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LA COOPERACIÓN TRANSFRONTERIZA ENTRE LAS
UNIDADES SUBNACIONALES DEL MERCOSUR
Por: José Luis Rhi Sausi
1
y Nahuel Oddone
2
RESUMEN
El trabajo pretende analizar la importancia de la cooperación trans-
fronteriza entre las unidades subnacionales del Mercosur. Se estudia la
estructura institucional del Mercosur, la representación de las unidades
subnacionales y se proponen acciones complementarias para estimular la
cooperación transfronteriza en el marco del proceso regional. Asimismo, se
presenta una breve descripción de la política fronteriza de Brasil y Paraguay
y un estudio de caso de cooperación transfronteriza cultural desarrollado
en el ámbito del Proyecto Fronteras Abiertas financiado por la cooperación
italiana.
Palabras claves: Cooperación transfronteriza – Mercosur – Unidades
Subnacionales
ABSTRACT
This paper analyzes the importance of cross-border cooperation among
subnational units of Mercosur. It studies the institutional structure of Mer-
cosur, the representation of subnational units and proposes further mea-
sures to stimulate cross-border cooperation within the regional process. It
also presents a brief description of the Border Public Policy of Brazil and
TENDENCIAS
Revista de la Facultad de Ciencias
Económicas y Administrativas.
Universidad de Nariño
Vol. XI. No. 2
2do. Semestre 2010, páginas 131-159
1. Director del Centro Studi di Politica Internazionale (CeSPI) y del Proyecto “Fronteras Abiertas”. Roma.
Contacto: jose.rhisausi@cespi.it
2. Investigador del Centro Studi di Politica Internazionale (CeSPI) y Coordinador para el MERCOSUR del
Proyecto “Fronteras Abiertas”. Roma-Buenos Aires. Contacto: nahuel.oddone@cespi.it
132
José Luis Rhi Sausi y Nahuel Oddone
La cooperación transfronteriza entre las unidades subnacionales del mercosur
Paraguay and a case study of cultural cross-border cooperation developed
by Fronteras Abiertas supported by the Italian Cooperation.
Key words: Cross border cooperation – Mercosur – Subnational Units.
INTRODUCCIÓN
Las últimas dos décadas del siglo XX implicaron para América Latina
profundos cambios en su estructura social, política, económica e institu-
cional; cambios en los que se identifican dos tipos de origen, tanto de tipo
endógeno como de tipo exógeno.
Durante los años ochenta con el regreso de la democracia
3
, muchos
gobiernos latinoamericanos comenzaron a explorar el camino de la inte-
gración como respuesta a la crisis social y económica a la cual asistían.
Estos caminos comenzaron, en un principio, a transitarse de forma bilateral
dando así de baja las hipótesis de conflicto que habían existido durante los
años de la dictadura, pero prontamente, los primeros pasos bilaterales se
convirtieron en pasos regionales al irse incorporando los pequeños países
de la subregión.
Será sobre el inicio de la década del noventa que la integración tomará
cuerpo regional con el Tratado de Asunción de 1991 que dará origen al
Mercado Común del Sur (MERCOSUR). Lo que el Cono Sur de América
necesitaba eran nuevas ideas, nuevos proyectos que pudieran reflejar la
situación de cambio e imprimirle un mayor dinamismo a la región que
había transitado por una década perdida a partir de la denominada crisis
de la deuda de los años ochenta.
Los diecinueve años transitados de integración regional no han sido
fáciles; como todo proceso en el que la lógica de la construcción relacional ha
estado presente, los tiempos políticos nacionales han marcado la evolución
programática del proyecto. Como ha quedado en claro a lo largo de los años,
y sobre todo a partir de la experiencia europea, la integración regional es
un hecho político instrumentado jurídica y económicamente con relevantes
consecuencias en la vida social de las personas.
Como construcción política relacional, la integración en general y el
MERCOSUR en particular, suelen ser evaluados desde dos perspectivas
excluyentes: el éxito o el fracaso. Esta “frontera” parece ser inquebrantable
para los analistas. “La evaluación de los logros del MERCOSUR da lugar a
dos aproximaciones distintas. Una de ellas desde la perspectiva del MER-
COSUR ideal; la otra, desde la del MERCOSUR posible”
4
.
3. La República Argentina es el primer país que regresa a la democracia en 1983, seguido por la República
Federativa de Brasil y la República Oriental del Uruguay en 1985 y la República del Paraguay en 1989.
4. Cfr. Ferrer, A. “El éxito del MERCOSUR posible”. Revista de Economia Política, Vol. XXVII, No. 1. São
Paulo, Centro de Economía Política, janeiro-março 2007. p. 147.
Revista TENDENCIAS / Vol. XI No. 2
133
Dada esta realidad, la perspectiva del MERCOSUR ideal -de frontera
rígida entre éxito o fracaso- es inaplicable en la evaluación de los resulta-
dos conseguidos en relación con los objetivos jurídicos y económicamente
planteados pues aún no se ha logrado construir un mercado común ni la
plena vigencia de las libertades de la integración que el mismo conlleva.
Desde el MERCOSUR ideal, el MERCOSUR ha fracasado.
Desde una perspectiva de MERCOSUR posible, lo alcanzado pasa a ser
importante, buscando la estabilidad democrática, intentando sentar las
reglas del juego para la integración y persiguiendo la proyección conjunta
hacia el resto del mundo cuando sea posible.
La solución política ofrecida por Argentina y Brasil al intento de golpe
de estado en Paraguay de 1996 por parte del General Lino Oviedo que a
la postre se plasmaría en la denominada “cláusula democrática del MER-
COSUR” y a la siguiente crisis democrática paraguaya de 1999, ponen de
relieve la importancia de constituir naciones democráticas entre los países
del MERCOSUR, simbolizando la consonancia indiscutida entre integración
económica regional y democracia
5
.
Asimismo, desde un punto de vista económico los primeros años del
MERCOSUR generaron crecimiento y diversificación de los términos econó-
micos del intercambio para los países miembros del bloque. En la década del
noventa, mientras las economías nacionales y regionales liberalizaban sus
mercados en el contexto del Washington Consensus, el MERCOSUR avanzó
en la liberalización del comercio recíproco sentando, incluso, las bases para
una política comercial común. Sin embargo, no se lograron armonizar otras
políticas que se fueron constituyendo en obstáculos serios para profundizar
el proceso de integración y que, por lo general, ponían en relevancia las
asimetrías presentes entre los diferentes países.
Con la devaluación de Brasil de 1999, la crisis argentina de 2001 y, en
general, la crisis posterior que atravesó toda la región, el proceso de integra-
ción fue enfrentando nuevas y diferentes dificultades que hacían explicito
que el sistema de rebajas arancelarias progresivas, lineales y automáticas
(artículo 5 del Tratado de Asunción) en el corto y mediano plazo había
ampliado las asimetrías.
5. En esta materia se deben destacar los siguientes antecedentes: la Declaración Presidencial de Las Leñas
del 27 de junio de 1992 en la cual se expresa que la plena vigencia de las instituciones democráticas es
condición indispensable para la existencia y desarrollo del MERCOSUR; la Declaración Presidencial sobre
Compromiso Democrático en el MERCOSUR firmada el 25 de julio de 1996 en San Luis, Argentina, y el
Protocolo de Adhesión a esa declaración firmado por los presidentes de Bolivia y Chile; y, por último,
el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR, la República de Bolivia y la
República de Chile del 24 de julio de 1998. Es de destacar también que el MERCOSUR ha profundizado
su perfil democrático a partir de la creación del Observatorio de la Democracia del MERCOSUR (Dec.
CMC N° 05/07).
134
José Luis Rhi Sausi y Nahuel Oddone
La cooperación transfronteriza entre las unidades subnacionales del mercosur
Los socios pequeños han sido testigos del incremento de las asimetrías
comerciales con los socios mayores en un contexto de desigual distribución
de los beneficios y en detrimento de sus pequeñas economías nacionales
ante la “rigidez” impuesta por el proceso de integración MERCOSUR; será
así como se hará cada vez más presente la posibilidad que los “hermanos
pequeños” negocien directa e individualmente Tratados de Libre Comercio
(TLC’s) con los Estados Unidos; la propuesta del presidente uruguayo Tabaré
Vázquez de 2005 es fiel prueba de ello.
Es este contexto, es necesario saber si es posible retomar la elaboración
de una agenda conjunta que incluya los puntos centrales de la integración
tales como la coordinación macroeconómica, la armonización arancelaria,
la reducción de las asimetrías, entre otros, bajo una lógica de convergencia
y construcción de nuevos consensos por parte de los países miembros del
bloque.
Asimismo, se entiende que en la construcción de nuevos consensos
pro-regionales, deberán participar fuerzas que actúen en un sentido vertical
descendente como vertical ascendente propiciando así tanto la integración
desde arriba (top-dwn) como la integración desde abajo (bottom up), es de-
cir, la integración desde el ciudadano y desde las autoridades políticas más
cercanas al ciudadano.
Como ha quedado en claro en una serie de estudios anteriores, las uni-
dades subnacionales cuentan con una mayor capacidad de responsiveness
frente a las preferencias expresadas por la ciudadanía y, en este sentido, las
ciudades pueden convertirse en un elemento esencial en la aglutinación
de los intereses pro-integracionistas desde abajo. A modo de ejemplo, la
actuación de la Red de Mercociudades a catorce años de su formación es
prueba de ello
6
.
LAS FRONTERAS DEL MERCOSUR
En el MERCOSUR no hay frontera, hay fronteras. Tal como sostiene
Machado do Oliveira es el ambiente plural el que transformó a las fronteras
en ambientes singulares, con singularidades en relación al territorio-nación
y singularidades entre sí, pues cada frontera es una única frontera
7
.
6. Véanse al respecto: Oddone, N. La Red de Mercociudades: Globalización, integración regional y desarrollo
local. Valencia: Instituto de Iberoamérica y el Mediterráneo de la Universidad Politécnica de Valencia,
2008; Granato, L. y Oddone, N. Mercociudades, Red de Integración. Una nueva realidad en América
Latina”. Buenos Aires: Capital Intelectual, 2008.
