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BARROSO, João. O estudo da autonomia da escola: da autonomia decretada à autonomia
construída. In BARROSO, João. O estudo da Escola. Porto: Porto Ed., 1996.
O ESTUDO DA AUTONOMIA DA ESCOLA:
DA AUTONOMIA DECRETADA À AUTONOMIA CONSTRUÍDA.
João Barroso
Introdução
Uma das influências mais significativas do estudo da escola na tomada de decisão política diz respeito ao
modo como têm sido apropriados alguns dos resultados da investigação produzida sobre os "efeitos da escola" e das
"escolas eficazes".
Uma interpretação normativa de muitos desses estudos tem servido para legitimar, em vários países,
medidas de política educativa que visam generalizar, por via administrativa, as características identificadas nas
chamadas "escolas eficazes".
Entre essas medidas destacam-se as que procuram desenvolver a autonomia da escola na alocação e
distribuição de recursos, reforçar o "sentido de gestão" no desempenho dos diversos cargos, aumentar a participação
local no governo da escola. e desenvolver dispositivos de avaliação externa.
Em alguns países anglo-saxônicos (com particular incidência no Reino Unido, na Austrália. na Nova
Zelândia, nos Estados Unidos) estas medidas aparecem integradas em reformas globais da administração e gestão
das escolas. designadas por school based management (ou local management of schools).
De um modo geral (e embora a situação varie bastante de país para país), estas reformas associam às
medidas atrás enunciadas outras medidas mais amplas, com claro sentido I de introduzir a concorrência no sector
público educativo. Entre essas medidas destaca-se.a "desectorização", ou seja, a possibilidade de os pais poderem
escolher livremente a escola em que matriculam os seus filhos.
A investigação que tem sido realizada sobre as escolas abrangidas por estas reformas e sobre as políticas
que as inspiram, se não tem sido conclusiva quanto aos seus resultados (nomeadamente no que diz respeito às
aprendizagens dos alunos), deu lugar, contudo. ao aparecimento de uma corrente profundamente crítica dos
princípios e critérios de racionalidade subjacentes às medidas de "gestão centrada na escola".
Esta perspectiva crítica, predominantemente sociológica, desenvolve uma abordagem sociopolítica.
ideológica e cultural das medidas ligadas ao school based management, questionando-as em dois pontos essenciais:
(...) políticas neoliberais que visam promover um "mercado da educação " através de modalidades
encobertas de privatização da escola pública;
a introdução, sob pretexto de aumentar a "eficácia" e a "eficiência" da escola, de uma outra tecnologia de
controlo e dominação, através das estruturas organizativas e modos de gestão que são postos em prática.
O impacto que esta corrente crítica tem tido na literatura sobre as organizações e administração educativas
(dominada por autores de língua inglesa) é bastante acentuado e estendeu-se a países onde o contexto político e
educativo é bastante diferente dos países de que são oriundos os seus autores originais.
No que se refere ao estudo da escola, esta abordagem critica permitiu fazer a ruptura teórica e
metodológica, com o paradigma científico-racional que tradicionalmente dominava a análise da sua organização c
administração. As escolas passam a ser vistas como construções sociais. É valorizado, na sua análise, o papel dos
indivíduos e o contexto social c histórico da sua ação. São abandonadas as metodologias "positivistas" e
desenvolvem-se os estudos "etnográficos". São postos em causa os princípios da racionalidade administrativa c
defende-se o "primado dos valores sobre os factos", na gestão das organizações educativas.
A adoção de uma perspectiva crítica no estudo da autonomia da escola obriga, por isso, a distinguir as
várias lógicas presentes no processo de devolução de competências aos órgãos de governo da escola, separando dois
níveis de análise: a autonomia decretada e a autonomia construída.
No primeiro caso, trata-se de desconstruir os discursos legitimadores das políticas de descentralização e de
autonomia das escolas, interpretando as formas e fundamentos das medidas que são propostas e, ao mesmo tempo,
confrontando-as com as estruturas existentes e as contradições da sua aplicação prática.
No segundo caso, trata-se de reconstituir os "discursos" das práticas, através de um processo de
reconhecimento das formas de autonomia emergentes no funcionamento das escolas, nas estratégias e na acção
concreta dos seus actores.
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O presente texto pretende ser um contributo inicial para a uma reflexão sobre a "autonomia da escola" que
tenha em conta a articulação entre estes dois registros. Esta articulação é necessária, não só ao nível da investigação,
para uma correcta configuração da "autonomia" como ohjecto de estudo, mas também ao nível da acção política,
para que a "regulamentação legal da autonomia das escolas" seja entendida, mais como destinando-se - a criar
espaços de possibilidades e de indagação, do que uma forma de impor respostas fechadas a problemas que não são
os reais problemas das escolas.
Assim, numa primeira parte, procurarei fazer uma breve síntese dos pressupostos e estratégias subjacentes
às medidas políticas que têm tentado impor pela via administrativa uma "certa" autonomia às escolas, tomando
como exemplo"a gestão centrada na escola" tal como vem sendo posta em prática em alguns países anglo-saxônicos.
Nesse sentido, depois de caracterizar, com base nas experiências desses países, o que o school based
management, irei pôr em evidência os pressupostos em que se baseia! estas políticas, distinguindo dois tipos de
fundamentações: científico-pedagógica e político-gestionária.
Importa, contudo, ressalvar, desde já, que esta análise não deve ser extrapolada acriticamente para a
realidade de outros países (com contextos políticos e econômicos diferentes – como é o caso de Portugal), embora
possa fornecer alguns indícios interessantes para interrogar as medidas que, também aí, vêm sendo tomadas sobre a
"autonomia das escolas".
