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579
UNA TEORÍA RENTÍSTICA DE LOS REGÍMENES SUBNACIONALES 579
Desarrollo Económico
, vol. 50, Nº 200 (enero-marzo 2011)
UNA TEORÍA RENTÍSTICA
DE LOS REGÍMENES SUBNACIONALES:
FEDERALISMO FISCAL, DEMOCRACIA
Y AUTORITARISMO
EN LAS PROVINCIAS ARGENTINAS*
CARLOS GERVASONI**
Los investigadores de los regímenes políticos han notado por mucho tiempo
que la medida en que los ciudadanos de las democracias disfrutan de las libertades
y los derechos políticos varía ampliamente, no sólo a través de clivajes sociales
tales como los de clase y los étnicos, sino también a través de las fronteras
subnacionales. Desde Brasil a India y Rusia, las naciones a menudo muestran una
gran heterogeneidad en el grado en que sus unidades subnacionales son
democráticas. Durante la década de 1990, muchos investigadores destacaron la
existencia de enclaves autoritarios subnacionales dentro de naciones democráticas,
especialmente en las extensas y heterogéneas federaciones de la tercera ola
(O’Donnell, 1993; Fox, 1994; Diamond 1999; Snyder, 1999). Sin embargo, el tema
ha recibido escasa atención sistemática, aun cuando han transcurrido ya cuatro
décadas desde que Dahl llamó a la ausencia de las unidades subnacionales una
“gran omisión” de su influyente libro (Dahl, 1971: 12).
La coexistencia de unidades subnacionales más o menos democráticas dentro
de un mismo régimen político nacional requiere una explicación. Existen varios estudios
de caso de regímenes subnacionales en federaciones recientemente democratizadas
(Snyder, 1999; Chávez, 2003; Gibson, 2005; McMann, 2006), pero pocos intentos
sistemáticos de explicar patrones nacionales generales de variación en el grado de
democracia subnacional1. Aquí presento una nueva explicación de tal variación que
se centra en una interpretación rentística de ciertos tipos de federalismo fiscal, y la
pongo a prueba usando evidencia cuantitativa proveniente de una democracia federal,
la Argentina.
* Traducción del artículo “A Rentier Theory of Subnational Regimes. Fiscal Federalism, Democracy, and
Authoritarianism in the Argentine Provinces”,
World Politics
62, Nº 2 (Abril de 2010) pp. 302-40.
Desarrollo Económico
agradece la autorización de Trustees of Princeton University Press, Cambridge University Press.
** Universidad Torcuato Di Tella, Departamento de Ciencia Política y Estudios Internacionales. Miñones
2177, Buenos Aires. Tel. (54 11) 5169-7000; cgervasoni@utdt.edu.
1 Algunas excepciones son McMann y Petrov (2000) y Lankina y Getachew (2006).
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Basándome en las teorías fiscales del Estado, propongo que las diferencias en
los regímenes subnacionales son en gran medida explicadas por la magnitud y el
origen de sus recursos fiscales: deberían esperarse bajos niveles de democracia
cuando los estados subnacionales disfrutan de abundantes subsidios del gobierno
nacional y tienen un vínculo impositivo débil con los ciudadanos y las empresas
locales. A diferencia de los estados nacionales, que sólo en condiciones muy
especiales pueden darse el lujo de renunciar a cobrar impuestos y vivir de rentas
–como es el caso de las naciones ricas en petróleo–, las unidades subnacionales a
menudo reciben generosos subsidios nacionales y recaudan modestos recursos
impositivos propios. El tamaño relativo de las transferencias del gobierno central
tiende a ser particularmente grande para las provincias2 menos pobladas o menos
desarrolladas, porque suelen ser favorecidas por las reglas relativas a la repartición
intergubernamental de recursos impositivos. El rentismo, en este contexto, no está
geográficamente determinado por la abundancia de recursos naturales, sino que es
políticamente creado a través de las reglas del federalismo fiscal. En resumen: la
redistribución por parte del gobierno nacional de recursos recaudados en las
provincias más ricas y demográficamente más grandes hacia las provincias más
pobres y/o más pequeñas, hace que los gobiernos de estas últimas sean relativamente
ricos frente a sus sociedades y fiscalmente independientes respecto de sus votantes.
Es probable que estos Estados rentísticos subnacionales, al igual que sus homólogos
nacionales basados en los recursos naturales, mantengan regímenes menos
democráticos porque sus gobernantes pueden usar su privilegiada posición fiscal
para restringir la competencia política y debilitar las limitaciones institucionales a su
poder.
Teorías sobre la democracia subnacional
La investigación sobre regímenes subnacionales se ha inspirado generalmente
en el robusto cuerpo de teorías nacionales estructurales, especialmente la teoría de
la modernización; o bien ha enfatizado explicaciones basadas en la agencia para
contextos específicamente subnacionales. La bien documentada y extensivamente
teorizada correlación entre desarrollo y democracia eventualmente descendió hacia
provincias y regiones. Numerosos trabajos han asociado los déficit de la democracia
subnacional con características socioeconómicas estructurales tales como la pobreza
o bajos niveles de urbanización y desarrollo económico (O’Donnell, 1993; Linz, 1994;
McMann y Petrov, 2000).
Una segunda tradición teórica estructural nacional (de particular relevancia para
el argumento aquí propuesto) considera que la democracia es incompatible con el
estatismo económico. Desde Hayek (1944), a Dahl (1971), Sartori (1987), y Diamond,
Linz y Lipset (1995), prominentes estudiosos han llamado la atención sobre los efectos
perjudiciales que tienen el “monopolio… de las sanciones socioeconómicas” por
parte del gobierno (Dahl, 1971: 50) y “el control estatal centralizado de la economía”
(Huber, Rueschemeyer, y Stephens, 1993: 74) sobre las libertades políticas. Un estudio
sobre el caso probablemente más importante de reversión democrática reciente,
2 Utilizo la palabra “provincia” para referirme a las unidades subnacionales en general.
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UNA TEORÍA RENTÍSTICA DE LOS REGÍMENES SUBNACIONALES
Rusia, identifica el estatismo económico (y a la riqueza petrolera) entre los principales
culpables. Un desarrollo específicamente subnacional en esta tradición es el enfoque
de la “autonomía económica”, el cual ha sido utilizado para explicar las diferencias
regionales de régimen en Rusia y Kirguistán (McMann, 2006). Su idea básica es que
“la capacidad de ganarse la vida independientemente del Estado es crucial para la
práctica democrática” (McMann 2006: 4). Los ciudadanos económicamente
autónomos son más proclives a participar en política y a desafiar a las autoridades,
creando así condiciones favorables para la democracia. Por el contrario, donde el
Estado domina las oportunidades económicas, los individuos, racionalmente,
obedecerán pasivamente. Según McMann, la autonomía económica en las unidades
subnacionales postsoviéticas es función de factores estructurales tales como la
geografía y el desarrollo, y de decisiones contingentes de política económica tomadas
por los gobernantes locales. Como desarrollo más adelante, la autonomía económica
parece ser también un mecanismo de mediación clave entre las causas fiscales y los
efectos sobre el régimen en las provincias argentinas. Sin embargo, la explicación
que enfatizo –el rentismo basado en el federalismo fiscal– es causalmente anterior a
la autonomía económica y puede afectar a los regímenes subnacionales a través de
otras causas intermedias.
Otras teorías estructurales sobre los regímenes nacionales han tenido menos
impacto a nivel subnacional. Las teorías culturales que vinculan la democracia con
actitudes profundamente arraigadas en las elites y las masas (Diamond, 1999) y a
ciertas tradiciones coloniales o religiosas, han sido aplicadas a contextos
subnacionales –siendo el trabajo de Putnam (1993) el más notorio– pero no a regímenes
subnacionales. Los enfoques institucionales que sugieren que las posibilidades de
supervivencia de la democracia dependen del diseño de las instituciones de gobierno
(por ejemplo Linz, 1994) no han tenido un impacto significativo en el estudio de los
regímenes subnacionales, sea porque el diseño institucional general suele mantenerse
constante entre las subunidades, o porque en la medida en que existe variación en
otras instituciones –por ejemplo en las reglas electorales– estas son concebidas como
parcialmente endógenas (Calvo y Micozzi, 2005). Las instituciones pueden
correlacionarse con los niveles de democracia porque estos afectan a las primeras.
Las teorías que enfatizan las influencias transnacionales, tales como la difusión de
ideas y la ayuda extranjera para promover la democracia, sólo recientemente han
comenzado a ser aplicadas, por Lankina y Getachew (2006), al estudio de la
democratización subnacional.
Los estudios específicamente subnacionales sobre regímenes políticos han
tendido a enfocarse más en la agencia que en la estructura. Éstos enfatizan
especialmente las interacciones entre las autoridades nacionales y las provinciales
(Key, 1949; Snyder, 1999; Gibson, 2005). Un reciente trabajo teórico ha argumentado
en contra de la aplicación irreflexiva de los marcos teóricos nacionales para analizar
los regímenes subnacionales (Gibson, 2008). Las autoridades nacionales poseen y
utilizan regularmente poderes formales e informales para reforzar, debilitar o incluso
remover a los gobernantes subnacionales. Estos últimos, sin embargo, también
cuentan con significativos recursos políticos –incluyendo frecuentemente a
representantes leales en la legislatura nacional– que utilizan para obtener el apoyo o
defenderse de amenazas del gobierno central. Como el establecimiento y el
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sostenimiento de los autoritarismos subnacionales dependen fuertemente tanto de
las acciones (u omisiones) del gobierno nacional, como del éxito de las estrategias
de los gobernantes subnacionales para maximizar el “control de fronteras”, la
“autonomía”, y la “influencia” (nacional), las teorías subnacionales privilegian a los
actores, a sus elecciones, y a los procesos por sobre la economía, las instituciones,
la cultura, y otros factores estructurales (Gibson, 2008).
Teorías fiscales y rentísticas de la democracia
El argumento que propongo se inspira en las teorías fiscales del Estado
(típicamente nacional) y contiene también un elemento específicamente subnacional
en el hecho de que la variable explicativa clave se encuentra en las interacciones –en
particular en las interacciones fiscales– entre los gobiernos nacional y subnacionales.
Si, como postulan las teorías fiscales, la naturaleza, el origen y el tamaño de los
ingresos estatales son clave para explicar los resultados políticos (Bates y Lien, 1985;
Levi, 1988; Karl, 1997; Moore, 2004; Smith, 2008; Morrison, 2009), entonces resulta
plausible que diferencias en el federalismo fiscal –que organiza el modo en que los
gobiernos subnacionales son financiados– conduzca a diferencias en los regímenes
subnacionales.
