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Les défis de la future politique régionale européenne 2014-2020 : on prend les mêmes et on recommence ?

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La politique de cohésion de l’Union Européenne (UE) a fêté ses vingt années d’existence en 2009. La mise en place de cette politique part du constat que les forces du marché ne sont pas nécessairement suffisantes pour réduire de façon significative les disparités régionales. L'UE a alors construit cet outil de solidarité financière entre États membres avec l'objectif d'améliorer la compétitivité des régions défavorisées et de corriger les déséquilibres régionaux.
Territoires européens : régions, États, Union
Les défis de la future politique régionale
européenne 2014-2020 : on prend les mêmes
et on recommence ?
Publié le 04/03/2014 - Géoconfluences
Auteur(s) : Sébastien Bourdin, enseignant-chercheur en Géographie et Développement
Territorial, Ecole de Management de Normandie Institut du Développement Territorial
La politique de cohésion de l’Union Européenne (UE) a fêté ses vingt années d’existence en
2009. La mise en place de cette politique part du constat que les forces du marché ne sont pas
nécessairement suffisantes pour réduire de façon significative les disparités régionales. L'UE a
alors construit cet outil de solidarité financière entre États membres avec l'objectif d'améliorer
la compétitivité des régions défavorisées et de corriger les déséquilibres régionaux.
Le Traité de Rome (1957) rappelait déjà « la nécessité d’un développement harmonieux en
réduisant l'écart entre les différentes régions et le retard des moins favorisés ». Développée
par étapes depuis 1975, la politique régionale européenne finance des programmes de
développement dont bénéficient les régions de l’UE « en retard de développement » ou « en
difficulté structurelle », selon la terminologie officielle.
La réduction des disparités régionales est également la condition de la réussite du marché non
plus commun mais unique. La convergence des niveaux de vie doit permettre de garantir une
concurrence loyale à l’intérieur de l’espace européen. Ainsi, n’est-il pas étonnant de constater
que la grande réforme de la politique régionale de 1988 [1] correspond précisément avec la
volonté d’achèvement du marché unique (Acte unique, 1986). Les grands Objectifs ont connu
des évolutions, mais le principe n’a pas changé. Depuis sa création, cette politique a gardé
comme buts de réduire les disparités régionales, restructurer les économies des régions, créer
de l’emploi et stimuler l’investissement privé. L’UE n’a jamais renoncé à l’objectif de faire
profiter de sa prospérité l’ensemble de ses citoyens, dans la perspective d’un idéal dont
certains perçoivent les contours d’un « modèle européen ».
Pour la période de programmation 2000-2006, 213 milliards d’euros ont été affectés à cette
politique, soit près de 35 % du budget de l’Union, représentant 0,45 % de son PNB. La part
du budget allouée à la politique régionale n’a quasiment pas bougé (35,7 %) durant la période
de programmation suivante 2007-2013, pour un montant total de 347 milliards d’euros. Il
s’agit du second poste budgétaire le plus important après la Politique Agricole Commune
(PAC). Or, l’élargissement à douze pays – dont le PIB moyen par habitant est inférieur à 43 %
de celui de l’Europe des Quinze remet en cause les équilibres budgétaires sur lesquels
repose le financement de la politique régionale européenne, comme d'ailleurs celui de la PAC.
L'intégration des douze nouveaux États-membres [2] bouleverse aussi la répartition des Fonds
structurels distribués par l'UE, puisque 53 % des montants sont revenus aux pays entrants.
Toutefois, en même temps, des aides transitoires ont été accordées aux régions qui se sont
trouvées brusquement enrichies en moyenne [3] par l’intégration de régions en grande
difficulté.
Les élargissements successifs de l’Union européenne de 6 à 28
Source : Toute l'Europe.eu
Évolution de la répartition des Fonds structurels par État entre les périodes 2000-2006 et 2007-2013
Source : DG Regio. Calculs : S. Bourdin.
Note : les données de 2006-2013 sont manquantes pour le Portugal et la Bulgarie.
Les dix régions européennes ayant reçu le plus de fonds structurels
Source : DG Regio. Calculs : S. Bourdin., A. Peyre.
