ArticlePDF Available

Informaation välttäminen kunnallishallinnossa

Authors:

Abstract and Figures

The point of departure of the paper is the social development that has brought the new challenges facing the municipal sector. This complex and rapidly changing operational environment is imposing special requirements, which are driving the municipal sector towards abandoning the traditional, bureaucratic practices and implementing new kinds of working methods. The rather general perception is that a municipality’s success depends on its ability to distinguish relevant knowledge from irrelevant information. However, the separation of relevant and irrelevant information is not a simple task. The article focuses on the hidden side of the knowledge behavior, namely information avoidance. It is assumed that information avoidance is more common than expected among office holders and local politicians. The article presents the idea of an information filter. Information filters are obstacles that may restrict the observation and understanding of different phenomena in the environment, and hinder converting interpretations into actions. Information filters are divided into five sub-categories: i) cognitive, ii) social, iii) technological, iv) cultural and v) economic information filters. The article claims that by using the concept of information filter it is possible to understand why and how information is avoided in the local government context. Perhaps, paying attention to factors that prevent information seeking also provides a new and concrete insight into what is needed to transform bureaucratic and administrative-centric municipalities into knowledge and communication-intensive organizations.
No caption available
… 
Content may be subject to copyright.
38
Harri Jalonen, Informaation välttäminen kunnallishallinnossa, Kunnallistieteellinen aikakauskirja 1/10
Informaation välttäminen
kunnallishallinnossa
”Ignorance is bliss” (Thomas Gray, 1716–1771)
Harri Jalonen
Abstract
The point of departure in this paper is the social development that has meant new challenges
for the municipal sector. This complex and rapidly changing operational environment im-
poses special requirements that are driving the municipal sector to abandon traditional, bu-
reaucratic practices and to implement new kinds of working methods. The rather general
perception is that a municipality’s success depends on its ability to distinguish relevant knowl-
edge from irrelevant information. However, the separation of relevant and irrelevant informa-
tion is not a simple task.
The article focuses on the hidden side of knowledge behavior, namely information avoid-
ance. It is assumed that information avoidance is more common among ofce-holders and
local politicians than has been thought. The article presents the idea of an information lter.
Information lters are obstacles that may restrict the observation and understanding of differ-
ent phenomena in the environment, thereby hindering the conversion of interpretations into
actions. Information lters are divided into ve sub-categories: i) cognitive, ii) social, iii)
technological, iv) cultural and v) economic information lters. The article claims that by using
the concept of information lters, it is possible to understand why and how information is
avoided in the local government context. Paying attention to factors that prevent information-
seeking will perhaps provide new, concrete insight into what is needed to transform bureau-
cratic and administrative-centric municipalities into knowledge and communication-intensive
organizations.
koministeriön ja Kabulin suurlähetystön edus-
tajat joutuivatkin myöntämään, että ”koordi-
naatio ja tiedonvaihto eivät pelanneet She-
berghanin vankilan kohdalla”. Virkamiesten
mukaan prostituution mahdollisuus olisi ollut
olennainen tieto, joka olisi pitänyt huomioida
jo vankilaa suunniteltaessa. Samaan aikaan
toisaalla suomalaiselle poliisille luetaan vir-
kasyyte liittyen Kauhajoella syyskuussa 2008
yhdentoista ihmisen hengen vaatineeseen kou-
luammuskeluun. Ammuskelun esitutkinnassa
oli selvinnyt, että poliisi oli kuullut ampujaa
tämän internetissä julkaisemien ammuskelu-
videoiden johdosta, mutta ei ollut kuitenkaan
takavarikoinut asetta. Syytteen mukaan polii-
Johdanto
”Suomi sivuutti varoitukset vankien hyväksi-
käytöstä Afganistanissa” kirjoittaa Helsingin
Sanomat toukokuussa 2009. Lehtijutussa ker-
rotaan, miten ulkoministeriö jätti reagoimatta
varoituksiin, joissa ennakoitiin Afganistaniin
rakennettavan naisvankilan ajautuvan prosti-
tuutioon, mikäli vankilan suunnittelussa ei
hyödynnetä riittävästi vankilasuunnitteluun
erikoistuneiden asiantuntijoiden osaamista.
Varoitukset perustuivat norjalaisten tekemiin
tutkimuksiin naisvankien hyväksikäyttöepäi-
lyistä Pohjois-Afganistanissa. Prostituutiota-
pausten sittemmin ilmaantuessa Suomen ul-
39
Harri Jalonen, Informaation välttäminen kunnallishallinnossa, Kunnallistieteellinen aikakauskirja 1/10
sia oli varoitettu jo surmia edeltäneellä viikol-
la. Samoin syytteessä todetaan, että poliisilla
oli mahdollisuus selvittää ampujan mielenter-
veysongelmat, joiden perusteella aselupa oli-
si voitu evätä. Toukokuussa 2009 julkisuudes-
sa kerrotaan myös perushoitajasta, jota epäil-
lään neljän vanhuksen murhasta ja seitsemäs-
tä murhayrityksestä. Esimerkiksi Turun Sano-
mien pääkirjoituksessa (21.5.2009) pidetään
tyrmistyttävänä, että ”tekijä saattoi jatkaa
vuosia puolustuskyvyttömien ikäihmisten sur-
maamista kenenkään epäilyjen heräämättä”.
Erityisen merkilliseksi tapauksen tekee lehden
mielestä se, että murhista epäilty perushoitaja
oli jo aiemmin tuomittu useista rikoksista.
Terveydenhuoltoa valvovan Valviran mukaan
tuomioistuinten olisi pitänyt varmistaa, että
tieto perushoitajan rikostaustasta saavuttaa
terveydenhuolto-organisaatiot. Korjaamisen
varaa nähtiin myös terveydenhuollossa toimi-
vien asenteissa ja valppaudessa.
Suuren inhimillisen kärsimyksen lisäksi
yhteistä edellä mainituille tapahtumille on se,
että niissä kaikissa on kysymys valikoivasta
tai vähäisestä kiinnostuksesta saatavilla ole-
vaan informaatioon: Afganistan kohdalla va-
roituksiin, jotka perustuivat asiantuntijoiden
tutkimuksiin, Kauhajoella yleisövihjeisiin ja
ampujan mielenterveysongelmiin sekä mur-
hista epäillyn perushoitajan tapauksessa tuo-
mioistuinten langettamiin rangaistuksiin.
Entä ovatko todellisuudesta poimitut esi-
merkit julkishallinnon arkipäivää vai ainoas-
taan ikäviä poikkeustapauksia kohtalokkain
seurauksin? Ovatko vaarassa jopa hallinnon
hyvät periaatteet, joiden mukaan viranomais-
ten on pyrittävä edistämään viranomaisten
välistä yhteistyötä ja varmistamaan se, että
suoritetut toimet ovat riittäviä ja oikeassa suh-
teessa tavoiteltuun päämäärään nähden? Toi-
saalta voidaan kysyä, miten hallinnon oikeus-
periaatteeseen sisältyvä vaatimus ”suorittaa
toimet oikeassa suhteessa tavoiteltuun pää-
määrään nähden” (hallintolaki 6 §) pitäisi
ymmärtää tilanteessa, jossa informaation yli-
kuormitus on yhä merkittävämpi este, joka
vaikuttaa niin yksilöiden kuin myös viran-
omaisten tietokäyttäytymiseen (esim. Stenvall
& Syväjärvi, 2006; Eppler & Mengis, 2004)?
Edelleen voidaan kysyä, kuinka realistista on
edes olettaa, että hallinnossa kyetään seuraa-
maan erilaisista lähteistä jatkuvalla syötöllä
tulevaa informaatiovirtaa? Kenties Samuli
Parosen (1917–1974) ajatus siitä, että ”tieto
on tietämättömyyttämme kohdannut häiriö”
sopii myös kunnallishallinnon arjen kuvauk-
seksi.
Tutkimustehtävä
Tämän artikkelin tarkoituksena ei ole esittää
lukumääräisiä arvioita tiedonhallintaan liitty-
vistä ongelmatilanteista tai pohtia informaa-
tion ylikuormituksen ja hallinnon hyvien pe-
riaatteiden välistä suhdetta. Artikkelissa ei
myöskään haeta vastauksia kysymyksiin, mik-
si ulkoministeriön virkamiehet laiminlöivät
asiantuntijoiden varoitukset tai miksi kauha-
jokelainen poliisi ei tiennyt aseluvan haltijan
mielenterveysongelmista. Johdannossa esitet-
tyjen kysymysten tehtävänä on kohdistaa huo-
miota informaation ja tiedon merkitykseen
yhä tärkeämpänä hallinnon resurssina. Artik-
kelin oletuksena on, että myös julkisten orga-
nisaatioiden menestyminen riippuu ratkaise-
vasti siitä, miten ne onnistuvat erottamaan
relevantin ja merkityksellisen tiedon epäolen-
naisesta informaatiosta (esim. Tsoukas & Vla-
dimirou, 2005; Davenport & Prusak, 1998).
Tietoon liittyvät prosessit ymmärretään artik-
kelissa tukifunktioiden sijaan keskeisiksi hal-
linnon ja politiikan instrumenteiksi (vrt. Va-
lovirta & Hjelt, 2005).
Käsillä olevassa artikkelissa pyritään
avaamaan yksilö- ja organisaatiotason tekijöi-
tä, joiden johdosta julkishallinnossa ajaudu-
taan johdannossa kuvattuihin ikäviin tilantei-
siin. Päähuomio kohdistetaan kuntatoimijoi-
den – viranhaltijoiden ja luottamushenkilöi-
den tietokäyttäytymiseen. Viranhaltijoiden
ja luottamushenkilöiden yhdistämistä kunta-
toimija -käsitteen alle perustellaan hallinnon
ja politiikan välisen eron hämärtymisellä
(Bäcklund, 2007; Ryynänen, 2006). Institu-
tionaalisen asemansa kautta viranhaltijat ja
luottamushenkilöt nähdään artikkelissa poliit-
tis-hallinnollisten prosessien ’sisäpiiriläisinä’.
Kuntalaiset sekä kunnassa toimivat yritykset
ja muut yhteisöt mielletään puolestaan ’ulko-
40
Harri Jalonen, Informaation välttäminen kunnallishallinnossa, Kunnallistieteellinen aikakauskirja 1/10
puolisiksi’ informaatiolähteiksi. Sisäpiiriläis-
ten tietokäyttäytymisestä paljolti riippuu,
miten ulkopuolisten tarjoamaa informaatiota
hyödynnetään ja millaisia päätöksiä kunnissa
tehdään.
Tarkastelun rajaamista kunnallishallintoon
perustellaan ensinnäkin kuntatoimijoiden tie-
toympäristön monipuolisuudella. Kuntatoimi-
jat joutuvat työskentelemään informaatiovir-
tojen leikkauskohdassa, jossa on tasapainoil-
tava erilaisten ja usein ristiriitaisten odotusten
ja vaatimusten välillä. Informaatioympäristön
monipuolisuutta voidaan havainnollistaa esi-
merkiksi kunnallisen päätöksenteon valmis-
telulla, jota on luonnehdittu kirjallisuudessa
paitsi päätöksenteossa tarvittavien tosiasioi-
den ja oikeudellisten näkökohtien selvittämi-
seksi ja päätösehdotuksen laatimiseksi tarkoi-
tuksenmukaisuusnäkökohdat huomioiden
(Heuru, 2000), myös tahdon muodostamisek-
si ja toiminnan pakoksi epävarmoissa olosuh-
teissa puutteellisen tiedon pohjalta (esim.
Bäcklund 2007, Jalonen 2007). Toiseksi artik-
kelin rajausta perustellaan valtion ja kuntien
välisten suhteiden muutoksilla, minkä yhtenä
ulottuvuutena on valtion ohjauksen painopis-
teen siirtyminen normi- ja resurssiohjaukses-
ta informaatio-ohjauksen suuntaan. Tutkimus-
ten mukaan näyttää siltä, että vaikka ohjaus-
muotojen muutoksesta ja tarpeellisuudesta
ollaan verraten yksimielisiä, toimintamuotona
informaatio-ohjaukseen liittyy monia haastei-
ta (Jalonen, 2008; Stenvall & Syväjärvi,
2006). Informaatio-ohjauksen yhtenä perus-
ongelmana pidetään ohjauksen vapaaehtoi-
suutta. Toisin kuin normi- tai resurssiohjauk-
sessa, informaatio-ohjauksen kohteella on
vapausasteita, mikä käytännössä tarkoittaa
usein sitä, että tarjolla olevasta informaatios-
ta huolimatta kunta päätyy toisenlaiseen rat-
kaisuun kuin mitä valtio ohjaavana tahona
toivoo. Voidaankin kysyä, miksi kuntatoimijat
eivät tartu valtion tarjoamaan informaatioon.
Kolmanneksi kuntatoimijoiden tietokäyttäy-
tymiseen keskittyminen on tärkeää, sillä se
liittyy keskeisesti kuntademokratian toteutu-
miseen. Esimerkiksi Bäcklundin (2007) mu-
kaan kuntademokratiassa on kysymys paljol-
ti siitä, miten informaatiota tulee valmistelun
ja päätöksenteon piiriin sekä toisaalta siitä,
millaisten prosessien kautta tietoa hankitaan
ja hyödynnetään valmistelun ja päätöksenteon
käytännöissä. Neljänneksi kuntatoimijoiden
tietokäyttäytymisen haasteiden analysointia
voidaan pitää mielekkäänä kunnallisen pää-
töksenteon valmistelussa tapahtuneen kommu-
nikatiivisen käänteen johdosta (Puustinen,
2006; Healey, 1993). Kommunikatiivisuutta
painottavassa lähestymistavassa korostetaan
näkökulmien pluraliteettia ja tiedon monitul-
kintaisuutta. Olennaista tällöin on kysyä, mit-
kä tekijät mahdollisesti estävät erilaisten nä-
kökulmien ja moninaisen tiedon hyödyntä-
mistä kunnallisessa valmistelussa ja päätök-
senteossa. Viidenneksi kuntatoimijoiden tie-
tokäyttäytymiseen keskittyminen on perustel-
tua kunta- ja palvelurakenneuudistusta (PA -
RAS) kohtaan esitetyn kritiikin näkökulmas-
ta, jonka mukaan PARAS-hankkeessa ei ole
päästy juuri lainkaan palveluprosessien uu-
distamiseen (Mykkänen, 2009; Stenvall et al.,
2008). Yhtenä keskeisimpänä haasteena pal-
veluprosessien uudistamistyössä on pidetty
ns. saumattomien palveluketjujen tavoitetta,
jonka on todettu vaativan rinnalleen sauma-
tonta tiedonkulkua (Laihonen, 2009; Ruotsa-
lainen, 2000). Optimisesti ajateltuna ymmär-
ryksen lisääminen kuntatoimijoiden tietokäyt-
täytymiseen vaikuttavista tekijöistä tukee
palveluprosessien uudistamista myös käytän-
nössä.
Artikkeli on luonteeltaan teoreettinen eikä
artikkelia varten ole kerätty empiiristä aineis-
toa. Teoreettista jäsennystä ohjaavia kysy-
myksiä artikkelissa ovat (i) mistä syistä ja (ii)
millä tavoin kuntatoimijat välttävät informaa-
tiota. Artikkelin aineisto koostuu etupäässä
informaatio- ja tietokäyttäytymistä, tietojoh-
tamista ja kuntajohtamisen ajankohtaisia ky-
symyksiä käsittelevästä tutkimuksesta ja kir-
jallisuudesta. Teoreettista käsittelyä konkreti-
soidaan ja elävöitetään tutkimuksista poimi-
tuilla haastattelusitaateilla sekä sanomalehdis-
sä julkaistuilla kirjoituksilla.
Teoreettinen viitekehys
Artikkelin teoreettinen viitekehys rakentuu
tiedon luomista, hankintaa, jakamista, ar-
41
Harri Jalonen, Informaation välttäminen kunnallishallinnossa, Kunnallistieteellinen aikakauskirja 1/10
viointia ja käyttöä tarkastelevien tietokäyttäy-
tymisen (information behaviour)1 ja tietojoh-
tamisen (knowledge management)2 tutkimu-
straditioille. Tietokäyttäytymisen osalta artik-
kelissa nojataan Wilsonin (1997) esittämään
ja Goldboldin (2006) myöhemmin täydentä-
mään jäsennykseen, jossa tietokäyttäytyminen
ymmärretään toiminnalliseksi kokonaisuu-
deksi, joka koostuu sekä tiedonhankinnasta
(seeking) että informaation välttämisestä
(avoiding). Tiedonhankinnalla tarkoitetaan
toimintaa, joka käynnistyy yksilön kokemas-
ta tiedontarpeesta, mikä puolestaan johtaa
tietolähteiden valintaan, lähteiden äärelle ha-
keutumiseen, löydetyn tiedon arviointiin sekä
tiedon omaksumiseen (Savolainen, 1999).
Aktiivista tiedonhankintaa voidaan pitää yk-
silöiden tietokäyttäytymistä jäsentävän tutki-
muksen peruslähtökohtana. Esimerkiksi Sai-
rasen ja Savolaisen (2008) mukaan tiedonhan-
kinnan aktiivisuus on luettavissa jo Aristote-
leen teoksessa Metafysiikka, jossa arvellaan,
että ”kaikki ihmiset haluavat luonnostaan
tietää”3 (alun perin Johnson, 1996). Oletetta-
vasti myös poliittisten ja hallinnollisten pää-
tösten valmistelijat ja tekijät etsivät jatkuvas-
ti parempaa ja täsmällisempää tietoa päätös-
tensä pohjaksi. Informaation välttämisellä
tarkoitetaan artikkelissa sekä informaation
karttamista että informaatiolta välttymistä.
Karttamisella viitataan toimintaan, jossa yk-
silö tietoisesti torjuu osan saatavilla olevasta
informaatiosta. Informaation karttamisesta on
kysymys esimerkiksi silloin, kun viranhaltija
jättää osallistumista kuntalaisille järjestettyyn
keskustelutilaisuuteen. Informaatiolta vältty-
misellä tarkoitetaan puolestaan tilannetta,
jossa yksilö jää enemmän tai vähemmän tah-
tomattaan vaille tiettyä informaatiota. Infor-
maatiolta välttyminen voi olla seurausta esi-
1 Informaatiokäyttäytymisen sijaan artikkelissa käytetään
ilmaisua tietokäyttäytyminen, koska se kattaa myös sen
sosiaalisen ja kulttuurisen kontekstin, jossa informaatio-
ta tulkitaan.
2 Englanninkielinen ilmaisu ’knowledge management’
voidaan kääntää tietojohtamisen ohella myös tiedolla
johtamiseksi, tietämyksen hallinnaksi ja tietämyksen joh-
tamiseksi. Ks. informaation ja tiedon käsitteisiin sekä
informaatiota ja tietoa käsittelevien tutkimusalojen ke-
hittymisestä ja nykytilasta Savolainen & Kari (2008) ja
Huotari & Savolainen (2003).
3 “All men by nature desire to know” (Johnson, 1996).
merkiksi siitä, että luottamushenkilö ei puo-
luetaustansa johdosta kuulu informoitavien
piiriin.
Tietojohtaminen nähdään artikkelissa tut-
kimuksellisena viiteryhmänä, jonka keskipis-
teessä ovat tiedon luominen, organisointi,
jakaminen ja soveltaminen sekä näitä tukevat
rakenteet ja teknologiat (Lönnqvist et al.,
2007). Tietojohtamisen teoreettinen ja käytän-
nöllinen kontribuutio syntyy ymmärryksen
lisäämisestä organisaatioiden4 sisäisten sekä
niiden saatavilla olevan tiedon ja informaati-
on tunnistamiseen, välittämiseen ja käyttöön
liittyvien prosessien hallinnasta ja johtamises-
ta. Oletuksena tietojohtamisen piirissä on, että
yhteiskunnan tietovaltaistumisen myötä orga-
nisaatioiden menestyminen riippuu entistä
enemmän niiden kyvystä hyödyntää tietoa.
Selkeiden vastausten sijaan tietojohtamisen
tutkimuksessa on kuitenkin nostettu esiin lu-
kuisia paradokseja, jotka ovat seurausta eri-
laisista intresseistä johtuvista konflikteista ja
jatkuvasta tasapainoilusta toimintaprosessien
vaatimusten ja ihmisistä kumpuavien proses-
sien välillä (McKenzie & Winkelen, 2004).
Esimerkiksi lyhyen tähtäimen tavoitteiden
saavuttamisessa olennaista on, että organisaa-
tio kykenee hyödyntämään olemassaolevia
tietoresursseja mahdollisimman tehokkaasti,
kun taas toimintaympäristössä tapahtuvat
muutokset luovat organisaatioille paineita ja
mahdollisuuksia innovatiivisuuteen ja uuden
tiedon tuottamiseen (March, 1991). Siinä mis-
sä olemassa olevan tiedon hyödyntäminen
(knowledge exploitation) perustuu vakiintu-
neisiin rutiineihin ja toimintatapoihin sitoutu-
neeseen tietoon ja osaamiseen, uuden tiedon
etsimisessä (knowledge exploration) korostuu
uusien mahdollisuuksien ja erilaisten vaihto-
ehtojen etsiminen (March, 1991). Myös kun-
tayhteisöjen kehittymisen kannalta keskeisek-
si tekijäksi on arvioitu nousevan se, miten
4 Organisaatioiden ohella tiedolla on selitetty myös
alueiden ja kansakuntien menestymistä. Ks. tästä esim.
