ArticlePDF Available

Jalonen, Harri & Lindell, Juha & Puustinen, Alisa & Raisio, Harri 2013. Yhteistyön kääntöpuoli – kun itseorganisoituminen epäonnistuu ja ilmaantuminen yllättää. Hallinnon Tutkimus 32(4), 284-300.

Authors:
  • The Emergency Services College

Abstract

The hidden side of cooperation - when self organization fails and emergence overtakes
284 HALLINNON TUTKIMUS 4/2013
Yhteistyön kääntöpuoli
– kun itseorganisoituminen epäonnistuu
ja ilmaantuminen yllättää
Harri Jalonen, Juha Lindell, Alisa Puustinen & Harri Raisio
ABSTRACT
The hidden side of co-operation: When
self-organisation fails and emergence
overtakes
As a practice, co-operation is seen in an affir-
mative light. It is identified with the progress
and improvement of the state of affairs without
much questioning. Apart from the potential
benefits of co-operation this paper claims that
with co-operation comes something unintended
and unexpected that should be examined closely.
Like Janus, co-operation has two faces. In addi-
tion to improving the means of providing public
services, co-operation introduces new political,
ethical, economic, and cultural dilemmas.
Using the complexity lens, this exploratory
paper focuses on dilemmas introduced by the
“bottom-up organising” of co-operation – par-
ticularly on self-organisation processes, which
produce emergent patterns that no-one chooses
or wants. The objective of the paper is to theo-
retically explore the meaning of self-organisa-
tion and emergence in complex co-operation
settings and to seek potential new theoretical
frames to address the phenomenon.
JOHDANTO
Julkisten palvelujen tuottaminen riippuu yhä
enemmän julkisen, yksityisen ja kolmannen
sektorin välisestä yhteistyöstä (co-operation).
Tutkimuskirjallisuudessa yhteistyötä kuvataan
erilaisin käsittein, kuten yhteistuotanto (co-pro-
duction), yhteisjohtaminen (co-management) ja
yhteishallinta (co-governance). Yhteistyön käsite
liittyy läheisesti esimerkiksi ’Governance’ (Peters
& Pierre 1998), ’New Public Service’ (Denhardt
& Denhardt 2007), ’Public-private partnership’
(Kernaghan 1993) ja ‘Public-Private-People
Partnership’ (Majamaa 2008) -hallintamallei-
hin. Yhteistyön yleisinä motiiveina julkis-yksi-
tyistä yhteistyötä käsittelevässä kirjallisuudessa
mainitaan tyypillisesti yhteiset tavoitteet, on-
gelmat ja menettelytavat (Hill 2001; Koivisto
2005). Yhteistyötä kuvaavien käsitteiden välillä
on painotuseroja, mutta tämän artikkelin nä-
kökulmasta olennaista on, että niissä kaikissa
on kysymys palvelutuotannon joustavuudesta
ja päätöksenteon legitimiteetistä. Yhteistyöhön
luotetaan, kun tavoitteena on palvelutuotan-
non tuottavuuden parantaminen, demografisiin
muutoksiin reagointi tai kansalaisten valinnan-
mahdollisuuksien lisääminen. Yhteistyön taus-
talla on käsitys eri toimijoiden toisiaan täyden-
tävistä ja korvaavista voimavaroista. Siinä missä
julkisen sektorin tehtävänä pidetään palvelujen
saatavuuden ja tasavertaisuuden varmistamista,
Hallinnon Tutkimus 32 (4), 284–300, 2013
ARTIKKELIT | JALONEN, LINDELL, PUUSTINEN & RAISIO 285
jestelmätason tuottavuudeksi, eivätkä yksittäiset
asiakaskohtaamiset tee koko palvelujärjestel-
mästä asiakaslähtöistä.
Tässä artikkelissa painopiste on niissä yh-
teistyön haasteissa, joita liittyy alhaalta ylös-
päin syntyviin organisoitumisen prosesseihin.
Yhteistyön haasteita tarkastellaan niin sano-
tun kompleksisuuslinssin (complexity lens) läpi.
Lähtökohtana on ajatus siitä, että eri toimijoi-
den vuorovaikutus voi aikaansaada kehitystä,
jota on vaikea ennakoida. Kompleksisuusteoree
ttisessa kirjallisuudessa edellä mainittua on ta-
pana kuvata itseorganisoitumisen (self organiza-
tion) ja ilmaantumisen (emergence) käsitteiden
avulla. Itseorganisoituminen ja ilmaantuminen
ovat myös yhteistyöhön olennaisesti kuuluvia il-
miöitä, jotka mahdollistavat – sekä hyvässä että
pahassa – kehityksen, jossa asioita vain tapahtuu
ilman näkyvää syytä. Tässä tutkimuksessa rajau-
dutaan yhteistyön kääntöpuoleen ongelmiin,
joissa itseorganisoituminen ja ilmaantuminen
johtavat epätoivottuun kehitykseen. Tavoitteena
on ymmärtää, miten itseorganisoituminen ja il-
maantuminen näkyvät yhteistyössä sekä miten
itseorganisoituminen ja ilmaantuminen voivat
johtaa kielteiseen lopputulokseen ja yhteistyö-
hön osallistuvien toimijoiden intentioista riip-
pumattomaan kehitykseen.
Artikkelin kontribuutiona on kompleksi-
suusteoreettiseen tulkintaan perustuva näkemys
yhteistyön kääntöpuolesta. Artikkeli täydentää
kompleksisuusajattelua analysoimalla itseor-
ganisoitumisen ja emergenssin kielteisiä seu-
rauksia. Artikkeli korjaa kompleksisuusajattelua
hyödyntävässä tutkimuksessa olevaa vinoumaa,
jossa itseorganisoituminen ja ilmaantuminen
nähdään pääsääntöisesti hyödyllisinä ilmiöi-
(Stewart & Ayres 2001; Teisman ym. 2009;
Morcöl 2010). Julkisten palvelujen osalta artik-
kelissa tuotetaan uutta tietoa niistä tekijöistä,
jotka voivat johtaa ei-toivottuihin ja ei-haluttui-
hin seurauksiin.
TUTKIMUKSEN TOTEUTTAMINEN
Artikkelin tutkimusotetta voidaan luonnehtia
laadulliseksi ja uusia näkökulmia avaavaksi, sil-
tavoitteena on kuvata, analysoida ja ymmär-
tää julkisen, yksityisen ja kolmannen sektorin
yhteistoimintajärjestelyihin liittyviä ongelmia.
Artikkelia varten ei ole erikseen kerätty empii-
nähdään markkinaehtoisesti toimivan yksityi-
sen sektorin toimijoiden tehtäväksi palvelutuo-
tannon tehokkuuden edistäminen. Kolmannen
sektorin tehtävänä on palvelujen täydentäminen
ja kansalaisyhteiskunnan vahvistaminen.
Yhteistyö voidaan ymmärtää toiminnaksi,
joka saa muotonsa ylhäältä alaspäin (top-down)
tapahtuvan ohjauksen ja alhaalta ylöspäin (bot-
tom-up) syntyvän organisoitumisen yhteisvai-
kutuksesta. Kysymys on kompleksisesta koko-
naisuudesta, jossa toimijoiden välisistä riippu-
vuussuhteista syntyy kehitystä, jota ei aina voida
jäännöksettömästi palauttaa yksittäisten toimi-
joiden tekemisiin (tai tekemättä jättämisiin).
Joustavuutensa, oletettujen tuottavuushyötyjen
sekä kansalaisten aktiivisuutta edistävien omi-
naisuuksien ohella yhteistyöhön näyttääkin
liittyvän piirteitä, jotka vaativat tarkempaa ana-
lysointia. Ehkä yhteistyö edustaa januskasvoista
kehitystä, jossa palvelujen tuottavuus- ja asia-
kaslähtöisyysvaateisiin vastaaminen synnyttää
uudenlaisia ja ennalta arvaamattomia poliittisia,
eettisiä, taloudellisia, kulttuurisia ja johtamiseen
liittyviä haasteita?
ARTIKKELIN TAVOITE
JA TUTKIMUSTEHTÄVÄ
Yhteistyöhön perustuvat ratkaisut on nähty
lukuisissa tutkimuksissa yhtenä varteenotet-
tavimmista tavoista uudistaa julkisia palveluja
(Brudney & England 1983; Ostrom 1996; Pestoff
2006; Bovaird 2007). Erityisesti hyvinvointi-
palveluissa yhteistyöhön on liitetty odotuksia
laadukkaammista ja asiakaslähtöisimmistä pal-
veluista sekä palvelutuotannon kustannuste-
hokkuudesta. Suosion taustalla voidaan nähdä
länsimaisten hyvinvointivaltioiden huoli palve-
lujen rahoituspohjan kestävyydestä. Myös pal-
velujärjestelmän legitimiteetin näkökulmasta
yhteistyötä voidaan pitää perusteltuna, sillä se
antaa kansalaisille ’äänen’ palvelujen kehittämi-
sessä ja edistää aktiivisen kansalaisyhteiskunnan
rakentumista (Cassia & Magno 2009).
Sen lisäksi, että erilaisten toimijoiden yh-
teistyö synnyttää nykyaikaisessa palvelutuotan-
nossa vaadittavaa joustavuutta, yhteistyöhön
sisältyy myös epäonnistumisen mahdollisuus.
Joustavuuden ohella yhteistyöhön perustuvat
toimintamallit voivat olla myös haavoittuvia.
Yksittäiset onnistumiset eivät aina muutu jär-
286 HALLINNON TUTKIMUS 4/2013
ristä aineistoa, vaan aineistona on käytetty tut-
kijoiden muissa tutkimushankkeissa1 keräämää
materiaalia. Sekundääriaineisto koostuu hy-
vinvointipalvelujen kanssa tekemisessä olevien
julkisen, yksityisen ja kolmannen sektorin orga-
nisaatioiden edustajien yksilö- ja ryhmähaastat-
teluista sekä tutkimushankkeissa hyödynnetyis-
dokumenteista. Eskolaa ja Suorantaa (1998)
mukaillen sekundääriaineistoa hyödynnetään
artikkelissa ”idealähteenä ja pohdinnan kataly-
saattorina”.
Menetelmällisesti artikkeli noudattelee
Yinin (2003) mallin ja empiiristen havaintojen
yhteensovittamisen-menetelmää (pattern mat-
ching). Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että
artikkelin teoreettisessa osassa muodostetaan
kohdeilmiötä koskeva tulkintakehys relevant-
tien kompleksisuuskäsitteiden ja -teorioiden
perusteella. Painopiste on itseorganisoitumisen
ja emergenssin käsitteissä. Empiirisessä osassa
viitekehyksen oikeellisuutta arvioidaan sekun-
dääriaineiston valossa.
Mallin ja empiiristen havaintojen yhteen-
sovittaminen toteutettiin kolmessa vaihees-
sa. Analyysin ensimmäinen vaihe koostui se-
kundääriaineiston alustavasta ryhmittelystä.
Tutkimushankkeissa syntyneestä aineistosta
etsittiin ilmiöitä ja teemoja, jotka näyttivät tut-
kijoiden esiymmärryksen ja tutkimustehtävän
kannalta relevanteilta. Käytännössä vaihe pi-
ti sisällään litteroitujen haastatteluaineistojen,
dokumenttien ja muistiinpanojen läpikäymis-
tä. Toisessa vaiheessa eri aineistojen havaintoja
pelkistettiin ja yhdistettiin yläluokkiin. Vaiheen
tavoitteena oli muodostaa näkemys siitä, miten
itseorganisoituminen ja emergenssi ”näkyvät”
eri aineistoissa. Tätä varten aineistosta etsittiin
teoreettisia käsitteitä mahdollisimman hyvin
ilmentäviä kuvauksia. Kolmannessa vaihees-
sa tapauskuvaukset koottiin lyhyiksi tarinoik-
si, joissa itseorganisoitumisen ja emergenssin
kääntöpuolta havainnollistettiin liittämällä
kirjallisuuden pohjalta luotu teoreettinen malli
useammasta tutkimushankkeesta koottuun em-
piiriseen aineistoon.