Les négociations sur la période de programmation 2014-2020, qui se sont déroulées sur fond
de crise budgétaire en Europe, ont creusé le fossé entre pays dits contributeurs nets ils
versent plus d’argent qu’ils n’en reçoivent et les pays bénéficiaires nets, un peu comme si la
logique Thatcher [4] s’était propagée. Ainsi, on a vu s'opposer les pays partisans d’une
dépense publique limitée (Royaume-Uni, Allemagne, Danemark, Finlande, Pays-Bas) et les
pays prônant une augmentation au pire, un maintien du budget européen alloué à la
politique régionale (pays de l'Europe centrale et orientale ainsi que la Grèce ou encore le
Portugal).
À l'issue de ces négociations, la Commission européenne a proposé une nouvelle
architecture de la politique régionale européenne pour 2014-2020. On cherche surtout
aujourd’hui à ne plus saupoudrer les aides européennes, mais, au contraire, à les concentrer
sur les régions les plus en retard. L’objectif est désormais de répartir les aides, non plus sur la
base d’un zonage des territoires éligibles, mais selon des priorités thématiques devant
permettre d’améliorer la compétitivité de l’Europe dans un contexte de concurrence
internationale accrue. Cet « earmarking » [5] établi par le Conseil européen de décembre
2005, prônant alors une concentration des Fonds de la politique de cohésion sur les objectifs
de la stratégie de Lisbonne pose un réel problème pour les nouveaux pays entrants. Selon ce
principe, pour 2014-2020, les Fonds alloués devront financer des projets dans les thématiques
de la stratégie Europe 2020 telles que la recherche et le développement technologique,
l’innovation, les énergies renouvelables, les transports alternatifs à la route, etc. Or, ces
projets ne répondent pas aux exigences de rattrapage et de restructuration économique des
pays de l'Europe centrale et orientale (PECO). Il existe un réel décalage entre les thématiques
soutenues financièrement par les Fonds européens et la nécessité pour les PECO de
reconvertir leur industrie, construire des routes, relancer l’emploi.
Complément 1 : La stratégie Europe 2020
Cette stratégie succède à la stratégie de Lisbonne et vise à promouvoir une croissance
intelligente, durable et inclusive dans l’Union européenne. Elle se décline selon trois priorités
et cinq objectifs (source : Commission européenne).
Europe 2020 : trois priorités ou « moteurs de la croissance »
une croissance intelligente : développer une économie fondée sur la connaissance et
l'innovation ;
une croissance durable : promouvoir une économie plus efficace dans l'utilisation des
ressources, plus verte et plus compétitive ;
une croissance inclusive : encourager une économie à fort taux d'emploi favorisant la
cohésion sociale et territoriale.
Europe 2020 : cinq objectifs pour mettre en œuvre ces priorités
taux d’investissement dans la Recherche et le développement (R&D) : améliorer les
conditions de la recherche et veloppement (R&D), afin, en particulier, de porter à 3
% du PIB le niveau cumulé des investissements publics et privés dans ce secteur ;
taux d’emploi : remonter le taux d'emploi à au moins 75 % contre 69 % aujourd'hui ;
environnement : réaffirmer les objectifs de l'Union européenne en matière de lutte
contre le changement climatique (dits "20/20/20"), qui sont déjà parmi les plus
ambitieux du monde (y compris le fait de porter à 30 % la réduction des émissions si
les conditions adéquates sont remplies) ;
inclusion sociale : réduire le taux de pauvreté de 25 %, ce qui reviendrait à faire sortir
de la pauvreté 20 millions de personnes ;
éducation et enseignement supérieur : améliorer les niveaux d'éducation en réduisant
le taux d'abandon scolaire à 10 % et en portant à 40 % la proportion des personnes de
30 à 34 ans ayant obtenu un diplôme de l'enseignement supérieur ou atteint un niveau
d'études équivalent.
Avec le passage progressif de la notion de cohésion à celle de compétitivité, on peut se
poser la question de savoir si l’on n’assiste pas là, à la fin de la péréquation européenne.
Autrement dit, la Commission européenne serait-elle en train d’abandonner un mécanisme de
compensation qui vise à réduire les écarts de richesse entre les différentes régions pour un
nouveau système de redistribution conditionné par des critères qui visent à mettre en
concurrence les régions...qui n’ont pas toutes les mêmes armes ? me si les PECO sont
actuellement entrés dans un processus de décentralisation/régionalisation, la bureaucratie reste
encore assez lourde à mobiliser. En outre, certains pays de l’Est où le processus de
régionalisation est engagé depuis un certain temps maintenant, comme en Pologne auront
moins de mal à gérer ces problèmes que d’autres PECO encore fortement ancrés dans un
système étatique et centralisé, comme la Bulgarie [6]. Le principe de compétitivité entraîne
bien des différenciations territoriales puisque certains espaces bénéficieront, lors de la
préparation des programmes, d'atouts en termes de capacités et d’ingénierie administratives
qui leur permettront de se développer plus rapidement. L’expérience des programmes de pré-
adhésion PHARE [7] et ISPA [8]a montré qu’il ne suffisait pas de mettre à disposition des
crédits, pour que ceux-ci soient utilisés. Dans ce contexte, la faible capacité d’absorption des
nouveaux États-membres risque d'apporter un argument idéal aux ministres des Finances des
pays contributeurs : à quoi bon alimenter des budgets qui ne sont pas utilisés ?