Numa segunda parte. tentarei enunciar alguns dos princípios que sustentam este conceito de "autonomia
construída", mostrando as suas implicações para a construção de uma política adequada às exigências pedagógicas e
profissionais da organização e administração da escola.
A "autonomia decretada"
Desde os finais da década de 80 que se tem assistido em vários países a uma alteração significativa do
papel do Estado nos processos de decisão política e de administração da educação.
De um modo geral, pode dizer-se que essa alteração vai no sentido de transferir poderes e funções do
nível nacional e regional para o nível local, reconhecendo a escola como um lugar central de gestão e a comunidade
local (em particular os pais dos alunos) como um parceiro essencial na tomada de decisão.
Esta alteração afecta países com sistemas políticos e administrativos bastante distintos e tem no reforço da
autonomia da escola uma das expressões mais significativas.
Embora esta tendência para o reforço da autonomia da escola seja geral, importa
assinalar que ela se traduz de modos e com graus muito diferentes, conforme a realidade política
e a tradição administrativa dos diversos países.
O SCHOOL BASED MANAGEMENT
Um dos exemplos mais significativos deste movimento tem ocorrido em vários países de língua inglesa
(em particular nos Estados Unidos, algumas províncias do Canadá, na Inglaterra e País de Gales, na Austrália e na
Nova Zelândia) e tem sido designado por School Based Management (ou school self-management ou local
management of schools).
Existe hoje, nesses países, uma abundante literatura que toma como objecto de descrição e de análise as
transformações introduzidas na gestão do sistema e das escolas pelo School Based Management e que faz deste tema
uma das linhas de investigação mais activas, no domínio da administração educacional (ver, entre outros, Brown,
1990, HilI, Smith e Spinks, 1990, Caldwell e Spinks, 1992, Smyth, 1993, Sackney e Dibski, 1994, Levacic, 1995).
Grande parte destas medidas foi tomada no contexto de reformas educativas mais vastas, de que a mais
conhecida é o Education Reform Act de 1988, na Inglaterra e País de Gales, mas em que a mais "radical" (do ponto
de vista das mudanças introduzidas) é reforma da Nova Zelândia executada na seqüência do relatório da Task Force
to Review Education Administration, dirigido pelo Professor Picot, em 1988, e cujas principais propostas foram
adoptadas pelo Governo e publicadas no livro Tomorrow’s Schools (New Zealand, Ministry of Education, 1988).
Nos Estados Unidos, o movimento tem atingido de maneira diferente os vários "distritos escolares" e
aparece ultimamente associado (a partir dos anos 90) a um outro movimento que dá pelo nome de charters schools.
Apesar de existirem grandes diferenças no tipo e grau de poderes que são transferidos para as escolas,
bem como nos órgãos que são destinatários desses poderes (director ou conselho da escola), pode dizer-se que, no
domínio dos princípios, as medidas tomadas em vários países tendentes a introduzir o School Based Management se
integram na definição dada por Brown (1990) a partir da investigação que realizou em vários distritos escolares
americanos e províncias canadenses onde decorriam experiências deste tipo:
"Como manifestação de descentralização, significa simplesmente que as escolas têm dinheiro suficiente
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para prover as suas necessidades em abastecimentos e equipamentos, pessoal, manutenção e
eventualmente outros serviços, de acordo com a sua própria avaliação do que é mais adequado. A
autoridade para as escolas poderem tomar decisões sobre esta matéria não é compatível com as práticas
estandardizadas, em vigor na maior parte dos distritos escolares que exigem que decisões deste tipo sejam
tomadas a nível central. Uma mudança em direcção ao School Based Management implica um aumento
da flexibilidade do processo de decisão, mudanças na prestação de contas (principalmente por parte do
chefe do estabelecimento de ensino) e o reforço do potencial de produtividade da escola" (p. vii).
Um dos elementos centrais deste tipo de gestão consiste, como assinala Caldwell (1993), na possibilidade
de as escolas poderem decidir da alocação de recursos (conhecimento, tecnologia, poder, materiais, pessoas, tempo e
dinheiro) em função de parâmetros definidos centralmente e cuja execução é controlada por um sistema de
"prestação de contas" à autoridade central.
Mas, além desta autonomia na gestão dos recursos, o School Based Management integra, muitas vezes,
outros elementos, como por exemplo: descentralização e desburocratização dos processos de controlo; a partilha de
decisões no interior da escola; o aumento da influência dos pais no processo de tomada de decisões na escola; e. em
alguns casos, a possibilidade dos pais poderem escolher livremente a escola onde querem colocar os seus filhos,
com o fim de lançar a concorrência entre as escolas.
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Para Levacic (1995), as diferentes formas de que se reveste o School Based Management definem-se em
função da configuração que é dada aos seguintes elementos-chave:
- os órgãos para quem o poder de decisão e responsabilidade são descentralizados (directores, professores,
pais, comunidade local e sector econômico);
- os domínios de gestão em que esse poder descentralizado pode ser exercido (orçamento, recursos físicos,
professores, recrutamento de estudantes, currículo);
- as formas de regulação através das quais se exerce o controlo sobre os decisores locais ("usos de recursos" -
auditoria financeira, qualificação e salário dos professores, leis de trabalho, dimensão das turmas, normas de
construção; "especificação de produtos" - currículo nacional, testes nacionais e indicadores de qualidade,
inspecção: "condições de mercado" - saídas e entradas de alunos; admissão de alunos; publicação de
informação acerca da performance da escola).