Ståhle, P. (2008) National Intellectual Capital as an Eco-
nomic Driver: Perspectives on Identication and Mea-
surement. Teoksessa G. Ahonen (toim.) Inspired by
Knowledge in Organizations. Essays in honour of Pro-
fessor Karl-Erik Sveiby in his 60th birthday 29th June
2008. Publications of the Swedish School of Economics
and Business Administration.
42
Harri Jalonen, Informaation välttäminen kunnallishallinnossa, Kunnallistieteellinen aikakauskirja 1/10
niissä kyetään hyödyntämään sisäisiä ja ulkoi-
sia tietovarantoja erityyppisissä ongelmanrat-
kaisu- ja päätöksentekotilanteissa (esim. Jones
et al., 2006; Stenvall & Syväjärvi, 2006; Ant-
tiroiko, 2000).
Kyseenalaistamatta Aristoteleen havaintoa
ihmisten luontaisesta taipumuksesta preferoi-
da tietämistä tietämättömyyden sijaan antavat
jo johdannossa kuvatut esimerkit syyn pohtia,
voisiko tiedonhankinnan ohella myös tiedon-
hankinnasta pidättäytyminen olla aktiivista
toimintaa, jonka ymmärtäminen vaatii lähem-
pää tarkastelua. Tutkimusten mukaan nimit-
täin näyttää siltä, että ainakin yksilöiden ar-
viot saatavilla olevan informaation arvosta
korreloivat informaatiokäyttäytymisen kanssa
(esim. Birchler & Bütler, 2007; Weick & Ad-
hford, 2001). Mikäli informaation arvioidaan
edistävän käsillä olevassa toimintatilanteessa
suoriutumista tai muutoin miellyttäväksi, ih-
miset ovat taipuvaisia aktiiviseen tiedonhank-
kimiseen. Jos taas informaation arvo koetaan
vähäiseksi tai epämiellyttäväksi, osa ihmisis-
preferoi aktiivista tietämättömyyttä ja pi-
dättäytyy tiedonhausta. Informaation välttä-
miseen liittyviä tekijöitä on analysoitu muun
muassa psykologiassa ja terveyssosiologiassa
(Sairanen & Savolainen, 2008). Näissä tutki-
muksissa on havaittu, että erityisesti stressiti-
lanteissa, kuten esimerkiksi sairastumisen
yhteydessä, ihmiset voidaan jakaa tietokäyt-
täytymisen suhteen aktiivisiin tiedonhankki-
joihin ja informaation välttelijöihin (Wilson,
1997, alun perin Miller & Mangan, 1983).
Goldboldin (2006) mukaan informaation vält-
tämistä voidaan selittää yksilön sisäisen ja
ulkoisen todellisuuden välisellä kuilulla (gap).
Kun yksilö arvioi oman tietämyksensä ja teh-
tävässä vaadittavan tiedon välisen kuilun liian
suureksi, riittävän pieneksi tai kuilu jää tun-
nistamatta, yksilö on taipuvainen pidättäyty-
mään tiedonhankinnasta. Artikkelin näkö-
kulmasta kysymys on tällöin joko informaa-
tion karttamisesta tai informaatiolta välttymi-
sestä.
Kuntatoimijoiden tietokäyttäytyminen on
yhteiskunnallisesti tärkeä ilmiö, joka on saa-
nut kuitenkin varsin vähän huomiota perintei-
sessä kunnallistutkimuksessa. Yhtenä oireena
tästä voidaan pitää mutkatonta tapaa, jolla
kunnallishallintoa käsittelevässä lainsäädän-
nössä ja tutkimuksessa ymmärretään infor-
maation ja päätöksenteon välinen suhde. Esi-
merkiksi viranhaltijoiden toteuttaman päätök-
senteon valmistelun tehtäväksi nähdään sen
varmistaminen, että päätöksentekijöillä on
käytettävissään riittävästi informaatiota ja
muuta taustamateriaalia erilaisista vaihtoeh-
doista asianmukaisen ratkaisun aikaansaami-
seksi (esim. Harjula & Prättälä 2004, Heuru
2000). Kysymys siitä, miten riittävä infor-
maatio ja muu taustamateriaali kerätään tai
mikä ehkä vielä tärkeämpää, miksi asioiden
valmisteluun liittyvä tiedonhankinta on ajoit-
tain puutteellista tai tarkoitushakuista (vrt.
Jalonen, 2007; Wiberg, 2005), jää sen sijaan
yllättävän vähälle huomiolle. Vaikka kunta-
toimijoiden tietokäyttäytymisestä ja kunnal-
lishallinnon tiedontarpeista onkin olemassa
jonkin verran tutkimustietoa (esim. Serola,
2009; Hyrkäs, 2009; Bäcklund, 2007; Jalonen,
2007; Stenvall & Syväjärvi, 2006; Borg, 2000;
Anttiroiko, 2000; Byström, 1999), kuntatoi-
mijoiden tiedonhankinnasta pidättäytyminen
on aihepiiri, josta ei kirjoittajan käsityksen
mukaan löydy juurikaan teoreettista tai em-
piiristä tutkimusta. Tämän artikkelin tehtävä-
nä on avata keskustelua kuntatoimijoiden
tietokäyttäytymisen ”pimeästä puolesta” – in-
formaation välttämisestä. Implisiittisenä ole-
tuksena on, että informaation välttäminen on
luultua yleisempi tietokäyttäytymisen selviy-
tymisstrategia kuntatoimijoiden kohtaamissa
monimutkaisissa tilanteissa. Myös monet tut-
kimustulokset viittaavat siihen, että kunnissa
hyödynnetään tietoa pinnallisesti ja sattuman-
varaisesti (esim. Stenvall & Syväjärvi, 2006;
Niiranen et al., 2005).
Kuntatoimijan tietomaisema
Yleisen käsityksen mukaan tietoyhteiskunnas-
sa organisaatioiden menestyminen riippuu
ratkaisevasti siitä, miten ne käsittelevät tietoa.
Vaikka tietoperustaisen organisaationäkemyk-
sen juuret ovatkin yritystutkimuksessa5 (esim.
Grant, 1996), on tietoprosessien ja organisaa-
5 Knowledge-based view of the rm (Grant, 1996).
43
Harri Jalonen, Informaation välttäminen kunnallishallinnossa, Kunnallistieteellinen aikakauskirja 1/10
tion menestymisen välinen yhteys huomattu
myös hallinnon tutkijoiden parissa. Esimer-
kiksi Millard (2003) käyttää ilmaisua know-
ledge-based government (kGovernment), jol-
la hän viittaa hallintoon, joka tarjoaa tiedon
hallintaan ja prosessointiin perustuvia palve-
luja kansalaisilleen ajasta ja paikasta riippu-
matta.
Tieto lisää yksilöiden ja organisaatioiden
toimintakykyä, sillä se toimii abstraktina työ-
välineenä edistäen toimijoiden suoriutumista
kulloinkin esillä olevista tehtävistä. Tiedon-
hankintatutkimuksen näkökulmasta tehtävistä
suoriutumisessa on kysymys tiedontarpeen
tyydyttämisestä, jossa hankittu tieto auttaa
tiedontarvitsijaa tietämyksessä havaitun kui-
lun ylin (Serola, 2009). Kuntayhteisöjen koh-
dalla tiedontarpeet voidaan jakaa esimerkiksi
sisäisen ja ulkoisen tiedon tarpeisiin. Sisäisil-
lä tiedontarpeilla tarkoitetaan tietoa, joka ku-
vaa kuntaorganisaation toiminnan laajuutta,
panoksia, prosesseja ja tuotoksia, kun taas
ulkoisen tiedon tarve koskee kuntaorganisaa-
tion toimintaympäristön tilaa, tapahtumia ja
muutoksia (Anttiroiko, 2000). Tiedontarpeita
voidaan jäsentää myös sen perusteella, mitä
tavoitteita tiedontarpeiden tyydyttämiseen
liittyy. Tällöin voidaan puhua praktisesta tai
orientoivasta tiedontarpeesta. Siinä missä
praktinen tiedontarve liittyy yksittäiseen on-
gelmanratkaisutilanteeseen, orientoivalla tie-
dontarpeella viitataan väljästi sisäisen ja ul-
koisen toimintaympäristön tapahtumien seu-
raamiseen ja tulkintaan (Byström, 1999). Daft
& Lengel (1986) ovat esittäneet hieman toi-
senlaisen jäsennyksen organisaatioiden tie-
donhankinnan tavoitteista. Heidän mukaansa
organisaatiot etsivät tietoa epävarmuuden ja
epäselvyyden vähentämiseksi, jossa epävar-
muus (uncertainty) tarkoittaa informaation
puutetta ja epäselvyys (equivocality) käsillä
olevaa asiaa koskevia monia erilaisia tulkin-
tamahdollisuuksia. Tästä seuraa, että ainoas-
taan epävarmuutta voidaan vähentää infor-
maatiota lisäämällä, kun taas epäselvyyden
vähentäminen edellyttää yhteisen tulkintake-
hikon rakentamista.
Tiedontarpeen kohteesta (sisäinen/ulkoi-
nen) tai tiedontarpeen tyydyttämiseen liitty-
västä tavoitteesta (praktinen/orientoiva tai
epävarmuus/epäselvyys) riippumatta artikke-
lissa arvioidaan, että kuntatoimijoiden kyky
ylittää erilaisia tietokuiluja toimii merkittä-
vänä kuntayhteisöjä menestyjiin ja häviäjiin
jakavana tekijänä. Arviota perustellaan lukui-
sissa tutkimuksissa analysoidulla yhteiskun-
nallis-taloudellisella murroksella, jonka myö-
tä kunnista on tullut aiempaa kompleksisem-
pia verkostoja, joiden toiminta on entistä
riippuvaisempaa paikallisista ja ylipaikallisis-
ta suhteista (esim. Laihonen, 2009; Hyrkäs,
2009; Nyholm, 2008; Jalonen, 2007; Haveri,
2003). Seurauksena tästä on kehittynyt mo-
nien rajasysteemien, kontaktipintojen ja teh-
täväalueiden kanssa tekemisissä oleva kunta-
organisaatio, jolla on poikkeuksellisen laaja
ja monipuolinen tiedontarve (Anttiroiko,
2000). Kunnallisten viranhaltijoiden ja luot-
tamushenkilöiden näkökulmasta kehitys on
merkinnyt tietomaiseman monimutkaistumis-
ta. Tietomaisemaa käytetään artikkelissa ver-
tauskuvana, jolla viitataan kaikkiin niihin
objektiivisiin ja subjektiivisiin käsityksiin,
joita viranhaltijat ja luottamushenkilöt liittä-
vät ympärillään olevaan informaatioon ja tie-
toon. Kuntatoimijoiden tietomaiseman moni-
mutkaisuuteen vaikuttavat monet muutosvoi-
mat, joista tärkeimpiä on pyritty hahmottele-
maan kuvassa 1.
Maisema-metaforaa voidaan pitää osuva-
na, sillä se kattaa sekä ympäristön havaitse-
miseen liittyvän subjektiivisuuden että ympä-
ristön moninaisuuden. Havaitsemisen subjek-
tiivisuudella viitataan siihen, että tietomaise-
man koostumus riippuu paljolti yksilön ase-
masta (Jalonen, 2008). Esimerkiksi kunnan
taloussuunnittelusta vastaava viranhaltija hyö-
dyntää omassa toiminnassaan todennäköises-
ti erilaista tietoainesta kuin kunnan sosiaali-
lautakunnassa istuva luottamushenkilö. Siinä
missä viranhaltija luottaa palvelujen tuotta-
vuutta ja prosessien tehokkuutta kuvaavaan
mittaustietoon, tilastoihin ja kuntien vertailu-
tietoihin, uusiin palvelutuotannon muotoihin
liittyvään arviointi- ja tutkimustietoon sekä
valtion suunnalta tulevaan normi-, resurssi- ja
informaatio-ohjaukseen, luottamushenkilön
tietomaisemassa korostuvat kuntalaisten il-
maisemat preferenssit, kuntakohtaiset poliit-
tiset ja demografiset erityispiirteet sekä tiedo-
44
Harri Jalonen, Informaation välttäminen kunnallishallinnossa, Kunnallistieteellinen aikakauskirja 1/10
tusvälineiden kautta välittyvät odotukset,
vaatimukset ja palaute. Ympäristön moninai-
suus puolestaan konkretisoituu tietomaiseman
’rosoisuutena’ ja jatkuvana muuttumisena (vrt.
Maula, 2004). Kuntatoimijan tietomaisema
muodostuu kukkuloista ja laaksoista, jossa
kukkulat edustavat helposti erotettavia ”kesy-
jä ongelmia” (tame problem). Kesyt ongelmat
voidaan määritellä täydellisesti, minkä joh-
dosta on mahdollista laatia myös tyhjentävä
luettelo operaatioista, joita ongelman ratkai-
semisessa voidaan käyttää (Raisio, 2008; Ja-
lonen, 2007; Sotarauta, 1996). Vastaavasti
tietomaiseman laaksot symbolisoivat vaikeas-
ti tunnistettavia ”ilkeitä ongelmia” (wicked
problem), joille on tyypillistä ristiriitaiset tul-
kinnat, useat erilaiset ja keskenään kilpailevat
selitysmallit sekä yksittäisten ongelmien kyt-
keytyminen osaksi laajempaa kokonaisuutta
(Raisio, 2008; Jalonen, 2007; Sotarauta,
1996).
Kuntayhteisössä epävarmuus voi liittyä
esimerkiksi taloudelliseen ja demografiseen
kehitykseen, jossa kehitykseen vaikuttavat
muuttujat (väestö, ikärakenne, työttömät) ovat
tiedossa, mutta niiden tulevat arvot aiheutta-
vat epätietoisuutta (Anttiroiko & Savolainen,
2000). Moniselitteisyys puolestaan voi ilmetä
esimerkiksi informaatioteknologian, globali-
saation, ilmastonmuutoksen, ikääntymisen
sekä talouden uudelleenrakenteistumisen kal-
taisiin ilmiöihin liittyvinä tulkintavaikeuksina.
Kuntatoimijoiden tietomaiseman monitulkin-
taisuutta lisää omalta osaltaan median kautta
välittyvät odotukset, vaatimukset ja palaute
sekä kuntayhteistyöhön liittyvät tiedolliset
haasteet. Kontingenssiteoreettisen olettamuk-
sen mukaisesti tietomaiseman monimutkais-
tumisen nähdään merkitsevän kuntien toimin-
nan painopisteen siirtymistä kohti tieto- ja
kommunikaatiointensiivisiä muotoja (Pelto-
nen, 2002; Anttiroiko, 2000; Blackler, 1995).
Kunnallishallinnossa kehityksen arvioidaan
edellyttävän erityistä panostamista tietovirto-
jen hallintaan sekä asiantuntijoihin sitoutu-
neen tiedon jakamiseen liittyvien esteiden
purkamiseen (esim. Laihonen, 2009; Jalonen,
2007).
Kuntatoimijan tietokäyttäytymistä
ohjaavat informaatiofiltterit
Kesyjen ja ilkeiden ongelmien merkittävin ero
kohdistuu siihen, mitä tavoitetta ongelmiin
liittyvien tietotarpeiden tyydyttäminen palve-
lee sekä siihen, millaista tietokäyttäytymistä
ongelmien tunnistaminen ja ratkaiseminen
edellyttää. Kesyihin ongelmiin liittyvien tie-
totarpeiden tyydyttämisen tavoitteena on epä-
Kuva 1. Kuntatoimijan tietomaiseman monimutkaisuutta lisääviä muutosvoimia.
45
Harri Jalonen, Informaation välttäminen kunnallishallinnossa, Kunnallistieteellinen aikakauskirja 1/10
varmuuden vähentäminen, kun taas ilkeisiin
ongelmiin liittyvien tietotarpeiden tyydyttä-
misellä tähdätään epäselvyyden vähentämi-
seen. Daftia ja Lengeliä (1986) mukaillen
epävarmuus ilmenee tehtävän vaatiman tiedon
ja toimijan hallussa olevan tiedon välisenä
erotuksena, mikä tarkoittaa sitä, että epävar-
muutta voidaan vähentää tietoa lisäämällä.
Taustaoletuksena on, että asioihin vaikuttavat
tekijät voidaan tunnistaa, jolloin kuntatoimi-
joiden tehtäväksi jää ongelman eksplisiittinen
muotoilu ja sen ratkaisemiseksi tarvittavan
tiedon etsiminen. Epäselvyys näkyy puoles-
taan hämmennyksenä ja ymmärryksen puut-
teena. Toisin kuin epävarmuuden vähentämi-
sessä, epäselvyyden hallinnassa ei voida tur-
vautua yksinkertaiseen kysymys–vastaus-
tyyppiseen tiedonvaihtoon. Epäselvyyden
maailma on täynnä moniulotteisia ongelmia,
joiden haltuunottoa ei voida edistää pelkäs-
tään informaatiota lisäämällä. Epäselvyyden
vähentämisessä olennaisempaa on pyrkiä luo-
maan yhteisiä merkityksiä ja tulkintoja
(Weick, 1995).
Kun edellä esitetty yhdistetään Godboldin
(2006) tekemään havaintoon koskien tiedon-
tarvitsijan tietämyksessään kokeman kuilun
vaikutusta yksilön tietokäyttäytymiseen, voi-
daan olettaa, että kuntatoimijoiden tietokäyt-
täytymisen aktiivisuus riippuu tietotarpeiden,
tiedonhankintaprosessin ja lopputuloksen
muodostaman kokonaisuuden ennakoitavuu-
desta. Mitä ennakoitavammaksi kokonaisuus
arvioidaan, sitä mielekkäämmäksi myös tie-
donhankinta koetaan. Vastaavasti, mitä enem-
män tiedonhankintaan liittyy epätietoisuutta,
sitä houkuttelevammaksi vaihtoehdoksi nou-
see tiedonhankinnasta pidättäytyminen. Toisin
sanoen, mikäli kuntatoimijan edessä avautuva
tietokuilu koetaan toivottoman laajana, sen
ylittämistä ei pidetä mahdollisena, minkä joh-
dosta myöskään tiedonhankintaan ei välttä-
mättä panosteta riittävästi (vrt. Sairanen &
Savolainen, 2008). Tietokuilu ymmärretään
kunnan sisäistä ja ulkoista toimintaympäristöä
koskevana epävarmuutena ja epäselvyytenä,
joka syntyy kognitiivisten, sosiaalisten, tek-
nologisten, kulttuuristen ja taloudellisten
(esim. Godbold, 2006; Wilson, 1997; Johnson,
1996) tekijöiden yhteisvaikutuksesta. Kogni-
tiiviset, sosiaaliset, teknologiset, kulttuuriset
ja taloudelliset tekijät ymmärretään artikke-
lissa kuntatoimijoiden tietokäyttäytymistä oh-
jaaviksi informaatiofilttereiksi, jotka rajoitta-
vat toimintaympäristön havainnointia, ilmiöi-
den käsitteellistämistä sekä tulkintojen muut-
tamista toiminnaksi (vrt. Ansoff, 1984). Infor-
maatiofiltterit tuottavat tietokäyttäytymistä,
jota tässä artikkelissa kutsutaan informaation
välttämiseksi. Informaation välttämisessä on
tärkeää ymmärtää että kysymys voi olla yhtä
hyvin aktiivisesta ja tietoisesta tiedonhankin-
nasta pidättäytymistä kuin myös olosuhteista
johtuvasta toiminnasta. Molemmissa tapauk-
sissa seurauksena on, että vain osa kuntatoi-
mijoiden kohtaamasta informaatiovirrasta
välittyy päätöksenteon prosesseihin.
Reaalimaailmasta tunnistettavissa olevan
artefaktin sijaan informaatiofiltteri on tieto-
maiseman tapaan vertauskuvallinen käsite,
Kuva 2. Tietokuilu, informaatioltterit ja tietokäyttäytyminen.
46
Harri Jalonen, Informaation välttäminen kunnallishallinnossa, Kunnallistieteellinen aikakauskirja 1/10
jonka avulla voidaan kiinnittää huomiota kun-
tatoimijoiden tietokäyttäytymiseen uudella
tavalla. Informaatiofiltterin purkaminen kog-
nitiiviseen, sosiaaliseen, teknologiseen, kult-
tuuriseen ja taloudelliseen ulottuvuuteen aut-
taa jäsentämään ja tunnistamaan informaation
kulkua heikentäviä ja estäviä tekijöitä kunnal-
lishallinnon arjessa. Kysymys on holistisesta
lähestymistavasta, jossa yksilö- ja organisaa-
tiotason tekijät yhdistyvät julkishallinnon eri-
tyispiirteisiin.
