Braucht Deutschland jetzt Kapazitätszahlungen für eine gesicherte Stromversorgung?

Abstract

Grundsätzlich müssen Maßnahmen zur Gewährleistung von Versor-gungssicherheit die Ursachen von Kapazitätsengpässen möglichst umfassend adressieren. Bei der Ausgestaltung der Maßnahmen soll-ten dabei neben Versorgungssicherheit auch weitere Ziele wie Wirt-schaftlichkeit sowie Umwelt- und Sozialverträglichkeit der Energiever-sorgung berücksichtigt werden. Diese Anforderungen erfüllen Kapazi-tätszahlungen nur bedingt. Einmal eingeführt sind sie zudem nur schwer an veränderte Rahmenbedingungen anpassbar, oder gar revi-dierbar. Das ist insbesondere problematisch, weil derzeit klare Belege für zukünftige Versorgungssicherheitsprobleme fehlen. Daher er-scheint die Einführung von Kapazitätszahlungen zum gegenwärtigen Zeitpunkt als nicht zielführend. Sinnvoller wäre vielmehr ein Maßnah-menmix, welcher den Strommarkt ertüchtigt, die Einspeisung erneu-erbarer Energien bedarfsgerechter gestaltet und Anreize zum Ausbau von Netzen, Speichern und Nachfragemanagement setzt. Sollte die Gewährleistung von Versorgungssicherheit unter diesen geänderten Rahmenbedingungen trotzdem als zu unsicher erscheinen, würde sich die Einführung einer strategischen Reserve empfehlen, die durch die Regulierungsbehörde oder die Netzbetreiber vorgehalten wird – nicht jedoch ein völlig neues, zusätzliches Marktsegment durch einen Kapazitätsmarkt.

Full text

ENERGIEPOLITIK
26 ENERGIEWIRTSCHAFTLICHE TAGESFRAGEN 65. Jg. (2015) Heft 1/2
Die Einführung von Kapazitätszahlungen kann weitreichende Folgen für die zukünftige Organisa-
tion der Stromversorgung in Deutschland haben Foto: alphaspirit | Fotolia.com
1. Diskussion um Versorgungs-
sicherheit in Deutschland
In letzter Zeit wurde vermehrt die Sorge
geäußert, dass eine gesicherte Stromversor-
gung im Zuge der Energiewende gefährdet
sein könnte [1]. Die Gründe für diese Be-
denken sind vielfältig. Zum einen ist der
Anteil der fluktuierenden erneuerbaren
Energieträger Wind und Sonne an der Ge-
samtstromerzeugung kontinuierlich ange-
stiegen [2]. Immer stärker tritt daher die
Herausforderung in den Mittelpunkt, nicht
nur eine schwankende Stromnachfrage, son-
dern auch ein teilweise volatiles Stromange-
bot durch flexible Erzeugungskapazitäten
auszugleichen. Zum anderen sind die Groß-
handelspreise an den Strombörsen in den
letzten Jahren aus verschiedenen Gründen
gesunken [3].
Infolgedessen sehen sich die Betreiber fos-
siler Kraftwerke mit Wirtschaftlichkeits-
problemen konfrontiert. Zeugnis dieser
Entwicklung sind Ankündigungen der Kraft-
Braucht Deutschland jetzt Kapazitätszahlungen für eine
gesicherte Stromversorgung?
Paul Lehmann, Robert Brandt, Erik Gawel, Sven Heim, Klaas Korte, Andreas Löschel, Philipp Massier, Matthias Reeg, Dominik
Schober und Sandra Wassermann
Gegenwärtig wird eine intensive öffentliche Debatte darüber geführt, ob und auf welche Weise Versorgungssicherheit im
Zuge der Energiewende gewährleistet werden kann. Dabei wird vielfach die Forderung nach zusätzlichen Zahlungen an
Kraftwerksbetreiber für die Vorhaltung von Stromerzeugungskapazitäten laut. Nachhaltiger als ein solcher Kapazitätsme-
chanismus wäre jedoch ein Maßnahmenmix, welcher den Strommarkt ertüchtigt, die Einspeisung erneuerbarer Energien
bedarfsgerechter gestaltet und Flexibilitätsanreize beim Ausbau von Netzen und Speichern sowie beim Nachfragemanage-
ment setzt.
Zusammenfassung
Ungeachtet der weithin geteilten Ziele der
Energiewende in Deutschland sind doch
die konkreten Wege dorthin heftig umstrit-
ten. Gegenwärtig ist insbesondere die Fra-
ge, ob und wie Versorgungssicherheit im
Zuge dieser tiefgreifenden Transformation
des Energiesystems gewährleistet werden
kann, Gegenstand kontroverser wissen-
schaftlicher und öffentlicher Debatten.
Dabei wurde in letzter Zeit häufig die For-
derung nach zusätzlichen Zahlungen an
Kraftwerksbetreiber für die Vorhaltung von
Stromerzeugungskapazitäten laut. Die Ein-
führung derartiger Kapazitätszahlungen
könnte jedoch weitreichende Folgen für die
zukünftige Organisation der Stromversor-
gung in Deutschland haben. Die diesbezüg-
liche politische Entscheidung, welche für
2015 geplant ist, sollte daher nicht ohne
eine fundierte, wissenschaftliche Prüfung
vorgenommen werden.
Derzeit fehlt es an klaren Belegen, dass die
Versorgungssicherheit in Zukunft tatsäch-
lich gefährdet sein könnte. Zudem können
Kapazitätszahlungen die möglichen Ursa-
chen von Versorgungsengpässen nur ein-
geschränkt adressieren. Daher erscheint
die Einführung von Kapazitätszahlungen
zum gegenwärtigen Zeitpunkt als nicht ziel-
führend. Nachhaltiger wäre vielmehr ein
Maßnahmenmix, welcher den Strommarkt
ertüchtigt, die Einspeisung erneuerbarer
Energien bedarfsgerechter gestaltet und
Anreize zum Ausbau von Netzen, Speichern
und Nachfragemanagement setzt. Sollte die
Gewährleistung von Versorgungssicherheit
unter diesen geänderten Rahmenbedingun-
gen trotzdem als zu unsicher erscheinen,
würde sich die Einführung einer strategi-
schen Reserve empfehlen, die durch die Re-
gulierungsbehörde oder die Netzbetreiber
vorgehalten wird– nicht jedoch ein völlig
neues, zusätzliches Marktsegment durch
einen Kapazitätsmarkt.