7. Cfr. Machado do Oliveira, T. C. “Tipologia das relações fronteiriças: elementos para o debate teórico-
práticos”. En: Machado do Oliveira, T. C. -org.- Território sem limites. Estudos sobre fronteiras. Campo
Grande, Universidade Federal de Mato Grosso do Sul, 2006. p. 302 y ss.
Revista TENDENCIAS / Vol. XI No. 2
135
Esta distinción no es menor pues, al momento de trabajar en territorio,
las singularidades están siempre presentes y son parte de las interacciones
de la cotidianeidad en frontera. Ir al territorio implica derribar los mitos del
“mundo sin fronteras” de John Agnew (2003) o de Kenichi Ohmae (1997,
2005), de la “defronterización (de-borderization, entgrenzung)” de Ulrich
Beck (1996) o del “sin fronterismo (sans frontièrisme)” de Pierre Hassner
(2002). Ir al territorio implica reconocer y, sobre todo, vivir la frontera.
La integración regional no pone fin a las fronteras ni a las interacciones
en frontera, solo las redimensiona, haciéndolas más visibles (por estimu-
larlas o limitarlas) dando lugar a una lucha entre el reconocimiento de los
factores idiosincrásicos -por un lado- y la necesidad de propender a las
generalidades -por el otro-.
Las relaciones fronterizas en el Cono Sur, existían antes del MERCOSUR;
relaciones de amistad, de trabajo, deportivas, de parentesco, políticas o co-
merciales, etc., el MERCOSUR sólo aportó una mayor cuota de visibilidad
a las mismas; y no necesariamente se trata de “visibilidad” institucional.
Por otro lado, se puede reconocer también que “los procesos (…) como
el MERCOSUR han impactado de manera compleja en las zonas fronterizas.
Los Estados llegan con fuerzas renovadas a las fronteras a partir de la “inte-
gración”. Ejercen un control inédito sobre algunas poblaciones fronterizas,
desconociendo o tratando de anular las historias y tradiciones locales. Po-
bladores de espacios fronterizos, con libre intercambio de productos durante
décadas, ven aparecer refuerzos en los puestos aduaneros o de gendarmería.
Perciben nuevos controles migratorios. Así, en muchas de las fronteras del
Cono Sur el abandono de las hipótesis de conflicto bélico fue seguido de
una desmilitarización, a la vez que de nuevos controles al movimiento de
mercaderías, personas y símbolos”
8
.
Por todo ello, Fronteras Abiertas se ha propuesto acercarse y estudiar las
realidades fronterizas del MERCOSUR, contribuir a los estudios en la ma-
teria y favorecer la creación de consensos entre las unidades subnacionales
para sostener proyectos de desarrollo y procesos de intercambio (norte-sur
y sur-sur) para favorecer el desarrollo territorial transfronterizo.
FRONTERAS Y MERCOSUR, SEGÚN ESTRUCTURA INSTITUCIONAL
VIGENTE
A diecinueve años de su creación, en general poca ha sido la importancia
concedida a la integración y cooperación transfronteriza en el MERCOSUR
8. Cfr. Grimson, A. “Fronteras, estados e identificaciones en el Cono Sur”. En: Mato, D. -comp.- Estudios
Latinoamericanos sobre cultura y transformaciones sociales en tiempos de globalización 2. Buenos Aires,
Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, 2001. p. 99.
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José Luis Rhi Sausi y Nahuel Oddone
La cooperación transfronteriza entre las unidades subnacionales del mercosur
hasta los últimos años. Institucionalidad específica dedicada a la materia la
encontramos a partir del año 2002 con la conformación del Grupo Ad Hoc
sobre Integración Fronteriza (GAHIF).
Parte de la estructura institucional del MERCOSUR en donde la temática
fronteriza es receptada como argumento principal o secundario se encuentra
sintetizada en el siguiente cuadro. El mismo presenta la estructura institu-
cional según consta en el propio organigrama del MERCOSUR.
Consejo Mercado Común (CMC)
Grupo Ad Hoc de Alto Nivel para la Reforma Institucional (GANRI). Dec.
CMC N°. 21/05.
Grupo de Alto Nivel para la elaboración de un Programa de Cooperación
Sur-Sur (GANASUR). XXXV CMC, Acta 01/08, Punto 17.11.
Grupo Mercado Común (GMC)
Subgrupo de Trabajo Nº. 6 Medio Ambiente (SGT Nº. 6). Res. GMC Nº. 20/95,
Dec. CMC Nº. 59/00. Grupo Ad Hoc Manejo Adecuado de Caza de Especies
Migratorias y Comunes en áreas Transfronterizas (GAGCAT). XXXVIII SGT
Nº. 6.
Grupo Ad Hoc de Expertos “Fondos para la Convergencia Estructural del
MERCOSUR” (GAHE-FOCEM). Dec. CMC Nº. 24/05 Reg. Art. 25. Coordina-
do por la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM)
creada por la Dec. CMC Nº. 11/03.
Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departa-
mentos del MERCOSUR (FCCR). Dec. CMC Nº. 41/04. Grupo de Trabajo de
Integración Fronteriza (GTIF). VII FCCR-CN, Acta 01/08.
Reunión Especializada de Infraestructura de la Integración (REII). Res. GMC
Nº 89/00, Dec. CMC Nº. 59/00.
Grupo Ad Hoc sobre Integración Fronteriza (GAHIF). Dec. CMC Nº. 05/02.
Comisión de Comercio del MERCOSUR (CCM)
Comité Técnico Nº. 2 Asuntos Aduaneros (CT Nº. 2). Dir. CCM Nº. 01/95,
Dec. CMC Nº. 59/00.
Sub Comité Técnico de Controles y Operativa de Frontera (SCTCOF)
Secretaría del MERCOSUR (SM)
Dirección de la SM.
Unidad Técnica FOCEM. Dec. CMC Nº. 24/05 Regl. Art. 19.
De la estructura reseñada en este capítulo se abordará el Grupo Ad Hoc
sobre Integración Fronteriza (GAHIF), el Foro Consultivo de Municipios,
Revista TENDENCIAS / Vol. XI No. 2
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Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR (FCCR) y
el Grupo de Trabajo de Integración Fronteriza (GTIF).
Grupo Ad Hoc sobre Integración Fronteriza
El Grupo Ad Hoc sobre Integración Fronteriza (GAHIF) creado por
medio de la Dec. CMC Nº. 05/02 con el objetivo de dar “fluidez y armonía
del relacionamiento de las comunidades fronterizas de los Estados Partes
del MERCOSUR en sus más variadas dimensiones, constituye uno de los
aspectos más relevantes y emblemáticos del proceso de integración”.
Como ya se adelantara, la constitución de este Grupo fue el resultado de
la negociación frustrada que Brasil impulsó para asegurar la libre circulación
de personas en regiones transfronterizas. Originariamente, el documento
negociado buscaba que el GAHIF elaborase un “Estatuto de las Fronteras del
MERCOSUR”. A lo largo de la participación del Proyecto Fronteras Abiertas
en foros y seminarios del MERCOSUR, este planteamiento se ha convertido
en casi una constante de los actores locales fronterizos quienes reclaman el
reconocimiento de un status especial.
Brasil también propuso en el año 2002, la extensión de la calidad de
natural fronterizo que aplicaba a Uruguay sobre la base del “Acuerdo para
Permiso de Residencia, Estudio y Trabajo de los Nacionales Fronterizos”
(agosto de 2002) a otras regiones del MERCOSUR, pero los negociadores
-sobre todo paraguayos- prefirieron optar por canales bilaterales. Hoy en día,
el mencionado acuerdo y su aplicación sostenida podrían bien constituirse
en la base para la renegociación de un documento regional
9
.
A ocho años de su creación, el GAHIF se ha reunido pocas veces y con
escaso éxito. Las pocas reuniones desarrolladas se llevaron a cabo sin la
representación de poblaciones fronterizas, sólo los gobiernos nacionales
participaron en total ausencia de unidades subnacionales, tratando la co-
operación transfronteriza en una lógica absolutamente top-down. Entre los
temas abordados se destacan la asistencia médica hospitalaria (MERCOSUR/
IV GAHIF/DT Nº. 1/03), los regímenes aduaneros especiales de importación
(Dec. CMC Nº. 69/00; Dec. CMC Nº. 34/03, Dec. CMC Nº. 02/06) y las de-
nominadas comunidades fronterizas vinculadas (MERCOSUR/IX GAHIF/
DI Nº. 01/05).
9. Al respecto, véanse: Navarrete, M. Región fronteriza uruguayo-brasilera. Laboratorio social para la inte-
gración regional: cooperación e integración transfronteriza. Montevideo, Facultad de Ciencias Sociales de
la Universidad de la República, 2006 y Dorfman, A. y Bentancor Rosés, G. T. “Regionalismo fronteiriço
e o ‘acordo para os nacionais fronteiriços brasileiros uruguaios’”. En: Machado do Oliveira, T. C. -org.-
Território sem limites. Estudos sobre fronteiras. Campo Grande: Universidade Federal de Mato Grosso
do Sul, 2006. p. 119-152.
138
José Luis Rhi Sausi y Nahuel Oddone
La cooperación transfronteriza entre las unidades subnacionales del mercosur
Las comunidades fronterizas vinculadas son creadas con el objeto de
mejorar la calidad de vida de sus pobladores en materias económica, de
tránsito, de régimen laboral y de acceso a los servicios públicos y de educa-
ción; los nacionales de una de las partes, domiciliados dentro de los límites
establecidos en el acuerdo, podrán solicitar a las autoridades competentes
de la otra, la expedición de la “tarjeta de tránsito vecinal fronterizo”, para
lo cual deberán presentar los siguientes documentos: documento de iden-
tidad; comprobante de domicilio y certificado que acredite la carencia de
antecedentes penales, judiciales o policiales.
