Content uploaded by Sibout Govert Nooteboom
Author content
All content in this area was uploaded by Sibout Govert Nooteboom on Jul 27, 2015
Content may be subject to copyright.
90
vrij BESTUURSKUNDE
2008 – 1
BEsTuurlijk
vErMogEn door
innovATiE
dE BETEkEnis vAn AdApTiEvE nETwErkEn
Samenlevingen die geconfronteerd
worden met veranderende omstan-
digheden hebben bestuurlijk vermo-
gen nodig. Vaak klinkt de roep om
een sterke man. Bestuurlijk vermogen
wordt dan gezocht in versterking van
gezagsverhoudingen en leiderschap
door enkelen. Zonder deze vorm van
bestuurlijk vermogen te diskwalifice-
ren, is er wetenschappelijk geen bewijs
om deze vorm als beste manier te
beschouwen om bestuurlijk vermogen
te genereren. Hiërarchisch ingestelde
samenlevingen, zoals Frankrijk, heb-
ben (ook) moeite zich aan te pas-
sen en landen met veel netwerken,
zoals Nederland en Zwitserland, tonen
(ook) veerkracht. De vraag die ons
hier bezighoudt is hoe innovatie, als
antwoord op veranderingen, tot stand
komt.
Inleiding
Het vierde Nationaal Milieubeleidsplan
uit 2001 (NMP4) stelt dat machtsker-
nen zoals departementen door de do-
minantie van gevestigde belangen on-
voldoende sturing kunnen geven aan
duurzame ontwikkeling. Betrokkenen
zijn op zoek gegaan naar netwerken
van potentiële voorlopers. In dit arti-
kel richten we ons op de vraag of dit
soort netwerken zijn te vinden, hoe ze
ontstaan en hoe ze zich verhouden tot
machtskernen.
Informele netwerken zijn er in alle
soorten en maten. Tussen formele orga-
nisaties ontstaan rondom gezamenlijke
projecten en programma’s vaak net-
werken van mensen die wel iets zien in
de projecten. De machtsverhoudingen
bepalen dan wat er wel of niet kan. An-
dere informele netwerken ontwikkelen
zich buiten de machtskernen, zoals de
S.G. Nooteboom en
G.R. Teisman
Sibout Nooteboom werkt bij de
Erasmus Universiteit Rotterdam en
DHV Management Consultants1.
Geert Teisman is hoogleraar
Bestuurskunde aan de Erasmus
Universiteit Rotterdam, weten-
schappelijk directeur bij het
impulsprogramma Leven met
Water en raadslid van de Raad
voor Ruimtelijk, Milieu- en
Natuuronderzoek RMNO.
Dit artikel uit Bestuurskunde is gepubliceerd door Boom Lemma uitgevers en is bestemd voor Sibout Nooteboom
91
vrij BESTUURSKUNDE
2008 – 1
antiglobalisten. Ze vallen vaak op door
hun expliciete doel om deze machts-
kernen te bestrijden. Er is ook nog een
derde soort waar wij onze aandacht op
richten: informele netwerken die nieu-
we duurzame ideeën ontwikkelen en
deze proberen op de officiële agenda’s
te plaatsen. We spreken van adaptieve
netwerken.
Een tentatieve theorie van adaptieve
netwerken
Adaptieve netwerken definiëren wij als
zelforganiserende groepen van beleids-
makers in machtskernen, die zelf be-
slissen dat ze met mensen daarbuiten,
over de grenzen van organisatiebelan-
gen heen, zoeken naar innovatiemoge-
lijkheden. Ieder voor zich hebben ze
al veel kennis en andere bronnen van
invloed. Ze ervaren echter ook dat de
netwerken in hun eigen organisatie te
dicht bij huis blijven en zo geen door-
braak kunnen bewerkstelligen. Daarom
gaan ze relaties aan met actoren buiten
de eigen machtskern. In dat nieuwe
netwerk bedenken ze op eigen gezag
interventies die mogelijk helpen bij
een doorbraak in hun beleidssysteem,
bijvoorbeeld mobiliteit. Adaptieve net-
werken besteden daarom veel aandacht
aan de verankering van hun ideeën in
machtskernen. Doorwerking in machts-
kernen vindt plaats door hun leden te
overtuigen dat er beperkt risicovolle
ruimte is voor een andere opstelling. De
interactie tussen adaptieve netwerken
en machtskernen genereert vervolgens
een evolutie van het collectieve denken
en handelen. Adaptieve netwerken ne-
men geen rol over van machtskernen
maar verhogen de capaciteit van indi-
viduen om kennis te koppelen en nut-
tig te maken in besluitvorming. De in-
stitutionele structuren volgen vanzelf.
Verbindend gedrag evolueert zo naast
het dominante ‘knopen doorhakkend’
leiderschap (Teisman, 2005).