ENERGIEPOLITIK
27
ENERGIEWIRTSCHAFTLICHE TAGESFRAGEN 65. Jg. (2015) Heft 1/2
werksbetreiber, konventionelle Kraftwerke
kurz- bis mittelfristig stillzulegen oder gar
nicht erst zu bauen [4]. Bei mangelnden
Investitionen in konventionelle Reserve-
Kraftwerke könnte es– so die Befürchtung–
spätestens mit dem finalen Atomausstieg im
Jahr 2022 vermehrt zu Versorgungsengpäs-
sen in Deutschland kommen.
2. Forderungen nach
Kapazitätszahlungen und
politische Agenda
Um die Stromversorgung zukünftig sicher-
zustellen, wird daher gegenwärtig intensiv
und kontrovers über die Einführung von Ka-
pazitätszahlungen für Betreiber konventio-
neller Kraftwerke diskutiert [5]. Dabei wür-
den die Kraftwerksbetreiber nicht nur wie
bislang den von ihnen produzierten Strom
(in Wattstunden) vergütet bekommen, son-
dern zusätzlich eine Zahlung für die von
ihnen bereitgestellte, gesicherte Leistung
(in Watt) erhalten [6]. Das Ziel dieser Zah-
lungen bestünde darin, ein bestimmtes Ni-
veau an gesicherter Erzeugungsleistung zu
erreichen. Die Zahlungen könnten dazu bei-
tragen, die Stilllegung vorhandener Kraft-
werke zu verhindern und den Bau neuer
Kraftwerke anzureizen. Grundsätzlich wäre
es auch denkbar, dass Speicherbetreiber so-
wie Stromverbraucher, die bereit sind, ihren
Verbrauch kurzfristig abzusenken, von sol-
chen Zahlungen profitieren.
In den letzten beiden Jahren wurden diver-
se Vorschläge erarbeitet, wie genau ein sol-
cher Kapazitätsmechanismus für Deutsch-
land ausgestaltet werden könnte [7]. Die
Bandbreite reicht von der Vorhaltung aus-
reichender Reservekapazitäten durch die
Regulierungsbehörde oder die Netzbetrei-
ber (strategische Reserve) bis hin zu wett-
bewerblich orientierten Mechanismen wie
einem Kapazitätsmarkt. Für die Diskussion
ist es also notwendig zu unterscheiden, ob
ganz allgemein die Einführung eines Kapa-
zitätsmechanismus (gleich welcher Ausge-
staltung) oder aber eines speziellen Kapazi-
tätsmarktes erörtert wird.
Festzuhalten bleibt jedoch, dass letztlich alle
vorgeschlagenen Optionen eines Kapazitäts-
mechanismus staatlich initiiert zusätzliche
Vergütungen an Kraftwerksbetreiber vorse-
hen. Die Debatte um Kapazitätszahlungen
wurde dabei stark von Auftragsgutachten
vorangetrieben. Zugleich wurde das Thema
auch auf die politische Tagesordnung gesetzt.
So beschlossen die Regierungsparteien im
Koalitionsvertrag, dass „mittelfristig ein Ka-
pazitätsmechanismus zu entwickeln“ sei [8].
Das im Oktober 2014 vom Bundesministe-
rium für Wirtschaft und Energie vorgelegte
„Grünbuch“ für einen Strommarkt für die
Energiewende soll nun zwar noch einmal
einen Konsultationsprozess bis zur endgül-
tigen Entscheidung im Jahr 2015 anstoßen
[9]. Doch auch im Grünbuch wird jedenfalls
für eine Übergangsphase die Einführung ei-
nes Kapazitätsmechanismus in Form einer
Kapazitätsreserve als notwendig erachtet.
Diese Vorfestlegung wird von Wissenschaft-
lern und Gutachtern jedoch kritisch beur-
teilt [10].
3. Gegenwärtige Forderungen
nach Kapazitätszahlungen
sind vorschnell
Prinzipiell hätte die staatliche Einführung
von Kapazitätszahlungen weitreichende
Folgen für die zukünftige Organisation der
deutschen Stromversorgung. Investitions-
bzw. Stilllegungsentscheidungen würden
nicht mehr (allein) durch die Börsenstrom-
preise gesteuert, welche Knappheiten und
Überschüsse im Markt signalisieren. Viel-
mehr würden sie maßgeblich auch durch die
zusätzlichen, staatlich administrierten Ka-
pazitätszahlungen beeinflusst. Deren Höhe
hinge mehr oder weniger direkt von den
politischen Rahmensetzungen ab, etwa der
festgelegten benötigten Gesamtkapazität.
Mithin schaffen Kapazitätszahlungen ein
neues Feld für staatliche Regulierung– und
möglicherweise für staatlich gesetzte Fehlan-
reize. Außerdem eröffnen Kapazitätsmecha-
nismen dem Staat zusätzliche Möglichkeiten,
auch jenseits von Versorgungssicherheitsbe-
denken in die räumliche Verteilung und Zu-
sammensetzung des deutschen Kraftwerks-
parks einzugreifen. Aus ordnungspolitischer
Sicht ist dies nicht unproblematisch. Zudem
zeigt die Erfahrung, dass einmal durch Ka-
pazitätsmechanismen geschaffene Zahlungs-
ströme– die letztlich auch als Subventionen
verstanden werden können [11]– nur schwer
zurückzunehmen sind, selbst wenn sie in Zu-
kunft eine eventuelle energiewirtschaftliche
Legitimation verlieren sollten. Die Einfüh-
rung von Kapazitätszahlungen sollte daher
wohl bedacht werden.