Éligibilité aux Fonds structurels pour les périodes de programmation 2014-2020
Source : DG Regio
La nouvelle carte d'éligibilité des régions pour les Fonds structurels a été réalisée par la
DG Regio à l’occasion de la refonte de la politique de cohésion pour la période 2014-
2020. La DG Regio est une direction générale de la Commission européenne missionnée pour
gérer la politique régionale et urbaine dans le sens d'un renforcement de la cohésion
économique, sociale et territoriale de l'UE. Cette carte a été produite afin d’éclairer les
différents acteurs impliqués dans la gestion des Fonds européens sur l’éligibilité des régions
européennes au titre de la nouvelle politique de cohésion. Il s’agit d’une simulation sur les
nouveaux critères qui ont été définis au préalable en concertation par les différents États.
La carte délivre un double message. D’abord un message informatif puisqu’elle permet de
voir quelles seront les régions concernées par les différents types de financements et jusqu'à
quelle hauteur (les régions les « plus développées » toucheront potentiellement moins de
Fonds que les autres). Ensuite, un message plus politique puisque cette carte est le résultat des
négociations au cours desquelles chaque pays s’est battu de sorte qu’un maximum de ses
régions perçoive un maximum de financements (et donc que les couleurs soient les plus
foncées possibles pour son pays sur la carte).
Au sortir des négociations, on arrive donc à cette carte avec trois classes de légende qui
correspondent chacune à une éligibilité possible pour chaque région de se faire financer ses
projets en cohérence avec le fléchage des aides européennes. Parmi les nouveautés de cette
future période de programmation on compte le passage de trois à deux objectifs et le fait que,
désormais, des régions dont le PIB est compris entre 75 % et 90 % de la moyenne
communautaire pourront toucher des Fonds de cohésion (voir le tableau ci-dessous). De ce
point de vue, la France s’en sort plutôt bien dans la définition des nouveaux principes
budgétaires (avec de nombreuses régions considérées comme « en transition » - en rose
intermédiaire sur la carte) alors que l’Allemagne, la Grèce ou encore l'Espagne voient leurs
enveloppes budgétaires fondre respectivement de 9,2 ; 6,5 et 11,1 milliards d’euros.
Comparaison des politiques régionales européennes 2007-2013 et 2014-2020
Source : DG Regio
Éligibilité aux Fonds structurels pour les périodes de programmation 2007-2013
Source : DG Regio
À la comparaison de la carte de la dernière période de programmation (ci-contre) et de celle
qui va débuter (ci-dessus), on s’aperçoit que des « gions en transition » ont émergé de
l’espace centre-oriental. Cela signifie que les financements dont elles ont bénéficié seront
revus à la baisse dans la période 2014-2020. Il s’agit essentiellement des régions
métropolitaines (Prague, Budapest, Varsovie, Bratislava) qui se sont développées de manière
spectaculaire en captant des flux migratoires, économiques et financiers (IDE et Fonds de la
politique de cohésion).
Ainsi Prague s'est ouverte à la fois à la curiosité des touristes mais aussi à l'activité des
hommes d'affaires. Sa localisation privilégiée en Europe a attiré de nombreux investisseurs si
bien que de nombreux parcs industriels et centres commerciaux ont vu le jour. Quant à
Budapest, elle est devenue une « porte européenne » également très bien connectée au réseau
des grandes métropoles européennes, et a su utiliser ses capacités locales pour accueillir les
investisseurs. Bratislava, située à proximité immédiate de l'Autriche et sur le corridor
danubien, a profité des Fonds européens pour améliorer son accessiblité par les réseaux de
transports. Varsovie, à l'inverse de Bratislava, est éloignée de l'Europe des Quinze.