Los titulares de la tarjeta de tránsito vecinal fronterizo gozarán de los
siguientes derechos: ejercicio de trabajo, oficio o profesión de conformidad
con la legislación, para los nacionales de la parte en cuyo territorio se desa-
rrolla la actividad, incluso lo referido a requisitos de formación y ejercicio
profesional, gozando de iguales derechos y teniendo las mismas obligacio-
nes laborales, previsionales y tributarias; acceso a la enseñanza pública en
condiciones de gratuidad y reciprocidad; atención médica en los servicios
públicos de salud en las mismas condiciones del anterior; acceso al régi-
men de comercio fronterizo de mercaderías o productos de subsistencia y
cualquier otro derecho que las partes acuerden conceder.
Las instituciones públicas responsables de la prevención y el combate de
enfermedades y vigilancia epidemiológica y sanitaria de las partes, deberán
colaborar con sus homólogos en las localidades fronterizas vinculadas en
la realización de trabajos conjuntos en dichas áreas.
Asimismo, las partes promoverán la cooperación en materia educati-
va, incluyendo intercambio de docentes, alumnos y material educativo y
promoverán la elaboración de un plan de desarrollo urbano conjunto, el
que tendrá como objetivos la integración racional entre ciudades vincula-
das, la planificación de su expansión, la conservación y recuperación de
sus espacios naturales y el fortalecimiento de la identidad cultural común.
Las partes monitorearán la aplicación del presente acuerdo a través de los
Comités de Frontera existentes.
Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y
Departamentos del MERCOSUR
El Consejo Mercado Común (CMC) -máxima instancia del MERCOSUR-
resolvió, en la Cumbre de Belo Horizonte de diciembre de 2004, crear el Foro
Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos
del MERCOSUR, que sustituye a la Reunión Especializada de Municipios e
Revista TENDENCIAS / Vol. XI No. 2
139
Intendencias (REMI)
10
y presenta la posibilidad de estar integrado inicial-
mente con representantes de las diferentes instancias locales y regionales
designados por los Estados Partes. La resolución establece que el nuevo
Foro consultivo se encontrará formado por un Comité de Municipios y un
Comité de Estados Federados, Provincias y Departamentos
11
.
Según el documento, aprobado en Belo Horizonte el 16 de diciembre de
2004, el nuevo organismo tendrá como finalidad “estimular el diálogo y la
cooperación entre las autoridades de nivel municipal, estadual, provincial
y departamental de los Estados Partes del MERCOSUR” y podrá “proponer
medidas destinadas a la coordinación de políticas para promover el bienestar
y mejorar la calidad de vida de los habitantes de los Municipios, Estados
Federados, Provincias y Departamentos de la región, así como formular
recomendaciones por intermedio del Grupo Mercado Común”.
La Decisión 41/04 del CMC sobre “Foro Consultivo de Municipios, Es-
tados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR” establece
que el propio Foro Consultivo “elevará propuesta de Reglamento Interno a
consideración del Grupo Mercado Común”.
10. El 15 de diciembre de 2000 el GMC aceptó la propuesta de la Cancillería argentina y decidió crear la
REMI incorporando así la problemática local a la estructura institucional del bloque. Se otorgó el marco
normativo a la Reunión Especializada de Municipios e Intendencias del MERCOSUR a través de la De-
cisión 59/00 del CMC sobre “Reestructuración de los Órganos dependientes del Grupo Mercado Común
y de la Comisión de Comercio del MERCOSUR” y de la Resolución 90/00 del GMC sobre “Creación de
la Reunión Especializada de Municipios e Intendencias del MERCOSUR”. Recién en el año 2000, con
la creación de la REMI, el MERCOSUR emitió una señal favorable a la partición de los actores locales
en el proceso de integración. La Reunión Constitutiva de la REMI se realizó el 14 de junio de 2001 en la
ciudad de Asunción y la composición de cada Sección Nacional fue decidida independientemente por
cada país miembro. Según la Decisión 2/02 del CMC sobre “Delegación de funciones al Foro de Consulta
y Concertación Política”, la REMI estará vinculada orgánicamente al MERCOSUR a través del Foro de
Consulta y Concertación Política (FCCP). La REMI fue creada para “promover el diálogo y la cooperación
de las autoridades de nivel municipal de los Estados Partes del MERCOSUR, de manera de promover el
bienestar y una mejor calidad de vida a los habitantes de las ciudades de la región”; y otorga, a su vez, a
los gobiernos locales la posibilidad de brindar su posición sobre la agenda del MERCOSUR, destacándose
así una visión local de los distintos temas que convergen en el proceso de integración. El 4 de junio de
2004 en la ciudad de Buenos Aires, la REMI realizó su última sesión. Su tercera y última recomendación
propone “revisar la instancia de participación de las ciudades dentro de la estructura institucional de
MERCOSUR, contemplando el valor político que las mismas tienen en el desarrollo efectivo del bloque
regional” (Acta REMI 04/01).
11. La STPM expresaba de la siguiente forma la necesidad de creación del Foro: “En nuestra región, Merco-
ciudades se ha transformado a lo largo de estos últimos años en un actor relevante del acontecer regional.
Su crecimiento en número de miembros, como su accionar en materia de cooperación y formulación de
propuestas, evidencian una madurez que puede ser aprovechada por el MERCOSUR. Asimismo, Merco-
ciudades ha desarrollado una lógica de participación de carácter regional e individual, muy diferente a
la lógica de ‘Secciones Nacionales’ impuesta por el MERCOSUR, que restringe la pluralidad de visiones
de los gobiernos locales a los intereses particulares de cada país. Por otra parte, los alcaldes, intendentes
y prefectos municipales que habitualmente participan de la REMI son, junto a los Presidentes y legis-
ladores de la CPC -Comisión Parlamentaria Conjunta-, los únicos actores de la integración que cuentan
con la legitimidad democrática que brindan las urnas. Su participación en el proceso de integración
como actores de mayor relevancia y prestigio puede acercar más el MERCOSUR al ciudadano”. Cfr.
Secretaría Técnica Permanente de Mercociudades. “Propuesta de Creación del Foro de Municipios del
MERCOSUR”. Diciembre de 2004.
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José Luis Rhi Sausi y Nahuel Oddone
La cooperación transfronteriza entre las unidades subnacionales del mercosur
La Decisión 41/04 es muy breve y consta de seis artículos. El artículo
primero establece que el objetivo del Foro es “estimular el diálogo y la co-
operación entre las autoridades de nivel municipal, estadual, provincial y
departamental dos Estados Partes del MERCOSUR”. El artículo cuarto esta-
blece sus potestades: “podrá proponer medidas destinadas a la coordinación
de políticas para promover el bienestar y mejorar la calidad de vida de los
habitantes de los Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamen-
tos de la región, así como formular recomendaciones por intermedio del
Grupo Mercado Común”.
Este reconocimiento de las autoridades locales y regionales del MER-
COSUR no ha eliminado las dificultades de la puesta en funcionamiento
del FCCR. En este sentido, un documento elaborado por la Red de Merco-
ciudades presentado a los cancilleres que participaron de la Cumbre de
Presidentes del MERCOSUR que tuvo lugar en la ciudad de Córdoba en
julio de 2006, ponía de relieve “la preocupación por el no reconocimiento
del papel de los gobiernos locales en el proceso de integración regional, ya
que la continua indefinición sobre la instalación del Foro” y se reafirma “la
demanda de Mercociudades para el cumplimiento de lo establecido en la
Decisión 41/04 del Consejo del Mercado Común, para la instalación del Foro
Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos
del MERCOSUR”
12
.
La Carta de Río constituye la primera Declaración del FCCR, con fecha
18 de enero de 2007, realizada en el marco de la XXXII Cumbre de Jefes de
Estado del MERCOSUR de Río de Janeiro. La Carta de Río destaca que: “El
Foro Consultivo, como una conquista de los gobernantes locales, regionales
y nacionales, significa un espacio concreto de participación de estos actores,
capaces de dar respuestas a los desafíos de la integración y del desarrollo
a escala regional y local”.
Asimismo; se realizó en mayo de 2007 en la ciudad argentina de San
Miguel de Tucumán, el Primer Foro de Municipios, Estados, Provincias y
Departamentos del MERCOSUR cuyo resultado ha sido la denominada
Declaración de Tucumán que pretende, una vez más, que la región cuente
con un espacio institucional delimitado para los gobiernos subnacionales
dentro de la estructura formal del MERCOSUR.
12. La Red de Mercociudades se ha presentado como el espacio para favorecer el proceso de institutional
building de la relación local-regional en el MERCOSUR. Este espacio generado ofreció a los municipios
una nueva realidad institucional en la cual desarrollaron diferentes estrategias de lobbying, intentando
trabajar directamente sobre la responsiveness de los gobiernos nacionales. Incluso, la creación del FCCR
es fiel prueba de ello.
Revista TENDENCIAS / Vol. XI No. 2
141
En la Primera Reunión Ordinaria Plenaria del FCCR, que se realizó en
la ciudad de Asunción el día 28 de junio de 2007, se trataron como temas
principales el Proyecto de Reglamento Interno del FCCR y la necesidad de
definir un portal web para el FCCR.
El 27 de septiembre de 2007 fue aprobado por Resolución 26/07 del
GMC el Reglamento Interno del FCCR. En el artículo 1 se destaca que el
FCCR “es el órgano de representación de los gobiernos locales de los Estados
Parte del MERCOSUR” y en el artículo 3 que “estará conformado por un
Comité de los Municipios y un Comité de los Estados Federados, Provincias
y Departamentos”.
El FCCR a partir de sus Comités debe propiciar la realización de una
visión compartida sobre el desarrollo territorial en el marco de la integración,
esta visión debe caracterizarse por favorecer un desarrollo equilibrado, con
sostenibilidad ambiental y cohesión social y contemplar las particularidades
de las áreas de frontera.