En el nivel más alto de abstracción, mi argumento es una instancia de las “teorías
del balance entre Estado y sociedad”, las cuales conciben al régimen político como
una función del balance de poder entre las elites que controlan el Estado (las cuales
desean permanecer en el poder y ejercerlo del modo más libre posible) y los actores
sociales (los cuales desean alcanzar el poder o limitárselo a quien lo detenta) (Dahl,
1971; Huber, Rueschemeyer y Stephens, 1993). Estas teorías explicitan el razonable
y extendido supuesto de que los gobernantes aceptan limitaciones democráticas a
su poder sólo cuando los “costos de la represión” son más elevados que los “costos
de la tolerancia” (Dahl, 1971: 15-6). Si bien este enfoque suele ser presentado en
términos de modernización, la cual es vista como impulsora del poder de las no elites
(Huber, Rueschemeyer y Stephens, 1993), en realidad es mucho más general –otros
factores además de la modernización afectan los recursos políticos disponibles para
las elites estatales y los
challengers
sociales. La naturaleza de estos recursos no
siempre está claramente especificada, pero no hay dudas de que el control de los
activos económicos es uno fundamental3.
Las teorías rentísticas de la democracia pueden ser vistas como un caso
particular de los enfoques fiscales y del balance de poder entre Estado-sociedad, en
las cuales el Estado domina a la sociedad por su fácil acceso a significativos recursos
económicos que son independientes de la tributación doméstica amplia. La evidencia
empírica proveniente de naciones ricas en petróleo y minerales provee apoyo para
esta variante de la tesis de la maldición de los recursos (Ross, 2001; Jensen y
Wantchekon, 2004; Smith, 2004; Ulfelder, 2007)4. La lógica explicativa de la literatura
3 Heller (2000) utiliza un argumento de balance de poder para explicar el éxito de la democracia en el
estado de Kerala en India.
4 Estos hallazgos no han quedado sin respuesta. Para conocer visiones alternativas sobre las teorías del
estado rentístico, véase Herb (2005) y Dunning (2008).
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UNA TEORÍA RENTÍSTICA DE LOS REGÍMENES SUBNACIONALES
sobre estados rentísticos puede (y según sostengo, debería) ser extendida más allá
de los recursos naturales. Del mismo modo en que los argumentos y los hallazgos
empíricos sobre el petróleo aplican más generalmente a otros
commodities
minerales
semejantes (Ross, 2001), uno puede incluso ascender más en la escala de abstracción
de Sartori pensando en las rentas de los recursos como un caso especial de
rentas
fiscales
, esto es, de ingresos estatales procedentes de una fuente externa, que no
dependen de la tributación general de la economía local y que no son necesariamente
proporcionales al tamaño de ésta5. Las rentas de los recursos, por tanto, deben ser
ubicadas en la misma categoría analítica que las rentas basadas en la ayuda extranjera
incondicional6 o en el federalismo fiscal. Los gobernantes que recaudan cualesquiera
de estas rentas fiscales disfrutan de los beneficios políticos de gastar sin tener que
enfrentar los costos políticos de recaudar impuestos.
Si los ingresos fiscales de una provincia son derivados principalmente de la
imposición tributaria general a las empresas y los trabajadores, el poder del Estado es
limitado por su dependencia del consentimiento de los actores económicos, y sus
ingresos son por necesidad aproximadamente proporcionales al tamaño de la economía
privada. En el polo opuesto, las provincias rentísticas tienen acceso a ingresos
provenientes de fuentes básicamente independientes de la tributación general, y estos
ingresos pueden ser muy grandes en comparación con sus economías domésticas.
Bajo tales condiciones, el Estado es por lejos la principal fuente de riqueza. Si, además,
los gobernantes pueden gastar las rentas de modo discrecional, es posible que las
usen para pagar altos salarios a muchos empleados públicos, adjudicar generosos
contratos para compras gubernamentales, financiar una extensa red clientelar, y dominar
el mercado de la publicidad de los medios de comunicación, todo lo cual disminuye los
incentivos de los actores sociales para oponerse al oficialismo.
Las provincias rentísticas, por tanto, se acercan a “las circunstancias menos
favorables” para la competencia política. Esto es, una situación en la cual “la violencia
y
las sanciones socioeconómicas están disponibles exclusivamente para el gobierno
y denegadas para la oposición” (Dahl, 1971: 51; el énfasis es mío). Es probable que
subsidios federales cuantiosos produzcan el “efecto del gasto”, esto es, el uso de
“presupuestos que son excepcionalmente grandes y sin restricciones” para “reducir
la disidencia” (Ross, 2001: 333-34). Cuando el Estado provincial domina la economía
local, los actores sociales son menos autónomos y políticamente menos exigentes.
La burguesía, las clases medias y las clases trabajadoras independientes del Estado
que los análisis macrosociales suelen identificar como impulsoras de movimientos
hacia la democracia (Moore, 1966; Huber Rueschemeyer y Stephens, 1993) son
generalmente débiles en estas economías Estado-dependientes. De hecho, la
5 Para intentos similares de crear conceptos más amplios que subsuman a las rentas de los recursos
véase Smith (2008) y Morrison (2009). Los conceptos de “recursos no ganados” de Smith y de “ingresos no
tributarios” de Morrison son similares aunque no idénticos al concepto de rentas fiscales. Por ejemplo, el último
incluye sólo los ingresos originados fuera de la unidad política, mientras que los ingresos no tributarios también
incluyen ingresos locales tales como las tasas pagadas por los residentes a las empresas de propiedad estatal.
Para una explicación detallada del concepto de rentas fiscales, véase Gervasoni (2009).
6 Varios trabajos recientes resaltan los paralelos entre las rentas de los recursos y la ayuda externa, y
consideran la posibilidad de un impacto negativo de la ayuda sobre la democracia; por ejemplo, Therkildsen
(2002), Moore (2004), Smith (2008), y Morrison (2009).
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dirección causal con frecuencia se invierte en los estados rentísticos: las clases son
en gran medida moldeadas e incluso creadas por políticas distributivas orientadas a
generar apoyo al régimen (Chaudhry, 1994: 18-19). En las provincias argentinas
rentísticas las clases más grandes son las de los empleados públicos –burócratas,
maestros, policías– y los trabajadores informales o desempleados que reciben algún
tipo de ayuda provincial. La misma lógica aplica a las organizaciones de la sociedad
civil provincial: tal como ocurre en los Estados petroleros, “el hecho de que la mayor
parte del PBI sea generado por el gasto gubernamental prácticamente asegura que
pocos o ningún grupo alternativo se desarrolle” (Luciani, 1990: 77).
Las macroestructuras económicas y políticas rentísticas producen previsibles
consecuencias a nivel individual. La teoría y evidencia proveniente de otros contextos
sugiere que, cuando el Estado controla los empleos más atractivos y otras
oportunidades económicas, los individuos tienden a subordinarse (McMann, 2006),
mientras que los activistas y políticos “carreristas” se suman al partido gobernante
(Greene, 2007). La evidencia que presento más adelante sugiere que los cálculos de
autonomía económica individual son fundamentales en las provincias rentísticas
argentinas: enfrentados a un estado económicamente dominante, los ciudadanos
que de otro modo manifestarían críticas o respaldarían partidos opositores terminan
apoyando abiertamente al gobierno provincial o prudentemente absteniéndose de
expresar su disidencia. Aquellos que están excepcionalmente motivados para soportar
los costos de ser opositores o quienes están protegidos de esos costos (por ejemplo,
porque tienen una fuente de ingreso independiente) tienen grandes dificultades para
encontrar seguidores, donantes y cobertura mediática. Esta lógica también aplica a
muchos empresarios (incluyendo, crucialmente, a los dueños de los medios de
comunicación) que dependen fuertemente de los contratos, subsidios y exenciones
tributarias otorgadas por el gobierno (Asociación por los Derechos Civiles y Open
Society Justice Initiative, 2005; Cao, 2005).
Otras dos vías que conducen del rentismo hacia el tipo de régimen subnacional
pueden complementar a los mecanismos de la autonomía económica. La primera se
refiere al supuesto vínculo entre tributación y representación (Moore, 2004; Ross,
2004), y a las consecuencias sobre el régimen que tiene la baja presión tributaria que
usualmente presentan los Estados rentísticos (Luciani, 1990; Ross, 2001): los
generosos subsidios federales permiten a los gobernantes provinciales cobrar pocos
impuestos a los ciudadanos, disminuyendo así los incentivos y el poder de éstos
para exigir participación en el poder político. La autonomía fiscal de los Estados
frente a los individuos y las empresas aumenta significativamente el poder político de
los gobernantes, los cuales no necesitan involucrarse en desgastantes batallas
políticas para obtener ingresos de los actores económicos locales. La segunda vía
es el “efecto represión” (Ross, 2001): las rentas pueden ser utilizadas para financiar
un aparato de inteligencia política interna y de represión, como ha sido documentado
en el caso de al menos una provincia argentina (Dargoltz, Gerez, y Cao, 2006). Aunque
por razones que explico luego la represión abierta y masiva no es habitual, las
provincias rentísticas pueden a veces administrar formas de represión focalizadas y
poco visibles.
Estas hipótesis sobre factores macroestructurales y sus microfundamentos
implican efectos tanto por el lado de la oferta como por el lado de la demanda (Ulfelder,
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UNA TEORÍA RENTÍSTICA DE LOS REGÍMENES SUBNACIONALES
2007: 997). Las clases, grupos e individuos que dependen del presupuesto provincial
y disfrutan de una escasa carga impositiva son,
ceteris paribus,
menos proclives a
demandar representación y
accountability
. En la medida en que tales demandas sí
surgen, un Estado rico y fiscalmente independiente será especialmente efectivo en
comprar o castigar a los ciudadanos políticamente “problemáticos”.
Los caminos específicos a través de los cuales las rentas fiscales se convierten
en hegemonía política pueden de hecho variar entre países, entre provincias y en el
tiempo. Varios trabajos recientes han enfatizado el “desacuerdo generalizado respecto
de los mecanismos causales” (Goldberg, Wibbels, y Mvukiyehe, 2008: 507) o la
“variedad de mecanismos” (Jensen y Wantchekon, 2004, 821) y “estrategias” (Morrison,
2009:107-8) a través de los cuales las rentas debilitan la democracia. Mi suposición
es que la estructura está detrás de la frecuente asociación estadística entre rentismo
y autoritarismo, mientras que la agencia es más importante para determinar los
mecanismos conectores. Puede ser que los líderes de los Estados rentísticos
compartan preferencias fundamentales por un poder ilimitado y por tanto cedan
inevitablemente a la tentación de usar su fortaleza fiscal para satisfacerlas; pero
puede que hagan esto de diversas maneras debido a diferencias en las preferencias
instrumentales o las restricciones exógenas. La agencia puede dominar el “cómo”
incluso si la estructura domina el “qué”.
Sólo recientemente las teorías fiscales han sido aplicadas a nivel subnacional.
Hoffman y Gibson (2005) muestran que mayores niveles de transferencias del gobierno
central y de ayuda extranjera llevan a una menor eficiencia en los gobiernos locales
de África. Goldberg, Wibbels, y Mvukiyehe (2008) testean las teorías rentísticas en
los estados estadounidenses, encontrando que la dependencia de los recursos
naturales está asociada con niveles más bajos de competencia electoral. Varios
trabajos han estudiado los efectos del federalismo fiscal argentino sobre la reforma
económica (Gibson y Calvo, 2000; Remmer y Wibbels, 2000), el gasto en patronazgo
(Calvo y Murillo, 2004; Remmer, 2007), y el apoyo electoral provincial al partido del
presidente (Gélineau y Remmer, 2005). Basándome en este cuerpo de investigación,
en las siguientes secciones 1) muestro cómo ciertas normas de reparto de los ingresos
intergubernamentales dan origen a Estados rentísticos subnacionales, y 2) proveo
evidencia atinente a que las rentas del federalismo fiscal son perjudiciales para la
democracia subnacional (y dan cuenta de las amplias diferencias interprovinciales
de régimen en Argentina) del mismo modo en que las rentas de los recursos naturales
parecen socavar la democracia nacional.