4. Fehlende Evidenz für die
Notwendigkeit von
Kapazitätszahlungen
Im Rahmen der Diskussion um Kapazitäts-
mechanismen sind bislang viele Fragen
offengeblieben, deren Beantwortung maß-
geblich ist, um Vorschläge zur Weiterent-
wicklung des gegenwärtigen Strommarktde-
signs sinnvoll bewerten zu können. Wird die
Versorgungssicherheit in Zukunft tatsäch-
lich gefährdet, falls die gegenwärtigen regu-
latorischen Rahmenbedingungen beibehal-
ten werden– oder sind aktuell (angedrohte)
Stilllegungen von Kraftwerken lediglich die
ökonomisch richtige Reaktion auf gegenwär-
tige Überkapazitäten? Auf welche markt-
lichen und regulatorischen Unzulänglich-
keiten sind mögliche Kapazitätsengpässe
zurückzuführen? Ist die Versorgungssicher-
heit tatsächlich primär durch die Energie-
wende im Stromsektor bedroht? Inwieweit
können Kapazitätsmechanismen die diver-
sen denkbaren Ursachen von etwaigen Ka-
pazitätsengpässen angemessen beheben?
Und sind sie geeignet, um gezielt die be-
nötigten flexiblen Kapazitäten zu fördern?
Welche negativen Nebenwirkungen können
Kapazitätszahlungen haben? Wie passen
sie ordnungspolitisch überhaupt in einen
Strommarkt, der gerade Abschied nimmt
von rein staatlich administrierten Vergütun-
gen für erneuerbare Energien?
Zudem stellt sich die Frage, welche Alter-
nativen zu Kapazitätszahlungen verfügbar
wären. Es wird deutlich, dass bisher we-
der eine befriedigende Problemdiagnose
vorliegt, noch die Eignung der vorgelegten
Vorschläge für Kapazitätszahlungen hin-
reichend untersucht wurde. Unter diesen
Voraussetzungen erscheint die Einführung
von Kapazitätszahlungen zum gegenwär-
tigen Zeitpunkt als vorschnell und wenig
überlegt. Weitere wissenschaftliche Un-
tersuchungen zur Notwendigkeit von Ka-
pazitätszahlungen, insbesondere auch im
deutschen Kontext– wie jetzt vom Grün-
buch des Bundeswirtschaftsministeriums
angestoßen –, sind entscheidend, um zu
langfristig tragfähigen Politikempfehlun-
gen gelangen zu können.

ENERGIEPOLITIK
28 ENERGIEWIRTSCHAFTLICHE TAGESFRAGEN 65. Jg. (2015) Heft 1/2
5. Versorgungssicherheit wird
nicht allein durch den Bau
von Kraftwerken geschaffen
Ausgangspunkt für Untersuchungen zu Ka-
pazitätszahlungen muss ein umfassendes,
systemisches Verständnis von Versorgungs-
sicherheit sein. Vor diesem Hintergrund soll-
te Versorgungssicherheit als der permanente
Ausgleich von Stromangebot und-nachfrage
unter Einbeziehung aller möglichen Hand-
lungsoptionen der Marktakteure verstanden
werden. Versorgungssicherheit kann nicht
nur durch den Bau oder Weiterbetrieb von
fossilen Kraftwerken gewährleistet werden.
Vielmehr können prinzipiell auch alle an-
deren Akteure im Stromversorgungssys-
tem – Betreiber von Erneuerbaren-Ener-
gie-Anlagen, Netzen und Speichern sowie
Stromverbraucher – Beiträge zur Versor-
gungssicherheit leisten [12]. Versorgungs-
sicherheit meint dabei nicht nur, dass der
maximal zu erwartende Stromverbrauch (un-
ter Berücksichtigung möglicher Reduktions-
und Flexibilisierungspotenziale der Nachfra-
ge) durch gesicherte Erzeugung gedeckt sein
muss. Vielmehr müssen auch ausreichend
flexible Kapazitäten vorgehalten werden, um
auf kurzfristige, unerwartete Störungen im
System reagieren und die Netzstabilität je-
derzeit gewährleisten zu können [13].
6. Versorgungssicherheit
sollte nicht um jeden Preis
gewährleistet werden
Für eine angemessene Diskussion von
Maßnahmen zur Gewährleistung von Ver-
sorgungssicherheit müssen zudem alle
gesellschaftlich relevanten Kriterien und
Ziele berücksichtigt werden. Zweifellos
sollte Versorgungssicherheit zu möglichst
geringen Kosten gewährleistet werden. Vor
diesem Hintergrund muss der regulatori-
sche Rahmen so gewählt werden, dass die
aus volkswirtschaftlicher Sicht günstigsten
Investitionen vorgenommen werden– egal
ob diese nun die Errichtung neuer Kraftwer-
ke, den Ausbau von Speichern und Netzen,
Nachfragemanagement oder aber einen Mix
aus diesen Optionen betreffen.
Zudem muss geprüft werden, wer etwaige
Zusatzkosten einer höheren Versorgungs-
sicherheit zu tragen hätte. Welche Zusatzbe-
lastungen kämen auf die privaten Haushalte
zu? Würde die Sozialdebatte um Strompreise
weiter verschärft? Inwieweit würden Unter-
nehmen durch zusätzliche Stromkosten in
ihrer Wettbewerbsfähigkeit beeinträchtigt?
Und nicht zuletzt müssen Maßnahmen zur
Gewährleistung der Versorgungssicherheit
in Einklang mit den Zielen des Klimaschut-
zes, des Erneuerbaren-Ausbaus und der
Energieeffizienz stehen. Mögliche Synergi-
en und Konflikte zwischen diesen diversen
Zielen müssen folglich ausreichend verstan-
den und berücksichtigt werden.
7. Kurz- und mittelfristige
Kapazitätsengpässe sind
bislang nicht belegt
Prinzipiell honoriert der Strommarkt in sei-
ner gegenwärtigen Ausgestaltung sowohl In-
vestitionen in neue Kraftwerke und Speicher
als auch Anpassungen der Stromnachfrage.
Der Markt für Regelenergie zur Sicherung
der kurzfristigen Systemstabilität belohnt
dabei zusätzlich besonders flexible Optionen
zum Ausgleich von Angebot und Nachfrage.
Langfristige Signale zum Bau von Kraft-
werken oder Speichern werden theoretisch
durch die Terminmärkte gesendet [14].