YHTEISTYÖ KOMPLEKSISENA TOIMINTANA
Yhteistyö ymmärretään artikkelissa laajasti toi-
mintamuodoksi, jossa julkisten palvelujen tuot-
taminen, tarjoaminen ja kuluttaminen tapahtu-
vat julkisen, yksityisen ja kolmannen sektorin
toimijoista sekä kansalaisista muodostuvassa
kokonaisuudessa. Perustelemme yhteistyön laa-
jaa tulkintaa ennen kaikkea tutkimustehtäväl-
lämme: uskomme, että ”yhteistyön kääntöpuo-
len ymmärtäminen” vaatii julkisen sektorin ja
kansalaistoiminnan tarkastelun ohella julkisen
sektorin sisäisen sekä julkisen, yksityisen ja kol-
mannen sektorin välisten suhteiden huomioi-
mista. Yhteistyön laaja tulkinta mahdollistaa sen,
että yhteistyö voidaan nähdä kompleksisena yh-
teistyöverkostona, jonka toimintaa ei voida ym-
märtää tarkastelemalla pelkästään yksittäisten
toimijoiden valintoja vaan olennaisempaa on
keskittyä yksittäisten toimijoiden välisistä vuoro-
vaikutussuhteista syntyvään kehitykseen. Koska
kysymys on toimijoiden välisten vuorovaikutus-
suhteiden piilevästä dynamiikasta (joka sisältää
samanaikaisesti mahdollisuuden sekä onnistu-
miseen että epäonnistumiseen), uskomme, että
kompleksisuusajattelu tarjoaa käyttökelpoisen
käsitteistön ja kielen, jonka avulla voidaan tun-
nistaa ja ymmärtää yhteistyön problematiikkaa.
Kompleksisuusajattelulla tarkoitamme mo-
nitieteellistä lähestymistapaa, jossa korostetaan
yksinkertaisten syy-seuraussuhteiden, lineaa-
risen kehityskäsityksen sekä asioiden hallitta-
vuuden ja ennustettavuuden sijaan kokonais-
valtaista, holistista ajattelua (Jalonen 2007). On
syytä huomioida, että kompleksisuus ei perustu
yhtenäiseen teoreettiseen kokonaisuuteen, vaan
se sisältää useita erilaisia teoreettisia suuntauk-
sia (Mitleton-Kelly 2003). Laajan teoriapohjan
johdosta kompleksisuustieteet ovat jakautuneet
kolmeen eri koulukuntaan. Reduktionistinen
kompleksisuustiede olettaa, että on mahdollista
luoda niin sanottu ”kaiken teoria” (Richardson
2008.) Ajattelu edustaa kovaa kompleksisuustie-
dettä, joka uskoo mallinnuksiin ja niiden selitys-
voimaan. Metaforinen koulukunta (Richardson
2008) nähdään reduktionistisen kompleksi-
suustieteen vastakohtana. Metaforien avulla
muodostettu ymmärrys auttaa ohittamaan
perinteisen tavan nähdä maailma mekanisti-
sena, järjestelmällisesti toimivana koneistona.
Kompleksisuusajattelu (Richardson & Cilliers
2001) on filosofinen keskitie kahden edellä mai-
nitun koulukunnan välissä ja pyrkii kriittiseen
reflektioon. Fokuksena on ymmärrys tietämyk-
sen vajavaisuudesta siitä, että emme koskaan
voi täysin ymmärtää todellisuutta. Tämä va-
ARTIKKELIT | JALONEN, LINDELL, PUUSTINEN & RAISIO 287
pauttaa kompleksisuusajattelun pyrkimästä
”kaiken teoriaan”.
Vuorovaikutussuhteet ja niihin liittyvä yllä-
tyksellisyys nähdään kompleksisuusajattelussa
luonnollisena ja olennaisena osana kaikkien
sosioekonomisten järjestelmien toimintaa.
Uskomme, että kompleksisuus on myös yhteis-
työn perusominaisuus ja yhteistyöhön osallis-
tuvien toimijoiden arkea. Pidämme kompleksi-
suusajattelua lupaavana kehyksenä kaikkeen yh-
teistyöhön liittyvien monimutkaisten vuorovai-
kutussuhteiden tarkasteluun ennen kaikkea siksi,
että se tarjoaa uudenlaisen kielen ja mallin sille,
mitä monissa eri toimijoiden yhteistyömalleissa
jo intuitiivisesti tehdään. Kompleksisuusajattelu
on yhteensopiva tutkimuksen ”punaisen lan-
gan” kanssa, jossa korostetaan yhteistyöhön
osallistuvien toimijoiden vuorovaikutuksen dy-
namiikkaa. Yhteistyön lisäarvo syntyy – tai jää
syntymättä – toimijoiden välisessä vuorovaiku-
tuksessa. Koska kompleksisuusajattelussa ei ole
kysymys yhdestä yhtenäisestä teoriakehyksestä,
myöskään hyödynnettävästä käsitteistöstä ei
ole olemassa tutkijoiden parissa yleisesti hy-
väksyttyä näkemystä. Kulloinkin hyödynnettävä
käsitteistö riippuu näkökulmasta ja tarkastelun
kohteesta. Tässä artikkelissa yhteistyön ongel-
mia lähestytään itseorganisoitumisen ja emer-
genssin käsitteiden avulla. Itseorganisoitumista
ja emergenssiä pidetään kompleksisuusajattelun
’ankkurikäsitteinä’ (Chiles ym. 2004).
ITSEORGANISOITUMINEN
JA ILMAANTUMINEN YHTEISTYÖHÖN
PERUSTUVASSA TOIMINNASSA
Yhteistyön kompleksisuus syntyy useiden teki-
jöiden yhteisvaikutuksesta, joista olennaisim-
mat ovat käsiteltävien ongelmien luonne sekä
kansalaisten ristiriitaiset odotukset ja vaatimuk-
set. Yhteistyöhön liittyy lähes poikkeuksetta
monenlaisia taloudellisia, poliittisia, sosiaalisia,
kulttuurisia ja eettis-moraalisia ulottuvuuksia,
mikä puolestaan johtaa siihen, että yhteistyöhön
osallistuvat toimijat muotoilevat ongelmat en-
sisijaisesti omista lähtökohdistaan käsin (Meek
& Newell 2005). Yhteistyöhön liittyviä ongelmia
ja niiden ratkaisuyrityksiä voidaan luonnehtia
pirullisiksi, sillä kysymys on ristiriitaisista tul-
kinnoista, useista erilaisista ja keskenään kilpai-
levista selitysmalleista sekä yksittäisten ongel-
mien ja ratkaisuyritysten kytkeytymisestä osaksi
laajempaa kokonaisuutta (Raisio 2010; Rittel &
Webber 1973). Yhteistyös yhdelläkään toimi-
jalla ei ole avaimia pirullisten ongelmien ratkai-
semiseksi, sillä tietoperustan ohella toimijoilta
puuttuu legitimiteettiä. Hieman kärjistäen voi-
daankin sanoa, että yhteistyö edustaa toimin-
tamuotona eräänlaista paradoksia, jossa komp-
leksisuuden hallintaan tarjotaan keinoja, jotka
itsessään lisäävät kompleksisuutta. Perustuuhan
koko yhteistyön idea logiikalle, jonka mukaan
toimijoiden toisiaan täydentävät ja korvaavat
voimavarat edistävät palvelujen tuottavuuden
ja asiakaslähtöisyyden parantamista, vaikka juu-
ri toimijoiden erilaiset näkemykset palvelujen
tuottavuuteen ja asiakaslähtöisyyteen vaikutta-
vista tekijöistä ovat omiaan lisäämään yhteis-
työn kompleksisuutta.
Kompleksisuustutkimuksen parissa edellä
esitetyn kaltaisiin paradokseihin ei liity eri-
tyistä arvolatausta. Ne nähdään tapahtumien
ja toimijoiden riippuvuussuhteista johtuviksi
luonnollisiksi ilmiöiksi, jotka heijastuvat tavalla
tai toisella kaikkien sosioekonomisten järjestel-
mien toimintaan. Kieltämisen sijaan olennai-
sempaa onkin paradoksien taustalla vaikutta-
vien mekanismien ymmärtäminen. Yhteistyön
paradoksien avaaminen edellyttää huomion
kiinnittämistä yhteistyöhön osallistuvien toimi-
joiden vuorovaikutuksen dynamiikkaan. Hyvän
tulkintakehyksen tämän ymmärtämiseen tarjoa-
vat juuri itseorganisoitumisen ja ilmaantumisen
käsitteet.
Itseorganisoitumisella tarkoitetaan toimi-
joiden kykyä synnyttää spontaania järjestystä
ilman keskitettyä ja ulkoista ohjausta tai kont-
rollia. Ihmisten muodostamissa järjestelmissä
itseorganisoitumisen perusta on toimijoiden
vuorovaikutuksessa välittämässä informaatios-
sa. Itseorganisoituminen voidaan kuvata epä-
lineaariseksi ketjuksi, jossa vuorottelevat kaaos
ja tasapaino. Itseorganisoitumisessa informaa-
tion lisäämistä seuraa aina jonkinasteinen ta-
sapainottomuus, jonka vähentämiseksi ihmiset
pyrkivät järjestämään ja vähentämään infor-
maatiota, mikä puolestaan merkitsee järjestel-
män uudelleen organisoitumista (Ståhle 2004).
Epälineaarisuudella viitataan mahdollisuuteen,
jossa sinällään vähäinen informaatio voi käyn-
nistää kokoaan suuremman ja syy-seuraussuh-
teiltaan yllättävän tapahtumaketjun. Toisinaan
288 HALLINNON TUTKIMUS 4/2013
epälineaarisuus voi näyttäytyä myös tietynlai-
sena jähmeytenä, jossa suuretkaan ponnistelut
eivät käynnistä erityisen merkittävää kehitystä.
Itseorganisoitumiseen liittyvä epälineaarisuus
mahdollistaa ilmaantumisen – prosessin, jos-
sa syntyy paitsi määrällisesti myös laadulli-
sesti jotakin enemmän (tai vähemmän) kuin
prosessien summien perusteella voisi olettaa.
Ilmaantumisessa on kysymys kehityksestä, jossa
asioita vain tapahtuu ilman yhtä näkyvää syytä.
ITSEORGANISOITUMISEN
JA ILMAANTUMISEN SYNNYTTÄMIÄ
ONGELMIA YHTEISTYÖHÖN
PERUSTUVISSA JULKISISSA PALVELUISSA
Julkisten palvelujen yhteistyötä käsittelevä kir-
jallisuus on enimmäkseen melko positiivisesti
värittynyttä (Osborne & Brown 2005; Skelcher
ym. 2005; Agranoff 2007; Klijn 2008). Vaikka
yhteistyön kriittinen arviointi onkin vähäistä ja
jäsentymätöntä, löytyy kirjallisuudesta joitakin
yhteisiä yhteistyön ei-toivottuja tuloksia kuvaa-
via piirteitä. Yhteistyön kipupisteitä ovat käsi-
telleet muun muassa Pestoff (2006) ja Bovaird
(2007). Esimerkiksi Bovairdin (2007) mukaan
yhteistyötä ei voida pitää yleispätevänä keinona,
jonka avulla julkisten palvelujen tuottamiseen
liittyvät haasteet ratkeaisivat ikään kuin itses-
tään. Ennemminkin yhteistyö muistuttaa tari-
nan ”harakkaa tervatulla katolla”: samalla kun
yhteistyö ratkaisee ongelman yhtäällä, aiheuttaa
se uuden ongelman toisaalla. Pestoff (2006) on
samoilla linjoilla arvellessaan, että yhteistyö
on parhaimmillaankin vain yhteiskunnallisten
pirullisten ongelmien osittaista kesyttämistä.
Ratkaisun sijaan ongelmat ovat vain saaneet uu-
sia muotoja. Taulukkoon 1 on koottu keskeisim-
piä kirjallisuudesta tunnistettuja yhteistyöhön
liittyviä ongelmia.
Kirjallisuudesta löytyvät ilmaantumisen ja
itseorganisoitumisen negatiiviset seuraukset
voidaan jakaa kahteen pääluokkaan. Ensinnäkin
kysymys voi olla kehityksestä, jossa yhteistyöhön
siirtyminen on merkinnyt kansalaisyhteiskun-
nan toimintaedellytysten rapautumista. Tähän
on vaikuttanut keskeisesti se, että vain osa kan-
salaisyhteiskunnan toimijoista on kyennyt hyö-
dyntämään itseorganisoitumiseen liittyviä mah-
dollisuuksia. Tällöin itseorganisoituminen voi
ilmentyä kehityksenä, jossa toimijoiden oma etu
on mennyt yhteiskunnan kokonaisedun edelle.
