicht eingreift).
Auf lokaler Ebene ist die Verfügungsmacht über Organisationskompetenzen für die Implementierung
zentralstaatlicher Entscheidungen noch wichtiger. Im Falle Belutschistans beruht Governance als
indirect rule auf der Grundregel, dass den lokalen Normen im Grundsatz der Vorrang vor der
geschriebenen Verfassung gebührt. So unterstehen die Levies genannten Polizei- und
Verwaltungseinheiten zwar nominell staatlicher Führung, setzen sich aber in der Regel aus lokalen
Kräften zusammen (vgl. Scholz 2002). Dies gilt erst recht für die Privatarmeen unter dem
Oberkommando der Sardars, welche die Hauptlast“ an der Aufrechterhaltung der Gewaltordnung
tragen. Dabei ist die von diesen Ad-hoc-Milizen ausgeübte Gewalt nicht immer auf den Erhalt der
Ordnung ausgerichtet, sondern dient auch dem Privatinteresse einzelner Sardars, was dem
Stabilitätsinteresse zuwiderlaufen kann: Es ist also nicht der Staat oder ein anderweitig legitimierter,
spezialisierter Stab von Spezialisten, der die Gewaltkontrolle ausübt, sondern jeder männliche
Belutsche eines gewissen sozialen Ranges ist gleichsam auf Abruf hierzu willens und in der Lage.
Schon die Häufigkeit und die Intensität der militärischen Auseinandersetzungen zwischen den
20
belutschischen Stämmen legen es nahe, nahezu alle männlichen Belutschen als Gewaltspezialisten zu
begreifen (Darlinski 2008).
In Karatschi zeigte sich die Macht nichtstaatlicher Gewaltakteure am 12. Mai Jahr 2007, als der in
einen erbitterten Machtkampf mit dem damaligen Präsidenten Musharraf verwickelte und
seinerzeit von Musharraf suspendierte Oberste Richter Chaudhry einen Demonstrationszug
anführen wollte. Quer stehende Sattelzüge und marodierende Mobs (mutmaßlich) der MQM setzten
den Richter am Flughafen fest, während Sniper auf unbewaffnete Demonstranten feuerten. Die
Polizei und die Rangers hielten sich ganz im Sinne des oben erläuterten Burgfriedens zurück. Das
über Jahre relativ friedliche Karatschi fiel zurück in seinen „Naturzustand der neunziger Jahre: Die
öffentliche Sicherheit brach völlig zusammen und bewaffnete Gruppen kontrollierten für einen Tag
lang die Stadtviertel (vgl. HRCP 2007).
Legitimationsfähigkeit
Die Delegitimierung der entscheidungsfreudigen und durchsetzungsschwachen Staatsgewalt ist das
schwierigste Governanceproblem in Pakistan. Dies zeigen erneut die Fälle Belutschistan und
Karatschi. In Belutschistan brachte Musharraf wenige Monate nach seiner Machtübernahme mit der
Intensivierung der Ressourcenextraktion (vor allem Erdgas), der Fortentwicklung der Transitwege
(Überlandstraßen, Eisenbahnlinien) und der Einrichtung eines Tiefseehafens (Gwadar) eine
ambitionierte Entwicklungsstrategie auf den Weg, mit der die zentralstaatliche Herrschaft neue
Legitimation bekommen sollte (vgl. Wirsing 2008). Hinzu trat jedoch eine Sicherheitskomponente,
die aus dem mit dem Aufbau von drei neuen Cantonments (Garnisonen) und der Einführung der
Polizei unterhalb der Distriktebene die zentralstaatliche Durchdringung verbessern sollte. Doch die
erhöhte Armeepräsenz und die Abschaffung der halbstaatlichen Levies wurden von der
Provinzbevölkerung als Kriegserklärung aufgefasst. Die Levies besitzen, gestützt auf den kriegerischen
Habitus der belutschischen Oberschicht, offenbar größere Legitimität als die moderne Polizei. Das
Bestreben, die Provinz mittels Infrastrukturprojekten, ausländischen Direktinvestitionen und
Militärbasen zu entwickeln, verstärkt darüber hinaus die Furcht vor Fremdbestimmung und
provoziert militanten Widerstand (Sheikh 2008; vgl. Akhtar 2007).