Os pressupostos em que assenta o School Based Management nos países em que tem sido aplicado podem
resumir-se nas seguintes permissas (ver Sackney e Dibski. 1994):
- o principal problema que afecta as escolas, hoje em dia, é provocado pelo centralizado e burocratizado
sistema de controlo que se exerce sobre elas. Este sistema é incompatível com a existência de organizações
profissionais;
- o School Based Management é apresentado como uma proposta de desburocratização do sistema de
controlo e como uma forma de tomar a escola mais adaptada (flexiva) às necessidades dos seus clientes.
Mas o School Based Management é visto, também, como uma forma de racionalização da gestão das
escolas, como é possível reconhecer na descrição que Levacic (1995) faz do que ele considera ser "uma boa prática
deste tipo de gestão":
"Num tal modelo a escola é gerida através de orientações racionais com o conselho de escola (governing
body) a assegurar um papel de liderança na articulação entre metas e objectivos. O conselho de escola
actua ao nível da gestão estratégica utilizando as informações fornecidas pelo director.
Com base nestas informações, o conselho de escola e os gestores de topo desenvolvem o planejamento
estratégico, em que o orçamento constitui um elemento essencial. O orçamento é determinado em função
dos ohjectivos educacionais que devem ser assegurados. A execução do orçamento e de outras políticas é
monitorada e avaliada pelo conselho de escola utilizando a informação fornecida pelo director da escola.
Por sua vez, o director assegura que os professores estão devidamente envolvidos no processo de decisão,
o que permite aumentar a qualidade da informação obtida, promover uma cultura escolar integrativa e
assegurar o apoio necessário à realização das metas, objectivos e políticas da escola.
Deste modo, uma boa prática do School Based Managemen utiliza os três grandes modelos de decisão na
escola: o racional, o hierárquico ou burocrático e o colegial ou colaborativo."' (p. 111)
Esta preocupação pela racionalização da gestão é visível, igualmente, na descrição que HiII, Smith e
Spinks (1990) fazem das práticas e processos de self-management introduzidas em muitas escolas da Austrália,
Nova Zelândia e Reino Unido:
"School Self-Management implica uma abordagem sistemática do processo de decisão. Ele permite, além
disso, uma adequada participação, como 'governadores', dos pais, alunos, professores e outras partes interessadas.
Os objectos específicos que se pretendem alcançar através do School Self-Managemen são os seguintes:
1. Proporcionar uma abordagem da gestão da escola claramente centrada na aprendizagem e no ensino, que
são a sua razão de ser.
2. Facilitar a partilha do processo de decisão e o envolvimento de todos os possíveis participantes, através das
modalidades mais adequadas.
3. Identificar com clareza as tarefas de gestão, facilitar a ligação entre elas e fornecer informação directa e
acessível sobre as mesmas.
4. Identificar com clareza as responsabilidades sobre a tomada de decisão e o desenvolvimento das diferentes
actividades e identificar domínios de prestação de contas.
5. Fornecer os meios necessários à alocação de recursos para todo o tipo de prioridades de aprendizagem para
os estudantes.
6. Facilitar a aplicação de processos de avaliação e de revisão com a finalidade de proporcionar melhores
oportunidades para os estudantes.
7. Simplificar a documentação que deve ser produzida de modo a que ela possa ser preparada facilmente pelos
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que já se encontram envolvidos em outras tarefas, decorrentes do seu trabalho corrente.
A concretização destes objectivos deve ser alcançada através das seguintes orientações:
1. “Os objectivos de aprendizagem para os alunos devem ser definidos com base em necessidades
identificadas, de acordo com as características da comunidade escolar e com as crenças e valores
partilhados pela escola. Eles devem resultar de uma visão partilhada.
2. As políticas que compreendem os objectivos a serem realizados e as orientações gerais para a sua
execução devem ser formulados em termos de resultados e estarem relacionados com as metas a
atingir. As prioridades para as aprendizagens a realizar pelos estudantes devem ser definidas no
interior destas políticas.
3. O planeamenlo estratégico e as programações anuais devem ser preparados em função destas políticas
e destas prioridades.
4. O planeamento do currículo é resultado da programação anual que foi elaborada e inclui quer o
desenho dos cursos quer a planificação da sua realização.
5. O planeamento e programação realizada devem servir para a afectação de recursos. As propostas de
alocação de recursos devem ser aprovadas com base nas prioridades de aprendizagem que foram
definidas.
6. Os programas de aprendizagem devem ser aplicados com base nos planos aprovados com a
garantia dos recursos necessários.
7. Os programas de aprendizagem devem ser avaliados em função dos seus resultados e métodos com o
fim de permitir a revisão das metas, objectivos, necessidades, políticas, prioridades e planeamento.
8. Deve ser criado nas escolas um 'grupo político'. constituído por professores, pais e estudantes. com a
função de determinar as metas, definir as políticas e prioridades. avaliar programas e políticas.
9. O planeamento curricular, a execução dos programas e a avaliação da aprendizagem são da
responsabilidade dos professores, nas áreas profissionais respectivas” (pp. 42-43)
Apesar do esforço de racionalização patente deste modelo, a análise das práticas de School Based
Management vem demonstrar, muitas vezes, que elas se afastam dos objectivos atrás descritos e que os seus efeitos
sobre a “eficácia” e “qualidade” da escola (uma das finalidades essenciais para os seus promotores) estão longe de
serem adquiridos.
Muitos dos estudos e das investigações que têm sido realizados nas escolas onde foi introduzido este
"modelo" de gestão (para uma síntese, ver Wohlstetter e Odden, 1992 e Sackney e Dibski, 1994) têm mostrado que
os resultados se afastam das expectativas iniciais que estiveram na base da sua aplicação.