Se destacan en el artículo 5 las atribuciones y responsabilidades del
FCCR:
pronunciarse, por intermedio del GMC, dentro del ámbito de su com-
petencia, emitiendo recomendaciones, sea por iniciativa propia o sobre
consultas que, realicen el GMC y demás órganos del MERCOSUR. Co-
operar activamente para promover el desarrollo de la creciente dimen-
sión política de la integración. A estos efectos, podrá pronunciarse para
el cumplimiento de sus objetivos, sobre cualquier cuestión referente
al proceso de integración y su ciudadanía emitiendo ‘declaraciones
públicas’. Dar seguimiento, analizar y evaluar el impacto político y
social a nivel municipal, estadual, provincial y departamental, de las
políticas destinadas al proceso de integración y diversas etapas de su
implementación, especialmente en las instancias referidas a los Fon-
dos de Convergencia Estructural del MERCOSUR. Proponer medidas
destinadas a la coordinación de políticas para promover el bienestar y
mejorar la calidad de vida de los habitantes de los Municipios, Estados
Federados, Provincias y Departamentos de la región.
Realizar investigaciones, estudios, seminarios o eventos de naturale-
za similar sobre cuestiones de su competencia, de relevancia para el
MERCOSUR y el proceso de integración a solicitud de su sesión plena-
ria o a través de sus comités. Establecer o incrementar las relaciones
entre los distintos Municipios, Estados, Provincias y Departamentos de
los Estados Partes, con miras a proponer medidas destinadas a coor-
dinar políticas para promover el bienestar y mejorar la calidad de
vida de los habitantes de los distintos Municipios, Estados Federados,
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José Luis Rhi Sausi y Nahuel Oddone
La cooperación transfronteriza entre las unidades subnacionales del mercosur
Provincias y Departamentos de la Región, así como formular recomen-
daciones para dicho efecto. Contribuir a una mayor participación de
las sociedades en el proceso de integración regional, promoviendo la
real integración dentro del MERCOSUR a nivel municipal, estadual,
provincial y departamental y colaborando con la construcción de una
identidad ciudadana regional. Promover y hacer tratativas tendientes
a la celebración de acuerdos interinstitucionales, con órganos y foros
de la estructura institucional del MERCOSUR.
En todos los casos, los acuerdos se celebrarán a través del GMC. Es-
tablecer vínculos y realizar consultas con asociaciones e instituciones
nacionales o internacionales, cuando sea conveniente o necesario para
el cumplimiento de sus objetivos, dentro de la normativa MERCOSUR
vigente. Tratar cualquier otra cuestión que tenga relación con el proceso
de integración a nivel municipal, estadual, provincial y/o departamen-
tal. Crear instancias para el estudio de temas específicos, el seguimiento
de los acuerdos alcanzados dentro del Foro, organizar y difundir las
actividades a nivel local, regional y nacional, entre otros temas.
En la Segunda Reunión Ordinaria Plenaria del FCCR, que se realizó en
la ciudad de Montevideo el 17 de diciembre de 2007, se trataron las pro-
puestas de un programa de cooperación técnico, científico y cultural con el
Foro de Autoridades Locales del Amazonas y se produjo la manifestación de
deseo del FCCR por la incorporación definitiva de Venezuela al MERCOSUR.
Ambas temáticas son complementarias pues se enfatizó la importancia de
mirar hacia el Amazonas desde el MERCOSUR. Es importante la inclusión
de este espacio en los estudios y en las discusiones del FCCR.
Entre el 15 y el 19 de junio de 2008, se desarrolló en la ciudad uruguaya
de Canelones la XIII Cumbre de Mercociudades. Entre los temas tratados se
puede mencionar la intención que las instancias subnacionales se encuen-
tren presentes en la discusión y aplicación del FOCEM y, la voluntad de
contribuir a integrar los países del espacio integrado para que la integración
transfronteriza se constituya en un verdadero elemento de unión.
El 20 de junio de 2008 el Parlamento del MERCOSUR y el FCCR cele-
braron un Acuerdo Interinstitucional con el objeto de “sentar las bases para
un fructífero diálogo”. En este orden de ideas, ambos organismos “asumen
el compromiso de reunirse al menos una vez por semestre con el fin de
intercambiar informaciones y opiniones sobre el desarrollo en general y
de los asuntos en trámite en ambos organismos que se consideren, previa
consulta, de interés mutuo”.
Asimismo el Parlamento del MERCOSUR asume el compromiso de
consultar la opinión del FCCR en todos aquellos asuntos de la integración
Revista TENDENCIAS / Vol. XI No. 2
143
regional que estime oportuno remitirle en virtud que aquellos refieran a
cuestiones que afectaren intereses de las unidades subnacionales; y, por su
parte, el FCCR podrá remitir, por propia iniciativa, opinión sobre temas en
consideración en el Parlamento o solicitar información sobre los mismos,
dirigiendo sus solicitudes a través de la Presidencia del Parlamento.
El FCCR se reunió en Buenos Aires los días 27 y 28 de junio de 2008
con el objetivo de definir una serie de propuestas que puedan ayudar a
articular políticas con otras instancias del MERCOSUR, particularmente la
Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR y el Parlamento.
Asimismo se presentaron proyectos para los FOCEM, una herramienta que
municipios y provincias ven clave para favorecer la integración regional y
estimular la integración fronteriza.
Los problemas para la operativización del FCCR no se han cerrado con
el período de 2004-2007 pues las Secciones Nacionales se encuentran coor-
dinadas por diferentes órganos del Poder Ejecutivo en cada país generando
una suerte de desequilibrio institucional endógeno difícil de subsanar. En
Argentina y Paraguay, la Sección Nacional está representada por los Minis-
terios de Relaciones Exteriores, en Brasil por la Presidencia de la República
y en Uruguay por el Congreso Nacional de Intendentes. Este último caso,
es el único en el que la Sección Nacional recae sobre el Intendente (elegido
por elecciones directas) que preside el Congreso Nacional de Intendentes.
Es en el seno del FCCR que se ha conformado el Grupo de Trabajo de
Integración Fronteriza; este grupo que se creó junto con el de Integración
Productiva, presenta la particularidad de estar compuesto simultáneamente
por municipios y provincias que comparten la construcción de una agenda
fronteriza.
Grupo de Trabajo de Integración Fronteriza
En la IV Reunión de los Coordinadores Nacionales del FCCR desa-
rrollada en Montevideo en agosto de 2007 se conformó un equipo ad hoc
impulsor de la constitución de un grupo de trabajo y de la construcción de
una agenda sobre integración fronteriza.
El equipo estuvo integrado por la Coordinación pro Tempore, la coor-
dinación de los respectivos Comités de Municipios y de Provincia, Depar-
tamento o Estado Federado y un representante por Municipio o Provincia,
Departamento o Estado Federado de frontera y por la Secretaría Técnica
Permanente de Mercociudades (Acta FCCR/CN N°. 04/07).
144
José Luis Rhi Sausi y Nahuel Oddone
La cooperación transfronteriza entre las unidades subnacionales del mercosur
En la VI Reunión de los Coordinadores Nacionales del FCCR desa-
rrollada en Buenos Aires en marzo de 2008 se designaron algunos de los
funcionarios nacionales que participarían del GTIF, se fijó fecha para la
organización de un primer seminario y se estimó conveniente una reunión
entre GAHIF y GTIF.
El Seminario sobre “Los temas de frontera: una agenda pendiente en el
MERCOSUR” se desarrolló en la ciudad de Formosa en junio de ese mismo
año y fue convocado con el objetivo de “contribuir al fortalecimiento y la
consolidación del MERCOSUR; discutir los temas pendientes en las regiones
de fronteras que debilitan la integración regional; promover la participación
de los gobiernos locales y regionales en el proceso de integración desde sus
perspectivas y necesidades; armar una agenda de problemáticas comunes
en el ámbito del MERCOSUR como material de trabajo del FCCR”.
Las líneas de acción planteadas para la ocasión fueron: aspectos de
legislación en la frontera, cooperación transfronteriza, comercio fronterizo
a partir del trabajo de las organizaciones de frontera y la visión del empre-
sariado e identidad y cultura transfronteriza.
En el marco del GTIF se realizó el proyecto “Integración Fronteriza en el
MERCOSUR” (IFM) que resultó beneficiado con financiación de la Agencia
Española de Cooperación Internacional al Desarrollo (AECID).
La responsabilidad de la gestión del proyecto IFM, está a cargo de la
Intendencia Municipal de Canelones, en tanto Secretaría Ejecutiva de Mer-
cociudades y Coordinadora del Comité de Municipios del FCCR 2008-2009,
junto con un Equipo Técnico Coordinador, con sede en el Centro de Estudios
Estratégicos Canarios. El mismo estará conformado por el Coordinador del
Comité de Municipios, un Coordinador Técnico y un Asistente Técnico.
Asimismo se constituyó un Comité de Gestión de Proyecto, integrado por
la Coordinación Técnica, los integrantes del GTIF y los Coordinadores Na-
cionales del FCCR
13
.
La ejecución de este proyecto por sus responsables conlleva un fruc-
tífero debate sobre la institucionalidad atinente a la materia fronteriza en
el MERCOSUR. Desde esta perspectiva, el CeSPI y el OICS han firmado un
acuerdo con la Secretaría Ejecutiva de Mercociudades para colaborar con el
13. Cfr. Documento de Presentación del proyecto de “Integración Fronteriza en el MERCOSUR” (IFM). Mon-
tevideo, mayo de 2009. Es de destacar que la Intendencia Municipal de Canelones ha dejado de ejercer
la Secretaría Ejecutiva de Mercociudades y la coordinación del Comité de Municipios del FCCR pero
sigue estando al frente del proyecto.
Revista TENDENCIAS / Vol. XI No. 2
145
intercambio de técnicos, experiencias e información entre el Proyecto Fron-
teras Abiertas y el Proyecto de Integración Fronteriza en el MERCOSUR
14
.
En el acta de compromiso firmada en Roma el 10 de julio de 2009
se declara el interés en crear formas de colaboración para actividades y
programas de intercambio, formación, capacitación y asistencia técnica
en ámbitos tales como gobernanza, coordinación inter-institucional para
el desarrollo territorial, cooperación transfronteriza, políticas de cohesión
social, gestión de los procesos migratorios, procesos de regionalización y
descentralización, planificación estratégica del territorio, cooperación e
integración inter-regional, entre otros.
Tras la ratificación por parte del Consejo de Mercociudades las partes se
han comprometido a definir un primer plan de actividades julio 2009-junio
2010 que promueva un significativo proceso de cooperación descentralizada
entre Italia, la Unión Europea y los municipios del Mercosur a través de la
Red de Mercociudades.
