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Mas alla de los derechos de tenencia: El acceso comunitario a los recursos forestales en America Latina

Authors:
CIFOR
MÁS ALLÁ DE LOS DERECHOS DE TENENCIA
OCCASIONAL PAPER
Esta serie de publicaciones de CIFOR ofrece resultados de investigaciones
particularmente signi cativas para la forestería tropical. El contenido ha
sido sometido a un proceso de revisión interna y de evaluación externa.
La versión electrónica se puede encontrar en la siguiente dirección:
www.cifor.org/publications/papers. Si desea solicitar la versión impresa,
sírvase contactar al departamento de publicaciones: cifor@cgiar.org.
www.cifor.cgiar.org
El Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR) es uno de los 15 centros del
Grupo Consultivo para la Investigación Agrícola Internacional (CGIAR por sus siglas en ingles).
Más allá de los derechos de tenencia
El acceso comunitario a los recursos forestales en América Latina
Anne M. Larson
Peter Cronkleton
Deborah Barry
Pablo Pacheco
OCCASIONAL PAPER NO. 50
Más allá de los derechos
de tenencia
El acceso comunitario a los recursos forestales
en América Latina
Anne M. Larson1
Peter Cronkleton2
Deborah Barry3
Pablo Pacheco4
1. CIFOR, Managua, Nicaragua
2. CIFOR, Santa Cruz, Bolivia
3. CIFOR, Washington, D.C.
4. CIFOR, La Paz, Bolivia
Traducción de: Larson, A.M., Cronkleton, P., Barry, D. and Pacheco, P. 2008. Tenure Rights and
Beyond: Community access to forest resources in Latin America. Occasional Paper no. 50.
CIFOR, Bogor, Indonesia.
ISBN 978-979-1412-93-3
92p.
© CIFOR
Todos los derechos reservados. Publicado en 2009
Publicado por el Center for International Forestry Research
Jl. CIFOR, Situ Gede,
Bogor Barat 16115, Indonesia
Tel.: +62 (251) 8622-622; Fax: +62 (251) 8622-100
cifor@cgiar.org
www.cifor.cgiar.org
Fotos: Jadder Mendoza Lewis (Cubierta) y Kristen Evans (pp. 6, 70, 78)
Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR)
CIFOR impulsa el bienestar humano, la conservación ambiental y la equidad mediante
la investigación para fundamentar políticas y prácticas que afectan a los bosques en
los países en vías de desarrollo. CIFOR es uno de 15 centros del Grupo Consultivo
para la Investigación Agrícola Internacional (CGIAR por sus siglas en inglés).
Índice
Listado de acrónimos v
Agradecimientos vii
Resumen viii
1. Introducción 1
2. El largo camino de los derechos
a los medios de vida 7
2.1 Estructura de la investigación 13
3. Cambiando los derechos estatutarios
de los bosques 15
3.1 Nicaragua 15
3.2 Guatemala 18
3.3 Bolivia 20
3.4 Brasil 21
3.5 Modelos de tenencia 23
4. Diseñando las reglas de juego:
La implementación del derecho estatutario 27
4.1 La Región Autónoma del Atlántico Norte
(RAAN), Nicaragua 27
4.2 El Petén, Guatemala 32
4.3 El Altiplano, Guatemala 36
4.4 Guarayos, Bolivia 40
4.5 El norte amazónico, Bolivia 43
iv
4.6 Porto de Moz, Brasil 46
4.7 La región transamazónica, Brasil 50
4.8 Resumen de los casos 54
5. Acceso a los benecios del bosque 57
5.1 Marco legal forestal 57
5.2 Acceso a los mercados 62
5.3 Benecios para los medios de vida 72
6. Discusión 75
6.1 Múltiples demandas sobre los bosques 75
6.2 El rol del Estado 77
6.3 El rol de las autoridades locales 78
6.4 Superposición de instituciones 79
6.5 Participación comunitaria en los mercados 80
6.6 Apoyo al manejo forestal comunitario 81
7. Conclusiones 83
Notas 86
Referencias 88
v
ACOFOP Asociación de Comunidades Forestales de Petén
ASL Asociación Social del Lugar
BOSCOM Proyecto para el Fortalecimiento de los Bosques Municipales y
Comunales
CIDH Corte Interamericana de Derechos Humanos
CIDT Comisión Intersectorial de Demarcación y Titulación
CNS Consejo Nacional de Siringueros
CONADETI Comisión Nacional de Demarcación y Titulación
CONAP Consejo Nacional de Áreas Protegidas
COPNAG Central de Organizaciones de Pueblos Nativos Guarayos
EFC Empresa Forestal Comunitaria
FLACSO Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
FORESCOM Empresa Comunitaria de Servicios del Bosque
FSC Consejo Mundial de Manejo Forestal
FSLN Frente Sandinista de Liberación Nacional
IBAMA Instituto Brasilero de Medio Ambiente y de Recursos Naturales
Renovables
INAB Instituto Nacional de Bosques
INCRA Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria
INRA Instituto Nacional de Reforma Agraria
OFM Ocina Forestal Municipal
OIT Organización Internacional del Trabajo
OTB Organización Territorial de Base
ONG Organización No Gubernamental
PA Proyecto de Asentamiento
PAD Proyecto de Asentamiento Dirigido
PAE Proyecto de Asentamiento Agroextractivista
PAF Proyecto de Asentamiento Florestal
PAR Proyecto de Asentamiento Rápido
Listado de acrónimos
vi
PDS Proyecto de Desarrollo Sostenible
PIC Proyecto Integrado de Colonización
PINFOR Programa de Incentivos Forestales
PFNM Producto Forestal No Maderable
RAAN Región Autónoma del Atlántico Norte
RAAS Región Autónoma del Atlántico Sur
RBM Reserva Biosfera Maya
RDS Reserva de Desarrollo Sostenible
RESEX Reserva Extractivista
RIC Registro de Información Catastral
SF Superintendencia Forestal
SNUC Sistema Nacional de Unidades de Conservación de la Naturaleza
TCO Tierra Comunitaria de Origen
USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
VAIPO Vice-ministerio de Asuntos Indígenas y Pueblos Originarios
WWF Fondo Mundial para la Naturaleza
ZUM Zona de Usos Múltiples
vii
El presente estudio no hubiera sido posible sin el apoyo y la calidad del trabajo de
campo de nuestros socios y los numerosos investigadores que participaron en las
diferentes etapas de la investigación, sobre la cual se basa el informe. Nuestros socios
incluyen la Universidad de las Regiones Autónomas de la Costa Caribe de Nicaragua
(URACCAN) y Masangni (Nicaragua), la Asociación de Comunidades Forestales de
Petén (ACOFOP), la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y la
Facultad de Agronomía/Universidad San Carlos (FAUSAC) (Guatemala), el Centro
de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA) (Bolivia) y la Asesoría
Comunitaria y Ambiental (ARCA) y el Laboratorio Agroecológico de la Región
Transamazónica (LAET) de la Universidad Federal de Pará (Brasil). Los estudios
comunitarios y regionales estuvieron a cargo de los siguientes investigadores:
Jadder Mendoza Lewis, Ceferino Wilson White, Adonis Arguello, Arellys Barbeyto,
Taymond Robins Lino, Onor Coleman Hendy, Constantino Romel, Marcos
Williamson y Armando Arguello Salinas (Nicaragua); Iliana Monterroso, Silvel
Elías, Juan Mendoza, Carlos Crasborn, Margarita Hurtado Paz y Paz, Rocío García,
Aracely Arévalo y Blanca González (Guatemala); Marco Antonio Albornoz, Marco
A. Toro Martínez y Roberto Ibarguen (Bolivia); y Westphalen Nunes, Patrícia
Mourão, Rubem Lobo, Guilhermina Cayres, Ione Vieira, Ketiane Alves, Carla Rocha,
José Antônio Herrera y Tarcísio Feitosa (Brasil). Quisiéramos expresar nuestra
gratitud también a los líderes y miembros de las comunidades que nos permitieron
comprender las consecuencias de las reformas de tenencia forestal; esperamos que
la investigación contribuya a mejorar los resultados para las personas que dependen
del bosque. Asimismo quisiéramos agradecer a omas Sikor, Gerardo Segura, Diji
Chandrasekharan Behr y Carol Colfer por sus útiles comentarios y sugerencias que
nos permitieron mejorar este informe y a Martha Cuba Cronkleton por su excelente
traducción. Finalmente, deseamos extender nuestro agradecimiento al proyecto
PROFOR del Banco Mundial, la Fundación Ford y el Centro de Investigación para el
Desarrollo Internacional (IDRC) por su generoso apoyo económico sin el cual esta
investigación no hubiera sido posible.
Agradecimientos
viii
Este documento es el resultado de la
investigación realizada entre 2006 y 2008
acerca de los efectos de los nuevos derechos
de tenencia sobre el acceso a los recursos
forestales, y los benecios que se derivan de
ellos, para las comunidades que dependen
del bosque. Examina, en siete regiones de
cuatro países diferentes, los cambios en los
derechos estatutarios, la implementación
de esos derechos en la práctica, y el grado
en que esos derechos han signicado
nuevos benecios tangibles de los bosques,
particularmente nuevas fuentes de ingreso.
Los lugares de investigación abarcaron
varios tipos de comunidades en áreas
de conservación y asentamientos en la
Amazonia brasilera, un territorio indígena
y comunidades agroextractivistas en
Bolivia, territorios indígenas en Nicaragua
y concesiones forestales comunitarias
y bosques comunales del Altiplano en
Guatemala. Si bien el otorgamiento de
nuevos derechos representa un logro
importante para muchas comunidades,
los nuevos derechos estatutarios no se
convierten automáticamente en derechos
en la práctica. Virtualmente todos los casos
–incluso aquellos en donde los benecios
han sido importantes– enfrentaron
desafíos serios en el camino que permitió
transformar esos derechos en benecios:
conictos con otros usuarios de recursos;
el fracaso del Estado de denir el derecho
de tenencia apropiadamente o de
defenderlo ecientemente; problemas con
las autoridades locales e instituciones de
gobernanza; la superposición de nuevos
modelos sobre instituciones ya existentes;
obstáculos a la participación comunitaria
en los mercados, y una falta de programas
que apoyen el manejo forestal de recursos.
En ocasiones, el conjunto de derechos
se ve afectado por el conjunto de
responsabilidades que resulta de la
obtención de dichos derechos, o limitado
por restricciones de uso, y puede
contemplar un rol importante en el proceso
de toma de decisiones para algunas
autoridades del Estado. Los arreglos
institucionales también se ven inuenciados
por una serie de autoridades locales,
algunas de las cuales han sido creadas –o se
les ha dado importantes poderes– durante
el proceso de la reforma; sin embargo,
carecen de experiencia y mecanismos
transparentes de rendición de cuentas.
Con frecuencia, el Estado parece estar más
interesado en el establecimiento de nuevas
normas de manejo que en la defensa de los
derechos comunitarios; por su parte, las
comunidades y sus organizaciones se ven
obligadas a desperdiciar tiempo y recursos
defendiendo sus derechos frente a terceros,
en lugar de utilizarlos para fortalecer la
gobernanza local y la capacidad de manejo
forestal. Generalmente, los marcos de
políticas no han sido capaces de establecer
un ambiente que permita materializar
las oportunidades endógenas de manejo
comunitario. Las ganancias obtenidas y el
potencial de estos procesos para mejorar
los derechos y medios de vida demuestran
la importancia de promover esfuerzos para
superar dichos obstáculos.
Resumen
1
Un porcentaje importante de los
bosques en el mundo, entre 79%
(White y Martin 2002) y 84%
(FAO 2006), es de propiedad del Estado.
Sin embargo, desde nales de los setenta,
se empezaron a dar importantes cambios
en América Latina y más recientemente
en África y Asia de tal forma que en los
países en desarrollo, por lo menos 22%
de todos los bosques son propiedad de
las comunidades (14%) o asignados para
su administración (8%) (White y Martin
2002). Esta tendencia ha sido especialmente
impresionante en América Latina, donde
más de 100 millones de hectáreas han
sido transferidas a comunidades locales
entre 1985 y 2002 en cuatro países
(Bolivia, Brasil, Colombia y Perú) (White
y Martin 2002). En Centroamérica,
alrededor de 2 millones de hectáreas de
los bosques nicaragüenses están ubicadas
en tierras en proceso de demarcación y
titulación a comunidades indígenas o
étnicas, y prácticamente 0.5 millones de
hectáreas han sido entregadas en forma
de concesión forestal a largo plazo a las
comunidades en el Petén, Guatemala.
Muchos de estos cambios, aunque no
todos, son producto de las luchas lideradas
por movimientos sociales indígenas para
obtener el reconocimiento de sus territorios
ancestrales, mientras que otros representan
una diversidad de demandas de actores
no indígenas.
Estos cambios constituyen un giro
importante en los derechos forestales en
América Latina. ¿Pero qué han signicado
en la práctica? La lucha por los derechos de
propiedad puede involucrar una demanda
histórica de reconocimiento, como en el
caso de los territorios indígenas, pero la
mayoría de las veces también se trata de
una demanda y expectativa en relación a
los medios de vida. Según Roldán Ortega
(2004) ‘la seguridad y permanencia de
su control y el uso de la base natural de
recursos es en realidad más signicativa
para la mayoría de grupos indígenas que la
propiedad directa de tierra. La importancia
de los recursos naturales para los medios
de vida es central en las demandas sobre
las tierras forestales tanto de grupos
indígenas como no indígenas. Sin embargo,
investigación previa ha demostrado que
por sí solos, los derechos de tenencia no
son sucientes para garantizar benecios
a los usuarios locales de recursos (Stocks
2005; Sikor y Nguyen 2007).