Tyypillisenä esimerkkinä tällaisesta kehityksestä
on NIMBY-ilmiö (not in my back yard). Kysymys
on ilmiöstä, jossa pieni joukko toimijoita vastus-
taa uudistusta, jossa tavoitellaan yhteiskunnan
kokonaisedun lisäämistä. Itseorganisoituminen
tuottaa kielteisiä seurauksia, kun yhteiskunnan
kokonaisetuun tähtäävä toiminta muodostuu
areenaksi, jossa toimijat valitsevat puolensa
sen perusteella, mikä on heidän omien välittö-
mien etujensa mukaista (Marion & Rogers 2011).
Vaikka alkuvaiheessa yhteiskunnallisten toimi-
joiden aktiivisuus näyttäytyykin usein myöntei-
senä kehityksenä, kysymys on itseorganisoitu-
misen pirullisesta puolesta, joka paljastuu vasta,
kun yksittäisistä oman edun tavoitteluyrityksistä
syntyy laajamittaisempaa yhteiskunnallista vas-
takkainasettelua. Seurauksena voi olla yhteisölli-
syyden ja solidaarisuuden vähenemistä (Hunter
2008). Pahimmillaan melko vähäpätöinenkin
kiista voi eskaloitua, saada uudenlaisia muotoja
ja tarttua myös muihin yhteiskunnallisiin kiis-
takysymyksiin.
Toisena haasteena ovat muutokset julkisen,
yksityisen ja kolmannen sektorin toimijoiden
välisissä yhteistyösuhteissa. Esimerkiksi yhteis-
kunnalliseen yrittäjyyteen ja vapaaehtoispohjalta
toimiviin kansalaisjärjestöihin liitetään nykyisin
monenlaisia odotuksia. Odotusten ja todellisten
tai koettujen mahdollisuuksien välillä vaikuttaisi
olevan kuitenkin kuilu. Esimerkiksi Salmikangas
(2004) on kiinnittänyt huomiota vapaaehtois-
järjestöjen työkuorman hallitsemattomaan
kasvuun ja perimmäisen toiminta-ajatuksen
hämärtymiseen. Tällä Salmikangas tarkoittaa
kehitystä, jossa alun perin vahvaan yhteisölli-
syyteen ja yhteiskunnalliseen ’hyvän tekemisen’
-missioon perustuvien vapaaehtoisjärjestöjen
toiminta on kasvaessaan ja laajetessaan saanut
professionaalisia piirteitä. Puhdas vapaaehtois-
toiminta on muuttunut eräänlaiseksi hybridiksi,
jossa palkatta toimivat vapaaehtoiset työsken-
televät rintarinnan erilaisilla hankerahoituksil-
la palkattujen työntekijöiden kanssa. Tämä on
johtanut tilanteeseen, jossa perinteinen tietyn
yhteisön hyväksi tehty vapaaehtoistoiminta on
alkanut muistuttaa ammattikuntien jatketta ja
julkisten palvelujen täydentäjää. Yksittäisissä
yhteistyösuhteissa tapahtuneet muutokset
ovat johtaneet ennakoimattomaan ja kielteisiä
seurausvaikutuksia saaneeseen systeemitason
ARTIKKELIT | JALONEN, LINDELL, PUUSTINEN & RAISIO 289
kehitykseen. Käytännössä tämä tarkoittaa esi-
merkiksi vapaaehtoistoimintaa ohjaavan eetok-
seen asteittaista murentumista. Tehokkaamman
palvelutuotannon sijaan seurauksena on ollut
vapaaehtoistoiminnan houkuttelevuuden -
heneminen ja julkisella rahoituksella toteu-
tettavien palvelujen kysynnän lisääntyminen.
Molemmissa edellä kuvatuissa kehityskuluissa
on kysymys itseorganisoitumiselle rakentuvasta
kielteisestä ilmaantumisesta – kehityksestä, jota
tapahtuu vaikkei sitä haluttaisikaan.
Vaikka emergenssin ja itseorganisoitumisen
kääntöpuolta onkin käsitelty kirjallisuudessa
melko vähän, uskomme, että juuri kielteisten
seurausten tarkastelun kautta voidaan saavut-
taa uutta ymmärrystä yhteistyön perimmäisistä
haasteista. Siksi seuraavissa alaluvuissa tarkas-
tellaan yksityiskohtaisemmin itseorganisoitumi-
sen ja ilmaantumisen eri muotoja suomalaisten
esimerkkien valossa.
Esimerkki 1: Yhteistyön rakenteelliset ongel-
mat hyvinvointipalvelujen uudistamisessa
Yhteistyön idea perustuu ajatukseen siitä, että
hyvinvointipalvelujen laadun ja saatavuuden
nimissä pyritään ratkaisuihin, joissa palvelu-
ja tuotetaan julkisen, yksityisen ja kolman-
nen sektorin toimijoiden välisenä yhteistyönä.
Yhteistyöllä voi kuitenkin olla myös kielteisiä
seurausvaikutuksia. Yhteistyön ei-toivottujen
ja koko yhteiskuntaa koskettavien seurausten
arviointiin erinomaisen tapausesimerkin tarjo-
avat Suomessa meneillään olevat kuntauudistus
KIELTEINEN SEURAUS KUVAUS
Kustannuksia ei todellisuudessa
ole karsittu vaan niitä on siirretty
paikasta toiseen
(Brudney 1984)
Yhteistyöhön suhtaudutaan kyynisesti keinona siirtää kustannuksia
julkiselta sektorilta kansalaisten kannettaviksi. Taloudellisten ja
muiden haasteiden ratkaisemisen sijaan yhteistyö osoittautuu
keinoksi lykätä ongelmia ja siirtää niitä toimijoilta toisille.
Itsekkyyden lisääntyminen
(Percy 1984)
Yhteistyö rakentuu kansalaisten omaehtoisen toiminnan varaan.
Mitä enemmän kansalaiset kokevat hyötyvänsä yhteistyöstä, sitä
enemmän heidän voidaan olettaa myös panostavan siihen. Ajan
oloon tämä voi kuitenkin vähentää yhteiskunnallista solidaarisuutta
ja yksittäisten eturyhmien etujen korostumista yhteiskunnan
kokonaisedun kustannuksella.
Ammattikuntien ja vapaaehtoisten
välinen konflikti (Crawford ym.
2004)
Vakiintuneiden ammattikuntien ja kouluttamattomien
vapaaehtoisten välille aukeaa todellinen tai koettu konflikti.
Vapaaehtoisten ja kokemattomien hyödyntäminen julkisten
palvelujen tuotannossa koetaan ammattikuntiin perustuvia
vallitsevia valta- ja organisaatiorakenteita uhkaavaksi tekijäksi.
Arvopohjaiset konfliktit
(Taylor 2003)
Julkisen, yksityisen ja kolmannen sektorin erilaiset arvopohjat
vaikeuttavat toteuttamiskelpoisten kompromissien aikaansaamista.
Yksinkertaistaen voidaan todeta, että siinä missä yksityisen sektorin
yritykset tavoittelevat voiton maksimointia, julkisen ja kolmannen
sektorin toimijoita ohjaavat tasa-arvo ja yhteiskunnallinen
vaikuttavuus.
Kansalaisyhteiskunnan kriisit
(Birchall & Simmons, 2004)
Yhteistyö voi institutionalisoituessaan murentaa
kansalaisyhteiskunnan perusteita ja heikentää vapaaehtoistyön
mielekkyyttä kansalaisten keskuudessa.
Taulukko 1. Kirjallisuudessa tunnistettuja yhteistyön kielteisiä seurauksia.
290 HALLINNON TUTKIMUS 4/2013
sekä sosiaali- ja terveyspalvelurakenneuudistus.
Seuraavassa esitetyt näkemykset pohjautuvat
ARTTU-arviointitutkimusohjelman puitteis-
sa toteutetun tapaustutkimuksen havaintoihin.
Tapaustutkimuksen kohteena olivat kaksi sosi-
aali- ja terveyspalvelujen yhteistoiminta-aluetta.
Molempien yhteistoiminta-alueiden perusta-
minen vuonna 2009 pohjautui lakiin kun-
ta- ja palvelurakenneuudistuksesta (169/2007).
Yhteistoiminta-alueiden toiminta osoittautui
liian vaikeaksi ja molemmat on tätä kirjoitetta-
essa jo purettu, toinen alkuvuonna 2011 ja toi-
nen alkuvuonna 2013.
Molemmat yhteistoiminta-alueet organi-
soitiin samojen periaatteiden mukaisesti. Mo-
lemmissa sovellettiin ns. isäntäkuntamallia, jos-
sa yksi kunta vastasi palvelujen järjestämisestä.
Yhteistoiminta-alueeseen kuuluvilla kunnilla oli
edustajansa hyvinvointipalvelujen tuottamista
valvovissa yhteisissä sosiaali- ja terveyslauta-
kunnissa. Nämä lautakunnat olivat myös osa
isäntäkuntien hallintorakennetta. Käytännössä
järjestely tarkoitti sitä, että kahta isäntäkuntaa
lukuun ottamatta muut kunnat olivat ulkois-
taneet sosiaali- ja terveyspalvelunsa ja kuntien
vaikutusmahdollisuudet rajautuivat pääosin
toimintaan yhteisissä sosiaali- ja terveyslauta-
kunnissa. Vaikka valtaosa keskeisistä toimijoista
näissä kahdessa ajallisesti lyhyiksi jääneissä yh-
teistoiminta-alueissa edustivatkin julkista sek-
toria, kysymys oli yhteistyöstä, joka mahdollisti
myös yksityisen ja kolmannen sektorin toimijoi-
den osallistumisen palvelujen tuottamiseen.
Pohjimmiltaan yhteistoiminta-alueita voi-
daan luonnehtia julkisten palvelujen tuotan-
toverkostoiksi (public service delivery net-
works) (Niiranen & Puustinen 2012; Niiranen
ym. 2013), joissa yhdistyvät kirjallisuudessa
kuvatut yhteistyön eri muodot, kuten yhteis-
tuotanto, yhteisjohtaminen ja yhteishallinta.
Verkostojen toiminnan onnistumisen on tut-
kimuksissa osoitettu riippuvan verkostoihin
kuuluvien toimijoiden välisistä vuorovaiku-
tussuhteista (Mitleton-Kelly 2004; Niiranen &
Puustinen 2012). Myös itseorganisoitumisen ja
ilmaantumisen perusta on verkoston sisäisessä
ja ulkoisessa kytkeytyneisyydessä sekä verkos-
ton toimijoiden välisissä riippuvuussuhteissa.
Tarkastelluissa yhteistoiminta-alueissa kuntien
väliset muodolliset suhteet konkretisoituivat
sosiaali- ja terveyslautakunnissa tehtävänä yh-
teistyönä. Tämän lisäksi toimijoita yhdistivät
toisiinsa lukemattomat epämuodolliset kytkök-
set. Epämuodollisten kytkösten korostuminen
muodollisten vaikuttamiskanavien sijasta saat-
toi johtaa vallan epäsymmetriseen jakautumi-
seen, jota edelleen vahvisti kahden isäntäkun-
nan rooli omien yhteistoiminta-alueidensa tosi-
asiallisina johtajina. Tämän arvioitiin johtavan
kielteiseen emergenttiin kehitykseen. Havainnot
ovat yhdenmukaisia muun muassa Provanin &
Kenisin (2007) verkostojen johtamista käsittele-
vien tutkimustulosten kanssa.
Yleisesti ottaen voidaan olettaa, että homo-
geenisissä verkostoissa toimijoiden arvopohjat
ovat samankaltaisia. Tämä vähentää arvopoh-
jaisten ristiriitojen eskaloitumisen riskiä. Siksi
olikin yllättävää, että molemmissa pääasiallisesti
julkisen sektorin toimijoista (kunnista) koostu-
vissa yhteistoiminta-alueissa nähtiin myös eri-
laisten arvopohjien aiheuttamia ongelmia. Erot
arvopohjissa heijastelivat kuntien erilaisia pa-
nostuksia hyvinvointipalvelujen eri osa-alueille.
Siinä missä yhdessä yhteistoiminta-alueen kun-
nassa panostettiin vanhuspalveluihin, saatettiin
saman yhteistoiminta-alueen toisessa kunnassa
painottaa lapsiperheille suunnattuja palvelu-
ja. Hyvinvointi- ja sosiaalipoliittisten painotus-
erojen lisäksi yhteistoiminta-alueiden yhteisen
arvopohjan muodostumista heikensi kuntien
harjoittama ”kotiinpäinveto”. Percyn (1984)
mukaan omien etujen (itsekäs) puolustaminen
selittää ison osan yhteistyön epäonnistumisista.