El proyecto IFM busca definir líneas de acción para el diseño y la gestión
de políticas públicas de integración transfronteriza; toda vez que diagnosti-
ca e identifica problemáticas en los territorios de frontera, oficiando como
insumo para las diferentes instancias institucionales del MERCOSUR, y
para el FCCR especialmente. Los objetivos específicos son, por un lado, la
sistematización de los diagnósticos e investigaciones de las problemáticas
de integración fronteriza; y por otro, la consulta a los actores locales para
la elaboración de propuestas en materia fronteriza dando prioridad a la
integración productiva, la inclusión social y el tratamiento de asimetrías
regionales.
Fronteras Abiertas ha participado con especialistas invitados en la rea-
lización del primer seminario taller de reflexión de una serie de actividades
que se desarrollarán para propender a la elaboración de un diagnóstico
situacional fronterizo que servirá de base para el diseño de los términos
de referencia sobre el que se realizará una convocatoria de proyectos -bajo
la modalidad de experiencias piloto- para la gestión e implementación de
políticas públicas locales de integración fronteriza bajo la previa conside-
ración del GMC y del FCCR del MERCOSUR.
En el marco del FCCR, resulta también interesante favorecer la articu-
lación del GTIF con el Grupo de Trabajo de Integración Productiva (GTIP)
para desarrollar estudios de complementariedades productivas, alianzas
14. Cfr. Red de Mercociudades, Secretaria Ejecutiva 2008-2009, Comuna Canaria. Informe de gestión, me-
moria y relatoría de actividades. Acta de Compromiso CeSPI, OICS y Mercociudades. Canelones, 2009.
p. 183.
146
José Luis Rhi Sausi y Nahuel Oddone
La cooperación transfronteriza entre las unidades subnacionales del mercosur
estratégicas para acceso a mercados, fomento de la infraestructura conjunta,
formación de recursos humanos, asistencia técnica a estructuras interme-
dias de servicios empresarios, creación de nuevos instrumentos financieros,
fortalecimiento de los procesos de descentralización, entre otras cuestiones.
En una primera fase GTIF-GTIP podrían proyectar diferentes acciones
con apoyo del Proyecto Fronteras Abiertas con miras a favorecer una pro-
gramación y animación territorial transfronteriza; una gestión ambiental
conjunta para zonas productivas de frontera en la que podría contribuir
la Unidad Temática de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Red de
Mercociudades; un desarrollo económico transfronterizo de base local con
apoyo de la Unidad Temática del Desarrollo Local y estimular la coordi-
nación institucional de políticas, instrumentos y metodologías comunes,
sumando en esta estrategia la Secretaría Técnica Permanente de la Red de
Mercociudades (STPM).
BREVES APROXIMACIONES A LAS POLÍTICAS FRONTERIZAS DE DOS
PAÍSES DEL MERCOSUR: LOS CASOS DE BRASIL Y PARAGUAY
República Federativa de Brasil
Brasil es el país más grande de Sudamérica con una superficie estimada
de 8,5 millones km². Esta particularidad implica que tenga límites con casi
todos los países sudamericanos a excepción de Chile y Ecuador.
La consideración fronteriza, según algunos especialistas, ha estado pre-
sente en Brasil desde su propia Constitución Nacional cuando en el inciso
III del artículo 3 se sostiene que constituyen objetivos fundamentales de la
República Federal de Brasil: “erradicar la pobreza y la marginación y reducir
las desigualdades sociales y regionales”. Esta afirmación, se ha interpretado,
como la base material para sustentar las diferentes políticas de desarrollo
territorial, local y regional, y con inclusión de las fronteras del Brasil.
Asimismo, en el artículo 20, se nombra el concepto de faixa de fronteira
al sostenerse los bienes de la República. Son bienes de la Unión: “Los que
actualmente le pertenecen y los que pudieran serle atribuidos; las tierras
desocupadas indispensables para la defensa de las fronteras (…) , los lagos,
los ríos y cualesquiera corrientes de agua en terrenos de su dominio, o que
bañen más de un Estado, sirvan de límites con otros países, o se extiendan
a territorio extranjero o provengan de él, así; como los terrenos marginales
y las playas fluviales (…) las islas fluviales y lacustres en las zonas limítro-
fes con otros países”. En el inciso II del mencionado artículo se explicita
que: “La franja de hasta ciento cincuenta kilómetros de ancho a lo largo de
Revista TENDENCIAS / Vol. XI No. 2
147
las fronteras terrestres, designada como franja de frontera, es considerada
fundamental para la defensa del territorio nacional y su ocupación y utili-
zación será regulada en ley”.
Este artículo de la faja de frontera es fundamentado originariamente
por razones de defensa nacional puesto que en el artículo 91 al hablar de las
competencias del Consejo de Defensa Nacional se hace expresa mención a
“proponer los criterios y condiciones de utilización de áreas indispensables
para la seguridad del territorio nacional y opinar sobre el uso efectivo, espe-
cialmente en la franja de la frontera y en las relacionadas con la preservación
y la explotación de los recursos naturales de cualquier tipo”.
Esta concepción securitaria de la franja de frontera ha ido mutando en
los últimos años fundamentándose en el desarrollo equitativo y sustentable
como construcción de zonas de paz.
El concepto brasileño de faixa de fronteira abarca 150 Km de ancho,
15.719 Km de frontera, 11 Estados Federados y 588 municipios sobre un
total de 5.564 y abarca el 27% del Territorio Nacional con casi 10 millones
de habitantes.
En este contexto, el Ministerio de Integración Nacional de Brasil ha
propendido a una nueva interpretación del concepto de faixa de fronteira.
La misión del Ministerio consiste en “promover el desarrollo sostenible
y la integración de las regiones menos dinámicas, estimulando la diversa
base social, económica, ambiental y cultural del país y la equidad de opor-
tunidades con vistas a la reducción de las desigualdades regionales”.
Asimismo, al instituirse la Política Nacional de Desarrollo Regional
15
se persigue: “reducir las desigualdades en el nivel de vida de las regiones
brasileras, promover la equidad en el acceso a oportunidades de desarrollo
y orientar los programas y acciones federales en el Territorio Nacional, aten-
diendo a lo dispuesto en el inciso III del artículo tercero de la Constitución
Brasileña”.
Ante estos expresos mandatos se puso en marcha el Programa de Pro-
moción del Desarrollo de la Franja de Frontera (PDFF) de la Secretaría de
Programas Regionales del Ministerio de la Integración Nacional de Brasil.
La aplicación del PDFF implicó una nueva interpretación de la frontera
basada: “en un concepto de aproximación, unión y apertura de un espacio
integrado sobre el cual se deben orientar las estrategias del desarrollo a
través de acciones conjuntas con países vecinos”.
15. Por medio del Decreto N°. 6.047 del 22 de febrero de 2007.
148
José Luis Rhi Sausi y Nahuel Oddone
La cooperación transfronteriza entre las unidades subnacionales del mercosur
En el contexto de la PDFF se definieron una serie de territorios priori-
tarios para la actuación conjunta articulados a partir de tres arcos de regio-
nalización: el arco norte, el arco central y el arco sur. A su vez, al interno de
estos tres grandes arcos regionales se definieron una serie de subregiones
16
.
Los objetivos estratégicos definidos a partir del PDFF son la inserción
social y económica de las poblaciones locales, la convergencia de políticas
públicas sectoriales en la franja de frontera considerando la diversidad so-
cioeconómica y cultural, las inversiones en cadenas productivas prioritarias
para el desarrollo sostenible de regiones menos dinámicas y la mejora de la
gobernanza con el estímulo explícito a la participación de la sociedad civil
en los proyectos de desarrollo en la frontera.
Las líneas de acción identificadas para desarrollar los objetivos estra-
tégicos son el desarrollo integrado de Ciudades Gemelas
17
, la dinamización
de Encadenamientos Productivos Transfronterizos (vocaciones productivas,
condiciones geográficas y ambientales, etc.)
18
, el fortalecimiento de la so-
ciedad civil y de los actores subnacionales y la evaluación del marco legal
brasileño y sudamericano referente a la frontera.
En el marco de las actividades de apoyo hasta ahora desarrolladas o
en ejecución, se destacan las tareas realizadas en conjunto con el Grupo de
16. El arco norte está compuesto por las subregiones de Oiapoque-Tumucumaque, Campos de Rio Branco,
Parima-Alto Rio Negro, Alto Solimões, Alto Juruá y Vale do Acre-Purus; el arco central está integrado por
las subregiones de Madeira-mamoré, Fronteira de Guaporé, Chapada dos Parecis, Alto Paraguai, Pantanal,
Badoquena, Dourados, Cone Sul-Mato-Grossense y, el arco sur está formado por las subregiones de Portal
do Paraná, Vales Coloniais Sulinos y Fronteira da Metade Sul do Rio Grande do Sul.