El federalismo fiscal como fuente de rentismo subnacional
El federalismo fiscal crea situaciones rentísticas cuando las unidades
subnacionales reciben transferencias del gobierno central en cantidades muy
superiores a las que podrían obtener mediante sus propios esfuerzos impositivos (y,
menos frecuentemente, cuando se les da el control sobre rentas de recursos naturales).
Como ilustra el caso argentino, descripto más abajo, dos características bastante
comunes de los esquemas intergubernamentales de reparto de impuestos resultan
en rentismo subnacional, especialmente en subunidades económicamente pequeñas:
1) elevados desequilibrios fiscales verticales (esto es, las transferencias nacionales
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como porcentaje del total de los recursos fiscales subnacionales), y 2) la redistribución
de recursos fiscales en favor de las unidades económicamente más pequeñas
(especialmente si, como suele ser el caso, existen grandes diferencias en el tamaño
económico de las provincias).
Imaginemos un país donde la provincia más pequeña, La Renta, sólo tiene el
1% de la población nacional. Imaginemos que todos los impuestos son recaudados
por el gobierno nacional, pero que las provincias tienen a cargo políticas costosas
(tales como la educación). Los gastos provinciales, por tanto, son financiados mediante
grandes transferencias nacionales. Finalmente, imaginemos que las reglas de reparto
de los recursos fiscales favorecen a La Renta, de forma tal que en lugar de recibir el
1% de las transferencias nacionales (en proporción a su población) recibe el 4%.
Esto implica la pérdida de sólo un 3% del total de las transferencias para las otras
provincias, pero un enorme subsidio fiscal para los gobernantes de La Renta.
El federalismo fiscal argentino se acerca a este modelo ideal. La mayor parte de
los impuestos son recaudados por el gobierno federal, el cual toma una parte para su
propio financiamiento y distribuye el resto entre las provincias. La proporción destinada
a las provincias ha aumentado significativamente desde que la coparticipación de
impuestos fue creada en 1934. En la década de 1990 Argentina tenía la segunda
mayor proporción de gasto subnacional (después de la India) entre las nueve grandes
federaciones analizadas por Wibbels (2005), con las provincias dando cuenta de
más del 40% del total del gasto público (Inter-American Development Bank, 1997).
La mayor parte de los ingresos son recaudados en los distritos económicamente más
grandes (como Buenos Aires y Córdoba) y luego redistribuidos mediante un
complicado sistema que beneficia fuertemente a las provincias menos pobladas y
más sobrerrepresentadas (Gibson, Calvo y Falleti, 2004), pero no a las más pobres
(Remmer y Wibbels, 2000). La lógica política que rige es clara: Argentina tiene el
Senado más desproporcional (
malapportioned
) del mundo, como también un alto
grado de desproporcionalidad en la Cámara de Diputados (Samuels y Snyder, 2001),
por lo que las provincias demográficamente más pequeñas de “bajo mantenimiento”
(“
low-maintenance
”) (Gibson y Calvo, 2000) que están fuertemente sobrerrepre-
sentadas en ambas cámaras legislativas se hallan en una situación ideal para obtener
un tratamiento favorable cuando se renegocian las instituciones del federalismo fiscal
y cuando se asignan fondos federales discrecionales. Si bien el esquema de
coparticipación de impuestos de 1934 básicamente distribuía las transferencias a las
provincias de acuerdo con la proporción de los recursos recaudados en sus territorios,
diversas reformas efectuadas en las presidencias de Perón, Frondizi y Lanusse hicieron
al sistema mucho más redistributivo en favor de las provincias de baja población
fuera de la región pampeana (Díaz-Cayeros, 2006). Los Gráficos 1a y 1b muestran
cómo las transferencias federales per cápita7 durante el corriente período democrático
son básicamente independientes de los niveles de pobreza pero están fuertemente
asociadas con el tamaño demográfico. El nivel de pobreza8 explica menos del 1% de
7 Como se describe en la subsección “Operacionalización”, construyo esta variable utilizando la población
adulta (mayores de 18 años) en el denominador.
8 Medido como el porcentaje de residentes con “necesidades básicas insatisfechas”, un índice de pobreza
basado en el censo.
587
UNA TEORÍA RENTÍSTICA DE LOS REGÍMENES SUBNACIONALES
GRÁFICO 1
Los determinantes de las transferencias federales (1992-1995)
(a) Transferencias federales per cápita según nivel de pobrezaa
(b) Transferencias federales per cápita según población
Transferencias federales per cápita
(en pesos): promedio 1992-95)
Transferencias federales per cápita
(en pesos): promedio 1992-95)
1/Población
Nivel de pobreza (% Población con necesidades básicas insatisfechas)
a El tamaño de los círculos es aproximadamente proporcional a la población
588 CARLOS GERVASONI
la variación anual de en las transferencias per cápita en el período 1992-95, mientras
que la inversa de la población9 explica el 83%10. Santa Cruz puede tener indicadores
sociales mucho mejores que los de Chaco, pero dada su minúscula población, recibe
un nivel de transferencias federales por adulto mucho mayor.
Aunque en muchos países el gasto subnacional es financiado en buena medida
por el gobierno central, el desequilibrio fiscal vertical de la Argentina es particularmente
elevado (Wibbels, 2005), alcanzando aproximadamente el 60% en la década de 1990
(Banco de Inter-American Development Bank, 1997; Tommasi, Saiegh, y Sanguinetti,
2001). Todas las provincias, a excepción de Buenos Aires, financian más de la mitad
de sus presupuestos a través de transferencias federales, y, sorprendentemente,
ocho de ellas cubren aproximadamente el 90% de sus gastos con recursos del
gobierno central (Tommasi, Saiegh, y Sanguinetti, 2001). Asimismo, la mayor parte
de este dinero –la coparticipación federal en sentido estricto y algunos otros fondos
federales– es transferido por ley sin condiciones. Otras transferencias más pequeñas
tienen destinos específicos, típicamente obras públicas tales como vivienda e
infraestructura eléctrica (Gordin, 2006). Wibbels (2005) estima que entre el 88,6% y
el 98,1% de las transferencias federales del período 1989-97 fueron automáticas, y
entre el 64,4% y el 80,9% fueron automáticas e incondicionales. (Las transferencias
con fines específicos también pueden contribuir a los efectos rentísticos, porque son
en alguna medida fungibles y porque la obra pública es una excelente forma de
proveer empleos y contratos a los votantes locales). Un estudio reciente sobre el nivel
de discrecionalidad que caracteriza a todos los programas de transferencias utilizados
desde 1983 enfatiza que la coparticipación federal es estrictamente automática y por
tanto inútil para construir coaliciones presidenciales, y concluye que, considerando
todos los programas, “el presidente argentino goza de absoluta discrecionalidad
sobre una pequeña proporción de las transferencias federales” (Bonvecchi y Lodola,
2009: 3-4). El Índice de Discrecionalidad de las Transferencias Intergubernamentales,
desarrollado por el Banco Interamericano de Desarrollo, clasifica a la Argentina como
uno de los países de América Latina con niveles de discrecionalidad más bajos,
tanto en términos de montos como de distribución (Inter-American Development Bank,
1997: 169-70). Mi propio análisis de los datos oficiales es consistente con estas
fuentes: las correlaciones de Pearson de la variable
Transferencias Federales
(ver los
detalles en la subsección “Operacionalización”) en los cinco períodos gubernativos
entre 1983 y 2003 son de entre 0,931 y 0,997 (todos los valores-p=0), revelando un
nivel muy alto de estabilidad en la proporción de recursos federales destinados a
cada provincia. Finalmente, debe aclararse que, además de los ingresos federales y
de sus propios ingresos tributarios, algunas provincias también obtienen rentas de
los recursos naturales en la forma de regalías por el petróleo, el gas y los minerales
extraídos en sus territorios.
Por consiguiente, las reglas de reparto de recursos fiscales en Argentina proveen
a ciertos gobiernos provinciales de recursos fiscales garantizados mucho más grandes
que los que sus bases tributarias podrían producir. En estos distritos, que académicos
9 La transformación inversa se ajusta considerablemente mejor a los datos que la transformación logarítmica.
10 Se obtienen resultados similares para cada uno de los mandatos de cuatro años ocurridos entre 1983
y 2003.
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UNA TEORÍA RENTÍSTICA DE LOS REGÍMENES SUBNACIONALES
argentinos han adecuadamente denominado “provincias fiscales” (Cao, Francés, y
Vaca, 1997), el sector público concentra una alta proporción del empleo y el PBI, y
por lo tanto de las oportunidades de ascenso económico. En provincias como
Catamarca, La Rioja y Santa Cruz hay aproximadamente 1,2 empleados públicos por
cada empleado privado (mientras que la razón para Buenos y Córdoba es de 0,36)11.
A mediados de los 90 las transferencias federales representaban aproximadamente
el 55% del producto bruto geográfico neto de transferencias de La Rioja (pero sólo el
5% del de Buenos Aires)12. Aun si carecen de valiosos recursos naturales, estos son
verdaderos Estados rentísticos subnacionales.
Argentina resulta especialmente apropiada para testear el enfoque fiscal contra
la principal alternativa teórica, la teoría de la modernización. Su peculiar variedad de
federalismo fiscal –que combina grandes desequilibrios verticales con redistribución
basada en la población– resulta en una significativa variación interprovincial en el
rentismo que no está correlacionada con los indicadores de modernización (como
muestra el Gráfico 1a). Efectos rentísticos variables y a menudo grandes que son
ortogonales a los niveles de desarrollo constituyen un contexto ideal para la estimación
del poder explicativo independiente de estos dos factores.
Conceptualización y medición de la democracia subnacional
Me concentro en dos dimensiones clave de la democracia política para las
cuales hay datos disponibles: la competencia, que es central en todas las definiciones
(Dahl, 1971; Alvarez
et al.
, 1996), y los límites al poder del gobierno, un componente
central de las concepciones liberales o “protectoras” de la democracia (Held, 1987).
Otros aspectos importantes de la democracia, tales como el respeto por los derechos
civiles, no pueden ser incorporados dada la inexistencia de datos comparables para
todas las provincias.