Los cambios descritos en los países y
regiones elegidos para este estudio no
son representativos de todos los cambios
de tenencia que han ocurrido en América
Latina; más bien permiten un análisis
profundo de la dinámica del cambio
en lugares estratégicos. Los estudios
de caso incluyen varios tipos de
comunidades en áreas de asentamiento y
conservación en la Amazonia brasilera,
un territorio indígena y comunidades
agroextractivistas en Bolivia, territorios
indígenas en Nicaragua y concesiones
forestales comunitarias y bosques
comunales en Guatemala. Si bien
hubiéramos podido haber elegido otras
Introducción
1
2 | Más allá de los derechos de tenencia
regiones o países, la primera etapa
de investigación también se basa
en experiencias acumuladas de los
investigadores involucrados en
el proyecto.
Existen diferentes esferas de análisis
que son importantes para entender los
efectos de estos cambios en los derechos.
La primera es la relativa a la naturaleza
del derecho estatutario, como ha sido
otorgado por la ley, incluyendo sus
orígenes, fundamentos y objetivos. Lo
que es notable acerca de estas ‘reformas
forestales’ en América Latina (Taylor
et al. 2007, Pacheco et al. 2008) en
relación a las reformas agrarias del
pasado, es que ellas responden a una gran
diversidad de demandas, incluyendo
derechos ancestrales (u otros derechos),
conservación del recurso forestal y
medios de vida. Por lo general, los
intereses de conservación, en particular la
preocupación por mantener la cobertura
forestal, desempeñan un rol clave
(Pacheco et al. 2008).
La segunda esfera es la relativa al
desaante proceso de pasar del derecho
estatutario sobre un territorio o área
indígena al derecho de propiedad
formal, así como las características de
los derechos sobre la tierra y los recursos
que efectivamente se han obtenido. En la
práctica, el proceso de establecer derechos
seguros sobre la tierra y los bosques
ha sido largo y difícil y no siempre ha
resultado en los cambios esperados. Por
ejemplo, bajo ciertas circunstancias, la
demora entre la concesión del derecho
estatutario y su implementación puede
generar especulación de tierras y mayores
conictos. Si denimos la propiedad
como ‘las reglas de juego, entonces este
proceso de implementación se reere
al ‘diseño de reglas’ (Larson 2008) o ‘la
constitución de la propiedad’ (Sikor
y Lund 2009). Como demostraremos
más adelante, con frecuencia se trata de
un proceso altamente conictivo que
involucra la resolución de múltiples
demandas, y el proceso en sí puede
determinar la legitimidad y seguridad del
nuevo régimen de tenencia (véase, por
ejemplo, Hayes 2007). Además, dene
la estructura o autoridad de gobernanza
a cargo de ‘hacer cumplir’ las reglas en
el futuro y la relación del Estado con la
comunidad (Ribot et al. 2007; Larson
2008), lo que a su vez determina si las
comunidades detentan derechos de toma
de decisiones y la forma en que esta toma
de decisiones se lleva a cabo.
La tercera esfera de análisis se reere
a la generación de benecios en base
a los recursos forestales para los
cuales se han obtenido los derechos de
tenencia. Muchos autores han escrito
acerca de los obstáculos que enfrenta la
participación comunitaria, especialmente
en los mercados de madera (Scherr
et al. 2002; Kaimowitz 2003; Larson y
Ribot 2007). Por lo general, los marcos
regulatorios enfocan el aprovechamiento
a gran escala, pudiendo discriminar
especícamente a los pequeños parceleros
y las comunidades (Pokorny y Johnson
2008); aun cuando las regulaciones
están diseñadas para ser ‘neutrales, ellas
pueden ser implementadas de forma tal
que favorezcan a las empresas madereras
(Larson y Ribot 2007). Sin embargo,
lo más importante es quizás que las
políticas ‘justas’ y ‘neutrales’ no logran
abordar las desigualdades estructurales
enfrentadas por estos grupos debido a
falta de información, capital, tecnología,
etc., lo que limita su acceso a permisos
de aprovechamiento legal, crédito y
mercados (Larson y Ribot 2007; Larson et
al. 2007; Pacheco et al. 2008). Los casos
discutidos en este informe se concentran
principalmente en la madera, examinando
iniciativas de forestería comunitaria en
cinco comunidades en Nicaragua, Bolivia
y el Petén, Guatemala1.
Las tres esferas mencionadas se reeren
a ‘la comunidad’ en su conjunto; sin
embargo, una cuarta esfera de interés
implica analizar lo que hay dentro
de la comunidad. Las comunidades
se diferencian a nivel interno y con
frecuencia se caracterizan por ser
conictivas en lugar de armoniosas y
democráticas (Agrawal y Gibson 1999).
Es posible que los derechos no sean
distribuidos equitativamente dentro de la
Introducción | 3
comunidad y que los benecios obtenidos
de los bosques los reciban sólo algunos de
los comunitarios. Este punto será abordado
sólo brevemente en este informe2.
Existen otros temas que interactúan con
estas esferas y que tienen un impacto sobre
los resultados. Los más relevantes para este
estudio son los temas interrelacionados
del rol de la autoridad y las organizaciones
y redes comunitarias. Diferentes tipos de
autoridades intervienen en la denición
y ejercicio de los derechos de tenencia
comunitarios. Existen autoridades
que otorgan derechos de tenencia y
responsabilidades; deenden el derecho de
exclusión o el perímetro del polígono de la
comunidad una vez que ha sido denido
y/o titulado; representan al territorio o la
comunidad a nivel externo; determinan y/o
implementan los derechos de distribución
interna y determinan o implementan
derechos sobre un recurso o área especico
dentro de la comunidad. Una sola
autoridad puede tener a su cargo más de
uno de estos roles. Algunos involucran el
Estado, otros la comunidad o los líderes u
organizaciones territoriales. Por su parte,
las organizaciones y redes comunitarias,
además del rol especíco desempeñado
por sus autoridades, juegan también con
frecuencia un rol decisivo en el ‘diseño de
reglas’ o en la denición de los derechos de
propiedad y facilitan el acceso a permisos
forestales, créditos y mercados.
El presente informe tiene como objetivo
entender los efectos de la reforma
forestal en América Latina sobre las
comunidades locales, analizando estos
temas en siete regiones de cuatro países
diferentes3. Dos países sudamericanos,
Bolivia y Brasil, se encuentran entre los
cuatro países que en las últimas décadas
han transferido, utilizando diferentes
mecanismos, la mayor proporción de
área forestal a las comunidades. El
estudio incluyó investigación a escala
regional y también, por lo general, dos
comunidades o grupos de comunidades
Porto de Moz
Guarayos
Colombia
Peru
Paraguay
Ecuador
Chile
Brazil
Bolivia
Argentina
Venezuela
Suri-
name
Guyana French
Guiana
Leyenda
Sitio de Investigación
0500 1,000
Kilometers
Atlantic
Ocean
Pacific
Ocean
Región
Transamazónica
Región
Transamazónica
Norte
Amazónico
Norte
Amazónico
Fronteras nationales
Figura 1. Mapa de las regiones estudiadas en América del Sur
4 | Más allá de los derechos de tenencia
en cada región (véase Figura 1). El
trabajo de investigación realizado en
Bolivia se llevó a cabo en dos regiones
diferentes: (i) la provincia de Guarayos
del departamento de Santa Cruz, en un
territorio indígena (Tierra Comunitaria
de Origen, TCO), especícamente en
una comunidad perteneciente a un
área que ha sido parcialmente titulada
y en una comunidad cuyo proceso de
titulación todavía no ha culminado y
(ii) el norte amazónico del país, donde
cientos de comunidades campesinas han
recibido títulos colectivos (el estudio se
concentró en dos de esas comunidades).
La investigación correspondiente a Brasil
se realizó en la Amazonia oriental y en
dos municipios del estado de Pará: Porto
de Moz, gran parte del cual fue declarado
reserva extractivista (RESEX) en 2004 y
Altamira, una región atravesada por la
carretera transamazónica y formada por
un mosaico de áreas de conservación
y asentamiento. En Porto de Moz, la
investigación a nivel comunitario analizó
dos asentamientos sobre el borde de la
Reserva Extractivista Verde para Sempre;
en Altamira, un estudio se concentró
en una comunidad establecida dentro
del área de un Proyecto de Desarrollo
Sostenible (PDS) y el otro en un Proyecto
de Asentamiento (PA).
Los lugares de investigación en
Centroamérica fueron Nicaragua y
Guatemala (véase Figura 2). En Nicaragua,
los casos están ubicados en la Región
Autónoma del Atlántico Norte (RAAN),
donde varios territorios indígenas se
encuentran en proceso de demarcación.
Uno de los estudios se concentró en un
territorio indígena en el municipio de
Waspam; el otro en dos comunidades
estrechamente relacionadas en el
municipio de Prinzapolka. En Guatemala,
la investigación abarcó las áreas de
concesiones comunitarias del norte de
Petén y los remanentes de bosque en las
Figura 2. Mapa de las regiones estudiadas en América Central
Nicaragua
Honduras
El Salvador
Costa Rica
Belize
Mexico
Guatemala
RAAN
Leyenda
Sitio de Investigación
Fronteras nationales
0200 400
Kilometers
Caribbean Sea
Pacific Ocean
RBM, Petén
RBM, Petén
Altiplano
Occidental
Altiplano
Occidental
Introducción | 5
comunidades y municipios del altiplano
occidental. La investigación realizada
a nivel comunitario en el Petén se llevó
a cabo en dos concesiones forestales:
una cuyos miembros residen dentro
del área de la concesión y otra cuyos
miembros viven fuera de ella. Los lugares
de estudio en el altiplano incluyeron
cuatro comunidades pero la investigación
se concentró en una comunidad que
ha redistribuido todo su terreno y sus
bosques comunitarios entre las familias
fundadoras y en otra que recientemente
ha recibido derechos a un bosque
comunal. La investigación se llevó a cabo
entre nales de 2006 y principios de 2008
(véase Cuadro 1).
Los ejemplos representados por estos
países, regiones y comunidades ilustran
una amplia variedad de cambios en
los patrones de tenencia. Su objetivo
es analizar más detenidamente el
signicado real de una tendencia
importante y aparentemente beneciosa
hacia el aumento de los derechos de
tenencia forestal para las comunidades
que viven en los bosques y alrededor
de ellos. Este informe tiene como n
identicar las fortalezas y debilidades
de los procesos que buscan mejorar el
acceso a los bosques y los benecios para
los medios de vida así como analizar los
factores que impiden un mayor éxito.
En la siguiente sección del informe
se revisa la literatura relevante para
analizar la reforma forestal y sus
efectos sobre el acceso a los bosques
y los benecios forestales. La tercera
sección se concentra en los cambios
legales y de políticas en el acceso a los
recursos forestales en los cuatro países;
especícamente presenta los cambios en
los derechos estatutarios de la tenencia
forestal pero también discute otros
cambios en las políticas que se han
considerado relevantes para el marco
de derechos forestales en cada país. La
cuarta sección examina los cambios
en la tenencia de tierra y los bosques o
la implementación de estos derechos
estatutarios en la práctica en cada una de
las regiones de estudio mientras que la
quinta se reere al acceso a los benecios
del bosque, basado en los marcos
regulatorios y el acceso a los mercados.
La sexta sección discute y analiza los
resultados y la última presenta las
conclusiones.
Cuadro 1. Lugares de estudio a nivel regional, territorial y comunitario
País Región Territorio Comunidad
Nicaragua RAAN Tasba Raya Francia Sirpi
Wisconsin
Layasiksa Layasiksa Laguna
Layasiksa Bosque
Guatemala Petén Árbol Verde
Carmelita
Altiplano occidental Mogotillos
Estancia la Virgen
Chancol
Chichím
Bolivia Guarayos TCO Guarayos Santa María de Yotau
Cururú
Norte amazónico Turi Carretera
San Jorge
Brasil Porto de Moz RESEX Verde para
Sempre*
Turu
Taperu
Región transamazónica Dispensa I
Pontal
*La RESEX fue estudiada en tanto determina las dinámicas de la región pero los lugares comunitarios no están
localizados dentro de la misma. Ello es producto de complejos procedimientos que el gobierno exige a los
investigadores para permitirles acceso al área.
7
La reforma agraria ha sido un tema
clave de desarrollo en América
Latina durante los últimos 50
años, y desde mediados del siglo XX
(incluso antes en México) la mayor parte
de los países en la región ha diseñado y
aplicado algún tipo de reforma agraria
(véase de Janvry 1981). Sin embargo, en
países con tierras públicas ‘disponibles’,
por lo general ha sido más fácil evitar las
complejidades políticas de la redistribución
de tierras entregando las así llamadas
tierras despobladas o ‘vacantes’ en estas
fronteras agrícolas mediante la promoción
de programas de colonización. Algunas
veces, los bosques eran considerados
tierra de nadie o tierras baldías del Estado
(IDB 1977) y se incentivaba a los colonos
a desmontarlas para la agricultura, con
frecuencia a cambio de un título (véase
Southgate y Runge 1990)4. Los programas
de colonización planicada también
estuvieron acompañados –si es que no
fueron superados– por olas de colonización
espontánea. No obstante, los discursos,
las prácticas y las diferentes modalidades
de la reforma agraria ignoraron tanto las
preocupaciones ambientales como los
derechos territoriales indígenas, lo que
estalló posteriormente debido al cambio
de paradigmas relativos a los bosques y
las demandas de los pueblos indígenas a
nivel internacional relacionadas con sus
derechos ancestrales y el uso territorial de
dichos recursos (Roldán Ortega 2004).