17. En cuanto al desarrollo integrado de ciudades gemelas véase: Rhi-Sausi, J. L. “Misión en las ciudades
gemelas fronterizas de Brasil y Paraguay. Diagnóstico, Gobernanza y Cooperación Cultural”. Roma, CeSPI,
2009; Machado de Oliveira, T. C. y Marques Silva, R. “O mérito das Cidades-Gêmeas nos Espaços Fron-
teiriços”. En: Revista OIDLES (Observatorio Iberoamericano del Desarrollo Local y la Economía Social),
Vol. 2, Nº. 5. Málaga: Grupo de Investigación Eumed.net de la Universidad de Málaga, diciembre de
2008. Disponible en: http://www.eumed.net/rev/oidles/05/msmo-resum.htm
18. Las acciones en materia de encadenamiento productivos transfronterizos se desarrollan con el apoyo y sos-
tenimiento de SEBRAE Nacional y de los diferentes SEBRAE regionales. Fronteras Abiertas ha colaborado
con la estructura SEBRAE en la identificación de vocaciones y complementariedades transfronterizas. A
modo de ejemplo puede citarse el Centro de Desarrollo de Tecnologías para la Integración Transfronteriza
de Micro y Pequeñas Empresas en las Fronteras de Brasil y el MERCOSUR llevado adelante por SEBRAE
Paraná que busca generar y ampliar la integración productiva y de cooperación interinstitucional entre
organizaciones de apoyo y pequeñas y medianas empresas de Brasil y del MERCOSUR y actuar en la
generación, adaptación, desarrollo y transferencia de tecnologías y en el apoyo al desarrollo de proyectos
que estimulen la cooperación y la realización de negocios en las regiones de frontera de Brasil y con
los países del MERCOSUR. Entre las líneas de acción del proyecto, definidas con apoyo de Fronteras
Abiertas, se destacan el desarrollo de redes de relaciones interinstitucionales transfronterizas; la gene-
ración, adaptación, desarrollo y transferencia de tecnologías para la actuación transfronteriza. Disponer
y transferir los productos y las metodologías SEBRAE; la capacitación de técnicos, emprendedores,
empresarios, multiplicadores y gestores públicos y privados para la actuación en ambientes de frontera
y transfronterizos y el apoyo y/o desarrollo de proyectos de cooperación empresariales transfronterizos
centrados en las pequeñas y medianas empresas. SEBRAE ha desarrollado e implantado el CDT/IT en
la ciudad de Foz de Iguaçu, en el espacio físico del Parque Tecnológico de ITAIPU (margen izquierda
brasilera) dentro del área geográfica delimitada de la Usina de ITAIPU BINACIONAL. Cfr. Oddone, N.
“Compilación de Proyectos de cooperación transfronteriza Argentina-Brasil-Paraguay”. I Foro de Coope-
ración Transfronteriza Argentina-Brasil-Paraguay. Ciudad del Este: CeSPI-IILA, 2009. p. 19.
Revista TENDENCIAS / Vol. XI No. 2
149
Trabajo Binacional Brasil - Perú sobre Cooperación Amazónica y Desarrollo
Fronterizo; el Grupo de Trabajo de Desarrollo Fronterizo Brasil - Venezuela;
el Foro de Intendentes de los Municipios Linderos al Lago de Itaipú (Brasil,
Paraguay y Argentina)
19
; el Programa Profronteira entre Brasil y Argentina;
el Programa Operacional Amazónia 2007-2013 entre Brasil, Guiana Francesa
y Suriname; la Comisión Mixta Brasilero Uruguaya para el Desarrollo de la
Bahía Laguna Mirín (CLM) en pos del fortalecimiento de la CLM
20
.
El seguimiento de estas tareas ha contribuido a fortalecer el diálogo entre
el Programa de Promoción del Desarrollo de la Franja de Frontera (PDFF)
de la Secretaría de Programas Regionales del Ministerio de la Integración
Nacional y el Proyecto Fronteras Abiertas.
República del Paraguay
Paraguay, junto con Bolivia, constituye uno de los dos países medite-
rráneos de Sudamérica, es decir, no cuenta con una salida directa al mar.
Todas sus fronteras, por tanto son fronteras secas, limitando al sur, sudeste
y sudoeste con Argentina, al este con Brasil y al noroeste con Bolivia. Por
esta situación geográfica el país suele ser conocido como el “corazón de
América”
21
.o
Se podría decir que las actuales fronteras de Paraguay son producto de
dos guerras. La primera, la Guerra de la Triple Alianza (1864-1870) en la que
se enfrentaron Argentina, Brasil y Uruguay contra el Paraguay en la “guerra
más cruel de Sudamérica del siglo XIX”; y, la segunda, la Guerra del Chaco
(1932-1935) en la que se enfrentaron Bolivia y Paraguay en la “guerra más
cruel de Sudamérica del siglo XX”.
En Paraguay, el Gobierno del Presidente Lugo ha creado el Comité In-
terinstitucional de Población (CIP) bajo la coordinación del Ministerio del
Interior y sobre el cual recaen las políticas de Población y Frontera.
19. El Foro de Intendentes ha solicitado la asistencia del Proyecto Fronteras Abiertas.
20. La CLM ha manifestado el interés de relacionarse con el Proyecto Fronteras Abiertas.
21. Se podría también pensar que es el corazón de América por ser hoy el principal “reducto” guaraní de la
región. No se debe olvidar que en la América precolonial, el idioma guaraní se empleó por los diferentes
pueblos que vivían al este de la Cordillera de los Andes y desde el norte de Sudamérica y el mar Caribe
hasta la Cuenca del Río de la Plata. El guaraní es una lengua de origen tupí-guaraní todavía hablada en
el subcontinente por aproximadamente unos cinco millones de personas. Esta lengua es considerada
idioma oficial del Paraguay y de la provincia argentina de Corrientes junto con el español, siendo tam-
bién muy hablada en las provincias argentinas de Misiones, Chaco y Formosa, en Mato Grosso do Sul de
Brasil y en el denominado Chaco boliviano. Es necesario también mencionar que un grupo de diputados
paraguayos está propendiendo el reconocimiento del guaraní como idioma oficial del MERCOSUR así
como un grupo de diputados argentinos apoya la propuesta. Se han presentado en ambos parlamentos
nacionales los respectivos proyectos de reconocimiento del guaraní como idioma oficial del MERCOSUR.
Se espera que la propuesta sea prontamente tratada por los parlamentarios del MERCOSUR. El argumento
principal del debate actual versa principalmente sobre si es necesario reconocer el guaraní como idioma
de trabajo por los costos que tal acción conllevaría, en general hay consenso sobre considerar el guaraní
como idioma oficial del MERCOSUR pero las dudas recaen sobre reconocerlo como lengua de trabajo.
150
José Luis Rhi Sausi y Nahuel Oddone
La cooperación transfronteriza entre las unidades subnacionales del mercosur
El objetivo general del CIP es “llevar a cabo un programa para el efectivo
ordenamiento y desarrollo territorial del país y sus zonas de frontera con
base en el fortalecimiento de los gobiernos locales”. Esta propuesta de or-
denamiento territorial incluye un programa de Fortalecimiento de Ciudades
Fronterizas, con particular relevancia a las ciudades gemelas.
El CIP persigue las siguientes metas: la presencia del Estado en ciudades
de frontera (particularmente en ciudades gemelas y nuevos municipios crea-
dos; caso de Carmelo Peralta
22
), el acceso vial y a medios de Comunicación,
el fortalecimiento de centros de salud, la capacitación de mano obra joven, la
cobertura de registro civil e identificaciones y la instalación de puestos de la
Dirección Nacional de Migraciones y de la Dirección Nacional de Aduanas.
A prima facie, se trata de un proyecto diseñado desde una lógica más
bien rígida de Estado-Nación pero en realidad se lo ha tratado de com-
plementar con una suerte de “enfoque regional” a partir de la instalación
del Grupo de Trabajo Especializado (GTE) de Población y Desarrollo del
MERCOSUR
23
y a partir del inicio de un canal de diálogo con el equipo de
Fronteras Abiertas
24
.
Por su parte el GTE de Población y Desarrollo, tal como consta en su
presentación, trabajará e implementará en torno a dos ejes básicos, de los
cuales el primer eje se denomina: “Áreas de Frontera y Transfronterizas”
buscando estudios conjuntos sobre volumen, estructura y dinámica de la
población en fronteras compartidas y circulación de hallazgos a organismos
competentes de los países del MERCOSUR; medidas de ordenamiento terri-
torial y desarrollo humano en áreas de frontera, en particular en “ciudades
gemelas”, promoviendo una integración urbana, económica, social y cultural
respetuosa de la identidad de cada comunidad; mejorar el conocimiento de
las relaciones entre población y medio ambiente fronterizo promoviendo
medidas de protección a los recursos compartidos en frontera, estudiar y
promover la integración y el intercambio de servicios básicos y los sistemas
de transporte transfronterizo; activar la formación de redes de gobiernos y
grupos parlamentarios subnacionales; movilizar recursos de los organismos
y banca internacional de cooperación para el financiamiento de políticas
de población fronterizas e integradoras del MERCOSUR.
22. Carmelo Peralta fue visitado por Fronteras Abiertas el 24 de agosto de 2009 en el marco de la progra-
mación desarrollada por CeSPI-IILA sobre “Cooperación cultural entre pequeñas ciudades gemelas del
MERCOSUR”. Se trata del municipio “más joven” de Paraguay creado por la Ley N°. 3471/2008 que crea
Municipio de Carmelo Peralta en el XVII Departamento Alto Paraguay y una Municipalidad con asiento
en el pueblo de Carmelo Peralta.
23. Propuesto durante la última presidencia pro-tempore de Paraguay en el MERCOSUR.
24. Al respecto véase la presentación realizada por el Vice-Ministro de Asuntos Políticos del Ministerio del
Interior de Paraguay, Lic. Elvio Segovia Chamarro, en ocasión del día Mundial de la Población. Asunción,
11 de julio de 2009.
Revista TENDENCIAS / Vol. XI No. 2
151
FRONTERAS ABIERTAS EN MERCOSUR
Fronteras Abiertas, titulado por el Centro Studi di Politica Internazio-
nale (CeSPI) y el Istituto Italo-Latinoamericano (IILA) sostiene proyectos de
desarrollo y procesos de intercambio (norte-sur y sur-sur) para el desarrollo
territorial de áreas de frontera de América Latina, usando metodologías rela-
cionadas con la cooperación descentralizada. El objetivo general del proyecto
es constituir una “Red Interregional para la Cooperación Transfronteriza y
la Integración Regional”.
Se busca fortalecer la cooperación transfronteriza a través de asistencia
técnica con el objetivo que los actores latinoamericanos subestatales for-
mulen proyectos de desarrollo transfronterizos.
Originariamente Fronteras Abiertas había definido como área de trabajo
la triple frontera constituida por Argentina, Brasil y Paraguay, pero tras nu-
merosos viajes por las zonas de frontera del MERCOSUR y, sobre todo, ante
las demandas surgidas en territorio se discutió la posibilidad de ampliar la
propuesta programática a todos los miembros originarios del MERCOSUR,
implicando así la integración de Uruguay a la propuesta metodológica. Hoy
en día se trabaja en los cuatro países miembros originarios del MERCOSUR.