Kognitiivinen informaatiofiltteri
Kognitiivisella viitataan yleisesti havaitsemi-
sen, ajattelun, ongelmanratkaisun, muistin ja
päätöksenteon kaltaisiin tiedollisiin toimintoi-
hin. Tiedollisista toiminnoista rakentuu ihmi-
sen kognitio, joka voidaan ymmärtää erään-
laiseksi mielen tiekartaksi, joka ohjaa yksilön
toimintaa. Kognitio on samanaikaisesti sekä
tiedollisten toimintojen tulos että näitä toimin-
toja ohjaava mekanismi. Kognitio vaikuttaa
keskeisesti myös siihen, miten yksilö suhtau-
tuu tarjolla olevaan informaatioon. Hieman
yksinkertaistaen voidaan esittää, että mitä ky-
vykkäämpi yksilö on kognitiivisesti, sitä pa-
remmat mahdollisuudet yksilöllä on havaita
ja ymmärtää ympärillään olevaa informaatio-
ta. Toisaalta kyvykkäinkin yksilö on aina kog-
nitiivisesti rajoittunut, minkä johdosta infor-
maation havainnointi ja ymmärtäminen on
lähtökohtaisesti aina puutteellista.
Yksilön tiedollisen kapasiteetin rajoja voi-
daan lähestyä kognitiivisen dissonanssin-
sitteellä, jolla tarkoitetaan yksilön kokemaa
epävarmuutta tilanteissa, joissa tämä kohtaa
oman kognitionsa kanssa ristiriidassa olevaa
informaatiota (Wilson, 1997). Yksilön mielen
ja ympäristön välinen riitasointu johtaa vali-
koivaan tietokäyttäytymiseen, jossa yksilön
tiedonhankinta rajautuu etupäässä ennakko-
käsityksiä vahvistavan informaation etsimi-
seen. Ennakkokäsityksiä vahvistava tietokäyt-
täytyminen on tyypillistä tilanteissa, joissa
tarjolla olevan informaation määrä ylittää yk-
silön tiedonprosessointikapasiteetin tai kun
yksilö pyrkii pitämään etäisyyttä arkaluontoi-
seksi arvioimaansa asiaan (Johnson, 1996).
Molemmissa tapauksissa informaation välttä-
minen toimii yksilön selviytymiskeinona.
Vakkuria (2008) mukaillen informaation vält-
täminen voidaan rinnastaa hedelmäsuolaksi,
jonka avulla yksilö voi vähentää informaatio-
ähkystä johtuvaa närästystä. Pahimmillaan
kognitiivinen dissonanssi merkitsee kuitenkin
rituaalinomaista tietokäyttäytymistä, jossa
informaation etsimisen sijaan yksilö tosi-
asiassa vahvistaa vain omia uskomuksiaan
(Hammond et al., 1998).
Kognitiivista rajoittuneisuutta voidaan
konkretisoida esimerkiksi vertailemalla pää-
töksenteon peruslähestymistapoina pidettyjä
rationaalisia ja inkrementaalisia päätöksente-
koteorioita. Rationaalinen päätöksenteko edel-
lyttää puhdasoppisimmillaan, että kaikki pää-
tösvaihtoehdot kaikkine seurauksineen voi-
daan laittaa paremmuusjärjestykseen (Simon,
1982). Tämä on kuitenkin useimmiten mah-
dotonta, koska päätösvaihtoehtojen täydelli-
nen tunnistaminen merkitsisi samalla, että
päätöksentekijällä on käytössään täydellinen
informaatio päätösvaihtoehdoista ja niiden
seurauksista. Inkrementaalisessa päätöksen-
tekoteoriassa puolestaan hyväksytään, että
ihmisillä on rajoitetusti kykyä, tietoa ja taitoa
arvioida erilaisia vaihtoehtoja ja niiden seu-
rauksia. Inkrementaalisen päätöksentekoteo-
rian valossa informaation välttäminen voidaan
nähdä luonnollisena osana yksilön kognitii-
vista kyvykkyyttä ja päätöksentekoon väistä-
mättä kuuluvana elementtinä.
Yksilön kognitiivinen rajoittuneisuus on
tunnistettavissa myös kunnallishallintoa -
sittelevässä kirjallisuudessa. Esimerkiksi Ja-
losen (2007) tutkimuksessa haastatellun vi-
ranhaltijan mukaan tiedonhankinnan vinoutu-
minen on tyypillistä päätöksenteon valmiste-
lutyössä: ”…se menee siihen ajatukseen, että
kuinka laajasti aikoo tuoda näkökulmia, kos-
ka täydelliseen ei kuitenkaan ole mahdolli-
suuksia. Aika paljon se riippuu viranhaltijan
ennakkokäsityksistä jotakin asiaa kohtaan.
Jostainhan ennakkokäsitys on syntynyt ja sit-
ten lähtee tarkistamaan asioita ja keräämään
informaatiota juuri ennakkokäsityksen poh-
jalta. Näin tulee rajattua tiedonlähteitä”. Vi-
ranhaltijoiden tiedonhankinnan vinoutuminen
käy ilmi myös Puustisen (2006) tutkimukses-
ta, jossa selvitettiin suomalaisen kaavoittaja-
47
Harri Jalonen, Informaation välttäminen kunnallishallinnossa, Kunnallistieteellinen aikakauskirja 1/10
profession kehittymistä. Yhden haastatellun
kaavoittajan mukaan on selvää, että kaupun-
kisuunnittelussa tulee vastaan tilanteita, jois-
sa ”…itsekin tulee harrastettua aikaa raakaa
sellaista diktatuuria sen suhteen, että mitä
asioita huomioidaan.” Viranhaltijan profes-
sionaalinen tieto toimii tällöin keinona, jonka
avulla voidaan välttää toisten professionaalis-
ten ryhmien ja maallikoiden tarjoamaa infor-
maatiota (Puustinen, 2006). Möttönen (2007)
on samoilla linjoilla arvioidessaan, että fak-
tojen muodossa esitettävällä formaalilla tie-
dolla ei ole merkitystä, mikäli se on ristirii-
dassa kuntatoimijan omaksuman informaalin
tiedon kanssa. Möttösen tulkinta saa tukea
muun muassa Hyyryläiseltä (2006), jonka mu-
kaan kysymys on tietämisen subjektiivisuu-
desta. Hyyryläinen lainaa Hayekia (1952)6
todetessaan, että ”useimmat sosiaalisen tai
inhimillisen toiminnan kohteet eivät ole ob-
jektiivisia faktoja, vaan asiat ovat mitä toimi-
vat ihmiset ajattelevat niiden olevan”.
Ennakkokäsitysten kanssa ristiriidassa
olevan informaation välttämiseen syyllistyvät
viranhaltijoiden ohella myös luottamushenki-
löt. Bäcklundin (2007) haastattelema luotta-
mushenkilö myöntää, että ”omalta kannalta
katsottuna laadukas tieto on sellaista, joka
koskettaa jollakin tavalla sitä mitä itse ajat-
telee tai tekee. Omaan ajatteluun kytkeytyvää
tietoa tulee hankituksi ja on hienoa, kun löy-
tää sellaista tietoa, joka sävähdyttää. Paljon
tulee sellaistakin tietoa, jonka näkökulma ei
tunnu merkitykselliseltä”. Kauppisen et al.
(2009) mukaan kysymys on ”kielteisistä tie-
täjistä”, jotka pitävät esimerkiksi kuntien pää-
töksiin liittyvää ennakkoarviointia ja uusien
vaihtoehtojen etsimistä viranhaltijoiden ja
luottamushenkilöiden ajan haaskaamisena.
Päätösten ennakkoarviointi on turhaa, koska
he omien sanojensa mukaan ”jo tietävät tar-
vittavat asiat”. Tosiasiallisesti ”kaiken tietä-
misessä” lienee kuitenkin kysymys yltiöopti-
mistisesta toiveesta, jolle ei löydy tukea tut-
kimuksesta. Esimerkiksi Stenvall & Syväjär-
vi (2006) kiinnittävät huomiota kuntatoimi-
joiden puutteelliseen tietopohjaan hyvinvoin-
6 Hayek, F. A. (1952) The Counter-Revolution of Scien-
ce: Studies on the Abuse of Reason.
tipolitiikan isojen linjausten näkemisessä ja
niiden merkityksen ymmärtämisessä omassa
päätöksenteossaan. Informaatio-ohjauksessa
välitettävän informaation ja kuntien hyödyn-
tämän informaation välissä näyttäisi vallitse-
van jonkinasteinen kuilu (Jalonen, 2008).
Informaation määrän ja laadun, aikapulan
sekä hallintokunnittain sektoroituneiden toi-
mintatapojen ohella kuntatoimijoiden kogni-
tiivinen kyvykkyys heikentää valtion infor-
maatio-ohjauksen vaikuttavuutta kunnallises-
sa valmistelussa ja päätöksenteossa.
Edellä esitetyt poiminnat suomalaisten
kuntatoimijoiden tietokäyttäytymisestä ovat
linjassa lukuisten tutkimushavaintojen kanssa,
joiden mukaan ihmisten huomiokyky on ra-
jallinen, merkitykselliseksi tiedoksi tunniste-
taan useimmiten vain sellainen informaatio,
jonka yksilö kykenee liittämään omaan maa-
ilmankuvaansa ja että tiedolla, joka on risti-
riidassa päättäjän omaksuman kanssa, ei ole
juurikaan merkitystä (esim. Bonabeau, 2009;
Taleb, 2007; Wilson, 1997; Johnson, 1996;
March, 1994; Simon, 1982). Argyrisin (1996)
tapaan voidaan puhua myös opitusta kyvyttö-
myydestä (skilled incompetence), jolla tarkoi-
tetaan koulutuksen ja kokemuksen myötä
syntynyttä ja syvään juurtunutta tapaa nähdä
asiat sekä haluttomuutta asettaa niitä kyseen-
alaisiksi (Harisalo & Aarrevaara, 2006). In-
formaatiota havainnoidaan ja omaksutaan
olemassa olevan tietoperustan rajaamissa puit-
teissa. Lyhyesti kysymys on siitä, että infor-
maatio, joka ei ”resonoi” tulkitsijansa arjessa
(Bäcklund, 2007), koetaan häiriötekijäksi, jota
pyritään välttämään.
Sosiaalinen informaatiofiltteri
Informaatiokäyttäytymisen tutkimuksen yh-
tenä sisäisenä vedenjakajana toimii käsitys
siitä, nähdäänkö tietäminen (knowing) yksi-
löllisenä vai yhteisöllisenä toimintana. Yksi-
lökeskeisessä lähestymistavassa tietäminen
ymmärretään yksilön mielessä tapahtuvaksi
käsittämisen ja ymmärtämisen prosessiksi,
minkä seurauksena tutkimuksen painopistee-
nä on ollut tiedonhakuun liittyvien aktiviteet-
tien mallintaminen (esim. Wilson, 2002). Tä-
män artikkelin viitekehyksessä ongelmallista
48
Harri Jalonen, Informaation välttäminen kunnallishallinnossa, Kunnallistieteellinen aikakauskirja 1/10
lähestymistavassa on kuitenkin se, että siinä
tiedonhankinnan katsotaan tapahtuvan irral-
laan muusta toiminnasta. Yhteisökeskeisessä
lähestymistavassa tietäminen ymmärretään
erilaisissa vuorovaikutustilanteissa tapahtu-
vien kohtaamisten seuraukseksi, jolloin myös
tutkimuksellinen mielenkiinto kohdistuu tie-
donhankintaa ohjaaviin sosiaalisiin mekanis-
meihin.
Tietokäyttäytymiseen vaikuttavien sosiaa-
listen mekanismien roolia voidaan tarkastella
esimerkiksi Proppin (1999) informaation kol-
lektiivisen prosessointimallin (collective in-
formation processing) näkökulmasta. Olen-
naista Proppin mallissa on vuorovaikutus,
joka joko edistää tai estää informaation han-
kintaa ja hyödyntämistä. Vaikka yhteistyötä
tekevillä yksilöillä onkin htökohtaisesti
mahdollisuus kerätä enemmän informaatiota,
kuin mihin yksilöinä toimien kykenisivät,
vuorovaikutukseen liittyvien ryhmädynaamis-
ten tekijöiden johdosta tämän potentiaalin
realisoiminen kuitenkin usein epäonnistuu.
Vuorovaikutuksen kääntöpuolena voikin olla
valikoivaa tietokäyttäytymistä, jossa ryhmään
kuuluvien jäsenten sisäistämien normien ja
ryhmän omaksuman totuuden kanssa ristirii-
dassa olevan tiedon hankkimista pidetään tar-
peettomana. Janis (1972) puhuu ryhmäajatte-
lusta (group thinking), jolla hän tarkoittaa
tilanteita, joissa toimijat arvostavat enemmän
viiteryhmänsä yksimielisyyttä kuin omia ar-
vioitaan ja näkemyksiään. Kuten kognitiivinen
dissonanssikin, myös ryhmädynamiikasta joh-
tuva sosiaalinen dissonanssi synnyttää vali-
koivaa tietokäyttäytymistä. Yksilön mielen ja
ympäristön välisen riitasoinnun sijaan sosiaa-
lisessa dissonanssissa on kysymys ryhmädy-
namiikan ohjaamasta tietokäyttäytymisestä,
joka kognitiivisen dissonanssin tavoin kaven-
taa hyödynnettävän informaation määrää ja
laatua.
Sosiaalisen dissonanssin ohella voidaan
puhua myös ryhmän sosiaalisesta identitee-
tistä, jolla viitataan yhteenkuuluvuuden ja
luottamuksen kaltaisiin ilmiöihin. Sen lisäksi,
että sosiaalinen identiteetti syntyy yhdessä
tekemisestä, kysymys on myös toimijoiden
käyttäytymistä ohjaavasta tekijästä. Tämän
artikkelin näkökulmasta mielenkiintoista on
tarkastella ryhmän sosiaalisen identiteetin
myötä syntyvän tiedollisen piirin (Koivuaho,
2005) merkitystä yksilöiden tietokäyttäytymi-
sessä. Tiedollinen piiri voidaan ymmärtää
Chatmania (1999) mukaillen ryhmän jäsenten
omaksumista normeista ja arvoista sekä ryh-
män käyttämästä kielestä muodostuvaksi yh-
teiseksi maailmankuvaksi (world view), joka
vaikuttaa myös piiriin kuuluvien toimijoiden
tiedonhankinnan käytäntöihin. Tämä johtuu
tiedollisen piirin ympärille muodostuneista
rajoista (boundaries), joiden perusteella toi-
mijat voidaan luokitella sisäpiiriläisiin ja ul-
kopuolisiin. Chatmanin (1999) mukaan tie-
donhankinta kohdistuu lähteisiin, jotka miel-
letään kuuluvan toimijan ’omaan’ tiedolliseen
piiriin.
Ryhmäajattelusta, tiedollisista piireistä ja
muista yhteistyöhön liittyvistä ongelmista
löytyy runsaasti käytännön esimerkkejä myös
suomalaisessa kunnallishallintoa käsitteleväs-
kirjallisuudessa ja tutkimuksessa. Muun
muassa Bäcklund (2007) on kiinnittänyt huo-
miota vaikeuksiin, jotka liittyvät kuntalaisten
kokemustiedon hyödyntämiseen. Bäcklundin
mukaan keskeisiä ongelmia ovat ”hallinnolli-
set sektorirajat, jotka pilkkovat asukkaiden
arjen hallinnon toiminnan logiikkaan” sekä
epäselvyys siitä, mikä on viranhaltijoiden ja
luottamushenkiöiden rooli kuntalaisten koke-
mustiedon välittämisessä osaksi kunnallisia
valmistelu- ja päätöksentekoprosesseja. Tie-
dollisen piirin tulkintakehyksessä viranhaltijat
ja luottamushenkilöt muodostavat ’sisäpiiri-
läisten’ ryhmän, kun taas kuntalaiset määri-
tellään ’ulkopuolisiksi’. Tämä käy ilmi esi-
merkiksi Puustisen (2006) tutkimuksesta,
jossa selvitettiin suomalaisen kaavoittajapro-
fession syntyä ja vuorovaikutukseen liittyviä
haasteita. Puustisen mukaan kuntien kaavoit-
tajat tulkitsevat kuntalaisten yhteydenotot
häiritseviksi, koska niiden koetaan vievän re-
sursseja varsinaiselta suunnittelulta. Kaavoit-
tajien mielestä kuntalaiset ovat lähinnä ”oman
elämänsä asiantuntijoita”, joiden tarjoamaan
tietoon on suhtauduttava varauksellisesti
(Puustinen, 2006). Paikoitellen tilanteet kär-
jistyvät vastakkainasetteluksi, jossa viranhal-
tijat ja kuntalaiset keskittyvät puhumaan tois-
tensa ohi. Harjun (2002) kuvaus kuntalaisten
49
Harri Jalonen, Informaation välttäminen kunnallishallinnossa, Kunnallistieteellinen aikakauskirja 1/10
kuulemistilaisuuksista kertoo karua kieltä yh-
teistyöhön liittyvistä ongelmista. Harjun mu-
kaan osaa ”suunnittelijoista odottaa hankkees-
ta ärtynyt ja negatiivisesti suhtautuva kaupun-
kilaisten joukko, kun taas suunnittelijaporras
saapuu tilaisuuteen vastustukseen ja sanahark-
kaan varautuneena”. Yksi Harjun tutkimuk-
sessa haastateltu viranhaltija harmittelee, että
”asukastilaisuuksissa kuntalaiset ovat kuin
hyeenat kimpussa”. Ehkä voidaan jopa puhua
Airaksista (2009) mukaillen kunnallishallintoa
vaivaavasta organisoidusta saamattomuudes-
ta ja rationaalisesta apatiasta, joka ilmenee
eliitin ja eliittiin kuulumattomien välisenä re-
torisena muurina ja joka vaikeuttaa erityises-
ti eliittiin kuulumattomien hyödyntämisen
informaation lähteinä. Myös informaation
henkilöitymisen on todettu ohjaavan kuntatoi-
mijoiden tiedonhankintaa. Jalosen (2007) tut-
kimuksessa haastatellun luottamushenkilön
mukaan ”informaation uskottavuus perustuu
usein henkilöön.” Samaisessa tutkimuksessa
haastateltu viranhaltija on samoilla linjoilla
arvellessaan, että ”usein katsotaan, että jon-
kun asiantuntemus ja informaatio on arvok-
kaampaa kuin jonkun toisen”. Tiedonhankin-
nan näkökulmasta informaation henkilöitymi-
nen johtaa toimintaan, jossa luotettavaksi ar-
vioidun henkilön kautta tarjolla olevaan infor-
maatioon suhtaudutaan asiallisesti, kun taas
epäluotettavaksi koetun henkilön tarjoama
informaatio sivuutetaan.
Kuntatoimijoiden vinoutunutta tietokäyt-
täytymistä voidaan selittää myös valmiiksi
muotoilluilla intresseillä (Nyholm, 2008, alun
perin Clegg et al., 19997), joilla viitataan po-
liittisen päätöksentekojärjestelmän perusteel-
la muotoutuneisiin tavoiteasetteluihin. Tavoi-
teasetteluina ilmenevät valmiiksi muotoillut
intressit ovat mielenkiintoisia, koska ne hei-
jastuvat väistämättä myös kuntatoimijoiden
tietokäyttäytymiseen. Hieman yksinkertaista-
en voidaan esittää, että mitä paremmin käsil-
oleva asia sopii kuntatoimijan intressiin,
sitä enemmän tämä on valmis panostamaan
myös tavoitteen kannalta olennaisen tiedon
7 Clegg, S. R., Ibarra-Colado, E. & Bueno-Rodriquez, L.
(1999) Global Management, Universal Theories and Lo-
cal Realities.
hakemiseen. Jos taas käsillä oleva asia on ris-
tiriidassa kuntatoimijan omaksuman intressin
kanssa, kuntatoimijalla syntyy houkutus vält-
tää informaatiota, joka uhkaa tavoitteen saa-
vuttamista.
Kuntayhteisön sisäisten konfliktien ohella
kuntatoimijoiden tiedonhankintaa vinouttava-
na tekijänä toimii politiikan ja hallinnon kie-
leen liittyvät haasteet. Kieleen liittyviä haas-
teita voidaan lähestyä esimerkiksi Weberin
(1964) ajatuksella, jonka mukaan ihmisillä,
joilla ei ole yhteistä kieltä, ei ole myöskään
todellisia mahdollisuuksia osallistua vuoro-
vaikutusprosesseihin (Harisalo & Aarrevaara,
2006). Abbotin (1988) tulkinnan mukaan ky-
symys on professioiden pyrkimyksestä suoja-
ta ”valtuutustaan yhteiskunnallisten ongel-
mien määrittelijöinä ja ratkaisijoina abstrak-
tin, professionaalisen kielen avulla” (Puusti-
nen, 2006). Kieli vaikuttaa merkittävällä ta-
valla myös niihin valintoihin, joita kuntatoi-
mijat tekevät tiedonhankinnan suhteen. Sään-
tönä tältä osin näyttäisi olevan, että mitä eri-
laisempi on toimijoiden (viranhaltijat ja
luottamushenkilöt versus kuntalaiset) käyttä-
mä kieli, sitä vähäisempää on myös toimijoi-
den välinen tiedonvaihto. Puustisen (2006)
tutkimuksesta poimittu kaavoittajan haastat-
telusitaatti kuvastaa osuvasti kielen ja tiedon-
hankinnan välistä suhdetta: ”Totta kai, mitä
sanoisin, että mitä paremmin osallistuja
pystyy oman kantansa argumentoimaan, niin
kuin ilmaisemaan, niin sitä paremmin se tulee
huomioiduksi”. Pahimmillaan kieli toimii suo-
dattimena, joka ehkäisee kokonaan tietynlai-
sen informaation välittymisen kunnan päätök-
sentekoprosesseihin. Bäcklund (2007) puhuu
poliittis-hallinnollisten prosessien ”kieliopis-
ta”, jolla hän viittaa byrokraattisiin käytäntöi-
hin sitoutuneisiin tiedon esittämisen tapoihin.