Onderzoek naar netwerken: de methode
van directe en tweede orde-participatie
Het onderzoek richt zich op netwerken
die streefden naar duurzame mobiliteit
en energie en focust op het Innovatiebe-
raad Duurzame Mobiliteit, dat bestond
uit personen met veel kennis over het
mobiliteitssysteem en verbonden met
machtskernen. Het materiaal is verza-
meld over een periode van meer dan
vijf jaar. In deze periode was één van
de auteurs regelmatig betrokken bij het
Innovatieberaad. Hij heeft als ‘reflexive
practitioner’ de actoren in het netwerk
regelmatig bevraagd en hun drijfveren
en verwachtingen gereconstrueerd. De
andere auteur heeft de wetenschappe-
lijke rol vervuld door steeds te speuren
naar de empirische grondslag van de
bevindingen. De ideeën in dit artikel
hebben zich gedurende de periode van
gegevensverzameling in onderlinge in-
teractie ontwikkeld. Ons doel was om
het ontstaan van adaptieve netwerken
te doorgronden door enerzijds recht te
doen aan de opvattingen van directbe-
trokkenen en anderzijds geen genoegen
te nemen met achterafredeneringen.
Vaak krijgt hij dan de wijsheid achteraf
te horen en niet de verwachtingen en
drijfveren die tijdens de opbouw van
netwerken leidend zijn. Door de longi-
tudinale aanpak heeft ons theoretisch
model zich gaandeweg ontwikkeld
Zelforganiserende
groepen beleids-
makers in machts-
kernen
Dit artikel uit Bestuurskunde is gepubliceerd door Boom Lemma uitgevers en is bestemd voor Sibout Nooteboom
92
vrij BESTUURSKUNDE
2008 – 1
richting complexiteitstheorie, omdat
deze nuttig bleek om de interactie tus-
sen adaptieve netwerken en machtsker-
nen beter te begrijpen. Uiteindelijk zijn
we geïnteresseerd in de vraag of maat-
schappelijke innovaties daadwerkelijk
voortvloeien uit co-evolutie tussen
informeel netwerk en machtskernen.
Maar omdat deze processen een lange
tijdhorizon hebben, blijft het oordeel
beperkt tot beleidsinnovaties. We ge-
ven antwoord op de volgende vragen:
1. Wat is in complexiteitstheoretisch
perspectief adaptief vermogen en
hoe kunnen adaptieve netwerken
worden waargenomen?
2. Slagen de onderzochte adaptieve
netwerken erin de duurzaamheids-
ambities van het NMP4 te vertalen
in innovatieagenda’s en innovatie-
voorstellen?
3. Dragen adaptieve netwerken bij aan
het bestuurlijke vermogen van Ne-
derland?
Een theoretisch perspectief op
adaptieve netwerken
Theorieën over adaptiviteit richten zich
traditioneel op fysieke en biologische
systemen, maar steeds meer op maat-
schappelijke en bestuurlijke systemen.
Ook bestuurlijke systemen zijn com-
plex (Kiel & Elliot, 1997; Flood, 1999;
Byrne, 1998, Stacey, 2001; Teisman,
2005). Daardoor kunnen actoren de
complexiteit waarin ze handelen niet
beheersen. Het bijzondere van bestuur-
lijke systemen is dat veel bestuurders
juist wel gericht zijn op het beheersen
van de situatie en het mijden van risico
en verandering. We gaan er vanuit dat
dit spanning genereert tussen korteter-
mijnoriëntatie en verlangen naar inno-
vatief vermogen. We gaan eerst in op
het fenomeen samengestelde systemen,
daarna op hun subsystemen en meer
specifiek de rol van individuen. Vervol-
gens schetsen we een ideaaltype van
adaptieve netwerken. Afsluitend gaan
we in op het waarnemen van innova-
tieprocessen.
Samengestelde systemen
Het complexe systeembegrip in de so-
ciologische versie van de complexiteits-
theorie ligt dicht bij het netwerkbegrip
in de bestuurskunde (Teisman, 2005).
Het systeembegrip is breder, omdat
het ook marktsystemen omvat die ver-
strengeld zijn met beleidsnetwerken en
ook met biofysische systemen. Maat-
schappelijke systemen hebben een
geneste hiërarchie van subsystemen,
die is ontstaan uit een combinatie van
historische, geografische en marktfac-
toren. De term ‘genest’ benadrukt dat
systemen uit elkaar voortkomen, maar
ook elkaars concurrenten kunnen zijn,
en de zachte scheiding tussen de veel-
heid aan subsystemen. Een subsysteem
wordt onderscheiden van zijn sociale
omgeving doordat de interne interacties
meer aandacht krijgen dan interacties
met de omgeving. In dat opzicht zijn
departementen als subsystemen (hië-
rarchische netwerken) te beschouwen.
We kunnen echter ook het openbaar
vervoersysteem en het autosysteem als
subsystemen beschouwen. Subsyste-
men konden lange tijd naar veler te-
vredenheid intern gericht opereren. De
laatste decennia raken de subsystemen
onderling vervlochten. Zij concurre-
ren om ruimte, milieugebruik of over-
heidsmiddelen. Systemen functioneren
daardoor op basis van botsingen tussen
verschillende, deels overlappende logi-
ca’s (Teisman, 2005). Dat is de essen-
tie van een samengesteld systeem. Zij
kennen sterke interne afhankelijkheden
en spanningen tussen hun onderdelen.