La nueva ‘reforma forestal’ de América
Latina se diferencia de reformas
agrarias anteriores de varias maneras
fundamentales. En primer lugar, los títulos
de tierra o los derechos a la misma son
otorgados con la intención de preservar
los recursos forestales y, en la mayoría
de los casos, el Estado todavía mantiene
los derechos de alienación de la tierra.
Además, gran parte de las tierras forestales
donde se han dado reformas están siendo
todavía demarcadas y tituladas como
propiedades colectivas, y una parte
importante de dichas tierras representa
demandas que han sido ganadas por
grupos indígenas y étnicos en base a su
identidad cultural y la posesión ancestral
de las tierras. Por lo tanto, la reforma
forestal combina una serie de metas que
incluyen no sólo consideraciones relativas
a los medios de vida, como en reformas
anteriores, sino también la conservación
forestal y el reconocimiento de los derechos
colectivos sobre los territorios, recursos
naturales y la identidad cultural de grupos
indígenas u otros grupos tradicionales
(Pacheco et al. 2008).
La relación entre conservación forestal
y medios de vida no ha sido siempre
armoniosa, al punto que algunos
conservacionistas han considerado que
la presencia de los seres humanos en los
parques o áreas protegidas representa ‘el
peligro desde adentro’ (Bray y Anderson
El largo camino de los
derechos a los medios
de vida
2
8 | Más allá de los derechos de tenencia
2005). Si bien en ciertos lugares del
mundo se expulsaron a las personas
que vivían en los parques, en América
Latina se le permitió a las poblaciones
indígenas permanecer dentro de ellos
(Bray y Anderson 2005). En la actualidad,
aproximadamente el 86% de los parques
nacionales en América del Sur están
habitados, principalmente por pobladores
indígenas y tradicionales (Oviedo 2002).
Sin embargo han sido considerados
parte de la naturaleza en lugar de activos
administradores de la tierra y tomadores
de decisión (Davis y Wali 1994), y los
líderes indígenas y sus defensores están
exigiendo el reconocimiento del derecho
de estos pobladores a ser propietarios o
manejar, por lo menos en condiciones
de igual, los parques en los que viven
(Oviedo 2002; COICA 2003). En este
sentido, Colchester se reere a un
desplazamiento de ‘actores con intereses
en juego’ (stakeholders) haciaactores con
derechos’ (rights holders) (Colchester
2004). Los resultados de un estudio
de 88 proyectos de biodiversidad del
Fondo Mundial Ambiental (GEF por sus
siglas en inglés) determinó que 81 de
los proyectos evaluados apoyaban áreas
protegidas controladas por el Estado
que imponían restricciones de acceso y
uso a las poblaciones indígenas y locales’
(Barragán 2007). Muy probablemente,
los grupos que carecen de derechos
tradicionales sean más controversiales
para los grupos de conservación (véase
Larson 2001; Bray y Anderson 2005;
Barragán 2007; Monterroso 2008) y, como
se puede apreciar en los estudios de caso,
los gobiernos están imponiendo, dentro
y fuera de las áreas protegidas, serias
restricciones al uso de recursos, aunque
estén otorgando también nuevos derechos
de tenencia.
Las poblaciones indígenas, especialmente,
han obtenido nuevos e importantes
derechos. Hasta la década de los ochenta,
la mayor parte de las poblaciones
indígenas en América Latina que deseaba
adquirir tierras a través de canales
formales debía hacerlo siguiendo el
mismo proceso estipulado para las
poblaciones no indígenas: mediante
políticas agrarias que no reconocían sus
diferencias étnicas y culturales (Aylwin
2002); en la práctica, son muy raras las
veces en que estos proyectos benecian
a las poblaciones indígenas de las tierras
bajas del trópico. Esta situación ha
cambiado drásticamente en los últimos
veinte años, y el reconocimiento de
los derechos indígenas a la tierra es la
principal razón por la que América Latina
ha desempeñado un rol de liderazgo
en el traspaso de derechos de tenencia
forestal del Estado a la comunidad.
Para el 2004, los marcos legales más
avanzados de tenencia de la tierra y los
derechos indígenas eran los de Bolivia,
Brasil, Colombia, Costa Rica, Panamá,
Paraguay y Perú (Roldán Ortega 2004).
Para el 2007, Barragán (2007) incluyó a
Ecuador y Nicaragua como países que
habían reconocido el dominio colectivo
en perpetuidad y el uso de formas propias
de autogobierno.
El modelo territorial –considerado
como la forma más avanzada de otorgar
derechos de tenencia– debería dejar
espacio suciente para la conservación, el
uso y manejo de recursos, la participación
real de las poblaciones indígenas en el
proceso de denición y demarcación y el
uso de modelos de manejo de recursos
que combinen prácticas tradicionales y
modernas para el desarrollo a largo plazo
(Davis y Wali 1994). Los defensores de
los indígenas argumentarían que uno
de los factores más importantes es el
reconocimiento de la auto-gobernanza.
De los países estudiados aquí, los
territorios indígenas de Nicaragua, las
TCO de Bolivia y las reservas indígenas
de Brasil representan en alguna medida
el modelo territorial; sin embargo,
Guatemala todavía no logra establecer
una diferencia entre los derechos
indígenas y no indígenas (Aylwin
2002). Si bien en la práctica los modelos
territoriales adoptados no promueven
El largo camino de los derechos a los medios de vida | 9
todas las metas antes mencionadas5,
aún presentan diferencias importantes
en relación a las reformas agrarias
del pasado: por lo general, la reforma
forestal involucra el reconocimiento
de los derechos de las personas que
están viviendo en el bosque, las que
muy posiblemente tienen también su
propio sistema de relaciones de tenencia
y gobernanza forestal. El proceso de
formalizar lo que anteriormente existía
como instituciones consuetudinarias
presenta un conjunto adicional de desafíos
que tiene un efecto sobre los derechos
de tenencia; por ejemplo, puede llevar
a la superposición de instituciones,
dinámicas de libre acceso, conictos entre
autoridades y otros (Fitzpatrick 2005,
2006; Larson 2008; Pacheco et al. 2008).
Aunque no todos los casos descritos aquí
se reeren a los territorios indígenas
o las instituciones consuetudinarias,
prácticamente todos ellos examinan
poblaciones asentadas con prácticas de
manejo que existían antes de las reformas.
¿Hasta qué punto han generado estos
cambios en los derechos estatutarios
cambios o benecios en la práctica? El
enfoque de medios de vida basado en
derechos combina una preocupación por
los derechos humanos con mejoras en
los medios de vida, considerados como
unos de los criterios principales para
abordar los problemas de las poblaciones
indígenas y de otras poblaciones que
dependen del bosque en América
Latina y para entender los efectos de los
cambios en los derechos de propiedad
sobre estos grupos. El enfoque basado
en derechos representa un intento por
repolitizar el desarrollo e incorporar
aspectos normativos, pragmáticos y éticos
al empoderar a las personas para que
ellas demanden a sus gobiernos y exijan
responsabilidad (accountability) (Nyamu-
Musembi y Cornwall 2004). La aprobación
de nueva legislación que reconozca u
otorgue nuevos derechos sobre la tierra
y los bosques es una victoria importante,
pero el ejercicio de estos derechos no es
posible hasta que el derecho estatutario
haya sido plenamente implementado.
Esto involucra un proceso político que
puede llegar a desaar ciertos intereses en
cada uno de los pasos. En la práctica, un
enfoque basado en derechos tiene éxito
cuando las dinámicas de poder de acceso a
los recursos son modicadas de forma tal
que los grupos que anteriormente habían
sido excluidos y marginados tienen mayor
acceso a los bienes de medios de vida
(Larson y Ribot 2007).
La mayoría de los casos involucra la
demarcación y titulación de propiedades
colectivas como una manera de otorgar
nuevos derechos de tenencia. El concepto
de ‘propiedad’ se reere a las acciones que
los actores pueden tomar uno en relación
a otro con respecto a objetos de valor
(Benda-Beckman et al. 2006) y representa
‘una demanda que se puede hacer cumplir’
(McPherson 1978). La demanda se puede
hacer cumplir porque, por lo menos en
cierto grado, es legítima ‘en el sentido de
que el Estado u otra forma de autoridad
político-legal la sanciona’ (Sikor y Lund
2009). En teoría, un título de propiedad
debe garantizar la seguridad; sin embargo,
en la práctica este no es necesariamente el
caso7. Bromley (2005) argumenta que los
títulos pueden aumentar la inseguridad
de los sectores más pobres (véase también
Cousins et al. 2005) y que los títulos
que no cuentan con todo el respaldo
del Estado que los otorgó carecen de
sentido. Por su parte, Broegaard (2005)
sostiene que la percepción de la seguridad
de la tenencia es más importante que
la posesión de un título ya que esta
determina la conducta en materia de
inversiones de los campesinos. En su
estudio acerca de los campesinos en
zonas rurales de Nicaragua, Broegaard
estableció que aquellos que se sentían
seguros pero que no contaban con un
título consideraban otras fuentes locales
de legitimidad como más importantes.
Por lo tanto, la legitimidad representa una
fuente importante de seguridad (Sikor y
Lund 2009). Por su parte, Hayes (2007)
10 | Más allá de los derechos de tenencia
determinó que el proceso que establece
los derechos de propiedad era fundamental
para garantizar su legitimidad. En algunos
de los casos discutidos en este estudio,
donde las prácticas consuetudinarias
estaban bien denidas y gozaban
de legitimidad a nivel local, la titulación
ha tenido muy poco efecto sobre los
derechos existentes.
El Estado desempeña un rol muy
importante en los siguientes aspectos:
(1) garantiza el derecho estatutario, (2)
implementa ese derecho, bajo la forma
de títulos de propiedad, contratos de
concesión, etc., (3) protege los derechos
de las comunidades frente a intereses más
poderosos y (4) facilita un ambiente que
favorece el uso y comercio de recursos. Uno
de los principales problemas de los bosques
remanentes en América es la existencia
de múltiples demandas sobre los mismos
o conictos relacionados con ellos. En un
estudio de seis países latinoamericanos
que otorgaron derechos de tenencia a
poblaciones indígenas, Stocks (2005)
determinó que uno de los principales
enemigos en el proceso era el tiempo que
demoraba asegurar la tierra, debido a
que el número de contrademandantes se
multiplica y la voluntad política disminuye.
No obstante, es importante reconocer
que el Estado ha tratado, con frecuencia,
de explotar los recursos forestales
para benecio propio así como minar
los regímenes de propiedad comunal
(Richards 1997; Tucker et al. 2007).
En lo que se reere a las poblaciones
indígenas en particular, cabe mencionar
que históricamente los gobiernos de
América Latina han tratado de asimilarlas
al campesinado en lugar de apoyar algún
tipo de gobierno autónomo (Van Cott
1994). No debe sorprender entonces que
el acto de otorgar nuevos derechos de
tenencia no resulte necesariamente en los
cambios esperados y que por lo general, las
ganancias reales sean producto de la lucha
política sostenida por los movimientos
indígenas y sin tierra. En México, país
que cuenta con uno de los sectores de
forestería comunitaria más grandes del
mundo, Bray et al. (2006) argumentan que
las leyes de la reforma agraria sentaron las
bases para un acceso seguro a los bosques
y que, durante muchos años, el gobierno
ejerció un alto grado de control sobre la
toma de decisiones a nivel interno de las
comunidades, especialmente en lo relativo
al uso de recursos forestales’. Las reformas
en pro de la comunidad empezaron con
‘actores interesados en la aplicación de
reformas’ dentro de las instituciones
del Estado así como con una creciente
resistencia desde las bases a las políticas
de concesiones forestales. Las reformas
forestales fueron producto de ello.
En la práctica, el proceso para obtener un
derecho estatutario puede ser entendido
como el proceso de ‘diseñar las reglas
de juego’ (Larson 2008). La propiedad
es reconocida como un conjunto de
derechos, y los sistemas de propiedad
comunal pueden ser altamente complejos.
En lo que respecta a los recursos
naturales, generalmente este conjunto
incluye derechos de acceso, extracción,
manejo, exclusión y alienación (Schlager
y Ostrom 1992). Con frecuencia, en
los bosques latinoamericanos existen
importantes diferencias entre los derechos
de extracción y manejo, dependiendo de
los usos, domésticos o comerciales y de los
productos, maderables o no maderables.
El conjunto de derechos también se puede
diferenciar por la variedad de ‘personas
que detentan el derecho, incluidos el
Estado, la colectividad e individuos
(Meinzen-Dick 2006). Sin embargo,
existen variables adicionales que forman
parte de las ‘reglas, como la base de
los derechos, el marco temporal de los
derechos otorgados y la naturaleza y el rol
de la autoridad.
Por lo general, la cuestión de la autoridad
no gura en las discusiones sobre
propiedad; no obstante, es importante
por una serie de razones: determina
cómo se toman las decisiones, qué
El largo camino de los derechos a los medios de vida | 11
conocimiento u opinión son tomados en
cuenta y las características del acceso en
la práctica. Los derechos de propiedad
no se otorgan en un vacío; más bien
participan varias instituciones y por
ello representan el encuentro entre
los arreglos formales del Estado y los
consuetudinarios o informales. En la
constitución de la propiedad, por lo tanto,
las relaciones de autoridad denen el
grado de poder de toma de decisiones en
todos los niveles, desde el comunitario
al estatal, y la forma en que las normas
locales de manejo, consuetudinarias y
de facto, y el conocimiento relativo al
manejo forestal son –o no– reconocidos
en la formalización de los derechos y las
instituciones de tenencia. La autoridad
también es importante para comprender
las dinámicas de poder a nivel local, las
que determinan el acceso a los recursos y
la distribución de benecios.