Tiedonhankinnan näkökulmasta kyseinen kie-
lioppi on ongelmallinen, koska ilman yhteistä
kielioppia asiat eivät yksinkertaisesti ole ole-
massa. Kuntalaisten kokemuksellisen tiedon
saaminen osaksi kunnallista päätöksentekoa
edellyttääkin Bäcklundin (2007) mukaan tie-
don kääntämistä poliittis-hallinnolliselle kie-
lelle. Kieleen liittyvät haasteet nousivat esiin
myös Salosen (2004) kouluarviointien prob-
lematiikkaa tarkastelevassa tutkimuksessa,
50
Harri Jalonen, Informaation välttäminen kunnallishallinnossa, Kunnallistieteellinen aikakauskirja 1/10
jossa havaittiin, että käsitykseen kouluaudi-
tointien hyödynnettävyydestä liittyy läheises-
ti se, että arvioijilla ja arvioitavilla on audi-
toinnissa yhteinen kieli.
Kuntatoimijoiden ja kuntalaisten väliseen
vuorovaikutukseen liittyvien ongelmien ohel-
la myös hallinnon sisältä voidaan löytää teki-
jöitä, jotka johtavat informaation välttämiseen.
Eräs tapa on tarkastella valtion informaatio-
ohjauksen toimivuutta. Informaatio-ohjauksel-
la viitataan toimintaan, jossa valtio pyrkii oh-
jaamaan kuntia haluamaansa suuntaan tietoa
tarjoamalla. Tutkimusten mukaan informaatio-
ohjaus ei kuitenkaan toimi halutulla tavalla.
Informaatio-ohjauksen ongelmina on pidetty
muun muassa informaatio-ohjauksen jäsenty-
mätöntä suhdetta valtion harjoittamaan resurs-
si- ja normiohjaukseen, mistä johtuen myös
informaatio-ohjauksen tulokset ovat jääneet
sattumanvaraisiksi ja vaikuttavuudeltaan hei-
koiksi (Stenvall & Syväjärvi, 2006). Selitystä
informaatio-ohjauksen ongelmiin voidaan etsiä
myös valtion ja kuntatoimijoiden välisestä
vuorovaikutuksesta. Stenvall ja Syväjärvi
(2006) pitävät yhtenä keskeisenä ongelmana
valtion keskushallinnon toimijoiden tietämät-
tömyyttä kunnallisesta toiminnasta. Tämä nä-
kyy siinä, että keskushallinnossa ei ole kovin
hyvää kuvaa siitä, miten informaatio-ohjauk-
sen vaikutukset syntyvät kunnallisessa toimin-
taympäristössä. Toisena ongelmana Stenvall
ja Syväjärvi (2006) mainitsevat tiedon tarpei-
den erilaisuuden valtion ja kuntien toimijoiden
välillä, mikä näkyy esimerkiksi siinä, että val-
tion tarjoaman arviointi- ja seurantatiedon ei
juurikaan koeta palvelevan paikallistason toi-
minnan kehittämistä. Tämä artikkelin näkökul-
masta kuntatoimijoiden penseä suhtautuminen
informaatio-ohjaukseen johtaa tietokäyttäyty-
miseen, jossa valtion välittämään tietoon suh-
taudutaan varauksellisesti. Systemaattisen
hyödyntämisen sijaan ohjausinformaatio kyt-
keytyy kuntien päätöksentekoprosesseihin sat-
tumanvaraisesti. Lainaus Helsingin Sanomista
on tässä suhteessa paljon puhuva: ”Käytän-
nössä se [informaatio-ohjaus] tarkoittaa, että
ministeriö pyytää kauniisti kuntia tekemään
asiat haluamallaan tavalla. Kunta sitten tekee
tai ei – riippuen rahatilanteestaan ja valtuus-
ton poliittisesta tahdosta”.8 Ohjaavan tahon
näkökulmasta informaatio muistuttaa narua,
jolla on tunnetusti vaikea työntää. Hieman kär-
jistäen voidaan esittää, että kunnallinen itse-
hallinto tarjoaa kuntatoimijoille mahdollisuu-
den torjua ikäväksi koettua informaatiota.
Kuntatoimijat ovat portinvartijoita, joi den vas-
tuulla on paljolti se, millaista ohjaus in for-
maatiota kuntayhteisöissä kulloinkin hyödyn-
netään (vrt. Stenvall & Syväjärvi, 2006).
Yhteistyön ongelmien taustalla vaikuttaa
ryhmädynamiikan, tiedollisten piirien ja kie-
leen liittyvien haasteiden ohella lukuisia mui-
takin tekijöitä. Yksi merkittävimmistä tutki-
muksessa esiin nostetuista teemoista on toi-
mijoiden välinen luottamus. Kirjallisuudessa
luottamusta on kutsuttu vertauskuvallisesti
liimaksi, joka kytkee yhteen yhteiskunnalliset
osajärjestelmät ja vaikuttaa myönteisesti
asioiden sujumiseen. Tiedonhankinnan näkö-
kulmasta luottamuksen merkitys konkretisoi-
tuu siinä, että se mahdollistaa avoimen kom-
munikaation ja informaation jakamisen toimi-
joiden välillä sekä korvaa tietopohjassa olevia
puutteita (Seppänen, 2008). Ilmosen (2005)
osuvan kuvauksen mukaan luottamus ajan-
kohtaistuu siinä vaiheessa, kun tietomme lop-
puu. Lisäksi luottamuksen on todettu vähen-
tävän sosiaaliseen toimintaan liittyvää riskiä
ja epävarmuutta, sosiaalisiin suhteisiin liitty-
vää satunnaisuutta sekä toimintaympäristöön
ja erityisesti tulevaisuuteen liittyvää moni-
mutkaisuutta (Jalava, 2006). Ståhlen (2004)
ja Luhmannin (1995) mukaan luottamukseen
voidaan suhtautua fundamentaalina voimana,
joka vaikuttaa kaikkien sosio-ekonomisten
systeemien tietokäyttäytymiseen. Luhmannin
sanoin ”jokainen systeemi testaa ensin luotta-
muksen ja vasta sitten siirtyy prosessoimaan
merkityksiä – nimenomaan tässä järjestykses-
sä” (Ståhle, 2004). Luottamuksen puute lisää
tiedonhankintaan liittyviä riskejä, epävar-
muutta ja monimutkaisuutta. Luottamuksen
puute on siten tekijä, joka pienentää sekä kun-
tatoimijoiden keskinäisen että kuntatoimijoi-
den ja muiden tahojen välisen vuorovaikutuk-
8 Lindberg, M. 2008. ”Hankkeilla ylläpidetään uskoa
tulevaisuuteen”, Helsingin Sanomat, Merkintöjä, 31.1.
2008.
51
Harri Jalonen, Informaation välttäminen kunnallishallinnossa, Kunnallistieteellinen aikakauskirja 1/10
sen ja yhteistyön todennäköisyyttä ja heiken-
tää sen laatua (vrt. Harisalo & Stenvall, 2002;
Dale, 1997). Luottamuksen puutteen ohella
myös pelko voi toimia vuorovaikutusta rajoit-
tavana tekijänä. Tämä käy ilmi esimerkiksi
Laitisen (2010) Helsingin kaupungin johta-
miskäytäntöjä tarkastelevasta tutkimuksesta,
jossa havaittiin, että pelko ajaa ihmisiä vält-
tämään ikäviä tilanteita. Tietoa ikävistä asi-
oista ei haluta välittää, koska samalla pelä-
tään, että tiedon välittäjä assosioituu huonojen
uutisten välittäjäksi. Ikävien asioiden lisäksi
pelon tunne voi ehkäistä myös kehittämis-
ideoiden esittämistä. Kehittämisideoiden esit-
tämistä vältetään, koska niiden pelätään joh-
tavan tulkintaan, jonka mukaan esittäjän mie-
lestä asiat ovat huonosti. Tiedonhankinnan
näkökulmasta edellä mainittu on selkeä on-
gelma, sillä pelko vähentää tarjolla olevan
informaation määrää ja laatua. Yksinkertais-
taen voidaan sanoa, että mitä heikommalla
pohjalla on toimijoiden välinen luottamus
sekä mitä enemmän yhteisössä esiintyy pel-
koa, sitä todennäköisemmin yhteisössä myös
pidättäydytään yhteistyöstä tiedonhankin-
nassa.
Teknologinen informaatiofiltteri
Yleisesti hyväksytyn näkemyksen mukaan
informaatioteknologian käyttöönotto on lisän-
nyt organisaatioiden muutospaineita. Muutos-
tarpeiden on nähty kohdistuvan ainakin työn
sisältöön, työn tuottavuuteen sekä julkishal-
linnon rakenteen uudistamiseksi tietoyhteis-
kunnan vaatimusten mukaiseksi (Toivanen,
2006; Seneviratne, 1999). Informaatiotekno-
logia on muuttanut myös suomalaista julkis-
hallintoa. Hyvän yleiskuvan kehityksestä saa
Koivulan (2008) tutkimuksesta, jossa selvitet-
tiin suomalaisen julkishallinnon toimijoiden
informaatioteknologian käyttötottumuksia ja
teknologiaan liittyviä odotuksia. Koivulan
mukaan vuodesta 1992 vuoteen 2006 erilais-
ten julkishallinnossa käytettävissä olevien IT-
sovellusten määrä on kaksinkertaistunut ja
tiedonhankinta esimerkiksi internetistä erilais-
ten hakupalvelujen kautta on muuttunut joka-
päiväiseksi. Julkishallinnossa informaatiotek-
nologiaan liittyy paljon potentiaalia muun
muassa paikka- ja aikarajoitteiden pienenty-
misen muodossa. Informaatioteknologiaan
liittyvää potentiaalia voidaan kuvata esimer-
kiksi Ridellin (2001) tapaan seuraavasti: ”In-
ternetin kehitykseen toiveikkaasti suhtautuvat
näkevät, että yhä monilukuisempina rönsyile-
vät yhteisö- ja kansalaistoimijoiden sivustot
estävät keskittyneen ja hierarkisen järjestyk-
sen syntymisen verkkoon… … rinnastus fyy-
siseen ympäristöön avaa kiintoisia mahdolli-
suuksia pohtia verkon kehittämistä paikallis-
demokratiaa uudistavaksi julkisuustilaksi
areenaksi, jolla myös kiistanalaisia paikallisia
kysymyksiä voidaan käsitellä avoimissa ja
julkisissa vuorovaikutusprosesseissa eri osa-
puolten kanssa.” Potentiaalin realisoiminen ei
ole kuitenkaan aina kovin yksinkertaista.9 Sen
lisäksi, että informaatioteknologialla ei ole
saavutettu tavoiteltuja hyötyjä, sen käyttöön-
otolla on voinut olla ennakoimattomia ja jopa
epätoivottuja seurauksia. Esimerkiksi Koivu-
lan (2008) tutkimuksessa osoitetaan, miten
viranhaltijoiden näkemykset työviihtyvyyden
ja informaatioteknologian välisestä yhteydestä
ovat 14 vuoden aikana muuttuneet huomatta-
vasti skeptisemmiksi. Hieman kärjistäen il-
maistuna informaatioteknologia koetaan rat-
kaisun sijaan ongelmaksi. Lupauksistaan
huolimatta informaatioteknologia ei näytä
helpottaneen viranhaltijoiden työtä siinä mää-
rin kuin optimistisimmat olivat odottaneet.
Jo pitkään on tiedetty, että informaatiotek-
nologian kehittyminen on moninkertaistanut
tarjolla olevan informaation määrän. Infor-
maatiosta ei tietoyhteiskunnassa ole puutetta.
Toisaalta informaation tarjonnan lisääntymi-
nen ei välttämättä näy informaation hyödyn-
tämisen lisääntymisenä. Joidenkin tutkimusten
mukaan teknologian ja informaation laadun
välillä voi vallita jopa käänteinen korrelaatio
(Abery et al., 2008). Informaatioteknologiaan
tehdyt investoinnit eivät aina näy parempilaa-
tuisena informaationa. Tutkimustulokset pu-
huvat sen puolesta, että organisaatioiden kyky
hyödyntää informaatiota riippuu paljolti siitä,
miten ne soveltavat informaatioteknologiaa
9 Ks. esim. Elinkeinoelämän valtuuskunnan (EVA) ra-
portti (2009) ”Nykyaikaa etsimässä – Suomen digitaali-
nen tulevaisuus”.
52
Harri Jalonen, Informaation välttäminen kunnallishallinnossa, Kunnallistieteellinen aikakauskirja 1/10
tiedon hankinnassa, organisoinnissa ja jaka-
misessa (Maier, 2004). Informaatioteknolo-
gian käyttöön vaikuttavat tekijät voidaan puo-
lestaan jakaa karkeasti kolmeen kategoriaan.
Ensinnäkin informaatioteknologian käyttö
voidaan nähdä vahvasti työyhteisöllisenä
asiana, johon vaikuttavat ainakin organisaa-
tion sosiaaliset suhteet, ihmisten käyttäytymi-
nen, johtaminen sekä organisaatiorakenne.
Toiseksi informaatioteknologian käyttö voi-
daan ymmärtää yksilöiden taidoista, valmiuk-
sista ja asenteista riippuvaksi asiaksi. Kol-
manneksi teknologian käyttöön vaikuttavat
tietojärjestelmien ominaisuudet, kuten järjes-
telmän toiminnallisuus ja soveltuvuus käsillä
olevaan tehtävään. (Esim. Jackson et al., 2005;
Jurvansuu et al., 2004; Johnson, 1996.)
Työyhteisöllisistä tekijöistä, teknologiaan
liittyvien taidoista, valmiuksista ja asenteista
sekä tietojärjestelmien ominaisuuksista muo-
dostuu kuntayhteisön teknologinen kyvykkyys,
joka vaikuttaa myös kuntatoimijoiden tiedon-
hankinnan prosesseihin. Tämä käy ilmi esi-
merkiksi Toivasen (2006) väitöstutkimukses-
ta, jossa tarkasteltiin sähköisten asiointipal-
velujen10 kehittämistä suomalaisissa kunnissa.
Toivasen tutkimuksen mukaan toimialojen
keskinäisen yhteistyön vähäisyys sekä puut-
teet informaatioteknologian johtamisessa se-
littävät paljolti sen, että suomalaiset kunnat
eivät ole kovin pitkällä sähköisten palveluiden
kehittämisessä. Tiedonhankinnan näkökul-
masta tätä voidaan tulkita muun muassa niin,
että kuntalaisten tietoverkkojen kautta teke-
mät toimenpiteet välittyvät vain puutteellises-
ti kunnallishallinnon prosesseihin. Tulkinta
saa tukea esimerkiksi Serolan (2009), Mati-
kaisen et al. (2008), Bäcklundin (2007), Staf-
fansin (2004) ja Ridellin (2003) tutkimuksis-
ta, joiden mukaan kunnallishallinnon yhtenä
keskeisenä puutteena on se, että hallinnon
10 Tässä artikkelissa viranhaltijan tiedonhankinta tieto-
verkkoja hyödyntämällä ymmärretään osaksi sähköistä
asiointipalvelua. Toivasen (2006) mukaan sähköisellä
asiointipalvelulla tarkoitetaan ”perinteistä asiointia täy-
dentävää, korvaavaa tai uudistavaa palvelujen tuottamis-
ta, jakelua, käyttöä ja niihin liittyvää vuorovaikutusta,
joka perustuu tietoverkkojen hyödyntämiseen”. Olennais-
ta määritelmässä on ’vuorovaikutteisuus’, jonka johdos-
ta kuntalaisen tietoverkkojen kautta tekemän toimenpiteen
tulee aiheuttaa jonkinlainen toimenpide myös palvelua
tuottavassa organisaatiossa.
prosesseja ei ole uudistettu tietoverkkojen
suomien mahdollisuuksien mukaisesti. Heidän
mukaansa suomalaisesta kunnallishallinnosta
ei toistaiseksi juurikaan löydy informaatiotek-
nologiaan perustuvia ratkaisuja, jotka mahdol-
listaisivat kuntalaisille aidon osallistumisen
suunnitteluprosesseihin. Ala-Ketola (2005)
menee askeleen pidemmälle kirjoittaessaan
internetin keskustelupalstoista seuraavaa:
”Keskustelupalstan voi avata ilman, että saa-
tuja palautteita millään tavalla kytketään asian
viralliseen valmisteluun tai päätöksentekoon.
Lisäksi keskustelupalstojen tarkoitus – jos sitä
ylipäätään on määritelty – on antaa kansalai-
sille ilmaisumahdollisuus asioissa, joiden
merkityksellisyyden, kiinnostavuuden ja ajan-
kohdan hallinto määrittelee itse”. Koska kun-
nallishallinnossa ei ole selkeää käsitystä siitä,
miten tietoverkkojen kautta saatua informaa-
tiota tulisi käsitellä poliittis-hallinnollisissa
prosesseissa (vrt. Bäcklund, 2007; Ridell,
2003), ei kuntatoimijoille myöskään synny
kannustimia aktiiviseen tietoverkkojen hyö-
dyntämiseen omassa tiedonhankinnassaan.
Kirjallisuudesta löytyy esimerkkejä myös
siitä, että kuntatoimijoiden taidot, valmiudet
ja asenteet vaikuttavat informaatioteknolo gian
käyttötapoihin. Esimerkiksi Korhosen (2007)
haastattelemat viranhaltijat myöntävät, että
ihmisten tietotekniikkataidoissa voi olla suu-
riakin eroja. Erään viranhaltijan mukaan ky-
symys on huonon perehdyttämisen ja yksilö-
kohtaisten valmiuksien tuottamasta yhdistel-
mästä: ”Ja sit mä itse koen, että näille sivuil-
le ei sellaista perehdytys sillä tavalla ole
ollut, että se on ollut sitten omalla kontolla,
et jos lähtee selaileen. Ja sit meil on hyvin
erilainen tää taito itse kullakin käyttää tieto-
konetta ja selailla sitä. Se on varmaan just yks
suurimpia ongelmia”. Toivasen (2006) tutki-
muksessa haastateltu viranhaltija maalaa var-
sin synkän kuvan kuntakentällä vallitsevasta
informaatioteknologiaa koskevasta ymmär-
ryksestä ja asenteista todetessaan, että ”joi-
denkin toimialojen johdolle täytyy perustella,
että ymmärtää, mistä on edes oikein kysy-
mys”. Erityisen ratkaisevana voidaan pitää
juuri kuntien johdon osaamista ja asenteita.
Informaatioteknologiaan perustuvat uudistus-
prosessit eivät onnistu ilman niihin sitoutuvaa
53
Harri Jalonen, Informaation välttäminen kunnallishallinnossa, Kunnallistieteellinen aikakauskirja 1/10
johtoa. Toivasen (2006) haastatteleman viran-
haltijan mukaan kysymys on siitä, että ”jos
ylin johto ei tajua, eikä uskalla ottaa niitä
juttuja, niin silloin tää jää niinku vain joiden-
kin Pelle Pelottomien väsäilyksi tää”. Osassa
Toivasen (2006) tutkimukseen osallistuneista
kunnista informaatioteknologiaan liittyvien
kysymysten ymmärrettiin koskevan vain tie-
tohallinnosta vastaavia henkilöitä. Jos ihmis-
ten tietotekniikkataitoihin liittyvä osaaminen
on puutteellista ja siihen liittyvä koulutus lai-
minlyödään sekä jos informaatioteknologian
haasteet redusoidaan kunnan tietohallinnon
päänsäryksi, on varsin todennäköistä, että sa-
malla menetetään osa niistä mahdollisuuksis-
ta, jotka liittyvät informaatioteknologian hyö-
dyntämiseen viranhaltijoiden ja luottamushen-
kilöiden tiedonhankinnan tukemisessa.
Myös tietojärjestelmien ominaisuudet vai-
kuttavat kuntatoimijoiden tietokäyttäytymi-
seen. Järjestelmien toiminnallisuudesta ja
soveltuvuudesta riippuu paljolti se, miten nii-
tä hyödynnetään erilaisissa tiedonhankintateh-
tävissä. Muun muassa Harju (2002) on tarkas-
tellut sähköpostin ja internetin roolia kunta-
laisten ja viranhaltijoiden välisessä vuorovai-
kutuksessa. Tiedonhankinnan kannalta sähkö-
posti ja internet ovat välineitä, joiden avulla
kuntatoimijoilla on mahdollisuus pitää yhteyt-
tä erilaisiin sidosryhmiin ja hankkia näin hal-
linnon ulkopuolista näkökulmaa valmistelus-
sa ja päätöksenteossa oleviin asioihin. Sen
sijaan, että Harjun haastattelemat viranhaltijat
olisivat suhtautuneet myönteisesti sähköpostin
ja internetin mahdollistamaan ajasta ja paikas-
ta riippumattomaan tiedonhankintaan, heidän
käsityksensä ko. välineistä olivat jokseenkin
kielteisiä. Erään viranhaltijan mukaan ”kom-
munikointi internetin välityksellä on erittäin
työlästä, koska sieltä heitetään, että kyllä ne
suunnittelijat on sitten mänttejä, tämmöisiä
paskasuunnitelmia tekee”. Jalosen (2007) tut-
kimuksessa haastateltu viranhaltija toteaa sa-
mansuuntaisesti, että ”sähköposti lisää työtä
ja tuskaa sillä tavalla, että pitää olla huolel-
lisempi mitä vastaa. Esimerkiksi seuraavassa
neuvottelussa voidaan viitata sähköpostiin,
että sanoit ’näin ja näin’. Ennen puhelimessa
saattoi sanoa, että en muista, että olet soitta-
nutkaan”. Informaatioteknologian haasteet
näkyvät myös muiden järjestelmien kohdalla.