Todennäköistä on, että myös tutkittujen yh-
teistoiminta-alueiden purkautumiseen vaikutti
merkittävästi kuntien erilaisten intressien yh-
teensovittamisen vaikeus. (Ks. esim. Niiranen
ym. 2013.)
Yhteistoiminta-alueiden perustamista pe-
rustellaan ensisijaisesti suuruuden ekonomial-
la: osana isompaa kokonaisuutta kunta pystyy
tarjoamaan laadullisesti parempia tai tehok-
kaammin tuotettuja palveluja. Yhteistoiminta-
alueiden on arvioitu merkitsevän kunnille
myös parempaa riskienhallintaa. (Niiranen ym.
2013.) Suuruuden ekonomiaa kyseenalaistavat
tutkimukset esittävät melko yhdenmukaisesti,
että kysymys ei ole kustannusten vähenemises-
tä, vaan niiden siirtymisestä momentilta toiselle
(Brudney 1984). Tarkasteltujen yhteistoiminta-
alueiden kohdalla näytti siltä, että kysymys ei
ole ainoastaan kustannusten siirtämisestä pai-
ARTIKKELIT | JALONEN, LINDELL, PUUSTINEN & RAISIO 291
kasta toiseen. Päinvastoin palvelujen siirtämi-
sen yhteistoiminta-alueelle arvioitiin lisänneen
kustannuksia. Syy kustannusten lisääntymisestä
vieritettiin isäntäkuntien vastuulle.
Näkökulmasta riippuen yhteistoiminta-aluei-
den purkautumiselle löytyy erilaisia syitä. Yhtenä
mahdollisena selitysmallina pidämme sitä, että
tarkastelun kohteena olleilla yhteistoiminta-
alueilla ajauduttiin umpikujaan, koska niissä ei
ollut tilaa itseorganisoitumiselle ja myönteiselle
ilmaantumiselle. Tähän vaikutti nähdäksemme
ainakin se, että toimijoiden väliset muodolliset
suhteet olivat melko pinnallisia jättäen tilaa
epäviralliselle yhteistyölle, joka aikaansai yh-
teistoiminta-alueen näkökulmasta kielteistä ke-
hitystä. Erityisen selkeästi näkyvissä ollut vallan
epäsymmetria houkutteli kuntia itsekkääseen
oman edun tavoitteluun. Koska jokaisen yksit-
täisen kunnan toiminta heijastui toisten kuntien
toimintaedellytyksiin, seurauksena oli päätösten
ja toimintojen ketju, jossa sinällään pienet asi-
at saivat aikaan itsestään voimistuvaa kehitys-
tä. Kompleksisuusajattelun kielellä ilmaistuna
kysymys on alkuarvoherkkyydestä, jossa yksit-
täisten kuntien ja jopa yksittäisten ihmisten vi-
ralliset ja epäviralliset kannanotot käynnistivät
epälineaarisesti etenevän tapahtumaketjun, joka
päätyi molempien yhteistoiminta-alueiden pur-
kautumiseen.
Esimerkki 2: Innovaatiovaje yhteistyön enna-
koimattomana ja ei-toivottuna seurauksena
Yleisenä käsityksenä on, että hyvinvointipalve-
lujen tuottamiseen ja vaikuttavuuteen liittyvät
haasteet ratkeavat, kunhan hyvinvointisektorin
toimijat ovat riittävän innovatiivisia. Laajasti
ymmärrettynä yhteistyötä voidaan luonnehtia
systeemiseksi innovaatioksi (Geels, 2004), on-
han siinä kysymys kehityksestä, jossa useista toi-
mijoista koostuva sosiaalis-tekninen järjestelmä
löytää uuden tavan toimia (Valovirta & Hyvönen
2009). Julkisen, yksityisen ja kolmannen sek-
torin toimijoiden sekä kansalaisten integrointi
osaksi palveluntuotantojärjestelmää on loogista
myös innovaatiotutkimuksen piirissä tehtyjen
havaintojen näkökulmasta. Erilaisten toimijoi-
den osallistaminen on perusteltua avoimuutta
(Chesbrough 2003) ja käyttäjälähtöisyyttä (von
Hippel 2005) korostavan innovaatioparadigman
näkökulmasta. Innovointi on tietointensiivinen
prosessi (Rogers 2003), jossa toimijoiden yh-
teistyö on tarpeen myös siksi, että niin voidaan
vähentää informaation puutteesta ja kognitii-
vista rajoitteista syntyviä ongelmia (Jalonen &
Juntunen 2011). Tällä on kuitenkin kääntöpuo-
lensa: samalla kun yhteistyö edistää palvelujär-
jestelmän innovaatiopotentiaalia, lisää se järjes-
telmän kompleksisuutta, mikä voi puolestaan
johtaa kehitykseen, jossa innovaatiopotentiaali
jää käyttämättä.
Seuraavassa esitetyt näkemykset pohjautuvat
2010–2011 toteutetun ”Hyvinvointipalvelujen
arvoverkon johtaminen” -tutkimushankkeen
havaintoihin. Tässä artikkelissa käyttämässäm-
me esimerkissä tarkasteltiin Helsingin sosiaali-
viraston arvoverkon johtamista ja kehittämistä
erityisesti tuottavuuden ja innovaatioiden näkö-
kulmasta.
Itseorganisoituminen kuvataan tavanomai-
sesti dynaamiseksi prosessiksi, jossa entropian
lisääntyminen ajaa systeemin aluksi kaaosmai-
seen tilaan, josta vähitellen entropian vähenty-
misen kautta syntyy uusi järjestys (Prigogine &
Nicolis 1989). Sosio-ekonomisessa systeemissä,
kuten hyvinvointipalvelujärjestelmä, itseorga-
nisoitumisen käyttövoimana toimii informaa-
tio. Kysymys on järjestelmän kyvystä käsitellä
ja vaihtaa informaatiota ympäristönsä kanssa.
Ilman informaation mukanaan tuomaa entro-
piaa ja tasapainottomuutta systeemillä ei ole
mahdollisuutta organisoitua itsestään (Ståhle
2004). Itseorganisoitumisen näkökulmasta
informaatiolla onkin kaksi tehtävää: se lisää
samanaikaisesti sekä systeemin entropiaa ja
kaaoksen mahdollisuutta että systeemin vapaus-
asteita ja uusien toimintamallien kehittämistä.
Se onko lopputulos pelkkä kaaos vai uusi järjes-
tys, riippuu paljolti systeemin kyvystä omaksua
uutta informaatiota (Dewar & Dutton 1986)
ja muuttaa se innovaatioita edistäväksi tiedok-
si (Nonaka & Takeuchi 1995). Kun innovaatio
mielletään itseorganisoitumisessa ilmaantuvak-
si uudeksi järjestykseksi, voidaan myös palvelu-
järjestelmän innovatiivisuus määritellä siihen
kuuluvien organisaatioiden ja yksilöiden infor-
maatio- ja tietokäyttäytymisen funktioksi.
Kuten todettu, itseorganisoituminen voi
myös epäonnistua. Vaikka informaation lisään-
tyminen avaakin järjestelmälle uusia mahdolli-
suuksia, se ei tee sitä automaattisesti. Näin siksi,
että informaatio ei ole vain joukko reaalimaail-
292 HALLINNON TUTKIMUS 4/2013
man ilmiöitä kuvaavia tosiasioita, vaan kysymys
on myös informaation subjektiivisista tulkin-
noista ja ympäristössä avautuvien innovaatio-
mahdollisuuksien tunnistamisesta. Informaatio
on ensisijaisesti systeemin sisäinen ominaisuus
(Luhmann 1995). Sen sijaan, että ympäristöstä
siirtyisi informaatiota järjestelmään, ympäris-
koostuu tosiseikoista, herätteistä ja vihjeistä,
joille järjestelmä antaa merkityksiä omista läh-
tökohdistaan. Julkisen, yksityisen ja kolmannen
sektorin toimijoista muodostuvassa palvelu-
järjestelmässä toimitaan erilaisten tietovirto-
jen leikkauskohdassa, jossa on tasapainoiltava
monenlaisten, usein ristiriitaisten, odotusten
ja vaatimusten välillä. Palvelujärjestelmän tie-
toympäristö koostuu paitsi lainsäädännöstä ja
tilastoihin, selvityksiin sekä tutkimuksiin poh-
jautuvista ’tosiasioista, myös koko joukosta
arvopohjaisia mielipiteitä ja poliittisista syistä
esitettyjä väitteitä, jossa yksilöt havainnoivat,
keräävät ja tulkitsevat informaatioärsykkeitä
aikaisemman kokemuksensa perusteella (vrt.
Maula 2006). Kysymys on sekä informaation
puutteesta johtuvan epävarmuuden vähentämi-
sestä että informaation monitulkintaisuudesta
johtuvan epäselvyyden kohtaamisesta (Daft &
Lengel 1986; Jalonen 2013).
Valitettavasti lopputuloksena ei aina ole
”joukkojen viisaus” (Briskin ym. 2009), vaan
joskus epävarmuuden vähentämisyritykset voi-
vat johtaa kehitykseen, jossa uusi informaatio
koetaan mahdollisuuden sijaan olemassa olevia
valtasuhteita ja -rakenteita uhkaavaksi tekijäksi
(March 1994). Sen sijaan, että palvelujärjestel-
män toimijat kohtaisivat toisensa pyrkimykse-
nään tunnistaa kaaoksessa ilmaantuvia mah-
dollisuuksia, toimijoiden informaatio- ja tieto-
käyttäytymistä ohjaa vallitsevan olotilan var-
mistaminen. Avoimen ja käyttäjälähtöisen inno-
vaatioparadigman vastaisesti palvelujärjestelmä
käpertyy sisäänpäin. Seurausta voidaan kutsua
innovaatiovajeeksi. Innovaatiovajeessa on kysy-
mys pattitilanteesta, joka ei ole kenenkään edun
mukaista, mutta josta ei ole helppoa tietä ulos
(vrt. Brunsson 1985). Kompleksisuuskielellä
ilmaistuna kysymys on epäonnistuneen itse-
organisoitumisen pohjalta kehkeytyneestä
emergentistä järjestyksestä, jossa painopiste on
vakiintuneiden käytäntöjen uusintamisessa tai
enintään niiden vähittäisessä uudistamisessa.
Innovaatiovajetta poteva järjestelmä epäonnis-
tuu avoimuuden ja monimuotoisuuden hyö-
dyntämisessä – asioissa, jotka tutkimuskirjalli-
suuden valossa ovat välttämättömiä toimivalle
verkostolle (vrt. Ospina & Saz-Carranza 2010).
Sen lisäksi, että ilmaantuminen tarkoittaa yk-
sityisestä yleisempään suuntautuvaa kehitystä,
ilmaantumisessa muodostuva ylemmän tason
rakenne vaikuttaa ’takaisin’ yksittäisten osien
toimintaedellytyksiin. Esimerkiksi Blitz (1992)
on kuvannut ilmaantumisen ’kaksisuuntai-
suutta’ osuvasti ’laskevaksi syy-seuraussuhteek-
si’ (downward causation). Lukuisista keski-
näisriippuvuussuhteista ja kytköksistä johtuen
pienetkin ’väärintulkinnat’ voivat aikaansaada
epälineaarisesti etenevän kehityksen, joka joh-
taa Luhmannia (1995) mukaillen järjestelmän
innovaatiokyvyn tukkeutumiseen.
Esimerkki 3: Deliberatiivinen demokratia voi
sulkea ulkopuolelleen yhteiskunnan margi-
naaliryhmät
Osallistumista käsittelevä julkinen keskustelu on
usein melko pintapuolista. Demokratiaa uhkaa-
viin haasteisiin, kuten äänestämisaktiivisuuden
laskemiseen, päätöksenteon legitimiteettiongel-
miin ja jopa yhteiskunnalliseen apatiaan, hae-
taan tyypillisesti ratkaisua poliittisen osallistu-
misen kasvattamisesta. Näemme kuitenkin, että
kestävä ratkaisu ei löydy pelkästään poliittisen
osallistumisen lisäämisestä, sillä kysymys on
monimutkaisemmasta haasteesta. Vastaus ei eh-
kä löydykään demokratian parantamisesta, vaan
demokratian kääntöpuolen ja demokratiaan si-
säänrakennetun rajoittuneisuuden ymmärtämi-
sestä (Walsh 2011). Osallistumisen laadun ja
tasa-arvoisuuden sijaan osallistumisen määrää
korostava demokratia ei käsityksemme mukaan
johda itsestään tasa-arvoiseen yhteiskuntaan.
Tämän haasteen edessä on myös suosiotaan vii-
me vuosina kasvattanut deliberatiivinen demo-
kratiakäsitys (deliberative democracy).