Las unidades subnacionales menos democráticas dentro de naciones
democráticas no son en general particularmente cerradas y represivas. Estos
regímenes –en Argentina y otros países– tienen elecciones (a menudo razonablemente
libres), partidos opositores reales representados en la legislatura, y niveles no triviales
de libertad de expresión. Dado que se encuentran inmersas en una democracia
nacional, las autoridades subnacionales enfrentan límites al grado en que pueden
restringir los derechos políticos. La legitimidad nacional de la democracia y los poderes
constitucionales asignados a las autoridades federales para garantizar este régimen
en las provincias hacen que los gobernadores tengan fuertes razones para evitar
prácticas flagrantemente autoritarias, las cuales fácilmente atraen la atención de los
medios de comunicación nacionales, perjudican sus perspectivas en la política
nacional e incrementan la probabilidad de una intervención federal13. Además, el
hecho de que la gente pueda fácilmente abandonar la provincia hace que formas de
11 Valores calculados por el autor en base al censo de población de 2001.
12 Valor calculado por el autor en base a Ministerio de Economía y Producción 2006 y CEPAL 2007.
13 La Constitución Argentina asigna al Congreso y al Presidente el poder de destituir a las autoridades
provinciales. “Garantizar la forma republicana de gobierno” es una de las pocas causas que habilitan la intervención
federal, la cual ha tenido lugar en cuatro provincias desde 1983: Catamarca (1990), Tucumán (1991), Corrientes
(1991 y 2000), y Santiago del Estero (1993 y 2004).
590 CARLOS GERVASONI
autoritarismo insoportablemente opresivas sean en última instancia contraproducentes
para sus ejecutores.
Algunos regímenes provinciales, entonces, combinan instituciones democráticas
que no son una mera fachada, con prácticas que son clara pero sutilmente autoritarias.
Éstos son bien conceptualizados por la reciente literatura sobre regímenes híbridos
(nacionales). Los rasgos definitorios de las “democracias iliberales” (Zakaria, 1997),
los “autoritarismos competitivos” (Levitsky y Way, 2002) y los “autoritarismos
electorales” (Schedler, 2006) describen de modo más preciso a las provincias
argentinas menos democráticas –como también a otros regímenes subnacionales
alrededor del mundo– que el concepto tradicional de “autoritarismo” (Linz, 1975).
Más aún, la lógica causal es similar: tal como los regímenes nacionales híbridos
existen en gran medida porque necesitan evitar un autoritarismo manifiesto frente a la
fuerte presión internacional para la democratización, las elites autoritarias
subnacionales enfrentan una intensa presión nacional para mantener niveles mínimos
de democracia.
Bajo tal estructura de incentivos, los gobernantes generalmente recurren a medios
sutiles para restringir la democracia. Las elecciones se llevan a cabo y el recuento de
votos es limpio, pero los gobernantes gastan masivamente más que sus opositores;
los medios locales son formalmente independientes pero son comprados para sesgar
la cobertura en favor del partido oficialista; los disidentes no son encarcelados, sólo
excluidos de los codiciados empleos públicos. Son precisamente los incentivos para
actuar furtivamente los que hacen que estas prácticas no democráticas sean difíciles
de medir. Sin embargo, sus efectos sobre los resultados políticos son más susceptibles
a la observación empírica. En la opción entre medidas de democracia objetivas y
subjetivas (Bollen y Paxton, 2000), la dificultad de producir evaluaciones válidas y
confiables de tales prácticas hace que los indicadores objetivos electorales e
institucionales resulten más atractivos. Las prácticas no democráticas generalizadas
deberían aumentar la probabilidad de extensos períodos de gobiernos de un mismo
partido, de mayorías electorales inusualmente amplias del partido gobernante, de un
abrumador control del poder ejecutivo sobre la legislatura, de la existencia de cláusula
de reelección indefinida, etc. El régimen político no es definido por ninguno de estos
rasgos en particular, pero, siguiendo la lógica de los “indicadores efecto” (Bollen y
Lennox, 1991), ellos deberían reflejar cambios en el nivel subyacente de democracia.
Este es el razonamiento que se encuentra detrás del conocido argumento de que es
improbable que un país en el cual los gobernantes obtienen más del 60 o 70% de los
votos o bancas sea una democracia (Przeworski, 1991; Alvarez
et al.,
1996; Vanhanen,
2000). Si la democracia requiere de “una oposición que tenga alguna chance de
llegar al gobierno como consecuencia de elecciones” (Alvarez
et al.,
1996: 5),
provincias como Formosa o San Luis, donde el mismo partido ha controlado el gobierno
por siete mandatos consecutivos desde 1983 –frecuentemente obteniendo más del
70% de los votos– son menos democráticas que Entre Ríos o Mendoza, donde
diferentes partidos se han alternado en el cargo, y donde los gobernantes electos
rara vez han obtenido más del 50% de los votos.
El índice
Democracia Subnacional
, que utilizo para operacionalizar la variable
dependiente, incluye dos indicadores de competencia electoral –
Competencia
591
UNA TEORÍA RENTÍSTICA DE LOS REGÍMENES SUBNACIONALES
Ejecutiva
y
Competencia Legislativa
– y tres indicadores de concentración del poder
en el gobernante –
Control de Sucesión, Control Legislativo
14
y
Límites a la Reelección–
.
Las medidas de competencia electoral han sido muy utilizadas para operacionalizar
la democracia tanto a nivel nacional (Alvarez
et al.,
1996; Vanhanen, 2000) como
subnacional (Hill, 1994; Beer y Mitchell, 2006), y han mostrado estar altamente
correlacionadas con los principales índices subjetivos de derechos y libertades
políticas (Coppedge, 2005).
Dada la estrecha relación entre libertad sustantiva y elecciones competitivas
(Schedler, 2005), las medidas de competencia electoral han sido habitualmente
entendidas como indicadores efecto. También pueden ser razonables “indicadores
causales” (Bollen y Lennox, 1991), dada la creciente evidencia de que una
competencia electoral vigorosa lleva a una mayor
responsiveness
de los gobiernos
nacionales y subnacionales (Besley y Burgess, 2002; Griffin, 2006; Hobolt y
Klemmensen, 2008) y, en el caso de las provincias argentinas, a poderes judiciales
independientes que fortalecen la democracia (Chávez, 2003).
Competencia Ejecutiva
mide las chances reales que tiene la oposición de derrotar
al partido del gobernador. Es simplemente uno menos la proporción del voto válido
obtenido por el partido o coalición gobernante en (la primera vuelta de) las elecciones
a gobernador15. Cuanto mayor sea la proporción obtenida por aquel, menor será el
nivel subyacente de competencia. Dado que el “relleno de urnas” y el mal conteo de
votos no han sido problemas significativos en Argentina, las mayorías electorales
muy amplias obtenidas por un gobernante tienden a reflejar un “campo de juego muy
inclinado” en el período preelectoral. El hecho de que algunas veces los regímenes
autoritarios no obtienen tales mayorías (Levitsky y Way, 2002) debería ser interpretado
como efecto de eventos contingentes (por ejemplo, una crisis económica exógena
que perjudica al oficialismo) que introducen error de medición aleatorio pero no afectan
el componente sistemático del indicador.
Ceteris paribus
, un campo de juego político
muy desigual produce resultados electorales inusualmente buenos para el oficialismo.
El inevitable error de medición introducido por los eventos contingentes es reducido
tanto por su naturaleza no sistemática (que resulta en inferencias estadísticas
insesgadas, aun si menos precisas) como por la combinación de los indicadores en
un índice. Una popular medida electoral alternativa –el número efectivo de partidos–
es inválida, dado que sistemas de partidos no competitivos pueden tener puntuaciones
más altas que los competitivos16.
Competencia Legislativa
es uno menos la proporción del voto obtenido por el
partido o coalición del gobernador en las elecciones para la legislatura (en los
casos de las provincias bicamerales se toma la Cámara de Diputados). El
Control
de Sucesión
mide el grado en que el oficialismo logra retener la gobernación en
una elección. Se codifica como bajo (=1) si la gobernación es capturada por la
oposición, medio (=2) si el gobernante es sucedido por un miembro de su partido
14 Los datos sobre votos y bancas son de la Dirección Nacional Electoral y el Atlas Electoral de Andy Tow,
en http://www.mininterior.gov.ar/elecciones, y http://andy.towsa.com, respectivamente.
15 Sólo una minoría de las provincias tiene doble vuelta (o ballotage) en las elecciones para gobernador.
16 Por ejemplo, el NEP es 2 en un sistema muy competitivo en el que dos partidos obtienen cada uno el
50% de los votos, mientras que es de 2,06 en otro claramente poco competitivo donde un partido obtiene el 67%
de los votos y otros tres partidos obtienen el 11% cada uno.
592 CARLOS GERVASONI
que no es ni un familiar ni un aliado político cercano, y alto (=3) si el gobernador es
reelegido o es elegido un familiar o aliado político cercano. Estos valores reflejan la
idea de que es probable que la rotación partidaria en el poder y, en menor medida,
la alternancia dentro del partido de gobierno, indiquen un nivel subyacente más
alto de democracia que el continuo control de la gobernación por parte de una sola
persona17.
Control de la Legislatura
es la proporción de bancas ganadas por el
partido o coalición del gobernador (en la Cámara de Diputados) en una elección
dada18. Esta cifra es en cierta medida función de
Competencia Legislativa
, pero
también depende de reglas electorales parcialmente endógenas, las cuales han
sido reformadas desde 1983 por varios gobernadores ansiosos por obtener
supermayorías, con el objeto de generar grandes sesgos pro oficialistas en la relación
votos-bancas (Calvo y Micozzi, 2005). En el mismo sentido,
Límites a la Reelección
asume que en los distritos menos democráticos los gobernadores tendrán éxito en
reformar la constitución provincial para eliminar cláusulas antirreelección19. Esta
variable se codifica 0 si la constitución prohíbe la reelección inmediata del
gobernador, 1 si permite sólo una reelección inmediata, 2 si autoriza dos reelecciones
consecutivas, y 3 si no establece límites a la reelección. Todos los indicadores son
medidos en la elección que marca el final de los cuatro años que dura cada mandato
de gobernador, esto es, aquellos correspondientes a los años 1987, 1991, 1995,
1999 y 200320.
Para establecer si las dimensiones teóricamente independientes de competencia
y concentración del poder en el gobernante son también empíricamente
independientes, realicé un análisis factorial de los cinco indicadores y hallé sólo un
factor significativo, el cual da cuenta de una proporción de la varianza mucho mayor
que el segundo (los autovalores o
eigenvalues
son 3,11 y 0,18 respectivamente)21.
Dada esta clara unidimensionalidad,
Democracia Subnacional
es definido como los
puntajes del primer factor (revirtiendo los signos para que los valores más altos
correspondan a niveles más altos de democracia)22. El valor mínimo corresponde a
la provincia de La Rioja en 1991 cuando el gobernador, con cláusula de reelección
indefinida, fue reelecto con el 78,7% de los votos, mientras que su partido obtuvo el
76,1% de los votos para la legislatura, y 15 de las 16 bancas en juego. La Tabla 1
presenta las estadísticas descriptivas de
Democracia Subnacional
y sus cinco
componentes para todas las provincias en el período 1983-2003. Los lectores
familiarizados con la política argentina no estarán sorprendidos de saber que las
17 La rotación en el poder ejecutivo es un elemento clave del índice de democracia de Álvarez et al.
(1996:5): “En caso de duda, clasificamos como democracias sólo a aquellos sistemas en los que los partidos
gobernantes efectivamente pierden elecciones”.