Koivulan (2007) mukaan esimerkiksi toimin-
nanohjausjärjestelmät (Enterprise Resource
Planning – ERP), päätöksenteon tukijärjestel-
mät (Decision Support Systems – DSS) sekä
liiketoimintatiedon hallintaan (Business Intel-
ligence – BI) tarkoitetut järjestelmät eivät ole
hallinnossa kovin laajasti hyödynnettyjä jär-
jestelmiä. Laitisen (2010) haastattelemat vi-
ranhaltijat ovat samoilla linjoilla arvioides-
saan keskeisimmäksi ongelmaksi sen, että
kunnissa ei nykyisellään kyetä hyödyntämään
ERP- ja asiakkuudenhallintajärjestelmistä
(Customer Relationship Management – CRM)
saatavaa tietoa palvelujen kehittämisessä ja
asiakkaiden tarpeiden paremmassa ymmärtä-
misessä. Syynä edellä esitettyihin ongelmiin
Koivula pitää ennen kaikkea sitä, että hallin-
non tietotarpeet ovat usein niin monitahoisia
ja monitasoisia, etteivät ne kaikilta osin ole
informaatioteknologian mahdollisuuksien pii-
rissä. Kunnallisessa päätöksenteossa on usein
kysymys monen yhteismitattoman ja enna-
koimattoman asian yhteisvaikutuksesta (ks.
kuva 1), mikä asettaa rajoituksia informaatio-
teknologian hyödyntämiselle päätösten val-
mistelussa toteutettavalle tiedonhankinnalle.
Geiselhartin (1999) mukaan informaatio-
teknologia lisää ja muuttaa hallinnon sisäistä
sekä hallinnon ja ulkopuolisen maailman vä-
listä vuorovaikutusta. Samalla vuorovaikutuk-
sen muotojen moninaistuminen ja määrän
kasvaminen lisää kunnallishallinnon komplek-
sisuutta, mikä voidaan puolestaan tulkita -
kökulmasta riippuen joko hallitsemattomaksi
kehitykseksi tai luonnolliseksi osaksi minkä
tahansa yhteisön toimintaa (vrt. Jalonen,
2007). Kirjallisuuden ja aiemman tutkimuksen
valossa näyttää siltä, että toistaiseksi infor-
maatioteknologialla on ollut suomalaisessa
kunnallishallinnossa pääsääntöisesti hallitse-
matonta kehitystä vahvistava vaikutus. Tie-
donhankinnan kannalta tämä on merkinnyt
sitä, että informaatioteknologian mukanaan
tuomaa kompleksisuutta on pyritty hallitse-
maan suhtautumalla kriittisesti informaatio-
teknologian mahdollistamiin erilaisiin vuoro-
vaikutuksen ja tiedonhankinnan muotoihin.
Sen sijaan, että informaatioteknologiaa olisi
hyödynnetty hallinnon prosessien uudistami-
54
Harri Jalonen, Informaation välttäminen kunnallishallinnossa, Kunnallistieteellinen aikakauskirja 1/10
sessa ja uudenlaisten kohtaamisen tilojen luo-
misessa, nähdyissä ratkaisuissa on tyydytty
toimintatapojen siirtämiseen verkkoon (vrt.
Ridell, 2001). Tiedonhankinnan tapojen mo-
ninaistumisen sijaan tuloksena on ollut para-
doksaalisesti tietokäyttäytymistä, jota voidaan
kutsua myös informaation välttämiseksi.
Kulttuurinen informaatiofiltteri
Kulttuuri voidaan ymmärtää kunnan historiaa
heijastelevaksi sosiaaliseksi rakenteeksi, joka
koostuu perusoletuksista, jotka on keksitty,
löydetty tai kehitetty kuntayhteisössä ulkoi-
seen ympäristöön sopeutumiseksi tai sisäisen
kiinteyden säilyttämiseksi (vrt. Schein 1987).
Tässä artikkelissa kulttuurin katsotaan ilmen-
tävän erityisesti sitä, miten kunnassa on to-
tuttu kommunikoimaan, jakamaan ja etsimään
tietoa päätöksenteon kohteena olevista asiois-
ta. Kysymys on paitsi kuntalain säädösten
toteuttamisesta, myös kuntaspesifeistä toi-
mintatavoista, jotka pohjautuvat kuntayhtei-
sössä yhteisesti jaettuihin perusoletuksiin
informaation, tiedon ja kommunikaation luon-
teesta ja niiden suhteesta kuntayhteisön ta-
voitteisiin. Kulttuuri ehdollistaa ja määrittelee
niitä toimintatapoja, joiden välityksellä asioita
tulkitaan ja tunnistetaan tiedoksi (Bäcklund,
2007). Lintilän (2001) jaotteluun perustuen
kulttuuri nähdään laadullisena jatkumona,
jonka toisessa päässä on jäsentensä tiedon-
hankintaa ja kommunikaatiota rajoittamaan
pyrkivä kuntayhteisö. Vastaavasti jatkumon
toisessa päässä on kuntayhteisö, joka kannus-
taa tiedonhankintaan ja kommunikaatioon
tarjoten myös siihen tarkoituksenmukaisia
välineitä. Tiedon hankinnan näkökulmasta
kuntien kulttuureissa voidaan siten erottaa
kaksi ääripäätä: suljettu ja tietoa panttaava
kulttuuri sekä avoin ja tietoa sosiaalisesti
konstruoiva kulttuuri.
Kunnallishallintoa käsittelevän tutkimuk-
sen ja kirjallisuuden valossa näyttää siltä, että
suomalainen kuntakenttä on tiedon suhteen
lähempänä suljettua kuin avointa kulttuuria.
Osittain tämä voidaan palauttaa hyvään hal-
lintoon sitoutumisen sivutuotteena syntynee-
seen tiedonhankinnan käytäntöihin, joissa
korostuu lain kirjaimen täyttäminen. Tasapuo-
lisuuden, asianmukaisuuden ja objektiivisuu-
den varmistamiseksi viranhaltijoiden tiedon-
hankinnalle on ominaista tietynlainen turval-
lisuushakuisuus. Hieman kärjistäen voidaan
esittää, että esimerkiksi kunnallislaissa mai-
nittu asianomaisten oikeus tulla kuulluksi kä-
siteltävänä olevassa asiassa (Kulla, 2000), luo
mahdollisuuden passiiviseen ja rituaalinomai-
seen tietokäyttäytymiseen, jossa ei välttämät-
ole aitoa yritystä rakentaa yhteistä ja pa-
rempaa ymmärrystä (esim. Sotarauta, 1996).
Kysymys ei ole niinkään informaation ja tie-
don hankinnasta laadukkaampien päätösten
aikaansaamiseksi, vaan muotoseikkojen var-
mistamisesta. Tosiasiallisesti muotoseikkoja
painottava tietokäyttäytyminen voidaan rin-
nastaa informaation välttämiseen.
Kunnallishallinnon sulkeutuneisuus näkyy
muun muassa myös Harjun (2002), Stenvallin
& Syväjärven (2006), Jalosen (2007), Bäck-
lundin (2007), Kauppinen et al. (2009) ja Se-
rolan (2009) tutkimuksista. Harjun (2002)
mukaan kuntatoimijoiden ja kuntalaisten vä-
lisille keskusteluille on tyypillisestä se, että
keskusteluissa ei nähdä suurta arvoa, mikäli
ne eivät vie kohti ratkaisua, vaan niissä vel-
lovat useat, keskenään ristiriitaiset näkemyk-
set. Kuntatoimijoiden näkökulmasta keskus-
telut ovat hyödyllisiä vain, mikäli niissä syn-
tyy johtopäätöksiä, joihin päätöksenteko ja
valmistelu voivat nojata. Kuntalaisten suun-
nalta tulevaa informaatiota ei kyetä käsittele-
mään luontevalla tavalla, minkä johdosta
avoimuuteen liittyvä epävarmuus koetaan
pääsääntöisesti uhkaavaksi. Eräänä kunnallis-
hallinnon sulkeutuneisuutta osoittavana seik-
kana voidaan pitää kuntaspesifin tiedon ja
valtion informaatio-ohjauksessa välitettävän
informaation välistä ristiriitaa. Stenvall ja Sy-
väjärvi (2006) osoittavat tutkimuksessaan,
että kuntatoimijat ovat taipuvaisia hyödyntä-
mään poliittisesti tarkoituksenmukaisia tieto-
ja. Stenvall ja Syväjärvi puhuvat osuvasti
epämiellyttävien tietojen poisselittämisen tai-
dosta, jolla he tarkoittavat toimintaa, jossa
esimerkiksi kunnan toimintaa koskevia huo-
noja arviointituloksia pyritään selittämään
tilannekohtaisilla ja kuntaspesifeillä tilanne-
tekijöillä. Kunnallishallinnon tiedollinen si-
säänpäinlämpiäväisyys heijastuu myös ohei-
55
Harri Jalonen, Informaation välttäminen kunnallishallinnossa, Kunnallistieteellinen aikakauskirja 1/10
sesta Jalosen (2007) tutkimuksessa haastatel-
lun viranhaltijan kannanotosta: ”Meidän
kulttuurimme ei suosi kokeiluja, innovatiivi-
suutta… Tää on erittäinen konservatiivinen
järjestelmä ja suosii stabiiliutta, sellaista, että
mikään ei muutu. Meilläkin henki on vähän
sellainen, että hyvä viranhaltija ei näy, kuulu,
haise eikä maistu, vaan häviää niin kuin ta-
pettiin, ja luottamushenkilöt sitten tekevät
päätöksiä. Pidän sitä yleisen kehittämisen ja
johtamisen kannalta hankalana juttuna”.
Bäcklund (2007) puolestaan pitää yhtenä kun-
nallishallinnon kulttuurisena piirteenä vaati-
musta tiedon epäpoliittisuudesta. Bäcklundin
mukaan ”kunnallishallinto tarvitsee toimin-
taansa legitimoidakseen yleistä ja epäpoliit-
tista tietoa, jolla viitataan asiantuntijuuksien
erilaisiin tapoihin määritellä tärkeitä näkökul-
mia, ei siihen, että myös asiantuntijoilla on
oma henkilökohtainen rationaliteettinsa, jon-
ka kautta olennaisia asioita tunnistetaan.” -
män artikkelin näkökulmasta merkillepanta-
vaa on, että vaatimus tiedon epäpoliittisuudes-
ta luo kuntatoimijoille, erityisesti viranhalti-
joille, mahdollisuuden tietokäyttäytymiseen,
jossa kuntalaisten välittämä informaatio tul-
kitaan poliittisesti värittyneeksi tiedoksi, jol-
le ei tule antaa liian suurta roolia kunnallisis-
sa valmistelu- ja päätöksentekoprosesseissa.
Kauppisen et al. (2009) ihmisiin kohdistuvien
vaikutusten arviointia (IVA) koskevassa tut-
kimuksessa tulokset olivat paljolti samansuun-
taisia. Kauppisen et al. (2009) mukaan viran-
haltijan henkilökohtaiset ominaisuudet yhdes-
keskustelemattoman esittelykulttuurin ja
kuntien perinteisten työtapojen (esim. sekto-
rikohtaisuus) kanssa voivat johtaa siihen, että
ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arvioinnis-
sa yhdeksi keskeisimmistä seikoista muodos-
tuu vallitsevan valtakulttuurin varjeleminen
– ei niinkään arviointitiedon aktiivinen hyö-
dyntäminen suunnitelmien, ohjelmien ja hank-
keiden valmistelussa. Samanlainen epätietoi-
suus välittyy myös Serolan (2009) tutkimuk-
sesta, jossa selvitettiin kaupunkisuunnitteli-
joiden tiedontarpeita ja tiedonhankintaa. Se-
rolan tutkimukseen osallistuneessa kunnassa
päädyttiin rajaamaan kuntalaisten suoria yh-
teydenottoja, koska niiden koettiin häiritsevän
töiden edistymistä.
Informaation välttäminen voi olla seu-
rausta myös suomalaisen kunnallishallinnon
päätöksentekokulttuurille tyypillisestä kon-
sensushakuisuudesta (Airaksinen, 2009; Ny-
holm, 2008). Konsensuksella viitataan ylei-
sesti tilanteeseen, jossa vallitsee yhteisym-
märrys ja jossa eri toimijat suostuvat tiettyyn
ratkaisuun siinä mielessä, etteivät sitä erityi-
sesti vastusta. Yhteisymmärryksenä ilmenevän
konsensuksen kääntöpuolena on kuitenkin se,
että poikkeaville intresseille ja näkemyksille
ei löydy riittävästi sijaa (Koppenjan, 2007).
Konsensushakuinen kulttuuri ei juuri rohkai-
se kuntayhteisön vallitsevia käsityksiä haas-
tavan informaation ja tiedon etsimiseen. Tämä
näkyy esimerkiksi kuntatoimijoiden haluna
välttää riskejä ja epävarmuutta rajoittamalla
kuntayhteisöissä käytäviä dialogeja. Sen si-
jaan, että kuntatoimijat hyödyntäisivät dialo-
geja tiedonhankinnassa ja ristiriitaisen infor-
maation tulkitsemisessa, kuntatoimijat suosi-
vat ratkaisuja, joista heillä on jo kokemusta ja
jotka eivät olennaisesti eroa vallitsevista käy-
tännöistä (Harisalo & Aarrevaara, 2006).
Bäcklundin (2007, alun perin Mäntysalo &
Nyman, 2000) mukaan vaarana on, että mikä-
li kunnallishallinnossa systemaattisesti kiel-
letään vallitsevan ”totuuden” vastainen infor-
maatio ja vaihtoehtoiset tulkinnat, seuraukse-
na on hallinnon muuttuminen patologiseksi.
Patologisessa hallinnossa informaation vält-
täminen muodostuu vallitsevaksi ja itseään
vahvistavaksi toimintamoodiksi, jota ylläpi-
detään muun muassa tukahduttamalla arvo-
moninaisuutta, lannistamalla oppimishaluja
sekä estämällä avointa kommunikaatiota (vrt.
Virtanen & Stenvall, 2009). Patologisen hal-
linnon yhtenä ilmenemismuotona voidaan
pitää kunnallispoliittista itsesensuuria, jonka
keskeisenä tavoitteena on pyrkimys konflik-
tittomaan yhteistyöhön (vrt. Ryynänen, 2006).
Ryynäsen mukaan kunnallispoliittisen itsesen-
suurin juuret ovat viranhaltijoiden (erityises-
ti kunnanjohtajien) tiedollisessa ylivertaisuu-
dessa. Tiedollinen ylivertaisuus toimii tehok-
kaana esteenä johtavien viranhaltijoiden -
kemysten vastaisten tiedonoireiden esillepää-
sylle. Esimerkiksi luottamushenkilöiden ei ole
oman etunsa mukaista joutua konfliktiin
asioita esittelevien viranhaltijoiden kanssa,
56
Harri Jalonen, Informaation välttäminen kunnallishallinnossa, Kunnallistieteellinen aikakauskirja 1/10
koska he samalla vaarantaisivat oman kilpai-
luetunsa muihin luottamushenkilöihin eli kil-
pailijoihinsa nähden (Ryynänen, 2006). Kon-
sensushakuisuutena ja itsesensuurina ilmene-
vä tietokulttuuri muodostaa vuorovaikutuksen
ja kanssakäymisen kontekstin, jossa määrite-
tään myös ne käytännön tavat, joilla kuntayh-
teisöissä tietoa muodostetaan, virallistetaan ja
jaetaan (vrt. Kivinen, 2008).
Yhtenä kuntatoimijoiden tietokäyttäytymi-
seen vaikuttavana kulttuurisena piirteenä voi-
daan pitää myös kuntien johtamisjärjestelmis-
sä olevia puutteita. Esimerkiksi Rannisto
(2005) on kiinnittänyt huomiota kuntien stra-
tegisen johtamisen ja inhimillisen käyttäyty-
misen väliseen suhteeseen. Ranniston (alun
perin Simmons, 1995) mukaan ”ilman johta-
mista, valvontaa ja negatiivisten sanktioiden
olemassaoloa ihmisten itsekkäät pyrkimykset
lisääntyvät organisaation päämäärien kustan-
nuksella”. Mikäli ihmisten luontaista itsek-
kyyttä ei kyetä hillitsemään sopivilla johta-
misjärjestelmillä, ihmisille voi syntyä houku-
tus ponnistelujen välttämiseen ja vaadituista
tehtävistä luistamiseen. Ilman johtamisjärjes-
telmien ohjaavaa vaikutusta kuntatoimijat
voivat tyytyä pintapuoliseen ja vain muoto-
seikat täyttävään tiedonhankintaan. Johtamis-
ta tukevien ohjausjärjestelmien puutteista
kertoo omalta osaltaan myös Toivasen (2006)
tutkimus, jonka mukaan valtaosassa Suomen
kunnista puuttuu sähköisiä asiointipalveluja
käsittelevät strategiat. Ehkä strategioiden puu-
te heijastelee sitä, ettei sähköisiä kanavia näh-
kunnissa niin tärkeinä, että niitä pitäisi
käsitellä strategisena haasteena. Sähköisiä
asiointipalveluja toki tuotetaan, mutta niiden
roolista kunnan toiminnan kokonaisuudessa
ei ole selkeää kuvaa. Tämän takia kunnissa ei
ole myöskään selkeitä pelisääntöjä siitä, miten
esimerkiksi kuntalaisten erilaisia sähköisiä
kanavia pitkin toimittama informaatio pitäisi
nivoa kuntien valmistelu- ja päätöksenteko-
prosesseihin. Ridellin (2001) mukaan tilan-
netta ei pitäisi nähdä suppeasti nykyisen hal-
linnon sähköistämisenä, vaan laadullisesti
uudenlaisena informaatioteknologiaan nojau-
tuvien kohtaamisten luomisena. Haaste on
suuri, sillä tutkimukset osoittavat, että jo kun-
talaisten sähköpostiyhteydenotot ja internetin
keskustelusivujen seuraaminen koetaan kun-
nallishallinnossa taakkana (esim. Harju,
2002). Voidaankin arvioida, että kuntien ny-
kyiset johtamis- ja ohjausjärjestelmät eivät
juurikaan rohkaise kuntatoimijoita etsimään
ja kokeilemaan uudenlaisia, informaatiotek-
nologiaa hyödyntäviä tiedonhankinnan tapoja.
Samalla kasvaa vaara siitä, että kuntayhtei-
söissä ei nähdä sosiaaliselle medialle11 omi-
naisten toimintamuotojen, kuten tiedon yhtei-
söllisen tuottamisen, avoimen osallistumisen
ja kokemusten jakamisen arvoa. Viime kädes-
sä kysymys on uuteen teknologiaan liittyvän
tiedollisen pluraliteetin torjumisesta – toisin
sanoen siitä, että teknologian suomia mahdol-
lisuuksia ei hyödynnetä erilaisten toimijoiden
erilaisten näkökulmien saamiseksi kunnalli-
siin valmistelu- ja päätöksentekoprosessei-
hin.
Strategisen tason ohella kulttuuriset tekijät
vaikeuttavat kuntien operatiivisen toiminnan
johtamisessa tarpeellisen tiedon hyödyntämis-
tä. Esimerkiksi Parvinen et al. (2005) ja Lil-
lrank, et al. (2004) ovat tunnistaneet tervey-
denhuollon ja erityisesti julkisen terveyden-
huollon organisaatioista governanssi käy tän-
teitä,12 jotka tukevat huonosti suoritteiden
mittaamista ja yleisemminkin operatiivisessa
johtamisessa tarvittavan tiedon keruuta. Ky-
symys on samanaikaisesti sekä tietojärjestel-
miin liittyvistä tiedonhallinnan haasteista että
julkishallinnolle ominaisista tiedonhallinnan
käytänteistä, jotka yhdes johtavat siihen,
että vain osa tietojärjestelmiin tallentuneesta
informaatiosta sekä toimintaan kontekstoitu-
11 Sosiaalisella medialla viitataan tässä yhteydessä toi-
mintaan, jossa yksilöt ja ryhmät rakentavat yhteisiä mer-
kityksiä sisältöjen, yhteisöjen ja teknologioiden avulla.
Ks. lisää sosiaalisen media sovelluksista esim. Salmen-
kivi, N. & Nyman, N. (2007) Yhteisöllinen media ja
muuttuva markkinointi 2.0.
12 Lillrank et al. (2004) tarkoittavat governanssikäytän-
teillä organisaation käytössä olevia järjestelyjä, joilla
pyritään vaikuttamaan ihmisten vuorovaikutukseen ja
käyttäytymiseen. Governanssikäytänteet perustuvat ih-
misten, ryhmien ja organisaatioiden välisiin kirjallisiin,
suullisiin ja sanattomiin sopimuksiin. Governanssikäy-
tänteet voivat kohdistua esimerkiksi toiminnan mittaroin-
tiin ja valvontaan sekä tuotantotiedon määrän ja laadun
lisäämiseen. Ks. lisää governanssikäytänteiden teoreetti-
sista perusteista esimerkiksi Foss, N. J. (2000) The The-
ory of the Firm: Critical Perspectives on Business and
Management.