Dialogi ja reflektio ovat deliberatiivisessa
demokratiateoriassa itseisarvoja, joiden arvioi-
daan edistävän yhteisymmärryksen saavut-
tamista perinteistä äänestämistä paremmin
(Chambers 2003). Deliberatiivinen demokratia-
käsitys rakentuu kolmen ominaisuuden varaan,
jotka ovat inklusiivisuus (inclusivity), delibe-
ratiivinen keskustelu (deliberative discussion)
ja aito vaikuttaminen (influence) (Carson &
ARTIKKELIT | JALONEN, LINDELL, PUUSTINEN & RAISIO 293
Hartz-Karp 2005). Inklusiivisuuden vaatimuk-
sella tarkoitetaan, että yhteisymmärrystä tavoi-
tellaan prosessissa, johon osallistuvat toimijat
edustavat yhteiskunnan tai kohderyhmän jäse-
niä mahdollisimman hyvin (Raisio & Vartiainen
2011). Deliberatiivisella keskustelulla viitataan
prosessiin, jossa erilaisia näkökulmia edustavilla
toimijoilla on aito mahdollisuus esittää mielipi-
teitä. Deliberatiivisessa keskustelussa mielipitei-
arvioidaan niiden sisältämien argumenttien
pohjalta eikä niiden esittäjien yhteiskunnalli-
sen aseman perusteella (Cohen & Fung 2004).
Aidolla vaikuttamisella tarkoitetaan puolestaan
toimijoiden kykyä vaikuttaa asioiden käsitte-
lyyn. Aidon vaikuttamisen sijaan vaarana on
osallistumisen illuusio (Raisio & Vartiainen
2011; Carson & Hartz-Karp 2005), jonka välttä-
minen riippuu paljolti poliittisten päättäjien ja
viranhaltijoiden toiminnasta ja sitoutumisesta
syntyneiden ratkaisujen täytäntöönpanoon.
Deliberaatioon perustuvaa demokratiakä-
sitystä vastaan on vaikea löytää kestäviä argu-
mentteja. Esimerkiksi Addis (2007) on osuvasti
kysynyt, että kuka voisi vastustaa toimintaa, jos-
sa hallintokoneiston ja kansalaisten tuottamaan
tietoon suhtaudutaan lähtökohtaisesti yhden-
vertaisesti ja jossa yhteiskunnallisia ongelmia
ratkotaan ”parhaan argumentin”-periaatteen
mukaisesti. Houkuttelevuudestaan huolimatta
deliberatiivisella demokratialla on kuitenkin
myös kääntöpuolensa. Yhteiskunnallisen ta-
sa-arvon ohella deliberatiivinen demokratia
sisältää mahdollisuuden kehitykseen, jossa jo
ennestään etuoikeutettujen ryhmien painoarvo
korostuu. Sen sijaan, että marginaalissa eläville
ryhmille tarjoutuisi uusia osallistumisen mah-
dollisuuksia, seurauksena voi olla kehitys, jos-
sa nämä ryhmät marginalisoituvat entisestään.
Tämä on vakavasti otettava uhka, sillä selvitys-
ten mukaan (OECD 2011) yhteiskunnallinen
eriarvoisuus on kasvamassa juuri länsimaissa,
joissa deliberatiiviseen demokratiaan liitetään
eniten mahdollisuuksia.
Tämä tuottaa sekä teoreettisia että käytän-
nöllisiä haasteita. Teorian näkökulmasta ilmei-
seksi kehittämiskohteeksi nousee deliberatiivi-
sen demokratiakäsityksen kriittinen tarkastelu
ja siinä erityisesti vaikuttamisen tasa-arvoisuu-
den problematiikka (Walsh 2011; Clifford 2012).
Käytännöllinen haaste tiivistyy puolestaan nii-
hin keinoihin, joilla varmistetaan, että deliberaa-
tioon osallistuvat toimijat edustavat tavoitel-
tavan kohderyhmän jäseniä mahdollisimman
hyvin. Edellä esitettyihin ongelmiin etsitään rat-
kaisua myös Suomen akatemian rahoittamassa
ja vuosina 2011–2014 toteutettavassa Ihmisen
ääni -tutkimushankkeessa. Hankkeen tavoit-
teena on tarkastella kriittisesti deliberatiivisen
demokratian soveltamismahdollisuuksia suo-
malaisessa kompleksisessa hyvinvointipalvelu-
jen kentässä.
Osana Ihmisen ääni-hanketta on tätä kir-
joitettaessa toteutettu kansalaisraadit kuudelle
toimijaryhmälle. Kansalaisraadin kohteina ovat
olleet nuoret (Raisio & Ollila 2011), yliopisto-
opiskelijat (Lindell & Raisio 2011), vammaiset
henkilöt (Raisio ym. 2011), ammattikorkeakou-
luopiskelijat (Hilli & Raisio 2012), ikäihmiset
(Vartiainen ym. 2012) sekä maahanmuuttajat
(Raisio 2013). Toimintamuotona kansalaisraa-
dilla tarkoitetaan satunnaisesti yhteen saatettua
ryhmää ihmisiä, jotka muodostavat edusta-
mansa kohdeväestön pienoismallin. Crosbyn ja
Nethercutin (2005) mukaan onnistunut kansa-
laisraati edellyttää ainakin laadukasta tietopoh-
jaa, vapaata ja tasa-arvoista keskustelua sekä riit-
tävästi aikaa. Raatilaisten pohdittavaksi tarjotta-
van tiedon on oltava punnittua ja koeteltua asi-
antuntijatietoa ilman poliittisia tarkoitusperiä.
Vapaan ja tasa-arvoisen keskustelun toteutumi-
selle on tärkeää, että raatilaisia suojellaan mie-
lipiteiden manipuloinnilta. Kansalaisraadeilla
perusideana on tuottaa rajatusta kohdeilmiöstä
perusteltuja näkemyksiä, joissa huomioidaan
myös niiden kansalaisten mielipiteet, jotka syys-
tä taikka toisesta jäävät perinteisimmissä vaikut-
tamisen muodoissa aliedustetuiksi. Esimerkiksi
vammaisten henkilöiden kokemustieto on to-
dettu arvokkaaksi, kun pohditaan esteettömään
liikkumiseen liittyviä kysymyksiä.
Kansalaisraatiin liittyy paljon potentiaalia.
Kuitenkin myös kansalaisraadilla on kääntö-
puolensa. Kansalaisraateihin osallistuvat ryhmät
eivät ole homogeenisiä entiteettejä, joita yhdis-
tää yksi tahto. Myös yhteiskunnallisesti margi-
nalisoituneissa ryhmissä voi esiintyä ryhmän si-
säistä marginalisoitumista. Esimerkiksi Edwards
(2008) on havainnut, että vammaisten henkilöi-
den osallistumisessa valkoihoiset pyörätuolia
käyttävät miehet ovat usein yliedustettuina.
Onnistuakseen kansalaisraadit edellyttävät-
kin huolellista valmistautumista ja raatilaisten
294 HALLINNON TUTKIMUS 4/2013
toimintaan vaikuttavien kulttuuristen tekijöi-
den huomioimista. Esimerkiksi nuorille suun-
natuissa kansalaisraadeissa on todettu tärkeäksi
muun muassa ryhmädynamiikkaan vaikutta-
vien tekijöiden (esim. ”jengiytyminen”) huo-
mioiminen käytännön toimenpiteiden suun-
nittelussa (Carson ym. 2004). Kansalaisraadin
vetäjien näkökulmasta triviaaleilta vaikuttavat
asiat voivat vaikuttaa dramaattisesti kansalais-
raadin toimintaan. Erityisesti joillakin nuorilla
osallistumisen kynnys voi yksilöllisten kehi-
tysvaiheiden johdosta nousta kohtuuttoman
korkeaksi. Monelta kantilta pohtimisen sijaan
vaarana on, että kansalaisraadin näkemys nou-
dattelee äänekkäimpien yksilöiden mielipiteitä.
Vastaavasti vammaisille henkilöille suunnattujen
kansalaisraatien suunnittelussa on varmistettava
muun muassa liikkumisen esteettömyys ja au-
diovisuaalisten esitysten käytettävyys. Ihmisen
ääni -hankkeessa kerättyjen kokemusten perus-
teella voidaankin sanoa, että kansalaisraatien
ja laajemminkin deliberatiivisen demokratian
inklusiivisuus edellyttää kulttuuristen tekijöi-
den huomioimisen ohella monien käytännöllis-
ten ja arkipäiväisiltä vaikuttavien tekijöiden mu-
kaan ottamista jo suunnitteluvaiheessa. Tässä
epäonnistuminen voi johtaa paradoksaalisesti
kehitykseen, jossa deliberatiivisen demokratian
muodot lisäävät – eivät vähennä – yhteiskunnal-
lisen osallistumisen epätasa-arvoisuutta.
Esimerkki 4: Yhteistyö ammatillisen identitee-
tin uhkaajana
Vapaaehtoisista ja palkatuista työntekijöistä
koostuvan organisaation johtaminen on tun-
netusti vaikeaa (Salmikangas 2004). Johtamisen
näkökulmasta haasteeksi nousevat muun mu-
assa motivoinnin, kannustamisen ja kontrollin
keinot. Miten motivoida ja kannustaa ihmistä,
joka jo lähtökohtaisesti on hyvin motivoitunut
tekemään vapaaehtoistyötä? Entä miten kont-
rolloida vapaaehtoistyöntekijän toimintaa, kun
tämä ei ole työsuhteessa eikä työnjohdon direk-
tio-oikeuden piirissä? Myös kannustinjärjestel-
män rakentaminen vapaaehtoisista ja palkatuis-
ta työntekijöistä koostuvalle organisaatiolle tuo
omat ongelmansa. Siinä missä vapaaehtoisten
toimintaa ohjaa tyydytys itse työstä, palkatut
työntekijät tekevät työtään ensisijaisesti palkkaa
vastaan. Sen sijaan, että edellä sanottu kertoisi
jotakin eri työntekijäryhmien työmoraalista,
motivointiin, kannustamiseen ja kontrollointiin
liittyvät haasteet heijastelevat vain niitä eroja,
joita palkatuilla työntekijöillä ja vapaaehtois-
työntekijöillä on erilaisten velvollisuuksien ja
oikeuksien suhteen.
Tässä alaluvussa esitetyt näkemykset pohjau-
tuvat ”Johtajana kaaoksen reunalla” -tutkimus-
hankkeessa kerättyyn tarina-aineistoon. Julkisen,
yksityisen ja kolmannen sektorin organisaati-
oilta kerättyjen tarinoiden yhteisenä nimittäjä-
oli, että niissä kaikissa käsiteltiin pirullisten
ongelmien kohtaamista organisaatioiden joka-
päiväisessä toiminnassa. Artikkelissa tarkaste-
lun kohteena oleva suurehko suomalainen or-
ganisaatio on tyypillinen kolmannen sektorin
toimija, jonka toiminta perustuu hyvinvointi-
palvelujärjestelmän aukkokohtien paikkaami-
seen ja vaihtoehtoisten palvelujen tarjoamiseen.
Organisaatiossa työskentelee sekä palkattuja
sosiaali- ja terveydenhuollon ammattilaisia että
vapaaehtoisia. Vapaaehtoistyöntekijöiden vas-
tuulla ovat suorittavan tason tehtävät, kun taas
palkatut työntekijät vastaavat hallinnollisista ja
työnjohdollisista tehtävistä.
Kohdeorganisaation keskeisenä haasteena
pidettiin palkattujen ja vapaaehtoisten työn-
tekijöiden vähäistä keskinäistä yhteistyötä ja
vuorovaikutusta. Tämä vaikeutti muun muassa
erilaisten suunnitelmien ja kehitysideoiden toi-
meenpanoa sekä organisaation yhteisen vision
muodostamista. Tavoitellun synergiaedun sijaan
kaksi erilaista työntekijäryhmää ja niihin liitty-
vät erot työn tekemisen motivaatioperustassa
vahvistivat kohdeorganisaation jakautumista
kahteen eri leiriin. Voidaan puhua myös koh-
deorganisaation ’siiloutumisesta. Siiloutuminen
näkyi konkreettisimmillaan viestintään, tie-
donkulkuun ja osaamisen jakamiseen liittyvi-
ongelmina. Siiloutumisesta koituvien ongel-
mien ratkaisemiseksi kohdeorganisaation johto
käynnisti sarjan toimenpiteitä, joiden yhteisenä
tavoitteena oli siiloja ylläpitävien organisatoris-
ten käytäntöjen purkaminen. Visiona oli, että
palkatut ammattilaiset työskentelisivät rinta-
rinnan vapaaehtoistyöntekijöiden kanssa. Kävi
kuitenkin päinvastoin, sillä palkatut työntekijät
– hoitajat, nuorisotyöntekijät, sosiaalityöntekijät
kokivat ammatillisen identiteettinsä uhatuksi.