Zo is de milieulobby net zo vergroeid
met het mobiliteitssysteem als de ver-
voerslobby. Elk onderdeel heeft hinder-
macht om bedreigende veranderingen
Dit artikel uit Bestuurskunde is gepubliceerd door Boom Lemma uitgevers en is bestemd voor Sibout Nooteboom
93
vrij BESTUURSKUNDE
2008 – 1
tegen te gaan. Systeemveranderingen
ontstaan primair uit de strijd tussen lo-
gica’s, hoewel er ook gezocht kan wor-
den naar samenhang.
Subsystemen
Ieder subsysteem bestaat uit ‘agenten’.
In de biologie zijn dit bijvoorbeeld
neuronen. In sociale systemen zijn het
mensen, organisaties en beleidsprak-
tijken. Interactiepatronen (feedback-
structuren) geven subsystemen iden-
titeit. De interactiepatronen kunnen
inert zijn, maar ook co-evolueren in
interactie met andere systemen. In bi-
ologische systemen zijn de genen het
meest inerte systeemniveau, in sociale
systemen zouden dat ‘memen’ kunnen
zijn, hoewel dat een controversieel be-
grip is. Memen (Dawkins, 1976) wor-
den gezien als de basiseenheden van
een cultuur. Hier grijpt evolutie ten
diepste aan: deze niveaus zijn het minst
ingebed, en hogere-ordesystemen ont-
spruiten eruit door zelforganisatie. Ook
daar zijn echter verschillende tempo’s.
Waar de genen van bacteriën sneller
evolueren dan die van schildpadden,
evolueren memen van etnische groe-
pen langzamer dan memen van beleids-
discoursen. Door een co-evolutieproces
‘emergeren’ nieuwe interactiepatronen.
Deze nieuwe patronen ontstaan als een
‘samenloop van omstandigheden’; de
tijd wordt rijp voor vernieuwing. Als
het zover is, kan een mem op verschil-
lende plaatsen ontstaan. Daar krijgt
de mem positieve feedback, waardoor
deze zich verspreidt. Volgens Coleman
(2007) gebeurt dit vooral als gevoelens
en concepten parallel lopen. Bijeen-
komsten zijn broeinesten en media de
luidsprekers in sociale systemen. Hypes
zijn de bacteriën van de samenleving,
en trends de schildpadden. Mensen
kunnen zich bewust zijn van deze pro-
cessen en hun gedrag afstemmen op
een gewenst effect. Memen bepalen
ook welke motieven en competenties
mensen daarbij hebben (Beck & Co-
wan, 1996).
De rol van handelende actoren in
complexe systemen
Individuen worden overwegend be-
loond voor gedrag dat past bij vooraf
door de organisatie gestelde doelen.
Juist in deze interne logica zit het ge-
vaar dat de organisatie zich niet aanpast
aan veranderende externe omstandig-
heden (Teisman, 2005). In een dyna-
mische omgeving hollen organisatie-
doelen achter de feiten aan. In beloning
sluipen elementen die zichzelf verster-
ken door zelfreferentie – de actie wordt
niet door snelle feedback van de bui-
tenwereld beloond of afgestraft, maar
intern beloond op basis van een beeld
vanwaar het systeem in de toekomst
positieve feedback kan verwachten. Als
externe omstandigheden zich wijzigen,
is dat beeld niet meer adequaat. Dit is
onvermijdelijk omdat terugkoppeling
van omgevingsveranderingen met een
vertraging plaatsvindt. Voor organisa-
ties die hun bestaan ontlenen aan de
electorale markt (overheden) of aan een
ledenbestand (maatschappelijke orga-
nisaties) is deze vertragingstijd meestal
langer dan voor marktpartijen. Dat zou
het beeld schragen dat overheden grote
moeite hebben met innovatie.
Individuen kunnen echter onafhanke-
lijk blijven denken. Ook wanneer velen
zich conformeren aan de dominante
normen blijft dat mogelijk. Naarmate
de systemen complexer en minder
Organisatiedoelen
hollen achter de
feiten aan
Dit artikel uit Bestuurskunde is gepubliceerd door Boom Lemma uitgevers en is bestemd voor Sibout Nooteboom
94
vrij BESTUURSKUNDE
2008 – 1
stuurbaar worden zijn individuele ver-
nieuwers wellicht ook belangrijker. We
kijken naar individuen die erin slagen
om naast hun normale organisatiele-
ven, waar ze zich conformeren aan be-
staande (macht)sspellen, ook in infor-
mele netwerk zoeken naar innovaties
waarvan ze menen dat ze nodig zijn.