18 El índice
Democracia Subnacional
otorga bajas puntuaciones a las provincias sólo cuando los
oficialismos
obtienen mayorías electorales y legislativas muy amplias. A diferencia de la variable “
contestation
” de Vanhanen
(2000), la cual evalúa cualquier tipo de mayoría como menos democrática, considero, en el mismo espíritu que
Álvarez et al. (1996), que un oficialismo claramente derrotado es una expresión de niveles saludables de
democracia.
19 La reelección estaba prohibida en todas las provincias en 1983; muchas la han permitido desde entonces.
20 Unas pocas provincias no siguen este calendario electoral.
21 Los valores absolutos de los factores de carga para los indicadores electorales tienen un rango de entre
0,89 y 0,93; para
Control de Sucesión
y
Límites a la Reelección
estos valores son 0,59 y 0,53, respectivamente.
22 Los factores tienen una media y una desviación estándar de aproximadamente 0 y 1, respectivamente.
593
UNA TEORÍA RENTÍSTICA DE LOS REGÍMENES SUBNACIONALES
provincias menos democráticas desde 1983 han sido La Rioja, San Luis, Formosa,
Santa Cruz y Santiago del Estero.
Dado que se aplica a un número relativamente pequeño de sistemas políticos
institucionalmente similares, el índice
Democracia Subnacional
permite hacer
distinciones más finas que las necesariamente simples medidas objetivas diseñadas
para cubrir todos los países del mundo durante varias décadas (por ejemplo, Alvarez
et al.,
1996; Vanhanen, 2000). Ilustro este punto aplicando el índice dicotómico de
Alvarez
et al.
a las provincias argentinas: once de las veintidós provincias existentes
en 1983 resultan ser “dictaduras” porque el partido en el gobierno jamás fue derrotado
en una elección para gobernador. (A modo de comparación, cuarenta y nueve de los
cincuenta estados estadounidenses observó al menos una rotación en el partido de
gobierno entre 1983 y 2003.) Como Alvarez y sus coautores indican, sin embargo, su
índice erra sistemáticamente en el sentido de codificar a democracias reales con
partidos dominantes como dictaduras. Este tipo de error parece probable en los
casos bajo consideración, dado que las once “dictaduras” incluyen desde San Luis,
donde la misma familia ha controlado la gobernación desde 1983 (y dirige el único
periódico relevante), ganando elecciones con hasta el 90% de los votos, hasta Río
Negro, donde cuatro gobernadores distintos han sido electos con un máximo del
48,6% de los votos. No es sorprendente, entonces, que San Luis haya sido descripta
como autoritaria por innumerables estudios académicos y periodísticos (Wiñazki,
TABLA 1
El índice de Democracia Subnacional y sus componentes:
Estadísticas descriptivas según provincia
Democracia Competencia Competencia Control de Control Límites a
Subnacional Ejecutiva Legislativa Sucesión Legislativo la reelec.
Media DE Media Media Media Media Media N
La Rioja -1,90 0,71 0,31 0,34 2,8 0,86 3 5
San Luis -1,28 0,87 0,29 0,50 3 0,69 3 3
Santa Cruz -0,86 0,77 0,40 0,44 2,8 0,67 1,4 5
Formosa -0,83 0,97 0,40 0,40 3 0,61 1,2 5
Sgo. del Estero -0,69 0,31 0,44 0,44 2,75 0,67 0,25 4
Catamarca -0,30 0,12 0,47 0,48 2,75 0,55 2,25 4
La Pampa -0,18 0,20 0,48 0,50 3 0,55 0,6 5
Neuquén -0,09 0,47 0,48 0,52 2,4 0,55 0,6 5
Jujuy -0,07 0,44 0,49 0,50 2,4 0,54 1 5
Santa Fe 0,00 0,27 0,50 0,51 2,2 0,56 0 5
Misiones 0,01 0,26 0,50 0,50 2,4 0,53 0,8 5
Salta 0,15 0,93 0,52 0,56 2,2 0,55 0,6 5
Córdoba 0,28 0,57 0,52 0,60 2,4 0,51 1 5
Chubut 0,30 0,80 0,52 0,54 1,8 0,49 0,6 5
Buenos Aires 0,31 0,41 0,53 0,58 2,2 0,51 0,6 5
Corrientes 0,32 0,25 0,54 0,55 2,33 0,51 0 3
Río Negro 0,33 0,43 0,58 0,59 2,8 0,55 0,8 5
Chaco 0,56 1,38 0,55 0,58 2 0,45 0,6 5
Entre Ríos 0,59 0,56 0,55 0,56 1,4 0,46 0 5
Mendoza 0,96 0,99 0,60 0,63 2 0,41 0 5
Tucumán 1,03 0,91 0,66 0,61 2 0,43 0 4
San Juan 1,24 1,23 0,66 0,65 1,5 0,37 1 4
594 CARLOS GERVASONI
1995; Chávez, 2003), mientras que tal caracterización nunca se le ha aplicado a Río
Negro. El índice
Democracia Subnacional
sí establece diferencias de grado entre
provincias dominadas por un único partido dentro de un contexto razonablemente
democrático, y aquellas en las cuales un partido hegemónico es una expresión
prominente de un bajo nivel de democracia.
Datos, especificación del modelo y análisis estadístico
La muestra incluye observaciones de las veintidós provincias argentinas
existentes al momento de la transición a la democracia y para los cinco mandatos
cuatrienales de gobernador entre 1983 y 200323. Dado que las observaciones son
generadas cada cuatro años, esta base de datos evita la inflación artificial de las
significaciones estadísticas asociadas a datos de panel con períodos de tiempo más
frecuentes (por ejemplo anuales) (Wilson y Butler, 2007).
Operacionalización
Las rentas del federalismo fiscal se miden a través de las transferencias federales
anuales por adulto (de dieciocho años o más) promediadas para los cuatro años de
cada mandato (
Transferencias Federales
)24. (Las transferencias como porcentaje del
PBI provincial serían un razonable indicador alternativo, pero los valores de PBI sólo
están disponibles para el período 1993-2000 y utilizan distintos años base que los
datos fiscales.) Incluyo todas las transferencias desde el gobierno central: los fondos
de coparticipación, otras transferencias basadas en leyes pero de aplicación
específica como el FONAVI (viviendas) y los altamente discrecionales Aportes del
Tesoro Nacional. Las rentas de los recursos naturales son operacionalizadas como el
promedio cuatrienal de los ingresos por adulto derivados de las regalías provinciales
del petróleo, el gas y los minerales (
Regalías
). Para medir el nivel de desarrollo utilizo
el primer componente de un análisis de componentes principales realizado sobre la
tasa de analfabetismo, la tasa de mortalidad infantil, y el porcentaje de la población
con necesidades básicas insatisfechas25, invirtiendo los signos por razones de
consistencia (
Desarrollo
)26. La cultura política es una variable difícil de operacionalizar.
Indicadores de cultura basados en encuestas sólo están disponibles para algunas
provincias. Los datos censales proveen, sin embargo, un modo indirecto de medir el
que generalmente es considerado como el principal clivaje cultural de la Argentina:
el que distingue entre aquellas regiones “tradicionales” marcadas por la colonización
española temprana y una fuerte herencia católica, y las regiones “cosmopolitas” donde
la masiva inmigración europea de finales del siglo XIX y principios del siglo XX
reconfiguró la composición cultural. Para capturar esta dimensión utilizo el porcentaje
23 El número de observaciones es 102 en lugar de 110, debido a datos faltantes y a la imposibilidad de
calcular la variable dependiente para las elecciones que suceden a una intervención federal (donde no hay un
oficialismo que busque permanecer en el poder).
24 Todos los datos fiscales provienen del Ministerio de Economía y Producción 2006.
25 Cuando los datos para este u otro indicador no se encuentran disponibles para un año electoral, utilizo
la interpolación lineal entre los dos años más cercanos para los cuales existen cifras.
26 El primer componente explica el 86,3% de la varianza total.
595
UNA TEORÍA RENTÍSTICA DE LOS REGÍMENES SUBNACIONALES
de la población provincial nacida en Europa de acuerdo al censo nacional de 1914
–llevado a cabo durante el apogeo de la inmigración a la Argentina (
Cultura
).
Como enfatizan los enfoques teóricos específicamente subnacionales, el
gobierno nacional puede apoyar o minar los esfuerzos de los gobernantes provinciales
para restringir la democracia. Los presidentes rutinariamente tratan de fortalecer a
sus aliados y de debilitar a sus opositores en las provincias. Controlo por este factor
a través de una variable dicotómica en la cual las administraciones provinciales del
mismo partido que el presidente son codificadas con un uno (
Partido del Presidente
).
Como el apoyo del presidente al gobernador es más valioso cuando aquel es popular,
interactúo esta variable con la aprobación que tenga el presidente en encuestas
nacionales de opinión pública (
Popularidad Presidencial
)27. También incluyo una
variable dicotómica (
Líder Nacional
) que identifica unas pocas elecciones en las
cuales un gobernador o ex gobernador que pertenece al partido que gobierna en la
provincia se presenta como candidato presidencial (como hizo el gobernador Kirchner
de Santa Cruz en 2003) o es presidente (como ocurrió con el gobernador Menem de
La Rioja en 1991). La identificación emocional con un líder local de prominencia
nacional puede fortalecer al partido gobernante en la provincia28.
Estimación
La estimación debe tomar en cuenta la estructura de panel de los datos. Dada la
relativamente pequeña cantidad de períodos temporales, los modelos dinámicos con
variables dependientes rezagadas –incluyendo los modelos de corrección de errores–
no son recomendables (Beck, 2001). Una posibilidad es usar estimadores específicos
del sujeto (
subject-specific
), como efectos aleatorios y efectos fijos, los cuales lidian
con la heterogeneidad de las unidades y la autocorrelación usando las observaciones
repetidas para generar constantes diferentes para cada unidad (Hsiao, 2003). Dado
que el estimador de efectos fijos se basa sólo en la varianza dentro del caso, su uso no
es recomendable para datos dominados por la varianza transversal (
cross-sectional
) y
que incluyen algunas variables independientes con escasa o nula varianza temporal.
Los modelos de efectos aleatorios son más adecuados para los datos a analizar,
asumiendo que las constantes aleatorias y las variables independientes no están
correlacionadas (Hsiao, 2003). Dada la alta sensibilidad de los análisis de datos de
panel a las opciones de estimación (Wilson y Butler, 2007), chequeo la robustez de los
resultados volviendo a correr los principales modelos con estimadores alternativos.
Resultados
Las estimaciones vía efectos aleatorios son presentadas en la Tabla 2. El Modelo 1
apoya fuertemente la hipótesis de las rentas fiscales: mayores transferencias por
adulto del gobierno central están asociadas con menos democracia. Su efecto es
altamente significativo y sustantivamente importante: en el período 1996-99, por
27 Los datos de esta variable provienen de las encuestas nacionales de opinión pública de Ipsos-Mora y
Araujo.
28 Las estadísticas descriptivas de todas las variables se encuentran disponibles requiriéndoselas al
autor.