Con respecto al primer grupo de temas,
el conjunto de derechos puede ser
dividido, en su formulación más simple,
en derechos de uso (acceso y extracción)
y derechos de control o decisión (manejo,
exclusión y enajenación) (Schlager y
Ostrom 1992). Cada uno de los derechos
de decisión puede ser mantenido por
el Estado, restituido a las comunidades
o muy posiblemente, en especial con
respecto al manejo, dividido y compartido
entre complejos grupos de reglas y
regulaciones, dependiendo del recurso
especíco (como productos maderables o
no maderables, valiosos y no valiosos) o su
objetivo (doméstico o comercial). Cuando
se otorgan nuevos derechos o los derechos
existentes son reconocidos, los nuevos
arreglos pueden resultar en una mayor
participación de las autoridades estatales
en el manejo de los recursos locales en
lugar de un mayor control a nivel local
(Contreras 2003; Sarin et al. 2003; Elías y
Wittman 2005).
Más allá de este nivel de toma de
decisiones están también aquellos que
deciden quién tiene qué derechos, así
como aquellos que implementan los
derechos a diferentes escalas. Sikor y
Müller (en prensa) abordan el tema de la
autoridad del Estado versus la autoridad
de las comunidades en la reforma agraria,
desaando la noción occidental de
propiedad que considera que el Estado
es el principal garante de los derechos de
propiedad. Los autores argumentan que
las reformas agrarias llevadas a cabo por
el Estado representan ejercicios desde
arriba hacia abajo que no garantizan más
que un título. Es decir, no garantizan
la seguridad, no protegen complejos
procesos y prácticas consuetudinarias
ni reconocen la autoridad comunitaria
sobre la tierra. Más bien, Sikor y Müller
están a favor de un enfoque basado en
la comunidad que pueda mejorar la
exibilidad y alentar la participación de
actores estatales y no estatales quienes
a su vez pueden iniciar y mantener
reformas con resultados más deseables.
La autoridad también determina el acceso
y la distribución de benecios en la
práctica. En su teoría de acceso, Ribot y
Peluso (2003) distinguen entre propiedad
como un conjunto de derechos y acceso
como un ‘conjunto de poderes’. Estos
investigadores argumentan que ciertas
autoridades e instituciones controlan el
acceso de manera tal que aun cuando las
personas tienen derechos, ellas necesitan
actuar a través de estas autoridades para
obtener acceso. Si la propiedad se reere
a un conjunto de reglas, entonces estas
son las autoridades que tienen a su cargo
el cumplimiento de las mismas (Ribot
et al. 2007; Sikor y anh 2007). Otros
autores han destacado que el poder de las
autoridades puede ser más importante
que la tenencia misma a la hora de
determinar la distribución de benecios
(Ribot 1998; Klooster 2000).
Fitzpatrick (2005) vincula estas nociones
más abstractas de derechos de propiedad
y autoridad con formas concretas de
gobernanza, estableciendo el nexo
entre los diferentes niveles de toma de
12 | Más allá de los derechos de tenencia
decisiones. El identica cuatro formas
diferentes en las que el Estado puede
reconocer la tenencia consuetudinaria,
de menor a mayor intervención: (i) la
aproximación minimalista simplemente
reconoce y protege lo que está allá
afuera, como la denición de áreas sobre
mapas de registros de tierras, sin mayor
intrusión; (ii) el método del ‘agente
establece un actor que representa y
negocia en nombre de la colectividad;
(iii) la incorporación formal del grupo
a una entidad legal, y (iv) la formación
de juntas de tierra en las que grupos
designados o elegidos, que cuentan con
actores tanto comunitarios como del
Estado, negocian y asignan derechos.
Este investigador argumenta que el
grado de ‘intervención legal en un
sistema de tierra consuetudinario debería
estar determinado por referencias a las
características y causas de cualquier
inseguridad en la tenencia. La gran
mayoría de los casos estudiados aquí
se enmarca dentro del enfoque de
incorporación formal. Estas opciones
establecen la naturaleza de la propiedad
y la autoridad bajo los derechos de
tenencia, nuevos o formalizados. Stocks
(2005) determinó que las instituciones de
gobernanza más allá del nivel comunitario
son muy débiles, lo cual representa un
serio problema en la transferencia de
derechos territoriales a las poblaciones
indígenas; por lo general, se ignora este
problema a causa de la premura por
llevar a cabo el proceso de demarcación y
legalización.
Si la obtención de derechos estatutarios
es el primer paso y obtenerlos en la
práctica el segundo, el tercero consiste
en mejorar los medios de vida mediante
la generación de benecios provenientes
de los recursos forestales. La teoría de
acceso establece el vínculo entre derechos
y medios de vida al subrayar que el poder
de actuar sobre esos derechos también
depende de la capacidad de negociar un
número complementario de mecanismos
de acceso (Ribot y Peluso 2003; Larson y
Ribot 2007). Con respecto a los productos
forestales, especialmente madera, las
comunidades necesitan obtener, para
operar legalmente, permisos de las
autoridades forestales del Estado, lo que
de por sí puede resultar prohibitivo.
También necesitan acceso a otro tipo
de bienes como capital, tecnología y
conocimiento para poder participar en
otras actividades como los mercados de
madera por ejemplo.
Sikor y Nguyen (2007) usan la teoría de
acceso para analizar la devolución de
derechos forestales en Vietnam y el grado
en que esos derechos se han convertido
en dotaciones (acceso a tierra y árboles)
y derechos (acceso a otras utilidades
derivadas de bienes y servicios forestales,
incluyendo acceso a los mercados) a
nivel del hogar. Según estos autores, es
muy posible que los factores políticos
tengan más efecto sobre las dotaciones
(endowments), mientras que los factores
económicos ejerzan mayor inuencia
sobre los derechos (entitlements). En el
estudio realizado por estos investigadores,
los hogares más solventes se beneciaron
más que los hogares pobres de la
producción maderera.
El tema de los mercados para productos
forestales ha sido abordado recientemente
por una serie de investigadores que han
empezado a explorar el rol que los bosques
desempeñan en el alivio a la pobreza,
especialmente mediante el desarrollo de
pequeñas empresas forestales (Scherr et al.
2002; Angelsen y Wunder 2003; Sunderlin
et al. 2005; Kozak 2007; Molnar et al.
2007; MacQueen 2008). Los mercados
para productos forestales, particularmente
los no maderables, aportan importantes
insumos a los medios de vida de los
hogares pobres, pero los proyectos para
promover el desarrollo se han orientado
principalmente hacia la contribución
de los bosques a las necesidades de
subsistencia, en lugar de determinar
cómo beneciarse de las crecientes
oportunidades que brinda el mercado
El largo camino de los derechos a los medios de vida | 13
(Scherr et al. 2002). Los obstáculos que los
pequeños parceleros y las comunidades
indígenas enfrentan, particularmente en
los mercados de madera, son numerosos:
la madera tiene características ‘anti
pobreza’ ya que requiere de capital,
habilidades, tenencia de tierra, tecnología,
sistemas de producción y tiene horizontes
de tiempo que no favorecen a los pobres
(Angelsen y Wunder 2003). Sin embargo,
Molnar et al. (2007) argumentan que
existe evidencia creciente que demuestra
que ‘cuando las barreras de política y
tenencia son eliminadas, hay una rápida
respuesta tanto en el número de empresas
forestales comunitarias (EFC) como en
su contribución al empleo y los ingresos
locales’. Sin embargo, en el caso especíco
de la madera, todo parece indicar que se
necesita mucho más que una tenencia
segura y la ‘eliminación de barreras’.
2.1 Estructura de la
investigación
Como se mencionó anteriormente, la
investigación se llevó a cabo en siete
regiones o mesoregiones de cuatro países.
Estas regiones fueron elegidas para
representar lugares donde se están dando
o se han dado cambios en los derechos de
tenencia sobre las tierras o los recursos
forestales y donde existen también
oportunidades para fortalecer los derechos
o implementar cambios de política. Se
decidió realizar la investigación a nivel
meso para tomar en cuenta una gama de
cambios en los regímenes de tenencia en
una región geográca contigua, donde las
personas comparten o compiten por un
paisaje biofísico común que determina
el contexto del régimen de tenencia que
se está estudiando. El análisis regional
se concentró en entender las diferentes
situaciones de tenencia de tierra, las
dinámicas de la población y el cambio
de uso de tierra y bosques así como los
intereses y actores en competencia.
En cada región se seleccionaron
comunidades o grupos de comunidades
para realizar una investigación profunda.
Sin embargo, dependiendo de la
naturaleza de los temas, la investigación
se llevó a cabo a nivel de territorio en
algunos lugares como Nicaragua, donde
los territorios indígenas son de menor
tamaño (que en Bolivia, por ejemplo,
donde los territorios indígenas ocupan
vastos terrenos) o a nivel de grupo de
comunidades, como la Sociedad Civil
Árbol Verde en el Petén, Guatemala,
aunque en cada caso se llegó al nivel
de la comunidad para ciertos aspectos
de la investigación. La investigación
del estudio de caso se llevó a cabo de
diferentes maneras, dependiendo del
lugar. Además, los investigadores fueron
elegidos en base a una combinación
de aspectos, incluyendo no sólo su
capacidad de investigación sino también
los intereses estratégicos en el proyecto,
como su compromiso a largo plazo con
la región, la experiencia en los temas
o en las comunidades y/o el desarrollo
de la capacidad de investigación a nivel
local. La metodología incluyó
desde la utilización de métodos
participativos en uno de los casos
en Brasil, la participación de los
comunitarios en la recolección de
datos (en cada uno de los lugares de
estudio en el Petén, Guatemala y en
Nicaragua) hasta un uso más tradicional
de informantes clave, entrevistas semi-
estructuradas y encuestas. En algunos
casos se realizaron investigaciones
o entrevistas complementarias para
explorar temas especícos con mayor
profundidad.
Todos los casos respondieron al mismo
conjunto de hipótesis principales
y preguntas de la investigación,
enfatizando cuatro áreas: cambios en
los patrones de tenencia de la tierra y
los bosques, organización comunitaria,
marco regulatorio y mercados y
crédito para productos forestales. Estos
temas se intersectan con una serie de
preocupaciones relacionadas con el
acceso a los recursos forestales y sus
14 | Más allá de los derechos de tenencia
benecios y al rol de las instituciones
informales en la tenencia de tierra y el
acceso a los recursos. La investigación
a fondo en cada lugar de trabajo
también contempló preguntas sobre
la historia de la comunidad así como
indicadores relacionados con el cambio
en la cobertura forestal, cambios en
los ingresos y otros medios de vida y
temas de equidad en la distribución de
benecios, siempre que fuera posible. El
resultado de este proceso es una serie de
informes que abarcan un grupo similar
de temas pero que varían en términos de
las prioridades relativas al tipo y alcance
de la información obtenida en diferentes
escalas y en relación a diversas variables.
Por lo tanto, si bien la comparación de
datos especícos puede no ser posible
entre todos los lugares, en conjunto,
los estudios proporcionan información
importante acerca de la naturaleza y
efectos de esta nueva reforma de tenencia
forestal a medida que va desarrollándose
en sus diferentes conguraciones y
contextos. Este informe resume y analiza
las partes de la investigación relacionadas
con el tema de acceso a los bosques: desde
el derecho estatutario, pasando por la
práctica del derecho mediante nuevas
relaciones de tenencia en el campo hasta
la interacción con marcos regulatorios y
mercados para el aprovechamiento y la
venta de productos forestales.
15
Cambiando los derechos
estatutarios de los
bosques
3
Cada uno de los países estudiados ha
introducido importantes cambios
estatutarios en la tenencia forestal.
La presente sección resume estos cambios,
resaltando en su mayor parte los cambios
en tenencia relevantes para nuestros
estudios de caso por lo que proporciona
una introducción a los mismos (véase
Cuadro 2 para un resumen de dichos
cambios).
Uno de los aspectos más llamativos de
la reforma forestal que la diferencia de
las reformas del pasado es que el nuevo
derecho estatutario sobre los bosques se
basa en una combinación de objetivos y
fundamentaciones que incluye medios de
vida, conservación y derechos indígenas
así como derechos agrarios (Pacheco et al.
2008; véase también Barry y Meinzen-Dick
2008). Las comunidades estudiadas en esta
investigación abarcan grupos indígenas
y una variedad de grupos no indígenas,
como las comunidades extractivistas,
incluyendo los siringueros, los chicleros
y los recolectores de castaña (Bertholletia
excelsa), colonos migrantes y pequeños
parceleros del lugar. Nicaragua es el único
país en el que el fundamento para la
nueva ley de reconocimiento de territorios
indígenas ha sido exclusivamente el de
recocer los derechos de uso ancestrales
(y más recientes) de los indígenas. La
legislación boliviana también reconoce los
derechos indígenas (tierras indígenas) pero
establece asimismo derechos a la tierra
para grupos no indígenas (propiedades
comunales y concesiones sociales) y para
todos los grupos, esta ley toma en cuenta
consideraciones de medios de vida en la
denición del área requerida. Los modelos
brasileros combinan derechos indígenas y
étnicos así como criterios de conservación
y medios de vida (reservas extractivistas y
asentamientos forestales). Las concesiones
comunitarias en el Petén, Guatemala se
basan en un modelo de conservación que
ha sido combinado con consideraciones de
medios de vida. El cambio en los patrones
de tenencia en el altiplano guatemalteco
es más atenuado que en los otros casos,
habiéndose reconocido nalmente la
existencia de tierras comunales por primera
vez en la legislación nacional.
