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Las empresas de Economía Social en la Ley 5/2011, de 29 de marzo.

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Artículo publicado en Revista de derecho de sociedades, ISSN 1134-7686, Nº 38, 2012 , págs. 245-280
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Las empresas de economía social en
la ley 5/2011, de 29 de marzo1
ISABEL-GEMMA FAJARDO GARCÍA
Profesora Titular Derecho Mercantil
Universitat de València
SUMARIO
I. LA ECONOMIA SOCIAL COMO SECTOR ECONÓMICO ................................................................ 2
II. ANTECEDENTES DE LA LEY ......................................................................................................... 5
1. Antecedentes mediatos ........................................................................................................ 6
2. Antecedentes inmediatos ................................................................................................... 12
III. RAZONES QUE JUSTIFICAN LA APROBACIÓN DE LA LEY DE ECONOMIA SOCIAL. .................. 14
IV. LA ECONOMIA SOCIAL EN LA LEY 5/2011 .............................................................................. 16
1. Concepto de economía social. ............................................................................................ 17
1.1. La economía social como conjunto de actividades o empresa. ................................... 18
1.2. Los fines de las empresas de economía social. ............................................................ 20
2. Principios orientadores. ...................................................................................................... 30
2.1. Los principios de la economía social. Antecedentes. ................................................... 31
2.2. Los principios orientadores de la economía social en la ley 5/2011.- ......................... 35
3. Entidades de la economía social ......................................................................................... 40
3.1. Entidades de economía social por determinación legal. ............................................. 41
3.2. Entidades de economía social por determinación del Ministerio de Trabajo e
Inmigración. ......................................................................................................................... 43
4. Catálogo de entidades de economía social ......................................................................... 45
5. Conclusiones........................................................................................................................ 49
El pasado 30 de marzo de 2011 fue publicado en el BOE la Ley de Economía Social
5 de 29 de marzo de 2011.
Con la aprobación de esta ley se da respuesta a una necesidad reclamada por el propio
sector económico y por las autoridades europeas.
1 Este trabajo forma parte del proyecto de investigación financiado por el Ministerio de Ciencia e
Investigación que lleva por título: La economía social en las políticas públicas. Perspectiva de política
económica (DER2009-14462-C02-02).
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La ley 5/2011 tiene como objetivo básico, según su exposición de motivos, configurar
un marco jurídico que, sin pretender sustituir la normativa vigente de cada una de las
entidades que conforman el sector, suponga el reconocimiento y mejor visibilidad de la
economía social, otorgándole una mayor seguridad jurídica por medio de las
actuaciones de definición de la economía social, y estableciendo los principios que
deben contemplar las distintas entidades que la forman
Hasta este momento, la economía social había sido definida en nuestro país por la
doctrina, principalmente con el fin de destacar su presencia en los sistemas de
contabilidad nacional2; pero no existía un claro reconocimiento en la ley que diera, la
seguridad jurídica reclamada, a la hora de concretar el ámbito de aplicación de las
normas que tienen por destinatarios a la economía social.
Con este trabajo, queremos analizar el concepto legal de economía social presente en la
ley 5/2011, su adecuación a las directrices que con tal finalidad han emitido las
instituciones europeas; y el alcance que puede tener en nuestro ordenamiento jurídico.
No obstante, antes de abordar el tema central de nuestro estudio, debemos hacer, aunque
sea breve, una referencia a los orígenes de esta categoría y a su relevancia actual en la
economía española y europea.
I. LA ECONOMIA SOCIAL COMO SECTOR ECONÓMICO
La expresión economía social se utiliza por la literatura económica desde el primer
tercio del siglo XIX, con el fin de identificar un sector de la economía caracterizado por
ciertos valores y principios comunes3.
La observación de la realidad puso de manifiesto la existencia en Europa de diversas
manifestaciones del asociacionismo popular que entre los siglos XVIII y XIX, surgen o
conocen un mayor desarrollo, como respuesta de los grupos sociales más indefensos y
desprotegidos, ante las nuevas condiciones de vida generadas por el capitalismo
2 La economía social no está presente entre los distintos sectores institucionales que configuran la
Economía desde el punto de vista de la Contabilidad Nacional (sociedades no financieras, instituciones
financieras, administraciones públicas, hogares como consumidores y como empresarios, e instituciones
sin fines de lucro al servicio de los hogares), esta ausencia impide conocer su importancia cuantitativa.
Para promover su reconocimiento como sector institucional diferenciado, la primera tarea que ha debido
realizar la doctrina ha sido, delimitar el concepto de economía social. (BAREA, J “Concepto y agentes de
la economía socialen CIRIEC-España, Revista de Economía Pública, Social y Cooperativa, 8, 1990,
págs. 109-117). Más recientemente véase: CHAVES, R y MONZÓN, J.L La Economía Social en la
Unión Europea, Informe Comité Económico y Social Europeo (CESE), Nº CESE/COMM/2005.
3 Entre las primeras obras suele citarse a DUNOYER, Ch. Nouveau traité d’économie sociale, Sautelet,
Paris (1830).
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industrial. Algunas de esas manifestaciones son las cooperativas, las sociedades de
socorros mutuos o las sociedades de resistencia o sindicatos4.
La exposición de motivos del Proyecto de Código de comercio de 18 de marzo de 1882
hace referencia a las mismas como manifestaciones del asociacionismo, sin afán de
lucro ni ánimo especulativo, consecuencia de la asociación de los obreros con el objeto
de mejorar la condición de cada uno.
Pero estas instituciones no solo cobran importancia en la misma época sino que van a
establecer estrechas relaciones entre ellas. Así por ejemplo, los tejedores de Barcelona
crean en 1840 la Asociación de Tejedores de Barcelona, que será el primer sindicato
obrero español, y la Asociación Mutua de Tejedores; y en 1842 la Compañía Fabril de
Tejedores, considerada la primer cooperativa de producción de España.
En Inglaterra, la cooperativa de Rochdale Rochdale Society of Equitables Pioneers,
considerada la primera cooperativa de consumo de Inglaterra, se constituye en 1842 y
elabora sus estatutos tomando como modelo los de la Sociedad de Socorros para Casos
de Enfermedades y de Sepelios, de Manchester5.
En Italia, la sociedad de socorros mutuos Società operaia di Torino” creará en 1853 la
primera cooperativa de consumo de Italia “Il magazzino di previdenza di Torino”6.
No sorprende por tanto que en España, la Generalidad de Cataluña aprobara el 19 de
febrero de 1934, la Llei de Bases de la Cooperació per a Cooperatives, Mutualitats i
Sindicats Agrícoles7, ley que algunos consideran la primera ley de economía social de
Europa8.
4 LOPEZ CASTELLANO, F. “Una sociedad de cambio y no de beneficencia. El asociacionismo en la
España Liberal (1808-1926)” CIRIEC-España, Revista de Economía Pública, Social y Cooperativa,
44, 2003, pág. 202.
5 HOLYOAKE, J.J. Historia de los Pioneros de Rochdale, 1893. Traducción en 1944 de Bernardo Delom
y editada por AECOOP- Aragón en 1975, pág. 19.
6 MONZÓN, CALVO ORTEGA, CHAVES, FAJARDO y VALDÉS DAL RE. Informe para la
elaboración de una Ley de Fomento de la Economía Social. Ministerio de Trabajo e Inmigración. 2010,
pág. 14.
7 Según esta ley: “Se entenderá por Sociedad Cooperativa, Sindicato Agrícola o Mutualidad, a los efectos
de esta ley, la asociación de personas naturales o jurídicas que se proponen mejorar la situación
económica y social de sus componentes, estableciendo una comunidad voluntaria en la cual el servicio
mutuo y la colaboración pecuniaria de todos los miembros permitan realizar la función que se propone:
trabajo, producción, distribución, consumo, crédito, previsión, seguro o cualquiera otra finalidad que
tienda a mejorar las relaciones humanas, a poner los intereses colectivos por encima de toda idea de
beneficio particular, y suprimir todo lucro entre sus asociados y entre éstos y la sociedad respectiva”. Y
se fijan como “condiciones legales y necesarias para todas las Cooperativas, Sindicatos y Mutualidades:
Primera.- Estar regidas en plena autonomía, dentro de lo legislado por sus propios Estatutos y por los
acuerdos de la asamblea general, y estar libres de toda dependencia de organismos políticos o religiosos.
Segunda.- El número de socios será ilimitado y el crecimiento no podrá impedirse ni estatutariamente ni
de hecho. Tercero.- Igualdad del derecho de voto de todos los socios. Cuarta.- Que ninguna función
directiva o de gestión esté vinculada, ni sea delegada a ninguna empresa gestora. […] Quinta.- Que si se
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A pesar de que todas estas instituciones reivindican mejoras para la clase trabajadora, no
todas ellas participan directamente en la economía. Por ello, la literatura económica
reserva el término economía social a las cooperativas, a las mutualidades, y a las
asociaciones que desarrollan actividades económicas.
La doctrina francesa9 destaca las características comunes de las cooperativas y
mutualidades durante el siglo XIX: grupo voluntario de personas y una empresa, ligadas
recíprocamente por una relación de asociación y una relación de actividad; a partir de
este origen común, las normas de funcionamiento van a ser muy similares10. Más tarde,
a lo largo de 1890-1920 estas organizaciones consiguen en Francia acceder a la
personalidad jurídica a través de estatutos legales que tienen en cuenta estas diversas
modalidades, pero contienen cláusulas análogas11. Aquellos organismos que regulados
con cláusulas análogas no pudieron adaptarse a los estatutos de las cooperativas, de las
sociedades de socorros mutuos y de los sindicatos profesionales, utilizaron, para
alcanzar la personalidad civil la ley de 1901 sobre asociaciones. Por este motivo se dan
en Francia, como en el resto de países, formas de organización similares a las
cooperativas y mutualidades pero con estatuto de asociación12.
Estas entidades de la economía social pierden relevancia tras la Segunda Guerra
Mundial, y vuelven a recobrarla a partir de la crisis del Estado del Bienestar y de los
sistemas de economía mixta, en el último cuarto del siglo XIX.
A partir de este momento, surge en Europa un renovado interés por las organizaciones
de la economía social, interés que deriva de las dificultades que tienen las economías de
mercado para encontrar soluciones satisfactorias a problemas tan relevantes como el del
distribuyen excedentes, se haga el reparto proporcional a la participación de cada asociado en las
operaciones sociales” (art. 1).
8 FAURA, I. “La importancia del proyecto de Ley de Economía Social”. Cuadernos de las Cooperativas
de Consumidores n° 20, 2010, pág. 22.
9 Por todos véase: MANOA, J.Y; RAULT, D. y VIENNEY, Cl., en “Las instituciones de la economía
social en Francia” Economía Social. Entre Economía Capitalista y Economía Pública. Dir. MONZÓN,
J.L y DEFOURNY, J. Ed. CIRIEC-España, 1992 págs. 48-50
10 Las personas ejercen un mismo poder en los órganos sociales; los excedentes de la gestión que no son
reinvertidos en la empresa pasan a ser propiedad colectiva; si tiene lugar un reparto individualizado de
una parte de los excedentes, éste es proporcional a la participación de cada uno en la actividad de la
empresa, etc.
11 Las sociedades de socorros mutuos son reconocidas en 1850-52; las cooperativas urbanas de
producción, de consumo y de vivienda, se desvinculan de las sociedades de socorro mutuos y se acogen a
la ley de 1867 (Título III) sobre sociedades anónimas de capital variable; y las explotaciones agrícolas
utilizan la Ley de 1884 sobre sindicatos.
12 Desde otra perspectiva, JEANTET destaca que la asociación está en el centro de casi todas las formas
de la economía social: asociaciones obreras, premutuas de previsión en forma asociativa, o
precooperativas agrícolas en forma de asociaciones (La Economía Social Europea. CIEM EDITION,
Paris, 1999. Traducida y editada por CIRIEC-España en 2000, pág. 19). La asociación se presenta en todo
caso como un estatuto jurídico que permite desarrollar las mismas actividades y atender los mismos fines
que las cooperativas y las mutualidades.
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desempleo masivo de larga duración, la exclusión social, el bienestar en el medio rural y
en zonas urbanas degradadas, la sanidad, la educación, la calidad de vida de la
población jubilada, el crecimiento sostenible y otros13.
Hoy en día, el sector de la economía social ha experimentado un notable crecimiento
tanto en España como en Europa. En 2006 el Comité Económico y Social Europeo
promovió la realización de un informe sobre la situación de la economía social en los 25
Estados miembros de la Unión Europea. Según dicho Informe, la economía social
representa más de 11 millones de empleos remunerados, lo que equivale al 6% de la
población ocupada de la Unión14. Más recientemente, el Informe sobre la Economía
Social en España referido al año 2008 concluye que existen en España unas 200.858
entidades de economía social, que integran a 38.694.060 socios y crean 1.243.596
empleos directos. Por último, el valor añadido bruto de toda la economía social española
en relación con el PIB es del 2,47%15.
II. ANTECEDENTES DE LA LEY
La Ley 5/2011 es la primera ley en España y en la Unión Europea que tiene por objeto
regular la economía social16. Si tenemos en cuenta que el principal objetivo de esta ley
es reconocer la realidad de este sector de la economía para ordenar su fomento y
difusión, deberemos tener en cuenta los anteriores intentos de identificación y
reconocimiento de esta realidad. Para ello, en este apartado vamos a diferenciar entre
los antecedentes mediatos e inmediatos de la norma17.
13 MONZON, J.L. y CHAVES, R. La Economía Social en la Unión Europea, Comité Económico y Social
Europeo, 2008, pág.17.
14 Según este Informe, la posición de España es inferior a la media, el peso de su economía social en
relación con los empleos generados es inferior al de países como Alemania, Francia, Reino Unido, Italia,
Bélgica, Holanda, Irlanda, Finlandia, Austria o Dinamarca (MONZON, J.L. y CHAVES, R. La Economía
Social en la Unión Europea).
15 Los resultados de este Informe, dirigido por los profesores MONZÓN y MURGUI, pueden consultarse
en MONZÓN (Dir.) Las grandes cifras de la Economía Social en España. Ámbito, entidades y cifras
clave. Año 2008. Ed. CIRIEC, 2010.
16 En el continente latinoamericano merecen destacarse, en Honduras, el Decreto n° 193-85, de 30 de
octubre de 1985 Ley del Sector Social de la Economía; en Colombia, la Ley n° 454 de 4 de agosto de
1998 de la Economía solidaria; en Ecuador la Ley de Economía Popular y Solidaria y del Sector
Financiero Popular y Solidario de 28 de abril de 2011 y en Méjico, la Ley de Economía Social y Solidaria
de 23 de noviembre de 2011. A su vez, varios proyectos están en marcha en Venezuela (Ley para el
fomento y desarrollo de la economía popular), Brasil (Ley de iniciativa popular de economía solidaria) y
en República Dominicana (Ley de economía solidaria). Un análisis de estas normas e iniciativas puede
verse en FAJARDO, I.G “La economía social en las leyes”, CIRIEC-España66, octubre 2009 págs. 5-
35.
17 Una exposición amplia sobre los antecedentes de la economía social puede verse en MONTOLIO, J.M.
“Economía Social: Concepto, Contenido y Significación en España”, CIRIEC-España. Revista de
Economía Pública, Social y Cooperativa, n° 42, 2002 págs. 5-31.
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1. Antecedentes mediatos
El primer intento de identificación de la economía social tuvo su origen en el propio
sector. Las organizaciones representativas de las asociaciones, cooperativas y mutuas
francesas comienzan a relacionarse a principios de los años 7018. Más tarde, una vez
formalizada su unión como Comité National de Liaison des Activités Mutualistes,
Coopératives et Associatives (CNLAMCA) aprobaron, el 22 de mayo de 1982 la Carta
de la Economía Social, donde se definen las empresas de la economía social por su
finalidad de servicio al ser humano y por su forma de organizarse y funcionar
(gestión independiente y democrática; igualdad de derechos y deberes de los socios,
constante formación e información a los socios, distribución de los excedentes para el
crecimiento de la empresa y mejora de los servicios prestados a sus socios, promoción
de la investigación y del desarrollo sostenible de la sociedad), y reivindican igualdad de
oportunidades y el derecho a su desarrollo19.
s tarde, en 1988, el gobierno belga de la región de Valonia constituyó el Consejo de
la Economía Social (CWES) con participación de las organizaciones representativas de
las cooperativas, asociaciones y mutuas. Uno de los objetivos de este Consejo era
elaborar un Informe sobre la Economía Social. Este Informe se emite en 1991, y para
definir la economía social utiliza la siguiente fórmula: “La economía social se compone
de actividades económicas ejercidas por sociedades, principalmente cooperativas,
mutualidades y asociaciones cuya ética se traduce por los siguientes principios: 1)
finalidad de servicios a los miembros o a la colectividad, en vez de lucrativa; 2)
18 En estos primeros momentos se identifican como “organismos privados que gestionan empresas sin
fines lucrativos”. Véanse estos antecedentes en MANOA, J.Y; RAULT, D. y VIENNEY, Cl., en “Las
instituciones de la economía social en Francia”, op. cit. págs. 44 y ss.
19 « Texte de la Charte de l’Economie Sociale. Article 1. Les entreprises de l’Economie sociale
fonctionnent de manière démocratique, elles sont constituées de sociétaires solidaires et égaux en devoirs
et en droits. Article 2. Les sociétaires, consommateurs ou producteurs membres des entreprises de
l’Economie sociale s’engagent librement suivant les formes d’action choisies (coopératives, mutualistes
ou associatives), à prendre les responsabilités qui leur incombent en tant que membres à part entière des
dites entreprises. Article 3. Tous les sociétaires étant au même titre propriétaires des moyens de
production, les entreprises de l’Economie sociale s’efforcent de créer, dans les relations sociales
internes, des liens nouveaux par une action permanente de formation et d’information dans la confiance
réciproque et la considération. Article 4. Les entreprises de l’Economie sociale: *revendiquent l’égalité
des chances pour chacune d’elles, *affirment leur droit au développement dans le respect de leur totale
liberté d’action. Article 5. Les entreprises de l’Economie sociale se situent dans le cadre d’un régime
particulier d’appropriation, de distribution ou de répartition des gains. Les excédents d’exercice ne
peuvent être utilisés que pour leur croissance et pour rendre un meilleur service aux sociétaires qui en
assurent seuls le contrôle. Article 6. Les entreprises de l’Economie sociale s’efforcent par la promotion
de la recherche et l’expérimentation permanente dans tous les domaines de l’activité humaine, de
participer au développement harmonieux de la société dans une perspective de promotion individuelle et
collective. Article 7. Les entreprises de l’Economie Sociale proclament que leur finalité est le service de
l’Homme ». Texto publicado en Revue des études coopératives nº 9, 1983 pág. 114.