Adaptieve netwerken in hun
ideaaltypische werking
Individuen die participeren in adaptie-
ve netwerken onttrekken zich aan ge-
groeide beloningssystemen. Daardoor
kunnen ze interventies bedenken die
in het belang van meerdere sociale sub-
systemen zijn en die machtskernen in
beweging kunnen brengen. Die veran-
kering is een samengestelde individuele
en collectieve competentie. Individuen
ontwikkelen in ‘vrije netwerken’ veran-
keringscompetentie. Collectief ontwik-
kelen ze het vermogen om zichzelf snel
te organiseren zodra de machtskernen
ruimte bieden voor het inpassen van
hun ideeën. Individuen die zich bewe-
gen op het raakvlak van machtskern en
adaptief netwerk zijn niet primair uit
op vergroting van hun formele macht of
materiële beloning. Hun beloning vin-
den ze in wederzijds respect voor een
bijdrage aan een groter geheel en door
een zeker respect in de eigen machts-
kern voor hun ‘afwijkende gedrag’. Zij
zetten stapjes op weg naar verandering.
Als ze slagen kan dat later wel tot ma-
teriële beloning leiden.
Adaptieve netwerken zijn indirect waar
te nemen. Omdat ze per definitie over
spannende scenario’s praten, hangen ze
hun handelen niet aan de grote klok. De
geesten in de context kunnen nog niet
rijp zijn voor verandering. Ze kunnen
in hun machtsrol proefballonnetjes op-
gooien, verwachtingen bij de achterban
creërend; dat is een eerste interventie-
stap. Daarvoor benaderen ze beleids-
makers in machtskernen die zichtbaar
genoeg zijn. Komt er positieve respons
dan is een volgende stap mogelijk.
Dit gedrag is moeilijk te ontwikkelen in
een machtscontext waar het primaire
doel is om tot eenduidige eigen besluit-
vorming te komen (o.a. Scharpf, 1997).
Interacties in eenduidige besluitvor-
ming zijn primair onderhandelingsspe-
len, waarvan de uitkomst moet passen
bij ieders beloningssysteem. Dit geldt
voor elke formele context, inclusief
bijvoorbeeld ambtelijke werkgroepen.
Beide soorten interacties zullen van
elkaar gescheiden moeten worden om
een creatieve spanning op te leveren
tussen het gezamenlijke belang en het
individuele kortetermijnbelang (Fritz,
1989). Een scheiding ontstaat door af-
zonderlijke bijeenkomsten te organise-
ren waar deels ook andere mensen aan
kunnen deelnemen. Zo ontstaat collec-
tief ‘dubbeldenken’ (Teisman, 2005).
Als een groep met banden met macht
ontstaat die zich wil richten op een
gezamenlijk belang en niet meteen
verwachtingen naar buiten creëert, is
er sprake van een adaptief netwerk.
Voorstellen voor acties in machtsker-
nen moeten goed onderbouwd zijn, en
een stap in een nieuwe richting vormen
zonder onzekerheden te ontkennen.
De groep moet aanvoelen voor welk
type interventies de tijd rijp is. Als dat
slaagt, kan een interventie, bijvoorbeeld
het kiezen van een strategische positie
in een machtskern op basis van een
nieuwe probleemstelling, de machts-
kern laten verschuiven. De nieuwe
machtskern biedt nieuwe kansen waar-
op een aangepast adaptief netwerk kan
inspelen voor de volgende stap.
Het waarnemen van innovatieve
processen
Innovatieprocessen zijn als ijsbergen.
Een groot deel onttrekt zich aan de
Dit artikel uit Bestuurskunde is gepubliceerd door Boom Lemma uitgevers en is bestemd voor Sibout Nooteboom
95
vrij BESTUURSKUNDE
2008 – 1
waarneming van burgers, politici en
anderen. Innovaties worden vaak pas
zichtbaar als er in machtskernen door-
braken plaatsvinden in probleemstel-
lingen (posities, ideeën), of waarbij
netwerken van vorm veranderen. Vaak
ook gaat dat gepaard met een crisis, die
gevoelens van urgentie veroorzaakt,
zoals bij de bijna-doorbraak van de ri-
vierdijken of grootschalige dierziekten.
De oplossing die dan gekozen wordt
is echter afhankelijk van wat er al aan
mogelijkheden is voorbereid. Dit voor-
bereidende deel van innovatie vindt
grotendeels plaats in adaptieve netwer-
ken, die energie vinden in individuele
keuzes om een rol te willen spelen. Ze
kunnen worden waargenomen door in
een samengesteld systeem te analyse-
ren hoe officiële beleidswijzigingen tot
stand komen en hoe dit verklaard kan
worden uit voorafgaande informele in-
teracties. Zijn die interacties gericht op
een gezamenlijk belang van een toene-
mend aantal subsystemen, dan zijn dit
adaptieve netwerken.
Innovatie in samengestelde
systemen: mobiliteit en energie
Onze casestudy bevindt zich op de
grens van drie samengestelde systemen:
de mobiliteit, de energiehuishouding
en de milieuwereld. De netwerken in
figuur 1 hebben zichtbare invloed.