596 CARLOS GERVASONI
ejemplo, Buenos Aires recibió en promedio 765 pesos por adulto por año –el más
bajo del país– mientras, en el otro extremo, La Rioja obtuvo 6.219 pesos; el modelo 1
predice que, siendo las demás cosas iguales, La Rioja tendrá 2,4 unidades (esto es,
desviaciones estándar) menos en el índice
Democracia Subnacional
que Buenos
Aires. Reestimé el modelo 1 reemplazando este índice por cada una de los cinco
indicadores usados para construirlo. Estos cinco modelos (no presentados), todos
los cuales confirman la alta significación de
Transferencias Federales
, son más fáciles
de interpretar porque sus coeficientes están expresados en unidades familiares. Así,
por ejemplo, se hubiera esperado que La Rioja en 1996-99 obtenga,
ceteris paribus
,
26,2 puntos porcentuales menos que Buenos Aires tanto en
Competencia Ejecutiva
como
Legislativa
, y 30,5 puntos porcentuales más que Buenos Aires en
Control
Legislativo
. Esto es, diferencias muy grandes en el nivel de rentas del federalismo
fiscal están asociadas con diferencias muy grandes en el régimen político.
Contrariamente a lo esperado,
Regalías
no tiene un efecto significativo sobre la
democracia subnacional. A la luz del fuerte impacto que tiene
Transferencias Federales
,
este hallazgo negativo sugiere o bien que la baja incidencia de los ingresos de recursos
naturales en las provincias argentinas produce un efecto demasiado pequeño para
ser capturado estadísticamente, o bien que hay algo en la naturaleza de esas rentas
que las hace tener menores consecuencias sobre los regímenes subnacionales.
Sorprendentemente, el nivel de desarrollo no tiene un efecto significativo (y el
signo contrario al esperado). C
ultura
tampoco es estadísticamente distinguible de cero.
Los tres coeficientes asociados con la interacción entre
Partido del Presidente
y
Popularidad Presidencial
indican que es probable que la democracia subnacional se
vea perjudicada cuando el gobernador es del mismo partido que un presidente popular
(un efecto que se incrementa junto con
Popularidad Presidencial
). De la misma forma,
el coeficiente de la variable que identifica las elecciones en las cuales un gobernador
se presenta para la presidencia, o disfruta del arrastre de un ex gobernador de su
mismo partido que compite para (o es el) presidente, es significativo y negativo.
El hallazgo nulo correspondiente a
Desarrollo
es contrario a las expectativas
teóricas y a la evidencia nacional. Volví a correr el modelo 1 usando cada una de las
tres medidas incluidas en el índice de
Desarrollo
(analfabetismo, mortalidad infantil y
necesidades básicas insatisfechas) en forma alternativa. Los tres coeficientes resultantes
son indistinguibles de cero (valores-p entre 0,41 y 0,71) y tienen el signo equivocado
(resultados no presentados). El Modelo 2 utiliza una medida alternativa, el producto
bruto geográfico per cápita estimado por CEPAL (2007). Como estos datos sólo están
disponibles para el período 1993-2000, proyecto las cifras de 1993 hasta 1987 –el
primer año en el que la variable dependiente es observada– y las cifras de 2000 hasta
2003. Siguiendo hallazgos sobre la forma funcional de la relación a nivel nacional
(Jackman, 1973), utilizo una transformación logarítmica de esta variable
(
PBG p/c [log]
).
El coeficiente para la nueva medida en el modelo 2 (donde se eliminaron las variables
anteriormente no significativas) es nuevamente negativo y no significativo.
Puesto que los modelos 1 y 2 sufren de una considerable multicolinealidad
(factor de inflación de la varianza, o FIV=3,48 y 3,76, respectivamente) –causada
principalmente por la interacción entre
Partido del Presidente
y
Popularidad
Presidencial
–, el modelo 3 elimina los términos individuales de la interacción (como
también las medidas no significativas de cultura y desarrollo). Constreñir estos términos
597
UNA TEORÍA RENTÍSTICA DE LOS REGÍMENES SUBNACIONALES
a un valor de cero resulta razonable dado que los modelos 1 y 2 están lejos de
rechazar las hipótesis nulas. Esto es, los datos apoyan las hipótesis teóricamente
plausibles de que la imagen pública del presidente no tiene efecto cuando la provincia
es controlada por un opositor y que la democracia no se ve afectada cuando el
gobernador pertenece al mismo partido de un presidente altamente impopular. En el
modelo 3 el FIV promedio cae a 1,07, lo cual permite una estimación más eficiente de
los demás coeficientes.
Transferencias Federales
y
Líder Nacional
prácticamente no
TABLA 2
Los determinantes de la democracia subnacional, 1983-2003
(modelos de efectos aleatorios)
Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3 Modelo 4 Modelo 5 Modelo 6
(MCG)a
Transferencias Federales -,00044*** -,00045*** -,00046*** -,00045*** ,00047***
(,00009) (,00008) (,00009) (,00012) (,00012)
Regalías -,00000
(,00012)
Desarrollo -,0100 -,0154
(,0134) (,0134)
PBG p/c (log) -,0988
(,2216)
Cultura ,0094 ,0130*
(,0086) (,0079)
Partido del Presidente ,2016 ,1935 ,0421
(,3967) (,3937) (,4038)
Popularidad Presidencial ,0053 ,0052 ,0100*
(,0057) (,0057) (,0058)
Partido del Presidente x -,0129*-,0124*-,0081*** -,0081*** -,0081*** -,0131*
Popularidad Presidencial (,0071) (,0071) (,0024) (,0025) (,0025) (,0073)
Líder Nacional -,6831** -,7378** -,7094** -,7044** -,7123** -,6824**
(,3076) (,3043) (,2948) (,2960) (,3006) (,3148)
Población (inversa) -13,738
(93,333)
Empleados públicos cada
1000 habitantes -,0234***
(,0049)
Constante 1,564 1,857 1,288*** 1,288*** 1,316*** 2,026**
(,9649) (1,917) (,2272) (,2315) (,2971) (,994)
R2 General ,454 ,447 ,438 ,438 ,438 ,431
Rho ,179 ,120 ,214 ,228 ,190 ,146
Observaciones 102 102 102 102 102 102
* p < 0,10, ** p < 0,05, *** p < 0,01; las cifras son coeficientes de regresión no estandarizados; los errores
estándar están entre paréntesis.
a Las Transferencias Federales se instrumentan mediante la inversa de la Población, Partido del Presidente x
Popularidad Presidencial, y Líder Nacional.
598 CARLOS GERVASONI
se ven alterados. El coeficiente para el término de interacción se hace un poco más
pequeño, pero su significancia aumenta sustancialmente (valor-p=0,001), confirmando
que la capacidad de restringir la democracia de los gobernadores afiliados al partido
del presidente se fortalece a medida que la aprobación presidencial aumenta. El
hecho de que tanto la interacción presidencial como
Líder Nacional
mantengan
consistentemente coeficientes significativos confirma hallazgos previos según los
cuales la política nacional es importante para explicar la fortuna política de los
gobernantes provinciales argentinos (Remmer y Gélineau, 2003; Gélineau y Remmer,
2005; Gibson, 2005). Los análisis de sensibilidad revelan que estos hallazgos
estadísticos son muy robustos29.
Endogeneidad: causalidad espuria y simultánea
La asociación estadística fuerte, altamente significativa y robusta entre rentas
del federalismo fiscal y democracia subnacional es consistente con el argumento
fiscal expuesto más arriba, pero, como sucede con cualquier resultado basado en
datos observacionales, podría sufrir un sesgo de endogeneidad si hubiera causalidad
espuria o simultánea.
La causalidad espuria tendría lugar si una variable omitida explicara tanto las
rentas como el régimen. Un factor que plausiblemente podría producir una asociación
espuria entre rentas y democracia es el tamaño demográfico. El Gráfico 1b revela
una estrecha relación entre la población y las transferencias. Uno podría hipotetizar
–en el espíritu de Madison– que las provincias escasamente pobladas con sociedades
más homogéneas tienden a producir regímenes menos democráticos. El Modelo 4 en
la Tabla 2 agrega la inversa de la población como un predictor. La nueva variable está
lejos de ser estadísticamente significativa, mientras que el coeficiente de
Transferencias
Fiscales
permanece prácticamente sin cambios. Se obtienen resultados casi idénticos
cuando la población es introducida linealmente o logarítmicamente y cuando es
reemplazada por la sobrerrepresentación en la legislatura nacional (resultados no
presentados)30.
El sesgo de endogeneidad podría surgir si la causalidad transita, al menos
parcialmente, desde la democracia subnacional hacia las rentas fiscales. Tal tesis
contradice el plausible argumento de que los gobernantes nacionales no asignarán
fondos a los distritos no competitivos donde es poco probable que los resultados
electorales sean afectados (Wibbels, 2005). Sin embargo, se ha argumentado que
los regímenes provinciales menos competitivos tienen un desempeño fiscal más pobre
(Remmer y Wibbels, 2000), lo cual podría llevar a una mayor asistencia por parte del
gobierno federal (Gordin, 2006). También podría argumentarse que los presidentes
29 Esto es especialmente cierto para la variable de mayor significación teórica: el coeficiente de
Transferencias Federales
no sólo es muy estable en todos los modelos de la Tabla 2, sino notablemente robusto,
tanto en tamaño como en significación estadística, bajo muchos y diversos estimadores de panel alternativos
tales como mínimos cuadrados con errores estándar corregidos por panel (PCSE) (Beck and Katz, 1995),
ecuaciones de estimación generalizadas (GEE) (Zorn, 2001), el estimador “entre” (“between”) y efectos fijos. Ver
detalles en el apéndice 2 de la versión original en inglés de este artículo.
30 La sobrerrepresentación es la razón entre la proporción de legisladores nacionales de una provincia
respecto del total nacional y la proporción de la población adulta de la misma respecto del total nacional.
599
UNA TEORÍA RENTÍSTICA DE LOS REGÍMENES SUBNACIONALES
envían más recursos hacia las provincias menos democráticas con la intención de
afectar las elecciones nacionales: a cambio de fondos federales los gobernadores
podrían usar su poder electoral en favor del oficialismo nacional. Sin embargo, los
estudios académicos sobre los determinantes de la distribución de los ingresos
impositivos en Argentina son inconsistentes con la tesis de que los regímenes
determinan las rentas. Estos estudios concluyen que las participaciones provinciales
son función de la sobrerrepresentación legislativa (Gibson, Calvo y Falleti, 2004), el
tamaño de la población (Remmer y Wibbels, 2000), la proporción de la delegación
legislativa nacional de cada provincia controlada por el partido del presidente (Gélineau
y Dubé, 2005), y, para las transferencias discrecionales, la falta de armonía partidaria
entre los gobiernos nacional y provincial (Gordin, 2006), no de la naturaleza de los
regímenes subnacionales. Los estudios históricos sobre la evolución de las
instituciones del federalismo fiscal en Argentina ni siquiera consideran los niveles de
democracia subnacional como uno de los factores que influencian las decisiones
sobre la distribución (Eaton, 2004; Porto, 2004; Díaz-Cayeros, 2006). Además, como
se ha señalado más arriba, las participaciones provinciales en las transferencias
federales son mayormente función de coeficientes fijos legalmente estipulados, y
han sido de hecho muy estables desde 1983. Todo esto pone en duda la posibilidad
de que las transferencias federales sean endógenas.