El cambio en los derechos estatutarios será
discutido para cada país, concentrándose
nuevamente en la tenencia forestal;
asimismo, se discutirán otros importantes
cambios legales relevantes para la reforma
forestal. Si bien los modelos de tenencia
han sido diseñados bajo diferentes
nombres, para los propósitos del presente
estudio, los modelos han sido agrupados
en cinco categorías: territorios indígenas,
reservas extractivistas, asentamientos
agroextractivistas o forestales, concesiones
sociales o comunitarias y bosques
comunales del altiplano. La última
parte de esta sección presenta una breve
comparación y discusión de estos modelos.
3.1 Nicaragua
La Constitución de Nicaragua de 1987
reconoce y garantiza los derechos de
las comunidades indígenas y étnicas
a su identidad cultural, sus formas de
organización y propiedad así como su
derecho a disfrutar sus aguas y bosques.
16 | Más allá de los derechos de tenencia
Cuadro 2. Resumen de los cambios estatutarios
Estudio de caso Modelo Resumen del cambio
estatutario
Comentarios
Nicaragua:
RAAN
Territorio indígena Reconocimiento de derechos
indígenas ancestrales sobre áreas
de uso tradicional: Constitución de
1987 e implementación a través
de Ley del Régimen de Propiedad
Comunal de 2003
Demarcación y titulación han
avanzado muy lentamente
pero hay un nuevo ímpetu
con el gobierno que asumió el
poder en enero 2007
Guatemala:
Petén
Concesión
comunitaria
Desde 1984, cerca de 450.000
hectáreas de bosque han sido
otorgadas en concesiones
forestales de 25 años renovables
a 12 organizaciones comunitarias
formales
Las concesiones están
localizadas en la Zona de Usos
Múltiples (ZUM) de la Reserva
de la Biosfera Maya (RBM)
Guatemala:
Altiplano
Bosque comunal Reconocimiento de los
derechos indígenas a la tierra
en la Constitución de 1985, los
Acuerdos de Paz de 1995; se rma
el Convenio 169 de la OIT; la Ley
de Registro Catastral de 2005
reconoce las tierras comunales
El derecho estatutario
no ha sido totalmente
implementado en la
legislación; otras políticas
y proyectos socavan los
derechos colectivos indígenas
Bolivia:
TCO
Tierras Indígenas
(TCO)
Ley del Servicio Nacional de
Reforma Agraria (Ley INRA)
reconoció en 1996 a las TCO como
un nuevo tipo de propiedad
comunal para los pueblos
indígenas; la Ley Forestal (1996)
otorgó uso del bosque con nes
de subsistencia en base a ‘usos
y costumbres’ y el derecho de
comercializar productos forestales
con un plan de manejo aprobado
Si bien la titulación de las TCO
eran una prioridad, después
de 10 años la mayor parte de
las mismas sigue sin titular
Bolivia:
Norte amazónico
Comunidad
agroextractivista
Se permiten las propiedades
comunales para comunidades
agroextractivistas mediante
decretos que modican la
Ley INRA (Decreto Supremo
DS25848-2000, Decreto Supremo
DS27572-2004) para establecer
500 hectáreas por familia como
estándar para denir las tierras
comunitarias
La titulación ha avanzado
considerablemente
Brasil:
Porto de Moz
Reserva
extractivista
Decreto Presidencial del 2004
basado en la Ley del Sistema
Nacional de Unidades de
Conservación (SNUC) No. 9.985
(2000), otorga derechos sobre la
tierra como derechos de usufructo
a largo plazo
Utilizado con frecuencia para
legitimar los derechos de las
poblaciones extractivistas
tradicionales; otorgado por el
gobierno federal para tierras
federales y estatales
Brasil:
Región
Transamazónica
Asentamiento
agro-extractivo
(Proyecto de
Desarrollo
Sostenible – PDS)
Portaria INCRA n.º 477 (1999)
otorga derechos sobre la tierra
como derechos de usufructo a
largo plazo; combina derechos
de acceso a la tierra comunales e
individuales
Utilizado para asentar
pequeños parceleros en
tierras forestales; no es
exclusivo de la región
transamazónica
Proyecto de
asentamiento (PA)
Instrucción Normativa INCRA
n.º 15 (2004) concede títulos
denitivos a pequeños parceleros
que pertenecen al asentamiento
de colonos
Modalidad más utilizada para
titular tierra a asentamientos
de reforma agraria
Cambiando los derechos estatutarios de los bosques | 17
Igualmente, en 1987 se crearon las Regiones
Autónomas del Atlántico Norte y del
Atlántico Sur, conocidas como RAAN y
RAAS respectivamente, en base al Estatuto
de Autonomía (Ley No. 28), que fue
aprobado por el gobierno sandinista como
parte de las negociaciones de paz con los
grupos disidentes que habían apoyado a las
fuerzas contra-revolucionarias en la guerra
de la década de los ochenta. El Estatuto de
Autonomía creó el marco para establecer
los consejos regionales autónomos por
elección popular en 1990 pero tomó más
de 15 años que se aprobara el reglamento
requerido para la implementación total
de la ley. En 2003 se promulgó la Ley del
Régimen de Propiedad Comunal (Ley
No. 445). Al igual que la Constitución
del Estado, la ley reconoce los derechos
de las comunidades indígenas y étnicas
a sus territorios ancestrales pero además
establece un marco institucional para la
demarcación y titulación así como para
el reconocimiento formal de autoridades
tradicionales. Según datos de 2000, el 70%
de los bosques de Nicaragua (4 millones
de hectáreas) están ubicados en las
regiones autónomas, los que comprenden
prácticamente la mitad del territorio
nacional (MAGFOR/INAFOR/MARENA
2001). Si bien no se cuenta con estadísticas
ociales, pareciera ser que hoy en día por
lo menos 2 millones de hectáreas de bosque
están ubicadas en áreas demandadas por
territorios indígenas.
La Ley del Régimen de Propiedad Comunal
fue producto de las demandas de las
comunidades indígenas de la Costa9 y,
más especícamente, de los compromisos
asumidos por el gobierno de Nicaragua en
el fallo del caso Awas Tingni vs. Nicaragua
de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos (CIDH). La comunidad de
Awas Tingni presentó una demanda a la
corte internacional en contra del gobierno
nicaragüense por haber otorgado en 1995,
sin el consentimiento de la comunidad, una
concesión forestal en sus tierras ancestrales
a la empresa coreana SOLCARSA. Los
representantes legales de la comunidad
habían llevado esta lucha a las cortes
nacionales sin éxito, a pesar de que la Corte
Suprema había dictaminado en 1997 que
la concesión era inconstitucional por no
haber obtenido el consentimiento previo
del consejo regional como lo establece la ley
(Wiggins 1992).
En 2001, la CIDH se pronunció a favor de
Awas Tingni, sosteniendo que ‘el derecho
humano internacional de disfrutar los
benecios de propiedad incluye el derecho
de los pueblos indígenas de proteger
sus tierras consuetudinarias y tenencia
de recursos’ (Anaya y Grossman 2002).
La corte dictaminó que el gobierno
nicaragüense había violado la Convención
Interamericana de Derechos Humanos
así como los derechos de la comunidad a
la propiedad comunal, como lo garantiza
la constitución nicaragüense. La corte
ordenó al Estado a adoptar las medidas
legislativas y administrativas necesarias
para establecer un mecanismo efectivo
para la demarcación y titulación de las
comunidades indígenas ‘tomando en
consideración el derecho consuetudinario,
los valores, usos y costumbres de estas
(Fallo, citado en Anaya y Grossman 2002).
La Ley del Régimen de Propiedad Comunal
garantiza a las comunidades indígenas el
‘pleno reconocimiento de los derechos de
propiedad comunal, uso, administración
y manejo de las tierras tradicionales y sus
recursos naturales’ (Artículo 2). Estos
derechos están reconocidos en la nueva Ley
Forestal (Ley No. 462), también aprobada
en 2003. Antes de estas dos nuevas
leyes, el gobierno central había otorgado
concesiones madereras sobre tierras
indígenas que consideraba del Estado y
también alienó aquellas tierras a terceras
partes, expresado principalmente mediante
la distribución de tierras a combatientes
desmovilizados en la década de los noventa.
Por ley, los gobiernos regionales autónomos
debían aprobar las concesiones de recursos
naturales pero no así las comunidades
indígenas. El nuevo marco legal establece
que las autoridades comunitarias o
territoriales, cuando y ‘si tienen el mandato
expreso de la asamblea comunitaria’, deben
autorizar todos los contratos de explotación
de recursos; en la práctica este es el síndico
–una autoridad tradicional encargada de
la vigilancia de los recursos naturales–
de una comunidad o territorio que ha
sido autorizado a rmar a nombre de la
comunidad. Por lo tanto, con respecto a
los cinco componentes de los derechos de
18 | Más allá de los derechos de tenencia
propiedad, las comunidades tienen por ley
derechos de acceso, extracción, manejo y
exclusión sobre los recursos forestales pero
no derechos de enajenación; las tierras
indígenas son inalienables, no transferibles
y no hipotecables.
3.2 Guatemala
Guatemala es un país increíblemente
rico desde el punto de vista ecológico.
Según el Perl Ambiental de Guatemala
(IARNA/URL/IIA 2006), el área norte de
Mesoamérica constituida por el Petén y
partes de Belice y México, que comprende
menos del 0.5% de la supercie terrestre,
alberga el 17% de todas las especies
terrestres conocidas y ocupa el segundo
lugar en la lista de las 25 regiones con
mayor diversidad de especies y endemismo.
También alberga uno de los lugares más
importantes de la antigua civilización
maya así como un grupo diverso de
poblaciones y culturas contemporáneas. De
acuerdo a su Plan Maestro, la Reserva de la
Biosfera Maya (RBM) fue creada en 1990
para proteger la existencia, conjunción,
diversidad y calidad de los recursos
naturales y culturales ubicados en esa
región, así como los bienes y servicios que
estos proveen (Barry y Monterroso 2008).
La RBM también está sujeta a presencia
humana importante.
Fueron varios los factores que llevaron
al diseño de las concesiones forestales
comunitarias dentro de la Zona de
Usos Múltiples (ZUM) de la RBM. Los
Acuerdos de Paz estipularon que 100.000
hectáreas de la ZUM debían ser otorgadas
a grupos organizados para que ellos se
hicieran cargo de su manejo. Existían
varias comunidades dentro de la ZUM
cuando la RBM fue creada y estos grupos,
junto con otros grupos comunitarios de
las áreas aledañas, formaron el Consejo
Consultivo de Comunidades Forestales
del Petén (CONCOFOP) que luego
pasó a convertirse en la Asociación
de Comunidades Forestales de Petén
(ACOFOP) para representar a los
organismos miembros en sus reclamos
de derechos a la tierra y al manejo de
recursos. El manejo de los bosques
por parte de las concesiones forestales
privadas no había dado buenos resultados
por lo que grupos conservacionistas
se aliaron con las comunidades para
presionar al gobierno a n de que les
diera a las comunidades la oportunidad
de demostrar que ellas podían ser mejores
socios en la conservación. Para cumplir
con los nuevos requisitos institucionales
y en vista del personal y presupuesto
limitados, el Consejo Nacional de Áreas
Protegidas (CONAP) consideró que las
comunidades que ya habitaban en la
reserva podían ayudarlo a facilitar su
trabajo (Barry y Monterroso 2008). La
primera concesión forestal comunitaria
fue otorgada en 1994. Hoy existen 12
concesiones comunitarias para un área
total de 426.000 hectáreas. Todas, salvo
una, estaban certicadas por el Consejo
de Manejo Forestal (FSC por sus siglas en
inglés) a la hora del estudio.
Los contratos le otorgan a las concesiones
comunitarias el derecho de uso exclusivo
sobre un área denida y sus recursos por
un período de 25 años. A diferencia de las
concesiones industriales, las concesiones
comunitarias permiten el uso y manejo
tanto de productos maderables como no
maderables. Los contratos estipulan que
toda la extracción de recursos se organice
colectivamente y se base en planes de
manejo aprobados por CONAP, aunque los
planes para algunos Productos Forestales
No Maderables (PFNM) especícos tan
sólo se han empezado a implementar
recientemente. El énfasis estaba puesto
sobre la madera. Todos los concesionarios
debían diseñar un plan forestal de manejo
sostenible (incluyendo inventarios, estudios
de impacto ambiental y planes detallados
para las operaciones de aprovechamiento),
presentar informes operativos cada
semestre, pagar una serie de impuestos y
tasas, y obtener la certicación del FSC.
Las organizaciones comunitarias también
debían crear e incorporar entidades con
personería jurídica con leyes formales
y regulaciones internas para asumir la
responsabilidad legal de su concesión. La
creación de estas organizaciones signicaba
que los que detentan los derechos no
son necesariamente uno y el mismo que
la ‘comunidad’ en la que viven; es decir,
no todos los miembros de la comunidad
son miembros de las organizaciones
concesionarias. Los concesionarios también
Cambiando los derechos estatutarios de los bosques | 19
debían suscribir contratos de asistencia
técnica con ONG locales, aunque este ya no
es el caso en la actualidad.