2000
2006
Groene Polder
EZ team
NMP4-team
Platform
Automotives
Innovatieberaad
Duurzame
Mobiliteit
5DG
overleg
Interministerieel
Programma
Energietransitie
Kennissystemen
Duurzame Ontwikkeling
Figuur 1
In de jaren negentig ontstonden er
twee conglomeraten van netwerken:
het groene poldermodel en het kennis-
systeem duurzame ontwikkeling. Het
groene poldermodel ontstond in reactie
op de luide kritiek op ruimtelijke be-
sluiten. De overheid was op zoek naar
methoden voor kwaliteitsverbetering
en draagvlakvergroting. Door in ana-
logie met polderarrangementen als de
SER domeinen samen aan een advies
te laten werken, hoopten voorstanders
van het groene poldermodel op een
doorbraak. Hoewel deze poldernetwer-
ken op ministerieel niveau adviseerden,
werd er weinig met de voorstellen ge-
daan (zie ook Weggeman, 2000).
De in dezelfde tijd opererende ken-
nissystemen duurzame ontwikkeling
bevatten programma’s voor duurzame
innovatie. Hierin werkten beleids- en
kennisorganisaties samen aan alterna-
tieve scenario’s. Vooraf stond niet vast
aan welk besluit de scenario’s moesten
worden gekoppeld. Dit gebrek aan ver-
ankering leidde vaak tot niet-besluiten;
duurzame ontwikkeling bleek niet ge-
garandeerd door kennis alleen.
Rond 2000 waren ‘losse netwerken’ van
beleidsmakers van bedrijven, overhe-
den, maatschappelijke organisaties tot
aan de Tweede Kamer ontstaan. Deze
gebruikten het NMP4 om te komen tot
een diagnose en een nieuwe aanpak,
transitiemanagement genaamd. Door
de politieke steun hiervoor boden ver-
schillende ministers zich aan om tran-
sities naar duurzame ontwikkeling te
‘managen’. Zo ontstond een tijdelijke
machtscontext waarbinnen groepen
ontstonden voor onder andere duur-
zame mobiliteit en duurzame energie.
Zelfgestelde opdracht was om het eens
te worden over wenselijke toekomsten
en bijbehorende huidige maatschap-
pelijke dilemma’s. Deze netwerken
bedachten interventies, wat leidde tot
communicaties en feedback, tot ite-
raties die in golven door het systeem
Dit artikel uit Bestuurskunde is gepubliceerd door Boom Lemma uitgevers en is bestemd voor Sibout Nooteboom
96
vrij BESTUURSKUNDE
2008 – 1
voortliepen en uiteindelijk leidden tot
herkenbaar draagvlak voor besluitvor-
ming waarmee nieuwe machtscontex-
ten ontstonden.
Het politieke transitiediscours was ge-
inspireerd door een wetenschappelijk
discours (o.a. Rotmans, 2003; Loorbach
2007). Ondanks de vaagheid van het
transitiebeleid bleef het kabinet, ook na
twee wisselingen, transitiebeleid op de
agenda houden (Nooteboom, 2007).
Het heeft geleid tot een opeenvolging
aan interacties tussen machtskernen en
adaptieve netwerken. Het subtiele sa-
menspel blijkt uit drie golven binnen
enkele maanden in de spanning tussen
het ‘automobiliteit-is-nodig’-discours
en ‘automobiliteit-is-niet-duurzaam’-
discours:
1. de spanning tussen sceptische en
optimistische opinieleiders bij V&W
gaf ruimte aan een medewerker om
snel een interessant netwerk te re-
kruteren uit de ‘losse netwerken’
(waaronder de milieubeweging);
2. dit leidde tot een kans voor direc-
teuren van drie ministeries om ook
deel te nemen;
3. topmanagers uit het bedrijfsleven
voelden zich toen ook aangetrok-
ken.
Het resulterende netwerk sprak af niet
formeel te willen bestaan en ook niet
over zichzelf te willen communiceren
(toch gaven zij zichzelf een naam: in-
novatieberaad duurzame mobiliteit).
Het heeft jarenlang bestaan en is op de
achtergrond invloedrijk geweest om te
zorgen dat nieuwe, meer gebalanceerde
machtskernen ontstonden (niet om te
zorgen dat eenzijdig knopen werden
doorgehakt). Op een grotere tijdschaal
ontstonden verschillende netwerken
die een langetermijnagenda hadden
en een creatieve spanning genereer-
den (zie figuur 1). Dit leidde tot een
doorgaande co-evolutie tussen onder
andere milieubeweging en auto-indu-
strie. Goed zichtbare resultaten waren
een succesvolle Europese conferentie
in 2004 over duurzame automotives
(brandstoffen en aandrijfsystemen) en
de auto van de toekomst, op de RAI
in 2007 gepresenteerd door Natuur en
Milieu.
Lessen
Deze verkenning geeft aan dat adap-
tieve netwerken bestaan, bewust wor-
den gescheiden van machtskernen, en
niet uit zijn op individuele beloning.
Aanpassend vermogen is vooral te vin-
den bij personen die zich gemakkelijk
over organisatiegrenzen heen begeven.
Het ontdekken van elkaars belangen
en een ‘echt’ gedeeld belang te vinden
lijkt een voorwaarde voor effectieve
adaptieve netwerken, naast deelname
aan machtsnetwerken waar ze kansen
kunnen zien en benutten. We lichten
hierna deze conclusies toe.