Néanmoins, elle se situe sur le corridor Berlin-Moscou et peut être aussi une « porte
européenne » pour les flux Nord-Sud entre Finlande et pays baltes et le reste de l'Europe
centrale et orientale. Parmi tous les PECO, seule la Pologne, avec la liaison Varsovie-Silésie
et les accès au port baltique de Gdansk, dispose d'axes verticaux dont l'amélioration a été
largement financée par le FEDER.
Finalement, la carte de simulation des régions qui pourront être aidées pour 2014-2020 n'est
pas sensiblement différente de celle de la période de programmation 2007-2013... à ceci près
que les objectifs de financement des projets ayant changé, les régions en retard seront en
concurrence directe avec les régions les plus développées dans la course aux Fonds... on prend
les mêmes et on recommence ? Pas tout à fait !
Complément 2 : Un exemple de programme soutenu par le FEDER 2007-2013 en France : le tramway du
Havre
Fonds européen : FEDER
Période de programmation : 2007-2013
Programme opérationnel régional de Haute-
Normandie, orientation « transports :
accessibilité et compétitivité »
Financement de l'UE : 52 384 500 €, soit 21
% de l'investissement total.
Depuis quelques années, la CODAH (Communauté d’Agglomération Havraise) souhaite
réduire l’usage de l’automobile en renforçant le maillage territorial de l’offre de transports
alternatifs. À cette fin, elle a élaboré un plan de modernisation qui met en place une Ligne
Express Régionale (LER) entre le centre-ville du Havre, Montivilliers et Harfleur, un centre
d’échange multimodal (train, cars, bus, taxis).
C'est dans ce cadre qu'a été acté le choix définitif du tracé du tramway en 2009, suite à un
processus de concertation des habitants de la CODAH. La desserte a été maximisée de sorte
que, aujourd’hui, un tiers de la population de l’agglomération havraise est située à moins de
cinq minutes d’une station de tramway. Le tramway facilite ainsi les mobilités urbaines entre
la plage, le centre-ville du Havre, la gare et deux quartiers défavorisés de l’agglomération
(Mont-Gaillard et Caucriauville).
En outre, le tramway a permis de repenser l’urbanisme et les aménagements du centre-ville
(éclairage public, parcours verts, pistes cyclables, rénovation des abords de la plage, etc.). Le
tramway constitue également un outil important de la politique de la ville : il participe
doublement au désenclavement de deux quartiers de grands ensembles classés en Zone
Urbaine Sensible (ZUS) et pour ce qui concerne Mont-Gaillard en Zone Franche Urbaine
(ZFU). En effet, il ouvre matériellement le quartier sur la ville en améliorant de manière très
significative son accessibilité, et il l'ouvre aussi symboliquement en agissant sur les
représentations et les pratiques spatiales des habitants.
Le tracé des lignes de tramway
L'étude du tracé en 2009
Source : CODAH
Le tramway à Caucriauville
Premier essai du tramway en septembre 2012
Source : 76Actu
Notes
[1] Cette réforme met en place des « Objectifs » classant en quelque sorte les régions en retard
selon leurs problèmes.
[2] La Croatie étant exclue à l’époque.
[3] comme le Hainaut ou la Corse.
[4] "I want my money back" Margaret Thatcher, 1979, au sommet de Dublin
[5] Ce concept émanant de la Commission européenne fait référence au ciblage des Fonds
européens sur les thématiques restreintes de la stratégie de Lisbonne et date de 2005.
|6] Pour en savoir plus : Boulineau E, Coudroy de Lille L., Rey V. (2004), L’élargissement de
l’Union Européenne : réformes territoriales en Europe centrale et orientale, Paris,
L’Harmattan.
[7] Le programme PHARE (initialement « Pologne Hongrie Aide à la Reconstruction
Économique ») était un dispositif d’intervention dont le but était d’apporter une assistance
technique facilitant le retour des pays concernés à l’économie de marché. Il s’élevait à 7,59
milliards d’euros distribués entre 1990 et 1997.
[8] Le programme ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession Instrument
structurel de préadhésion) avait pour but de faciliter la reprise des acquis communautaires
dans les domaines de l'environnement (approvisionnement en eau potable, traitement des eaux
usées, gestion des déchets solides, pollution de l'air) et des transports (voies ferrées, routes,
ports et aéroports, transport durable et changement modal). Il s’élevait à 10,9 milliards
d’euros.