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autonomía de gestión; 3) procesos de decisión democrática; 4) primacía de las personas
y del trabajo sobre el capital a la hora de repartir los beneficios”20.
En 1989, la economía social alcanza un importante protagonismo en la Unión Europea.
Por una parte se hace pública la Comunicación de la Comisión al Consejo Las
empresas de la Economía Social y la realización del mercado europeo sin fronteras” y
por otra, se crea en la XXIII Dirección General de la Comisión Europea, un servicio
relativo a la Economía Social.
La Comunicación de la Comisión al Consejo “Las empresas de la Economía Social
y la realización del mercado europeo sin fronteras”, fue publicada el 18 de diciembre
de 1989 (SEC 89-2187 final)21. Esta Comunicación tiene por objeto definir el concepto
de economía social, señalar las perspectivas que la Europa de 1992 abría para las
empresas de la economía social, y trazar las líneas de actuación de la Comunidad para
conseguir que estas empresas tengan acceso, en igualdad de condiciones con las demás,
al mercado sin fronteras. Y así, reconoce que el concepto de economía social no es un
concepto operativo a escala comunitaria, pero refleja la existencia de determinadas
realidades en el conjunto de los Estados miembros que obedecen a principios de
organización y funcionamiento similares. La Comisión destaca el carácter social de
estas empresas, determinado por sus fines y por sus formas de organización y
gestión, y no por la naturaleza de los bienes y servicios producidos, que corresponden al
ámbito económico. En general estas empresas dice la Comunicación- adoptan la forma
jurídica de cooperativa, mutua o asociación. Todas ellas son formas de empresa
legalmente reconocidas en todos los Estados miembros. El término economía social
abarca a organizaciones que ejercen actividades productivas destinadas a emplear
recursos para satisfacer necesidades. Estas organizaciones pueden producir bienes y
servicios comerciales, pero también no comerciales (su precio no cubre su coste de
producción).
Con esta Comunicación la Comisión abandona el objetivo planteado tiempo atrás de
armonización de la legislación y propone iniciar un estudio sobre la posibilidad de crear
un estatuto europeo de fusión y de holding de empresas de economía social similar al
propuesto ese mismo año para la Sociedad Anónima Europea22.
20 Un amplio comentario a esta definición puede verse en DEFOURNY, J. “El sector de la Economía
Social en Bélgica”, Economía Social. Entre Economía Capitalista y Economía Pública, Dir. MONZÓN,
J.L y DEFOURNY, J. Ed. CIRIEC-España, 1992 págs. 201 y ss.
21 Texto publicado por CIRIEC-España en Cuadernos de Trabajo nº 7 de abril de 1990.
22 Esta propuesta fue ratificada por el Comité Económico y Social en su Dictamen de 19 de septiembre de
1990 y dio como resultado la presentación el 6 de marzo de 1992 de sendas propuestas de Reglamento del
Consejo por el que se establecía el Estatuto de la Asociación Europea, de la Sociedad Cooperativa
Europea y de la Mutualidad Europea (DOCE Nº C99 de 21.4.92). De todas ellas sólo prosperó la relativa
a la Sociedad Cooperativa Europea, cuyo Estatuto fue aprobado por el Reglamento (CE) 1435/2003 del
Consejo de 22 de julio de 2003 y la Directiva 2003/72/CE del Consejo de igual fecha, sobre la
implicación de los trabajadores de la SCE. Véase más ampliamente en FAJARDO, I.G “La armonización
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Durante la década (1990-1999) la economía social inicia su reconocimiento e
institucionalización en España.
En 1990 se crea, a través de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos
Generales del Estado, el Instituto Nacional de Fomento de la Economía Social
(INFES) en el Ministerio de Trabajo, sustituyendo a la DG de Cooperativas y
Sociedades Laborales. Este Instituto tenía entre sus objetivos como su nombre indica-
el fomento de las entidades de Economía Social, que definía, en el RD. 1836/1991 que
desarrolló esta norma, como “aquellas que tengan por objeto la prestación de bienes y
servicios a sus asociados, participando éstos directa y democráticamente en la toma de
decisiones, y aquéllas en las que los trabajadores ostenten la mayoría del capital
social. Asimismo se considerarán incluidas las personas físicas o jurídicas que realicen
una actividad socio-económica mediante cualquier fórmula de autoempleo”. “En
concreto, componen el concepto de economía social las Cooperativas de cualquier tipo,
las Sociedades Anónimas Laborales y cualesquiera otras entidades que reúnan los
requisitos o cumplan las condiciones que se establezcan normativamente”. El INFES se
componía de un Director General y de un Consejo formado por representantes de la
Administración del Estado y representantes de las asociaciones de cooperativas y
sociedades anónimas laborales. Este Instituto desaparece como organismo autónomo en
1997, pero sus funciones fueron asumidas por la Dirección General de Economía
Social, actual DG de Economía Social, del Trabajo Autónomo y de la Responsabilidad
Social de las Empresas, del Ministerio de Trabajo e Inmigración.
En 1992 se crea CEPES y en 1993 ECOS Capital Riesgo, SA. CEPES son las siglas con
las que se identifica la Confederación Empresarial Española de Economía Social, que
tiene ámbito estatal y carácter intersectorial23. ECOS Capital Riesgo, por el contrario,
nace con el fin de atender a las necesidades financieras del sector de la economía social.
En 1999, con ocasión de la aprobación de la Ley de Cooperativas 27/1999, en su
disposición adicional se crea el Consejo de Fomento de la Economía Social como
órgano asesor y consultor de la Administración General del Estado para las actividades
que están relacionadas con la economía social24. Paralelamente, las Comunidades
Autónomas también constituyen organismos paritarios de representación de la
Administración Pública y las organizaciones de la Economía Social, como el Consejo
de la legislación cooperativa en los países de la CEE”. Revista CIRIEC-España 17, Diciembre 1994
págs. 39-119 y “La Sociedad Cooperativa Europea”. La Economía Social y el Tercer Sector. España y el
entorno europeo. Escuela Libre Editorial. Colección Solidaridad nº 17 Ed. Fundación ONCE. Madrid
2003 págs. 263-301.
23 CEPES integra en su seno a 26 organizaciones que representan los intereses de Cooperativas,
Sociedades Laborales, Mutualidades, Empresas de Inserción, Centros Especiales de Empleo,
Asociaciones de la Discapacidad y Cofradías de Pescadores. Según datos de la Memoria de CEPES: La
Economía Social en España (2008/2009), esta entidad representa los intereses de 47.993 empresas
españolas cuya facturación representa el 10% del PIB, y que vinculan entre socios y trabajadores
aproximadamente 2.354.296 personas (http://www.cepes.es).
24 Esta norma fue desarrollada por el RD 219/2001, de 2 de marzo.
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Regional de Economía Social de Castilla La Mancha25 o de Castilla y León26, el
Consejo de Promoción de la Economía Social de la Comunidad de Madrid27, el Consejo
de la Economía Social y del Cooperativismo de las Illes Balears28, o el Consejo
Asturiano de la Economía Social29.
Así mismo, durante todos estos años, los Diarios Oficiales tanto del Estado como de las
Comunidades Autónomas han venido publicando convocatorias de ayudas para el
fomento y la difusión de la economía social30.
Con posterioridad, deben destacarse otros importantes acontecimientos relativos a la
economía social en el panorama europeo.
Por una parte, la Comisión Europea, por Decisión de 13 de marzo de 1998 crea un
órgano de enlace permanente con el sector de la economía social, el Comité Consultivo
de las Cooperativas, Mutualidades, Asociaciones y Fundaciones (CMAF).
Por otra, el Gobierno francés, a finales de 2001 inicia los trabajos para la aprobación de
una ley marco de la economía social y solidaria (ESS) que no llegó a ver la luz. En
ese proyecto de ley se definían como actividades de la ESS las “que tiendan a la
solidaridad y la cohesión social entre las generaciones, la efectividad del derecho de
cada uno al trabajo, a la salud, al alojamiento y a la autonomía, la inserción social y
profesional de personas en dificultad, la toma en consideración de la igualdad de
oportunidades entre hombres y mujeres, el reparto equitativo de los riesgos y de las
riquezas entre los individuos, y en el seno de los territorios, en la perspectiva de un
desarrollo sostenible a nivel nacional, europeo e internacional”.
Este proyecto tenía como principales objetivos, definir los principios que fundamentan
la ESS y los organismos o empresas que pertenecerían a este sector; reconocer las
25 Regulado por el art. 143 de la Ley 20/2002, de 14 de noviembre de Cooperativas, y desarrollado por el
Decreto 193/2005, de 27 de diciembre.
26 Regulado por el Decreto 11/2009, de 29 de enero.
27 Regulado por el Decreto 40/2001, de 22 de marzo, y suprimido por Ley 9/2010, de 23 de diciembre, de
Medidas fiscales, administrativas y de racionalización del Sector público (art. 25).
28 Regulado por el Decreto 52/2009, de 7 de agosto.
29 Regulado en la Ley de cooperativas del Principado de Asturias 4/2010, de 29 de junio.
30 Una recopilación de este tipo de ayudas puede verse en VAQUERA GARCÍA, A “Entidades de
Economía Social: Subvenciones del Estado y de las Comunidades Autónomas”. Fiscalidad de las
Entidades de Economía Social: Cooperativas, Mutuas, Sociedades Laborales, Fundaciones, Asociaciones
de Utilidad Pública, Centros Especiales de Empleo y Empresas de Inserción Social. Dir. CALVO
ORTEGA. Ed. Cívitas, 2005, págs. 655 y ss.; y un análisis más en profundidad del tema en: CHAVES, R.
“Public Policies and Social Economy in Spain and Europe” CIRIEC-España, revista de economía
pública, social y cooperativa, nº 62, 2008 págs. 35-60. Más recientemente: FAJARDO, I.G “El fomento
de la “economía social” en la legislación española”. Artículo aceptado para su publicación en la Revista
de Estudios Cooperativos (REVESCO). AECOOP- Escuela Estudios Cooperativos (Universidad
Complutense de Madrid).
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instituciones de la ESS y su participación en el Comité Nacional de la ESS; crear una
etiqueta “de utilidad social” a las personas jurídicas de derecho privado que tengan por
objeto la realización de actividades que tengan ese carácter de utilidad social; y apoyar
financieramente el desarrollo de la ESS, mediante la creación de un fondo mutual y
solidario que actúe como fondo de inversión y fondo de solvencia del tercer sector y de
los servicios de proximidad.
En 2002, el CEP-CMAF, la Conferencia Europea Permanente de las Cooperativas,
Mutualidades, Asociaciones y Fundaciones aprueba los llamados Principios de la
Economía Social31. Se trata de una Carta suscrita en Bruselas el 10 de abril de 2002
por las organizaciones integrantes del CEP-CMAF, por la que reconocen que las
organizaciones de la economía social son actores económicos y sociales presentes en
todos los sectores y que se caracterizan por su finalidad y su forma diferente de
emprender. La economía social comprende las cooperativas, las mutualidades, las
asociaciones y las fundaciones. Según este organismo, estas empresas se distinguen de
las de capital por una serie de características comunes o valores fundamentales, que son:
- Prioridad de la persona y del objeto social sobre el capital.
- Adhesión voluntaria y abierta.
- Control democrático por sus miembros (a excepción de las fundaciones).
- Conjunción de los intereses de los miembros y del interés general.
- Defensa y aplicación de los principios de solidaridad y responsabilidad.
- Autonomía de la gestión e independencia respecto de los poderes públicos.
- Destino de la mayoría de sus excedentes a la consecución de objetivos a favor
del desarrollo sostenible, la mejora de los servicios a los miembros y el interés
general.
En 2008 el Gobierno de la Región belga de Valonia aprueba el Decreto de 20 de
noviembre relativo a la Economía Social de la Región de Valonia. Este Decreto
define la economía social como actividades económicas productivas de bienes o de
servicios, ejercidas por sociedades, principalmente cooperativas y/o de finalidad social,
asociaciones, mutualidades o fundaciones”, caracterizadas por los principios de,
finalidad de servicio a la colectividad o a los miembros, más que finalidad de lucro;
autonomía de gestión; proceso de decisión democrática; y prioridad de las personas y
del trabajo sobre el capital en el reparto de los beneficios.
31 CEP-CMAF se constituye en 2000 como organización representativa a nivel europeo de las entidades
de la economía social. En su constitución estuvieron presentes: ACME, Asociación de Cooperativas y
Mutualidades Europeas; AIM, Asociación Internacional de las Mutualidades. www.aim-mutual.org;
CCACE, Comité de Coordinación de las Cooperativas Europeas. www.ccace.org; CEDAG, Comité
Europeo de Asociaciones de Interés General, y EFC, Centro Europeo de Fundaciones. www.efc.be. Mas
tarde, en 2008 esta organización adoptó una nueva denominación: Social Economy Europe
(http://www.socialeconomy.eu.org/) pero mantiene sus mismos principios identificativos.
Artículo publicado en Revista de derecho de sociedades, ISSN 1134-7686, Nº 38, 2012 , págs. 245-280
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Además de esa definición, el Decreto identifica los agentes de la economía social, se
ocupa de la representación del sector, de la creación de un Consejo valón de la
economía social en el seno del Consejo Económico y Social de la Región, que emitirá
informes sobre la economía social, sobre la puesta en marcha de acciones y proyectos
específicos de cierta relevancia en términos de presupuesto, número de EES afectadas o
repercusión territorial, y sobre la evaluación global de su ejecución; y de la constitución
de una Comisión consultiva y decisoria de las EES que se encargará de emitir informes
sobre la ejecución de determinados decretos relativos a las empresas de inserción y a las
IDESS (Iniciativas de Desarrollo del Empleo en el sector de los Servicios de
proximidad de Finalidad Social).
Por último, el Parlamento Europeo aprobó el 19 de febrero de 2009 una Resolución
sobre la Economía Social (2008/2250/(INI)) publicada en DOUE C76 de 25.3.2010.
Según esta Resolución, las empresas de economía social se caracterizan por una forma
de emprender distinta a la de las empresas de capitales (“un enfoque diferente de la
empresa”). Son empresas privadas, independientes de las autoridades públicas y que
aportan respuestas a las necesidades y demandas de sus miembros y del interés general.
Las empresas de economía social se definen por las características y valores que
comparten, y que son los comprendidos en la Carta de la Economía Social suscrita en
2002 por sus organizaciones representativas.
La resolución identifica las empresas de economía social con las cooperativas, las
mutualidades, las asociaciones y las fundaciones, así como otras empresas y
organizaciones que comparten las características fundamentales de la economía social, y
acaba reivindicando la adopción de los estatutos jurídicos de la Asociación Europea,
Fundación Europea y Mutua Europea, para que estas entidades puedan también actuar a
escala paneuropea32.
La resolución destaca la importancia de la economía social, pero reconoce que sigue
siendo un sector poco conocido. Esta “invisibilidad institucional” dice-, es uno de los
obstáculos más importantes a que se enfrenta la economía social en la UE y en algunos
Estados miembros, y ello se debe, en parte, a los sistemas nacionales de contabilidad.
Por ello prosigue- hay que dar visibilidad a la economía social, y por tanto, es
necesario el reconocimiento de la economía social en su concepto, en la legislación, en
las estadísticas y como interlocutor social. Con este objetivo, el Parlamento europeo
pide a la Unión Europea y a los Estados miembros que incluyan la economía social y
sus interlocutores en su legislación y políticas, que establezcan un marco jurídico que
32 Precisamente, a partir de esta Resolución, el 10 de noviembre de 2010 varios Diputados del Parlamento
Europeo han formulado una Declaración escrita sobre la instauración de los estatutos europeos para las
mutualidades, asociaciones y fundaciones, solicitando a la Comisión que haga lo necesario para cursar el
informe de viabilidad del estatuto de la fundación europea y emprenda un estudio de impacto para los
estatutos de la asociación europea y de la mutualidad europea. Esta iniciativa ha sido ratificada por el
Parlamento Europeo el 10 de marzo de 2011 (PE451.901v01-00 2/2 DC\835288FR.doc).
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reconozca a la economía social como un tercer sector; que creen registros estadísticos
nacionales de las empresas de economía social, que establezcan cuentas satélites
nacionales por sector institucional y por sector de actividad, y que permitan la
introducción de estos datos en Eurostat33.
Los componentes de la economía social deben reconocerse en el diálogo social europeo
sectorial e intersectorial, y sugiere que la Comisión y los Estados miembros impulsen
enérgicamente el proceso de inclusión de los agentes de la economía social en la
concertación social y el diálogo civil.
La Comisión y los Estados miembros deben integrar la dimensión “economía social” en
la elaboración de las políticas comunitarias y nacionales y en los programas
comunitarios destinados a las empresas en el ámbito de la investigación, la innovación,
la financiación, el desarrollo regional y la cooperación al desarrollo.
Por último, el Parlamento exhorta a los Estados miembros a que en la enseñanza
superior y universitaria, acomo en la formación profesional, prevean programas de
formación destinados a transmitir el conocimiento de la economía social y las
iniciativas empresariales en sus valores.
2. Antecedentes inmediatos
Los antecedentes inmediatos de la Ley 5/2011, se encuentran en los trabajos elaborados
por la Subcomisión de Economía Social, creada en marzo de 2007 en el seno de la
Comisión de Economía y Hacienda del Congreso de los Diputados, con el fin de
estudiar la situación de la economía social en España.
Una de las conclusiones de ese estudio es la de elaborar una Ley de Economía Social34,
y a finales de 2008, la Secretaria General de Empleo anunció la elaboración de esa ley
para 2009.
33 Eurostat (Statistical Office of the European Communities) es la oficina estadística de la Comisión
Europea, que produce datos sobre la Unión Europea y promueve la armonización de los métodos
estadísticos de los Estados miembros.
34 En el Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados, de 2 de junio de 2011 se
publicó el Informe de la Subcomisión para el fomento de la economía social. En Informe consta de tres
partes, una primera “Constataciones”, en la que se recogen las conclusiones de carácter más general que
pueden extraerse de las comparecencias de los expertos en la citada Subcomisión. La segunda parte,
“Directrices Generales” recoge los criterios y enfoques que pueden ayudar a entender mejor las
recomendaciones. La tercera parte, recoge una amplia gama de “Recomendaciones” que se estiman de
interés y utilidad para desarrollar la economía social. La primera de estas Recomendaciones es la de
“Realizar una identificación legislativa de la economía social, mediante un estatuto jurídico de la
economía social”.
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En febrero de 2009 tienen lugar varios acontecimientos de interés. Por una parte,
CEPES presenta a la Dirección General de Economía Social una memoria y una
propuesta de Ley marco de la economía social35; el Consejo de Fomento de la
Economía Social acuerda priorizar la elaboración de esa ley, y la Dirección General de
Economía Social encarga a una Comisión de Expertos Independientes un informe y una
propuesta de texto articulado de dicha ley.