Onzichtbare ontwikkeling als
voorwaarde voor innovatie
De buitenwereld ziet nog weinig con-
crete innovaties van automotives. Insi-
ders zien deze onzichtbaarheid echter
als noodzakelijk. Het is belangrijk dat
bedrijven die elkaars concurrent zijn of
niets met elkaar te maken lijken te heb-
ben, onderlinge samenwerking zoeken,
wat hun achterban aanvankelijk wel-
licht niet begrijpt. Een vergelijkbare
Transitiebeleid bleef
op de politieke
agenda
Dit artikel uit Bestuurskunde is gepubliceerd door Boom Lemma uitgevers en is bestemd voor Sibout Nooteboom
97
vrij BESTUURSKUNDE
2008 – 1
stap zien we bij departementen van de
verkokerde rijksoverheid, die onderlin-
ge samenwerking zoeken en inmiddels
een interdepartementale organisatie
hebben ingericht. Bedrijven en overhe-
den kunnen strategisch samenwerken
via het in 2005 opgerichte platform
automotives. De milieubeweging en
ANWB leren mee zonder hun identi-
teit te hoeven opgeven, en zijn aange-
haakt bij de politiek. De kennis en in-
vloed die momenteel zijn opgebouwd
via het platform is anno 2007 volgens
insiders groter dan ooit tevoren.
Zodra nieuwe machtsnetwerken ont-
staan die zich richten op innovatie, ko-
men gevestigde belangen in het geweer.
Adaptieve netwerken blijven voor de
gevestigde belangen echter onzichtbaar
omdat ze zich richten op draagvlak voor
probleemstellingen (het rijp maken van
de tijd) en de oplossingen overlaten aan
het machtsproces. Gaan ze uit onge-
duld harder lopen, dan worden ze zelf
machtskernen (zie Nooteboom 2006,
2007). Adaptieve netwerken hebben
invloed via de kracht van argumen-
ten. Een systeemdoorbraak, waarvoor
gecoördineerde interventies bij ver-
schillende publieke en private partijen
nodig zijn, vereist het vertrouwen dat
alle partijen hun deel doen. Voor zo’n
transitie zal het nodig zijn om te begin-
nen met kleinere slimme interventies
die een bijsturend effect hebben op het
sociale systeem. Een voorbeeld van een
succesvol contact tussen de adaptieve
netwerken en machtskernen is de EU-
conferentie over automotives. Deze
heeft de adaptieve netwerken nieuwe
energie gegeven en de machtskernen
een verrijkte agenda.
Adaptief gedrag kansrijk op de grens
van subsystemen
Veel informele netwerken in de mobi-
liteits-, milieu- en energiesystemen zijn
zo sterk ingebed in bestaande machts-
kernen, dat zij zich daaraan niet kunnen
onttrekken. Ze hebben niet de juiste
kennis en invloed om nieuwe combina-
ties te bedenken en te implementeren,
en kunnen zich niet op creatieve wijze
ontrukken aan het bestaande.
Daarom lijken vooral adaptieve net-
werken kansrijk die zich vanaf het
begin proberen te positioneren op de
grens van meerdere machtsnetwerken,
zodat zij niet horig worden aan en ge-
identificeerd worden met één van de
netwerken. Een voorbeeld daarvan is
het genoemde Innovatieberaad Duur-
zame Mobiliteit. Het bestaat na zes
jaar in geëvolueerde vorm nog steeds.
De deelnemers waren er in 2001 van
overtuigd dat als het een formele status
zou krijgen als V&W-project, de V&W-
belangen ook zouden domineren. Het
adaptieve netwerk is daarom gegroeid
op het raakvlak van meerdere machts-
kernen en bleef uit de greep van de af-
zonderlijke beloningssystemen. Het be-
zit daardoor levenskracht die gedreven
wordt door de deelnemers zelf en niet
gedomineerd en bepaald wordt door
een van de machtsnetwerken.
Invloedrijke mensen van ministeries,
bedrijven en belangenorganisaties en
kennisorganisaties hebben in het In-
novatieberaad Duurzame Mobiliteit
jarenlang gespeurd naar acties in een
gemeenschappelijk belang. Gebruik-
makend van ruimte die zij kregen
vanuit de machtskernen, en zonder
zelf macht uit te oefenen anders dan
wat paste binnen hun eigen context,
konden deze mensen interventies be-
Invloed via de kracht
van argumenten
Dit artikel uit Bestuurskunde is gepubliceerd door Boom Lemma uitgevers en is bestemd voor Sibout Nooteboom
98
vrij BESTUURSKUNDE
2008 – 1
denken die hebben geleid tot een suc-
cesvolle EU-conferentie en een interde-
partementaal programma. Ze hebben
dit gedaan door zelf te leren over mo-
gelijke duurzame toekomsten en heb-
ben hun kennis aan elkaar aangeboden.