Lediglich die Netzinfrastruktur, die von ih-
rer ökonomischen Natur aus ein unvermeid-
liches Monopol darstellt, ist nicht effizient
durch den Strommarkt zu bewirtschaften. Die
Funktionsfähigkeit des Strommarktes kann
jedoch aufgrund verschiedener Ursachen zu-
sätzlich beeinträchtigt werden. Marktmacht,
kurzfristiges Renditestreben oder der im-
perfekte Umgang mit Marktunsicherheiten
können die Effizienz der Entscheidungen der
Marktakteure beeinträchtigen. Unter den ge-
genwärtigen Rahmenbedingungen reagieren
auch die Stromverbraucher nur begrenzt auf
kurzfristig veränderte Knappheitssignale
der Strompreise.
Zudem können die regulatorischen Rah-
menbedingungen – bspw. politisch gesetzte
Preisobergrenzen oder langwierige Genehmi-
gungsverfahren– Investitionen bremsen [15].
Die staatliche Förderung erneuerbarer Ener-
gien kann einige dieser Probleme verschär-
fen (dazu Abschnitt 10): Erneuerbaren-Förde-
rung trägt zu sinkenden Börsenstrompreisen
und Erlösen für Betreiber konventioneller
Kraftwerke bei [16]. Gleichzeitig erhöht eine
Förderung, die vorrangig fluktuierende Ener-
gieträger (Wind, Sonne) in den Markt bringt,
die Volatilität der Strompreise und damit die
Investitionsunsicherheit [17].
Gleichwohl bleibt es mangels eindeutiger
empirischer Befunde unklar, ob und in wel-
chem Maße die Versorgungssicherheit in
Deutschland in Zukunft beeinträchtigt sein
könnte. Typische Indikatoren weisen darauf
hin, dass prinzipiell genügend Kapazitäten
verfügbar sind, um die maximal zu erwar-
tende Stromnachfrage zu decken. So fällt die
Leistungsbilanz, also der Saldo aus (gesicher-
ter) Kraftwerksleistung und der maximalen
Stromnachfrage gegenwärtig und wohl auch
für die nächsten Jahre positiv aus [18].
Zudem bestehen auch Überkapazitäten in
anderen europäischen Ländern, aus denen
Deutschland zusätzlichen Strom importieren
könnte. Einschränkungen gibt es möglicher-
weise jedoch beim kurzfristigen Ausgleich
von Stromangebot und -nachfrage, also der
Flexibilität des Stromversorgungssystems. Da-
rauf weisen unter Umständen die untersagte
Stilllegung von Kraftwerken durch die Bun-
desnetzagentur und der Abruf der Netzreser-
ve hin [19]. Jedoch sind diese ergriffenen Maß-
nahmen eher Ausdruck von Netzengpässen,
als zu geringer Erzeugungskapazitäten [20].
8. Beitrag von Kapazitäts-
zahlungen zur Problem-
lösung ist zweifelhaft
Zweifellos können Kapazitätszahlungen ein
effektives Mittel sein, um ein bestimmtes
Niveau an gesicherter Leistung zu errei-
chen. Weniger eindeutig ist jedoch, ob mit-
tels dieser Zahlungen auch gerade diejeni-
gen Optionen aktiviert werden können, die
flexibel genug sind, um kurzfristig Angebot
und Nachfrage auszugleichen– etwa flexible
fossile Kraftwerke, Speicher oder das Nach-
fragemanagement. Dies muss durch zusätz-
liche Rahmensetzungen bei der Gewährung
von Kapazitätszahlungen sichergestellt wer-
den– wie es einige, jedoch keineswegs alle
vorgeschlagenen Modelle auch vorsehen.
Kapazitätsmechanismen werfen als schlich-
te, staatlich organisierte Zahlungen ohne
zeitliche Befristung auch ordnungspoliti-
sche Fragen auf. So bleibt zu klären, wie
Kapazitätszahlungen hinsichtlich der eben-

ENERGIEPOLITIK
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ENERGIEWIRTSCHAFTLICHE TAGESFRAGEN 65. Jg. (2015) Heft 1/2
falls relevanten energiepolitischen Ziele
Wirtschaftlichkeit, Umwelt- und Sozialver-
träglichkeit zu beurteilen sind.
Grundsätzlich adressieren Kapazitätszah-
lungen nur eingeschränkt die tatsächlichen
Ursachen möglicher Versorgungssicher-
heitsprobleme– eben die diversen vorhan-
denen marktlichen und regulatorischen
Defizite (siehe Abschnitt 7). Zudem sind
Kapazitätszahlungen– vor allem, wenn sie
über einen völlig neuen „Kapazitätsmarkt“
institutionalisiert werden – künftig wohl
nur schwer an sich verändernde Sachlagen
anzupassen oder gar grundsätzlich zu revi-
dieren. Schließlich ist zu erwarten, dass die
zukünftigen Zahlungsempfänger ein großes
Interesse an der Aufrechterhaltung der Zah-
lungen hätten, und dieses Interesse auch
politisch geltend machen würden.
Unklar bleiben zudem auch die verteilungs-
politischen Implikationen von Kapazitäts-
zahlungen: Bei dadurch bedingt steigenden
Strompreisen käme es zu einer erheblichen
Umverteilung von den Stromverbrauchern
hin zu den kraftwerksbetreibenden Strom-
anbietern [21].
Im Zusammenhang mit mutmaßlichen Preis-
effekten durch die Förderung erneuerbarer
Energien wurden vielfach sozial- und indust-
riepolitische Besorgnisse geäußert. Derartige
Bedenken müssen daher auch im Falle neuar-
tiger und tendenziell unbefristeter Zahlungen
für konventionelle Kraftwerkskapazitäten be-
rücksichtigt werden. Letztlich muss zudem
gefragt werden, ob durch neue Zahlungen für
fossile Bestandsanlagen nicht grundsätzlich
der Übergang zu einer nachhaltigeren Strom-
versorgung erschwert wird, die im Jahr 2050
ganz überwiegend auf erneuerbaren Ener-
gien basieren soll. Schließlich würde durch
Kapazitätszahlungen möglicherweise auch
der Bau neuer fossiler Kraftwerke angereizt,
welche über die nächsten Jahrzehnte hinweg
Bestand hätten. Dies gilt insbesondere, wenn
der EU-Emissionshandel nicht hinreichend
gestärkt wird.