Kohdeorganisaatio ajautui kriisiin, jota voidaan
selittää esimerkiksi Crawfordin ym. (2004) ha-
ARTIKKELIT | JALONEN, LINDELL, PUUSTINEN & RAISIO 295
vainnoilla siitä, että vapaaehtoisten ja kokemat-
tomien hyödyntäminen julkisten palvelujen tuo-
tannossa voidaan kokea ammattikuntiin perus-
tuvia vallitsevia valta- ja organisaatiorakenteita
uhkaavaksi tekijäksi. Johdon itsensä ilmaisema
ajatus ”silliparvesta kohti yhteistä päämäärää”
osoittautui turhan optimistiseksi. Yritykset vä-
hentää siiloutumista ja lisätä työntekijäryhmien
välistä yhteistyötä johtivat johdon yllätykseksi
päinvastaiseen kehitykseen. Pahimmillaan sii-
loutuminen oli eskaloitua sekä palkattujen että
vapaaehtoisten työntekijöiden turhautumisen ja
irtisanoutumisen kautta organisaation toimin-
takyvyn halvaantumiseen.
Tilanteen kriisiydyttyä kohdeorganisaation
muutosprosessin painopistettä siirrettiin tietoi-
sesti kohti yhteisen asiantuntijuuden ja keski-
näisen vuorovaikutuksen vahvistamista. Samalla
palkattujen työntekijöiden ja vapaaehtoisten
työntekijöiden välistä työnjakoa uudistettiin.
Olennaiseksi onnistumisessa muodostui se, että
palkatut ja vapaaehtoiset työntekijät vakuuttui-
vat siitä, että molempien osapuolien toiminta
on merkityksellistä ja vaativaa työtä, jossa kaikki
voivat hyödyntää myös omaa erityisosaamistaan.
Palkattujen työntekijöiden asiantuntijuus ilme-
ni kohdeorganisaatiossa uudistuksen myötä yhä
enemmän mentoroinnin ja fasilitoinnin muo-
dossa. Keskinäisriippuvuus kannusti osaamisen
ja hyvien käytäntöjen jakamiselle.
Jälkikäteen tarkasteltuna kahden (epäon-
nistuneen ja onnistuneen) muutosprosessin
välinen aika ilmentää hyvin yhteistyön kääntö-
puolta. Tilanteen kannalta vääränlaiset ratkaisut
– esimerkiksi ylhäältä-alaspäin johdetusta muu-
tosprosessista kiinnipitäminen – olisi todennä-
köisesti johtanut siiloutumisen vahvistumiseen
ja kahden työntekijäryhmän välisiin kiistoihin.
Kompleksisuuskielellä ilmaistuna johdon teke-
mät ratkaisut ennen kaikkea osallistava muu-
tosprosessi – loivat pohjan uuden toimintatavan
ilmaantumiselle ja toimijoiden erilaisuuteen pe-
rustuvalle itseorganisoitumiselle.
KESKUSTELU JA JOHTOPÄÄTÖKSET
Yhteistyöhön liitetään enimmäkseen positiivisia
odotuksia. Monissa tutkimuksissa on osoitettu,
että yhteistyön avulla voidaan lisätä palvelujen
tuottavuutta ja joustavuutta. Toisaalta useissa
tutkimuksissa on myös arvioitu, että yhteistyö
on vaativa organisointimuoto, joka voi synnyt-
tää uusia ongelmia. Tässä artikkelissa on käsitel-
ty nimenomaan yhteistyön kääntöpuolta. Neljän
erilaisen esimerkin valossa on tuotu esiin yhteis-
työhön liittyviä ongelmia, jotka ovat johtaneet
kehitykseen, jossa asiat ovat menneet toisin kuin
on alun perin suunniteltu. Artikkelissa hyödyn-
netyt tapausesimerkit ovat kirjoittajien tutki-
mushankkeista, joiden ensisijaisena tavoitteena
ei ole ollut yhteistyön tarkastelu. Yhteistyön
kääntöpuoli on tullut eräänlaisena sivutuot-
teena. Käsitellyt esimerkit kuitenkin osoittavat,
että yhteistyö ei ole yleispätevä ratkaisu julki-
sen palvelutuotannon ongelmiin. Kysymys on
monimutkaisesta toimintamuodosta, jonka ym-
märtäminen edellyttää teoreettisesti ja metodo-
logisesti monipuolista tutkimusta.
Väitämme, että tässä artikkelissa sovellettu
kompleksisuusajattelu muodostaa hyödyllisen
viitekehyksen yhteistyön tarkasteluun. Näemme,
että kompleksisuusajattelulle tyypillisten itse-
organisoitumisen ja ilmaantumisen käsitteiden
avulla voidaan lisätä ymmärrystä niistä tekijöis-
tä, jotka johtavat suunnitellun ja tapahtuneen
välisiin eroihin. Kompleksisuuslinssit auttavat
näkemään, miksi joissakin tapauksissa yhteis-
työhön osallistuvien toimijoiden vuorovaikutus
saa aikaan kokonaisuuden kannalta epätoivotta-
vaa kehitystä. Käsitellyt esimerkit puhuvat sen
puolesta, että yhteistyö on januskasvoinen ilmiö,
joka sisältää tavoiteltujen vaikutusten ohella
mahdollisuuden ei-toivottuihin ja kielteisiin
seurauksiin. Yhteistyö voi olla samanaikaisesti
sekä keino lisätä palvelutuotannon tuottavuutta
ja joustavuutta että syy uudenlaisten ja enna-
koimattomien ongelmien syntymiseen.
Batesonia (1936) ja Cameronia (1986) mu-
kaillen esitämme, että emergenssi ja itseorgani-
soituminen voivat käynnistää kehityksen, jota
voidaan luonnehtia käsitteellä schismogenesis’.
Schismogenesis voidaan johtaa Kreikan kielen
sanoista ’skhisma’, joka tarkoittaa ”jakautumis-
ta vastakkaisiin suuntiin” sekä ’genesis’, joka
merkitsee ”joksikin tulemista”. Kysymys on it-
seään vahvistavasta kielteisestä kehästä, jossa
systeemin yhden toimijan tai ominaisuuden
dominointi johtaa äärimmäisyyksiin estäen lo-
pulta koko systeemin toiminnan. Edellä mai-
nitun määritelmän mukaisesti ’schismogenesis’
voidaan suomentaa ’eskaloituvaksi eripuraksi’.
Kompleksisuusajattelun näkökulmasta ’eska-
296 HALLINNON TUTKIMUS 4/2013
loitunut eripura’ kertoo itseorganisoitumisen
epäonnistumisesta, jossa toimijoiden vuoro-
vaikutuksessa syntyvä kokonaisuus jää pienem-
mäksi kuin osiensa summa. Eskaloituva eripura
(schismogenesis) voi ilmetä kahdessa muodossa
(Cameron 1986). Täydentävässä eskaloituvassa
eripurassa (complementary schismogenesis)
on kysymys kehityksessä, jossa yhden toimi-
jan toiminta ’alistaa’ toista tavalla, joka estää
kokonaisuuden kannalta järkevän toiminnan.
Symmetrisessä eskaloituvassa eripurassa (sym-
metrical schismogenesis) puolestaan yhden toi-
mijan dominointiyritykset johtavat toimijoiden
keskinäiseen kilpailuun, mikä ajaa systeemin
lopulta epätasapainoon.
Eskaloituva eripura näkyi omalla tavallaan
kaikissa tämän artikkelin tapausesimerkeissä.
Innovaatiovajeesta kertovassa tapauksessa (esi-
merkki 2) kysymys oli Cameronin (1986) luo-
kittelun mukaisesta täydentävästä eskaloituvasta
eripurasta. Innovaatiovajeen perimmäinen syy
voidaan paikantaa valtaapitävien informaatio- ja
tietokäyttäytymiseen, jota ei niinkään ohjannut
halu nähdä ”asioita uudessa valossa”, vaan pyr-
kimys perustella ratkaisuja tiedolla, joka vahvisti
olemassa olevia organisaatio- ja valtarakenteita.
Täydentävästä eskaloituvasta eripurasta oli ky-
symys myös esimerkissä numero 4, jossa kol-
mannen sektorin organisaation palkatut työn-
tekijät kokivat ammatti-identiteettinsä uhatuk-
si. Palkattujen ja vapaehtoisten työntekijöiden
keskinäinen nokittelu oli johtaa organisaation
toiminnan halvaantumiseen. Eripura näkyi sel-
keimmin ongelmina vuorovaikutustilanteissa,
mutta myös epätietoisuutena koskien eri työn-
tekijäryhmien rooleja ja toimijoiden välisiä val-
tasuhteita. Myös deliberatiivisen demokratian
haasteista kertovassa esimerkissä (esimerkki 3)
voidaan nähdä täydentävästi eskaloituvan eripu-
ran siemeniä. Marginaaliryhmien ja yhteiskun-
nan vähäosaisten osallistumista tukemaan suun-
nitellut kansalaisraadit voivat huolimattomasti
toteutettuna kääntyä tarkoitustaan vastaan ja
johtaa kohderyhmiensä tilanteen heikkenemi-
seen entisestään. Sosiaali- ja terveyspalvelujen
yhteistoiminta-alueiden (esimerkki 1) tapauk-
sessa voidaan havaita ennen kaikkea symmetri-
sesti eskaloituvaa eripuraa. Isäntäkunta-periaate
ei johtanut toisten kuntien alistumiseen, vaan
niiden kapinointiin. Erilaiset palvelutarpeet ja
kuntien harjoittama kotiinpäinveto aikaansaivat
valtataistelua, joka johti lopulta yhteistoiminta-
alueiden purkautumiseen.
Kuten artikkelin esimerkit osoittavat, yh-
teistyön kääntöpuolet voivat ilmetä eri tasoilla.
Ensimmäisessä esimerkissä kysymys oli kun-
tien välisestä eripurasta, kun taas kolmannen
sektorin organisaation ongelmat johtuivat eri
työntekijäryhmien välille auenneesta eripuras-
ta. Artikkelin esimerkit vahvistavat siten komp-
leksisuusajattelun mukaista käsitystä siitä, että
minkä tahansa sosio-ekonomisen systeemin
ymmärtäminen edellyttää huomion kiinnittä-
mistä samanaikaisesti sekä kokonaisuuteen että
kokonaisuuden muodostavien elementtien väli-
siin vuorovaikutussuhteisiin. Huomionarvoista
on, että ”ymmärtäminen” ei tässä yhteydessä
tarkoita systeemin kehityksen ennakoimista.
Crameria (1979) mukaillen yhteistyö voidaan
nähdä esimerkkinä kompleksisesta ilmiöstä, jos-
sa osien väliset suhteet tekevät lopputuloksen en-
nakoimisen – ellei aivan mahdottomaksi – niin
ainakin vaikeaksi. Tämä merkitsee samalla yh-
teistyön johtamiselle melkoista haastetta. Viime
kädessä kysymys tiivistyy siihen, miten johtaa
kokonaisuutta, johon vaikuttavat osat ovat ”hä-
märän peitossa”. Hieman kärjistäen ilmaistuna
yhteistyöjärjestelyt muodostavat hyvinvointi-
sektorille ’mustia laatikoita’ – toimintojen ket-
juja, joiden olemassaolon kaikki tiedostavat ja
joihin liitetään paljon odotuksia, mutta joiden
rakentajat eivät itsekään aina ymmärrä, miksi
ne tuottavat sellaisia ratkaisuja kuin tuottavat.
Meadia (1967) mukaillen näistä järjestelyistä
vastaavien johtajien ja poliitikoiden onkin tasa-
painoiltava jatkuvasti paradoksin kanssa, jossa
heiltä odotetaan vastuunkantoa tilanteessa, joka
ei voi olla heidän hallinnassaan sanan tiukassa
merkityksessä.