57
Harri Jalonen, Informaation välttäminen kunnallishallinnossa, Kunnallistieteellinen aikakauskirja 1/10
neesta hiljaisesta tiedosta13 voidaan hyödyntää
kuntien päätöksenteossa. Governanssikäytän-
teissä olevien puutteiden johdosta Suomea ei
voida pitää erityisenä ”performance-näkökul-
man luvattuna maana”, mikä näkyy esimer-
kiksi siinä, että julkishallinnon arviointitoi-
mintaa ei oteta riittävän vakavasti (vrt. Tem-
mes, 2004). Valovirta ja Hjelt (2005) perään-
kuuluttavatkin suomalaiseen julkishallintoon
analysoivampaa päätöksentekokulttuuria, jos-
sa arviointi- ja ennakointitiedon hyödyntämi-
nen nostetaan keskeisempään asemaan.
Edellä mainitut kuntayhteisön tietokult-
tuuria heijastavat luonnehdinnat, kuten sul-
keutuneisuus, konsensushakuisuus ja itsesen-
suuri, ovat linjassa informaatiokäyttäytymisen
kirjallisuudessa tunnistetun ”tietoisen tietä-
mättömyyden” teeman kanssa (vrt. Goldbold,
2006; Johnson, 1996). Tietoisella tietämättö-
myydellä viitataan tilanteisiin, joissa yksilö
perustelee toimimattomuuttaan (inaction) sil-
lä, että hänellä ei ole käytettävissään riittäväs-
ti tietoa käsillä olevasta asiasta. Kuntayhtei-
sössä tietämättömyys toimii eräänlaisena oi-
keutuksena sille, että kuntatoimijat pyrkivät
välttämään kannanottoja konfliktiherkkiin tai
muutoin arkaluontoisiin asioihin. Tämän ar-
tikkelin näkökulmasta olennaista on huomata,
että tietoisen tietämättömyyden ylläpito pe-
rustuu aktiiviseen tiedonhankinnasta pidättäy-
tymiseen.
Taloudellinen informaatiofiltteri
Kuntatoimijoiden tietokäyttäytyminen on
myös taloudellinen kysymys, sillä tiedontar-
peiden tyydyttämiseksi suoritettava tiedon-
hankinta aiheuttaa aina kustannuksia. Tiedon-
hankintaan liittyviä kustannuksia voidaan
havainnollistaa taloustieteestä tutulla vaihto-
ehtoiskustannuksen käsitteellä, jolla tarkoite-
taan parasta vaihtoehtoa asioista, jotka jäävät
saamatta valinnan seurauksena. Kunnallisessa
13 Hiljaisella tiedolla (tacit knowledge) tarkoitetaan tie-
toa, joka on ’sisäänrakennettuna’ toimintaprosesseihin ja
ilmenee osaamisena, jota on vaikea tallentaa tietovälinei-
siin tai levittää organisaation sisällä. Ks. hiljaisen tiedon
teoreettisista lähtökohdista esimerkiksi Nonaka, I. & Ta-
keuchi, H. (1995) The Knowledge Creating Company –
How Japanese Companies Create the Dynamics Innova-
tion.
valmistelussa ja päätöksenteossa tiedonhan-
kintaan liittyvä vaihtoehtoiskustannus voi
hieman kärjistetysti tarkoittaa esimerkiksi
sitä, että viranhaltija käyttää aikaansa lisätie-
don etsimiseen, minkä johdosta päätösesityk-
sen laatiminen viivästyy ja asian käsittelyä
joudutaan lykkäämään.
Johnson (1996) jakaa tiedonhankinnan
kustannukset psykologisiin, aikaan liittyviin
sekä välittömiin aineellisiin kustannuksiin.
Psykologisilla kustannuksilla Johnson viittaa
itsetunnon ja turhautumisen kaltaisiin tunte-
muksiin, joita epäonnistuminen tiedonhankin-
nassa voi aiheuttaa. Psykologisista kustannuk-
sista on kysymys myös tilanteissa, joissa tieto
lisää yksilön kokemaa stressiä ja ahdistunei-
suutta. Esimerkiksi Miller (1987) on havain-
nut, että kroonisen sairauden toteamisesta
aiheutuvia stressitilanteita pyritään usein tor-
jumaan tietoisella informaation välttämisellä
(Sairanen & Savolainen, 2008). Aikaan liitty-
vät kustannukset syntyvät puolestaan siitä,
että yksilö käyttää aikaansa lisätiedon etsimi-
seen sen sijaan, että toimisi kulloinkin ole-
massa olevan tiedon varassa. Aikakustannuk-
siksi Johnson (1996) laskee myös kustannuk-
set, jotka aiheutuvat siitä, että lisätiedon han-
kinta viivästyttää ja monimutkaistaa päätök-
sentekoa, vaarantaa esiin tuleviin mahdolli-
suuksiin tarttumista sekä lisää yksilöiden
kokemaa informaatioähkyä. Tiedonhankintaan
kuluva aika voidaan kokea kustannukseksi
myös siksi, että tarjolla oleva informaatio ei
laadullisesti sovi käsillä olevaan ongelman-
ratkaisu- tai päätöksentekotilanteeseen (esim.
Galbraith, 1973). Tiedonhankinnan välittömiä
aineellisia kustannuksia ovat puolestaan muun
muassa tietojärjestelmien käyttökustannukset
sekä maksullisten informaatiolähteiden hyö-
dyntämisestä koituvat kustannukset. Tiedon-
hankinnan kustannuksiin liittyvänä nyrkki-
sääntönä voidaan pitää sitä, että mikäli tiedon-
hankinnan kustannukset arvioidaan pienem-
miksi kuin tiedon arvo, yksilöt kokevat tie-
donhankinnan mielekkääksi. Vastaavasti, jos
tiedonhankinnan kustannukset ovat suurem-
mat kuin siitä koituva hyöty, yksilöt ovat tai-
puvaisia pidättäytymään tiedonhankinnasta.
Tiedonhankinnan psykologista ulottuvuut-
ta on käsitelty jo kognitiivisten filttereiden
58
Harri Jalonen, Informaation välttäminen kunnallishallinnossa, Kunnallistieteellinen aikakauskirja 1/10
yhteydessä, minkä johdosta tässä luvussa huo-
mio kiinnitetään kustannuksiin, jotka syntyvät
tiedonhankintaan käytettävästä ajasta. Muun
muassa Stenvall & Syväjärvi (2006), Bäck-
lund (2007), Jalonen (2007) ja Sotarauta
(1996) pitävät kunnallisen valmistelun ja pää-
töksenteon yhtenä keskeisenä haasteena ajoi-
tuksen hallintaa. Ratkaisevaa on, että toimin-
ta tapahtuu oikea-aikaisesti – ei liian aikaisin
eikä myöskään liian myöhään. Bäcklundin
mukaan nykyajalle on tyypillistä, että ”asioita
joudutaan valmistelemaan niin nopeasti, että
kaikkia vaikuttavia tekijöitä ei ole mahdollis-
ta riittävästi pohtia”. Myös Kivisen (2008)
mukaan suurin osa ihmisistä käyttäisi moni-
puolisempaa tietoa, mikäli heillä vain olisi
aikaa hankkia sitä. Kauppisen et al. (2009) ja
Harjun (2002) tutkimuksissa haastatellut vi-
ranhaltijat ovat samoilla linjoilla. Eräs viran-
haltija kuvaa nopeatempoiseksi arvioimaansa
kuntatyötä seuraavasti: ”silloin herkästi kun
ollaan vähän pakon edessä et nyt pitää äkkiä
saada jotain niin silloin ei ihan kaikkia asioita
varmaan ehditä selvittämään” (Kauppinen et
al., 2009). Toisen viranhaltijan mukaan haas-
teena on se, että ”viranhaltijoilla on työnsä
puolesta velvoite vuorovaikutukseen kaupun-
kilaisten kanssa, mutta aikaa on rajatusti.
Paineita on sekä ehtiä osallistua iltaisin jär-
jestettäviin keskustelutilaisuuksiin että hoitaa
ensisijaiseksi koettu varsinainen suunnittelu-
työ” (Harju, 2002).
Eräs tiedonhankintaan liittyvä ajanhallin-
nallinen kysymys on tehtävän kannalta olen-
naisen tiedon tunnistaminen epäolennaisesta
informaatiosta. Bäcklundin (2007) haastatte-
lema luottamushenkilö kuvaa relevantin ja
epärelevantin tiedon suhdetta seuraavasti:
”Tietoa päätöksentekoon liittyen tulee yleises-
ti ottaen aivan liikaa, sitä tulee joka paikasta.
Puuttuu kuitenkin tietoa siitä missä mennään,
kuten myös visionääriset näkemykset. Olen-
naisen poimiminen on entistä vaikeampaa”.
Toisen luottamushenkilön mielestä ”tietoa
pitäisi käsitellä vähän lyhyempään ja helpom-
min omaksuttavaan muotoon [koska] nyt sen
lukemiseen menee hirveän paljon aikaa”.
Myös valtion informaatio-ohjauksen yhtenä
keskeisenä ongelmana voidaan pitää tarjotta-
van tiedon kehnoa hyödynnettävyyttä. Tämä
käy ilmi esimerkiksi Stenvallin ja Syväjärven
(2006) tutkimuksesta, jossa kuntatoimijat toi-
voivat informaatio-ohjaukselta eksplisiitti-
sempää otetta, jolloin myös todelliseen ”arjen
elämiseen” saataisiin aitoja työkaluja. Kunta-
toimijoiden mukaan esimerkiksi informaatio-
ohjauksessa välitettävän arviointitiedon hyö-
dynnettävyyttä lisäisi merkittävästi se, että
informaatio olisi ”etukäteen pureskeltua” ja
sisältäisi yleisten suositusten sijaan käytän-
nönläheisiä ja hyväksi todettuja kehittämiseh-
dotuksia. Eräs haastateltu kuntatoimija pe-
räänkuulutti ”spesifiä tietoa omalta alaltaan”,
sillä ”yleisluontoiseen tiedotukseen turtuu,
jolloin jotain tärkeää voi mennä ohikin”.
Kuntatoimijat kaipaavat toisin sanoen tietoa,
jota voidaan soveltaa välittömästi käsillä ole-
via ongelmiin. Käsitteellisen ja symbolisen
tiedon arvon sijaan kunnissa arvostetaan tie-
don välinearvoa (vrt. Valovirta & Hjelt,
2005).
Tietokäyttäytymisen näkökulmasta edellä
esitettyjä esimerkkejä yhdistävänä tekijänä
on, että nopeuden vaatimus johtaa pintapuo-
liseen tiedonhankintaan ja turvautumiseen
helposti saatavilla oleviin informaatiolähtei-
siin. Ajan niukkuus pakottaa kuntatoimijat
valintoihin, jotka perustuvat tiedostamatto-
miin tai tiedostettuihin käsityksiin tiedonhan-
kintaan liittyvien kustannusten ja hyötyjen
välisestä suhteesta. Erityisen haasteelliseksi
tiedonhankinnan kustannus-hyötyanalyysin
tekee se, että tiedonhankinnan hyödyllisyyden
arviointi on mitä suurimmassa määrin subjek-
tiivinen asia. Toisin sanoen kustannus on aina
hyötyyn liittyvä ominaisuus (Hyyryläinen,
2006, alun perin Buchanan 1969). Tiedonhan-
kintaan liitetyt subjektiiviset odotukset vai-
kuttavat ratkaisevasti siihen, kuinka hyödyl-
liseksi kuntatoimijat tiedonhankinnan kokevat
ja millaisiin tiedonhankinnan muotoihin he
ovat valmiita ryhtymään. Hyyryläistä (2006)
mukaillen voidaan ajatella, että kuntatoimi-
joilla on erilaisia odotuksia edessään olevien
vaihtoehtojen suhteen, joista toiset näyttävät
hyödyllisemmiltä ja/tai vähäkustannukselli-
semmilta kuin toiset. Vaihtoehtoja koskevat
subjektiiviset odotukset muodostuvat paljolti
aiemmin käsiteltyjen kognitiivisten, sosiaalis-
ten, kulttuuristen ja teknologisten tekijöiden
59
Harri Jalonen, Informaation välttäminen kunnallishallinnossa, Kunnallistieteellinen aikakauskirja 1/10
yhteisvaikutuksesta. Kognitiivinen rajoittunei-
suus, vuorovaikutukseen ja informaatiotekno-
logian hyödyntämiseen liittyvät ongelmat sekä
tiedon suhteen sulkeutunut organisaatiokult-
tuuri tulee puolestaan ymmärtää tekijöiksi,
jotka lisäävät kuntatoimijoiden tiedonhankin-
nan kustannuksia.
Yhteenveto ja pohdintaa
Kriittinen lukija voi kysyä, mitä uutta artik-
kelissa oikeastaan esitetään.14 Eivätkö päätök-
senteon rationaalisuuteen perehtyneet tutkijat,
muun muassa Charles E. Lindblom ja Herbert
A. Simon, ole jo kauan sitten todenneet, että
erinäisten syiden johdosta päätöksenteossa on
aina kysymys epätäydellisestä informaatiosta?
Tässä mielessä artikkelin uutuusarvoon koh-
distuvaa kritiikkiä on pidettävä perusteltuna.
On totta, että esimerkiksi päätöksenteon tut-
kimuksessa on vuosikymmenien saatossa esi-
tetty lukuisia erilaisia syitä sille, miksi pää-
töksenteon tietopohja on puutteellinen ja mitä
siitä seuraa. Korostamatta liikaa suomalaisen
kunnallishallinnon erityispiirteitä on kuitenkin
paikallaan todeta, että suomalaisten kuntatoi-
mijoiden tietokäyttäytymisestä ja varsinkaan
sen ”pimeästä puolesta” – informaation vält-
tämisestä – ei ole olemassa aiempaa tutkimus-
ta. Aihetta jäsentävä tarkastelu on tarpeen
myös siksi, että julkisuudessa puidaan jatku-
vasti tapauksia, joiden yhteisenä nimittäjänä
näyttäisi olevan se, että päätöksentekijät eivät
ole noudattaneet hyvän hallinnon keskeistä
periaatetta, jonka mukaan päätöksentekijän
tulee hankkia riittävästi tietoa ja muuta taus-
tamateriaalia asianmukaisen ratkaisun aikaan-
saamiseksi. Kyynisesti voidaan arvioida, että
lain henki ja todellisuus eivät aina kohtaa.
Artikkelin keskeisenä kontribuutiona on
informaatiofiltterin käsite. Informaatiofiltteriä
käytetään artikkelissa vertauskuvana, jonka
avulla huomiota kohdistetaan informaation
välttämiseen. Informaation välttäminen on
luonteeltaan joko informaation karttamista tai
informaatiolta välttymistä. Artikkelissa esitel-
tyjen kognitiivisten, sosiaalisten, teknologis-
14 Kiitos tästä huomiosta anonyymille refereelle.
ten, kulttuuristen ja taloudellisten tekijöiden
sekä kuntatoimijoiden tietomaiseman moni-
mutkaistumisen yhteisvaikutuksesta johtuu,
että vain osa tarjolla olevasta informaatiosta
kyetään hyödyntämään kuntien valmistelu-
ja päätöksentekoprosesseissa. Informaatio-
filttereiden ilmenemismuotoja ja niiden yh-
teyksiä kuntatoimijoiden tiedonhankintaan
havain nollistetaan yhteenvedonomaisesti tau-
lukossa 1.
Artikkelissa arvioidaan, että vertauskuval-
listen käsitteiden merkitys on siinä, että ne
pakottavat ajattelemaan asioita uudessa valos-
sa. Uusi kieli tuottaa uudenlaista ajattelua.
Parhaimmillaan vertauskuvien avulla voidaan
nostaa esiin muutoin marginaaliin jääviä
asioita. Toisaalta laadullisen tutkimuksen hen-
gessä tehtyä kuntatoimijoiden tiedonhankintaa
ohjaavien informaatiofilttereiden jaottelua
kognitiiviseen, sosiaaliseen, teknologiseen,
kulttuuriseen ja taloudelliseen ulottuvuuteen
voidaan pitää perustellusti todellisuutta yksin-
kertaistavana ja tulkinnanvaraisena, sillä vii-
me kädessä kysymys on artikkelin kirjoittajan
subjektiivisesta tulkinnasta. On hyvä muistaa,
että todellisuuden käytännöt ovat aina par-
haimpiakin malleja monimutkaisempia. Sel-
vää on myös se, että näkökulmaa, linssiä ja
polttoväliä (Alasuutari, 1999) vaihtamalla ai-
neistosta muodostuva kuva ja kuntayhteisöjen
tiedonhankintaa koskevat kehittämisideat
näyttäisivät erilaisilta. Esimerkiksi yhdistä-
mällä ihmisen tiedollisiin toimintoihin (kog-
nitiivinen informaatiofiltteri), tietojärjestel-
mien ominaisuuksiin (teknologinen informaa-
tiofiltteri) sekä tiedonhankintaan kuluvaan
aikaan ja informaatioon laatuun (taloudellinen
informaatiofiltteri) liittyvä tutkimustieto voi-
taisiin muodostaa hypoteesi, jonka mukaan
yksilön aktiivisuus tiedonhankinnassa korreloi
informaation esittämismuodon kanssa. Toisin
sanoen, mitä ymmärrettävämmässä muodossa
informaatio esitetään, sitä todennäköisemmin
siihen myös tartutaan. Tutkimusten mukaan
yksi tehokkaimpia tapoja lisätä tiedon vaikut-
tavuutta on tiedon visualisointi. Esimerkiksi
Waren (2004) mukaan tietoteknisin sovelluk-
sin toteutettu tiedon visualisointi stimuloi
mielemme kognitiivisia prosesseja nopeuttaen
sekä tiedontarpeiden tunnistamista että tiedon-
60
Harri Jalonen, Informaation välttäminen kunnallishallinnossa, Kunnallistieteellinen aikakauskirja 1/10
tarpeiden tyydyttämiseksi suoritettavaa tie-
donhankintaa.15 Ehkä tiedon visualisointi voi-
si tehostaa myös kunnallishallinnon valmiste-
lu- ja päätöksentekoprosesseissa tarvittavan
tiedon hallintaa. Tähän suuntaan viittaavat
myös muun muassa Koivula (2007) ja Siirto-
la (2007) arvioidessaan, että moniulotteisen
tiedon ymmärtämistä voidaan edistää kiinnit-
15 “Visualization boosts the cognition capabilities of the
mind… …Visualization can increase intuitive thinking
as well as making surprising ndings, which could other-
wise be neglected” (Ware, 2004). Ks. tiedon visualisoin-
nin teoreettisista lähtökohdista ja käytännön mahdolli-
suuksista: Hatva, A. (2009) Merkityksen välittäminen
kuvan avulla. Akateeminen väitöskirja. Acta Electronica
Universitatis Tamperensis 886. Tampereen yliopisto.
tämällä huomiota tiedon esittämistapaan. Vi-
sualisoinnin voima on siinä, että sen avulla
voidaan tukea käsityksen muodostamista siitä,
mitä on tapahtunut, mitä informaatiota ongel-
man ratkaisuun tarvitaan sekä mistä tarvittava
informaatio löytyy (Jalonen & Lönnqvist,
2009).
Kiistämättä tietoon liittyvien prosessien
tärkeyttä lienee kuitenkin paikallaan muistut-
taa, että mikäli kunnallishallintoon liittyvät
haasteet palautetaan yksinomaan tiedonhallin-
nallisiksi ongelmiksi, vaarana on, että samal-
la unohdetaan jotain olennaista kunnallisen
valmistelun ja päätöksenteon luonteesta. Puo-
lueettoman tiedon keräämisen sijaan kunnal-
Informaatioltteri Ilmenemismuoto Vaikutus tiedonhankintaan
Kognitiivinen
informaatioltteri
Kognitiivinen dissonanssi
Opittu kyvyttömyys
Kuntatoimijan kognitio rajoittaa
informaation havainnointia ja
ymmärtämistä. Kognition kanssa
ristiriidassa olevaa informaatiota
pyritään välttämään.
Sosiaalinen
informaatioltteri
Ryhmäajattelu
Sosiaalinen identiteetti ja tiedollinen piiri
Valmiiksi muotoillut intressit
Hallinnon kielen vaikeaselkoisuus
Luottamuksen puute ja pelko
Kuntatoimijoiden välinen ryhmä-
dynamiikka suosii yksimielisyyttä.
Luottamuksen puute, pelko ja
hallinnon kieli vaikeuttavat
yhteistyötä tiedonhankinnassa.
Teknologinen
informaatioltteri
Puutteelliset taidot ja valmiudet
Kielteiset asenteet
Puutteet tietojärjestelmien ominaisuuksissa
Informaatioteknologia koetaan
kuormittavaksi – ei tiedonhankin-
taa helpottavaksi tekijäksi.
Informaatioteknologia ei tue
kuntatoimijoiden erilaisia ja
moninaisia tietotarpeita.