9. Ertüchtigung von
vorhandenen Strukturen
sollte Priorität haben
Dabei sind Kapazitätszahlungen keines-
wegs alternativlos. Versorgungsicherheit
kann auch durch einen Instrumentenmix
gewährleistet werden. Einen Beitrag dazu
könnten etwa Maßnahmen zur Stärkung des
bestehenden Strommarktes leisten. Mögli-
che Optionen reichen von der Vollendung
der Strommarktliberalisierung (um Markt-
macht einzudämmen und Preisobergrenzen
überflüssig zu machen) über regional diffe-
renzierte Großhandelspreise (um regionale
Kapazitätsengpässe besser zu signalisieren)
bis hin zu beschleunigten Genehmigungs-
verfahren für Infrastrukturneubauten [22].
Im Bereich der Energiewendepolitik könn-
ten verstärkt Anreize für eine bedarfsge-
rechtere Einspeisung von erneuerbaren
Energien gesetzt werden [23].
Eine grundlegende Ertüchtigung des
Emissionshandels würde Investitionsent-
scheidungen im Kraftwerksbereich zudem
wieder stärker zugunsten emissionsarmer
und zudem flexiblerer Gaskraftwerke ver-
schieben. Darüber hinaus könnten gezielte
Maßnahmen den Ausbau und Betrieb von
Netzen, Speichern und Nachfragemanage-
ment anreizen. Auch hier ist das denkbare
Portfolio breit und reicht von Anpassungen
bei der Anreizregulierung von Netzen bis
hin zur Technologie- und Forschungsförde-
rung für Batteriespeicher und intelligente
Stromnetze [24].
Aus ökonomischer Sicht kann ein Instru-
mentenmix, welcher die diversen Ursachen
mangelnder Versorgungssicherheit direkt
zu adressieren versteht, geringere volks-
wirtschaftliche Kosten mit sich bringen als
pauschale Kapazitätszahlungen. Zudem
brächten manche der Instrumente auch zu-
sätzlich Vorteile neben einer verbesserten
Versorgungssicherheit mit sich.
So wäre etwa eine Verschärfung des Emissi-
onshandels auch einem effektiveren Klima-
schutz dienlich. Der administrative Mehr-
aufwand eines solchen Instrumentenmix
dürfte begrenzt sein: Viele der möglichen
Alternativen zur Gewährleistung der Ver-
sorgungssicherheit sind bereits implemen-
tiert und bedürfen eher einer Stärkung und
Neuausrichtung.
Naturgemäß ist aber auch ein solcher Inst-
rumentenmix nicht frei von Problemen. An-
gesichts der hohen regulatorischen Komple-
xität müssen die Maßnahmen im Verbund
sorgfältig aufeinander abgestimmt werden.
Zudem sind die letztlichen Verteilungswir-
kungen im Instrumentenmix nur schwer
abschätzbar. Fraglich ist auch, ob ein Maß-
nahmenverbund tatsächlich flexibler an
sich verändernde Rahmenbedingungen an-
gepasst werden kann als zentral administ-
rierte Kapazitätszahlungen.
10. Die Energiewende nicht
zum Sündenbock etwaiger
Versorgungsengpässe machen
Im Zuge der aktuellen Diskussion um Ver-
sorgungssicherheit entsteht vielfach der
Eindruck, dass mögliche Probleme primär
auf die Energiewende– also die Förderung
erneuerbarer Energien und den Ausstieg
aus der Kernenergie– zurückzuführen sei-
en. Zweifellos schaffen steigende Anteile
(fluktuierender) erneuerbarer Energieträ-
ger, insbesondere von Wind- und Sonnen-
energie, zusätzliche Herausforderungen für
die Gewährleistung der Versorgungssicher-
heit [25].
Der differenzierte Blick auf die Rahmenbe-
dingungen, unter denen der Strommarkt
heute funktioniert (siehe Abschnitt 7),
zeigt jedoch auch, dass die Energiewende
nur eine unter zahlreichen Ursachen für
mögliche Versorgungsengpässe ist. Viele
der genannten Herausforderungen (z. B.
kurzfristige Gewinnmaximierung unter
Unsicherheit oder wenig reagible Nach-
frage) würden sich auch ohne die Ener-
giewende stellen. Außerdem werden die
Marktakteure mittelfristig auf die Energie-
wende reagieren und auch ohne staatliche
Intervention Maßnahmen ergreifen, die der
Gewährleistung der Versorgungssicherheit
zuträglich sind.
So erhöht die Förderung erneuerbarer
Energien die Endverbraucherpreise und
setzt damit zusätzliche Anreize zur Ver-
ringerung der Stromnachfrage. Werden
Kernkraftwerke abgeschaltet, erhöhen sich
mittelfristig auch wieder die Einsatzzeiten
und Erlöse für fossile Kraftwerke [26]. Mit-
hin wird deutlich, dass Anpassungen ins-
besondere bei der Förderung erneuerbarer
Energien zwar als Beitrag zur nachhaltigen
Gewährleistung von Versorgungssicherheit
in Erwägung gezogen werden müssen. Die
Energiewende taugt jedoch nicht als allei-

ENERGIEPOLITIK
30 ENERGIEWIRTSCHAFTLICHE TAGESFRAGEN 65. Jg. (2015) Heft 1/2
niger „Sündenbock“ für mögliche Versor-
gungsengpässe in der Zukunft. Und erst
recht wäre es nicht zielführend, die Ener-
giewende im Interesse der Versorgungs-
sicherheit auf Eis zu legen.
11. Intelligentes Maßnahmen-
portfolio statt Kapazitätszah-
lungen für fossile Kraftwerke
Die Diskussion um Versorgungssicherheit
steht stellvertretend für die Komplexität
und die vielfältigen Unsicherheiten, die mit
der deutschen Energiewende verbunden
sind. Gerade vor diesem Hintergrund ist es
jedoch aus wissenschaftlicher Sicht wichtig,
jetzt nicht ohne klare Belege weitreichende
und tiefgreifende Entscheidungen wie die
Einführung von neuartigen, dauerhaften Re-
gulierungsinstrumenten vorzunehmen.