Esta comisión, formada por expertos del mundo académico, y presidida por el
presidente del CIRIEC-España, presentó en diciembre de 2009 un Informe para la
elaboración de una ley de fomento de la economía social y una propuesta articulada de
ley de fomento de la economía social36.
A la vista de las propuestas realizadas por CEPES y por la Comisión de Expertos
Independientes, la Dirección General de Economía Social del Ministerio de Trabajo e
Inmigración elaboró un borrador de anteproyecto de ley de economía social que hizo
público en marzo de 2010 en la Conferencia Europea de Economía Social37. El texto del
Anteproyecto fue presentado al Consejo de Ministros el 11 de junio de 2010 y remitido
al Comité Económico y Social. El texto, con las correcciones pertinentes fue aprobado
por el Consejo de Ministros el 16 de julio de 2010 y remitido a las Cortes Generales.
El proyecto tuvo su entrada en el Congreso de los Diputados y fue publicado en el
BOCG del Congreso el 8 de septiembre de 2010. Se presentaron 63 enmiendas, la
mayoría en relación con el art. 7 que regula la organización y representación de las
entidades de economía social. El texto aprobado por unanimidad en la Comisión de
Trabajo e Inmigración del Congreso de los Diputados que operó con competencia
legislativa plena, se publicó en el BOCG del Congreso de 30 de diciembre de 2010.
El 12 de enero de 2011 tuvo su entrada en el Senado. Se formularon 46 enmiendas, la
mayoría al art. 7 y a las disposiciones adicionales y transitorias. La Comisión de
Trabajo e Inmigración del Senado dictaminó el proyecto el 21 de febrero de 2011,
incorporando algunas enmiendas (BOCG Senado, de 24 febrero 2011), y dicho
Dictamen fue aprobado por el Pleno del Senado el 9 de marzo de 2011 (BOCG Senado
de 16 de marzo de 2011). De regreso al Congreso de los Diputados, el proyecto fue
35 Un comentario a estos textos puede verse en ALFONSO, Rosalía, “Algunas consideraciones en torno a
la propuesta de Ley “marco” de economía social” Revista de Estudios Cooperativos nº 102, 2010, págs.
7-23.
36 Ambos textos han sido publicados por el Ministerio de Trabajo e Inmigración en 2010 con el título de
Informe para la elaboración de una ley de fomento de la economía social, siendo sus autores MONZÓN,
CALVO ORTEGA, CHAVES, FAJARDO y VALDES DAL-RE.
37 Conferencia que tuvo lugar en Toledo, el 6 y 7 de mayo, con ocasión de la Presidencia Española del
Consejo de la Unión Europea. Dicho Borrador integra como decimos ambos textos previos. Los arts. 1, 3,
6 y las disposiciones adicional, derogatoria y finales se inspiran en el texto presentado por el Grupo de
Expertos; mientras que los arts. 2, 4, 7 y 8 reproducen básicamente el texto presentado por CEPES. Por
último, los artículos 5 y 9 recogen aportaciones de ambos textos.
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aprobado con el voto prácticamente unánime de todos los diputados, el 16 de marzo
(BOCG Congreso de los Diputados, de 23 de marzo de 2011).
La Ley consta de 9 artículos en los que se regula, además del objeto y ámbito de
aplicación de la ley, el concepto de economía social, sus principios, las entidades de la
economía social y su catálogo; la organización y representación de la economía social,
su fomento y difusión, y el Consejo para el Fomento de la Economía Social. Además
consta de 7 disposiciones adicionales, 2 transitorias y 4 finales. Desde destacarse que
durante la tramitación en el Senado del proyecto se introdujeron dos disposiciones que
nada tienen que ver con la economía social38 y otra que suscitó dura controversia y
finalmente no se aprobó39.
III. RAZONES QUE JUSTIFICAN LA APROBACIÓN DE LA LEY DE
ECONOMIA SOCIAL
El objetivo de la ley tal y como se expresa en el art. 1 de la misma, es establecer un
marco jurídico común para el conjunto de entidades que integran la economía social,
con pleno respeto a la normativa específica aplicable a cada una de ellas, así cómo,
determinar las medidas de fomento a favor de las mismas en consideración a los fines y
principios que le son propios.
La exposición de motivos de la ley parte reconociendo que el Derecho comparado
ilustra la tendencia de los países al establecimiento de un marco jurídico de apoyo y
reconocimiento de la economía social como actividad económica diferenciada que
requiere de acciones sustantivas de apoyo y fomento público. Y al iniciar el análisis de
la Ley 5/2011 dice que, el objetivo básico de esta es configurar un marco jurídico que,
sin pretender sustituir la normativa vigente de cada una de las entidades que conforman
el sector, suponga el reconocimiento y mejor visibilidad de la economía social. Y añade:
asimismo, se reconoce como tarea de interés general, la promoción, estímulo y
desarrollo de las entidades de la economía social y de sus organizaciones
representativas.
La ley no pretende modificar la normativa que regula las entidades de la economía
social40, a diferencia de otras leyes publicadas y proyectadas en Latinoamérica sobre
38 La disposición adicional sexta “Ejercicio de actividades sanitarias por titulados universitarios de
Licenciado en Psicología o Graduado en el ámbito de la Psicología”; y la disposición final tercera
“Modificación del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real
Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio”.
39 Se trata de una disposición que pretendía derogar los Reales Decretos Ley 1771/2010, 1773/2010,
1774/2010 y 1775/2010 de 23 de diciembre por los que se conceden permisos de investigación de
hidrocarburos en distintas zonas del Mar Mediterráneo.
40 Así, el art. 5.3 establece que las entidades de la economía social se regularán por sus normas sustantivas
específicas.
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economía social y solidaria, que sí entran a regular el estatus jurídico de estas entidades.
Este es el caso de la Ley de Economía Popular y Solidaria y del Sector Financiero Popular y
Solidario de Ecuador, de 28 de abril de 2011, y de la Ley de Economía Social y Solidaria de
Méjico de 23 de noviembre de 2011.
Por el contrario, el objetivo de la Ley responde a la recomendación del Parlamento
europeo (Resolución de 19 de febrero de 2009), de que los Estados incluyan la
economía social y sus interlocutores (cooperativas, mutualidades, asociaciones y
fundaciones) en su legislación y políticas.
Según el Parlamento europeo, la economía social desempeña un papel esencial en la
economía europea, y es un agente clave para el logro de los objetivos de la Estrategia de
Lisboa; pero reconoce que la economía social sólo podrá prosperar y aportar todo su
potencial, si se reúnen las condiciones y requisitos previos de carácter político,
legislativo y operativo adecuados, teniendo en cuenta la riqueza de la diversidad de las
instituciones de la economía social y sus características específicas41. Para ello establece
una serie de medidas a seguir, que en ocasiones van dirigidas a las instituciones
europeas y otras, a los Estados miembros. Entre éstas cita el reconocimiento del
concepto de economía social, la creación de registros estadísticos de empresas de
economía social o el reconocimiento de los componentes de la economía social como
interlocutores sociales.
Por otra parte, la Resolución hace referencia a numerosas medidas que tanto la
Comisión como los Estados deben de tener en cuenta a la hora de elaborar sus políticas
públicas para promover la economía social.
Además de las anteriores razones estratégicas, hay otras de índole práctica, que
reclamaban la identificación legal de la economía social, con el fin de dar cumplimiento
a aquellos mandatos legales que tienen a las entidades de economía social como sujeto
de derechos y obligaciones, y principalmente, como beneficiarios de políticas públicas.
Como ya hemos dicho, el término economía social está presente en la legislación
española desde principios de los años noventa, como destinataria de políticas públicas,
integrante de instituciones administrativas, e incluso, recientemente, como materia cuya
regulación es asumida por las Comunidades Autónomas en sus Estatutos de
Autonomía42. Esta creciente presencia de la economía social en la legislación exigía
41 Dadas esas características específicas de estas instituciones, considera a continuación que “las empresas
de la economía social no deben estar sujetas a la misma aplicación de las normas sobre competencia que
otras empresas y que requieren un marco jurídico seguro, basado en el reconocimiento de sus valores
específicos, para que pueden operar en igualdad de condiciones con esas otras empresas”, y que “un
sistema económico en el que las empresas de la economía social tuvieran un papel más importante,
reduciría el riesgo de especulación de los mercados financieros, en los que ciertas empresas privadas no
están sometidas a la supervisión de los accionistas ni de los órganos de regulación”.
42 Sobre la presencia de la “economía social” en la legislación española y en particular en las instituciones
públicas y en las políticas públicas, véase FAJARDO, I.G “El Fomento de la “Economía Social” op. cit.
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un reconocimiento expreso de su alcance, que diera seguridad jurídica a los operadores
del derecho y a los posibles afectados por dichas normas.
Por todas estas razones, la Ley 5/2011 define la economía social; establece la
participación de las entidades representativas de la economía social en los órganos de la
Administración del Estado que se ocupan de las materias que afecten a sus intereses
económicos y sociales43; señala qué objetivos deben tener los poderes públicos en sus
políticas de promoción de la economía social; y regula el Consejo para el Fomento de la
Economía Social. En las disposiciones adicionales se establece un mandato al
Ministerio de Trabajo e Inmigración para que adopte las medidas necesarias para
garantizar una información estadística de las entidades de la economía social; y se
ordena al Gobierno, por una parte, que tenga en cuenta las especiales características de
estas empresas en sus estrategias de mejora de la productividad y la competitividad
empresarial; y por otra, que apruebe en el plazo de seis meses un programa de impulso
de las entidades de economía social que contemple determinadas medidas que establece
la ley. Por último, se ordena al Gobierno que, en el plazo de dos años desde la entrada
en vigor de la ley remita al Congreso de los Diputados un informe en el que se analice y
evalúe los efectos y las consecuencias de la aplicación de la misma.
Como puede verse, el contenido de la Ley responde básicamente a las recomendaciones
del Parlamento europeo.
Pero nuestro objetivo en este trabajo no es realizar un análisis completo de la Ley sino
que vamos a centrar nuestro estudio en el reconocimiento que se hace de la economía
social como categoría, su descripción y los mecanismos que arbitra la ley para
determinar qué entidades integran esta categoría.
IV. LA ECONOMIA SOCIAL EN LA LEY 5/2011
La ley utiliza varios mecanismos complementarios para identificar la economía social.
Por una parte, el art. 2 “Concepto y denominación” ofrece un concepto de economía
social; el art. 4 “Principios orientadores” recoge aquellos principios o características
comunes de las entidades de la economía social; el art. 5 “Entidades de la economía
social” describe qué entidades integran, o pueden integrar, este sector, y por último, el
art. 6 “Catálogo de entidades de economía social” ofrece un sistema actualizado de
identificación de las entidades de economía social.
43 Los órganos de participación institucional de la Administración donde tiene reconocida participación la
economía social son el Consejo Económico y Social de España y el Consejo de Fomento de la Economía
Social; y órganos similares existentes en algunas Comunidades Autónomas.
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1. Concepto de economía social.
Según el art. 2 de la Ley “Se denomina economía social al conjunto de las actividades
económicas y empresariales, que en el ámbito privado llevan a cabo aquellas entidades
que, de conformidad con los principios recogidos en el artículo 4, persiguen bien el
interés colectivo de sus integrantes, bien el interés general económico o social, o
ambos”.
Este precepto identifica la economía social como un conjunto de actividades, que
desarrollan determinadas entidades que se caracterizan por sus fines y por ciertos
principios comunes. El concepto propuesto se centra en las actividades como elemento
definidor de la economía social. Se inspira por tanto en la propuesta de ley marco de
economía social presentada por CEPES44, y se aproxima a la definición de economía
social del Decreto valón de 200845.
Al margen de estos antecedentes, las instituciones que se han pronunciado sobre la
economía social han evitado su definición, orientándose más por señalar sus rasgos
distintivos46. Así, la Carta de la Economía Social (2002) suscrita por las organizaciones
que integran Social Economy Europe, parte de que la economía social comprende las
cooperativas, mutualidades, asociaciones y fundaciones, y que esas empresas se
distinguen por una serie de características comunes que enumera. La Resolución del
Parlamento Europeo (2009) igualmente parte reconociendo que las empresas de
economía social se caracterizan por una forma de emprender distinta a las empresas de
capitales y se definen por las características y valores que comparten. En este sentido, la
propuesta de Ley de fomento de la economía social del grupo de expertos
independientes no definía la economía social, se limitaba a señalar que se consideran
entidades de la economía social todas aquellas de naturaleza privada cuyas reglas de
funcionamiento respondan a ciertos principios que enumeraba a continuación,
coincidentes con los previstos en la Carta de la Economía Social (CEP-CMAF 2002) y
en la Resolución del Parlamento Europeo.
44 Según el art. 1 de esta propuesta: “Se denomina Economía Social a la actividad económica y
empresarial, privada, que llevan a cabo sociedades o entidades que asocian a personas físicas o jurídicas,
que persiguen el interés colectivo de sus miembros y/o el interés general, económico o social, y están
vinculadas al entorno. Funcionan, principalmente, bajo un régimen donde la persona tiene primacía sobre
el capital, de manera participativa, solidaria y democrática. Forman parte también de la Economía Social
las entidades de naturaleza fundacional que persiguen el interés general”.
45 Este Decreto, como vimos anteriormente, define la economía social como “actividades económicas
productivas de bienes o de servicios, ejercidas por sociedades, principalmente cooperativas y/o de
finalidad social, asociaciones, mutualidades o fundaciones”.
46 El Comité Económico y Social, al dictaminar el anteproyecto de ley se pronunció en contra de que se
definiera un concepto legal de economía social. También la doctrina se ha manifestado en este sentido.
ALFONSO, R. “Algunas consideraciones…, op. cit., pág. 4, o SÁNCHEZ PACHÓN, L.A. “El
reconocimiento de la economía social y de sus agentes en el proyecto de Ley de Economía Social”
Noticias del CIDEC n° 54/2010 pág. 55
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1.1. La economía social como conjunto de actividades o empresa.
El art. 2 al definir la economía social plantea la cuestión de determinar cuáles son esas
actividades que caracterizan a la economía social. No deberíamos interpretar que
determinadas actividades económicas, entendidas como objeto social, son propias o
exclusivas de la economía social. En 1989 la Comisión Europea afirmaba que las
empresas de economía social se distinguen por sus fines y sus formas de organización y
gestión, y no por la naturaleza de los bienes y servicios producidos47.
La referencia que la ley hace a la economía social como conjunto de actividades,
debería interpretarse como empresa, en la concepción jurídica de empresa como
forma o modo de actividad, y no como sujeto de la actividad empresarial48. Tomando
como referencia la opinión de URIA, “Los caracteres que distinguen el modo o forma
de actividad constitutiva de empresa son los siguientes: a) La actividad habrá de ser de
orden económico, […]; b) actividad planificada, […]; c) actividad profesional,
continuada, sistemática, con tendencia a durar y con propósito de lucro permanente,
[…]. El fin perseguido por la actividad así caracterizada habrá de ser la producción de
bienes o servicios o el cambio de los mismos en el mercado, y no el goce o consumo
directo por el productor o su familia. Sólo ejercitará una empresa quien produzca o
cambie para satisfacer la demanda del mercado”49. Estos caracteres de la empresa, son
realmente los propios de una empresa mercantil, constituida para intermediar en el
mercado con ánimo de lucro, pero no es ésta la única forma de emprender o hacer
empresa. Precisamente, lo que la economía social reivindica es el reconocimiento de
formas diversas de emprender, caracterizadas por valores no especulativos sino
solidarios. Como señala la Resolución del Parlamento Europeo (2009), las empresas de
la economía social “requieren un marco jurídico seguro, basado en el reconocimiento de
sus valores específicos”; debe definirse la economía social “como un <enfoque diferente
de la empresa>, cuyo motor principal no es la rentabilidad financiera sino los beneficios
para toda la sociedad”.
En este sentido merece citarse también el Dictamen del Comité Económico y Social
Europeo “Distintos tipos de empresa”50, en el que se afirma que “existe una gran
47 Comunicación de la Comisión al Consejo “Las empresas de la economía social y la realización del
mercado europeo sin fronteras” de 18 de diciembre de 1989.
48 Véase en VICENT CHULIÁ, F, los diversos conceptos de empresa, como sujeto de la actividad
empresarial; como organización socioeconómica, objeto de derechos y susceptible de transmisión unitaria
y de garantía real; como organización objetiva integral de todos los activos y pasivos, y de todos los
establecimientos del sujeto/empresa; y como actividad empresarial misma (Introducción al Derecho
Mercantil, 22ª ed. Tirant lo Blanch, vol. I 2010 págs. 304 y ss.
49 URIA, R. Derecho Mercantil, 28ª ed. Marcial Pons, 2002 págs. 32-33.
50 Dictamen de 1 de octubre de 2009 (INT/447).
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diversidad de empresas privadas en la Unión Europea que comparten características
similares de organización y funcionamiento desarrollando una actividad de finalidad
social con el objetivo prioritario de satisfacer necesidades de las personas antes que de
retribuir a inversores de capital”51. El dictamen se está refiriendo a las empresas de
economía social a las que cita expresamente. Este dictamen tiene por objetivo describir
la diversidad de formas de empresa existente en la Unión Europea y reclamar su
salvaguarda y fomento como elemento necesario para la creación del mercado común,
el mantenimiento del modelo social europeo y para alcanzar los objetivos de la
Estrategia de Lisboa en materia de empleo, competitividad y cohesión social.
Por otra parte, Defourny52, comentando la definición de economía social elaborada por
el Consejo Valón (CWES) en 199053, subrayaba que la finalidad de la economía social
radica en la actividad misma de las empresas y no en el beneficio. Y añade que, la
actividad puede tener como objetivo la organización de un sistema de seguros mutuos
(mutualidad), la producción u obtención de bienes y servicios de mayor calidad o a
mejor precio para los socios (cooperativas de consumo), la creación de empleo para los
miembros de la empresa (cooperativas de trabajadores), o la prestación de diversos
servicios en beneficio de los miembros o de poblaciones determinadas (asociaciones).
Este autor identifica la actividad de las empresas de economía social con el servicio que
se presta a los socios o a otras personas, y que difiere de la rentabilidad financiera que
persiguen otras empresas.
Entendemos por tanto que lo que caracteriza la economía social más que la actividad
económica en sí, es el modo de desarrollarla y el fin perseguido con la misma, esto es
atender en primer lugar a las necesidades de sus socios y de la colectividad.