Proveo un control adicional contra el sesgo de simultaneidad a través de un
estimador de variables instrumentales. Un instrumento muy razonable es la inversa
de la población. Sabemos a partir del Gráfico 1b que ésta está altamente
correlacionada con
Transferencias Federales
. Al mismo tiempo, no hay forma
concebible de que los regímenes subnacionales causen la distribución territorial de
la población, la cual está básicamente determinada por factores históricos, económicos
y geográficos exógenos. Más aún, el modelo 4 muestra que el efecto condicional de
1/población sobre la democracia subnacional es esencialmente cero.
Población
,
altamente correlacionada con
Transferencias Federales
y claramente exógena, es
por tanto un instrumento ideal. Volví a correr el modelo usando el estimador de efectos
aleatorios de mínimos cuadrados de dos etapas generalizados (G2SLS)31. El Modelo 5
(Tabla 2) muestra que los resultados apenas cambian respecto de los modelos de
efectos aleatorios 1 a 3. La estimación para
Transferencias Federales
es negativa y
de hecho ligeramente más grande en valor absoluto. Debido a la eficiencia más baja
de los estimadores de dos etapas, el error estándar es mayor, pero a pesar de ello el
coeficiente continúa siendo altamente significativo. En resumen, consideraciones
teóricas y varias corrientes de evidencia histórica y estadística indican que la
causalidad va desde las rentas fiscales hacia los regímenes provinciales, y no en
sentido inverso.
Mecanismos causales
La teoría y la evidencia previa sugieren que un mecanismo causal central a
través del cual las rentas perjudican la democracia es el “efecto del gasto”, o el uso
31 También conocido como el estimador de Balestra y Varadharajan-Krishnakumar. A diferencia de mínimos
cuadrados ordinarios (MCO), los estimadores de mínimos cuadrados de dos etapas son consistentes en la
presencia de variables independientes endógenas.
600 CARLOS GERVASONI
de abundantes erogaciones públicas para financiar patronazgo y así prevenir la
democratización (Ross, 2001). La evidencia sobre el impacto de la dependencia de
los recursos en los estados de Estados Unidos es consistente con este mecanismo:
las rentas “permiten a los funcionarios comprar apoyo público y construir redes de
patronazgo”, que a su vez impiden “el desarrollo de una oposición viable y de las
instituciones democráticas emparentadas” (Goldberg, Wibbels, y Mvukiyehe, 2008:
495). El concepto de autonomía económica de McMann se centra en los
microfundamentos de esta cadena macrocausal: donde un generoso gasto público
provee a los gobernantes de poderosas zanahorias y garrotes financieros, los
ciudadanos económicamente vulnerables tienden a apoyarlos o a abandonar la
participación política (McMann, 2006).
La evidencia cualitativa de la Argentina sugiere –consistentemente con los
hallazgos de McMann en varias regiones postsoviéticas– que los bajos niveles de
autonomía económica son en buena medida responsables de los bajos niveles de
democracia provincial. Los reportes periodísticos sobre la política de las provincias
rentísticas frecuentemente interpretan sus sospechosas democracias en términos de
autonomía económica: una investigación sobre Santa Cruz (la provincia con mayor
número de empleados públicos per cápita luego de La Rioja) reporta un clima de
autocensura en los medios y de sumisión pública que es atribuido al temor de perder
beneficios provistos por el estado (Mochkofsky, 2003). Gibson sugiere que el
autoritarismo de Carlos Juárez en Santiago del Estero fue reforzado por su “control
sobre una vasta maquinaria de patronazgo, fundada en las transferencias del gobierno
central”, agregando que tal maquinaria “eclipsaba todas las demás actividades
económicas en la provincia”, a punto tal que “más del 87% de la población
económicamente activa era empleada por el gobierno provincial” (Gibson, 2005:
122-23)32. Académicos locales proporcionan una interpretación similar del régimen
juarista, enfatizando el enorme tamaño relativo y el uso político del empleo público en
la provincia (Dargoltz, Gerez, y Cao, 2006: 33-34). En el mismo sentido, un estudio
sobre el estado de derecho en San Luis observa que la economía provincial “depende
fuertemente de los ingresos impositivos federales”, los cuales le han permitido a
Adolfo Rodríguez Saá (quien junto a su hermano ha controlado la provincia desde
1983) “mantener vastos proyectos de obra pública que han mantenido a la población
dependiente del gobierno para obtener trabajo y vivienda, y por lo tanto sometida”
(Chávez, 2003: 433). Los análisis sobre la política de las provincias rentísticas también
contienen frecuentes referencias a la alta dependencia del presupuesto provincial
que tienen el empresariado local y los medios de comunicación (Wiñazki, 1995: 53-
54; Cao, 2005:102; Trocello, 2008: 270). Los medios de comunicación de Formosa,
La Rioja y Santa Cruz, por ejemplo, son destacados por su “enorme dependencia de
publicidad oficial” (Ruiz, 2009). Existe un acuerdo casi unánime entre los analistas
respecto de que la dependencia económica del Estado es un hecho políticamente
consecuente en las provincias rentísticas.
Entrevistas realizadas por el autor y un grupo de investigadores asistentes a
cientistas sociales y periodistas políticos locales en varias provincias durante 2006 y
32 Esta cifra es considerablemente mayor que la reportada por los datos oficiales sobre empleo público
provincial (Ministerio de Economía y Producción, 2006). Gibson cita una estimación hecha por un periódico que
probablemente considere formas indirectas de empleo público a través de programas de asistencia social.
601
UNA TEORÍA RENTÍSTICA DE LOS REGÍMENES SUBNACIONALES
2008 produjeron una gran cantidad de respuestas en las cuales se enfatizaban los
mecanismos de autonomía económica en las provincias rentísticas. Respuestas típicas
a preguntas sobre cuán libres eran los ciudadanos de criticar al gobernador o de
asistir a marchas de protesta fueron: “Los empleados públicos no participan en las
marchas por miedo” (Santiago del Estero); “La gente tiene miedo, porque el 80% de
la población económicamente activa depende del Estado de una forma u otra” (La
Rioja); “la economía local es muy frágil y todos le deben algo a la administración
pública, y esto hace que derrotar al gobernador en las urnas sea muy difícil”
(Catamarca); “Depende directamente de la relación económica que tiene el ciudadano
con el gobierno: quienes tienen planes sociales… no son libres” (San Luis). Todas
estas citas provienen de provincias que se encuentran entre las que más recursos
federales reciben y entre las menos democráticas (ver Tabla 1). En las provincias que
se ubican en el otro extremo no se produjo ninguna respuesta de este tipo. Los
entrevistados o bien no hicieron mención a cuestiones de autonomía económica o
explícitamente indicaron que no son un problema: “No hay castigo para los empleados
públicos opositores” (Mendoza). La evidencia es igualmente fuerte respecto de la
dependencia económica de los medios de comunicación locales. Cuando se les
preguntó a académicos y periodistas expertos en la política de las cuatro provincias
más beneficiadas por las rentas del federalismo fiscal (Catamarca, Formosa, La Rioja
y Santa Cruz) cuán frecuentemente el dinero de la publicidad oficial era distribuido
selectivamente para castigar a los periodistas críticos, veintitrés de treinta y cuatro (o
el 67,6%) respondió “bastante” o “muy” frecuente; mientras que sólo uno de quince
expertos (o el 6,7%) de las cuatro provincias que menos apoyo federal reciben (Buenos
Aires, Córdoba, Mendoza y Santa Fe) respondió de ese modo33. Los periódicos locales,
los canales de televisión, y las estaciones de radio en las provincias rentísticas no
pueden prosperar únicamente con anuncios privados, y por lo tanto los gobernantes
utilizan el presupuesto publicitario para obtener una cobertura mediática favorable.
En las provincias no rentísticas el peso de la publicidad oficial en el ingreso de los
medios es mucho menor, haciendo que la práctica de quitarles la publicidad para
silenciar las críticas sea menos eficaz.
¿Confirma la evidencia estadística el mensaje de los estudios de caso y las
entrevistas presentados arriba? Los datos disponibles sobre los empleados públicos
provinciales permiten realizar un chequeo parcial. El tamaño relativo de las nóminas
salariales ha sido utilizado como indicador del patronazgo subnacional en Argentina
y ha mostrado ser una función positiva de las transferencias federales (Calvo y Murillo,
2004; Remmer, 2007). La teoría y la evidencia provenientes de otras federaciones
brinda un apoyo adicional al vínculo causal entre transferencias del gobierno central
y empleo público subnacional (Gimpelson y Treisman, 2002). El análisis de regresión
en la Tabla 3 modela
Empleados Públicos
(provinciales)
cada mil habitantes
34 como
una función de las variables independientes rentísticas, el nivel de desarrollo (el cual
de acuerdo a la ley de Wagner debería conducir a gobiernos más grandes), y el
logaritmo de la población (para tener en cuenta economías de escala en el sector
público).
Transferencias Federales
y
Regalías
tienen, como se esperaba, efectos
33 Estos datos surgen de la Encuesta de Expertos en Política Provincial que llevó a cabo el autor en el año
2008 con el apoyo de la
National Science Fundation
(award number: 0719658).
34 Datos provenientes del Ministerio de Economía y Producción 2006.
602 CARLOS GERVASONI
positivos y altamente significativos sobre el tamaño relativo de la burocracia provincial
luego de controlar por
Desarrollo
(el cual contrariamente a las expectativas parece
acarrear menores nóminas salariales) y
Población
(la cual produce el esperado fuerte
y altamente significativo coeficiente negativo)35. Estas cuatro variables explican el
80% de la amplia variación temporal e interprovincial en el tamaño de las nóminas
salariales.
Si la dependencia económica del estado es un mecanismo de mediación entre
el federalismo fiscal rentístico y los regímenes provinciales, entonces el tamaño relativo
de la burocracia provincial debería estar negativamente asociado con
Democracia
Subnacional
, incluso luego de controlar por explicaciones alternativas. Tal expectativa
es confirmada por el coeficiente altamente significativo de
Empleados Públicos cada
mil habitantes
(modelo 6 de la Tabla 2). Los resultados de este análisis de mediación
están sintetizados en el Gráfico 2.
Otro probable mecanismo intermedio es el “efecto impositivo” (Ross, 2001):
grandes subsidios federales permiten a los gobernantes provinciales aplicar cargas
impositivas leves a su electorado, lo cual disminuye los incentivos y la capacidad de
este último para exigir participación en el poder político. Para probar este mecanismo
realicé un análisis de mediación usando el porcentaje de ingresos corrientes que se
originan en la recaudación tributaria provincial promediado por cada mandato de
cuatro años (
Impuestos Propios
) como medida de la fortaleza del vínculo tributario
entre el Estado provincial y los contribuyentes. Tanto
Transferencias Federales
como
Regalías
tienen el esperado efecto negativo y estadísticamente significativo sobre
Impuestos Propios
(mientras que el efecto de
Desarrollo
es positivo y significativo).