Vaikka artikkelin tavoitteena ei olekaan yh-
teistyöhön liittyvien johtamiskysymysten pohti-
minen, artikkelin pohjalta voidaan esittää yksi
kehittämissuositus, joka kohdistuu sopimusoh-
jaukseen. Sopimusohjaus on yksi keskeisimpiä
yhteistyön johtamismekanismeja. Tältä osin pi-
dämme tärkeänä sopimusohjauksen kontekstin
ja päämäärän huolellista analysointia. Brownin
ym. (2008) ajatuksia hyödyntäen sopimusoh-
jaus voidaan jakaa kontekstin ja päämäärän
perusteella yksinkertaiseen (simple) ja mo-
nimutkaiseen (complex) sopimusohjaukseen.
Yksinkertaisessa sopimusohjauksessa osapuolten
ARTIKKELIT | JALONEN, LINDELL, PUUSTINEN & RAISIO 297
tehtävät ja tavoiteltavat tulokset voidaan määri-
tellä yksityiskohtaisesti ja yksiselitteisesti. Näissä
tilanteissa yhteistyötä vaanivan ’eskaloituvan
eripuran’ vaara voidaan estää selkeillä säännöil-
lä ja menettelytavoilla. Monimutkaisessa sopi-
musohjauksessa sekä tehtäviin että tavoitteisiin
liittyy epävarmuutta ja monitulkintaisuutta,
mistä johtuen kaikkia osapuolia tyydyttävien
ratkaisujen löytäminen on vaikeaa ja myös ’es-
kaloituvan eripuran’ vaara huomattavan ilmei-
nen (esimerkit 1, 2 ja 3). ’Eskaloituvan eripuran’
välttämiseksi esitämme, että monimutkaisissa
sopimusohjaustilanteissa ainoa kestävä ratkai-
su löytyy siitä, että eri osapuolet tunnustavat
keskinäisriippuvuussuhteensa (esimerkki 4).
Onnistuminen palvelujen tuottamisessa riippuu
toimijoiden välisen yhteistyön onnistumisesta.
Yhteistyön tavoitteiden ohella tärkeäksi muo-
dostuvat osallistumisen tavat. Mitä paremmin
sopimusohjaus rakentuu toimijoiden välisille
ja luottamukseen perustuvalle monimuotoiselle
ja monentasoiselle yhteistyölle, sitä todennäköi-
semmin yhteistyössä kyetään välttämään ’eska-
loituvaa eripuraa’ ja hyödyntämään itseorgani-
soitumiseen ja ilmaantumiseen liittyvää kehittä-
mispotentiaalia.
VIITTEET
1 Artikkelissa hyödynnetty aineisto on kerätty
seuraavista tutkimushankkeista:
1. ”Hyvinvointipalvelujen arvoverkon joh-
taminen”-tutkimuksen kohteena oli Helsingin
kaupungin sosiaaliviraston palvelujen tuottami-
sen arvoverkko ja sen johtaminen. Kaupungin
oma palvelutuotanto sekä ulkopuoliset palve-
luntuottajat muodostavat johtamisen kannalta
haasteellisen kokonaisuuden. Tutkimuksessa
lisättiin ymmärrystä arvoverkon johtamiseen
liittyvistä ongelmista ja mahdollisuuksista sekä
kehitettiin teoreettisia ja käytännöllisiä välineitä
arvoverkon johtamisen tueksi. Hankkeen lop-
puraportti ”Arvoverkkoa kokemassa Saaliina
tuottavuutta ja innovaatioita” on ladattavissa
osoitteessa: http://shop.kuntatyonantajat.fi/
product_details.php?p=2553 Ks. myös Laitinen
(2010).
2. ”Ihmisen ääni” -tutkimushankkeen ta-
voitteena on analysoida kansalaisten osallistu-
mista suomalaisen sosiaali- ja terveydenhuollon
uudistamiseen. Tutkimushanke on keskittynyt
erityisesti deliberatiivisen demokratian mal-
lien pilotointiin, analysointiin ja arviointiin.
Nelivuotista (2011-2014) Vaasan yliopiston so-
siaali- ja terveyshallintotieteen toteuttamaa han-
ketta rahoittaa Suomen Akatemia.
3. ’Johtajana kaaoksen reunalla-tutkimus-
hankkeessa tarkastellaan organisatoristen on-
gelmien pirullisuutta (wicked problem) sekä
teoreettisesti että käytännöllisesti. Hankkeessa
hyödynnetään kompleksisuusajattelun käsittei-
ja työkaluja, joiden avulla johtamista ja sen
ongelmia voidaan hahmottaa uudesta näkökul-
masta. Hankkeen tuloksia esitellään Vartiaisen,
Ollilan, Raision ja Lindellin (2013) kirjoittamas-
sa teoksessa.
4. ARTTU -arviointitutkimusohjelma analy-
soi vuosien 2007–2012 välillä toteutettua kunta-
ja palvelurakenneuudistusta. Ohjelman koor-
dinaatiosta vastasi Suomen Kuntaliitto ja siinä
oli mukana seitsemän yliopistoa sekä 40 tutki-
muskuntaa. Ohjelman rahoituksesta vastasivat
kunnat, Suomen Kuntaliitto, siihen osallistuneet
tutkimusorganisaatiot, useat ministeriöt sekä
Keva. Itä-Suomen yliopiston Sosiaali- ja terveys-
johtamisen laitos vastasi sosiaali- ja terveyspal-
velujen kehityksen arvioinnista. Kaikki ARTTU
-ohjelman tuottamat raportit ovat ladattavissa
osoitteessa: http://www.kunnat.net/arttu.
298 HALLINNON TUTKIMUS 4/2013
LÄHTEET
Addis, A. (2007). Constitutionalizing deliberative
democracy in multilingual societies. Berkeley
Journal of International Law, 25(2), 101–148.
Agranoff, R. (2007). Managing within networks:
Adding value to public organizations. Washington
D.C.: Georgetown University Press.
Bateson, G. (1936). Naven. Cambridge: Cambridge
University Press.
Birchall J. & Richard S. (2004). User power:
The participation of users in public services.
London: National Consumer Council.
Haettu sivulta: https://dspace.stir.ac.uk/bit-
stream/1893/3261/1/NCC071ft_user_power.
pdf, 19.4.2012
Blitz, D. (1992). Emergent evolution: Qualitative
novelty and the levels of reality. Boston: Kluwer
Academic.
Bovaird, T. (2007). Beyond engagement and par-
ticipation: User and community coproduction
of public services. Public Administration Review,
67(5), 846–860.
Briskin, A., Erickson, S., Ott, J. & Callahan, T.
(2009). The power of collective wisdom: And the
trap of collective folly. San Francisco: Berrett-
Koehler Publishers, Inc.
Brown, T., Potoski, M. & Van Slyke, D. (2008).
Simple and complex contracting. PA Times,
31(7), 6.
Brudney, J.L. & England, R.E. (1983). Toward a
definition of the coproduction concept. Public
Administration Review, 43(1), 59–65.
Brudney J. (1984). Local coproduction of serv-
ices and the analysis of municipal productivity.
Urban Affairs Quarterly, 19(4), 465–484.
Brunsson, N. (1985). The irrational organization.
Irrationality as a basis for organizational action
and change. Chichester: John Wiley & Sons.
Cameron, K. S. (1986). Effectiveness as paradox:
Consensus and conflict in conception of or-
ganizational effectiveness. Management Science,
32(5), 539–554.
Carson, L., Sargant, C. & Blackadder J. (2004).
Consult your community: A guide to run-
ning a youth jury. Sydney: NSW Premier’s
Department.
Carson, L. & Hartz-Karp, J. (2005). Adapting and
combining deliberative designs. Teoksessa Gastil,
J & Levine, P. (Eds.) The Deliberative Democracy
Handbook, (s. 120–138). San Fransisco, CA:
Jossey-Bass,
Cassia, F. & Magno, F. (2009). Public services co-
production: exploring the role of citizen ori-
entation. International Journal of Quality and
Service Sciences, 1(3), 334–343.
Chambers, S. (2003). Deliberative democratic
theory. Annual Review of Political Science, 6(1),
307–326.
Chesbrough, H. W. (2003). Open innovation: The
new imperative for creating and profiting from
technology. Boston: Harvard Business School
Press.
Chiles, T., Meyer, A., & Hench, T. (2004).
Organizational emergence: The origin and
transformation of Branson, Missouri´s musical
theatres. Organization Science, 15(5), 499–519.
Clifford, S. (2012). Making disability public in de-
liberative democracy. Contemporary Political
Theory, 11(2), 211–228.
Cohen, J. & Fung, A. (2004). The radical-demo-
cratic project. Swiss Political Science Review,
10(4), 23–34.
Cramer, F. (1979). Fundamental complexity. A
concept in biological sciences and beyond.
Interdisciplinary Science Reviews, 4(2), 132–139.
Crawford M., Rutter D. & Thelwall S. (2004). User
involvement in change management: A review of
the literature. London: Imperial College.
Crosby, N. & Nethercut D. (2005). Citizens juries:
Creating a trustworthy voice of the people.
Teoksessa Gastil, J. & Levine, P. (Eds.) The delib-
erative democracy handbook, (s. 111–119). San
Fransis-co, CA: Jossey-Bass.
Daft, R. L. & Lengel, R. H. (1986). Organizational
information requirements, media richness and
structural design. Management Science, 32(5),
554–571.
Denhardt, J.V. & Denhardt, R.B. (2007). The new
public service: Serving, not steering. New York:
M.E. Sharpe.
Dewar, R. D. & Dutton, J. E. (1986). The adoption
of radical and incremental innovations: An
empirical analysis. Management Science, 32(11),
1422–1433.
Edwards, C. (2008). Participative urban renewal?
Disability, community, and partnership in
New Labour’s urban policy. Environment and
Planning, 40(7), 1664–1680.
Eskola, J. & Suoranta, J. (1998). Johdatus laadulli-
seen tutkimukseen. Tampere: Vastapaino.
Geels, F.W. (2004). Understanding system inno-
vations: A critical literature review and a con-
ceptual synthesis. Teoksessa Elzen, B., Geels, F.
& Green, K. (Eds.) System innovation and the
transition to sustainability: Theory, evidence and
policy, (s. 19–47). Cheltenham: Edward Elgar.
Hazy, J. K., Goldstein., J. A. & Lichtenstein, B. B.
(2007). Complex systems leadership theory. New
perspectives from complexity science on social
ARTIKKELIT | JALONEN, LINDELL, PUUSTINEN & RAISIO 299
and organizational effectiveness. Mansfield:
ISCE Publishing.
Hill, S. (2001). Public sector partnership and
Public/voluntary sector partnerships: The
Scottish experience. Teoksessa Johnson, G. &
Scholes, K. (Eds.) Exploring public sector strat-
egy, (s. 216–231). New York: Prentice Hall.
Hilli Y. & Raisio H. (2012). Raatilaisena avautui
konkreettinen mahdollisuus vaikuttamiseen.
Medibothnia-projekti Suomen ensimmäisen
ammattikorkeakouluopiskelijoiden kansa-
laisraadin toteuttajana. AMK-lehti Journal
of Finnish Universities of Applied Sciences,
1/2012.
von Hippel, E. (2005). Democratizing innovation.
Cambridge: The MIT Press.
Hunter, D. (2008). The health debate. Bristol: The
Policy Press.
Jalonen, H. (2007). Kompleksisuusteoreettinen tul-
kinta hallinnollisen tehokkuuden ja luovuuden
yhteensovittamisesta kunnallisen päätöksen-
teon valmistelutyössä. Julkaisu 693, Tampere:
Tampereen Yliopistopaino Oy.
Jalonen, H. (2013). Systeemisen innovaation omak-
sumisen tiedonhallinnalliset haasteet. Hallinnon
Tutkimus, 32(2), 95–112.
Jalonen, H. & Juntunen, P. (2011). Enabling in-
novation in complex welfare service systems.
Journal of Service Science and Management, 4(4),
401–418.
Kernaghan, K. (1993). Partnership and public ad-
ministration: conceptual and practical consid-
erations. Canadian Public Administration, 36(1),
57–76.
Klijn, E-H. (2008). Governance and governance
networks in Europe. Public Management Review,
10(4), 505–525.
Koivisto, R. (2005). Sosiaalipalvelujen yhteistoi-
minnallisuus kunnallisissa strategioissa. Acta
Wasaensia, Vol. 10 of Acta Wasaensia. Vaasa:
Vaasan yliopisto.
Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta,
9.2.2007/169 http://www.finlex.fi/fi/laki/ajan-
tasa/2007/20070169
Laitinen, I. (2010). Tietoperustainen johtaminen
– Case Helsinki. Acta nro 216. Helsinki: Suomen
Kuntaliitto.
Lindell J. & Raisio H. (2011). Vaasan yliopiston
opiskelijoiden kansalaisraati Loppuraportti.