Auch in Karatschi besteht ein massives Legitimationsdefizit. So wird die messbare Besserung der
Sicherheitslage nach den Vorfällen vom 12. Mai 2007 rundheraus in Abrede gestellt
(TakhleeqFoundation 2009). Insgesamt herrscht mit Blick auf die Verbesserung der objektiven
Sicherheitslage die zynische Auffassung vor, die Rackteers von einst seien nun an der Regierung. In
den Tageszeitungen des Landes entlud sich nach dem 12. Mai eine Hasswelle gegen die MQM, auch
und gerade von Seiten der liberalen Intelligenz. Dabei ist die MQM neben der islamistischen
Jamaat-i Islami hinsichtlich ihrer Organisationsstrukturen die moderne Partei des Landes. Auch ihre
Programmatik ist durchaus liberal und fortschrittlich zu nennen; außenpolitisch unterstützte sie als
einige Partei in Pakistan auf einer ihrer Massendemonstrationen den Krieg gegen den Terror. Was
den Unmut erregt, ist die Tatsache, dass diese Partei der Einwanderer mutmaßlich mit Unterstützung
des ISI gegründet wurde mit dem Ziel, die Parteien der Alteingesessenen zu schwächen. Sie gilt als
Partei des sicherheitspolitischen Establishments, obwohl auch viele ihrer Aktivisten während des
Bürgerkrieges in den neunziger Jahren Opfer von Militärgewalt wurden. Aufgrund dieser
sicherheitspolitischen Kontaminierung der MQM wird die langfristige Verbesserung in Karatschi in
Abrede gestellt, mit dem Ergebnis, dass vor Ort inzwischen sogar einer Machtübernahme durch das
Militär (ohne Musharraf) das Wort geredet wird. Als legitim gelten hingegen lokale
nachbarschaftliche Honoratioren, aber auch karitative Organisationen wie die Edhi Foundation.
21
Die Legitimation des pakistanischen Zentralstaates in Sicherheitsfragen ist also insgesamt schwach,
und dies exakt zu jenem Zeitpunkt, wo (ehedem) halbstaatliche Jihadis die Sicherheit der
Bevölkerung bedrohen. Die Rückfalloption lokal legitimierter sozietaler Sicherheit besteht aufgrund
des schnellen sozialen Wandels in der Theorie allenfalls in den verbliebenen rückständigen Gebieten
Belutschistans und der FATA faktisch herrscht aber gerade hier Bürgerkrieg.
3. Fazit: Governancearchitektur Sicherheit
in diesem Papier getroffenen Aussagen zu Governance-Akteuren und -Funktionen im Sachbereich
Sicherheit sind strikt fallbezogen. Inwieweit sie sich verallgemeinern lassen, werden andere
Fallanalysen zeigen müssen. Empirische Studien, die das Material sprechen lassen, sind aus Sicht der
Autoren der einzige Weg, um den dürftigen Forschungsstand zu Staat und Politik in Räumen
begrenzter Staatlichkeit zu verbessern. Um Anschlüsse für verallgemeinernde Aussagen zu bieten,
sollen hier dennoch einige fallbezogene Thesen aufgestellt werden.
Bei allen Unterschieden zeigen die Fällen eine Reihe von Gemeinsamkeiten. Das gilt schon für die
Genese der Sicherheitsgovernanceproblematik, die bis in die sechziger und siebziger Jahre
zurückreicht: Das ancien régime (Afghanistan) bzw. der viceregal state (Pakistan) wird durch sozialen
Wandel, der nicht institutionell kanalisieren werden kann, infrage gestellt. Soziale Akteure
unterschiedlichen Zuschnitts wagen dann den Griff zur Gewalt, auf den der Staat seinerseits mit
Gewalt reagiert. In der Folge bricht dann in Afghanistan die gesellschaftliche Ordnung zusammen,
und das Land versinkt in einem Bürgerkrieg unter Intervention verschiedener Staaten, der bis zum
heutigen Zeitpunkt andauert. In Pakistan hingegen treten kommerzielle und kommunalisierte
Formen der Gewaltverwaltung an die Seite der weiterhin leidlich funktionierenden staatlichen, was
im Zusammenhang mit dem Krieg in Afghanistan (und in Kaschmir) zur erwähnten Proliferation von
Gewaltspezialisten geführt hat.