Como claramente señala la Carta de la Economía Social (2002) las organizaciones de la
economía social, que comprenden las cooperativas, mutualidades, asociaciones y
fundaciones, se caracterizan ante todo por su finalidad (mutualista y solidaria) y por su
forma diferente de emprender. Precisamente, los principios de la economía social
reflejan aquellas características que tienen en común las empresas de economía social y
51 En dicho Informe se van señalando finalidades diversas a las que atienden muchas empresas. Así, parte
el Informe que la finalidad común de cualquier tipo de empresa consiste en “crear valor y maximizar
resultados”, pero los parámetros o conceptos de medición de dichos valores y resultados pueden ser
distintos según el tipo de empresas y según los objetivos perseguidos por quienes las controlan o se
benefician de su actividad. Así, en unos casos será maximizar la rentabilidad del capital invertido, pero
otras no será este el objetivo, sino maximizar la calidad del servicio ofrecido a los socios o al público en
general, o destinar los beneficios a la reinversión o al cumplimiento de fines sociales de interés general.
52 DEFOURNY, J. “El sector de la economía social en Bélgica”, Economía Social. Entre Economía
Capitalista y Economía Pública, Dir. MONZÓN, J.L y DEFOURNY, J. Ed. CIRIEC-España, 1992 págs.
203-204.
53 “La economía social se compone de actividades económicas ejercidas por sociedades, principalmente
cooperativas, mutualidades y asociaciones cuya ética se traduce por los siguientes principios, 1) finalidad
de servicio a los miembros o a la colectividad en vez de lucrativa; 2) autonomía de gestión; 3) procesos de
decisión democrática; 4) primacía de las personas y del trabajo sobre el capital a la hora de repartir los
beneficios”.
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que les diferencian de las empresas de capital, tanto en su forma de organizarse como de
funcionar.
1.2. Los fines de las empresas de economía social.
Continuando con la definición de economía social que ofrece el art. 2, estas actividades
son llevadas a cabo por entidades que persiguen bien el interés colectivo de sus
integrantes, bien el interés general económico o social, o ambos.
No creemos que perseguir el interés de sus integrantes sea un fin que permita diferenciar
a las entidades de economía social de otras empresas societarias, que se constituyan con
el fin de satisfacer el interés de sus socios, interés que puede ir desde satisfacer sus
necesidades hasta rentabilizar su inversión.
Sin embargo, a pesar de la poca concreción del precepto, éste se ha mantenido
prácticamente inalterado desde su aparición en el anteproyecto hasta la versión
definitiva, exceptuando alguna corrección gramatical sugerida por el CES54.
Si atendemos a las formas jurídicas básicas que se identifican como pertenecientes a la
economía social: cooperativas, mutualidades, asociaciones y fundaciones, advertimos la
presencia en ellas de ciertos fines sociales comunes.
Las cooperativas y las mutualidades, como entidades mutualistas, o de base mutualista
que son, tienen como fin satisfacer las necesidades de sus socios a través de una
empresa en la que aquellos participan como usuarios de la misma. Esta finalidad
esencialmente mutualista y de servicio, implica la presencia de ciertos rasgos comunes a
ambas entidades: participación de los socios en la actividad económica como usuarios,
libre adhesión de los asociados, gestión democrática, igualdad de derechos, ausencia de
ánimo de lucro55, distribución de retornos en proporción a la participación en la
actividad económica, no distribución de beneficios en caso de generarse por realizar
operaciones de intermediación en el mercado (operaciones con terceros), creación de un
patrimonio común irrepartible, etc. Las principales diferencias entre cooperativas y
mutualidades residen en el tipo de actividad, en la intensidad del principio mutualista y
en las limitaciones a la irrepartibilidad del patrimonio. En las mutuas y mutualidades la
actividad es exclusivamente aseguradora o de previsión social, mientras que la
54 La corrección sugerida por el CES hacía referencia a la expresión “interés colectivo de sus integrantes
y/o el interés general” y su sustitución por la actual “el interés colectivo de sus integrantes, el interés
general económico o social, o ambos”.
55 En su acepción de lucro objetivo, o resultado positivo en la cuenta de explotación (ingresos-gastos).
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cooperativa puede dedicarse a cualquier actividad económica56. En las entidades
mutualistas solo pueden ser usuarios (tomadores del seguro) los asociados, mientras que
en las cooperativas, o al menos en algunas de ellas no rige ese principio de exclusividad
y se permiten operaciones con terceros, siempre que la cooperativa realice su actividad
típica preferentemente con sus socios. Y por último, mientras en la cooperativa el
patrimonio común irrepartible lo es incluso en caso de disolución de la cooperativa, en
las mutualidades cabe la distribución del patrimonio común en caso de liquidación o
transformación de la entidad.
Las asociaciones pueden compartir con las cooperativas y mutualidades muchos rasgos,
como se reconocía en la Carta de la Economía Social de 1982 principalmente cuando
desarrollan actividades económicas para satisfacer necesidades de sus asociados.
La asociación se identifica en nuestro ordenamiento como reunión de tres o más
personas físicas o jurídicas, que se comprometen a poner en común conocimientos,
medios y actividades para conseguir finalidades comunes, de interés general o
particular, sin ánimo de lucro57. No todas las asociaciones tienen cabida en el concepto
de economía social, sólo aquellas que desarrollan actividades económicas
empresarialmente organizadas58.
Las asociaciones se caracterizan por su gestión democrática, por el principio de puertas
abiertas de acceso y baja, por la igualdad de derechos y obligaciones de sus socios, por
destinar los beneficios obtenidos del ejercicio de actividades económicas
exclusivamente al cumplimiento de sus fines (finalidad no lucrativa). Esos fines pueden
ser de interés particular, de interés general, o ambos.
56 Así, el art. 1.2 de la Ley 27/1999 establece que “Cualquier actividad económica lícita podrá ser
organizada y desarrollada mediante una sociedad constituida al amparo de la presente Ley”. No obstante
esta declaración, lo cierto es que en ocasiones la Ley reserva determinadas actividades económicas a
ciertas formas sociales, normalmente sociedad anónima o sociedad mercantil, sin una clara justificación
para ello. Conscientes de ello, la Subcomisión para el fomento de la economía social del Congreso de los
Diputados, en su Informe publicado en BOCG de 2 de junio de 2011, recomendaba “Eliminar las
limitaciones para poder operar en cualquier actividad económica, de forma que en todos los ámbitos de
actuación empresarial desaparezcan las trabas a las entidades de la Economía Social”, y se constata que
las principales actividades en las que no se autoriza la intervención de las cooperativas son la distribución
y comercialización de electricidad, gasolina y gas, las farmacias, agencias de viaje y los seguros.
Atendiendo a esta recomendación, la Ley 5/2011 señala entre los objetivos de los poderes públicos
“Remover los obstáculos que impidan el inicio y desarrollo de una actividad económica de las entidades
de la economía social” (art. 8. 2 a), y ordena al Gobierno que apruebe un programa de impulso de las
entidades de economía social que refleje entre otras medidas la revisión de la normativa necesaria para
eliminar las limitaciones de las entidades de la economía social, de forma que estas puedan operar en
cualquier actividad económica sin trabas injustificadas (Disposición adicional séptima).
57 Arts. 1 y 5 Ley de Asociaciones 1/2002, de 22 de marzo.
58 Las asociaciones deberán realizar las actividades necesarias para el cumplimiento de sus fines, y esas
actividades pueden ser económicas y generar beneficios, en cuyo caso, dice la Ley de asociaciones que
deberán destinarse exclusivamente al cumplimiento de sus fine. Las asociaciones pueden por tanto
desarrollar actividades económicas y pueden hacerlo a través de una organización empresarial cuyas
actuaciones deberán quedar claramente reflejadas en su contabilidad (arts. 13 y 14 Ley 1/2002). El Real
Decreto 1491/2011 adapta el Plan General Contable a las entidades sin fines lucrativos.
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Una asociación se aproxima a una entidad mutualista cuando tiene fines de interés
particular y desarrolla actividades económicas en beneficio de sus asociados y con la
participación de éstos en las mismas59.
Las asociaciones que contempla la primera Carta de la Economía Social, son aquellas
cuyos asociados son consumidores o proveedores de bienes y servicios60. Se dice en
estos casos, que estas entidades no intermedian en el mercado como las sociedades
mercantiles, sino que desarrollan su actividad por y para sus socios, pues en sus
relaciones económicas tienen de una parte el mercado y de otra, a sus socios, bien sea
como proveedores o consumidores.
Pero, las asociaciones, según nuestra legislación vigente, también pueden tener fines de
interés general, desarrollando actividades en beneficio de la colectividad, e incluso
puede tener ambos fines de interés general y particular61.
Según la Ley 1/2002, una asociación cuya actividad no esté restringida exclusivamente
a beneficiar a sus asociados, sino abierta a cualquier otro posible beneficiario que reúna
las condiciones y caracteres exigidos por la índole de sus propios fines, podrá ser
calificado como de utilidad pública (art. 32 b), lo que le permitirá ser objeto de ayudas y
subvenciones por parte de las diferentes Administraciones públicas. Una asociación
puramente mutualista no podría ser calificada como de utilidad pública, debería ser
posible operar con terceros no asociados62.
Además de los rasgos comunes anteriormente vistos entre asociaciones y entidades
mutualistas, debemos destacar también la mayor aproximación existente entre las
asociaciones de utilidad social y las llamadas cooperativas sociales63, denominación
59 Según el art 21 a) de la Ley de Asociaciones 1/2002, todo asociado tiene derecho a participar en las
actividades de la asociación.
60 Como dice en su artículo 2, los socios, consumidores o productores miembros de las empresas de la
Economía social se comprometen libremente según las formas de acción elegidas (cooperativas,
mutualistas o asociativas), a asumir las responsabilidades que les incumben en tanto que miembros de
dichas empresas.
61 A pesar de formar parte de la economía social desde sus orígenes, PANIAGUA, M. niega que las
asociaciones de interés particular quepan en el perímetro de la economía social. La razón esgrimida para
tal exclusión es que carecen de un fin social y de carácter general. Las asociaciones de interés particular,
como las cooperativas y las mutualidades son parte de la economía social, y más en concreto el corazón
de la economía social, porque desarrollan actividades económicas para satisfacer necesidades de sus
asociados, y ello es suficiente, aunque no sean entidades sociales o tengan fines de interés general (véase
en Las empresas de la economía social. Más allá del comentario a la ley 5/2011, de economía social.
Marcial Pons, 2011 págs. 144 y 204).
62La LO 1/2002 establece en sus arts. 32 a 35 la nueva regulación de las asociaciones de utilidad pública,
mientas que el Real Decreto 1740/2003, de 19 de diciembre, regula los procedimientos relativos a la
solicitud y declaración de utilidad pública, y de rendición de cuentas y revocación de tal calificación.
63 Sobre las cooperativas sociales, véase FAJARDO GARCÍA “Las cooperativas sociales en España”.
Strengthening and Building Communities: The Social Economy in a Changing World. 1st.International
CIRIEC Research Conference on the Social Economy. October 22-25, 2007. Victoria (Canadá).
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con la que identificamos las cooperativas, que con diferentes acepciones64, regula la
legislación española, y que tienen por objeto la prestación de servicios sociales o el
desarrollo de cualquier actividad económica que tenga por finalidad la integración
laboral de personas desfavorecidas. Estas cooperativas se caracterizan por perseguir
fines de interés general y pueden obtener la calificación de entidades sin ánimo de
lucro65.
Las fundaciones, se incorporaron posteriormente al sector de la economía social. Falta
en ellas la asociación de personas y por tanto importantes rasgos que caracterizan a las
anteriores, como la adhesión voluntaria y abierta o la gestión democrática; pero
comparten con las asociaciones, especialmente, con las asociaciones de utilidad social, y
con las cooperativas sociales, sus fines de interés general66, y ciertos rasgos como la
ausencia de ánimo de lucro67 o la creación de un patrimonio permanente, no reversible e
irrepartible (entre los socios), cuyo destino, en caso de disolución de la entidad, no
puede desvirtuar el carácter no lucrativo de la entidad.
Por otra parte, la fundación tiene por definición, fines de interés público o general68; por
lo que no parece admisible, a la vista de nuestra legislación, la fundación de interés
particular, a diferencia de la asociación69.
64 Cooperativas de integración social, cooperativas de iniciativa social, cooperativas de servicios sociales
o cooperativas de bienestar social.
65 Según la DA Primera de la Ley 27/1999 de Cooperativas titulada “Calificación como entidades sin
ánimo de lucro” pueden ser calificadas como sociedades cooperativas sin ánimo de lucro las que
gestionen servicios de interés colectivo o de titularidad pública, así como las que realicen actividades
económicas que conduzcan a la integración laboral de las personas que sufran cualquier clase de
exclusión social y en sus Estatutos recojan expresamente: a) Que los resultados positivos que se
produzcan en un ejercicio económico no podrán ser distribuidos entre sus socios. b) Que las aportaciones
de los socios al capital social, tanto obligatorias como voluntarias, no podrán devengar un interés superior
al interés legal del dinero, sin perjuicio de la posible actualización de las mismas. c) El carácter gratuito
del desempeño de los cargos del Consejo Rector, sin perjuicio de las compensaciones económicas
procedentes por los gastos en los que puedan incurrir los consejeros en el desempeño de sus funciones. d)
Las retribuciones de los socios trabajadores o, en su caso, de los socios de trabajo y de los trabajadores
por cuenta ajena no podrán superar el 150 por 100 de las retribuciones que en función de la actividad y
categoría profesional, establezca el convenio colectivo aplicable al personal asalariado del sector”.
66 Como señala el art. 3 de la Ley 50/2002 de Fundaciones, éstas deberán perseguir fines de interés
general y la finalidad fundacional debe beneficiar a colectividades genéricas de personas. Sobre el
concepto de interés general, véase SALVADOR CORDECH, P, y SEUBA TORREBLANCA, J.C.
“Fundaciones, interés general y títulos de aportación” (I), La Ley, 1998, núm. 4467, 28 de enero.
67 Las fundaciones, como las asociaciones de interés general, pueden desarrollar actividades económicas
empresarialmente organizadas de intermediación en el mercado y con ánimo de obtener beneficios de las
mismas (lucro objetivo), a diferencia de las entidades mutualistas. Pero estos beneficios, a diferencia de
las sociedades (civiles o mercantiles) no son distribuibles entre los asociados, patronos o allegados (lucro
subjetivo), sino que deben destinarse, principalmente al cumplimiento de sus fines sociales (asociativos o
fundacionales), de ahí su caracterización como entidades no lucrativas. Véase VERDERA SERVER, en
Comentarios a la Ley de Fundaciones (Coord.: OLAVARRIA IGLESIA). Tirant lo Blanch. Tratados.
2008 págs. 97 a 102.
68 El Código civil (art. 35. 1) habla de fundaciones de interés público, mientras que la Constitución
Española (art. 34.1) y la Ley de Fundaciones de 2002 (art. 2.1) hablan de fundaciones de interés general.
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Si ampliamos nuestro análisis a otras entidades de la economía social que en nuestro
Estado también se consideran de economía social, podemos advertir muchas similitudes
tanto en la finalidad perseguida por esas entidades como en sus principales
características.
Las sociedades laborales son sociedades mercantiles controladas por los trabajadores70.
Los socios trabajadores reúnen la doble condición de titulares del capital y de
trabajadores. En la práctica suele prevalecer su condición de trabajador a la hora de
tomar las principales decisiones como puede ser la retribución vía salario en detrimento
de los dividendos. Y el voto, aunque es proporcional al capital social aportado, es muy
frecuente que todos hagan similar aportación a capital social, precisamente, porque
prevalece el factor trabajo sobre el capital, no motiva aportar más capital que el
necesario, por lo que suelen tener el mismo o similar derecho de voto. El fin de las
sociedades laborales, en la práctica, no es tanto la obtención de beneficios repartibles
entre los socios, como podría pensarse por su naturaleza de sociedad mercantil, como
garantizarles un puesto de trabajo estable y bien remunerado, fin que por otra parte
comparten con las cooperativas de trabajo asociado.
Por otra parte, la sociedad laboral sin ser una sociedad de acceso abierto como la
cooperativa, las asociaciones o las mutualidades, se aproxima a éstas al reconocer la ley
un derecho de acceso preferente a la condición de socio por parte de los trabajadores de
la sociedad71. Tampoco puede decirse que sean rasgos legales de estas sociedades la
igualdad de sus socios, la limitada remuneración del capital o el reparto de los
beneficios en proporción al trabajo prestado en la sociedad, pero sí son rasgos que en la
práctica, dada su composición social (trabajadores), y sus intereses, les caracteriza, lo
que las aproxima mucho, como decimos, a las cooperativas de trabajo asociado.
Parte de la doctrina los identifican mientras que otros matizan diferencias entre ambos. Para TOMAS Y
VALIENTE, F “Estudio previo” en AAVV, Comentarios a la Ley de Fundaciones y de Incentivos
Fiscales, Escuela Libre Editorial/Marcial Pons, Madrid, 1995 p. XXX, la referencia al interés general es
más amplia, se refiere a lo común a muchos, lo que interesa a un amplio grupo de ciudadanos, mientras
que lo público hace referencia a la esfera de los poderes públicos.
69 El art. 34 de la Constitución Española establece que se reconoce el derecho de fundación para fines de
interés general, y el Tribunal Constitucional ha reiterado que la finalidad de interés general es esencial a
la naturaleza jurídica de la fundación (STC 341/2005 de 21 de diciembre)
70 Según la Ley de Sociedades Laborales 4/1997, éstas son sociedades anónimas o de responsabilidad
limitada en las que la mayoría del capital social es propiedad de trabajadores que prestan en ella servicios
retribuidos en forma personal y directa, cuya relación lo es por tiempo indefinido (art. 1.1)
71 El art. 7 de la Ley 4/1997 de Sociedades Laborales reconoce un derecho de adquisición preferente de
las acciones o participaciones que transmitan los socios de estas sociedades en favor de los trabajadores
no socios. El derecho surge cuando el socio se propone transmitir la totalidad o parte de sus acciones o
participaciones a persona que no ostente la condición de trabajador de la sociedad con contrato por
tiempo indefinido. Esta medida se complementa con otra que limita el número de trabajadores no socios
que pueden tener estas sociedades (art. 1.2) fomentando con ello la integración de los trabajadores de la
sociedad en la condición de socios.
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Por último, no rige el principio democrático de un hombre, un voto como en las
cooperativas, mutualidades o asociaciones, pero la Ley trata de evitar una clara
prevalencia de unos socios frente a otros, repartiendo el poder entre todos, al limitar el
porcentaje máximo de acciones o participaciones que puede tener un único socio, lo que
repercute a su vez en su poder de control72.