Vaasa: Vaasan yliopisto.
Luhmann, N. (1995). Social systems. Stanford, CA:
Stanford University Press.
Majamaa, W. (2008). The 4th P – People – in ur-
ban development based on public-private-people
partnership. Helsinki: Teknillinen korkeakoulu.
Marion, O. & Rogers J. (2011). Public engagement
for public education: Joining forces to revital-
ize democracy and equalize schools. Stanford:
Stanford University Press.
March, J. G. (1994). Organizational information
requirements, media richness and structural
change. Management Science, 32(5), 554–571.
Maula, M. (2006). Organizations as learning systems.
`Living composition´as an enabling infrastructure.
Amsterdam: Elsevier.
Mead, G. H. (1967). Mind, self and society. Chicago:
Chicago University Press.
Meek, J. X. & Newell, W. H. (2005). Complexity,
interdisciplinary and public administration: im-
plications for integrating communities. Public
Administration Quarterly, 29(3), 321–349.
Mitleton-Kelly, E. (2003) Ten principles of com-
plexity and enabling infrastructures. Teoksessa
Mitleton-Kelly, E. (Ed.) Complex systems and
evolutionary perspectives on organizations: The
application of complexity theory to organizations,
(s. 23–50). Pergamon.
Mitleton-Kelly, E. (2004). The information sys-
tems professionals as a hermit of plural ration-
alities, information rejection and complexity.
Innovation: The European Journal of Social
Sciences, 17(4), 289–323.
Morcöl, G. (2010). Issues in reconceptualising
public policy from the perspective of com-
plexity theory. Emergence: Complexity and
Organization, 12(1), 52–60.
Niiranen, V. & Puustinen, A. (2012). Local govern-
ment and services in flux. Restructuring the gov-
ernance of health and social services in Finland.
Paper presented at XVI IRSPM Conference in
Rome, Italy 11.-13.4.2012. Saatavilla http://
www.irspm.net/publications/viewcategory/70-
23-local-governance.html.
Niiranen, V. & Puustinen, A. & Zitting, J. &
Kinnunen J. (2013). Sosiaali- ja terveyspalvelut
kunta- ja palvelurakenneuudistuksissa. Paras-
ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 25, ACTA
245. Helsinki: Itä-Suomen yliopisto ja Suomen
Kuntaliitto.
Nonaka, I. & Takeuchi, K. (1995). The knowledge
creating company: How Japanese companies cre-
ate the dynamics of innovation. Oxford: Oxford
University Press.
OECD (2011). Divided we stand: Why inequality
keeps rising. OECD Publishing, Paris.
Osborne, S. & Brown, K. (2005). Managing change
and innovation in public service organizations.
London & New York: Routledge.
Ospina, S. M. & Saz-Carranza, A. (2010). Paradox
and collaboration in network management.
Administration & Society, 42(4), 404–440.
Ostrom, E. (1996). Crossing the great divide:
300 HALLINNON TUTKIMUS 4/2013
Coproduction, synergy and development. World
Development, 24(6), 1073–1087.
Percy S. (1984). Citizen participation in the co-
production of urban services. Urban Affairs
Quarterly, 19(4), 431–446.
Pestoff, V. (2006). Citizens and co-production of
welfare services. Childcare in eight European
countries. Public Management Review, 8(4),
503–519.
Peters, P.G. & Pierre, J. (1998). Governance without
government? Rethinking public administration.
Journal of Public Administration Research and
Theory, 8(2), 223–243.
Prigogine, I. & Nicolis, G. (1989). Exploring com-
plexity: An introduction. New York: Freeman.
Provan, K. & Kenis, P. (2007). Modes of network
governance: Structure, management and ef-
fectiveness. Journal of Public Administration
Research and Theory, 18, 229–252.
Raisio, H. (2010). Embracing the wickedness of
health care - Essays on reforms, wicked problems
and public deliberation. Acta Wasaensia 228.
Social and Health Management 5. Vaasa: Vaasan
yliopisto.
Raisio H. & Ollila S. (2011). Se keskustelu oli kaikkein
oleellisin juttu ja kivoin: Pienryhmäkeskustelut
nuorten kansalaisraadissa. Teoksessa Mäntylä,
N. (toim.) Lapset ja nuoret yhteiskunnan toimi-
joina, (s. 106–121). Vaasa: Vaasan yliopistopai-
no.
Raisio H., Valkama K. & Peltola E. (2011). Kun
tuntee, ettei oo ihan vielä tarpeeton tässä yh-
teiskunnassa – Kansalaisraati voimaantumisen
mahdollistajana. Perusturva 4, 24–25.
Raisio H. & Vartiainen P. (2011). Osallistumisen il-
luusiosta aitoon vaikuttamiseen: Deliberatiivisesta
demokratiasta ja kansalaisraatien toteuttamises-
ta Suomessa. Helsinki: Suomen Kuntaliitto.
Raisio H. (2013) Enklaavideliberaatio osana deli-
beratiivista demokratiaa: Kokemuksia maahan-
muuttajien kansalaisraadista. Teoksessa Ollila,
S. & Raisio, H. (toim.) Hyvinvointijärjestelmät
muuttuvassa toimintaympäristössä, (s. 344–360).
Vaasa: Vaasan yliopistopaino.
Richardson, K. A. (2008). Managing complex
organizations: Complexity thinking and the
science and art of management. Emergence:
Complexity and Organization, 10(2), 13–26.
Richardson, K. & Cilliers, P. (2001). What is com-
plexity science? A view from different direc-
tions. Emergence: Complexity and Organization,
3(1), 5–23.
Rittel, H. & Webber, M. (1973). Dilemmas in a
general theory of planning. Policy Sciences, 4(2),
155–169.
Rogers, E. M. (2003). Diffusion of innovations.
5 painos. New York: Free Press.
Salmikangas A-K. (2004). Nakertamisesta hanke-
toimintaan. Studies in sport physical education
and health, 95. Jyväskylä: Jyväskylä University
Press.
Skelcher, C., Mathur N. & Smith, M. (2005). The
public governance of collaborative spaces:
Discourse, design and democracy. Public
Administration, 83(3), 573–596.
Stacey, R. D. (2007). Strategic management and
organisational dynamics: The challenge of com-
plexity to ways of thinking about organisations.
London: Prentice Hall.
Stacey, R. (2010). Complexity and organizational
realities: Uncertainty and the need to rethink
management after the collapse of investment
capitalism. London: Routledge.
Stewart, J. & Ayres, R. (2001). Systems theory and
policy practice: An exploration. Policy Sciences,
34(1), 79–94.
Ståhle, P. (2004). Itseuudistumisen dynamiikka.
Systeemiajattelu kehitysprosessien ymmärtämi-
sen tukena. Teoksessa Sotarauta, M. & Kosonen,
K-J. (toim.) Yksilö, kulttuuri, innovaatioympä-
ristö. Avauksia aluekehityksen näkymättömään
dynamiikkaan, (s. 222–255). Tampere: Tampere
University Press.
Taylor M. (2003). Public policy in the community.
Houndmills: Palgrave Macmillan.
Teisman, G. R., van Buuren, A. & Gerrits, L. (2009)
(Eds.) Managing complex governance systems:
Dynamics, self-organisation and co-evolution in
public investments. London: Routledge.
Valovirta, V. & Hyvönen, J. (2009). Julkisen sek-
torin innovaatiot ja innovaatiotoiminta. Sekto-
ritutkimuksen neuvottelukunta.
Vartiainen P., Mäkinen E., Ollila S. & Raisio H.
(2012). Deliberatiivinen käänne lähidemokra-
tiassa: Ikäihmisten näkemyksiä osallistumisesta.
Futura, 31(4), 5–15.
Vartiainen P., Ollila S., Raisio H. & Lindell J. (2013).
Johtajana kaaoksen reunalla: Kuinka selviytyä
pirullisista ongelmista. Helsinki: Gaudeamus.
Walsh, D. (2011). Women’s rights in democratizing
states: Just debate and gender justice in the pub-
lic sphere. Cambridge: Cambridge University
Press.
Yin, R. K. (2003). Case study research. Design and
methods. Applied Social Research Methods
Series. Thousand Oaks: Sage.
Thesis
Full-text available
Tässä tutkimuksessa analysoitiin sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoimintaalueiden hallinnan verkostojen johtajuutta kompleksisuusteoreettisessa viitekehyksessä hyödyntäen monimenetelmällistä verkostotutkimusta. Tutkimuksessa sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alueet ymmärretään kompleksisina hallinnan verkostoina, jolloin keskeiseksi niiden analysoinnissa muodostuu verkoston suhderakenteen kuvaaminen sekä näiden rakenteellisten erityispiirteiden yhteys verkoston johtajuuteen. Empiirinen tutkimus toteutettiin tapaustutkimuksena vuosien 2014-2015 aikana. Tutkimusaineisto muodostuu verkostokyselyllä kerätystä määrällisestä aineistosta sekä laadullisesta teemahaastatteluaineistosta. Verkostokysely analysoitiin sosiaalisen verkostoanalyysin menetelmin ja haastatteluaineisto teoriaohjaavan sisällönanalyysin avulla. Tutkimustulokset osoittavat, että sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alueen hallinnan verkostossa korostuvat institutionaalisen kehyksen ja toimijaan liittyvien attribuuttien ohella erityisesti verkoston suhderakenne, kytkeytyneisyys, toimijoiden moniroolisuus, toimintakenttien limittäisyys ja uppoutuneisuus sekä yhteenkietoutuneisuus. Tätä taustaa vasten johtajuus verkostossa näyttäytyy paradoksaalisena, eikä sillä voida selkeästi sanoa olevan yhtä johtajaa. Verkoston välitöntä rakennetta on mahdollista tarkoituksellisesti muokata, mutta yhteenkietoutuneisuudessa muodostuu koko verkoston toimintaan kontrolloimattomuutta. Johtajuus näyttäytyy kollektiivisena ja ilmaantuvana paradokseissa manöveroimisena.
Book
Full-text available
This volume offers a new and very different approach to exploring leadership, one based on the new sciences of complexity. What we are calling “Complex Systems Leadership Theory” posits that leadership can be enacted through any interaction in an organization. Far from being the sole province of managers and executives, we contend leadership is an emergent phenomenon within complex systems. As such, exploring the meaning and implications of “emergent” is one of the major issues taken up by the chapters in this book. Through advances in computational modeling and non-linear dynamics, the interactions which generate leadership can be “tracked” in a much more rigorous way, enabling managers to better understand and encourage those dynamics of interaction which prove to have beneficial effects on the organization. Overall, we see a Complex Systems Leadership Theory as the core of a new era in leadership studies; introducing and furthering this new era are the primary goals of the present volume. This
Book
In the three decades to the recent economic downturn, wage gaps widened and household income inequality as measured by GINI increased in a large majority of OECD countries. This occurred even when countries were going through a period of sustained economic and employment growth. This report analyses the major underlying forces behind these developments. It examines to which extent economic globalisation, skill-biased technological progress and institutional and regulatory reforms have had an impact on the distribution of earnings. The report further provides evidence of how changes in family formation and household structures have altered household earnings and income inequality. And it documents how tax and benefit systems have changed in the ways they redistribute household incomes. The report discusses which policies are most promising to counter increases in inequalities and how the policy mix can be adjusted when public budgets are under strain. "Analyses rely on simple statistical techniques that are accessible to a large readership... the graphic and charts are of great help to gain a quick visual grasp of the various issues addressed."
Article
In this article, the contributions that Michael Thompson has made to the development of cultural theory are laid out. This is done by highlighting the ways in which Thompson has built upon the grid-group analysis of Mary Douglas. Thereafter, it is shown how cultural theory is compatible with, and can be strengthened by, the complexity theories that have been formulated within the natural sciences. The resulting theoretical framework is then applied to explain the persistent cultural gap between the business planning and the information systems (IS) departments within companies. It will be argued and demonstrated that the IS professional can usefully be understood as following the views and practices characteristic of the hermit, as defined in cultural theory.
Article
This article discusses some of the core concepts of complexity theory and their applications in understanding public policy processes. It is argued that complexity theorists should adopt the insights of Giddens's structuration theory to make meaningful contributions to public policy theory. Issues in articulating a complexity theory of public policy are discussed. Particularly the issues in defining policy systems and understanding self-organizational processes are highlighted. The implications of emergence are elaborated. It is argued that irreducibility and social causation are problematic concepts and that Giddens's concepts of duality of structure and distanciation can help solve the conceptual problems in the applications of them in public policy.