Por lo tanto, en lo que respecta a los
derechos otorgados, las concesiones tienen
derechos de uso, extracción, manejo y
exclusión. La extracción y el manejo deben
seguir normas estrictas. Sin embargo, en
algunos casos, los derechos de exclusión
entran en conicto con otras leyes. Por
ejemplo, la ley que regula la extracción
de chicle (Manilkara spp.) reconoce el
derecho de acceso al chicle en todas las
tierras estatales a toda persona que solicite
una autorización, y el CONAP continúa
otorgando estas licencias en las áreas de
concesión.
El estudio del altiplano se reere a un
cambio diferente en los patrones de
tenencia, más atenuado. Como origen
de más de la mitad de las cuencas de
Guatemala, incluyendo varias con potencial
de irrigación o hidroeléctrico, el altiplano
occidental desempeña un rol clave en el
balance hidroecológico del país. A pesar de
estar dominado por minifundios, todavía
existen 7500 km2 de bosque, cubriendo 32%
de la tierra,10 y diferentes fuentes indican
que gran parte de los bosques remanentes
están ubicados en tierras de propiedad
de los gobiernos municipales o de las
comunidades. Sin embargo, hasta hace
poco, la ley en Guatemala no reconocía
las tierras comunales. Más bien, existían
otras entidades legales para el registro de
tierras con más de un propietario, y muchos
bosques comunales son propiedad legal de
los gobiernos municipales.
La Ley de Registro de Información
Catastral (RIC), sancionada en 2005,
reconoció por primera vez las tierras
comunales en la legislación nacional,
estableciendo especícamente que las
tierras comunales ‘son tierras en propiedad,
posesión o tenencia de comunidades
indígenas o campesinas como entes
colectivos, con o sin personalidad jurídica.
Además, forman parte de estas tierras
aquellas que aparecen registradas a nombre
del Estado o de las municipalidades pero
que tradicionalmente han sido poseídas o
tenidas bajo el régimen comunal’ (Artículo
23). Sin embargo, antes de esta ley, la
Constitución de 1985 había reconocido
los derechos de los pueblos indígenas
a las tierras que habían usado durante
generaciones (Roldán Ortega 2004). Los
Acuerdos de Paz de 1995, especícamente
el Acuerdo sobre Identidad y Derechos
de los Pueblos Indígenas, estableció
la obligación del gobierno respecto a
los derechos de los pueblos indígenas,
incluyendo derechos a la restitución y
protección de sus tierras comunales. En
1996, el Congreso raticó el Convenio
169 de la Organización Internacional del
Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y
Tribales en Países Independientes11.
Aunque todavía no se han creado los
procedimientos legales adicionales y
los instrumentos para la legalización de
las tierras comunitarias, existen otras
dinámicas que han promovido, en algunos
casos, un mayor reconocimiento de los
bosques comunales y les han dado más
peso a los derechos comunales sobre la
tierra. Dichas dinámicas incluyen varios
programas y proyectos que promueven
el manejo forestal comunitario así como
incentivos para la protección de los
bosques y plantaciones forestales, como
el Programa de Incentivos Forestales
(PINFOR). PINFOR es un programa del
gobierno que otorga incentivos económicos
para promover plantaciones de bosques
mediante la reforestación y el manejo
silvicultural así como la protección de
bosques naturales. La mayor parte de los
beneciarios son personas y empresas,
pero el Proyecto para el Fortalecimiento
de los Bosques Municipales y Comunales
(BOSCOM) del Instituto Nacional de
Bosques ha promovido la implementación
de PINFOR en bosques comunitarios
así como en bosques municipales.
Varios gobiernos municipales han
otorgado certicaciones especiales a
comunidades, reconociendo sus derechos
sobre los bosques municipales. Si bien la
composición de los derechos de tenencia
varía enormemente entre los bosques
comunales y municipales en el altiplano,
las cuatro comunidades estudiadas
tienen derechos de acceso, extracción,
manejo y exclusión en las áreas forestales
comunitarias. En un caso (Chichím),
estos derechos son exclusivamente para
usos no comerciales; en los otros dos
20 | Más allá de los derechos de tenencia
casos (Mogotillos y Estancia la Virgen), son
las comunidades las que no tienen interés
en el uso con nes comerciales (Elías y
Mendoza 2008).
3.3 Bolivia
El acceso a la propiedad forestal de los
poblaciones rurales en Bolivia ha pasado
por una importante transición durante
la última década debido a cambios en
los derechos estatutarios de la tierra y
los bosques, basados principalmente en
dos leyes sancionadas en 1996: la nueva
ley forestal y una ley de reforma agraria
conocida como Ley INRA (Instituto
Nacional de Reforma Agraria). Ambas leyes
se gestaron durante un período de reformas
más amplias en el país y proporcionaron
marcos paralelos que afectaron el
estado y uso de los bosques en Bolivia.
Prácticamente la mitad del territorio
boliviano está cubierto por bosques
(47% o 534.000km2) y la mayor parte
de esta área forestal (aproximadamente
80%) está ubicada en las tierras bajas del
oriente del país (MDSMA 1995). Cerca
de 41 millones de hectáreas de las
mismas han sido declaradas bosques de
producción permanente por el gobierno
(Pacheco 2006). Las reformas fueron más
importantes para los bosques tropicales de
las tierras bajas de la región amazónica que
para las tierras altas.
La ley forestal representó un intento por
reestructurar el sector forestal, exigiendo
el uso de prácticas sostenibles de manejo
forestal y por reorganizar los mecanismos
de control del gobierno. Sin embargo, la
ley es particularmente relevante para esta
discusión porque sentó un precedente
importante en tanto restituyó derechos
sobre los bosques a un gran número de
actores sociales. Con anterioridad a esta
ley, los pueblos indígenas y los pequeños
productores campesinos no contaban
con derechos formalmente reconocidos
sobre sus bosques y técnicamente
estaban prohibidos de comercializar
productos forestales. Los derechos de
aprovechamiento y comercialización de
productos forestales estaban reservados
a un reducido número de empresas
forestales a las que le habían sido otorgados
derechos exclusivos mediante un sistema
de contratos para vastas áreas forestales,
derechos que minaban otras demandas
de propiedad, fueran estas legales o
consuetudinarias.
Con la raticación de la nueva ley forestal,
las comunidades indígenas y los pequeños
parceleros no indígenas con propiedades
forestales recibieron derechos de acceso,
extracción, manejo y exclusión, incluyendo
la comercialización de madera, siempre y
cuando contaran con la aprobación de un
plan de manejo forestal. Los grupos locales
no residentes también podían formar
asociaciones de usuarios forestales llamadas
Asociaciones Sociales de Lugar (ASL),
diseñadas como una forma de entidad
colectiva para que la gente local dedicada al
aprovechamiento forestal pudiera acceder
a concesiones forestales en tierras públicas
a ser declaradas como reservas forestales
municipales. Sin embargo, la clave fue la
formalización de los derechos de propiedad
para estos actores rurales de manera
que pudieran aprovechar estas nuevas
oportunidades.
El objetivo de la ley INRA era claricar
y organizar la complicada situación,
superpuesta y desigual, de los derechos de
propiedad pero también tenía el objetivo
más ambicioso de redistribuir la tierra
‘identicando factores, técnicos o legales,
que permitieran anular o validar el derecho
propietario’ (Kay y Urioste 2005). La ley
reconoce distintas formas de propiedad
privada pero también tierras de propiedad
colectiva y un tipo de propiedad comunal
para los pueblos indígenas conocida como
Tierra Comunitaria de Origen (TCO).
Según la ley, estas propiedades comunales
son inalienables, indivisibles, irreversibles,
colectivas y no hipotecables y están
exentas del pago de impuestos. La atención
brindada a estos nuevos tipos de propiedad
se dio en respuesta al creciente activismo
indígena, en especial en las tierras bajas del
oriente, donde las necesidades territoriales
de los indígenas y los pequeños parceleros
habían sido ignoradas o permanecido sin
resolver durante largo tiempo.
La acción colectiva a nivel de las bases
también inuenció la forma en que se
determinaron las necesidades territoriales
de las comunidades forestales extractivistas
Cambiando los derechos estatutarios de los bosques | 21
en el norte amazónico boliviano, lo
que resultó en una serie de decretos
gubernamentales que modicaron la Ley
INRA. Después de la raticación de la ley,
el progreso en la implementación de las
reformas en la región se vio obstaculizado
por una disputa por el control de las
tierras forestales entre los barraqueros y
las comunidades forestales y trabajadores
rurales que habían trabajado para ellos
como recolectores. En un principio, a
nes de 1999, los barraqueros trataron
de valerse de sus contactos en la ciudad
de La Paz para que se promulgara un
decreto que reconociera sus demandas en
las tierras forestales de la región, lo que
hubiera creado 3-3.5 millones de hectáreas
de concesiones beneciando cerca de 200
personas (Aramayo Caballero 2004). Las
noticias acerca de este decreto crearon
tensión y se comenzó a generar una
respuesta colectiva por parte de pueblos
indígenas y campesinos de la región, lo que
culminó en una marcha masiva a la capital
en el año 2000. El gobierno se vio forzado
a anular este primer decreto y a promulgar
otros que priorizaran la titulación de
las demandas de tierra comunales; estas
reformas aumentaron el estándar de 50
a 500 hectáreas por familia en el norte
amazónico, asegurando de esta forma
suciente tierra como para mantener los
medios de vida basados en la recolección
de PFNM.
Los títulos de las TCO y las comunidades
les dan a los residentes derechos
formalmente reconocidos y exclusivos a
los bosques en sus tierras y les permiten
utilizar los productos forestales para
usos de subsistencia y domésticos. La
venta de productos forestales exige la
aprobación de un plan general de manejo.
Sin embargo, la ley forestal se concentra
en la madera y pone menos énfasis en
el manejo de PFNM. Las concesiones
madereras industriales pueden aprovechar
PFNM mediante ‘contratos subsidiarios’,
pero las áreas ricas en castaña deben ser
cedidas a los usuarios tradicionales como
las comunidades campesinas. También
se suponía que las ASL deberían haber
recibido derechos como prioridad, sin
competencia, por ejemplo, en áreas con
castaña. Si bien tenía buenas intenciones,
la retórica no fue apoyada por las políticas
o los mecanismos normativos necesarios
para otorgar derechos sobre los PFNM,
lo que hubiera requerido la delimitación
del área de manejo y la preparación,
aprobación e implementación de un plan
de manejo, así como informes operativos
anuales, pasos todos que eran imposibles
de satisfacer si no había progreso en la
reforma agraria y las normas técnicas
necesarias que explicaran los requisitos de
manejo. Pasaría prácticamente una década
antes de que el gobierno promulgara las
normas técnicas para el manejo de PFNM,
las mismas que han sido en gran parte
ignoradas por los productores.
3.4 Brasil
El enfoque brasilero para abordar los
derechos de propiedad en la región
amazónica ha pasado por varias etapas
en décadas recientes. En la década de los
setenta, los gobiernos militares otorgaron
prioridad a la ocupación y el desarrollo
de lo que se percibía como una frontera
vacía. Con subsidios e incentivos scales,
el gobierno alentó el ingreso de nuevas
industrias extractivas para reemplazar
una economía basada en el bosque,
considerada como estancada y anticuada.
Estas iniciativas también contemplaron
esfuerzos importantes de colonización
para reubicar a familias desplazadas y
desempleadas de otras regiones de la
Amazonia como válvula de escape para
evitar tensión social (Mahar 1979; Smith
1980; Moran 1981; Bunker 1985). En
1970, en un intento por revisar el régimen
de tenencia y facilitar esta transición,
el gobierno creó el Instituto Nacional
de Colonización y Reforma Agraria
(INCRA), agrupando otras entidades
responsables de la titulación que habían
mostrado un débil desempeño.
El INCRA introdujo los proyectos
integrados de colonización (PIC) como
parte del programa de desarrollo de la
carretera transamazónica. A lo largo
de cada uno de los nuevos caminos,
el gobierno separó una franja de 100
km para ser usada en la colonización
de pequeñas propiedades. Los PIC
eran programas integrales en donde
el INCRA no sólo era responsable de
encuestar y titular las parcelas sino
22 | Más allá de los derechos de tenencia
también de proporcionar infraestructura
básica y organizar todos los servicios
requeridos por los colonos (Moran 1984).
Sin embargo, no fue fácil para el INCRA
satisfacer objetivos tan ambiciosos, y las
dicultades llevaron a muchas familias
a abandonar los proyectos (Martine
1990; Smith 1980). En 1975, como parte
de la nueva agenda, los programas de
colonización del gobierno pasaron a
ser proyectos de asentamiento dirigido,
conocidos como PAD. Similares a los PIC,
estos proyectos representaron un intento
por aprender de los errores del pasado y
mejorar el sistema. La principal diferencia
era que la implementación de este nuevo
modelo sería más fácil y rápida porque el
INCRA tendría un rol más limitado una
vez que los colonos habían sido asentados.