Sin embargo, cuando la variable
Impuestos Propios
es incluida –junto al empleo
35 Los dos coeficientes rentísticos son de magnitud comparable, sugiriendo que las rentas se convierten
en empleo público a tasas similares independientemente de su fuente.
TABLA 3
Los determinantes de la cantidad relativa de empleados públicos provinciales
(Modelos de efectos aleatorios)
Transferencias Federales ,0043***
(,0012)
Regalías ,0057***
(,0014)
Desarrollo -,206*
(,123)
Población (log) -10,64***
(1,78)
Constante 199,8***
(23,9)
R2 General ,80
Rho ,48
Observaciones 109
* p < 0,10, ** p < 0,05, *** p < 0,01; las cifras son coeficientes de regresión no estandarizados; los errores
estándar están entre paréntesis.
603
UNA TEORÍA RENTÍSTICA DE LOS REGÍMENES SUBNACIONALES
público– en un modelo para predecir
Democracia Subnacional
, su coeficiente es
básicamente cero, mientras que
Empleados Públicos cada mil habitantes
permanece
sustancialmente inalterado (resultados no presentados). Estos análisis de mediación
sugieren que la causalidad en las provincias argentinas fluye al menos parcialmente
a través del efecto del gasto (pero no del de la tributación).
En suma, tanto la evidencia cualitativa como la estadística son consistentes con
un mecanismo causal que a nivel macro enfatiza los efectos de un fuerte gasto público
y en el nivel micro resalta la autonomía (o dependencia) económica de la población
respecto del estado. La democracia subnacional languidece allí donde los gobernados
dependen económicamente de los gobernantes.
Conclusiones
Basándome en enfoques fiscales y rentísticos del Estado, he argumentado que
el origen y el tamaño de los recursos fiscales de una unidad subnacional tienen
significativas consecuencias sobre el régimen. La evidencia de la Argentina sugiere
que las diferencias en la democracia subnacional son en gran medida explicadas
por un tipo de rentismo originado en la redistribución de los ingresos tributarios que
hace el gobierno central entre las provincias. Los gobernadores que controlan
abundantes rentas del federalismo fiscal parecen usar su fortaleza financiera para
minimizar la autonomía económica de su electorado y, en última instancia, debilitar la
competencia democrática y las limitaciones institucionales a su poder.
Este argumento expande la lógica del Estado rentístico en dos direcciones. En
primer lugar, implica un
ascenso
en la escala de abstracción desde las rentas de los
recursos hacia las rentas fiscales. Más allá de ciertas diferencias obvias, las rentas
basadas en recursos naturales, transferencias del gobierno central, ayuda externa o
GRÁFICO 2
La cadena causal rentismo-autonomía económica-democraciaa
Transferencias Federales
Regalías Empleados Públicos
cada 1.000 habitantes
Población (log)
Democracia
Desarrollo Subnacional
Partido del Presidente
x Popularidad Presidencial
Líder Nacional
a Las flechas representan los coeficientes de regresión con valores p < 0,05. Los signos positivos y negativos
indican la dirección de la asociación estadística. Las flechas más gruesas resaltan los coeficientes sustantivamente
mayores.
+
+
–
–
–
–
–
604 CARLOS GERVASONI
cualquier otra cosa comparten características clave: todas ellas confieren a los
gobernantes ingresos fiscales que no requieren de tributación general y que tienen el
potencial de ser mucho mayores que los que podrían obtenerse mediante tal
tributación. Los gobernantes rentísticos parecen ser una amenaza para la democracia
independientemente de cuál sea la fuente específica de sus ingresos. El petróleo y
otros recursos naturales han sido indudablemente un punto de partida altamente
relevante y fructífero, pero la política comparada debería ahora trabajar por una teoría
rentística más general. En segundo lugar, el argumento implica un
descenso
al aplicar
esta comprensión más general del rentismo a los regímenes subnacionales, un dominio
empírico que los académicos han abordado sólo recientemente y que las teorías
fiscales han en gran medida descuidado.
Es probable que los hallazgos que he presentado apliquen más allá de la
Argentina. Las dos características que crean las condiciones para que el federalismo
fiscal genere rentismo (altos desequilibrios fiscales verticales y redistribución de los
ingresos nacionales en favor de unidades económicamente más pequeñas,
especialmente en combinación con grandes diferencias en el tamaño de las economías
subnacionales) son relativamente frecuentes alrededor del mundo. Las provincias
rentísticas probablemente superan en número a las naciones rentísticas. Incluso en
países donde las unidades subnacionales de primer nivel son básicamente
autosuficientes, suelen existir gobiernos rentísticos en los niveles más bajos. Las
“Naciones Originarias” (
First Nations
) de Canadá, por ejemplo, combinan grandes
desequilibrios verticales con poblaciones pequeñas y un tratamiento fiscal federal
favorable. Como varias provincias argentinas, las “Naciones Originarias” dependen
de las transferencias del gobierno central para cubrir más del 90% de sus ingresos.
No sorprendentemente, una investigación reciente ha vinculado los problemas de
gobernanza y
accountability
de estas comunidades a su extremadamente débil
tributación y su alta dependencia del dinero federal (Graham y Bruhn, 2008).
Las reglas del federalismo fiscal pueden también resultar en rentismo cuando
otorgan a las unidades subnacionales el control sobre abundantes recursos naturales.
Considérese Canadá nuevamente. Una de sus diez provincias, Alberta, disfruta de
amplios recursos rentísticos (sus arenas de alquitrán constituyen uno de los sitios de
producción de petróleo más grandes del mundo). Desde una perspectiva rentística
no debería sorprender que la política de Alberta sea excepcionalmente no competitiva:
el partido Conservador Progresista ha gobernado ininterrumpidamente por treinta y
ocho años, ha ganado cómodamente once elecciones consecutivas, y usualmente
obtiene más del 70% de las bancas en la asamblea legislativa. Análisis recientes han
atribuido este notable nivel de dominio político a la riqueza de recursos (Nikiforuk,
2008). De modo similar, un estudio cualitativo y cuantitativo de los estados de Estados
Unidos halla una relación causal entre dependencia de los recursos naturales y una
competencia política débil (Goldberg, Wibbels, y Mvukiyehe, 2008).
Contrariamente a la teoría y a la cuantiosa evidencia existente a nivel nacional,
el desarrollo no explica la democracia subnacional en Argentina. De hecho la evidencia
de otros países es consistente con este hallazgo: estados pobres, desde Kerala en la
India (Heller, 2000) a Piauí y Roraima en Brasil (Montero, 2007), con frecuencia logran
niveles de democracia más elevados que sus contrapartes más ricas. Un análisis
estadístico reciente no encuentra asociación estadísticamente significativa entre
605
UNA TEORÍA RENTÍSTICA DE LOS REGÍMENES SUBNACIONALES
riqueza y democracia en las regiones de Rusia (McMann y Petrov, 2000). Una posible
interpretación es que los efectos esperados de la modernización pueden no ocurrir
en contextos subnacionales porque la lógica causal propuesta opera sólo
nacionalmente. Por ejemplo, es poco probable que las teorías que enfatizan los costos
potenciales que los ricos enfrentan en democracia (Boix, 2003; Acemoglu y Robinson,
2006) apliquen en las unidades subnacionales, ya que normalmente son los gobiernos
nacionales los que tienen el poder para implementar expropiaciones y reformas
tributarias progresivas. Las elites económicas no deberían estar particularmente
inclinadas a conspirar contra las democracias subnacionales. Una segunda
interpretación vería este hallazgo nulo como una confirmación de que la asociación
estadística entre desarrollo y democracia es espuria, dado que en realidad ambas
variables son causadas por divergencias históricas en los arreglos institucionales
(Acemoglu
et al.
, 2008). Investigaciones futuras deberían tratar de testear
conjuntamente las hipótesis de la modernización y las rentas fiscales en otros dominios
empíricos para establecer si los hallazgos presentados en este artículo son
generalizables más allá de Argentina.
Los arreglos de federalismo fiscal que resultan en grandes desequilibrios fiscales
verticales han sido asociados con patologías macroeconómicas tales como los déficit
fiscales y la inflación (Rodden y Wibbels, 2002). Por tanto, el sistema de coparticipación
de impuestos de la Argentina podría en parte explicar su proverbial historia de colapsos
económicos e incluso su marcado patrón de desigualdades económicas regionales
(dado que las transferencias favorecen a las provincias demográficamente más
pequeñas, no a las más pobres). He presentado evidencia de que su tipo de
federalismo fiscal también tiene la perversa consecuencia de financiar la supervivencia
de elites provinciales poco democráticas que permanecen en el poder indefinidamente
estableciendo regímenes híbridos. Los hallazgos de este artículo pueden ayudar a
señalar el camino hacia el diseño de instituciones de federalismo fiscal que
conjuntamente maximicen la estabilidad macroeconómica, la igualdad regional y la
democracia subnacional.
606 CARLOS GERVASONI
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SUMMARY
Los niveles de democracia subnacional varían
significativamente en numerosos países del
mundo. Basándose en teorías fiscales del Estado,
el autor argumenta que esta variación es con
frecuencia explicada por un tipo de rentismo que
no está geográficamente determinado por los
recursos naturales, sino políticamente creado por
ciertos arreglos del federalismo fiscal. Postula que
los regímenes menos democráticos son más
probables en las provincias rentísticas –aquellas
que reciben transferencias desproporcionada-
mente grandes del gobierno central y prácti-
camente renuncian a la tributación local. Las reglas
de coparticipación intergubernamental de
impuestos que producen grandes desequilibrios
fiscales verticales y favorecen a los distritos
Levels of subnational democracy vary signifi-
cantly within countries around the world. Drawing on
fiscal theories of the state, the author argues that
this variance is often explained by a type of rentierism
that is not geographically determined by natural
resources but politically created by certain fiscal
federalism arrangements. He posits that less
democratic regimes are more likely in rentier
provinces –those that receive disproportionately large
central government transfers and practically forgo
local taxation. Intergovernmental revenue-sharing
rules that produce large vertical fiscal imbalances
and favor the economically smaller districts provide
their incumbents with generous “fiscal federalism
rents” that allow them to restrict democratic
contestation and weaken checks and balances.
Statistical evidence from a panel data set of the
Argentine provinces strongly confirms this
expectation, even after controlling for standard
alternative explanations such as level of deve-
lopment. Sensitivity analysis shows that this finding
is extremely robust to alternative panel estimators.
Qualitative and quantitative evidence suggests that
the effect of heavy public spending on the economic
autonomy of political actors is the main causal
mechanism at work.
económicamente más pequeños proporcionan a
sus gobernantes generosas “rentas del federalismo
fiscal”, las cuales les permiten restringir la compe-
tencia política y debilitar el sistema de pesos y
contrapesos. Evidencia empírica proveniente de
datos de panel sobre las provincias argentinas
confirma claramente esta expectativa, incluso
después de controlar por explicaciones alterna-
tivas estándar tales como el nivel de desarrollo.
Análisis de sensibilidad demuestran que este
hallazgo es extremadamente robusto a estima-
dores de panel alternativos. Evidencia cuantitativa
y cualitativa sugiere que el principal mecanismo
causal es el efecto que un elevado nivel de gasto
público ejerce sobre la autonomía económica de
los actores políticos.