Pour compléter :
Ressources bibliographiques :
Boulineau E. (2004), « État, territoires et maillage. La construction de l'État bulgare
en Europe », Géoconfluences - publié le 07/06/2004
Boulineau E, Coudroy de Lille L., Rey V. (2004), L’élargissement de l’Union
Européenne : réformes territoriales en Europe centrale et orientale, Paris,
L’Harmattan.
Boulineau E, et Suciu M, (2008), « Décentralisation et régionalisation en Bulgarie et
en Roumanie : les ambiguïtés de l'européanisation », L'Espace Géographique, n°4, pp.
349-363
Bogalska-Martin E., 2005, « L’État polonais. Dix années de changement. Tentatives
de bilan »,, in Bensahel L. et Marchand P. (dir.), Les régions de Russie à l'épreuve des
théories et pratiques économiques, L’Harmattan.
Chavance B. (coord.), 2004, L'Europe centrale face au grand élargissement :
L'Europe centrale et balte dans l'intégration européenne, L'Harmattan, coll. "Pays de
l'Est", Paris.
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121-141
Dall'Erba S. Guillain R. et Le Gallo, 2008. Fonds structurels, effets de débordement
géographique et croissance régionale en Europe, Revue de l'OCDE, vol. 104, pp. 241-
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DATAR, 2010. La cohésion territoriale en Europe, DATAR, La Documentation
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structurels européens. Un bilan d’étape, Revue de l’OFCE, n° 73, avril, pp. 161-196
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Recherches sur l’Administration Locale en Europe - Pour le Parlement européen
Parlement européen (2011), Réduire la bureaucratie pour stimuler l'absorption des
fonds structurels, Communiqué de presse de la session plénière du PE - Politique
régionale − 27-09-2011
et sur l'absorption des Fonds structurels et de cohésion: enseignements tirés en vue de
la future politique de cohésion de l'UE - 25 juillet 2011
Sénat (2012), La Bulgarie et la Roumanie: la transition inachevée, Rapport
d'information n° 717 (2011-2012) de MM. Simon SUTOUR, Michel BILLOUT, Mme
Bernadette BOURZAI, M. Jean-François HUMBERT et Mme Catherine MORIN-
DESAILLY, fait au nom de la commission des affaires européennes, déposé le 26
juillet 2012
Stierle-Von Schütz U. et alii, 2008. Regional economic policy in Europe, Elgar
Ressources en ligne :
Les sites officiels :
- La politique régionale européenne sur Toute l'Europe, le portail en ligne
d'information sur les questions européennes
- InfoRegio, la politique régionale européenne sur le site de la Commission
européenne
- La politique régionale européenne sur Euractiv.fr, le portail français des acteurs du
débat européen
- Europe en France, le portail des Fonds européens en France
sur Géoconfluences :
- L'Europe entre associations, alliances et partenariats. L'état de l'Union européenne,
de la zone euro, de l'espace Schengen et de l'Otan au 1er janvier 2014, Pascal Orcier,
2014
- La politique de cohésion de l'UE (2007-2013) : nouvelles mesures et nouveaux défis
après les derniers élargissements, Sylviane Tabarly, 2007
Sébastien BOURDIN,
Enseignant-Chercheur en Géographie et Développement Territorial
Ecole de Management de Normandie Institut du Développement Territorial
conception et réalisation de la page web : Marie-Christine Doceul,
pour Géoconfluences, le 20 mars 2014
Pour citer cet article :
Sébastien Bourdin, « Les défis de la future politique
régionale européenne 2014-2020 : on prend les mêmes et on
recommence ? », Géoconfluences, 2014, mis en ligne le 20
mars 2014
URL : http://geoconfluences.ens-lyon.fr/informations-
scientifiques/dossiers-regionaux/territoires-europeens-
regions-etats-union/corpus-documentaire/les-defis-de-la-
future-politique-regionale-europeenne-2014-2020-on-prend-
les-memes-et-on-recommence-1
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Pologne Hongrie Aide à la Reconstruction Économique ») était un dispositif d'intervention dont le but était d'apporter une assistance technique facilitant le retour des pays concernés à l'économie de marché. Il s'élevait à 7,59 milliards d'euros distribués entre
  • Phare Le Programme
Le programme PHARE (initialement « Pologne Hongrie Aide à la Reconstruction Économique ») était un dispositif d'intervention dont le but était d'apporter une assistance technique facilitant le retour des pays concernés à l'économie de marché. Il s'élevait à 7,59 milliards d'euros distribués entre 1990 et 1997.