Na análise que Wohlstetter e Odden (1992) fazem da literatura produzida sobre o School Based
Management consideram que para este modelo ser mais eficaz torna-se necessário que ser:
- facultado às escolas um real poder de decisão sobre o pessoal e os recursos materiais;
- aplicado um agressivo processo de desenvolvimento dos administradores e dos professores em geral,
através do qual eles possam adquirir novos conhecimentos e competências adequados a este tipo de gestão;
- produzido um sistema de informação eficaz para mostrar a correcção do funcionamento da escola;
- introduzido um novo sistema de compensação do trabalho dos professores baseado nos conhecimentos e
competências demonstrados.
Outros autores consideram que as dificuldades que se deparam à aplicação do School Based Management
não resultam. como pretendem Wohlstelter e Odden, de ele não ser levado às últimas conseqüências, mas antes de se
basear numa pretensa "racionalidade" de gestão que a prática revela ser inexistente. Estes autores consideram que
este sistema normativo de gestão ignora as implicações da "micropolítica da escola" e da sua "ambigüidade
organizacional".
Devido ao facto de o processo de desenvolvimento do School Based Management ainda estar no início e
serem necessários vários anos para apurar dos seus reais efeitos sobre as escolas, a investigação realizada ainda não
é totalmente conclusiva sobre as vantagens e inconvenientes deste modelo de gestão (ver, por exemplo, Bush,
Coleman e Glover, 1993).
Contudo, tem-se desenvolvido desde o início uma perspectiva critica dos seus fundamentos que é
importante ter em conta no estudo desta “autonomia decretada”.
Entre esses fundamentos é possível distinguir dois grandes tipos:
- os que se situam num registo científico-pedagógico e buscam a legitimação destas medidas nos resultados
da investigação sobre as "escolas eficazes";
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- os que se situam num registo político-gestionário e buscam essa legitimação "nas leis do mercado" e nas
"técnicas de gestão empresarial".
FUNDAMENTAÇÃO CIENTÍFICO-PEDAGÓGICA
Um dos principais fundamentos em que se baseiam as políticas de school based management pode
encontrar-se, segundo os seus os promotores e defensores, na tentativa de aplicar os resultados obtidos com a
investigação sobre as "escolas eficazes".
Nesta investigação há a considerar "duas gerações" de trabalhos que remetem para paradigmas e
metodologias diferentes.
A primeira geração de estudos é marcada pela tentativa de medir os efeitos reais dos programas de
democratização e de integração racial levados a cabo nos Estados Unidos a partir dos finais dos anos 50.
Como se sabe, o documento fundador deste movimento é o conhecido Relatório Coleman (de 1966)
intitulado Inequality of Educational Oportunity. É importante assinalar que o objectivo deste "macroestudo" (645
000 alunos e 3000 escolas primárias e secundárias) não era avaliar os "efeitos da escola", nem as suas diferenças,
mas sim os efeitos da alocação de recursos escolares sobre o rendimento dos alunos.
Como sintetiza Bosker (1994):
"Para Coleman, a aprendizagem ou o rendimento de um aluno era, ao mesmo tempo, função da escola
freqüentada e de causas externas desconhecidas (...) [ou seja) o seu objectivo foi medir a proporção do
rendimento dos alunos que se podia atribuir à escola freqüentada e a proporção de rendimento dos alunos
que é preciso imputar a outras causas," (p. 11)
Com base neste quadro conceptual, não admira que a investigação conduzida por Coleman (bem como as
que se seguiram nesta primeira geração) adoptasse o modelo input-output. Como sublinha Bressoux (1994):
"Neste tipo de abordagem a escola é estudada como se fosse uma unidade de produção, unidade que, por
meio de recursos humanos, materiais e financeiros, tem por finalidade transformar os indivíduos de um
determinado valor em indivíduos de um valor superior. Os investigadores estudam em que medida as
variações nos inputs, caracterizados pelo meio extra-escolar dos alunos, os recursos da escola e as
características globais do público de alunos podem determinar variações nos outputs caracterizados pelas
aquisições cognitivas dos alunos, geralmente medidas por testes de inteligência." (p. 109)
Os resultados desta e de outras investigações que utilizaram o mesmo modelo e metodologia foram, como
se sabe, bastante desanimadores quanto à influência que os "factores escolares" (medidos pelos recursos utilizados)
podiam exercer nos resultados dos alunos.
Por exemplo, o Relatório Coleman atribuía às variáveis directamente ligadas aos alunos (estatuto
sócioeconómico e à raça) a responsabilidade por cerca de 65% a 85% do sucesso escolar dos alunos. Em
contrapartida, só 15% a 35% deste sucesso podia ser explicado pela variação de recursos de uma escola para outra.
Por outro lado, os factores escolares propriamente ditos, como a dimensão das escolas, o orçamento por aluno, as
características do currículo não explicariam mais do que 6% (para os negros) e 2% (para os brancos) das diferenças
de rendimento verificadas.
Estes dados levam os seus autores a considerar que a escola parece impotente para exercer influências
próprias e para tornar o sucesso menos dependente da herança familiar (citado por Bressoux, 1994, p. 109).
Não admira purtanto (que esta primeira geração de estudos sobre "os efeitos de escola" nas aprendizagens
dos alunos tenha sido marcada por aquilo que se pode designar por escolacépticos: não vale a pena fazer reformas
para melhorar os recursos das escolas em pessoal e equipamento, pois isso é insuficiente para reduzir as
desigualdades escolares. Ou como diz Hodson, numa fórmula provocante: Schools make no difference!
A segunda geração de estudos sobre este domínio constitui uma reacção a este "cepticimo" e tem por
base uma revisão crítica dos resultados alcançados na fase anterior. As críticas dirigem-se principalmente ao tipo de
medida utilizada (testes de inteligência de raciocínio verbal) e ao tipo de abordagem (input-output que ignorava os
processos escolares).