Las sociedades agrarias de transformación, son sociedades civiles que tienen por
finalidad, según el RD 1776/1981 que las regula, la producción, transformación y
comercialización de productos agrícolas, ganaderos o forestales, la realización de
mejoras en el medio rural, la promoción y desarrollo agrario y la prestación de servicios
comunes que sirvan a aquella finalidad. En todas estas actividades los socios tienen la
obligación de participar en la actividad económica (art. 7.2 a), y deben ser por ello,
titulares de explotaciones agrarias, trabajadores agrícolas o persona jurídicas que
persigan fines agrarios. En la práctica, estas sociedades suelen constituirse para prestar
servicios a sus asociados que mejoren sus explotaciones agrarias, o les garanticen
remuneraciones estables por su trabajo, de forma muy similar a la finalidad que
cumplen las cooperativas agrarias, las cooperativas de explotación comunitaria de la
tierra, y las cooperativas de trabajo asociado formadas por trabajadores agrícolas.
Por otra parte, el funcionamiento de estas sociedades tiende a ser democrático; salvo
que los estatutos establezcan lo contrario, cada socio tendrá un voto en los órganos de
gobierno. La remuneración de los socios, como en toda entidad mutualista, tendrá lugar
por su participación en la actividad económica (precios por su producción y servicios) y
por su participación en el capital social. Los beneficios comunes deben repartirse en
proporción a su participación. Si se considera a estos fines su participación en el capital
social, debe tenerse en cuenta también que la ley limita la participación máxima que un
solo socio puede tener en el capital social, límite que fija en un tercio del mismo (art.
8.5). Estos límites a la participación máxima que un socio puede tener en el capital
social, están presentes también en la ley de sociedades laborales73 y en la legislación
cooperativa74, y tiene como fin evitar que un solo socio tenga el control de la sociedad
72 Según el art. 5.3 Ley 4/1997, ningún socio podrá poseer acciones o participaciones sociales que
representen más de la tercera parte del capital social, excepto en ciertos casos de participación de
entidades públicas, las cuales podrán superar esos porcentajes, sin alcanzar el 50%.
73 Según el art. 5. 3 Ley 4/1997 ninguno de los socios puede poseer acciones o participaciones sociales
que representen más de la tercera parte del capital social, salvo que se trate de sociedades laborales
participadas por el Estado, las Comunidades Autónomas, las Entidades locales o las sociedades públicas
participadas por cualquiera de tales instituciones, en cuyo caso la participación de las entidades públicas
podrá superar dicho límite, sin alcanzar el 50 por 100 del capital social. Igual porcentaje podrán ostentar
las asociaciones u otras entidades sin ánimo de lucro”.
74 Según el art. 45. 6 Ley 27/1999, en las cooperativas de primer grado el importe total de las aportaciones
de cada socio no podrá exceder de un tercio del capital social excepto cuando se trate de sociedades
cooperativas, entidades sin ánimo de lucro o sociedades participadas mayoritariamente por cooperativas.
Para este tipo de socios se estará a lo que dispongan los estatutos o acuerde la asamblea general.
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(cuando el voto es proporcional al capital social aportado), o al menos, tal relevancia
que pueda condicionar su actuación75.
Las cofradías de pescadores, se definen en la Ley 3/2001 de 26 de marzo de Pesca
Marítima del Estado como corporaciones de derecho público, sin ánimo de lucro,
representativas de intereses económicos, que actúan como órganos de consulta y
colaboración de las administraciones competentes en materia de pesca marítima y de
ordenación del sector pesquero. Tienen personalidad jurídica plena y capacidad de obrar
para el cumplimiento de sus fines.
Las cofradías de pescadores (a diferencia de las anteriores entidades) están sometidas al
derecho público en su constitución, organización y procedimiento electoral, pero al
derecho privado en cuanto a su actuación. Tienen funciones de representación,
asesoramiento y defensa del sector pesquero, y actúan como órganos de consulta y
colaboración con las administraciones públicas; pero también desarrollan actividades
económicas, construyendo y manteniendo infraestructuras de apoyo al sector pesquero,
formalizando convenios comerciales o acuerdos con otras organizaciones y empresas
con el fin de mejorar la eficacia y rentabilidad en la actividad pesquera de sus miembros
y de la comunidad.
Las cofradías están compuestas por armadores y trabajadores que ejercen la actividad
pesquera. La condición de miembro se adquiere por solicitud de admisión, y su baja por
cese en la actividad profesional, baja voluntaria o forzosa. Su gestión es democrática.
75 PANIAGUA considera que la sociedad agraria de transformación no cumple los principios de la
economía social. En primer lugar, porque según dice, no cumple con el destino de los resultados positivos
del ejercicio a un fin social y de interés general, y ni siquiera se distribuyen los beneficios atendiendo a la
participación de cada socio en la actividad, sino en proporción a su participación en el capital. No
compartimos esta conclusión porque, si bien estas entidades no realizan fines de interés general, si
persiguen el interés colectivo de sus integrantes como exige la Ley de economía social, y por otra parte,
las sociedades agrarias de transformación reparten entre los socios “beneficios comunes proporcionales a
su participación” no ”según su participación en el capital” como dice el autor. Téngase en cuenta que la
principal obligación del socio de estas entidades es “Participar en las actividades de la sociedad”, aunque
también tenga que hacer aportaciones a capital, por lo que la participación en beneficios debe compensar
las diversas formas en que el socio ha participado en dichos beneficios, y no sólo en proporción al capital
social aportado. En segundo lugar, niega que su gestión sea democrática porque a pesar de que la regla
general es que un socio tenga un voto, cabe si los estatutos lo prevén, que en determinados acuerdos que
entrañen obligaciones económicas para los socios, los socios puedan disponer de votos en proporción a su
participación en el capital social. En efecto, el voto por socio no está garantizado en todo caso, como
tampoco lo está en la cooperativa o en la sociedad laboral, pero los límites que marca la ley a los votos
máximos por socio, junto con los fines que mueven la constitución y funcionamiento de estas entidades,
así como el derecho que todos tienen de voz y voto en las asambleas, o de ser elector y elegible en los
cargos sociales, a diferencia de las sociedades mercantiles, permite afirmar que su gestión es democrática
en términos generales, aunque teóricamente pueda exceptuarse en algunos casos. Por último, argumenta
el autor que no existe ninguna federación de estas sociedades adherida a la Confederación Nacional de
Empresas de Economía Social (CEPES), sin embargo, debe destacarse que las SAT suelen integrarse en
las federaciones y confederación de Cooperativas agrarias. En ocasiones porqué así está previsto
expresamente en la Ley (art. 104. 5 LCCV), y otras porque de hecho se integran amparándose en el
derecho de asociación como es el caso en la Confederación Española de Cooperativas Agro-alimentarias,
que integra a cooperativas agrarias y sociedades agrarias de transformación (véase en “Las empresas
op. cit., págs. 218 a 220).
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Diversos estudios han puesto de manifiesto que las cofradías de pescadores en su
actuación privada cumplen funciones muy similares a las cooperativas de pescadores,
por lo que se les califica como entidades de economía social76.
Las empresas de inserción son reguladas por el legislador estatal y autonómico. El
primero en la Ley 44/2007 de 13 de diciembre con base en su competencia exclusiva en
materia de legislación laboral, y el segundo por su competencia en materia de asistencia
social.
La citada Ley define la empresa de inserción como sociedad mercantil o cooperativa,
debidamente calificada, que realiza cualquier actividad económica de producción de
bienes y servicios, teniendo como fin social la integración y formación socio-laboral de
personas en situación de exclusión social como tránsito al empleo ordinario. En
concreto dice la exposición de motivos de la ley que estas empresas de carácter social
tienen por objetivo, desarrollar una actividad empresarial acompañada de actuaciones
sociales y de inserción social, para hacer posible la inclusión socio-laboral de personas
excluidas para su posterior colocación en empresas convencionales o en proyectos de
autoempleo.
Las empresas de inserción social deben cumplir una serie de requisitos: estar
promovidas y participadas mayoritariamente por entidades sin ánimo de lucro, cuyo
objeto social contemple la inserción social de personas especialmente desfavorecidas;
mantener un porcentaje de trabajadores en proceso de inserción de la menos el 30%
durante los tres primeros años de actividad, y de al menos el 50% del total de plantilla
en lo sucesivo; aplicar el 80% de los beneficios a la mejora o ampliación de sus
estructuras productivas y de inserción; y contar con los medios necesarios para cumplir
con los compromisos derivados de los itinerarios de inserción socio-laboral.
Estas empresas producen bienes y servicios para el mercado en igualdad de condiciones
que los demás operadores, pero lo hacen con un fin social particular: la incorporación al
mercado laboral normalizado de personas en situación de desventaja social o
exclusión77.
Las empresas de inserción pueden adoptar la forma jurídica de sociedad mercantil pero
su finalidad no puede ser lucrativa, de hecho el legislador limita la posibilidad de
distribuir los beneficios obtenidos y condiciona su actuación con el fin de que su
objetivo inmediato sea la inserción socio-laboral de este colectivo de personas.
76 Véase ALDECOA LUZARRAGA, M.P. “Las Cooperativas del Mar y su relación con las Cofradías de
Pescadores”. Anuario de Estudios Cooperativos. 1988 págs. 183-212; o CERVERA PAZ, A. “Percepción
cooperativa de las cofradías de pescadores: un estudio empírico”. Revista de Estudios Cooperativos
103. Tercer Cuatrimestre 2010 págs. 7 a 32.
77 PRADINI, J “La Economía Social y las Empresas de Inserción”, en AAVV. La Economía Social y el
Tercer Sector, Escuela Libre Editorial, 2003, pág. 734.
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Las empresas de inserción son consideradas empresas de economía social, por realizar
actividades económicas con fines de carácter social y de interés general.
Los centros especiales de empleo son empresas integradas en el mercado, que tienen
como objetivo la creación de empleo remunerado para personas con discapacidad, y la
prestación a estas de aquellos servicios de ajuste personal y social que en cada caso se
requiera, con el fin de facilitar su integración laboral en el mercado de trabajo ordinario.
Para obtener la calificación como centro especial de empleo, la empresa debe tener una
plantilla integrada el menos en un 70% por trabajadores minusválidos, además debe
tener en plantilla el necesario personal técnico y de apoyo que se requiera, y debe probar
su viabilidad empresarial mediante el correspondiente estudio económico.
Su marco normativo viene configurado por la Ley de Integración social de minusválidos
de 13 de abril de 1982; el Real Decreto 2273/85 de 4 de diciembre de 1985 por el que se
aprueba el Reglamento de los Centros especiales de empleo, y el Real Decreto de 17 de
julio de 1985 que regula la relación laboral de carácter especial de los minusválidos que
trabajan en dichas entidades.
Los centros especiales de empleo se diferencian de los centros ocupacionales porque el
objetivo de estos es asegurar una terapia ocupacional y de ajuste personal y social de
aquellas personas cuya mayor minusvalía les impide su integración en una empresa.
Los centros especiales de empleo, pueden tener carácter público o privado, con o sin
ánimo de lucro. Su constitución puede ser promovida por las administraciones públicas
directamente o en colaboración con otros organismos, o bien por cualquier persona
física o jurídica con capacidad para ser empresario. A consecuencia de esta variedad de
fines e intereses, no todos los centros especiales de empleo se integran en la economía
social78. Sólo se integrarán aquellos centros que cumplan los principios orientadores de
la economía social, tengan independencia de los poderes públicos, den primacía al fin
social sobre el capital, y apliquen los resultados obtenidos de la actividad económica
principalmente al fin social de la entidad.
El anterior análisis, pone de manifiesto que, en relación con los fines que son propios de
las entidades de economía social, podemos señalar que frente a las empresas
estrictamente capitalistas, cuyo fin es la obtención de beneficios y su distribución (fin
lucrativo objetivo y subjetivo), normalmente en proporción al capital social aportado
por los socios79, las entidades de economía social tienen como fin prestar servicios para
78 CALVO VERGEZ, J “Centros especiales de empleo: situación jurídica actual y perspectivas de
futuro”. Revista Vasca de Economía Social nº 0, 2004, págs. 139-160.
79 El art. 275 de la Ley de Sociedades de Capital de 2010 establece que en la sociedad de responsabilidad
limitada, salvo disposición contraria en los estatutos, la distribución de dividendos a los socios se
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atender las necesidades de sus socios (fin mutualista), o de la colectividad sin ánimo de
lucro (fin solidario) o bien, ambos fines80.
Benedetto Gui81 -analizando el fin de las organizaciones de economía social- distingue
entre organizaciones de interés general (donde los beneficiarios de la actividad
empresarial son diferentes del grupo de personas que la controlan), y organizaciones de
interés mutualista (donde los beneficiarios de la actividad son el mismo grupo de
personas que la dirigen). En el mismo sentido Beveridge82, denomina a las primeras
entidades altruistas y a las segundas entidades mutualistas.
Realmente, las entidades de economía social no tienen un fin social único, y por ello en
ocasiones se emplean distintas denominaciones según se quieran destacar las entidades
de fines prioritariamente mutualistas (economía social), de otras predominantemente
solidarias (economía solidaria, Non profit organization)83.
Sin embargo, esta división no es tan tajante como podría parecer. Las asociaciones
pueden atender intereses generales, intereses particulares de sus asociados, o ambos; y
por otra parte, todas las entidades mutualistas son de puertas abiertas, esto es, dispuestas
a prestar sus servicios a todos aquellos que lo necesiten y soliciten su ingreso84.
Además, las cooperativas tienen como valores la autoayuda, igualdad y la equidad, pero
también la solidaridad y la vocación social; y entre sus principios característicos se
encuentra el Interés por la comunidad, lo que les obliga a destinar anualmente una parte
de sus beneficios a constituir un fondo que debe tener por objetivo entre otros “la
promoción cultural, profesional y asistencial del entorno local o de la comunidad en
general, así como la mejora de la calidad de vida y del desarrollo comunitario y las
realizará en proporción a su aportación en el capital social; y en la sociedad anónima la distribución de
dividendos a las acciones ordinarias se realizará en proporción al capital que hubieran desembolsado.
80 Para CALVO ORTEGA la economía social es “una actividad empresarial que realiza un interés
general llevada a cabo por determinadas entidades con limitaciones en la obtención de lucro” (“Concepto
y entidades de economía social” Anuario Iberoamericano de la Economía Social Ed. Fundibes n°0, 2009
pág. 35 y anteriormente, según el autor, en “Entidades de Economía Social: razones de una fiscalidad
específica”, Fiscalidad de las Entidades de Economía Social (Dir: Calvo Ortega), Civitas, Madrid, 2005
págs. 34 y ss)
81 GUI, B. “Los papeles beneficiarios y dominantes en las organizaciones: el caso de las no lucrativas”.
Cuadernos de Trabajo. nº 10 CIRIEC-España.
82 BEVERIDGE, L. Voluntary Action: A report on Methods of Social Advance, Ed. George Allen &
Unwin, London, 1948.
83 Sobre los diversos enfoques teóricos relacionados con el concepto de economía social: tercer sector,
organizaciones no lucrativas, economía solidaria y otros, véase MONZÓN, CALVO ORTEGA,
CHAVES, FAJARDO y VALDES DAL-RE, Informe para la elaboración de una ley de fomento de la
economía social. Ed. Ministerio de Trabajo e Inmigración, 2010 págs. 23 -29.
84 Para favorecer el ingreso de nuevos asociados el legislador no sólo reconoce el libre acceso a todo
aquel interesado en participar en la actividad económica de la entidad, sino que también limita la
aportación económica que puede exigírsele para entrar, para evitar que por razones económicas se
obstaculice su ingreso La existencia de un patrimonio común irrepartible, presente en toda entidad
mutualista y solidaria, favorece el acceso y baja de los socios.
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acciones de protección medioambiental (art. 56 Ley 27/1999).85. Por último, como
hemos visto, cada vez es más frecuente que las entidades de la economía social
compartan ambos fines, y en todo caso tienen en común que son formas de emprender,
de hacer empresa, diferentes en sus fines y en sus formas a las empleadas por la
empresa tradicional mercantil y capitalista, y por las empresas públicas.
El concepto de economía social que emplea el legislador español y las instituciones
europeas, es un concepto amplio, que aspira a englobar otros conceptos utilizados como
los de tercer sector o economía solidaria86. En ocasiones para matizar más esta amplitud
se utiliza la expresión “economía social y solidaria” para describir esa realidad87.
En todo caso, puede observarse una clara evolución desde las primeras
manifestaciones de la economía social, con fines principalmente mutualistas, presentes
en las cooperativas, mutualidades y asociaciones (Carta de la Economía Social 1982),
hasta el actual concepto en el que cobran mayor protagonismo los fines solidarios o de
interés general, que caracterizan a las asociaciones de utilidad pública, a las
fundaciones, a las denominadas empresas sociales (empresas de inserción y centros
especiales de empleo) y cada vez más a las cooperativas (cooperativas sociales).
2. Principios orientadores.
El concepto de economía social que ofrece la Ley 5/2011 se identifica como hemos
visto- con un conjunto de actividades que, en el ámbito privado, llevan a cabo aquellas
entidades que persiguen, bien el interés colectivo de sus integrantes, bien el interés
general económico o social, o ambos, de conformidad con ciertos principios recogidos
en el art. 4 de la ley. Este artículo recoge, según la exposición de motivos de la ley, “los
85 La Declaración sobre la Identidad Cooperativa aprobada por la Alianza Cooperativa Internacional en
Manchester (1995) identifica las cooperativas por su concepto, sus valores y sus principios. Entre los
valores, se citan la solidaridad y la vocación social, y entre sus principios la Adhesión voluntaria y
abierta, y el Interés por la Comunidad. Según este último, “Las cooperativas… tienen una responsabilidad
especial para asegurar que se sostenga el desarrollo de sus comunidades, económica social y
culturalmente. Tienen una responsabilidad de trabajar a un ritmo constante para la protección
medioambiental de esas comunidades.”
86 Como señala el Informe sobre la Economía Social del Parlamento Europeo “El concepto de economía
social engloba las distintas denominaciones utilizadas según los países, como “economía solidaria”,
“tercer sector”, “plataforma” o también “tercer sistema”, y pueden calificarse de economía social las
actividades que comparten las mismas características en todas partes de Europa”.
87 Este es el caso de la Ley de economía social y solidaria de Méjico de 23 de noviembre de 2011, del
proyecto de ley de economía social y solidaria de Francia (2002), o de la revista especializada Otra
Economía. Revista Latinoamericana de Economía Social y Solidaria (http://www.riless.org).
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cuatro principios orientadores y comunes a todas las entidades de la economía
social”.
2.1. Los principios de la economía social. Antecedentes.
Como vimos, desde los primeros intentos de definición de la economía social, siempre
se ha hecho referencia a los fines de estas entidades y a ciertas características comunes
entre ellas y diferenciables de las empresas de capital, como elementos de distinción. La
Carta de la Economía Social de 1982 identificaba la economía social con los fines de las
empresas y su forma de organizarse y funcionar; el Informe del Consejo Valón de la
Economía Social (1988) hablaba de los principios que definen la ética de la economía
social; la Comisión europea (1989) definía las empresas de la economía social por sus
fines y por sus formas de organización y gestión; la organización europea representativa
de las empresas de economía social, Social Economy Europe, señala que estas empresas
se distinguen de las de capital por una serie de características comunes o valores
fundamentales (2002); el Decreto de la Región de Valonia (2008) define la economía
social como actividades caracterizadas por ciertos principios.