El marco de Fronteras Abiertas se llevan a cabo actividades de infor-
mación a partir de la el sitio web www.fronterasabiertas.org y de la docu-
mentación que se va elaborando in itinere bajo la forma de publicaciones
de working papers y notas de reflexión, también se desarrollan diferentes
actividades de formación a partir del dictado de cursos on line, la realización
de seminarios y eventos del saber así como de la posibilidad de realizar
además pasantías o stages en instituciones que se dedican a la cooperación
transfronteriza y descentralizada; importante ha sido este último punto
para las autoridades locales y operadores territoriales latinoamericanos
que han participado de actividades de trabajo y ejecución de cooperación
descentralizada y transfronteriza en Italia o Europa.
En cuanto a la asistencia técnica que realiza Fronteras Abiertas, se
centra en la elaboración de proyectos financiables por la cooperación mul-
tilateral en materia de planeamiento territorial, desarrollo económico local,
reducción de la pobreza e inclusión social, fortalecimiento institucional y
gestión ambiental y turismo sustentable entre otras cuestiones. La consul-
toría especializada en estas especificidades es realizada con apoyo de las
regiones italianas que participan del proyecto y de un grupo de expertos
latinoamericanos.
152
José Luis Rhi Sausi y Nahuel Oddone
La cooperación transfronteriza entre las unidades subnacionales del mercosur
Foro de Cooperación Transfronteriza Argentina-Brasil-Paraguay
El Foro de Cooperación Transfronteriza Argentina-Brasil-Paraguay
“Cooperación Sur-Sur para la Integración” se realizó en Ciudad del Este
(Paraguay), los días 29 y 30 de abril del corriente año.
Los promotores del Proyecto Fronteras Abiertas, CeSPI e IILA, realizaron
esta actividad conjuntamente con el Ministerio de Relaciones Exteriores de
la República del Paraguay, la Gobernación del Departamento de Alto Paraná
y el Municipio de Ciudad del Este.
Dicha actividad fue convocada con los siguientes objetivos: promover
un diálogo sistemático entre los principales actores de las áreas fronteri-
zas como las instituciones públicas, las asociaciones empresariales, los
parlamentarios de frontera, las universidades y centros de investigación,
las organizaciones de la sociedad civil (OSC), etc.; discutir las principales
problemáticas y propuestas de solución para las áreas fronterizas compren-
didas; y dar a conocer los proyectos transfronterizos existentes con sus prio-
ridades temáticas, actores e instrumentos utilizados según la recopilación
realizada por el equipo de Fronteras Abiertas y recoger indicaciones para
la cooperación internacional.
El Foro contó con la asistencia de más de 250 personas y contó con re-
presentantes de los gobiernos nacionales de Argentina, Brasil, Chile, Italia,
Paraguay y Uruguay, con la presencia de gobernadores y funcionarios de
los gobiernos intermedios y locales de las áreas fronterizas, con una nutrida
delegación de parlamentarios de frontera, con una serie de representantes
de organizaciones multilaterales de mayor importancia en términos de
financiamiento de proyectos en América Latina, con una delegación de
asociaciones empresariales y con una delegación de las universidades de
frontera más importantes del MERCOSUR.
En el foro fue presentada una recopilación, realizada en el marco de
Fronteras Abiertas, de proyectos de cooperación transfronteriza identifica-
dos para el área en cuestión. Dicha recopilación fue altamente valorada por
los presentes que desconocían la cantidad y envergadura de los proyectos
diseñados o en ejecución en materia transfronteriza.
Los cincuenta proyectos recopilados fueron agrupados en las siguientes
categorías: cultura, investigación y educación, medioambientales, producti-
vos e infraestrucuturales, sociales y socio-sanitarios, turísticos y de políticas
públicas y fortalecimiento institucional.
El Foro estuvo organizado a partir de siete mesas de trabajo y de sesiones
plenarias. En las mesas de trabajo se abordaron las siguientes temáticas:
Revista TENDENCIAS / Vol. XI No. 2
153
turismo transfronterizo; cadenas productivas transfronterizas, pymes e
innovación tecnológica; comercio transfronterizo; trata de personas
25
; los
asuntos fronterizos en el debate parlamentario; políticas de salud y cohesión
social en áreas fronterizas y cooperación universitaria.
Como resultado de las mesas de trabajo, se debe destacar el diálogo
fructífero iniciado entre las diferentes unidades subnacionales, entre éstas
y los organismos multilaterales
26
y entre los diferentes sectores de la socie-
dad civil comprometidos con la generación de dinámicas positivas para las
fronteras.
Importantes han sido los esfuerzos por crear una Red de Institutos y
Estudios Fronterizos que se encuentra actualmente definiendo sus proto-
colos de investigación. De esta red participan una serie de universidades e
institutos públicos y privados de los diferentes países, que en su primera
etapa, se encuentra coordinada por el Centro de Análise e Difusão do Espaço
Fronteriço (CADEF) de la Universidade Federal de Mato Grosso do Sul, Brasil.
Asimismo, en ocasión del I Foro de Cooperación Transfronteriza Argen-
tina-Brasil-Paraguay se favoreció la constitución de un Grupo Parlamentario
de Fronteras. Este grupo persigue “reafirmar los lazos de amistad entre los
pueblos a través de una nueva concepción de las fronteras y la voluntad
de cooperación transfronteriza entre las naciones; fortalecer las relaciones
parlamentarias plurilaterales y de concertación a través del diálogo político;
abordar de manera conjunta las temáticas de frontera de interés recíproco y
facilitar la articulación de políticas públicas transfronterizas y la construc-
ción de una agenda consensuada que contribuya al logro de las aspiraciones
parlamentarias comunes”.
Asimismo, las autoridades reunidas firmaron la Declaración de Ciudad
del Este con fecha 30 de abril de 2009, cuyos considerandos más relevantes
fueron:
- La creación de áreas fronterizas de paz y desarrollo, basadas en la co-
operación, contribuyen a la cohesión social y territorial, posibilitan la
reducción de las tensiones entre países y consolidan los procesos de
integración.
25. Este tema fue expresamente solicitado por la delegación paraguaya. El término ‘trata de personas’ cons-
tituye una nueva denominación para un viejo problema; problema que ha tomado relevancia a partir de
la tipificación del delito de la trata en los convenios internacionales y en las legislaciones nacionales. La
trata de personas es considerada el tercer crimen internacional organizado y aún se siguen enfrentando
grandes desafíos para combatirla. Paraguay es país de origen como de tránsito de la trata de personas,
al que se suma la también problemática de la trata interna. La porosidad ‘negativa’ de las fronteras sin
la creación de sistemas eficientes de prevención y control, hacen de esta temática un elemento esencial
en la vinculación de la cooperación transfronteriza con los derechos humanos.
26. Fronteras Abiertas se ha comprometido a estimular y sistematizar el diálogo entre las unidades subna-
cionales y los organismos financieros internacionales apoyando y fortaleciendo la capacidad proyectual
de las primeras.
154
José Luis Rhi Sausi y Nahuel Oddone
La cooperación transfronteriza entre las unidades subnacionales del mercosur
- Los gobiernos intermedios y locales sudamericanos son actores claves
para la gobernabilidad de áreas fronterizas.
- Las fronteras deben convertirse en motores de desarrollo e integración
saldando así una deuda histórica de marginación y conflicto.
- La salvaguardia de bienes públicos regionales, la sostenibilidad del
desarrollo económico territorial y las políticas sociales compartidas,
constituyen componentes esenciales de una estrategia de desarrollo
fronterizo con participación y equidad.
- El enfoque metodológico propuesto por Fronteras Abiertas basado en
la generación y articulación de partenariados territoriales constituye
una contribución para acercar la experiencia de integración europea.
- La cooperación transfronteriza debe ser tema prioritario de las políticas
de desarrollo de los gobiernos y de las políticas de cooperación de la
comunidad internacional.
Los resultados del I Foro de Cooperación Transfronteriza se podrían
sintetizar en el mayor conocimiento entre las partes que favorece la coope-
ración descentralizada “Norte-Sur” y “Sur-Sur”, la presentación de proyec-
tos transfronterizos con posibilidades de financiamiento internacional, la
constitución de un Grupo de Parlamentarios de Frontera, la constitución de
una Asociación de Estudios de Frontera que se encuentra desarrollando sus
protocolos de investigación y la necesidad de favorecer hermanamientos
entre pequeñas ciudades de frontera del MERCOSUR.
Una de las hipótesis más interesantes surgidas como follow up del Foro
fue verificar el interés y las condiciones para promover los hermanamientos
entre pequeñas ciudades fronterizas del Mercosur. Esto es, considerar como
una posible línea de actividades de Fronteras Abiertas las metodologías y
los instrumentos del enfoque Twinning Cities.
En función de las condiciones de contexto de las pequeñas ciudades
de frontera del MERCOSUR y considerando las numerosas experiencias in-
ternacionales exitosas, se ha acordado verificar en primer lugar la temática
de cooperación cultural.
De esta forma, Fronteras Abiertas diseño un Programa de “Cooperación
cultural entre pequeñas ciudades gemelas del MERCOSUR” cuyo objetivo
fue identificar y formular proyectos de cooperación cultural transfronteri-
za entre pequeñas ciudades contiguas del MERCOSUR para fortalecer la
integración regional.
La creación de una ciudadanía cultural transfronteriza es entendida
como el derecho y el acceso a los bienes y servicios culturales tanto mate-
Revista TENDENCIAS / Vol. XI No. 2
155
riales como simbólicos. Es una relación tanto individual
27
como comunitaria
que busca fortalecer las capacidades de creación, participación y expresión
ciudadana como de inclusión en los circuitos de oferta y consumo cultural,
toda vez que se funda en una serie de relaciones estables con los espacios
culturales transfronterizos que le dan origen. La cooperación cultural esti-
mula la inclusión social y fortalece la integración regional.