Auch in struktureller Hinsicht lassen sich einige Gemeinsamkeiten im Umgang mit (Sicherheits-)
Governanceproblemen herausarbeiten. Es stechen drei Prinzipien hervor, nach denen in beiden
Fällen, wenn auch in unterschiedlichem Maße und mit unterschiedlichem Erfolg, regiert wird: Erstens
die teils legal-bürokratische, teils willkür-bürokratische direkte Herrschaft und Gewaltkontrolle
durch Real- und Aktionsmacht, die im Sinne des Bandes als Verfügung über Organisationkompetenz
gewertet werden kann. Zweitens das Prinzip des Teilens und Herrschens (divide and rule) und
drittens das Prinzip der indirekten Herrschaft und der lokalen Selbsthilfe, was zu konkurrierenden
und potentiell konfliktträchtigen Verhältnissen hinsichtlich der Entscheidungskompetenzen führt.
Was Afghanistan und Pakistan aber unterscheidet, ist die Verbindung dieser drei Prinzipien und die
Rolle, die der Staat bei der Bereitstellung von Sicherheit spielt:
- Das afghanische Prinzip besteht aus dem periodisch scheiternden Versuch des Staates, den
bürokratisch-administrativen Einfluss über Kooptation, divide and rule und indirect rule in die
ländlichen Regionen auszudehnen. Hier ist die eigenständige, segmentäre oder hierarchische
gesellschaftliche Gewaltkontrolle immer wieder auf Augenhöhe mit den staatlichen Versuchen,
die eigene Autorität durchzusetzen. Dieses Fließgleichgewicht zwischen schwacher Zentralmacht
und starker Lokalgesellschaft bricht in den siebziger Jahren zusammen.
- Beim britischen Prinzip, das Pakistan prägt, steht die legal-bürokratische Herrschaft als viceregal
state im Zentrum der Governancearchitektur, ist aber in der Praxis auf divide and rule
22
angewiesen. Indirect rule spielt vor allem in peripheren Regionen eine Rolle. Das System gerät in
den letzten drei Jahrzehnten immer mehr in die Krise.
Vor, nach und während der Krise, deren Anfang in beiden Fällen zu Beginn der siebziger Jahre liegt
und die in beiden Fällen (wenn auch aus unterschiedlichen Gründen) zur Jahrtausendwende eine
neue Wendung nimmt, ist die Rolle des Staates in Pakistan deutlich stärker ausgeprägt als in
Afghanistan. Damit korreliert jedoch offenbar nur scheinbar eine deutlich bessere Sicherheitslage:
Denn das Mehr an Sicherheit, das die pakistanischen im Vergleich zu den afghanischen Bürgerinnen
und Bürgern genießen, wird zumindest subjektiv kaum dem Staat zugeschrieben. Vielmehr zeigen
unsere Untersuchungen, dass die bevölkerungsfernen staatlichen Institutionen in Afghanistan den
Staat in besserem Licht erscheinen lassen als die der Bevölkerung näheren in Pakistan, wo der Staat
in Gestalt seiner Sicherheitskräfte zumindest in urbanen Räumen allgegenwärtig, aber verrufen ist.
Auch wenn es paradox klingt: Die objektiv bessere Entscheidungs- und Organisationskompetenz des
pakistanischen Staates im Bereich Sicherheit macht sich subjektiv in geringerer Legitimationsfähigkeit
bemerkbar. Lässt sich also nach afghanischem Prinzip besser regieren als nach britischem Prinzip?
Liegt die Zukunft des Staates also wenn vielleicht auch nicht in Afrika (vgl. Trotha 2000) , dann doch
in Afghanistan?