En todos estos casos puede observarse una gran similitud entre esos principios y los
conocidos como valores y principios cooperativos.
Los principios cooperativos se extrajeron inicialmente de las características presentes en
los estatutos de la Cooperativa Rochdale Society of Equitables Pioners fundada en
1844, aunque también estaban presentes en otras incipientes cooperativas de la época88.
Su formulación como principios comunes a todas las cooperativas se debió a la Alianza
Cooperativa Internacional (ACI), organización internacional constituida en 1855 que
tiene entre sus objetivos la difusión de los principios cooperativos y su adaptación a los
nuevos tiempos89.
88HOLYOAKE, J.J. en Historia de los Pioneros de Rochdale 1893. Obra traducida en 1944 por Bernardo
Delom y publicada en 1975 por AECOOP-Aragón. Escuela Sindical de Gerentes Cooperativos. Colección
Universitas. Zaragoza, págs. 19 y 20; y FAUQUET, G. El Sector Cooperativo 1935. Obra traducida por
Arroita al castellano y publicada en 1962 por Intercoop Editora Cooperativa Limitada, Buenos Aires, pág.
53.
89 Según BÖÖK, es en 1919 cuando la ACI comienza a preocuparse por fijar un conjunto de principios
con validez universal a partir de las reglas de Rochdale, y para ello encarga un cuestionario que se remite
a las diversas organizaciones cooperativas del mundo con el fin de conocer la aplicación de los principios
de Rochdale en ese momento. Los trabajos concluirían veinte años más tarde con la formulación en 1937
de los Principios Cooperativos durante el Congreso de Paris. (Valores cooperativos para un mundo en
cambio. Informe para el Congreso de la ACI Tokio, octubre de 1992. Publicado por Alianza Cooperativa
Internacional Regional, San José de Costa Rica, 1992, pág. 212.
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La Declaración de la Alianza Cooperativa Internacional sobre la Identidad Cooperativa
aprobada en Manchester en 1995 define la cooperativa y señala sus valores y principios.
En cuanto a sus valores señala que: “Las cooperativas están basadas en los valores de la
autoayuda, la autorresponsabilidad, la democracia, la igualdad, la equidad y la
solidaridad. Siguiendo la tradición de sus fundadores, los socios cooperativos hacen
suyos los valores éticos de la honestidad, la transparencia, la responsabilidad y la
vocación sociales”.
Respecto de los principios, dice que son pautas mediante las cuales las cooperativas
ponen en práctica sus valores, y enumera los siguientes:
1. Adhesión voluntaria y abierta
2. Gestión democrática por parte de los socios.
3. Participación económica de los socios. Entre otros aspectos de este principio
señala que, los socios asignan los excedentes a todos o alguno de los siguientes
fines: el desarrollo de su cooperativa, posiblemente mediante el establecimiento
de reservas, parte de las cuales por lo menos serían irrepartibles; el beneficio de
los socios en proporción a sus operaciones con la cooperativa; y el apoyo de
otras actividades aprobadas por los socios.
4. Autonomía e independencia.
5. Educación, formación e información.
6. Cooperación entre cooperativas
7. Interés por la comunidad. Según este principio, las cooperativas trabajan para
conseguir el desarrollo sostenible de sus comunidades.
La Carta de la Economía Social de 1982 identificaba como características de su
organización y funcionamiento: la gestión independiente y democrática; la igualdad de
derechos y deberes de los socios, la constante formación e información a los socios, la
distribución de los excedentes para el crecimiento de la empresa y mejora de los
servicios prestados a los socios, la promoción de la investigación y el desarrollo
sostenible de la sociedad. Estas características son muy similares a los Principios
Cooperativos de la ACI, vigentes en aquel momento (Convenio de Viena de 1966); pero
también son en su mayor parte caracteres que la legislación atribuye a las mutualidades
y asociaciones.
El Informe del Consejo de la Economía Social de Valonia (1988), al igual que el
Decreto relativo a la Economía Social de la Región de Valonia (2008) caracterizan la
economía social por los principios de: finalidad de servicio a la colectividad o a los
miembros más que finalidad de lucro; autonomía de gestión; proceso de decisión
democrática; y prioridad de las personas y del trabajo sobre el capital en el reparto de
los beneficios. La primera característica hace referencia a la finalidad mutualista y no
lucrativa de estas entidades, pero las demás coinciden con principios cooperativos, que
son a su vez caracteres tipológicos de las mutualidades y asociaciones.
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Pero la principal referencia de lo que hoy se entiende por los Principios de la Economía
Social, la ofrece la Carta de la Economía Social que suscriben las entidades que se
integran en Social Economy Europe, esto es, la entidad representativa de la economía
social europea.
Este documento90, analiza la economía social bajo tres aspectos: una forma diferente de
emprender, principales particularidades, y una realidad ineludible.
En primer lugar señala que las organizaciones de la economía social se caracterizan por
su finalidad y por una forma diferente de emprender.
En segundo lugar, que las formas jurídicas de las organizaciones de la economía social,
aunque varíen de un Estado a otro, se distinguen de las empresas de capital por sus
particularidades, comunes entre ellas, y que son principalmente:
- La primacía de la persona y del objeto social sobre el capital.
- La adhesión voluntaria y abierta.
- El control democrático por sus miembros.
- La conjunción de los intereses de sus miembros usuarios y del interés general.
- La defensa y aplicación de los principios de solidaridad y de responsabilidad.
- La autonomía de gestión y la independencia de los poderes públicos.
- El destino de la mayor parte de los excedentes a la consecución de objetivos de
desarrollo sostenible, a mejorar los servicios a los socios y al interés general.
A continuación señala-, la economía social es una realidad ineludible porque:
- Se funda en el principio de la solidaridad y en el compromiso de las personas en
un proceso de ciudadanía activa.
- Genera empleos de calidad, mejora la calidad de vida y propone un marco
adaptado a las nuevas formas de empresa y de trabajo.
- Juega un papel importante en el desarrollo local y la cohesión social
- Es socialmente responsable
- Es factor de democracia
- Contribuye a la estabilidad y al pluralismo de los mercados.
- Responde a las prioridades y objetivos estratégicos de la Unión Europea:
cohesión social, pleno empleo y lucha contra la pobreza, democracia
participativa, mejora de la gobernanza, desarrollo sostenible.
Concluye la Carta señalando que, el éxito de las empresas de la economía social, no se
mide solamente por sus logros económicos, que son en todo caso una condición
indispensable para poder realizar sus fines mutualistas y solidarios, sino sobre todo, por
sus contribuciones en términos de solidaridad, cohesión social y anclaje territorial.
90 Charte de l’économie sociale –Social Economy Europe (http://www.socialeconomy.eu.org/)
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En esta completa descripción de la economía social, puede observarse cómo tras
identificar las empresas de la economía social por sus fines y por su forma diferente de
emprender; distingue, por una parte, aquellas características tipológicas derivadas de su
forma jurídica, que tienen en común las empresas de economía social (cooperativas,
mutualidades, asociaciones y fundaciones91) y que las diferencian claramente de otras,
como las empresas públicas o las empresas capitalistas; de otros valores y
contribuciones, que estas entidades, por su forma de actuar y por los sectores en los que
habitualmente se desarrollan, aportan a la sociedad, y que se destacan por ser de interés
general y por coincidir con prioridades y objetivos de la Unión Europea.
Entre las características tipológicas pueden reconocerse la mayor parte de los principios
cooperativos, a excepción de los principios de Educación, formación e Información, y
Cooperación entre cooperativas; y dos de los principales valores cooperativos: la
solidaridad y la responsabilidad.
El Informe sobre la Economía Social elaborado por la parlamentaria europea Patrizia
Toia y aprobado en la Comisión de Empleo y Asuntos Sociales del Parlamento Europeo
el 26 de enero de 2009 recogía en su exposición de motivos, bajo el título de
“Definición de la economía social”, que: Las empresas de la economía social se definen
por las características y los valores que comparten, y los enumeraba, reproduciendo, en
distinto orden, los mismos principios y valores anteriormente destacados por Social
Economy Europe como caracteres tipológicos comunes de las empresas de economía
social92.
El Parlamento europeo, en su Resolución de 19 de febrero de 2009, inspirada en el
anterior Informe, señala en sus considerandos que la economía social pone en evidencia
un modelo de empresa que no se caracteriza por el tamaño o el sector de actividad sino
por el respeto de valores comunes como la primacía de la democracia, de la
participación de los actores sociales y de la persona y del objeto social sobre el
beneficio individual; la defensa y la aplicación de los principios de solidaridad y de
responsabilidad; la conjunción de los intereses de los miembros usuarios con el interés
general; el control democrático ejercido por los miembros; la adhesión voluntaria y
abierta; la autonomía de gestión y la independencia respecto de los poderes públicos, y
91 La Carta matiza que “El control democrático por sus miembros” no se aplica a las fundaciones porque
no tienen miembros”.
92 Esas características y valores serían: la primacía de la persona y del objeto social sobre el capital; la
defensa y aplicación de los principios de solidaridad y responsabilidad; la conjunción de los intereses de
los miembros y del interés general; el control democrático por parte de sus miembros; la adhesión
voluntaria y abierta; la autonomía de gestión y la independencia de los poderes públicos, y la
movilización de lo esencial de los excedentes para la persecución de objetivos de desarrollo sostenible, la
mejora de los servicios a los miembros y el interés general.
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la asignación de lo esencial de los excedentes al servicio de la consecución de objetivos
como el desarrollo sostenible, el interés de los servicios a los miembros y el interés
general.
2.2. Los principios orientadores de la economía social en la ley 5/2011.
Volviendo al análisis de la Ley 5/2011, su art. 4 señala que las entidades de la economía
social actúan en base a los siguientes principios orientadores:
a) Primacía de las personas y del fin social sobre el capital, que se concreta en
gestión autónoma y transparente, democrática y participativa, que lleva a
priorizar la toma de decisiones más en función de las personas y sus
aportaciones de trabajo y servicios prestados a la entidad o en función del fin
social, que en relación a sus aportaciones al capital social.
b) Aplicación de los resultados obtenidos de la actividad económica principalmente
en función del trabajo aportado y servicio o actividad realizada por las socias y
socios o por sus miembros y, en su caso, al fin social objeto de la entidad.
c) Promoción de la solidaridad interna y con la sociedad que favorezca el
compromiso con el desarrollo local, la igualdad de oportunidades entre hombres
y mujeres, la cohesión social, la inserción de personas en riesgo de exclusión
social, la generación de empleo estable y de calidad, la conciliación de la vida
personal, familiar y laboral y la sostenibilidad.
d) Independencia respecto a los poderes públicos.
Esta relación de principios orientadores de la economía social se aleja de la aprobada
por las organizaciones europeas representativas de la economía social (Social Economy
Europe), que fue la recomendada por las instituciones europeas y la acogida en la Ley
de fomento de la economía social propuesta por el Grupo de Expertos.
Por el contrario, estos cuatro principios orientadores, que están presentes ya en el
borrador de anteproyecto de ley que se hizo público en la Conferencia Europea de la
Economía Social (mayo 2010), son el resultado de refundir los siete principios
orientadores propuestos por CEPES93. No se aceptó en su momento, la sugerencia que
el Comité Económico y Social hizo a este precepto, relativa a la falta de sistemática de
la enumeración de principios y a la recomendación de ajustarse más a la enumeración de
93 Los principios propuestos por CEPES son: a) Primacía de las personas y del fin social sobre el capital;
b) Satisfacción de las necesidades e intereses de sus miembros y/o la búsqueda del interés general; c)
Independencia respecto a los poderes públicos; d) Gestión autónoma y transparente, democrática y
participativa, “con o sin ánimo de lucro”; e) Aplicación de los excedentes o de gran parte de los mismos
al objeto social de la entidad y a sus socios, en su caso; f) Compromiso con el desarrollo local, la
cohesión social y la sostenibilidad, y g) Promover la solidaridad interna y con la sociedad. Esta relación
fue criticada por ALFONSO (“Algunas consideraciones …” op. cit. pág. 5) en el sentido de que son
principios fácilmente asumibles por cualquier entidad, con independencia de su forma jurídica.
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principios ya aceptados por las instituciones comunitarias e internacionales que se han
ocupado de la economía social94.
Pero el problema principal que presentan estos principios no es sólo que difieran de los
reconocidos en Europa, sino que no son suficientemente distintivos de las empresas de
economía social, como veremos a continuación.
En el primer principio: “Primacía de las personas y del fin social sobre el capital, que se
concreta en gestión autónoma y transparente, democrática y participativa, que lleva a
priorizar la toma de decisiones más en función de las personas y sus aportaciones de
trabajo y servicios prestados a la entidad o en función del fin social, que en relación a
sus aportaciones al capital social”; identificamos algunos rasgos propios de las
entidades de economía social como puede ser el principio de autonomía de gestión e
independencia de los poderes públicos. Este principio es a su vez consecuencia del
principio democrático y de la igualdad de poder que rige estas entidades y que impide
que un socio pueda tener el control de la sociedad, al tener todos, un mismo derecho de
voto, o en todo caso, estar limitado el número máximo de votos que un socio puede
tener en la sociedad. Como ya dijimos, esta característica no se da en aquellas entidades
que como la fundación no tienen una base asociativa.
No obstante, la ley no recoge claramente este principio de la economía social, porque en
el primer principio alude a “gestión autónoma” y “democrática” pero al tratar de aclarar
su sentido no hace referencia ni a la igualdad ni a la democracia, sino a que la toma de
decisiones se hará más en función de las personas y sus aportaciones de trabajo y de
servicios prestados a la entidad o en función del fin social95, que en relación a sus
aportaciones al capital social. Sólo en la sociedad anónima, la legislación exige que el
voto sea proporcional al capital social suscrito porque en la sociedad de responsabilidad
limitada- como vimos- cabe pacto estatutario en contra, por tanto, la norma sólo
contribuye a diferenciar claramente a estas entidades de la sociedad anónima. Además,
parece prever derechos de voto en proporción al trabajo o los servicios prestados, una
clara influencia de las empresas constituidas por trabajadores, cuando las empresas de
economía social abarcan muchas más categorías de empresa.
Por otra parte, el principio comienza destacando como rasgo diferenciador, la primacía
de las personas y del fin social sobre el capital, cuando debería decir que en las
94 Esta falta de adecuación también ha sido criticada por SÁNCHEZ PACHÓN “El reconocimiento de la
economía social…” op. cit, pág. 55, y PANIAGUA “Las empresas … op. cit., págs. 159 a 162.
95 La referencia a la toma de decisiones en función del fin social, fue incorporada en la tramitación de la
Ley en el Congreso a raíz de las enmiendas presentadas por la mayor parte de los grupos parlamentarios
(Enmiendas nº 20, 23, 32, 43 y 60). La razón de esta incorporación es tener en cuenta que en las
fundaciones, la toma de decisiones se hace en atención al fin social (BOCG. Congreso de los Diputados
nº 88 de 23 de noviembre de 2010).
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empresas de economía social tiene primacía la persona y el objeto social sobre el
capital. El fin social no puede identificarse con el objeto social. El fin social en las
entidades de economía social es satisfacer las necesidades de sus socios (mutualidad) o
de la colectividad, mediante la realización de una actividad económica, sin ánimo de
lucro (solidaridad)96. El art. 2 de la Ley hace referencia a estos fines colectivos de sus
integrantes y/o intereses generales que persiguen las entidades de la economía social.
El objeto social, en cambio, es la actividad económica que desarrolla la entidad y que es
a través de la cual, satisface las necesidades de sus socios o de la colectividad. En el
caso de las entidades mutualistas (cooperativas, mutualidades y asociaciones entre
otras), es además la participación del socio en esta actividad la que va a determinar sus
derechos y obligaciones.
En las empresas de economía social los derechos y obligaciones, tienden a ser iguales
para todos, o lo son en la medida en que los socios participan en la actividad económica,
rechazándose expresamente incluso, que puedan ser proporcionales al capital social
aportado. De ahí que la persona y el objeto social cobren más importancia que el capital
social.
En el segundo principio: “Aplicación de los resultados obtenidos de la actividad
económica principalmente en función del trabajo aportado y servicio o actividad
realizada por las socias y socios o por sus miembros y, en su caso, al fin social objeto de
la entidad”; se debería conjugar la forma característica de distribución de resultados que
tienen las entidades mutualistas y las entidades solidarias, esto es, o bien se destinan los
resultados a mejorar los servicios a los socios, o a fines de interés general, y si se
distribuyen a los socios, lo es en proporción a su participación como usuarios o
trabajadores, en la actividad económica.
Sin embargo, el principio reseñado presenta varias deficiencias. En primer lugar, omite
como destino de los resultados su distribución entre los socios aunque sí hace referencia
al criterio distributivo (en función del trabajo aportado y servicio o actividad realizada
por las socias y socios). En segundo lugar, la alusión que se hace al destino de los
resultados al fin social objeto de la entidad, no es desde luego diferenciador de otras
entidades, todas distribuirán los resultados conforme a sus fines sociales97. Y por
último, no se comprende bien la referencia que hace la ley a que los resultados se
96 La referencia al “fin social” que viene a sustituir al “objeto social” de la Carta Europea de la Economía
Social, se introdujo a instancias de las entidades representativas de las fundaciones, que sí tienen fines
sociales. Pero la referencia genera confusión, porque tratando de entidades con personalidad jurídica y
sociedades en sentido amplio, fin social se identifica con el fin de la sociedad, por lo que hubiera sido más
clarificador, y así habría que interpretarlo, hablar de la primacía de los fines de índole social sobre el
capital, como principio orientador.
97 Reiteramos en este punto el comentario hecho anteriormente sobre la referencia al fin social como
alusivo a los fines de interés social que desarrollan algunas entidades de la economía social.
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aplicarán en función del trabajo aportado y servicio o actividad realizada por sus
miembros.
Esta referencia se incorporó en la tramitación de la Ley en el Senado, concretamente al
aprobarse la enmienda 15 presentada por el Grupo Parlamentario Popular. Según la
justificación de la enmienda, con la misma se trata de evitar que el precepto “excluya o
no alcance a las Fundaciones, ni a las Asociaciones, ni a las Cofradías de Pescadores
que no tienen ni socias ni socios”.