Os trabalhos dirigidos por Broukover (1979), Rulter (1979), Edmonds (1979), Purkey e Smilh (1983),
Mortimore (1988), entre muitos outros, decidem "entrar no interior" da escola, entendida já não como uma “unidade
de produção”, mas como organização social, e pela análise dos seus processos internos ("clima",liderança. gestão
do tempo, etc,) mostrar que as escolas podem fazer a diferença.
Começa então a "corrida" aos "indicadores" para a identificação dos "factores de eficácia" das escolas,
através de estudos de tipo monográfico, que levam à identificação de sucessivos "retratos-robot " do que os seus
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autores classificam de "escolas eficazes". Estes resultados da investigação são interpretados, muitas vezes
apressadamente, pela administração (nos Estados Unidos e Inglaterra, principalmente) como "quase protótipos da
escola ideal" e rapidamente promovidos a modelos de programas de "desenvolvimento das escolas".
As listas dos factores de eficácia que são apresentadas nas várias investigações variam muito, quer em
função do quadro teórico em que se situam os seus autores, quer em função do tipo de escolas que são estudadas e
do meio a que pertencem e, evidentemente, do país em que são realizadas. Esta variação devia evitar a generalização
apressada destes factores, o que nem sempre é tido em conta por aqueles que querem inferir "dos efeitos" verificados
em certas escolas, para a definição de "critérios gerais de eficácia" aplicáveis a um modelo de "escola eficaz".
A título indicativo basta dizer, por exemplo, que na síntese que Edmonds (1979) faz dos trabalhos
realizados neste domínio durante a década de 70, identifica, para as escolas elementares de meios urbanos
desfavorecidos, os seguintes factores normalmente associados à obtenção de melhores resultados:
- uma liderança forte;
- expectativas elevadas em relação às performances dos alunos;
- um clima disciplinado, sem ser rígido;
- uma prioridade no ensinos de saberes fundamentais (leitura, escrita e matemática);
- avaliações e controlos freqüentes dos progressos dos alunos.
Esta lista podia ser acrescentada com muitos outros itens se entrarmos em consideração com as sínteses
propostas por Purkey e Smith (1983), ou Miles e Ekholm (1985). Em todas elas, pese embora a variedade de
factores identificados, é possível reconhecer elementos que resultam do modo como as escolas são administradas,
em particular no que se refere ao estilo e modos de liderança exercida pelo director da escola e ao apoio dado pelos
pais e comunidade em geral.
É nestas características que residem muitas das razões invocadas pelos defensores do school based
management para reforçarem a autonomia das escolas, aumentarem as competências gestionárias dos seus directores
e institucionalizarem formas mais efectivas de participação dos pais e outros elementos da comunidade no governo
da escola. Contudo, esta transformação apressada de resultados de investigação em normas de acção ignora, muitas
vezes, os próprios limites das investigações efectuadas e as reservas que muitos investigadores colocam à sua
generalização.
Vejamos quais são esses limites.
De um modo esquemático é possível dizer que existem hoje elementos suficientes, com base nos mais
diversos resultados obtidos com a investigação sobre a "eficácia das escolas", que permitem concluir que existe uma
variação significativa entre as escolas, no que diz respeito aos resultados escolares obtidos pelos alunos. bem como
a existência de um certo número de características próprias das escolas eficazes (Good e Weinstein, 1992). Ou seja.
nem tudo se joga no meio familiar e as características da escola e os modos de trabalho dos professores
desempenham um papel sobre as aprendizagens dos alunos.
Contudo. a generalidade dos autores adverte que, apesar de 30 anos de investigação, ainda estamos no
começo da constituição de um saber sobre os factores que influenciam as aquisições dos alunos.
Em primeiro lugar, é preciso ter em conta que, do ponto de vista teórico, ainda não existe um modelo
explicativo de eficácia escolar que dê conta da complexidade e variedade de factores que estão implicados no
processo de aquisição de conhecimentos pelos alunos, quer ao nível da sala de aula quer ao nível da escola no
seu conjunto.
Em segundo lugar, é preciso sublinhar que as análises empíricas que têm sido realizadas ainda são
bastante limitadas em relação a questões fundamentais como: a causalidade entre os critérios identificados e os
resultados obtidos, uma vez que os modelos de análise se baseiam unicamente em correlações; a influência dos
contextos em que se situam as escolas: a variação dos resultados no tempo; a variação dos resultados por diferentes
tipos de alunos; etc. (ver, entre outros, (Good e Weinstein, 1992; Bosker e Scheerens, 1992; Scheerens, 1992;
Reynolds e Cuttance, 1992; Bressoux, 1994).
Em terceiro lugar, é preciso relalivizar algumas das conclusões apressadamente tiradas das investigações
produzidas e que, hoje, já não é possível sustentar, como advertem Reynolds e Cuttance (1992), numa obra recente
onde fazem o balanço da investigação realizada nos Estados Unidos, Reino Unido, Países Baixos e Austrália, neste
domínio.
Entre essas "falsas evidências" destacam-se:
- A dimensão dos efeitos da escola que é muito mais reduzida do que se pensava (eles explicam unicamente
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entre 8 e 15% dos resultados escolares).
- Contrariamente ao que se julgava, os efeitos de escola (enquanto organização) não podem ser dissociados
dos efeitos da turma e do professor, uma vez que a maior parte dos estudos mais recentes que utilizam
modelos de multivariáveis mostram que a maior parte das diferenças entre as escolas se devem a variações
que se passam ao nível das turmas.
- Contrariamente ao que se julgava, a "eficácia" ou não "eficácia" de uma escola pode variar em períodos de
tempo muito mais curtos (2 a 3 anos, contra os 5 a 7 de investigações anteriores).