Es erscheint vielmehr sinnvoller, die Ver-
sorgungssicherheitspolitik auf „viele Bei-
ne“ zu stellen. Ein Maßnahmenportfolio
kann helfen, die diversen Ursachen mögli-
cher Kapazitätsengpässe gezielter und kos-
tengünstiger anzugehen. In Anbetracht der
Komplexität und Unsicherheit ist es dabei
wichtig, den politischen Prozess möglichst
transparent und partizipativ zu gestalten,
um die Perspektiven aller relevanten Ak-
teure angemessen zu berücksichtigen, ein-
schließlich jener der Stromversorger, der
Netz- und Speicherbetreiber sowie nicht
zuletzt auch der Stromverbraucher [27].
Zudem müssen die politischen Instrumen-
te so gewählt werden, dass sie zukünftig
erneut an veränderte Rahmenbedingungen
angepasst werden können– was für einmal
gewährte Kapazitätszahlungen aus politi-
schen Gründen wohl eher unwahrschein-
lich erscheint.
12. Glaubwürdige Selbst-
bindung der Politik nötig
Eine politische Strategie, die Versorgungs-
sicherheit auch ohne Kapazitätszahlungen
gewährleisten soll, kann freilich nur dann
funktionieren, wenn politisch glaubwürdig
versichert wird, dass ein Kapazitätsmecha-
nismus auf absehbare Zeit nicht eingeführt
wird. Andernfalls droht eine selbsterfüllen-
de Prophezeiung: In Erwartung möglicher
Kapazitätszahlungen in der Zukunft könn-
ten sich Unternehmen angereizt sehen, In-
vestitionen strategisch zurückzuhalten und
mit der Ankündigung von Kraftwerksstillle-
gungen politische Drohkulissen aufzubau-
en. Letztlich führte dann bereits die bloße
politische Inaussichtstellung der künftigen
Möglichkeit eines Kapazitätsmechanismus
dazu, dass dieser über strategische Investiti-
onszurückhaltung am Ende politisch unum-
gänglich würde [28]
13. Strategische Reserve
als Risikopuffer?
Es ist Aufgabe der Politik, die aufgezeigten
Unsicherheiten, die hinsichtlich der Siche-
rung der Stromversorgung bestehen, zu be-
werten und auf dieser Basis Entscheidungen
zu treffen. Mithin wäre es politisch legitim,
kämen politische Entscheidungsträger nach
sorgfältiger und transparenter Abwägung
zu dem Ergebnis, dass zusätzliche kapa-
zitätsfördernde Maßnahmen zur Absiche-
rung gegen etwaige Versorgungsengpässe
unerlässlich seien. In diesem Falle wäre
es jedoch beim gegenwärtig lückenhaften
Erkenntnisstand entscheidend, den Me-
chanismus so zu wählen, dass möglichst
wenig verfestigte Strukturen entstehen,
die in Zukunft – mit verbesserter Evidenz
der Leistungsfähigkeit konventioneller
Strommärkte und klarem Verständnis von
Vor- und Nachteilen verschiedener Maßnah-
men– nur noch schwer anzupassen wären.
Soweit auf politischer Ebene eine Entschei-
dung zugunsten von Kapazitätszahlungen
getroffen wird, sollte daher eher auf eine
strategische, zentral verwaltete Kapazitäts-
reserve (strategische Reserve) als kurz- und
mittelfristigen Risikopuffer gesetzt werden.
Mittels dieses Ansatzes könnten gezielt die
benötigten flexiblen Kapazitäten vorgehal-
ten werden. Gleichzeitig wäre der Ansatz
jederzeit reversibel.
Das Grünbuch zum Strommarkt fordert eine
Grundsatzentscheidung zwischen einem
unter Flexibilitätsgesichtspunkten ertüch-
tigten und in ein Versorgung sicherndes
Maßnahmenbündel eingebundenen „Strom-
markt 2.0“ auf der einen Seite und Extra-
Zahlungen für konventionelle Kraftwerke
im Sinne eines Kapazitätsmarktes auf der
anderen Seite [29]. In Anbetracht der di-
versen Unsicherheiten spricht gegenwärtig
erkennbar mehr für die erste Option. Zu
den einen Strommarkt 2.0 flankierenden
Maßnahmen kann– je nach politischer Ge-
fährdungseinschätzung der Sicherheit der
Stromversorgung – die Einführung einer
strategischen Reserve gehören. Die kurz-
fristige Einführung von komplexen Kapazi-
tätsmärkten für konventionelle Kraftwerke
empfiehlt sich hingegen nach heutigem Er-
kenntnisstand nicht.
Anmerkungen
[1] Vgl. Mundt, A.: Wettbewerb ist der Schlüssel zu Ener-
giewende. Frankfurter Allgemeine Online, 20.7.2012.
Abrufbar unter http://www.faz.net/aktuell/politik/
energiepolitik/energiepolitik-wettbewerb-ist-der-
schluessel-zur-energiewende-11825402.html; Spiegel
Online: Teyssen hält Atom- und Kohlestrom für kaum
profitabel, 18.3.2014. Abrufbar unter: http://www.
spiegel.de/wirtschaft/soziales/e-on-chef-teyssen-haelt-
atom-und-kohlestrom-fuer-kaum-profitabel-a-958458.
html; Süddeutsche Zeitung: Ausgepowert– Streit um
Finanzhilfen: Deutschlands zweitgrößter Energiekon-
zern RWE erwägt die Stilllegung weiterer Kraftwerke,
12.8.2014, S. 19.
[2] Vgl. BMWi: Zeitreihen zur Entwicklung der erneuer-
baren Energien in Deutschland unter Verwendung von
Daten der Arbeitsgruppe Erneuerbare Energien-Statis-
tik (AGEE-Stat). Bundesministerium für Wirtschaft und
Energie (BMWi), Berlin 2014.
[3] Vgl. Mayer, J.N. u. Burger, B.: Kurzstudie zur histo-
rischen Entwicklung der EEG-Umlage. Fraunhofer ISE,
Freiburg 2014.