La estrategia de desarrollo del gobierno
para la Amazonia, que contemplaba un
control centralizado así como procesos
de ocupación ordenada e inversiones,
enfrentó iniciativas de colonización
espontánea, las mismas que trajeron olas
de inmigrantes a la región. También tuvo
que hacerle frente a la realidad de que
la región ya estaba poblada por un gran
número de personas que se resistían a ser
desplazadas. Para los primeros, el gobierno
fomentó ‘proyectos de asentamiento
rápido’ (PAR), legitimando asentamientos
espontáneos a lo largo de caminos o
incluso invasiones en senderos donde se
pensaba se construirían caminos en el
futuro. Mientras que el gobierno trataba
de controlar el proceso e imponer orden,
los PAR minaron en realidad el programa
de estabilización porque la regularización
de las áreas invadidas no hizo más que
incentivar mayores invasiones. En relación
a este último punto cabe mencionar
que los nuevos tipos de asentamiento
eran producto de presión ejercida por
organismos de base y ONG. En 1985
se llevó a cabo la primera reunión de
siringueros de la Amazonia en Brasilia,
la capital del país. Durante la reunión se
creó el Consejo Nacional de Siringueros
(CNS), la primera organización nacional
capaz de representar los intereses de los
siringueros y otros trabajadores en la
Amazonia (Schmink y Wood 1992). La
acción colectiva de los miembros
del CNS, apoyados por grupos de
la sociedad civil, activistas y ONG
internacionales de derechos humanos
y ambientales, eventualmente obligó al
gobierno a reconocer las demandas y los
derechos existentes de la población forestal
de la Amazonia (Schwartzman 1991;
Schmink 1992).
En 1987, el INCRA, en respuesta a la
presión ejercida por los siringueros en
Acre que se negaron a ser reubicados
en proyectos de colonización, introdujo
una modalidad de asentamiento
agroextractivista conocida como
PAE (Proyecto de Asentamiento
Agroextractivista) como una alternativa
al modelo PAD (Bakx 1986). El PAE
reconocía la ocupación de facto de las
tierras forestales por los siringueros (u
otros pobladores forestales) y denía
un polígono externo que permitía la
continuación de los patrones de uso de
tierra y los derechos a los mismos. Tres
años más tarde, en 1990, el gobierno
federal creó un nuevo tipo de área de
conservación, la reserva extractivista
(RESEX), como otra opción que permitía a
los pobladores del bosque permanecer en
sus tierras. Aunque similares, los RESEX
estaban bajo la jurisdicción del Instituto
Brasilero del Medio Ambiente y de los
Recursos Naturales (IBAMA) mientras
que los PAE bajo jurisdicción del INCRA.
Las operaciones y el mandato de IBAMA
son considerablemente diferentes a los
de INCRA, que principalmente tiene a
su cargo la protección ambiental en lugar
del reasentamiento o el desarrollo. Poco
después de la inclusión del modelo RESEX
se amplió la legislación para crear la
Reserva de Desarrollo Sostenible (RDS).
A pesar de las tensiones y dicultades
existentes, la colonización y el
reasentamiento no desaparecieron de
los programas del gobierno, aunque
las modalidades fueron diferentes. La
Constitución brasileña de 1988 le dio
un nuevo ímpetu al proceso de reforma
agraria, incluyendo la asignación de tierras
forestales. La Constitución prohibió la
expropiación de ‘tierras productivas’
(Artículo 184) y estipuló que el INCRA
adquiriese propiedades grandes que
Cambiando los derechos estatutarios de los bosques | 23
no estaban cumpliendo una función
social para ser redistribuidas entre
los pequeños parceleros (Mueller et
al. 1994). Las compras de tierras para
los reasentamientos también fueron
convenientes para los grandes hacendados
porque les permitieron deshacerse de
las malas inversiones. La distribución
de tierras forestales públicas se daría en
función de las prioridades de la reforma
agraria, recibiendo los beneciarios
derechos de usufructo en concesiones
aunque no así derechos de alienación.
La colonización que promovió nuevos
asentamientos continuó a través de la
instalación de los denominados proyectos
de asentamiento (PA), que dividieron
el paisaje en un conjunto de parcelas
relativamente uniformes (usualmente
100 hectáreas cada una) destinadas
principalmente para usos agrícolas. No
obstante, en respuesta a la presión ejercida
por las bases de los movimientos sociales
que demandaban el reconocimiento
de sus derechos y modelos capaces de
acomodar sus medios de vida forestales
así como su identidad social, empezó
a parecer toda una gama de proyectos
de asentamiento. Además de los PAE,
los nuevos tipos de propiedad incluían
quilombos, que reconocían los derechos
tradicionales de los descendientes de
esclavos que habían escapado; proyectos
de desarrollo sostenible (PDS) y proyectos
de asentamiento forestal (PAF), los que
reconocían prácticas tradicionales en el
uso forestal o asumían cierto grado de uso
colectivo del bosque.
En los PA, la propiedad se distribuye en
parcelas individuales a las familias, las que
eventualmente pueden recibir título como
propiedad privada (aunque el Estado
técnicamente mantiene los derechos
de alienación). Los PA eran para la
agricultura, aunque a los residentes se les
prohíbe desmontar los bosques de toda la
parcela (en un principio, los beneciarios
debían conservar 50% de la cobertura
forestal, pero modicaciones más
recientes han aumentado el límite a 80%).
Los PAE y los quilombos son propiedades
comunales donde la distribución interna
y las reglas de acceso se basan en las
prácticas tradicionales de los residentes
mientras que los PDS y los PAF combinan
parcelas privadas y áreas forestales
comunales y, por lo general, involucran
el reasentamiento de familias que están
migrando a la región. Todos estos modelos
están bajo supervisión del INCRA.
El uso de recursos naturales en las
RESEX y PDS es más limitado porque
los modelos están bajo supervisión de
IBAMA y sujetos a normas ambientales
en lugar de regulaciones vinculadas a la
reforma agraria. Ambos modelos fueron
adoptados formalmente por el Sistema
Nacional de Unidades de Conservación de
la Naturaleza (SNUC), creado en el 2000
para supervisar las áreas de conservación
y las tierras protegidas a nes de preservar
la biodiversidad y conservar los hábitats
naturales. El SNUC contempla dos tipos de
territorios: áreas integradas de protección y
áreas de uso sostenible, estando las RESEX
y los RDS incluidos dentro de esta última
categoría. Las restricciones sobre el uso de
recursos naturales tienen como objetivo
proteger las especies en peligro de extinción
a nivel local o prohibir prácticas que
amenazan la regeneración del ecosistema.
Se permite el manejo forestal para madera
sólo si se llevan a cabo prácticas sostenibles
bajo un plan de manejo aprobado y si la
actividad complementa otras actividades
tradicionales. El desmonte de bosque para
usos agrícolas está limitado al 10% del
área total.
3.5 Modelos de tenencia
De los cambios estatutarios antes
mencionados destacan cinco modelos
de tenencia en las comunidades y
regiones o territorios estudiados en
esta investigación, aunque no todos
fueron estudiados especícamente
o se encuentran en cada región. Los
modelos son los siguientes: bosques
comunales en el altiplano de Guatemala;
territorios indígenas en Nicaragua,
Bolivia y Brasil; reservas extractivistas en
Brasil; diferentes tipos de asentamientos
extractivistas, agroextractivistas y forestales,
principalmente en Brasil y Bolivia y por
último, concesiones comunitarias en el
Petén, Guatemala y ASL en Bolivia (véase
24 | Más allá de los derechos de tenencia
Cuadro 3. Comparación de modelos predominantes de tenencia
Bosques Comunales Territorios indígenas Reservas extractivistas Asentamientos
agroextractivistas y
forestales
Concesiones sociales o
comunitarias
Acceso Colectivo pero mediado
por las organizaciones
comunitarias
Colectivo pero mediado
por las organizaciones
indígenas comunitarias
Colectivo pero mediado por el
consejo de RESEX
Colectivo pero mediado
por las organizaciones
sociales comunitarias
existentes
Colectivo pero mediado por
la organización productiva
creada para manejar la
concesión
Extracción/ uso
doméstico*
No/pocas restricciones
sobre los PFNM; leña/
madera permitidos con
autorización local y licencia
del ente forestal del Estado
No hay restricciones
para PFNM o leña; puede
requerir aprobación local
para otros productos
maderables
No hay restricciones para PFNM
o productos maderables para
uso doméstico
No hay restricciones
para PFNM o productos
maderables para uso
doméstico
No hay restricciones para
PFNM o productos maderables
para uso doméstico
Manejo/uso comercial* Algunas veces se prohíbe el
uso comercial de madera;
en los lugares donde está
permitido, se exige un plan
de manejo aprobado
Aprovechamiento comercial
requiere planes de manejo
aprobados
Se permite el aprovechamiento
comercial si complementa
otras actividades económicas
basadas en planes de manejo
aprobados
Aprovechamiento
comercial requiere planes
de manejo aprobados
Aprovechamiento comercial
(y PFNM en Petén) requiere
planes de manejo aprobados
Exclusión Miembros tienen derecho
de excluir a terceros
Miembros tienen derecho
de excluir a terceros
Miembros tienen derecho de
excluir a terceros
Miembros tienen derecho
de excluir a terceros
Miembros tienen derecho
de excluir a terceros pero no
siempre para PFNM
Alienación No se permiten las
transacciones de tierra
No se permiten las
transacciones de tierra
No se permiten las
transacciones de tierra
No se permiten las
transacciones de tierra
No se permiten las
transacciones de tierra; los
derechos de concesión no
pueden ser transferidos a
terceras partes
Autoridad que
representa al colectivo
Autoridad comunitaria
tradicional
Autoridad u organización
territorial elegida;
organizaciones indígenas
(varían en función de los
casos)
Consejo elegido para la
organización de la RESEX
Organización
representativa de la
comunidad (por ejemplo,
sindicatos agrarios)
Directores elegidos de la
organización comunitaria
* Se han modicado las categorías tradicionales para diferenciar los usos domésticos de los usos comerciales.
Fuente: Elaborado por los autores en base a Albornoz et al. (2008); Elías y Mendoza (2008); Mendoza et al. (2008); Monterroso (2008); Nunes et al. (2008); Vieira et al. 2008;
Wilson et al. (2008). Véase también Pacheco et al. 2008.
Cambiando los derechos estatutarios de los bosques | 25
Cuadro 3). En esta sección se presenta
una breve comparación de estos modelos.
Muchos de los temas abordados aquí
serán retomados y profundizados en las
siguientes secciones.
Estos cinco modelos son muy similares
en términos de los derechos de tenencia
otorgados a las poblaciones beneciarias.
En prácticamente todos los casos, las
comunidades tienen derechos de acceso,
extracción, manejo y exclusión; en
pocos casos, derechos de alienación. Sin
embargo, no tienen el derecho de extraer
o manejar ciertos recursos con nes
comerciales, especialmente madera, si no
cuentan con un plan de manejo aprobado.
En la mayor parte de los casos, los PFNM
o el uso doméstico de leña o madera no
están sujetos a estas restricciones. Las
diferencias residen más bien en el marco
legal de cada país y no en el modelo en sí
mismo. Por ejemplo, sólo Guatemala exige
autorizaciones para el uso doméstico de
leña y madera.
Podemos apreciar otras diferencias entre
los modelos realizando un análisis más
profundo de los recursos especícos o las
características de los planes de manejo,
algunos de los cuales son bastante
restrictivos, como en el caso de la RESEX
que por ejemplo incluye regulaciones
referentes al aprovechamiento maderero.
Esto está vinculado, por lo menos
en parte, con la base de los derechos
otorgados, como la naturaleza de las
restricciones sobre conservación o
consideraciones de medios de vida. Las
concesiones del Petén, por ejemplo,
ubicadas en un área protegida, deben
elaborar planes de manejo para cada
producto aprovechado, incluyendo PFNM,
requisito que se ha implementado con
bastante demora. En la mayoría de los
casos restantes no es necesario elaborar
planes de manejo para PFNM; en las
comunidades agroextractivistas de Bolivia,
que dependen para su sustento de la
recolección de castaña, los intentos del
gobierno por imponer normas de manejo
han tenido poco o ningún efecto.
La seguridad del mecanismo legal
mediante el cual se otorgan los derechos
es también una consideración importante
(Roldán Ortega 2004). Por ejemplo, las
concesiones del Petén carecen de un
marco legal que podría darle mayor peso a
los contratos ante los conictos por lo que
pueden ser rescindidos fácilmente. Las
limitaciones de tiempo y espacio también
son importantes a la hora de establecer
diferencias entre los modelos. Para las
concesiones comunitarias y sociales
que han sido otorgadas por períodos
especícos de tiempo, la seguridad
probablemente aumentará a medida
que se aproxime la fecha de renovación,
particularmente ante la competencia
de intereses poderosos. La ampliación
de derechos de tierra a 500 hectáreas
por familia en el norte de Bolivia, como
consideración a los medios de vida,
representó una victoria importante para
los hogares agroextractivistas.
Otro punto de comparación es la
naturaleza de la autoridad que representa
al colectivo que recibe los derechos de
tenencia. Es decir, si se trata de una
institución existente como la autoridad
tradicional indígena, un ente de
gobernanza (no tradicional) elegido por la
comunidad o una institución nueva creada
con el objetivo especíco de transferir
derechos. Igualmente, si es una institución
de gobernanza más amplia con autoridad
político legal o una institución más
limitada con objetivos de manejo. Como
se mencionó en la sección anterior, es más
probable que las comunidades indígenas
demanden la creación de instituciones de
autogobernanza.