- A antiga crença de que as escolas eram eficazes para todos os tipos de alunos que as freqüentavam é posta
em causa pela evidência de investigações mais recentes que mostram que na mesma escola pode haver
diferentes efeitos em função do grupo étnico ou do estatuto socioeconómico dos alunos.
- As investigações mais recentes mostram igualmente que já não é sustentável a idéia de que era possível
dispor de um conjunto fixo de factores de eficácia que eram independentes da "história" da escola, do seu
contexto, ou das pessoas que a freqüentavam, e que podiam servir de referência para todo o tipo de escolas e
de situações.
- Finalmente, a comparação que tem sido feita entre estudos sobre a eficácia das escolas realizados em
diferentes países mostra que não há acordo nesta matéria. E que o que nuns casos é indicado como factor de
eficácia, em outros não o é (por exemplo,a importância da liderança pedagógica pelo director da escola que
é um dos factores confirmados de eficácia, nos Estados Unidos; não o é na maior parte dos estudos
desenvolvidos nos Países Baixos).
Como se vê, são muitos os desafios que estes resultados produzidos pelo que se poderia chamar da "3a.
geração" da investigação sobre a eficácia da escola levantam. E eles deviam refrear os ímpetos dos que querem
adaptar a técnica de colonagem para promover a qualidade das escolas e do ensino. Como se se pudesse reproduzir
em "papel químico” um qualquer "modelo de escola eficaz" (ou de "excelência" ou de "qualidade").
Além disso, como diz Bressoux (1994):
"É preciso evitar passar do 'determinismo sociológico' à 'ilusão pedagógica'. Apesar de os efeitos dos
factores escolares serem significativos, a maior parte das diferenças de aquisições ainda é de origem extra
escolar," (p. 128)
FUNDAMENTAÇÃO POLlTICO-GESTIONÁRIA
Um outro registo em que se desenvolve a argumentação a favor do school based management tem a ver,
como já assinalei, com razões políticas e gestionárias.
Do ponto de vista político, a promoção do school based management, associada à defesa da sua
"qualidade", "eficácia" e "eficiência", bem como à tentativa de imposição de lógicas de competição e concorrência
na melhoria do funcionamento das escolas e dos seus resultados. procura corresponder três objectivos essenciais:
- Um primeiro objectivo consiste na tentativa de conciliar a eficiência e a equidade no funcionamento do sistema
educativo. Por um lado. como assinala Davies (1990), espera-se que as escolas melhorem simultaneamente a sua
"eficiência externa" ao serviço da economia do país e a sua "eficiência interna" de modo a justificarem o dinheiro
que se investe nelas.
Por outro lado, a educação é suposta ser eqüitativa, ao fornecer "iguais oportunidades" a toda a população
escolarizável, em particular no que se refere à distribuição de recursos.
Neste sentido, a definição de padrões de qualidade que as escolas devem respeitar e o seu controlo são
legitimados pela necessidade de respeitarem estes dois princípios aparentemente consensuais.
- Um segundo objectivo diz respeito à tentativa de reduzir o "monopólio público da educação" (Ball, 1994) e
introduzir no funcionamento do sistema educativo uma lógica de mercado.
Como assinala Dale (1994): Em termos muitos gerais os principais objectivos da Nova Direita em educação são
retirar os custos e responsabilidades ao Estado e, simultaneamente, aumentar a eficiência e capacidade de resposta
- e conseqüentemente a qualidade - do sistema educativo (pp. 109-110).
As razões apontadas pelos defensores desta "lógica de mercado" baseiam-se
genericamente nas seguintes premissas (ver Ball, 1994, p. 103):
a) o financiamento público através dos impostos não está directamente ligado à satisfação dos clientes;
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b) a ausência de lucro ou de outro tipo de ganhos faz com que os gestores utilizem métodos, conservadores,
rninimalistas e centrados no proveito próprio;
c) a tomada de decisão na escola é dominada por interesses corporativos;
d) o monopólio do Estado sobre a escola gera a ineficiência e a burocracia, encoraja os desperdícios e inibe a
responsabilização perante os pais;
e) tudo isto contribui para baixar os padrões de "qualidade" e inibe a pressão para a "excelência",
Como se vê, nesta lógica de "construção de um mercado da educação" a escola deve ser "libertada" do
Estado e gerida como uma empresa, no quadro de um sistema de concorrência em que a satisfação do consumidor
decide da sua rentabilidade e eficácia.
A livre escolha da escola pelos pais constitui um dos instrumentos essenciais desta política, introduzindo
um mecanismo de competição entre as escolas e um sistema de regulação da qualidade do próprio funcionamento do
sistema educativo.
No quadro desta lógica, definir e controlar "padrões de qualidade" para as escolas é, acima de tudo, um
processo de aferir critérios de alocação de recursos, criar um referencial de competitividade e instituir um
mecanismo de selecção pelos "consumidores".
- Um terceiro objectivo corresponde à necessidade de o Estado, mesmo no quadro da criação de "um mercado
educativo", preservar algum controlo sobre o sistema, cuja importância vital para a sociedade continua a ser
reconhecida.
Esta é uma situação de certo modo paradoxal (o Estado cria o mercado, mas não confia totalmente nele)
que vários autores têm analisado no quadro do que definem ser um "sislema escolar como um sistema de economia
mista" (ver a este propósito Thomas, 1994). Isto é, um sistema em que se procura conciliar as "chamadas" vantagens
do mercado (a competição e a racionalidade econômica) com as vantagens do não-mercado (facilidade do controlo e
de subordinação a certas normas), permitindo assim, no dizer dos seus defensores satisfazer, simultaneamente, os
"interesses individuais" e os "interesses colectivos".