[4] Financial Times Deutschland Online: Energiewen-
de: Eon stoppt Pläne für Gaskraftwerke, 23.8.2012; Süd-
deutsche Zeitung 2014 (siehe Fn. 2).
[5] Siehe dazu das ausführliche Diskussionspapier, auf
dem dieser Betrag beruht: Reeg, M., Brandt, R., Gawel,
E., Lehmann, P., Korte, K., Heim, S., Massier, P., Scho-
ber, D., Wassermann, S.: Kapazitätsmechanismen als
Rettungsschirm der Energiewende? Zur Versorgungs-
sicherheit bei hohen Anteilen fluktuierender Erneu-
erbarer. Diskussionspapier, erscheint demnächst; vgl.
zudem auch die zahlreichen Studien, die Kapazitätsme-
chanismen vorschlagen (siehe Fn. 7) oder aber deren
Notwendigkeit in Frage stellen (siehe Fn. 10).
[6] Vgl. Cramton, P. u. Ockenfels, A.: Economics and
Design of Capacity Markets for the Power Sector. Zeit-
schrift für Energiewirtschaft Jg. 36 (2012), S. 113-134.
[7] Vgl. BDEW: Ausgestaltung eines dezentralen Leis-
tungsmarkts. Positionspapier. Bundesverband der
Deutschen Wasser- und Energiewirtschaft (BDEW),
Berlin 2013; Enervis/BET/VKU: Ein zukunftsfähi-
ges Energiemarktdesign für Deutschland. Verband
Kommunaler Unternehmen (VKU), Berlin 2013; EWI:
Untersuchung zu einem zukunftsfähigen Strom-
Marktdesign. Energiewirtschaftliches Institut an der

ENERGIEPOLITIK
31
ENERGIEWIRTSCHAFTLICHE TAGESFRAGEN 65. Jg. (2015) Heft 1/2
Universität Köln. Köln 2012; Öko-lnstitut/LBD/Raue
LLP: Fokussierte Kapazitätsmärkte– Ein neues Markt-
design für den Übergang zu einem neuen Energiesys-
tem. Berlin 2012; r2b: Ziele und Ausgestaltung einer
Strategischen Reserve– Eckpunktepapier. r2b energy
consulting GmbH, Berlin 2012.
[8] CDU/CSU/SPD: Deutschlands Zukunft gestal-
ten– Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD,
18. Legislaturperiode. Berlin 2013, S. 41. Abrufbar
unter: http://www.bundesregierung.de/Content/DE/_
Anlagen/2013/2013-12-17-koalitionsvertrag.pdf?__
blob=publicationFile.
[9] BMWi: Ein Strommarkt für die Energiewende.
Diskussionspapier des Bundesministeriums für Wirt-
schaft und Energie (Grünbuch). Berlin 2014.
[10] Vgl. etwa Böckers, V.; Giessing, L.; Haucap, J.;
Heimeshoff, U. u. Rösch, J.: Braucht Deutschland einen
Kapazitätsmarkt für Kraftwerke? Eine Analyse des
deutschen Marktes für Stromerzeugung. Ordnungs-
politische Perspektiven Nr. 24, Düsseldorfer Institut
für Wettbewerbsökonomie, 2012; Connect: Leitstudie
Strommarkt: Arbeitspaket Optimierung des Strom-
marktdesigns. Berlin 2014; DIW: Sicherung der Strom-
versorgung. DIW Wochenbericht 48/2013. Deutsches
Institut für Wirtschaftsforschung (DIW), Berlin 2013;
Frontier Economics: Strommarkt in Deutschland– Ge-
währleistet das derzeitige Marktdesign Versorgungs-
sicherheit? Frontier Economics, London 2014. Frontier
Economics/Consentec: Folgenabschätzung Kapazitäts-
mechanismen (Impact Assessment), London 2014; Ga-
wel, E. u. Korte, K.: Das Grünbuch Strommarktdesign:
Subventionen für konventionelle Kraftwerke ante por-
tas?, WISO direkt 12/2014, Berlin 2014; Nicolosi, M.:
Notwendigkeit und Ausgestaltungsmöglichkeiten eines
Kapazitätsmechanismus für Deutschland. UBA-Bericht
Climate Change 12/2012. Umweltbundesamt, Dessau-
Roßlau 2012; Winkler, J.; Keles, D.; Renz, L.; Sensfuß,
F. u. Fichtner, W.: Perspektiven zur aktuellen Kapazi-
tätsmarktdiskussion in Deutschland. Zeitschrift für
Energiewirtschaft 37, S. 233-248.
[11] Aus ökonomischer Sicht ist es dabei entscheidend,
ob es durch Kapazitätszahlungen zu Wohlfahrtsgewin-
nen kommt und inwieweit eine Umverteilung erfolgt.
Zudem ist juristisch zu klären, ob Kapazitätszahlungen
den Beihilfetatbestand erfüllen, vgl. etwa BMWi 2014
(siehe Fn. 9).
[12] Vgl. Gottstein, M. u. Skillings, S.: Über Kapazitäts-
märkte hinausdenken: Flexibilität als Kernelement.
Energiewirtschaftliche Tagesfragen Jg. 62, H. 11 (2011),
S. 18-25; Beckers, T. u. Hoffrichter, A. : Grundsätzliche
und aktuelle Fragen des institutionellen Stromsektor-
designs– Eine institutionenökonomische Analyse zur
Bereitstellung und Refinanzierung von Erzeugungsan-
lagen mit Fokus auf FEE. Technische Universität Ber-
lin, Fachgebiet Wirtschafts- und Infrastrukturpolitik
(WIP), Berlin 2014.
[13] Vgl. Gottstein/Skillings 2011 (siehe Fn. 12); Reeg,
M.: Entwurf eine ganzheitlichen Marktdesign für hohe
Anteile erneuerbarer Energien. Diskussionspapier
der Abteilung Systemanalyse und Technikbewertung,
DLR-Institut für Technische Thermodynamik, Stuttgart
2014.
[14] Vgl. BMWi 2014 (siehe Fn. 9); Frontier Economics
2014 (siehe Fn. 10).
[15] Für einen Überblick zu möglichen Ursachen vgl.
Cramton/Ockenfels 2012 (siehe Fn. 6); Frontier Econo-
mics 2014 (siehe Fn. 10).