Kulttuurinen
informaatioltteri
Sulkeutuneisuus
Konsensushakuisuus
Kunnallispoliittinen itsesensuuri
Johtamisjärjestelmien puutteet
Sulkeutuneisuus ja konsensus-
hakuisuus yhdistettynä johtamis-
järjestelmien puutteisiin mahdol-
listavat pintapuolisen ja vain
muotoseikat täyttävän tiedon-
hankinnan.
Taloudellinen
informaatioltteri
Tiedonhankinnan psykologiset kustannukset
Tiedonhankintaan kuluva aika
Tiedonhankinnan välittömät kustannukset
Tiedonhankintaan liittyvät
kustannukset arvioidaan hyötyjä
suuremmiksi, minkä johdosta
kuntatoimijat ovat taipuvaisia
pidättäytymään tiedonhankin nasta.
Taulukko 1. Informaatiolttereiden ilmeneminen ja vaikutukset kuntatoimijoiden tiedon-
hankintaan.
61
Harri Jalonen, Informaation välttäminen kunnallishallinnossa, Kunnallistieteellinen aikakauskirja 1/10
lisessa valmistelussa ja päätöksenteossa on
aina kysymys myös vallasta ja politiikasta,
minkä johdosta valmistelu ja siihen perustuva
päätöksenteko on viime kädessä monimutkai-
nen prosessi, jonka tietopohja koostuu yhtä-
lailla sekä objektiivisista tosiasioista että kun-
tatoimijoiden subjektiivisista arvoista, prefe-
rensseistä ja uskomuksista. Kunnallista val-
mistelua ja päätöksentekoa voidaan luonneh-
tia Nyholmin (2008) tapaan agonistiseksi
prosessiksi, jolla viitataan ”erimieliseen ti-
laan, jonka ei odoteta päättyvän yhteisymmär-
rykseen”. Yhteisymmärryksen ja samanmie-
lisyyden sijaan myös kunnallisille valmistelu-
ja päätöksentekoprosesseille on leimallista
pelaaminen ja kilpailu. Kunnallishallinnossa
agonistisuus voi ilmetä ainakin tietokäyttäy-
tymisenä, jossa informaation (aktiivinen) vält-
täminen näyttäytyy kuntatoimijoille loogisena
ja houkuttelevana pelin muotona. Informaati-
on välttäminen ”pelitaktisista” syistä voidaan
yhdistää Bachrachin ja Baratzin (1962) teke-
miin havaintoihin koskien vallan näkymättö-
myyttä. Yksi tyypillisimpiä vallankäytön
muotoja on ”ei-päätöksenteko” (non-decision-
making), jolla tarkoitetaan torjuvaa asennetta,
jonka avulla valtaapitävät pyrkivät estämään
tiettyjen vaatimusten esiin nousemista (Hari-
salo & Aarrevaara, 2007, alun perin Bachrach
& Baratz, 1962). Toisena tietoon liittyvänä
vallankäytön muotona voidaan pitää symbo-
lista tietokäyttäytymistä, jolla viitataan tilan-
teisiin, joissa informaatiota ei käytetä päätös-
ten tietoperustan vahvistamiseen, vaan toi-
minnan vakuuttavuuden ja uskottavuuden
symboloimiseen (Vakkuri, 2006). Symbolinen
tietokäyttäytyminen perustuu olennaisilta osil-
taan informaation välttämiseen. Tiedonhan-
kinta on silmänlumetta, jossa ei tavoitellakaan
uutta tietoa, vaan vakuuttavuutta ja uskotta-
vuutta haetaan turvautumalla toimijoiden nä-
kökulmia vahvistavaan informaatioon.
Artikkelissa ei väitetä, että kuntatoimijat
olisivat taipuvaisia preferoimaan tietämättö-
myyttä tietämisen kustannuksella. Myös kun-
tatoimijoiden kohdalla pätenee Aristoteleen
ajatus siitä, että ”kaikki ihmiset haluavat luon-
nostaan tietää”. Artikkelissa ei myöskään esi-
tetä, että informaation välttäminen olisi tyy-
pillistä kunnallisessa valmistelussa ja päätök-
senteossa. Informaation välttämistä tapahtuu,
mutta sen laajuuden tai yleisyyden arviointi
ei ole ollut tämän artikkelin kohteena. Sen
sijaan kuntatoimijoiden tietokäyttäytymistä
ohjaavien informaatiofilttereiden tehtävänä on
ollut toimia keskustelua herättävänä ja jäsen-
tävänä mallina. Informaatiofilttereiden avulla
voidaan ymmärtää informaation välttämisen
erilaisia syitä ja muotoja kunnallisen valmis-
telun ja päätöksenteon kontekstissa. Samalla
informaatiofiltterit toimivat hyödyllisinä työ-
kaluina kunnallishallinnon tietoprosessien
kehittämistyössä. Tietokäyttäytymisen tarkas-
telu informaatiofilttereiden avulla voi auttaa
jäsentämään esimerkiksi sitä, milloin infor-
maation välttämisessä on kysymys tilanne-
kohtaisesta käyttäytymisestä ja milloin taas
enemmän yksilön persoonaan liittyvistä teki-
jöistä (vrt. Case et al., 2005). Kenties huo-
mion kiinnittäminen kuntatoimijoiden tiedon-
hankintaa estäviin tekijöihin antaa kuntayh-
teisöjen kehittämiseen uutta ja konkreettista
näkemystä siitä, mitä toiminnan painopisteen
siirtyminen kohti tieto- ja kommunikaatioin-
tensiivisiä muotoja käytännössä vaatii.
Lähteet
Abery, J., Dolder. T. & Baratti, C. (2008) “The
2008 Global CPO Survey”, Supply Chain
Management Review. New York, Vol. 12,
Issue 6.
Abbot, A. (1988) The System of Professions.
An Essay on the Division on Expert Labour.
Chicago: The University of Chicago
Press.
Adams, D. (2004) “Usable Knowledge in
Public Policy” Australian Journal of Public
Administration 1/2004, ss. 29–42.
Airaksinen, J. (2009) Hankala hallintouudis-
tus. Akateeminen väitöskirja. Acta Univer-
sitatis Tamperensis, 1397. Tampereen yli-
opisto.
Ala-Ketola, U. (2005) “Hallinnon avoimuus
punnitaan verkkopalveluissa” Helsingin
Sanomat, Vieraskynä, 16.5.2005.
62
Harri Jalonen, Informaation välttäminen kunnallishallinnossa, Kunnallistieteellinen aikakauskirja 1/10
Alasuutari, P. (1999) Laadullinen tutkimus. 3.
uudistettu painos. Tampere: Vastapaino.
Ansoff, H. I. (1984) Implanting Strategic
Management. Prentice-Hall International,
Englewood-Cliffs, NJ.
Anttiroiko, A-V. (2000) “Strateginen tietojoh-
taminen kunnallishallinnossa” Hallinnon
Tutkimus, Vol. 19, No. 1, ss. 19–32.
Anttiroiko, A-V. & Savolainen, R. (2000)
”Kuntien strategiset tulkinta- ja tietopro-
sessit.” Teoksessa
Panzar, E. (toim.) Informaatio, tieto ja yhteis-
kunta. Raportti Tiedon tutkimusohjelman ll
tutkijaseminaarista, ss. 253–268. Tampe-
reen yliopisto, Tietoyhteiskunnan tutkimus-
keskus, Tampere.
Argyris, C. (1996) “Skilled incompetence”
teoksessa Starkey, K. (toim.) How Organi-
zations Learn, Lontoo: International
Thompson Business Press.
Bachrach, P. & Baratz, M. S. (1962) “Two
Faces of Power” The American Political
Science Review, Vol. 56.
Birchler, U. & Bütler, M. (2007) Information
Economics. Lontoo: Routledge.
Blackler, F. (1995) “Knowledge, Knowledge
Work and Organizations: An Overview and
Interpretation” Organization Studies, Vol.
16, Issue 6, ss. 1021–1046.
Bonabeua, E. (2009) “Decisions 2.0: The
Power of Collective Intelligence” MIT
Sloan Management Review, Vol. 50, No. 2,
ss. 44–53.
Borg, O. (2000) “Tiedon vaje kunnissa” Kun-
nallisalan kehittämissäätiön julkaisut, nro
25. Pole-Kuntatieto Oy.
Byström, K. (1999) Task Complexity, Infor-
mation Types and Information Sources.
Examination of
Relationships. Akateeminen väitöskirja. Acta
Universitatis Tamperensis 688. Tampere:
University of Tampere.
Bäcklund, P. (2007) Tietämisen politiikka.
Kokemuksellinen tieto kunnan hallinnassa.
Akateeminen väitöskirja. Helsinki: Hel-
singin kaupungin tietokeskus.
Case, D. O., Andrews, J., Johnson, J. D. &
Allard, S. (2005) “Avoiding versus seeking:
The relationship of information seeking and
avoidance, blunting, coping, dissonance
and related concepts” Journal of the Medi-
cal Library Association, Vol. 93, No. 3, ss.
353–362.
Chatman, E. A. (1999) ”A Theory of life in
the round” Journal of the American Society
for Information Science, Vol. 50, No. 3, ss.
207–217.
Daft, R. L. & Lengel, R. H. (1986) “Organi-
zational information requirements, media
richness and structural design.” Manage-
ment Science, Vol. 32, No. 5, ss. 554–571.
Dale, E. Z. (1997) The Leadership Triad:
Knowledge, Trust and Power. Oxford Uni-
versity Press.
Davenport, T. H. & Prusak, L. (1998) Working
Knowledge. How Organizations Manage
What They Know. Cambridge, Mass.: Har-
vard University Press.
Eppler, M.J. and Mengis, J. (2004). “The Con-
cept of Information Overload: A Review of
Literature from Organization Science, Ac-
counting, Marketing, MIS, and Related
Disciplines”, The Information Society, Vol.
20, No. 5, ss. 325–344.
Galbraith, J. (1973). Designing Complex Or-
ganizations. Reading, MA: Addison-Wesley
Publishing Co.
Geiselhart, K. (1999) Repluralising the policy
process: complexity theory and democratic
process. Paper presented at the symposium
of the Public Administration Theory Net-
work, Sydney July 1999.
Godbold, N. (2006) “Beyond information see-
king: towards a general model of informa-
tion behaviour” Information Research, Vol.
11, No. 4
Grant, R. M. (1996) “Toward a knowledge-
based theory of the rm.” Strategic Man-
agement Journal, Vol. 17, Special Issue:
Knowledge and the Firm, ss. 109–122.
63
Harri Jalonen, Informaation välttäminen kunnallishallinnossa, Kunnallistieteellinen aikakauskirja 1/10
Hammond, J. S., Keeney, R. L. & Raiffa, H.
(1998) “The Hidden Traps in Decision
Making” Harvard Business Review, Sep-
tember–October, 1998.
Harisalo, R. & Aarrevaara, T. 2006. ”Keskus-
telu, väittely ja dialogi poliittisessa ja hal-
linnollisessa päätöksenteossa.” Kunnallis-
tieteellinen aikakauskirja, 3/2006, ss.
259–273.
Harisalo, R. & Aarrevaara, T. 2007. ”Keskus-
telu, väittely ja dialogi lautakuntien päätök-
senteossa.” Aineiston esittely ja lautakun-
tien toiminnan kuvas. Kunnallistieteellinen
aikakauskirja, 1/2007, ss. 71–85.
Harisalo, R. & Stenvall, J. (2002) Luottamus
ja epäluottamus kunnanhallituksen päätök-
senteossa. Suomen Kuntaliitto Acta nro
151.
Harju, A. (2002) ”Kunnat keskustelua oppi-
massa.” Kunnallistieteellinen aikakauskir-
ja, 2/2002, ss. 154–167.
Harjula, H. & Prättälä, K. (2004) Kuntalaki
tausta ja tulkinnat. 5. painos. Helsinki:
Talentum.
Haveri, A. (2003). ”Kunnallispolitiikka ja
kuntajohtaminen” Teoksessa Anttiroiko,
A-V., Haveri, A., Karhu, V., Ryynänen, A.
& Siitonen, P. (toim.) Kuntien toiminta,
johtaminen ja hallintasuhteet, ss. 272–286.
Tampere: Juveness Print.
Healey, P. (1993) “Planning Through Debate:
The Communicative Turn in Planning The-
ory.” Teoksessa Fisher, F. & Forester, J.
(toim.) The Argumentative Turn in Policy
Analysis and Planning, ss. 233–253. Dur-
ham: Duke University Press.
Heuru, K. (2000) Kunnan päätösvallan siir-
tyminen. Oikeudellinen tutkimus kunnan-
valtuuston vallasta suomalaisen kunnallis-
hallinnon demokraattisten arvojen ja te-
hokkuusarvojen ristipaineessa. Akateemi-
nen väitöskirja. Acta Universitatis Tampe-
rensis 760. Tampereen yliopisto.
Huotari, M-L. & Savolainen, R. (2003) ”Tie-
tohallintoa vai tietojohtamista? Tutkimus-
alan identiteettiä etsimässä.” Informaatio-
tutkimus, Vol. 22, No. 1, ss. 15–24.
Hyrkäs, E. (2009) Osaamisen johtaminen
Suomen kunnissa. Akateeminen väitöskirja.
Acta Universitatis Lappeenrantaensis 338.
Lappeenrannan teknillinen yliopisto.
Hyyryläinen, E. (2006) ”Mitä kustannus on
päätöksentekijälle valintatilanteessa? Vaih-
toehtoiskustannuksen tulkinta subjektivis-
missa ja objektivismissa” Hallinnon Tutki-
mus, Vol. 25, No 1, ss. 3–15.
Jackson, M., Poole, M. S. & Kuhn, T. (2005)
“The social construction of technology in
studies of the workplace” teoksessa Liev-
rouw, L. & Livingstone, S. (toim.) The
Handbook of New Media. Lontoo: Sage
Publications.
Jalava, J. (2006) Trust as a Decision. The
Problems and Functions of Trust in Luh-
mannian Systems Theory. Doctoral Disser-
tation. University of Helsinki, Department
of Social Policy, Research Reports 1/2006.
Jalonen, H. (2007) Kompleksisuusteoreettinen
tulkinta hallinnollisen tehokkuuden ja luo-
vuuden yhteensovittamisesta kunnallisen
päätöksenteon valmistelutyössä. Akateemi-
nen väitöskirja. Tampereen teknillinen yli-
opisto. Julkaisu 693. Tampere: Tampereen
Yliopistopaino.
Jalonen, H. (2008) ”Informaatio-ohjaus tieto-
johtamisen näkökulmasta” Informaatiotut-
kimus, Vol. 27, No. 2, ss. 41–54.
Jalonen, H. & Lönnqvist, A. (2009) “Predic-
tive Business – Fresh Initiative or Old Wine
in a New Bottle”, Management Decision,
Vol. 47, Issue 10.
Janis, I. (1972) Groupthink: Psychological
studies of policy decisions and ascos.
Boston: Houghton Mifin.
Johnson, J. D. (1996) Information seeking: an
organizational dilemma. Westport, Conn.;
Quorum Books.
Jones, B. D., Boushey, G. & Workman, S.
(2006) ”Behavioral Rationality and the Po-
licy Processes: Toward a New Model of
Organizational Information Processing.”
Teoksessa Peters, G. & Pierre, J. (toim.)
Handbook of Public Policy. Lontoo: Sage
Publications.
64
Harri Jalonen, Informaation välttäminen kunnallishallinnossa, Kunnallistieteellinen aikakauskirja 1/10
Jurvansuu, H., Stenvall, J. & Syväjärvi, A.
(2004) Informaatioteknologia ja työyhtei-
sön toimintatapa terveydenhuollossa. TEL
LAPPI -hankkeen arviointi. Raportti 33.
Työelämän kehittämisohjelma.
Kauppinen, T., Nelimarkka, K. & Ståhl, T.
(2009) ”Nopean ennakoinnin soveltuvuus
kunnan päätöksenteossa” Hallinnon tutki-
mus, Vol. 28, No. 2, ss. 41–53.
Kivinen, T. (2008) Tiedon ja osaamisen joh-
taminen terveydenhuollon organisaatioissa.
Akateeminen väitöskirja. Kuopion yliopis-
ton julkaisuja E. Yhteiskuntatieteet 158.
Kuopio.
Kivinen, O. & Ristelä, P. (2001) ”Pragmatis-
tisia näkökulmia tiedonhankintaan ja toi-
mintaan. Metodologinen relationalismi
käytännön toiminnassa” Sosiologia, 1/2001,
ss. 249–259.
Koivuaho, M. (2005) Lineaarinen ja epäli-
neaa rinen viestintänäkemys tietointensiivi-
sen palveluorganisaation sisäisessä kom-
munikaatiossa. Käsiteanalyyttinen kirjal-
lisuustutkimus. e-Business Research Center,
Research Reports, 15. Tampere University
of Technology.
Koivula, P. (2008) Johtaminen ja IT:n mah-
dollisuudet. Survey-tutkimus julkishallin-
non johtajien käyttämistä IT:n mahdolli-
suuksista vuosina 1992 ja 2006. Akatee mi-
nen väitöskirja. Tampereen yliopisto. Tam-
pere.
Koppenjan, F. J. M. (2007) ”Consensus and
Conict in Policy Networks: Too much or
too little?” Teoksessa Sørensen, E. & Torf-
ing, J. (toim.) Theories of Democratic Gov-
ernance. Palgrave Macmillan, ss. 133–152.
Korhonen, H. (2007) Intranet suomalaisessa
kuntaorganisaatiossa – Intranetin roolit,
tehtävät ja sisällöt sekä henkilöstön sitou-
tuminen intranetin käyttöön. Pro gradu -tut-
kielma. Jyväskylän yliopisto.
Kulla, H. (2000) Hallintomenettelyn perus-
teet. 5. painos. Jyväskylä: Gummerus.
Laihonen, H. (2009) Terveysjärjestelmän joh-
tamisen tietovirrat. Akateeminen väitöskir-
ja. Tampereen teknillinen yliopisto. Julkai-
su 824. Tampere: Tampereen yliopistopai-
no.
Laitinen, I. (2010) Helsingin kaupunki ja tie-
toperustainen johtaminen -hanke. Joulu-
kuussa 2009 julkaistavan kirjan käsikirjoi-
tusversio.
Lillrank, P., Kujala, J. & Parvinen, P. (2004)
Keskeneräinen potilas. Terveydenhuollon
tuotannonohjaus. Helsinki: Talentum.
Lintilä, L. (2001) Organisaation sisäisen tie-
toverkon hyödyntäminen tiedonhankintaan
ja viestintään. Yksilöllisten ja organisaa-
tiolähtöisten tekijöiden vaikutusten tarkas-
telua. Akateeminen väitöskirja. Acta Uni-
versitatis Tamperensis 846. Tampere.
Luhmann, N. (1995) Social systems. Stanford,
CA: Stanford University Press.
Lönnqvist, A., Blomqvist, K., Hannula, M.,
Kianto, A., Kärkkäinen, H., Maula, M. &
Ståhle, P. (2007) (toim.) Tietojohtaminen
tutkimusalueena. Tampere: Pilot-kustannus
Oy.
Maier, R. (2004) Knowledge Management
Systems. Information and Communication
Technologies for Knowledge Management.
2nd edition. Berliini: Springer.
March, J. G. (1991) “Exploration and exploi-
tation in organizational learning.” Organi-
zation Science, Vol. 2, No. 1, ss. 71–87.
March, J.G. (1994) A primer on decision mak-
ing: How decisions happen. New York:
Free Press.
Matikainen, J., Talvitie-Lamberg, K. & Kun-
nas, H. (2008) ”Virkamiesten asennoitumi-
nen verkko-osallistumista kohtaan” Hallin-
non tutkimus, Vol. 27, No. 4, ss. 22–37.
Maula, M. (2004) ”Elävä organisaatio ja lii-
ketoimintaekosysteemi: Kompleksisten
systeemien kaksi tulkintaa.” Teoksessa So-
tarauta, M. & Kosonen, K-J. (toim.) Yksilö,
kulttuuri, innovaatioympäristö. Avauksia
aluekehityksen näkymättömään dynamiik-
kaan, ss. 256–269. Tampere: Tampere Uni-
versity Press.
65
Harri Jalonen, Informaation välttäminen kunnallishallinnossa, Kunnallistieteellinen aikakauskirja 1/10
McKenzie, J. & Winkelen van C. (2004) Un-
derstanding the Knowledgeable Organiza-
tion. Nurturing Knowledge Competence.
London: Thomson.
Millard, J. (2003) ePublic services in Europe:
past, present and future – Research ndings
and new challenges. Paper for IPTS. Dan-
ish Technological Institute. ftp://ftp.cordis.
europa.eu/pub/ist/docs/epublic-services.
pdf
Mykkänen, A. (2009) Palveluremontti liik-
keelle. Kanava, 3/2009, ss. 148–151.
Möttönen, S. (2007) “Kuntaliitokset päätök-
sentekokysymyksenä”, Kunnallistieteelli-
nen aikakauskirja, 3/2007, ss. 319–323.
Niiranen, V., Stenvall, J. & Lumijärvi, I.
(2005). ”Tuloksellisuusarviointi kunnissa:
Onnistumisen ja kriittisten kohtien tarkas-
telua” Teoksessa Niiranen, V., Stenvall, J.
& Lumijärvi, I. (toim.) Kuntapalveluiden-
tuloksellisuuden arviointi. PS-kustannus,
Jyväskylä, ss. 243–262.