En el tercer principio: Promoción de la solidaridad interna y con la sociedad que
favorezca el compromiso con el desarrollo local, la igualdad de oportunidades entre
hombres y mujeres, la cohesión social, la inserción de personas en riesgo de exclusión
social, la generación de empleo estable y de calidad, la conciliación de la vida personal,
familiar y laboral y la sostenibilidad; no encontramos más rasgo identificador de la
economía social que el valor de la solidaridad. La solidaridad, como dijimos es un valor
cooperativo, pero también es común a todas las entidades de la economía social, tanto a
las de fines propiamente solidarios (fundaciones o asociaciones de utilidad social);
como a las de fines mutualistas, que son solidarias porque, a través de su principio de
puertas abiertas y sus fondos irrepartibles, permiten que todo aquel que esté interesado
en beneficiarse de los servicios que presta la entidad a sus socios, pueda acceder a la
condición de socio con facilidad.
Todas las demás referencias no son características tipológicas que permitan diferenciar
a las entidades de economía social de otras, son contribuciones que suelen realizar las
entidades de la economía social, aunque no en exclusiva (al desarrollo local, a la
cohesión social, a la generación de empleo estable y de calidad); o bien parecen ser
objetivos que el legislador impone a estas entidades (igualdad de oportunidades entre
hombres y mujeres; conciliación de la vida personal, familiar y laboral)98. Ya en su
momento el Consejo Económico y Social se pronunció sobre la vaguedad del redactado
de este apartado c), puesto que algunas entidades no pertenecientes a la economía social
podían compartir esos mismos principios.
El precepto se ha ido configurando a lo largo de la tramitación de la ley. Inicialmente el
borrador de anteproyecto hacía referencia como tercer principio orientador de la
economía social, a la “Promoción de la solidaridad interna y con la sociedad que
98 En efecto, durante el debate parlamentario se hicieron manifestaciones en este sentido, como la de la
senadora del Grupo Popular Fúnez de Gregorio al afirmar que en este momento la economía social es una
herramienta esencial para plantar cara a dos de los principales problemas que tenemos en España: el
desempleo y las desigualdades que surgen como consecuencia de esa falta de empleo y también por otros
motivos; o la de la senadora del Grupo Parlamentario Catalán (CiU) Sr. Parera para quien la economía
social debe ser, sobre todo, un motor para la creación de empleo y la modernización de nuestro tejido
económico y social (Diario de Sesiones Senado, 21 febrero 2011, pág. 8 y Diario de Sesiones Senado 9
marzo 2011 pág. 6416)
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favorezca el compromiso con el desarrollo local, la cohesión social y la sostenibilidad”.
Este precepto realmente establece como característica de la economía social, la
solidaridad, lo que como consecuencia favorecerá el desarrollo local, la cohesión social
y la sostenibilidad. Esta norma recuerda el último principio cooperativo (Interés por la
comunidad), según el cual, las cooperativas trabajan para conseguir el desarrollo
sostenible de sus comunidades. Esta finalidad se ha recogido en los principios de la
economía social como uno de los destinos que debe darse a los excedentes (Carta de la
Economía Social de 1982, de 2002 e Informe y Resolución del Parlamento Europeo de
2009).
El anteproyecto de ley incorporó como nuevo compromiso “la igualdad de
oportunidades”, y el proyecto, a sugerencia del Consejo Económico y Social, “la
inserción de grupos excluidos” y “la generación de empleo estable y de calidad”99. Más
tarde, durante la tramitación de la ley en el Congreso, se completó la norma al aprobarse
la enmienda nº 33 presentada por el Grupo Parlamentario Popular100
Por último, el cuarto principio: Independencia respecto a los poderes públicos”, es,
como dijimos, una referencia parcial al principio de la economía social conocido como
autonomía de gestión e independencia de los poderes públicos, o principio cooperativo
de autonomía e independencia, al que hicimos referencia al comentar el primer
principio; y que se fundamenta en la autonomía que otorga a las entidades de economía
social el principio democrático y las limitaciones al control de las mismas por uno de
sus socios, lo que impide también ser controladas por los poderes públicos.
Una enmienda del Grupo Parlamentario Mixto (nº 1), proponía incorporar un quinto
principio, el de “Formación en base a los principios y valores que conforman la
99 Según el Dictamen del CES 5/2010, este organismo estima necesario concretar determinados
compromisos que forman parte de la base de actuación de las entidades de economía social y que no
aparecen mencionados en el anteproyecto, como son la necesidad de velar por la inserción de grupos
excluidos y por la generación de empleo estable y de calidad.
100 La enmienda se justificaba en que uno de los principios fundamentales que orientan la economía social
es la promoción y la consecución de objetivos de interés general en beneficio de la sociedad, y ese interés
“además de en la cohesión social, en el desarrollo local, la generación de empleo estable y la
sostenibilidad, como recoge el texto original, se concreta en otros parámetros más específicos como son:
la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, la inserción de personas en riesgo de exclusión
social, la flexibilización de horarios y la conciliación de la vida personal, familiar y laboral”. Más tarde,
una vez aprobada la enmienda, la diputada popular Quintanilla Barba hacía balance de la contribución de
su grupo al proyecto de ley, y comentaba: “hemos querido establecer grandes compromisos, dentro de los
principios de la economía social, como son la solidaridad, la igualdad entre hombres y mujeres, la
conciliación de la vida familiar, persona y laboral; también hemos querido introducir en la economía
social la generación de empleo para evitar la exclusión social; es decir, existen grandes retos en estas
enmiendas que han sido valoradas e incorporadas al texto” (Sesión 42 de 21 de diciembre de 2010.
Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Comisiones. Trabajo e Inmigración. Año 2010, nº 696,
pág. 3).
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economía social, de manera particular dirigida a las personas que forman parte de las
entidades de economía social”. Este principio es reflejo del principio cooperativo de
educación, formación e información, según el cual, las cooperativas proporcional
educación y formación a los socios, a los representantes elegidos, a los directivos y a los
empleados para que puedan contribuir de forma eficaz al desarrollo de sus cooperativas.
Pero la enmienda no prosperó al ser rechazada durante la tramitación de la ley en el
Congreso.
En el texto finalmente aprobado del art. 4 de la Ley, se echan en falta otros principios de
la economía social que no se mencionan siquiera, como el principio de Adhesión
Voluntaria y Abierta, que en el caso de las cooperativas, como dice la Alianza
Cooperativa Internacional, en su Declaración de 1995, es el principio más poderoso de
todos, porque es el que hace que las cooperativas estén comprometidas con dar un alto
nivel de servicio a sus socios, razón principal de su existencia; comentario que
podríamos hacer extensible a todas las entidades de la economía social que prestan
servicios a sus socios. Tampoco se recoge el valor de la responsabilidad, ni el principio
de conjunción de intereses de los miembros y del interés general, aunque en este último
caso, consideramos que está justificado, ya que esta nota hace referencia a los fines de
las entidades de la economía social y parece más adecuado ubicarla en el concepto de
economía social, como hace la ley.
Como conclusión podríamos decir que el art. 4 recoge como principios algunos
caracteres tipológicos que caracterizan a las entidades de economía social, y que basta
leer la norma que regula su constitución y funcionamiento para constatarlo, aunque
como hemos podido ver, su descripción es bastante deficiente; y otras finalidades, que
son más bien compromisos que vienen asumiendo algunas entidades de la economía
social, pero que ni son exigibles, ni caracterizan a todas ellas, ni son exclusivos de estas
entidades. La promoción de la solidaridad, la cohesión social o la sostenibilidad sí
creemos que caracterizan a todas las entidades de la economía social por sus fines y por
la forma en que distribuyen sus resultados económicos; la inserción de personas en
riesgo de exclusión social caracteriza a algunas entidades de economía social (empresas
de inserción y centros especiales de empleo); la generación de empleo estable y de
calidad es una nota característica de las cooperativas de trabajo asociado y de las
sociedades laborales, donde los trabajadores son socios de la empresa; pero los demás
compromisos no parecen exclusivos de ninguna entidad de economía social en
particular.
3. Entidades de la economía social
Continuando con el análisis de la Ley, el art. 5 concreta cuales son las entidades de la
economía social. Según la Exposición de motivos de la ley, las entidades de la
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economía social son aquellas que recoge el art. 5, bien sea mediante su denominación
directa y en los términos del apartado uno, o por medio del procedimiento recogido en
el apartado dos del citado precepto.
En efecto, el art. 5 contribuye a concretar más las entidades que forman parte de la
economía social y lo hace a través de una doble vía.
En primer lugar establece que “Forman parte de la economía social las cooperativas, las
mutualidades, las fundaciones y las asociaciones que lleven a cabo actividad económica,
las sociedades laborales, las empresas de inserción, los centros especiales de empleo, las
cofradías de pescadores, las sociedades agrarias de transformación y las entidades
singulares creadas por normas específicas que se rijan por los principios establecidos en
el artículo anterior”.
Y en segundo lugar: “Asimismo, podrán formar parte de la economía social aquellas
entidades que realicen actividad económica y empresarial, cuyas reglas de
funcionamiento respondan a los principios enumerados en el artículo anterior, y que
sean incluidas en el catálogo de entidades establecido en el artículo 6 de esta Ley”.
3.1. Entidades de economía social por determinación legal.
Por una parte, determinadas entidades en atención a su forma jurídica (cooperativa o
mutualidad) o a su previa calificación administrativa (sociedades laborales o empresa de
inserción) se consideran entidades de economía social. La exposición de motivos tras
enumerarlas, dice de ellas que comparten los principios orientadores de la economía
social, y que esos principios les otorgan un carácter diferencial y específico respecto a
otro tipo de sociedades y entidades del ámbito mercantil.
Inicialmente, en el anteproyecto de ley, no formaban parte de este elenco ni las
cofradías de pescadores ni las sociedades agrarias de transformación, aunque la
Memoria que acompañaba a la propuesta de Ley marco de la economía social
presentada por CEPES y en Informe elaborado por el Grupo de expertos, hacía
referencia a estas entidades como integrantes de la economía social. Así mismo, en esos
primeros momentos se consideraban entidades de economía social todas las
asociaciones y fundaciones.
El Dictamen del Consejo Económico y Social (5/2010), es el que recomendó, primero,
que se precisase que las entidades enumeradas en el art. 5 formarán parte de la
economía social siempre y cuando lleven a cabo actividad económica empresarial; y en
segundo lugar, que se integrara el elenco con las cofradías de pescadores y las
sociedades agrarias de transformación.
Más tarde, en la tramitación ante el Congreso y el Senado de la norma, se intentó sin
éxito que todas las fundaciones formaran parte de la economía social y no sólo las que
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llevan a cabo actividades económicas101, y que se precisara que las entidades de la
economía social designadas “nominatim en la ley, también deben regirse por los
principios orientadores del art. 4102.
Algunas de estas entidades son reconocidas internacionalmente como pertenecientes a la
economía social: las cooperativas, mutualidades y las fundaciones y asociaciones que
llevan a cabo actividades económicas.
Otras entidades sólo tienen este reconocimiento dentro de nuestras fronteras, como las
sociedades laborales, las sociedades agrarias de transformación, las cofradías de
pescadores, las empresas de inserción o los centros especiales de empleo. Como hemos
visto, las primeras se consideran parte de la economía social por su proximidad tanto en
sus fines cómo en su forma de organización y funcionamiento con las cooperativas de
trabajo asociado, las cooperativas agrarias y las cooperativas del mar. Las segundas han
sido incorporadas a la economía social por los fines de carácter social y asistencial que
cumplen en el desarrollo de su actividad empresarial.
Una mención especial debe hacerse a las entidades caracterizadas como entidades
singulares creadas por normas específicas que se rijan por los principios establecidos
en el número anterior”.
Estas entidades singulares se han desarrollado en el ámbito de la acción social y de la
integración. Las actividades que desarrollan se centran en la asistencia psico-social y en
la inserción laboral de personas excluidas o en riesgo de exclusión. Se consideran
entidades singulares: la Cruz Roja Española, Caritas España o la ONCE103. Todas ellas
son singulares por su modo de configurarse y por desarrollar su actividad
principalmente, a través del voluntariado104.
La Cruz Roja Española fue fundada en la Conferencia Internacional de Ginebra de
1863. Es una institución humanitaria de carácter voluntario y de interés público, que
desarrolla su actividad bajo la protección del Estado español. Se rige por convenios
internacionales sobre la materia en los que sea parte España, por el Real Decreto
101 Este es el objeto de la enmienda 44 presentada por el Grupo Parlamentario Catalán (CiU) en el
Congreso, y de la enmienda nº 29 presentada por este mismo Grupo en el Senado. La fundamentación que
se da es que las fundaciones son consideradas actualmente como un operador económico más, que
además de desarrollar actividades económicas, han de contar con un patrimonio que deben administrar,
aplicando sus recursos al cumplimiento de sus fines. Además, -continúa- reflejo de su consideración
como operadores económicos, es su régimen contable previsto en su legislación, de clara influencia
mercantil y societaria, aplicable a todas las fundaciones sin excepción, o su obligación de rendir cuentas y
de auditarse.
102 Con este fin se presentó en el Senado la enmienda nº 16 del Grupo Parlamentario Popular.
103 RODRIGUEZ, G. y CODORNIU, J. Las entidades voluntarias en España. Institucionalización,
estructura económica y desarrollo asociativo. Ministerio de Asuntos Sociales, 1996. Madrid.
104 Según el Anuario del Tercer Sector de Acción Social en España, publicado por la Obra Social de Caja
Madrid y la Fundación Luis Vives, 2010, el voluntariado representa el 84.4% del total de personas
integradas en el funcionamiento de estas entidades singulares.
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415/1996 y por sus Estatutos, publicados por Orden del Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales de 4 de septiembre de 1997.
Caritas España es la Confederación Oficial de las entidades de acción caritativa y social
de la Iglesia Católica en España, instituida por la Confederación Episcopal. Su acción se
centra en el apoyo y promoción social a diversos grupos sociales en situación de
precariedad y/o exclusión social.
La ONCE (Organización Nacional de Ciegos de España) es una Corporación de
Derecho Público de carácter social, que se rige por el Real Decreto 358/1991, de 15 de
marzo y por sus Estatutos, aprobados por Orden del Ministerio de Sanidad y Política
Social e Igualdad 1015/2011, de 15 de abril.
Precisamente, la Ley de economía social dedica su Disposición adicional tercera, a la
ordenación jurídica de la ONCE como entidad singular de economía social. Según esta
norma, los fines sociales de la ONCE se dirigen a la consecución de la autonomía
personal y plena integración de las personas ciegas y con deficiencia visual grave;
mediante la prestación de servicios sociales. Su actividad social, económica y
empresarial se caracteriza por los principios y valores de la solidaridad, la ausencia de
ánimo de lucro y el interés general.
Por otra parte, se echa en falta en este elenco de entidades de economía social, una
mención expresa a las mutuas de seguros, reconocidas internacionalmente como parte
de la economía social. No obstante, tanto las mutuas como las mutualidades de
previsión social han estado presentes a lo largo del debate parlamentario,105 y en ningún
momento se propuso su exclusión, por lo que cabe interpretar que, bajo la expresión de
“mutualidades” se hace referencia a todas las mutualidades aseguradoras, sean mutuas
de seguros o mutualidades de previsión social.
3.2. Entidades de economía social por determinación del Ministerio de Trabajo
e Inmigración.
Por otra parte, el elenco de entidades que contiene el párrafo primero del artículo 5, no
constituye un numerus clausus, sino que la Ley abre la posibilidad de incorporar a la
economía social otras entidades que cumplan los siguientes requisitos:
1º Entidades que realicen actividad económica y empresarial,
2º Entidades cuyas reglas de funcionamiento respondan a los principios enumerados en
el art. 4.
Entidades que sean incluidas en el catálogo de entidades establecido en el art. 6 de
esta Ley.
105 Véase por ejemplo, en la pág. 6 del Diario de Sesiones del Senado, de 21 de febrero de 2011.
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El reconocimiento de entidades de la economía social por esta segunda vía va a ser
competencia del Ministerio de Trabajo e Inmigración, pues a él corresponde en
definitiva la elaboración y actualización de este catálogo, como veremos a continuación;
pero su decisión no es totalmente discrecional ya que la ley la somete a ciertos
requisitos, como podemos ver.
El primer requisito, la realización de actividades económicas y empresariales, es común
a todas las entidades de economía social y no debe plantear problema su justificación.
El segundo requisito, cumplir los principios orientadores de la economía social, sí puede
ser más difícil de justificar. Si los caracteres de la entidad vienen reflejados en la norma
que la regula, será fácil su justificación (voto por socio, destino legal de los resultados,
fácil acceso a la condición de socio a través de instrumentos como el capital variable,
etc.); pero si no, es difícil justificar que un tipo de entidad desarrolla una gestión
autónoma, democrática, participativa; que está comprometida con el desarrollo local,
con la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, la cohesión social, la
inserción de personas en riesgo de exclusión, la generación de empleo estable y de
calidad, la conciliación de la vida personal, familiar y laboral, o la sostenibilidad.
En aquellos casos en que no es la ley la que marca estos caracteres de las entidades,
éstas podrían demostrar el cumplimiento de estos rasgos y compromisos presentando un
balance social de la entidad, instrumento utilizado en la práctica por algunas entidades
de economía social pero con carácter voluntario106.
Otro instrumento que podría cumplir una función similar es el Plan social”, que trató
de implantarse sin éxito por parte del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana
Izquierda Unida Iniciativa per Catalunya Verds107.
Por último, esas entidades deben incluirse en el catálogo de entidades que establece el
siguiente artículo. Este requisito se presenta como determinante para la calificación de
una entidad como de economía social, por ello se discute si esa inclusión es constitutiva
o meramente informativa.
106 MUGARRA, A. “Balance Social y Responsabilidad Social en las Empresas de Economía Social”, en
Economía Social. La actividad económica al servicio de las personas. JULIÁ (Coord). Mediterráneo
Económico. Colección de Estudios Socioeconómicos. Instituto Cajamar, 2004 págs. 311- 331.
107 Las enmiendas 4, 6 y 7 presentadas en el Congreso por este Grupo incorporan en el concepto de
economía social la necesidad de que los fines sociales de estas entidades queden reflejados en un plan
social, y exigen como primer principio orientador de la economía social “La actuación en beneficio
exclusivo de un fin social concretado en un plan social”. La incorporación de este instrumento, que no
llega a definirse suficientemente, se justifica en la correlativa propuesta de modificación de la exposición
de motivos, como necesario en todas las entidades que pretendan actuar bajo la aureola de la economía
social, para circunscribir ésta a aquellas entidades que con independencia de su forma jurídica reviertan
todos sus beneficios y/o recursos en sus asociados, partícipes o colaboradores, o de forma directa y
completa en la sociedad, dejando fuera de ese ámbito a entidades que pudieran revertir parte de sus
recursos a fines sociales, pero destinan parte de esos al lucro del capital o de la inversión (BOCG.
Congreso de los Diputados nº 88-10 de 23 de noviembre 2010, págs. 2 y 3).