Zo ontstonden verhalen die moeilijk
met opportunistische argumenten te
bestrijden waren, omdat ze gebaseerd
waren op een solide beeld van de ei-
gen kennis en invloed, hoewel nog geen
concrete businesscase voor duurzame
ontwikkeling. Stapje voor stapje, door
deze verhalen vanuit zichtbare positie
te sonderen in het systeem en reacties
af te wachten, ontstond er een context
die wederzijdse verwachtingen schepte
tussen privaat en publiek, de grootste
kloof die in hun perceptie te overbrug-
gen was. Voor een groot deel is dit ge-
slaagd door in alle communicaties en
op allerlei manieren te bouwen aan een
breder gedeeld beeld van mogelijke
wenselijke toekomsten, en wie welke
rol daarin kan hebben. Op die manier
bleef bijvoorbeeld ook het vertrouwen
bestaan dat de Europese auto-industrie,
die aanvankelijk beschuldigd werd van
vertragingstactiek, aangehaakt kon blij-
ven.
Adaptief handelen consolideren
Het innovatieberaad duurzame mobi-
liteit en haar afstammelingen maakten
het samengestelde systeem adaptiever.
Niet alleen bij het bestaande machts-
netwerk van de automotive-industrie
maar ook op andere fronten in innova-
ties van het mobiliteitssysteem werden
kleine en grote doorbraakjes mogelijk.
Het Innovatieberaad Duurzame Mo-
biliteit ontwikkelde overeenstemming
over de inhoud, maar ook een zekere
consolidatie in het adaptief handelen
zelf. De consolidatie werd gefaciliteerd
door vaardigheid in systeemdenken.
Vanuit complexe systeemanalyses werd
het mogelijk een voorstelling te genere-
ren van de effectiviteit van gezamenlijk
handelen. De groep stuurde bewust op
onderling vertrouwen in intenties en
competenties en ontwikkelde een dy-
namische mentale kaart van het mobi-
liteitssysteem.
Leden van de groep verklaarden hun
eigen gedrag als gebaseerd op systeem-
denken, en probeerden bewust te sturen
op creatieve spanning – door af te gaan
op een gezamenlijk beeld van wense-
lijke en mogelijke toekomsten en die te
confronteren met de huidige situatie.
Ze stuurden op de zwakste schakel in
de machtskern – de ontbrekende partij
zonder wie een doorbraak ondenkbaar
is. Ze stuurden bewust op co-evolutie.
Bestuurlijk vermogen, duurzaamheid en
informele netwerken
We zijn erin geslaagd om met noties uit
de complexiteitstheorie een perspectief
te ontwikkelen op beleidsontwikke-
ling. Door adaptieve netwerken (naast
andere soorten informele netwerken)
te onderscheiden van machtskernen is
recht te doen aan de complexe werke-
lijkheid van hedendaagse beleidsont-
wikkeling. Er is inderdaad sprake van
geneste gehelen van subsystemen met
een eigen logica die ertoe neigen hun
eigen logica centraal te stellen. Overhe-
den zeggen wel dat vernieuwing nodig
is, maar moeten vooral op de korte ter-
mijn scoren. Bedrijven zeggen wel dat
duurzaamheid nodig is, maar blijven
sterk toegewijd aan shareholdervalue.
Voor alle geldt: het hemd is nader dan
de rok.
Toch zijn er personen die ruimte in
machtskernen benutten voor een gro-
ter systeembelang. Deze informele
netwerken laten kennis stromen tussen
deelsystemen. Grootschalige sociale
spanningen, zoals die tussen economi-
sche groei en duurzame ontwikkeling,
Dit artikel uit Bestuurskunde is gepubliceerd door Boom Lemma uitgevers en is bestemd voor Sibout Nooteboom
99
vrij BESTUURSKUNDE
2008 – 1
kunnen worden doorgeleid naar adap-
tieve netwerken die de spanning op een
hanteerbaar schaalniveau omzetten in
een creatieve spanning, door de leden
gevoeld als een spanning tussen eigen-
belang en gezamenlijk belang. Dit leidt
tot co-evolutie tussen machtshebbers,
politiek en CEO’s. Doordat deze elkaar
minder tegenspreken en zich meer ba-
seren op gedeelde kennis zijn zij beter
in staat om op punten die in het ge-
zamenlijke belang zijn tot elkaar ver-
sterkend gedrag te komen. De kans op
systeeminnovaties vergroot daarmee.
Tegelijkertijd blijft participatie in
adaptieve netwerken – gezien vanuit
de beloningsregimes van de machts-
netwerken – ondankbaar. Omdat maat-
schappelijke doorbraken lang op zich
laten wachten, dreigt voortdurend de
scepsis van de buitenwereld ruimte en
energie weg te zuigen bij de adaptieve
netwerken. Doorbraken zijn boven-
dien een emergent proces, en deelne-
mers aan adaptieve netwerken kunnen
moeilijk worden aangewezen als enige
veroorzakers daarvan. Wel zijn ze eer-
der op de hoogte en kunnen hun eigen
organisatie helpen zich tijdig aan te
passen.