[16] Vgl. Traber, T. u. Kemfert, C.: Gone with the wind?
— Electricity market prices and incentives to invest in
thermal power plants under increasing wind energy
supply. Energy Economics Jg. 33 (2011), S. 249-256.
[17] Vgl. Böckers, V.; Giessing, L.; Haucap, J.; Heime-
shoff, U. u. Rösch, J.: Braucht Deutschland einen
Kapazitätsmarkt für Kraftwerke? Eine Analyse des
deutschen Marktes für Stromerzeugung. Ordnungspo-
litische Perspektiven Nr. 24, Düsseldorfer Institut für
Wettbewerbsökonomie, Düsseldorf 2012.
[18] Vgl. 50Hertz et al.: Bericht der deutschen Über-
tragungsnetzbetreiber zur Leistungsbilanz 2013 nach
EnWG § 12 Abs. 4 und 5, o.O 2013; Bundesnetzagen-
tur/Bundeskartellamt: Monitoringbericht 2013, Bonn
2013, S. 32f. Zur erwarteten zukünftigen Entwicklung
siehe auch: Studienvergleich AEE: Bedarf an steuerba-
ren Kapazitäten im Stromsystem. Agentur für erneuer-
bare Energien, Berlin 2013.
[19] Vgl. Bundesnetzagentur/Bundeskartellamt 2013
(siehe Fn. 18, S. 41f.); Bundesnetzagentur: Bericht zum
Zustand der leitungsgebundenen Energieversorgung
im Winter 2012/13. Bonn 2013.
[20] DLR und IER: Kurzstudie zur Kapazitätsentwick-
lung in Süddeutschland bis 2025 unter Berücksich-
tigung der Situation in Deutschland und den europä-
ischen Nachbarstaaten. Im Auftrag des Ministeriums
für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft Baden-Würt-
temberg. Stuttgart 2014.
[21] Vgl. Frontier Economics/Consentec 2014 (siehe
Fn. 10).
[22] BMWi 2014 (siehe Fn. 9); Frontier Economics
2014 (siehe Fn. 10); Löschel, A.; Flues, F.; Pothen, F.
u. Massier, P.: Den Strommarkt an die Wirklichkeit
anpassen– Skizze einer neuen Marktordnung. Ener-
giewirtschaftliche Tagesfragen Jg. 63, Heft 10 (2013),
S. 22-25.
[23] Gawel, E.; Purkus, A.; Korte, K. u. Lehmann, P.:
Förderung der Markt- und Systemintegration erneuer-
barer Energien – Perspektiven einer instrumentellen
Weiterentwicklung. Vierteljahreshefte zur Wirtschafts-
forschung Jg. 82, H. 3 (2013), S. 123-136; Gawel, E. u.
Purkus, A.: Promoting the Market and System Integra-
tion of Renewable Energies through Premium Sche-
mes– A Case Study of the German Market Premium.
Energy Policy Jg. 61 (2013), S. 599–609; Purkus, A.; Ga-
wel, E.; Deissenroth, M.; Nienhaus, K. u. Wassermann,
S.: Der Beitrag der Marktprämie zur Marktintegration
erneuerbarer Energien – Erfahrungen aus dem EEG
2012 und Perspektiven der verpflichtenden Direktver-
marktung. Energiewirtschaftliche Tagesfragen Jg. 64,
H. 12 (2014), S. 8-16.
[24] Achtnicht, M.; Madlener, R.: Factors Influencing
German House Owners‘ Preferences on Energy Retro-
fits. Energy Policy Jg. 68 (2014), S. 254-263; Kastner,
I. u. Matthies, E.: Implementing web-based interven-
tions to promote energy efficiency behavior at organi-
zations – a multi-level challenge. Journal of Cleaner
Production Jg. 62 (2014), S. 89-97; Korte, K. u. Gawel,
E.: Stromnetzinvestitionen und Anreizregulierung –
Problemfelder und Lösungsansätze. Wirtschaftsdienst,
95. Jg. (2015) erscheint demnächst.
[25] Vgl. die Quellen in Fn. 13, 16 und 17.
[26] Vgl. Knopf, B.; Pahle, M.; Kondziella, H.; Joas, F.;
Edenhofer, O. u. Bruckner, T.: Germany’s Nuclear Pha-
se-out: Sensitivities and Impacts on Electricity Prices
and CO2 Emissions. Economics of Energy & Environ-
mental Policy Jg. 3, (2014), S. 89-105.
[27] Wassermann, S. u. Renn, O.: Offene Fragen der
Energiewende: Aufbau und Design von Kapazitäts-
märkten. Vorschlag zum Umgang mit einem Experten-
dilemma. GAIA 22(4), 2013, 237-241.
[28] Vgl. Gawel u. Korte 2014 (siehe Fn. 10).
[29] BMWi 2014 (siehe Fn. 9), S. 40.
Dr. P. Lehmann, Prof. Dr. E. Gawel, Dipl.-Ök.
K. Korte, Helmholtz-Zentrum für Umwelt-
forschung – UFZ, Department Ökonomie,
Leipzig; Dipl.-Kfm. R. Brandt, Forschungs-
zentrum für Umweltpolitik (FFU) der Freien
Universität Berlin; Dipl.-Vw. S. Heim, Dipl.-
Wirtsch.-Ing. P. Massier, Dr. D. Schober, Zen-
trum für Europäische Wirtschaftsforschung
(ZEW), Mannheim; Prof. Dr. A. Löschel,
Westfälische Wilhelms-Universität Münster;
Dipl. Wirtsch.-Ing. M. Reeg, Deutsches For-
schungszentrum für Luft- und Raumfahrt
(DLR), Stuttgart; S. Wassermann, MA, Zen-
trum für Interdisziplinäre Risiko- und In-
novationsforschung (ZIRIUS), Universität
Stuttgart
erik.gawel@ufz.de
Dieser Beitrag entstand im Rahmen der
Helmholtz-Allianz „Zukünftige Infra-
strukturen der Energieversorgung. Auf
dem Weg zur Nachhaltigkeit und Sozi-
alverträglichkeit (ENERGY-TRANS)“.