Nyholm, I. (2008). Keskijohto kuntamuutok-
sen näkijänä ja kokijana. Seutuyhteistyö
muutosprosessina kuntien keskijohdon nä-
kökulmasta. Akateeminen väitöskirja. Acta
nro 199. Helsinki: Suomen Kuntaliitto.
Parvinen, P., Lillrank, P. & Ilvonen, K. (2005)
Johtaminen terveydenhuollossa. Käytännöt,
vastuut, valvonta. Helsinki: Talentum.
Peltonen, L. (2002) ”Sotkuinen demokratia ja
Tampere-foorumi – talkootoimintaa julki-
sen tilan puolesta.” Kunnallistieteellinen
aikakauskirja, 2/2002, ss. 168–183.
Propp, K. M. (1999) “Collective information
processing in groups.” Teoksessa L. R. Frey
(toim.) Handbook of group communication
theory & research, ss. 225–250. Thousands
Oaks: Sage.
Puustinen, S. (2006) Suomalainen kaavoitta-
japrofessio ja suunnittelun kommunikatii-
vinen käänne. Vuorovaikutukseen liittyvät
ongelmat ja mahdollisuudet suurten kau-
punkien kaavoittajien näkökulmasta. Aka-
teeminen väitöskirja. Teknillisen korkekou-
lun Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja
koulutuskeskuksen julkaisuja A 34. Es-
poo.
Raisio, H. (2008) ”Wicked-problematiikan
käsitteellinen tarkastelu. Uusia näkökulmia
terveydenhuollon johtamiseen” Premissi,
1/2008, ss. 32–42.
Rannisto, P-H. 2005. Kunnan strateginen joh-
taminen. Tutkimus Seinänaapurikuntien
strategiaprosessien ominaispiirteistä ja
kunnanjohtajista strategisina johtajina.
Akateeminen väitöskirja. Acta Universitatis
Tamperensis 1072. Tampereen yliopisto.
Ridell, S. (2001) ”Internet paikallisena julki-
suustilana – verkkoympäristö kaupallisten,
hallinnollisten ja kansalaisintressien risti-
paineissa.” Kunnallistieteellinen aikakaus-
kirja, 4/2001, ss. 341–360.
Ridell, S. (2003) ”Kansalaislajityypit verkko-
demokratian rakennuspuina.” Alue- ja Ym-
päristö, Vol. 32, No. 1, ss. 11–22.
Ruotsalainen, P. (2000) ”Asiakaslähtöinen
palveluketju ja tietoteknologia” teoksessa
Nouko-Juvonen, S., Ruotsalainen, P. &
Kiikkala, I. (toim.) Hyvinvointivaltion pal-
veluketjut. Helsinki: Tammi.
Ryynänen, A. (2006) ”Kunnan luottamushen-
kilö. Edustaja, päättäjä ja poliitikko.” Sisä-
asiainministeriön Keskustelualoitteita-
julkaisusarja, 23/2006. Helsinki.
Sairanen, A. & Savolainen, R. (2008) ”Mä en
haluu tietää. Terveysinformaation välttämi-
sen syyt ja muodot” Informaatiotutkimus,
Vol. 27, No. 3, ss. 87–97.
Salonen, I. (2004) ”Millaista on tulla arvioi-
duksi? Pohdintaa koulusta arvioinnin koh-
teena” Hallinnon Tutkimus, Vol. 23, No 2.,
ss. 100–109.
Savolainen, R. (1999) ”Tiedontarpeet ja tie-
donhankinta” teoksessa Mäkinen, I. (toim.)
Tiedon tie, ss. 73–109. Helsinki: BTJ Kir-
jastopalvelu.
Savolainen, R. & Kari, J. (2008) ”Tiedonkäy-
tön ja oppimisprosessin yhteyksistä in-
formaatiotutkimuksen näkökulma” teokses-
66
Harri Jalonen, Informaation välttäminen kunnallishallinnossa, Kunnallistieteellinen aikakauskirja 1/10
sa Sormunen, E. & Poikela, E. (toim.) In-
formaatio, informaatiolukutaito ja oppimi-
nen, ss. 33–55. Tampere University Press.
Schein, E. H. (1987) Organisaatiokulttuuri ja
johtaminen. 3. painos Espoo: Weilin+Göös.
(Alkuperäisteos Organizational Culture
and Leadership vuodelta 1985, Jossey-
Bass.)
Staffans, A. (2004) ”Vaikuttavat asukkaat
vuorovaikutus ja paikallinen tieto kaupun-
kisuunnittelun haastajina.” Yhdyskuntasu-
unnittelun tutkimus- ja koulutuskeskuksen
julkaisuja A 29. Espoo: Teknillinen kor kea-
koulu.
Seneviratne, S. J. (1999) ”Information Tech-
nology and Organizational Change in the
Public Sector” Teoksessa Garson, D. G.
Information Technology and Computer Ap-
plications in Public Administration: Issues
and Trends. Lontoo: Idea Group Publish-
ing.
Seppänen, R. (2008) Trust in inter-organiza-
tional relationships. Akateeminen väitös-
kirja. Acta Universitatis Lappeenrantaensis
328. Lappeenrannan teknillinen yliopisto.
Serola, S. (2009) Kaupunkisuunnittelijoiden
työtehtävät, tiedontarpeet ja tiedonhankin-
ta. Akateeminen väitöskirja. Acta Univer-
sitatis Tamperensis 1384. Tampereen yli-
opisto.
Siirtola, H. (2007) Interactive Visualization of
Multidimensional Data. Akateeminen väi-
töskirja. Acta Universitatis Tamperensis
618. Tampereen yliopisto.
Simon, H. A. (1982) Päätöksenteko ja hallin-
to. 2. painos. Espoo: Weilin & Göös. (Al-
kuperäisteos Administrative Behavior vuo-
delta 1973.)
Sotarauta, M. (1996) Kohti epäselvyyden hal-
lintaa – Pehmeä strategia 2000-luvun alun
suunnittelun lähtökohtana. Akateeminen
väitöskirja. Acta Futura Fennica No 6. Tu-
levaisuuden tutkimuksen seura. Jyväskylä:
Gummerus Kirjapaino Oy.
Stenvall, J. & Syväjärvi, A. (2006) Onks tie-
too? Valtion informaatio-ohjaus kuntien
hyvinvointitehtävissä. Valtiovarainministe-
riön tutkimuksia ja selvityksiä, 3/2006.
Helsinki.
Stenvall, J., Vakkala, H., Syväjärvi, A. & Tii-
likainen, A. (2008) PARAS alussa. Kunta-
ja palvelurakenneuudistuksen toimeenpa-
non suunnitteluvaiheen arviointi. Valtiova-
rainministeriön julkaisuja, 17/2008. Helsin-
ki.
Ståhle, P. (2004) ”Itseuudistumisen dynamiik-
ka. Systeemiajattelu kehitysprosessien ym-
märtämisen tukena.” Teoksessa Sotarauta,
M. & Kosonen, K-J. (toim.) Yksilö, kulttuu-
ri, innovaatioympäristö. Avauksia alueke-
hityksen näkymättömään dynamiikkaan, ss.
222–255. Tampere: Tampere University
Press.
Taleb, N. N. (2007) The Black Swan The
Impact of the Highly Improbable. London:
Penguin Books.
Temmes, M. (2004) “Arviointityön autuus ja
salahaudat arvioijan näkökulmasta” Hallin-
non Tutkimus, Vol. 23, No 2, ss. 86–93.
Toivanen, M. (2006) Sähköisten asiointipal-
velujen kehittäminen kunnissa. Akateemi-
nen väitöskirja. Acta Universitatis Tampe-
rensis 1156. Tampereen yliopisto.
Tsoukas, H. & Vladimirou, E. (2005) ”What
is Organizational Knowledge?” Teoksessa
Tsoukas, H. (toim.) Complex Knowledge.
Studies in Organizational Epistemology.
Oxford: Oxford University Press.
Vakkuri, J. (2006) “Miksi älykkäät organisaa-
tiot tekevät vain rajoittuneesti rationaalisia
ratkaisuja? Monitulkintaisuuden ongelma
tehokkuusoppien soveltamisessa” Hallin-
non Tutkimus, Vol. 25, No. 3, ss. 30–46.
Vakkuri, J. (2008) ”Kuntatutkimuksen hyö-
dyllisyydestä” Kunnallistieteellinen aika-
kauskirja, 3/2008, ss. 229–231.
Valovirta, V. & Hjelt, M. (2005) ”Onnistumis-
ta punniten, tulevaa luodaten. Arviointi ja
ennakointi strategisen päätöksenteon tuke-
na innovaatio- ja teknologiapolitiikan esi-
merkkien valossa” Hallinnon tutkimus, Vol.
24, No. 3, ss. 95–111.
67
Harri Jalonen, Informaation välttäminen kunnallishallinnossa, Kunnallistieteellinen aikakauskirja 1/10
Virtanen, P. & Stenvall, J. (2009) ”Reektio,
luottamus ja tieto muutosprosessissa” Kun-
nallistieteellinen aikakauskirja, 1/2009, ss.
27–37.
Ware, C. (2004) Information Visualization.
Amsterdam: Elsevier.
Weber. M. (1964) The Theory of Social and
Economic Organizations. New York: The
Free Press.
Weick, K.E. (1995) Sensemaking in organiza-
tions. Thousand Oaks, CA: Sage.
Weick, K. E. & Ashford, S. J. (2001) “Learn-
ing in Organizations” teoksessa Jablin F.
M. & Putnam, L. L. (toim.) The New Hand-
book of Organizational Communication.
Advances in Theory, Research, and Meth-
ods, ss. 704–731. Thousands Oaks: Sage.
Wiberg, M. (2005) Valta kunnassa. Kunnal-
lisalan kehittämissäätiön Polemia-sarjan
julkaisu nro 58. Vammala: Vammalan Kir-
japaino Oy.
Wilson, T. D. (1997) ”Information behaviour:
an interdisciplinary perspective” Informa-
tion Processing and Management, Vol. 33,
ss. 551–572.
Wilson, T. 2002. “The non-sense of knowled-
ge management.” Information Research
an International Electronic Journal, Vol. 8,
No. 1.
... Tunneperäisillä esteillä Johnson viittaa itsetunnon ja turhautumisen kaltaisiin tuntemuksiin, joita epäonnistuminen tiedonhankinnassa voi aiheuttaa. Informaatiota vältetään myös siksi, että se on ristiriidassa päätöksentekijän kognition kanssa (Wilson, 1997;Jalonen, 2010). Voidaan puhua vahvistusvinoumasta, jolla viitataan taipumukseemme etsiä vahvistusta omille ennakkokäsityksillemme (Das & Teng, 1999;Käpylä & Salonius, 2013). ...
Chapter
Full-text available
Tiedolla johtamisella pyritään sekä informaation puutteesta johtuvan epävarmuuden vähentämiseen että informaation paljoudesta ja/tai toimintatilanteen monimutkaisuudesta syntyvän monitulkintaisuuden (ambiguity) hallintaan. Aristoteelisessa hengessä voidaan ajatella, että se, joka tietää, mikä on tarpeellista ja pystyy sen toimittamaan, osaa johtaa niin taloa kuin valtiotakin. Rationaalisen päätöksentekomallin mukaisesti tietämistä preferoidaan tietämättömyyden kustannuksella. Tiedolla johtaminen nähdään lupaavana keinona lisätä julkishallinnon ja laajemmin julkisten palvelujen vaikuttavuutta. Muun muassa hallitusohjelmassa luvataan julkisen sektorin tuottavuuden lisäämistä ”hyödyntämällä nykyistä tehokkaammin tiedolla johtamista, yhteensopivia tietojärjestelmiä ja julkishallinnon tietojen yhteiskäyttöä”. Tämä on helpommin sanottu kuin tehty, sillä julkishallinnon informaatioympäristö muuttuu ennennäkemättömän nopeasti. Merkittävimpänä muutoksena on saatavilla olevan informaation räjähdysmäinen kasvu. Yhä useammin kuulee puhuttavan big datasta, jolla laajasti ymmärrettynä tarkoitetaan digitaalisen informaation eksponentiaalista kasvua. Big data -ilmiötä kuvataan tavanomaisesti kolmella ulottuvuudella, joita ovat informaation suuri määrä (volume), informaation leviämisen nopeus (velocity) sekä informaation monet eri muodot (variety). Joidenkin arvioiden mukaan kysymys on uudenlaisesta yhteiskunnallisesta infrastruktuurista, joka muuttaa myös käsityksiämme demokratiasta ja kansalaisosallistumisesta. Optimistisimmissa arvioissa kehityksen nähdään kulkevan kohti ketterämpää julkishallintoa. Odotusarvona on, että myös julkisessa palvelutuotannossa siirrytään reaktiivisesta ja verkkaisesta toiminnasta proaktiiviseen ja tosiaikaista tapahtuma- ja prosessidataa hyödyntävään johtamiseen. Matka hallitusohjelmassa kuvailtuun tavoitteeseen on kuitenkin pahasti kesken. Ei tarvitse kuin ajatella vaikkapa suomalaisia kuntia ja niiden satoja erilaisia ja useimmiten toistensa kanssa yhteensopimattomia tietojärjestelmiä, niin huomaa, että tiedolla johtaminen on suomalaisessa julkishallinnossa toistaiseksi lunastamista odottava lupaus. Tiedolla johtamisella ei ole itseisarvoa. Tiedolla johtamisen oikeutus syntyy sen toimintaa parantavasta vaikutuksesta. Tiedolla johtaminen tarkoittaa yksinkertaisimmillaan toiminnasta itsestään syntyvän tiedon (esim. palvelun tuotantokustannukset) ja toimintaan vaikuttavan ulkoisen tiedon (esim. palvelukysyntä) yhdistämistä toimintatilanteessa (esim. päätöksenteko resurssien kohdentamisesta) tavalla, joka vie organisaatiota toivottuun suuntaan. Kontekstista riippumatta tiedolla johtamisen ideaalina on relevantin tiedon erottaminen epäolennaisesta informaatiosta. Vaikka tämä tavoite voidaankin leimata truismiksi, pitää se sisällään tärkeän huomion: kaikella informaatiolla, joka on saatavilla, ei ole toiminnan kannalta olennaista merkitystä. Paradoksaalista tai ei, nykyorganisaatiot toimivat kuitenkin informaation ja tiedon suhteen kuin tarinan hölmöläiset, jotka yrittävät tuoda säkillä valoa tupaan. Hyvä tavoite on kääntynyt itseään vastaan. Informaationtuotannosta on tullut nykyorganisaatioille viheliäinen vaiva. Informaatiota tuotetaan vailla selkeää käsitystä sen tuottamisen synnyttämistä kustannuksista ja/tai sen hyödyntämisestä strategisessa ja/tai päivittäisessä johtamisessa. Ongelmana ei ole informaation puute vaan epärelevantin informaation ylitarjonta. Tähtäimessä näkyy maali, jossa oikea tieto on oikeaan aikaan ja oikeassa muodossa oikeilla ihmisillä, mutta tuloksena sellaisten käytäntöjen ylläpito ja uusintaminen, joissa ihmisillä on käytössään toimintatilanteen kannalta puutteellista informaatiota vääristä lähteistä ja muodossa, joka ei vähennä, vaan päinvastoin lisää epävarmuutta ja monitulkintaisuutta. Hyvän tavoittelun sivutuotteena syntyy symbolimaista, rituaalinomaista ja jopa perverssiä tietokäyttäytymistä. Artikkelin mielenkiinto kohdistuu tiedolla johtamisen kääntöpuoleen. Artikkelissa ei kyseenalaisteta tietämisen ja organisaation menestymisen välistä yhteyttä. Sen sijaan artikkelissa pohditaan ja eritellään tekijöitä, jotka voivat johtaa tiedolla johtamisen paradoksiin: hyvän tavoittelu (olennaisen tiedon erottaminen epärelevantista informaatiosta; epävarmuuden vähentäminen ja monitulkintaisuuden kohtaaminen) aikaansaa huonon lopputuloksen (perverssi tietokäyttäytyminen; epävarmuuden ja monitulkintaisuuden lisääntyminen). Lisäksi artikkelissa käsitellään erilaisia tieto-ongelmia (epävarmuus, monimutkaisuus, epäselvyys ja monitulkintaisuus), informaation välttämistä aktiivisena toimintana, luottamuksen suhdetta tiedon ja tietämättömyyden jakamiseen sekä perverssiin tietokäyttäytymiseen ohjaavia kannustimia ja organisatorisia käytäntöjä. Artikkeli on luonteeltaan uutta luova ja tiedolla johtamisen tutkimuksessa vähälle huomiolle jääneiden ilmiöiden tunnistamista.
... Sillä tarkoitetaan yksilön kokemaa epävarmuutta tilanteissa, joissa tämä kohtaa oman kognitionsa kanssa ristiriidassa olevaa informaatiota (Wilson 1997). Yksilön mielen ja uuden informaation välinen riitasointu voi johtaa valikoivaan tietokäyttäytymiseen, jossa yksilön tiedonhankinta rajautuu tämän ennakkokäsityksiä vahvistavan informaation etsimiseen (Jalonen 2010). Esimerkiksi Rogers (2003) on puhunut innovaatioiden omaksumisen yhteydessä valikoivasta tietokäyttäytymisestä (selective exposure, selective perception), jolla hän tarkoittaa toimintaa, jossa ihmiset suuntaavat huomionsa asioihin, jotka ovat linjassa heidän aiemmin omaksumiensa käsitysten ja uskomusten kanssa. ...
Article
Full-text available
Many welfare service innovations are markedly systemic in their nature. It means that they emerge from complicated interplay between political, administrative, technological, institutional and legal issues. Presumably, the adoption of systemic innovation is a challenging project. The adoption process contains knowledge intensive activities in which the adopters evaluate the pros and cons of innovation and make decisions based on the assessments. The paper identifies four different knowledge problems arising during adoption process. 1) Uncertainty refers to a lack of information, 2) complexity arises from the intricacy and connectivity of the various elements, 3) ambiguity means the lack of interpretative knowledge and 4) equivocality stems from multiple and conflicting interpretations. The paper proposes and discusses the managerial implications these knowledge problems pose for stakeholders involved in systemic innovation in welfare services. The paper also presents the managerial implications for each type of knowledge problem; uncertainty can be reduced by developing organisational knowledge management capabilities; complexity can be simplified by increasing knowledge capacity and decomposing problems, ambiguity can be addressed by structuring the unknown into a frame of reference, and equivocality can be encountered by ensuring the responsiveness of interaction and polyphonic organization. The paper concludes that understanding underlying knowledge problems properly is important because misunderstandings can have a detrimental effect on adoption of systemic innovation.
Article
Full-text available
At present, there is a tendency for a growing number of welfare services to be provided through cooperation between public and private sector actors. The attractiveness of cooperation results from logic arguing that welfare services can meet the challenges of effectiveness by combining the complementary and substitutive capabilities of different organizations. This cooperation is considered to provide fertile ground for welfare service innovations as well. However, while cooperation increases innovation potential in welfare services, it should be noted that cooperation also creates complicated organizational interlacings which, in turn, may lead to a situation where this innovation potential remains unrealized. This article focuses on the hidden side of innovation, namely the barriers to innovation. The main contribution of this article is a framework that gives new insight into the challenges facing innovation in a complex welfare service system. The framework is based on a literature review of innovation and complexity theories, on the one hand, and on interviews with leading office-holders responsible for social services in the City of Helsinki and executive directors of social service production organizations, on the other hand. This article argues that i) strategic ambiguity, ii) problems of interaction and coordination, iii) cultural obstacles, iv) norms and regulations, and v) lack of resources are factors that may appear as barriers to innovation in a complex welfare service system. A theoretically grounded basis is presented for understanding the challenges of innovation in complex welfare service systems; it combines the main findings of public innovation research with previous research in the field of complexity theories.
Chapter
Full-text available
One of the criticisms of theories on policy networks and governance is the lack of attention devoted to power and conflict (Barns 1997). Indeed, reading through the literature on policy networks — and especially on policy network management — one is struck by the approach to the network processes and management challenges as a politically neutral and predominantly managerial activity (for example, Agranoff 1986, 2003; O’Toole 1988; Mandel 1990, 2001; Glasbergen 1995; Kickert et al. 1997). Key concepts are interdependencies and coordination. Due to interdependencies between a diverse set of public and private actors, public decision making, implementation and service delivery is about mobilizing, facilitating and guiding collaboration processes. These processes can be characterized as problem solving: putting pieces of a puzzle together, realizing package deals that provide win-win situations: solutions that benefit all of the involved actors and society as a whole (Scharpf 1978; Dery 1984).
Chapter
Behavioral rationality and the policy processes: Toward a new model of organizational information processing Behind any study of public policy processes is a theory of organizations. Policy is made by organizations, but organizations are made up of interacting human decision-makers. As a consequence, any theory of organizations harbors a theory of individual choice. This chapter considers the analysis of organizations from the competing perspectives of rational choice theory and bounded rationality. Our essay is divided into four parts. The first section surveys the broad characteristics of these behavioral models in the study of public policy. Although both begin with a common goal of connecting individual choice to macropolitical outcomes, they disagree fundamentally over how individual behavior should be understood. Rational choice theory claims analytical rigor and theoretical parsimony, holding that individuals behave as if they were pure utility maximizers to deduce patterns of outputs from social systems (Friedman 1953). In ...