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El anteproyecto de ley exigía claramente para ser considerada entidad de economía
social, haber sido incluida en el catálogo108. El Consejo Económico y Social criticó en
su momento esa mención, señalando que la referencia a la inclusión en el Catálogo de
entidades era inadecuada ya que induce al error de considerar que dicha inclusión
pudiera revestir carácter constitutivo, por lo que estimaba conveniente suprimir dicha
referencia con éste carácter, igualmente, en relación con el catálogo, regulado en el art.
6 reclamó que se hiciera una expresa referencia a su carácter exclusivamente
informativo y estadístico. El proyecto de ley modificó ligeramente la redacción del
precepto, sustituyendo la expresión “que hayan sido incluidas en el catálogo” por “que
sean incluidas en el catálogo”, y añadiendo en la exposición de motivos una expresa
referencia al carácter no constitutivo de este Catálogo.
Esta aclaración no resultó suficiente y el precepto fue objeto de varias enmiendas, tanto
en el Congreso109 como en el Senado110, pidiendo la supresión de la referencia al
catálogo, aunque sin éxito.
Finalmente, el art. 5.2 mantiene que para formar parte de la economía social hay que
estar incluido en el catálogo; pero a la vez esa inclusión no tiene carácter constitutivo
según aclara la exposición de motivos de la ley; lo cual abre la puerta a la posibilidad de
impugnar tanto la inclusión indebida, como la no inclusión de entidades que respondan
a los principios orientadores de la economía social111.
4. Catálogo de entidades de economía social
Según el art. 6, el Ministerio de Trabajo e Inmigración, previo informe del Consejo
para el Fomento de la Economía Social, y en coordinación con las Comunidades
Autónomas, elaborará y mantendrá actualizado un catálogo de los diferentes tipos de
entidades integrantes de la economía social, teniendo en cuenta los principios
establecidos en la presente ley y de forma coordinada con los catálogos existentes en el
108 Así, el anteproyecto de ley decía en su art. 5.2 que también serían entidades de economía social
aquellas entidades que realizando actividades económicas y empresariales, y cuyas reglas de
funcionamiento respondan a los principios enumerados en la ley, “hayan sido incluidas en el catálogo de
entidades establecido en el artículo 6 de esta ley”.
109 Enmiendas nº 8 del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana-Izquierda Unida-Iniciativa per
Catalunya Verds, y nº 45 del Grupo Parlamentario Catalán (CiU).
110 Enmiendas nº 7 del Grupo Parlamentario Entesa Catalana de Progrés y nº 30 del Grupo Parlamentario
Catalán (CiU).
111 El Grupo Parlamentario Popular en el Senado planteó una enmienda (nº 17), que fue rechazada, por la
que la inclusión de una entidad en este catálogo pudiera ser impugnada por cualquier legitimado si la
misma no cumplía los principios orientadores propios del sector. El objetivo era dejar claro el carácter no
constitutivo de la inclusión, y establecer un mecanismo de control que impidiera como dijo la senadora
Fúñez de Gregorio en su defensa- la inclusión en esos catálogos de pseudoentidades u organizaciones
fraudulentas.
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ámbito autonómico. Y por último, añade que, los catálogos de entidades de economía
social deberán ser públicos. La publicidad se hará efectiva por medios electrónicos.
Este precepto sufrió diversas modificaciones a lo largo de su tramitación parlamentaria.
El proyecto inicial se limitaba a declarar que el Ministerio, previo informe del Consejo
para el Fomento de la Economía Social elaboraría y mantendría actualizado un catálogo
de los diferentes tipos de entidades integrantes de la economía social, teniendo en
cuenta los principios establecidos en la ley.
Esta norma plantea fundamentalmente dos cuestiones principales: qué función está
llamado a cumplir el catálogo de entidades de economía social, y cuál es el
procedimiento para acceder al mismo.
En cuanto a la función que debe cumplir este catálogo, conviene recordar que el
informe del Parlamento Europeo sobre la economía social aconseja, para llevar a cabo el
reconocimiento estadístico de la economía social, que se cree un registro estadístico de
las empresas de la economía social en cada Estado miembro de la Unión Europea.
Con este fin, la propuesta de ley marco de economía social elaborada por CEPES
regulaba en su art. 5 el Registro”, y establecía que las sociedades y entidades de la
economía social deberán inscribirse en el registro que corresponda a su forma jurídica o
actividad; pero al margen de ello, en el Ministerio de Trabajo e Inmigración se creará un
Registro Administrativo de las entidades de economía social y de sus organizaciones
representativas, a efectos estadísticos y para el conocimiento de su presencia y
representación económica y social; y remitía el desarrollo de la organización y
funcionamiento de este Registro a un futuro reglamento. Esta propuesta no aclaraba si la
inscripción en este Registro debía hacerse a instancias de cada entidad o si debía ser la
Administración quien procediera a la misma. En todo caso, parece dar a entender que en
dicho registro se inscribirían sociedades y entidades particulares112.
El texto articulado propuesto por el grupo de expertos contemplaba en cambio, la
creación de un catálogo de las diferentes clases de organizaciones y entidades
integrantes de la economía social, en lugar de un registro de entidades. La diferencia no
viene tanto por el concepto de catálogo o registro113 sino por el sujeto de inscripción, ya
que no se trata de entidades individuales, que deban inscribirse a iniciativa propia o de
la Administración Pública, sino de categorías de entidades calificadas por rasgos
112 Comentando esta norma criticaba Rosalía Alfonso el peregrinaje que supondría para los encargados de
tramitar la constitución de una sociedad, el tener que acudir a tantos registros para llevar a cabo este
cometido, en lugar de fortalecer los mecanismos de comunicación de las Administraciones Públicas para
hacer posible el trasvase de información registral (ALFONSO “Algunas consideraciones …” op. cit. págs.
7 a 23).
113 “Catálogo” se identifica según el Diccionario de la Lengua Española con lista y registro, y se define
como “Relación ordenada en la que se incluyen o describen de forma individual libros, documentos,
personas, objetos, etc., que están relacionados entre sí”.
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comunes, coincidentes con los principios orientadores de las entidades de la economía
social, y cuya inscripción correría a cargo de la Administración.
Este texto es el que tomó el proyecto de ley aunque ligeramente matizado, ya que habla
de tipos de entidades y no de clases.
Durante la tramitación parlamentaria se intentó sin éxito, por parte del Grupo
Parlamentario Esquerra Republicana Izquierda Unida Iniciativa per Catalunya
Verds, establecer paralelamente al catálogo, un registro de entidades de economía
social cuya inscripción fuera constitutiva y otorgase la consideración de social a las
entidades inscritas114.
También en la doctrina, alguna voz autorizada abogaba por la creación de un registro
administrativo con funciones de calificación, que permitiera verificar conforme a
derecho la existencia de una entidad de economía social, y criticaba que el sistema de
catálogo pudiera asegurar esa función115.
El texto finalmente aprobado mantiene la opción del catálogo, el cual recogerá aquellos
tipos de entidades (y entidades singulares) que, por responder sus reglas de
funcionamiento a los principios enunciados en el art. 4, se consideren por la
Administración pública, entidades de economía social116. Así por ejemplo, si en algún
momento el legislador español regulase la empresa social, tal y como se concibe en
Europa117, ésta podría integrarse en el catálogo de empresas de economía social. No
obstante, el catálogo también debe poder acoger entidades particulares, como las
entidades singulares de acción social u otras entidades que cumplan con los principios
de la economía social.
El catálogo aportará seguridad jurídica, como se defendió en numerosas ocasiones en el
debate parlamentario, a la hora de delimitar cual es el alcance de la economía social en
España. La disposición adicional primera, establece que el Ministerio de Trabajo e
114 Propuesta que se presentó en el Congreso de los Diputados como enmienda 16. Esta propuesta de
registro parece ser compatible con la subsistencia del catálogo, a la vista de la justificación que se da a
otra enmienda del mismo Grupo (nº 8), donde se dice que es necesario mantener un catálogo de las
diferentes tipologías de instituciones que puedan confluir en el concepto de economía social.
115 SÁNCHEZ PACHÓN “El reconocimiento…”, op. cit. pág. 57.
116 Contrariamente, PANIAGUA sigue refiriéndose al catálogo como un registro administrativo estatal al
que tendrán acceso aquellos empresarios y entidades de la economía social que lo soliciten y se
compruebe por el Ministerio que cumplen los mandatos legales que condicionan su calificación (“Las
empresas de la economía social …” op. cit, págs. 239 a 242).
117 La Comisión Europea ha aprobado en 2011 (Bruselas, 25.10.201, COM (2011) 682 final) una
Comunicación de Iniciativa en favor del emprendimiento social, con el fin de promover la empresa social,
la cual concibe como un “agente de la economía social”, siguiendo con ello la tradición de otros países
europeos, como Italia, que reguló la impresa sociale por Legge delega 13 giugno 2005 118 y Decreto
Legislativo 24 marzo 2006 155. Sobre la empresa social véase: BORZAGA, C y DEFOURNY, J (a
cura di) L’impresa sociale in prospettiva europea. Trento Edizioni 31, 2001.
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Inmigración adoptará las medidas necesarias para garantizar una información estadística
de las entidades de la economía social y de sus organizaciones de representación,
ajustada en su clasificación al catálogo previsto en el art. 6 de la ley.
Pero este catálogo no sólo está llamado a cumplir esta función necesaria para poder
garantizar una información estadística actualizada del sector. En la medida en que
delimita las entidades de la economía social, ofrece un claro referente de qué entidades
pueden ser beneficiarias de las políticas de fomento de la economía social, a falta de
referencias más concretas, que siempre prevalecerían, por parte de la norma de
fomento118.
En cuanto al régimen de acceso al catálogo. Dado que los sujetos que pueden ser
incluidos en el catálogo son fundamentalmente “tipos de entidades”, parece que la
propuesta de inclusión en dicho catálogo podrá venir de las propias entidades u
organismos representativos de éstas, o de la Administración pública.
En todo caso, quiere el legislador que sea el Ministerio de Trabajo y de Inmigración el
órgano competente para elaborar y mantener actualizado el catálogo, previo informe del
Consejo para el Fomento de la Economía Social.
Durante la tramitación parlamentaria de la norma se plantearon diversas enmiendas que
venían a reproducir básicamente, las recomendaciones que en su día hizo el Consejo
Económico y Social y que no fueron atendidas.
Este organismo, reclamó como ya dijimos- una referencia expresa al carácter
exclusivamente informativo y estadístico del catálogo, así como una regulación
específica de dicho catálogo que contemple y desarrolle aspectos como la publicidad del
mismo o los requisitos y formas de acceso, entre otros. Así mismo, echaba en falta la
referencia a la coordinación necesaria con aquellos otros instrumentos similares
existentes en el ámbito autonómico, en previsión de otros registros o catálogos de
entidades de economía social que pudieran existir en estos ámbitos119.
En la tramitación de la ley en el Congreso, se presentaron dos enmiendas que
prosperaron en buena parte, por un lado la del Grupo Parlamentario Catalán (nº 46),
según la cual, el Ministerio elaborará y mantendrá actualizado un catálogo … “con
118 A pesar de no ser el fomento de la economía social objeto de este trabajo, no podemos olvidar que la
ley reconoce como tarea de interés general la promoción, el estímulo y el desarrollo de las entidades de la
economía social y de sus organizaciones representativas. Además, en las últimas reformas de los
Estatutos de Autonomía, las Comunidades Autónomas de Valencia, Aragón, Andalucía, Cataluña y
Castilla y León, han asumido competencias en materia de fomento de las entidades de economía social.
Véase al respecto FAJARDO: “El fomento de la “economía social” op. cit.
119 Además de las competencias en materia de fomento de la economía social asumidas por diversas
Comunidades Autónomas a las que hicimos referencia anteriormente, debe tenerse en cuenta que los
Estatutos de Autonomía de Cataluña y Andalucía reservan a estas Comunidades competencia exclusiva en
materia de ordenación de la economía social (arts. 45.5 y 124 LO 6/2006, de 19 de julio, y arts. 58.1.4º y
172.2 LO 2/2007, de 1 de marzo, respectivamente).
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carácter exclusivamente informativo y estadístico, y de forma coordinada con aquellos
instrumentos que resulten similares existentes en el ámbito autonómico”. Por otra parte,
la enmienda planteada por el Grupo Parlamentario Popular (nº 34) modificaba la norma
en el siguiente sentido: el Ministerio “en colaboración con las Comunidades
Autónomas, elaborará y mantendrá actualizado un catálogo…”; y añadía un segundo
párrafo al precepto, según el cual: “Los catálogos de entidades de economía social
deberán ser públicos. La publicidad se hará efectiva por medios electrónicos”.
Con la aceptación de estas enmiendas se clarifica notablemente la función a desarrollar
por el catálogo de entidades de economía social, ya que se hace patente que el catálogo
que debe elaborar el Ministerio de Trabajo e Inmigración es un catálogo de ámbito
estatal, y para ello se hace necesario que las diferentes Administraciones Autonómicas
informen a la Administración General del Estado del contenido de sus respectivos
catálogos. Como se dice en la justificación a la enmienda número 34 “el objetivo final
de la colaboración entre la Administración General del Estado y las Administraciones
autonómicas debe ser facilitar a los ciudadanos el acceso a la información, unificando el
conjunto de catálogos en un solo punto de acceso a la información”.
El acceso a la información que contiene el catálogo debe facilitarse mediante su
publicación por medios electrónicos, de esta forma, se incrementa la visibilidad de la
economía social, que es uno de los objetivos últimos de la Ley.
Por último, durante la tramitación de la norma en el Senado, se planteó una enmienda
por parte del Grupo Parlamentario Popular (nº 18), de adición de un párrafo tercero
según el cual, reglamentariamente, las autoridades competentes establecerán las cautelas
precisas para que no accedan a los catálogos, ni permanezcan en ellos, entidades que no
cumplan los principios orientadores de la economía social. Esta enmienda, al igual que
la nº 17 anteriormente comentada- pretende atribuir al catálogo una función de control
que asegure la concurrencia en las entidades incluidas, de los principios orientadores de
la economía social. Las enmiendas fueron rechazadas pero podría decirse que por
superfluas, ya que la inclusión de una entidad en el catálogo exige la conformidad de la
misma con dichos principios (art. 5.2); y por otra parte, la actualización de este catálogo
debe poder implicar, tanto la incorporación de nuevas categorías como su cancelación
cuando ya no cumplan con esos principios configuradores de las entidades de economía
social. La inscripción en el catálogo tiene eficacia informativa y no constitutiva, por lo
que su contenido deber ser revisable y modificable con el fin de adecuarlo a la
caracterización legal de la economía social.
5. Conclusiones.
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Con la Ley de Economía Social 5/2011, se reconoce legalmente la presencia en nuestra
economía de un sector empresarial con características comunes y diferentes a las
empresas mercantiles tradicionales.
La economía social engloba a empresas caracterizadas por sus fines y por su forma de
organización y funcionamiento. Estas empresas tienen como fin atender las necesidades
de sus miembros (fines mutualistas) o de la colectividad (fines de interés general), sin
ánimo de lucro. Los primeros fines estaban más presentes en las primeras definiciones
de la economía social, mientras que, en los últimos años, han ido ganando mayor
protagonismo las empresas de fines de interés general. En todo caso, es muy frecuente
la presencia de ambos objetivos en estas empresas. Además de los fines, las empresas
de economía social se caracterizan por la presencia de ciertos rasgos que afectan a su
forma de organización y de funcionamiento: primacía de las personas sobre el capital,
gestión autónoma y democrática, aplicación de los resultados principalmente a la mejora
de los servicios prestados a sus miembros y a fines de interés general, etc. Los
principios orientadores de la economía social recogidos en la ley se distancian de los
reconocidos a nivel europeo por el propio sector y por las instituciones europeas. Una
adecuada interpretación de los mismos debería hacerse de conformidad con las
recomendaciones realizadas por las instituciones europeas.
La delimitación de las empresas de economía social se condiciona al cumplimiento de
los principios orientadores y a su inscripción en el catálogo. Los rasgos propios de la
economía social derivan de la forma jurídica de la empresa, de los concretos fines de
interés social que tratan de satisfacer o de compromisos concretos que se asumen en
favor del desarrollo local, la igualdad de oportunidades, la cohesión social o la
sostenibilidad, entre otros.
En definitiva, se remite al Gobierno, y en particular al Ministerio de Trabajo y de
Inmigración, la tarea de elaborar y mantener actualizado el catálogo de tipos de
entidades integrantes de la economía social. Esta tarea deberá de hacerse de forma
coordinada con las Comunidades Autónomas para que la información sea general, esté
centralizada y sea fácilmente accesible por medios electrónicos.
El desarrollo de esta ley deberá complementarse con medidas que clarifiquen el sistema
de acceso y cancelación de la inscripción en el catálogo y de su publicidad. Para ello se
habilita al Gobierno para que dicte cuantas disposiciones sean necesarias para la
aplicación de la ley. En todo caso, en el plazo de dos años desde la entrada en vigor de
la ley, el Gobierno deberemitir al Congreso de los Diputados, un informe en el que
analice y evalúe los efectos y consecuencias de la aplicación de la ley.
La ley se ha planteado con escasos recursos financieros (disposición adicional segunda)
y limitados objetivos (dotar de visibilidad al sector y proclamar su promoción como
tarea de interés general), pero ha sido una ley que ha contado con unánime aceptación,
tanto por parte de los políticos en su tramitación parlamentaria, como por parte del
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sector objeto de atención: las empresas de la economía social. Ha sido una ley que de
momento ha cumplido con las expectativas que había generado. De cómo se resuelvan
las cuestiones que todavía quedan pendientes, y de cómo se aplique en lo sucesivo,
dependerá que la ley consiga su objetivo principal: mejorar la visibilidad de la economía
social y promover las entidades de la economía social y sus organizaciones
representativas. De momento, su reconocimiento es una realidad.
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Article
Full-text available
The social economy (SE) has emerged as an interesting alternative for dealing with social problems. However, there are some concerns related to the abilities of these institutions regarding accountability. Thus, the present work aimed to determine if private social solidarity institutions (IPSS) are prepared to meet management requirements by increasing their accountability. In Portugal, IPSS are social economy organisations. Using an exploratory focus, we conducted qualitative research on 31 Portuguese IPSS. Interviews with those responsible for these entities took place between June and July 2019. The interviews were guided based on a semistructured script that was created based on a literature review. After content analysis, it was found that, in most of the institutions interviewed, the board does not use management tools, such as performance analysis, social impact assessments, strategic planning, and quality management systems, even though they recognise the importance of using them. This is due to the lack of access or knowledge about their use. In addition, the majority of the IPSS interviewed showed concern about the transparency and ethics of managers. Current strategic management practices are remarkably targeted at companies in the for-profit sector and can compromise the principles of investment in human and social issues.