Neste contexto, o reforço dos mecanismos de avaliação externa, de prestação de contas e de "controlo da
qualidade" que aparecem associados à concessão de uma maior autonomia à escola, no quadro do school based
management, acabam por constituir uma expressão de uma política de normalização e de imposição de modelos que
limita a retórica da autonomia e do livre arbítrio, tão cara ao discurso neoliberal.
Mas, além destas preocupações de introdução de uma lógica de mercado no funcionamento do sistema
educativo que, segundo os seus críticos, está presente nas medidas de school based management, nos países já
referidos, existem também preocupações de tipo "gestionário " que se caracterizam pela tentativa de resolver os
problemas da qualidade de educação por "técnicas de gestão empresarial" do tipo das que são ensaiadas nas
empresas de produção e serviços.
Um exemplo claro da denúncia deste tipo dc preocupações pode ler-se em Lima (1995):
"Ao eleger a racionalidade económica e a razão técnica da optimização, da eficácia e da eficiência, como
elementos essenciais, os programas de modernização tomam por referência privilegiada a actividade
económica, a organização produtiva e o mercado, exportando a idéia da empresa para o seio da
administração pública. A empresa significa, neste contexto, um modelo a seguir em termos de capacidade
de resposta e de adaptação às pressões do mercado, um exemplo da capacidade de inovação. Mesmo as
empresas mal sucedidas constitutem um bom exemplo para as organizações públicas no sentido em que
fica mais claro que quem não é eficaz não sobrevive. Entretanto, o exemplo da empresa parece ignorar as
tensões entre capital e trabalho, superiores e subordinados, direcção e execução, em parte porque a
empresa moderna se apresenta como um modelo consensual e racional também na gestão de conflitos,"
(p. 27)
Apesar da especificidade que a actua lógica de mercado dá a este processo de racionalização gestionária,
é importante, registar, contudo que ele não é unicamente motivado por ela.
Na verdade, esta aplicação dos modelos empresariais de "gestão da qualidade" às escolas vem na
continuidade dos processos de taylorização da organização e administração das escolas que se desenvolveram,
principalmente, na primeira metade do século XX (ver, a este propósito, Barroso, 1995). O que mudou foram os
métodos e as receitas e não os critérios que serviram de base.
Num tempo e noutro, a base da transferência é a mesma, ou seja, considerar que a escola é uma fábrica e
o aluno um produto manufacturado. Veja-se, a título de exemplo, um dos muitos textos que pretendiam legitimar a
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organização científica do trabalho escolar, no princípio deste século (Cubberly, 1916, citado por Barroso, 1995, p.
476): "As nossas escolas são, neste sentido, fábricas em que a matéria-prima (as crianças) irão ser
transformadas em produtos para satisfazer as diferentes exigências da vida. As especificações de fabrico
vêm das exigências da civilização do século XX, e a tarefa da escola é construir estes alunos de acordo
com as especificações que tiverem sido definidas. Este processo exige boas ferramentas, maquinaria
especializada, medição contínua dos produtos para ver se estão de acordo com as especificações,
eliminação dos desperdícios da manufactura e um amplo sortido nos produtos"
Mas não se julgue que este era um discurso isolado, pois ele foi paradigmático do modelo de
administração escolar prevalecente até aos anos 50 e cujo principal objectivo era a racionalização da empresa
escolar e a normalização das técnicas de ensino, como escrevia Planchard, um dos defensores do taylorismo em
Portugal, em 1960 (ver Barroso, 1995, p. 477).
Contudo, nos tempos actuais, o que é mais significativo nesta preocupação gestionária não é a
importância que é dada à gestão, mas sim o facto de se pretender reduzir os problemas das escolas a problemas de
gestão, como forma de escamotear a complexidade da escola enquanto organização e a conflitualidade ideológica,
política e social a ela inerentes.
O que está em causa não é a vantagem de utilizar nas escolas modelos e técnicas de gestão que vêm sendo
praticados em empresas, no quadro das profundas mudanças que estão a ocorrer nos processos de organização do
trabalho e da gestão, como a gestão por objectivos, os círculos de qualidade, o desenvolvimento organizacional, a
auto-avaliação, o projecto da empresa, etc.
O que está em causa, nas escolas como nas empresas, é o processo de tecnização da mudança
organizacional,como chama Friedberg (1994) à adopção de soluções técnicas "pronto-a-usar" para aplicar a
problemas que são definidos fora do contexto humano (p. 329).
Isto não significa, como adianta este soció1ogo das organizações, negar o interesse que estas "tecnologias
da mudança" podem ler, em si mesmas. enquanto soluções que podem ser ajustadas a uma intervenção técnica nas
organizações. Mas o que os seus promotores muitas vezes esquecem é que a mudança nas organizações, mesmo
quando é mediatizada por considerações e objectos técnicos, comporta sempre conseqüências mais amplas que
ultrapassam o domínio limitado da simples técnica.
Por isso, acrescenta Friedherg (1994), é preciso estar de sobreaviso à tentativa de reificar tais
procedimentos e sublinhar a necessidade de os contextualizar ligando-os às características e capacidades concretas
dos sistema humanos que deverão executá-los e que são os únicos que lhes podem dar vida (p. 331).
A autonomia construída
A análise crítica das medidas políticas que, em vários países, têm consagrado, do ponto de vista legal,
uma gestão local do estabelecimento de ensino e o reforço das competências dos seus órgãos de governo não pode
ignorar que, para além desta autonomia decretada, as escolas desenvolvem (e sempre desenvolveram) formas
autônomas de tomada de decisão, em diferentes domínios, que consubstanciam aquilo que pode ser designado por
autonomia construída.
Esta autonomia construída corresponde ao jogo de dependências e de interdependências que os membros
de uma organização estabelecem entre si e com o meio envolvente e que permitem estruturar a sua acção organizada
em função de objectivos colectivos próprios.