Ganz sicher nicht. Der gute Ruf des Staates und auch der staatsäquivalente Leistungen erbringenden
Interventen gründet sich nämlich nicht eigentlich, so zumindest unsere Vermutung, auf seine
Abwesenheit, sondern auf die Macht der Staats als Idee und die Hoffnung, ein funktionierender Staat
möge sich nach mehr als dreißig Jahren Bürgerkrieg wieder etablieren. Umgekehrt ist die
Staatsverachtung, die wir bei Befragungen in Pakistan angetroffen habe, das Ergebnis einer ganz
bestimmten Regierungsform, die nirgendwo populär zu sein scheint: der Militärdiktatur. Dennoch
können Interventen (nicht nur in Afghanistan) und Reformer (nicht nur in Pakistan) aus den
Ergebnissen eines lernen: In Räumen begrenzter Staatlichkeit wird mit dem Staat keineswegs
ausschließlich oder auch nur primär Sicherheit assoziiert. Der gute Ruf, welcher der modernen
Staatlichkeit mit ihren Leitbildern der Demokratie und Rechtssicherheit zukommt, muss im Einzelfall
hart erarbeitet werden und ist schnell wieder verspielt.
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Book
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This issues paper on subnational governance is developed as part of the Governance Forum Afghanistan (“Govern4Afg”) project. It has two interconnected, but distinct parts. Part One takes stock of the structural, policy, and legal state of affairs in Afghan subnational governance, underlines the opportunities for improving public service delivery through subnational governance reform, and highlights the challenges, gaps, and areas in need of national deliberation and decision-making. Part Two is dedicated to filling the gap on village and district representation by offering evidence-based conclusions on a potential way forward on the issue. It focuses on the three-tiered structure of development Shuras (councils) established under the Ministry of Rural Rehabilitation and Development, consisting of Community Development Councils, Cluster-Level Development Councils, and District Development Assemblies. http://www.areu.org.af/EditionDetails.aspx?EditionId=937&ContentId=7&ParentId=7&Lang=en-US
Article
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In this paper I argue that governance can be referred back to the basic sociological categories of social order, institutions and power. More specifically, governance as an analytical con- cept refers to the ordering function of institutions that limits the role of self-help in social interaction. Since social order clearly predates the state the empirically relevant question is if governance outputs require some kind of functional equivalent to the state or if governance can be observed devoid of statehood in this functional sense. I discuss this question on the basis of evidence from different patterns of local governance (or: governance zones) observed in Afghanistan which are defined by various degrees of state involvement and governance effects. I find that social control is the only functional equivalent to the hieratical state in enforcing institutional rules against the self-interest of actors. Social control devoid of state protection is, however, limited in its geographical and social scope.
Chapter
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The edition contains the articles presented at the conference «Micro-political studies: Methods and Examples of Research of Local Conflicts in the Northern Caucasus and Central Asia» held in Osh (Kyrgyzstan) in August 2012 at the Osh State University. The conference completed one of the stages of the international German-Russian-Kyrgyz project «Understanding Local Conflicts – Using Development Opportunities. Designing and Introduction of Teaching Modules of Conflict Studies in Universities of the Northern Caucasus and Central Asia», funded by the Volkswagen Foundation, Germany. The data of the field research from various regions of the Northern Caucasus and Central Asia, allowed to identify several areas where development measures cause an exacerbation of conflicts: state-building, governance and related issues of elite formation, clientelism and «clan democracy»; legal pluralism – coexistence of different and contradictive normative systems; reproduction and dynamics of identity, intergroup relations accompanied by outbursts of mass violence; conflicts over key resources at the local level.
Article
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The challenge of building a security sector effective in terms of protecting the population and the state from challengers, and which at the same time fulfils minimum standards of good governance, was a daunting one in Afghanistan. These difficulties were compounded by what in hindsight seem to be obvious mistakes on the part of the intervention. In our paper, we investigate how security sector building fared under such adverse conditions in north-east Afghanistan. We find that in spite of the formidable challenges and the mistakes made by the international intervention, it did not fail completely. Neither did it succeed. Based on the results of quantitative surveys and qualitative research, we suggest that (a) the international intervention was partly successful in building up Afghan National Security Forces – both as a fighting force and in terms of security sector institutions that are restrained to some extent by the rule of law; (b) the problems caused by setting up informal local militias (violent feuds, criminality, human rights abuses and extortion of the population) could be partly mitigated by transforming them into an official local police programme.