Tot onze verrassing ontdekten we dat
niet alleen wij als onderzoekers, maar
ook enkele cruciale verandermanagers
in het onderzochte adaptieve netwerk
gebruikmaken van diverse analyseme-
thoden en inzichten uit de complexi-
teitstheorie en in de overtuiging leef-
den dat zij hier veel baat bij hebben
gehad. In die zin biedt de casus ook
indicaties dat toepassing van de com-
plexiteitstheorie zowel een analytische
als managementvaardigheid is. Het
adaptief vermogen van samenlevingen
is adequaat te onderzoeken en ook te
verbeteren via adaptieve netwerken en
co-evolutie.
Complexiteitsonderzoek in governance
systemen op zoek naar volwassenheid
Adaptieve netwerken agenderen sy-
steeminnovaties en zijn tegenpool van
machtskernen. Ze opereren in de scha-
duw van de machtskernen of kunnen
daarin opgaan. Wat een reflexive prac-
titioner ‘ziet’ vergt echter interpretatie.
Dit is erkend in de opkomende theo-
rie over ‘complex systems leadership’
(Hazy e.a., 2007). Door te kijken door
de ogen van een kleine groep kan een
vertekend beeld ontstaan van hun re-
latie met de werkelijkheid daarbuiten.
Maar anders ontstaat geen zicht op een
groot deel van de innovatieprocessen en
lijkt het alsof bestuurders die besluiten
nemen op het moment dat innovatie-
processen bovengronds komen, ook de
initiator ervan zijn. Velen dragen echter
bij aan innovaties. Het begrip ‘mem’
als innovatief idee dat kan ontstaan en
groeien is daarbij een uitdagend begrip
uit de complexiteitstheorie. Het is nog
niet echt hard te maken met huidige
bestuurskundige onderzoeksmethoden.
Dit vraagt wellicht om een neurologi-
sche benadering: de werking van herse-
nen wordt ook nu pas ontrafeld, terwijl
er eerst decennialang over gefilosofeerd
is (Coleman, 2007). We hopen met dit
artikel in elk geval bij te dragen aan het
inzicht dat veel van het intellect van
het openbaar bestuur tot ontwikkeling
komt in moeilijk te volgen netwerken.
Het bestuurlijk vermogen zit niet pri-
mair in zichtbare handelingen, maar in
de collectieve hersenen. In het open-
Complexiteittheorie
is ook een manage-
mentvaardigheid
Dit artikel uit Bestuurskunde is gepubliceerd door Boom Lemma uitgevers en is bestemd voor Sibout Nooteboom
100
vrij BESTUURSKUNDE
2008 – 1
baar bestuur duurt de vertaling van
denken naar handelen zo lang dat een-
voudig misverstaan kan worden waar
de aanzet voor innovatie lag.
Noten
1 Dit artikel is gebaseerd op het proefschrift van Si-
bout Nooteboom (2006).
Literatuur
Beck, D.E en C. Cowan. Spiral dynamuics. Mastering
values, leadership and change. Blackwell, 1996.
Byrne, D., Complexity Theory and the Social Science: an
introduction, London: Routledge, 1998.
Coleman, D., Sociale intelligentie. Nieuwe theorieën over
menselijk gedrag. Contact, 2007.
Dawkins, R., The selfish gene. Oxford University Press,
1976.
Flood, R., Rethinking the fifth discipline, Learning within
the unknowable, London: Routlegde, 1999.
Fritz, R., Path of Least Resistance: Learning to Become
the Creative Force in Your Own Life. Ballantine Books,
1989.
Hazy J.K., J.A. Goldstein, en B. Lichtenstein, Complex
Systems Leadership Theory. New Perspectives from
Complexity Science on Social and Organizational
Effectiveness. Volume 1. ISCE, 2007.
Loorbach, D., Transition Management. New mode of gov-
ernance for sustainable development. International
Books, 2007.
Nooteboom, S., Adaptive Networks. The governance for
sustainable development. Eburon, Delft, 2006.
Nooteboom, S., Transitiemanagement: een blijvertje.
Evaluatie van het NMP4. In Milieu, 2007, nr. 1,
pp 25-29.
Rotmans, J., Transitiemanagement. Sleutel tot een duur-
zame samenleving. Van Gorcum, Assen, 2003.
Scharpf, F., Games real actors play. Actor-centered institu-
tionalism in policy research. Boulder Co.: Westview,
1997.
Senge, P., The fifth discipline. The art & Practice of the
learning organisation. Currency Doubleday: New
York, 1990.
Stacey, R., D. Griffin en P. Schaw, Complexity and man-
agement: fad or radical challenge to system thinking?
London: Routledge, 2000.
Teisman, G., Public Management op de grens van chaos
en order; over leiderschap en organiseren in com-
plexiteit, Academic Service: The Hague, 2005.
VROM, Nationaal milieubeleidsplan: een wereld en
een wil. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieu, Sdu, Den Haag, 2001.
Dit artikel uit Bestuurskunde is gepubliceerd door Boom Lemma uitgevers en is bestemd voor Sibout Nooteboom