Fronteras Abiertas realizó una primera misión en el marco de este pro-
grama en la frontera de Mato Grosso do Sul de Brasil con los Departamentos
paraguayos de Canindeyú, Amambay, Concepción y Alto Paraguay en el
mes de agosto de 2009. Los responsables fueron el CeSPI y el IILA conjun-
tamente con el Centro de Análise e Difusão do Espaço Fronteriço (CADEF)
de la Universidade Federal de Mato Grosso do Sul y la colaboración de la
Associaçao dos Municipios de Mato Grosso do Sul (ASSOMASUL), la Aso-
ciación de Estudios de Población del Paraguay (ADEPO) y el CIP coordinado
por el Ministerio del Interior de Paraguay.
Tras el trabajo de campo y la reflexión del equipo
28
se seleccionó una
serie de proyectos culturales transfronterizos que se encuentran en ejecución
a partir del financiamiento de acciones directas. Particularmente se han
financiado acciones destinadas a la creación de un grupo de Escuelas de
Danza y Música (Arpa y Guitarra) a lo largo de la frontera, a la constitución
de una Red de Bibliotecas de Fronteras y de una Red de Museos de Frontera,
a la realización de festivales de literatura y cuento y se ha brindado soporte
a festivales típicos locales y competencias deportivas transfronterizas.
Otra hipótesis de cooperación internacional que Fronteras Abiertas
entiende verificar es si las pequeñas ciudades gemelas fronterizas pueden
encontrar socios y aliados en las ciudades italianas -y europeas en general-
para desarrollar su agenda cultural. Extender el proceso de hermanamiento
a ciudades italianas y europeas prefigura formas innovadoras de coopera-
ción cultural descentralizada a modalidad triangular. La riqueza cultural
acumulada, así como la generosidad demostrada, por las ciudades italianas
y europeas que participan en la cooperación internacional podría dar un
notable valor agregado a la cooperación cultural que realizan las pequeñas
ciudades gemelas. En este contexto, se ha fijado una reunión con la Sezio-
ne Italiana del Consiglio dei Comuni e delle Regioni d’Europa (AICCRE), la
cual considera los hermanamientos como un instrumento fundamental de
la cooperación internacional descentralizada.
27. La formación cultural favorece la inserción laboral.
28. Al respecto, véase: Rhi-Sausi, J. L. “Misión en las ciudades gemelas fronterizas de Brasil y Paraguay.
Diagnóstico, Gobernanza y Cooperación Cultural”. Roma, CeSPI, 2009.
156
José Luis Rhi Sausi y Nahuel Oddone
La cooperación transfronteriza entre las unidades subnacionales del mercosur
Por otro lado, ante el interés despertado por las acciones y reflexiones
desarrolladas por Fronteras Abiertas se ha programado una segunda “misión
cultural” a las fronteras de Uruguay con Brasil y Argentina y de Paraguay con
Argentina. Solamente basta pensar que “el Paraguay y la Argentina tienen,
a lo largo de 1.700 kilómetros de vecindad fronteriza, una población de 5
millones de habitantes de ambas nacionalidades (64% de lado paraguayo
y 36% del lado argentino), que viven una realidad propia y una identidad
que los asemeja, de modo que argentinos y paraguayos de la frontera ‘se
parecen más a sí mismos que a los connacionales de sus respectivos países’,
conviviendo en una suerte de ‘mestizaje territorial’”
29
.
POSIBLES ACCIONES COMPLEMENTARIAS PARA ESTIMULAR LA
COOPERACIÓN TRANSFRONTERIZA EN EL NIVEL MERCOSUR
Desde Fronteras Abiertas se han considerado una serie de acciones
complementarias que podrían estimular la actuación transfronteriza en el
MERCOSUR.
En primer lugar es necesaria una mayor vinculación de los municipios
fronterizos en el marco de la Red de Mercociudades. Mercociudades se
muestra como una red de ciudades madura constituida por casi doscientos
municipios, consolidada institucionalmente y con un potencial de desarrollo
interesante convirtiéndola en un punto de referencia en el proceso de inte-
gración y cooperación regional y transfronterizo. La propuesta de Fronteras
Abiertas es la constitución de un Grupo de Trabajo de Ciudades de Frontera
del MERCOSUR. En el marco de Mercociudades se han identificado casi
unas cuarenta ciudades de frontera.
En segundo lugar, la realización de Programas de Ciudanía Cultural
Transfronteriza
30
desarrollado por los Municipios de Frontera con apoyo de
la Red de Mercociudades a través de su unidad Temática de Cultura y de
la Red Cultural MERCOSUR, una red integrada por artistas, productores y
gestores culturales con el objetivo de dinamizar la interacción geográfica y
cultural del MERCOSUR, entendiendo la creación artística y la realización
de proyectos socio-culturales como un factor fundamental para la integra-
ción territorial
31
.
29. Cfr. Ministerio del Interior, Comité Interministerial de Población. Población y Desarrollo en el MERCO-
SUR. Asunción: CIP, 2009.
30. Entendida como el derecho y el acceso a los bienes y servicios culturales tanto materiales como simbó-
licos.
31. La propuesta de la Red Cultural MERCOSUR se encuentra articulada a partir de los corredores geográficos
y por ello presenta una gran complementariedad con las propuestas de Mercociudades y de Fronteras
Abiertas. Los corredores geográfico-culturales son la herramienta elegida para crear circuitos alternativos
de circulación de bienes culturales que favorezcan la constitución de una geografía regional cultural
más amplia.
Revista TENDENCIAS / Vol. XI No. 2
157
En tercer lugar, es sumamente importante dinamizar el Parlamento del
MERCOSUR, favorecer en su seno la elección directa de los parlamentarios
y consolidar el acuerdo entre el Parlamento del MERCOSUR y el FCCR a
partir del estímulo del sistema de interconsultas entre ambos organismos. Es
necesario también propender a la constitución de una Comisión de “Asuntos
Fronterizos” en el Parlamento del MERCOSUR.
En este sentido, los avances favorecidos por Fronteras Abiertas a partir
de la constitución de la Red de Parlamentarios de Frontera pueden estimu-
lar el debate de los asuntos fronterizos y la creación de la comisión arriba
propuesta.
En cuarto lugar, y visto que en materia de desarrollo existe una rela-
ción directa entre la cohesión social y la obtención de fondos de desarrollo
estructural, sería interesante considerar la posibilidad de crear fondos es-
tructurales dedicados exclusivamente a zonas de frontera con el objetivo
de construir “nuevos núcleos de desarrollo”. Actualmente, el Fondo para
la Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM), sólo encuentra en
dos de sus cuatro programas la consideración fronteriza, específicamente
en los Programas para la Convergencia Estructural (Programa 1) y para la
Cohesión Social (Programa 3). También es importante considerar la parti-
cipación de las unidades subnacionales y de sus redes no sólo en el diseño
de los proyectos sino en el concurso, la implementación y ejecución y el
destino de los fondos.
El reciente GTE de Población y Desarrollo creado bajo la Presidencia
Pro-Tempore de Paraguay tiene mucho que ofrecer a la realidad fronteriza
pues reconoce el significado de elaborar políticas públicas pro integración
que mejoren efectivamente la calidad de vida de los hombres y potencien
las condiciones de origen de las sociedades nacionales que componen dicho
bloque. Tal como consta en el documento de su creación es dar respuesta a
“una futura sociedad de nacionalidad transterritorial mercosuriana”.
Por último, y visto que estamos analizando procesos de construcción
regional en un sentido bottom up, es óbice potenciar la constitución de
procesos de regionalización subnacionales como la Comisión Regional de
Comercio Exterior del Noreste Argentino (CRECENEA)
32
o el Conselho de
Desenvolvimento e Integracão Sul (CODESUL/FORUM SUL).
32. Las provincias argentinas que integran la región del NEA más Santa Fe conforman la CRECENEA,
fundada el 8 de junio de 1984 con el objetivo de promocionar el comercio internacional de la región.
Si bien se llevaron a cabo acciones conjuntas con Uruguay y Paraguay, el hecho más significativo es el
acuerdo suscrito con los vecinos estados brasileños Paraná, Rio Grande do Sul, Mato Grosso do Sul y
Santa Catarina que, por su parte, integran el CODESUL, por el cual se constituyó un Grupo de Trabajo
Permanente entre ambos organismos que fue receptado por las respectivas cancillerías de Argentina y
Brasil.
158
José Luis Rhi Sausi y Nahuel Oddone
La cooperación transfronteriza entre las unidades subnacionales del mercosur
CRECENEA y CODESUL han suscrito el Protocolo N°. 23 Regional Fron-
terizo del 19 de noviembre de 1988 por el que se constituye un Grupo común
que tiene por objetivos elaborar proyectos para promover las relaciones eco-
nómicas y comerciales con el objeto de aprovechar las economías de escala;
identificar medidas para crear condiciones que faciliten el aprovechamiento
más eficiente de los servicios públicos prestados en la región de frontera;
proponer proyectos de desarrollo conjunto de cooperación técnica y finan-
ciera, destinados a la producción, comercialización, desarrollo tecnológico
y transporte de productos y estudiar la viabilidad técnica y económica de
ampliar las vinculaciones infraestructurales entre las regiones de frontera
y promover una mayor participación del empresariado privado.
En el último trimestre de 2008, se dio la conformación de la Federación
Departamental de Integración y Cooperación Regional (FEDEDINCOR) con
el objetivo de mancomunar los esfuerzos de los Departamentos del Paraguay
en la búsqueda de la integración y la cooperación regional. Se encuentra
constituida por los Departamentos de Ñeembucú, Misiones, Itapúa, Canin-
deyú y Alto Paraná. La FEDEDINCOR está tramitando su personería jurídica
a efectos de suscribir acuerdos con CRECENEA y CODESUL.
La creación de áreas de cooperación transfronteriza tales como la
articulación del eje CRECENEA-CODESUL-FEDEDINCOR contribuye al
desarrollo regional, al fortalecimiento de los gobiernos intermedios, así
como la eliminación gradual de las asimetrías entre los países del área y el
establecimiento de estructuras interregionales sustentables fortalecedoras
del MERCOSUR.
En síntesis, todas estas acciones se proponen con miras a la construcción
de una Agenda MERCOSUR para el Desarrollo y la Gobernanza Territorial
que considere y contemple las realidades de frontera.
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