Como assinala, a este propósito, Berta Macedo (1995):
"A escola aumenta a sua autonomia através das múltiplas dependências-interacções que estabelece com
os outros sistemas, tendo em conta as necessidades e finalidades que identifica.
É na multiplicidade de dependências, de inter-relações, que se criam condições favoráveis à integração da
escola no processo de desenvolvimento da sociedade.
A variedade das dependências que desenvolve produz diferença. A gestão destas dependências é
autonomia de escola." (p. 87)
Neste sentido, a "autonomia da escola" resulta, sempre, da confluência de várias lógicas e interesses
(políticos, gestionários, profissionais e pedagógicos) que é preciso saber articular, através de uma abordagem que
podemos designar de "caleidoscópica". A autonomia da escola não é a autonomia dos professores, ou a autonomia
dos pais, ou a autonomia dos gestores. A autonomia, neste caso, é o resultado do equilíbrio de forças, numa
determinada escola, entre diferentes detentores de influência (externa e interna), dos quais se destacam: o governo e
os seus representantes, os professores, os alunos, os pais e outros membros da sociedade local.
Deste modo, a autonomia afirma-se como expressão da unidade social que é a escola e não preexiste à
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acção dos indivíduos. Ela é um conceito construído social e politicamente, pela interacção dos diferentes actores
organizacionais numa determinada escola.
Isto significa que não existe, verdadeiramente, uma "autonomia decretada", contrariamente ao que está
subjacente às mais diversas estratégias "reformistas" neste domínio. O que se pode decretar são as normas e regras
formais que regulam a partilha de poderes e a distribuição de competências entre os diferentes níveis de
administração, incluindo o estabelecimento de ensino. Essas normas podem favorecer ou dificultar a "autonomia da
escola", mas são, só por si (como a experiência nos demonstra todos os dias), incapazes de a criar ou a destruir.
Esta perspectiva retira sentido à tentativa de encontrar, a partir das chamadas "escolas eficazes",
estruturas e modalidades de gestão que funcionem como padrão da autonomia para todas as escolas.
Neste caso, a imposição de normas-padrão de eficácia e de eficiência, como base da concessão de uma
maior "autonomia" às escolas, constitui não uma alternativa à racionalidade burocrática que supostamente se
pretende eliminar, mas, simplesmente, a sua "modernização".
Esta visão da autonomia da escola como autonomia construída tem evidentes conseqüências no domínio
da decisão política.
A principal ilação a tirar é que não há "autonomia da escola" sem o reconhecimento da "autonomia dos
indivíduos" que a compõem. Ela é, portanto, o resultado da acção concreta dos indivíduos que a constituem, no uso
das suas margens de autonomia relativa (ver a este propósito Crozier e Friedberg, 1977). Não existe uma
"autonomia" da escola em abstracto fora da acção autónoma organizada dos seus membros.
Contudo, nem sempre a "autonomia" dos indivíduos vai no sentido de reforçar a "autonomia" formal da
organização. Muitas vezes a persistência de.sistemas burocráticos (e essa é uma das suas mais conhecidas
perversões, como o demonstrou Crozier, 1963) contribui para aumentar as "zonas de incerteza" organizacionais e,
conseqüentemente, alargar as margens de autonomia individual dos seus actores.
No caso das escolas, as dificuldades que existem para dar um sentido colectivo às diversas "autonomias"
individuais são agravadas pelas próprias condições quer de isolamento interno em que, tradicionalmente, se exerce o
trabalho docente, quer de isolamento externo entre a escola e a comunidade, bem como pelo facto de as escolas
funcionarem como sistemas debilmente articulados (Weick, 1976), isto é, com difíceis conexões entre os seus
diversos elementos.
Por isso, para que a autonomia individual seja colocada ao serviço de determinados
objectivos organizacionais e se transforme num processo colectivo de mudança, torna-se
necessário desenvolver três tipos de intervenção:
- Promover na escola "uma cultura de colaboração e de participação entre todos os que asseguram o seu
funcionamento, incluindo a própria definição e a realização dos objectivos organizacionais.
Entre estes destacam-se naturalmente os professores que constituem uma força de trabalho especializada e
qualificada que em muitos casos se aproxima de um corpo profissional e os alunos, vistos não como consumidores
ou clientes, mas como trabalhadores (isto é, co-produtores do próprio acto educativo).
Além destes, há que contar igualmente com os outros trabalhadores que exercem sua actividade na escola
e com os pais dos alunos. Estes devem ser vistos quer como cidadãos que devem poder exercer formas de "controlo
democrático" sobre o serviço público que a escola assegura aos seus filhos, quer como co-educadores em parceria
com a escola.
- Desenvolver nas escolas formas diversificadas (individuais e colectivas) de liderança, sem a qual não se
podem empreender os difíceis e complexos processos de coesão necessários a que a escola se constitua
como um sujeito social coerente e encontre o justo equilíbrio entre as diversas referências que podem
inspirar a acção educativa (para citar Derouet, 1992, para quem o funcionamento da escola é,
essencialmente uma questão de "justeza" e de "justiça").
- Aumentar o conhecimento, por parte dos próprios membros da organização, dos seus modos de
funcionamento e das regras e estruturas que a governam. Esta aprendizagem organizacional (da e pela
organização) constitui um instrumento necessário para que os actores de uma organização conheçam o seu
próprio campo de autonomia e o modo como está estruturado.
É no contexto destas intervenções que a construção da autonomia pela escola pode constituir um processo
de mobilização social (na acepção dada na sociologia política) "enquanto forma de reunião de um núcleo de actores
com o fim de empreenderem uma acção colectiva”.
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