Working Paper
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‚Sicherheit schaffen’ ist die ebenso verbreitete wie unspezifische Formel, mit der zumeist der Auftrag des Militärs in internationalen Friedensmissionen beschrieben wird. Doch wie wird dieser in formalen Konzepten stets wiederholte Auftrag von den Ausführenden verstanden? Um diese Frage beantworten zu können, wird in der vorliegenden Studie der Fall des deutschen ISAF-Einsatzes in Afghanistan auf breiter empirischer Grundlage untersucht. Zunächst werden dazu die Inhalte der Einsatzausbildung und danach die Erfahrungen von Soldaten in Afghanistan analysiert. Dabei zeigt sich, dass der politische Auftrag, zuvorderst den Aufbau eines legal-rationalen afghanischen Staates zu schützen, um damit zur ‚Sicherheit’ der Bevölkerung beizutragen, für die Bundeswehr eine deutlich geringere Priorität hat. Die Gründe hierfür liegen zum einen in der Problematik, mit konventionellen militärischen Mitteln und Verfahren gegnerische Gruppen klar zu identifizieren. Zum anderen sehen die Soldaten Widersprüche darin, den Auftrag gemeinsam mit als „korrupt“ wahrgenommenen Vertretern des afghanischen Staates zu erfüllen. Gleichzeitig existiert auch auf Seiten der deutschen politischen Führung die Erwartung, dass eigene Tote möglichst vermieden werden. Somit wird ‚Sicherheit’ zuvorderst auf Selbstschutz bezogen, selbst wenn zu diesem Zweck abgeschlossene informelle Abkommen mit lokalen Machthabern und anderen Intermediären das Ziel eines modernen Staatsaufbaus unterlaufen.
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About IfP The Initiative for Peacebuilding (IfP) is a consortium led by International Alert and funded by the European Commission. IfP draws together the complementary geographic and thematic expertise of 10 civil society organisations (and their networks) with offices across the EU and in conflict-affected countries. Its aim is to develop and harness international knowledge and expertise in the field of conflict prevention and peacebuilding to ensure that all stakeholders, including EU institutions, can access strong independent analysis in order to facilitate better informed and more evidence-based policy decisions.
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Der Rückzug der Soziologen auf die Gegenwart hat bisher wenig Beachtung gefunden. Er wurde zum vorherrschenden Trend in der Entwicklung der Soziologie in den Jahren nach dem zweiten Weltkrieg und war sicherlich, wie diese Entwicklung selbst, ein ungeplanter Prozeß. Man wird erst gewahr, daß es sich dabei um einen Rückzug handelt, wenn man sich daran erinnert, wie viele Soziologen früherer Tage Probleme der menschlichen Gesellschaft, auch jeweils zeitgenössische, mit Hilfe von Wissen über die Vergangenheit der eigenen Gesellschaft oder über frühere Phasen anderer Gesellschaften und manchmal auch im Hinblick auf die Zukunft zu erhellen suchten. Bei Marx findet man viele Beispiele für das Bemühen, gegenwärtige Probleme seiner Gesellschaft durch den Bezug auf vergangene und zukünftige Gesellschaftsstrukturen in klareres Licht zu rücken. Max Weber,um nur diesen zu nennen, hatte sich durch eigene Lektüre ein umfassendes Wissen von früheren Phasen der verschiedensten Gesellschaften erworben, das er in seinen empirischen Untersuchungen fruchtbar zu machen verstand. Etwas anders verhielt es sich mit seinem Versuch einer Theorie des sozialen Handelns. Sie war das Produkt einer zeitgenössischen politischen Auseinandersetzung; sie stellte den Versuch dar, dem marxistischen ein bürgerlich-individualistisches Argumentiersystem gegenüberzustellen.Kein Wunder, daß das schon bei Weber selbst oft zu einem Auseinanderfallen der ideologischen Theorie und der soziologisch-empirischen Forschung führte.
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The conflict between Balochistan and the federal government of Pakistan has been amongst the most persistent of the many centre-province contradictions that have persisted in the country. The four-year insurgencyof the 1970s was suppressed by army action. With the federal government attempting to reassert its authority by building new military cantonments and mega development projects across the province, militancy in Balochistan has resurfaced. This paper argues that the present stand-off, while still broadly informed by the traditional concerns of Baloch nationalism, must be considered a response to the state's commitment to intensive neoliberal accumulation. The purely reactionary nature of the insurgency explains its fragmentation.