Por lo tanto, las demandas indígenas
basadas en derechos ancestrales y
autogobierno deben ser diferenciadas
de los otros modelos de tenencia. El
signicado simbólico y práctico de
esta diferenciación se hace evidente en
Nicaragua. En 2006, la administración
del Presidente Bolaños otorgó, durante
un evento de prensa, títulos de tierra
temporales a varias comunidades
indígenas ubicadas dentro de la Reserva
Bosawas. Los líderes de los territorios
Mayangna Sauni As, decidieron
continuar con el proceso para obtener
un título denitivo. Sin embargo, el
26 | Más allá de los derechos de tenencia
título obtenido causó serios conictos
entre los líderes indígenas debido a
que según el Código Civil, ‘en caso de
inexistencia de cuentas registrales de un
inmueble, los procedimientos requieren
que sea inscrito ‘a nombre del Estado
de la República para posteriormente
poder transferir el dominio a favor de
las comunidades indígenas, basado
en el principio legal que nadie puede
transferir lo que no le pertenece
(CEJUDHCAN 2006). La aceptación
de este procedimiento signicaba que
se aceptaba inherentemente que las
comunidades indígenas no eran ya los
dueños legítimos, un aspecto legal que de
hecho es reconocido por la Constitución
del Estado. Para la mayor parte de líderes
indígenas esto era inaceptable, y los
abogados de la Costa argumentaban que
violaba los derechos indígenas y que el
hecho de aceptar el derecho del gobierno
de otorgar el título de esta forma también
reconocía su derecho a anularlo (Acosta,
comunicación personal).
Todo esto se relaciona con el derecho
de alienación. En otros modelos, los
derechos de alienación a la tierra son
mantenidos por el Estado. En el caso
nicaragüense, si bien la reforma de
tenencia no otorga a las comunidades
el derecho de alienación, por ley la
tierra tampoco puede ser alienada por
otra persona, incluso el Estado. Por
ello, el registro de tierras a nombre del
Estado parecía otorgarle un nivel de
control sobre las tierras indígenas que
es inaceptable, incluyendo el derecho
inherente de alienación.
Otra diferencia importante entre los casos
reside en la diversidad de situaciones
que dan forma a los esfuerzos por
implementar estos derechos de tenencia
en la práctica. Aquí las diferencias
transcienden el tipo de modelo y están
más bien relacionadas con procesos
políticos, sociales y económicos que
denen cada contexto, aspecto que se
aborda en la siguiente sección.
27
Diseñando las reglas
de juego: La implementación
del derecho estatutario
4
Qué derechos de tenencia
tienen las comunidades en la
práctica que no tenían antes?
¿Qué han perdido? ¿Y por qué no
siempre tienen todos los derechos que
implica el cambio estatutario? Esta
sección discute la implementación de
los derechos estatutarios presentados
anteriormente. Cada país o caso es
descrito separadamente. Se toman en
cuenta una serie de aspectos, aunque
no necesariamente con el mismo grado
de énfasis. El objetivo es presentar las
variables más importantes que determinan
las características y resultados del proceso
en cada uno de los contextos. Cada
estudio de caso comienza con una breve
introducción, una descripción del proceso
y su estado actual. Sigue una discusión
de los derechos de tenencia que han
sido otorgados en la práctica, las fuentes
principales de conicto o amenazas a la
implementación o la seguridad de los
derechos y un resumen de los aspectos
que fortalecen o amenazan la seguridad
de la tenencia. Esta sección concluye con
un breve resumen comparativo y una
discusión.
4.1 La Región Autónoma del
Atlántico Norte (RAAN),
Nicaragua
Los casos de Nicaragua se reeren al
establecimiento de derechos indígenas
sobre las tierras y recursos que las
comunidades han usado durante
generaciones. Como se mencionó
anteriormente, los nuevos derechos
de tenencia, que les concede el uso y
manejo exclusivo de sus territorios y
recursos naturales, son considerables
en relación al pasado. El uso doméstico
de recursos forestales necesita sólo
de una autorización por parte de la
autoridad territorial, mientras que el
aprovechamiento comercial, la aprobación
de planes de manejo por la autoridad
forestal competente. Las comunidades
tienen derechos de exclusión pero han
recibido muy poco apoyo por parte de las
instituciones gubernamentales o regionales
para ponerlos en marcha. Asimismo, la
implementación en la práctica de estos
nuevos derechos de tenencia ha demorado
varios años y todavía quedan por resolver
aspectos relacionados con la demarcación
y titulación de tierras. Los principales
conictos se presentan con los colonos y
las comunidades vecinas. Sin embargo,
otro aspecto importante que aún queda
por resolver es la extensión del territorio
a ser demarcado y el rol especíco de la
autoridad territorial en lo relativo a la
representación y el cumplimiento de los
derechos sobre los recursos naturales.
El proceso en la actualidad. El gobierno
central empezó a hacer valer los derechos
constitucionales de las comunidades
indígenas –lo que a su vez signicaba que
estaba limitando sus propios poderes–
sólo cuando no le quedó otra opción. El
caso Awas Tingni llevó a la suspensión
de las concesiones forestales que habían
sido autorizadas sin aprobación de la
comunidad en las regiones autónomas
y a la designación del síndico (o el juez
tradicional llamado wihta) como el
representante formal de las comunidades
¿
28 | Más allá de los derechos de tenencia
en la rma de contratos. También
resultó en la Ley del Régimen Propiedad
Comunal. Desde que la ley fue aprobada,
la implementación de la demarcación
y titulación se ha llevado a cabo muy
lentamente, por lo menos hasta el 2007.
Los primeros títulos fueron otorgados
durante el gobierno del Presidente
Bolaños en 2006, pero parece que esta
‘titulación’ se trataba más de un evento
de prensa que cualquier otra cosa; sólo
uno de los títulos fue registrado, luego de
que los líderes comunitarios de uno de
esos territorios lucharan por este derecho,
lo que desató la controversia antes
mencionada.
La Ley del Régimen de Propiedad
Comunal creó el marco institucional
para la demarcación y titulación en 2003.
La Comisión Nacional de Demarcación
y Titulación (CONADETI) es una
organización grande integrada por los
presidentes de los Consejos Regionales
Autónomos, diferentes representantes
del gobierno central y municipal y un
representante de cada una de las etnias
de las regiones autónomas. CONADETI
es la institución responsable de dirigir el
proceso de demarcación, emitir fallo sobre
las solicitudes de demarcación y titulación
y coordinar con la Ocina de Titulación
Rural OTR) la emisión de títulos sobre las
tierras. En las dos regiones autónomas,
las operaciones estarán a cargo de la
Comisión Intersectorial de Demarcación
y Titulación (CIDT).
Los presupuestos operativos de
CONADETI y las dos ocinas de la
CIDT no fueron autorizados por el
gobierno central hasta el 2005 y, una
vez aprobados, no quedó claro cómo se
utilizaron los fondos; cuantiosas sumas
de dinero fueron usadas para viajes y
viáticos para miembros del CONADETI
y aparentemente, los presupuestos habían
sido inados y su manejo había sido poco
transparente (Acosta 2006). La comisión
estuvo paralizada durante varios meses
en 2006 debido a que el presidente de la
RAAN se negó a traspasar operaciones
después de dos años al presidente de
la RAAS, como exige el procedimiento
acordado previamente. Asimismo,
para marzo de 2007, los conictos
presupuestarios también habían demorado
las actividades de CONADETI.
Por su parte, las organizaciones
comunitarias y territoriales se aliaron con
ONG, donantes y otros defensores para
llevar a cabo los estudios de diagnóstico
requeridos para la demarcación, así
como para empezar negociaciones sobre
conictos limítrofes con comunidades
vecinas. Un informe del CONADETI de
junio de 2006 muestra que 22 comunidades
o territorios de la RAAN estaban siendo
demarcados (citado en Acosta 2006).
El retorno al poder del Frente Sandinista
de Liberación Nacional (FSLN) en enero de
2007 brindó una nueva oportunidad para
continuar con el proceso. En mayo de 2006,
Brooklyn Rivera, líder del partido político
miskito Yatama, suscribió un acuerdo con
el entonces candidato presidencial Daniel
Ortega, en el que el FSLN prometía su
apoyo en temas especícos relativos a la
demarcación, autonomía, elecciones en la
Costa, bosques y la frontera agrícola, entre
otros. Sin embargo, cabe notar que no todos
los miembros de Yatama estaban a favor de
la subscrición del acuerdo con quien en el
pasado había sido el enemigo, y no todos
los grupos indígenas y étnicos de la Costa
apoyaban al partido Yatama. Después de
ganar las elecciones presidenciales, el FSLN
empezó a cumplir por lo menos parte de
sus promesas. Una de ellas fue incluir a
líderes de la Costa en puestos ministeriales
importantes en el gobierno central. Estas
autoridades del gobierno central, junto
con las autoridades regionales elegidas,
conforman el Consejo de Desarrollo de
la Costa del Caribe que ha tomado el
liderazgo en decisiones relacionadas a las
regiones autónomas.
Nuevos derechos de tenencia. La
experiencia de Nicaragua demuestra que
no es necesario contar con un título de
propiedad para que se produzca un ‘cambio
en la tenencia’; de hecho, el cambio no
empezó con la promulgación de Ley del
Régimen de Propiedad Comunal. Más bien,
el primer cambio estatutario importante
relativo a los derechos de los territorios
indígenas en la Constitución de 1987
empezó a tener efectos antes de que el
Diseñando las reglas de juego: La implementación del derecho estatutario | 29
gobierno central tomara pasos importantes
para implementarlo. Por ejemplo, en la
década de los noventa seis territorios
dentro de la Reserva de Biosfera Bosawas
(RBM) realizaron ‘auto-evaluaciones’ para
actividades de mapeo y demarcación de
límites (Stocks 2007) con apoyo nanciero
del exterior; cinco de ellos recibieron sus
títulos en el 2006. Una de las comunidades
estudiadas, Layasiksa, solicitó y obtuvo
en 1996 el reconocimiento formal del
Consejo Regional para parte del territorio
que había demandado (35.000 hectáreas),
aunque pasarían varios años antes de que
la comunidad fuera capaz de disfrutar
sus derechos exclusivos sobre esa área; la
comunidad aún está negociando algunos de
sus límites con sus vecinos. Los principales
derechos de tenencia discutidos aquí son
los de exclusión, respecto al Estado, terceras
partes y comunidades vecinas y el derecho a
manejar y obtener benecios de los bosques
y los recursos forestales.
La incapacidad de avanzar más
rápidamente en la demarcación y titulación
ha aumentado los conictos sobre la tierra
(Finley-Brook 2007). Por lo menos en
algunas áreas, los territorios demandados
han crecido con el tiempo y las alianzas
han cambiado. Algunas comunidades
consideran que la membrecía es más
atractiva en un territorio que en otro (Lewis
Mendoza, comunicación personal). Sin
embargo, en las comunidades de nuestro
estudio los derechos de tenencia han
mejorado notablemente. En primer lugar,
el Estado ya no puede otorgar concesiones
madereras o cualquier otra concesión sobre
los recursos naturales en tierras aún no
tituladas que han sido demandadas por
comunidades indígenas sin haber obtenido
su consentimiento13. En ambos lugares de
estudio, el gobierno de Chamorro asignó,
a mediados de los noventa, títulos de
propiedad a excombatientes como parte
de los acuerdos de desmovilización, para
aproximadamente 11.500 hectáreas en
Tasba Raya y 5.000 hectáreas en Layasiksa.
La Ley del Régimen de Propiedad Comunal
protege sólo los títulos emitidos a favor de
terceras partes antes de 1987, pero parece
no existir interés alguno en desaar estas
entregas de tierra, las mismas que fueron
otorgadas mayormente a miembros de
comunidades locales. No obstante, hay
interés y base legal para desaar la venta de
cualquiera de estas áreas, un problema que
no ha sido abordado formalmente.
En segundo lugar, la Ley del Régimen de
Propiedad Comunal deja claro que las
invasiones, por parte de colonos, de los
territorios demandados por comunidades
indígenas, son ilegales y establece
orientaciones básicas para abordar la
presencia de terceros en territorios
indígenas. Los colonos que posean un título
agrario legítimo otorgado antes de 1987 y
que hayan ocupado la tierra protegida por
ese título, tienen el derecho de permanecer
en ella; sin embargo, en caso de querer
abandonar la propiedad, deberán vender
‘las mejoras’ a la comunidad. Aquellos
que cuenten con títulos ilegítimos serán
indemnizados para que las tierras vuelvan
a la comunidad. Aquellos que no posean
título alguno y deseen permanecer en la
propiedad, deberán pagar arrendamiento
o abandonar las tierras indígenas. Las
regulaciones no son claras del todo para
los residentes, y algunos pueblos indígenas
(e incluso los colonos) creen que todos
los colonos tendrán que retirarse cuando
la comunidad reciba su título. Otro
problema se relaciona con el hecho de
que no hay fondos disponibles para las
indemnizaciones estipuladas en la ley
(Finley-Brook 2007).
En la práctica, las comunidades que han
solicitado el apoyo del gobierno para
prevenir las invasiones de colonos han
tenido poco éxito. En un caso particular,
que recibió atención nacional así como la
visita de una embajador extranjero en 2004,
la comunidad Layasiksa tomó la ley en sus
propias manos para expulsar a un grupo
de colonos que había estado viviendo en el
área durante varios años y cuya población,
y por lo tanto su demanda territorial, había
continuado aumentado. Las autoridades
comunitarias invirtieron dos años tratando
de solucionar el problema a través de
canales legales apropiados: interpusieron
demandas ante jueces en Rosita y Siuna e
hicieron llegar peticiones a los miembros
del Consejo Regional; asimismo, solicitaron
la intervención de la Comisión de
Demarcación y del Alcalde de Prinzapolka.
Según el diario La Prensa (Febrero 8,
2004), ‘La completa falta de respuesta
30 | Más allá de los derechos de tenencia
de las autoridades judiciales, policiales y
políticas de la zona, a dos años de reclamos
de los miskitos de Layasiksa, causaron que
éstos decidieran solucionar esta solución
por sus propios medios. El conicto causó
dos muertes y nalmente resultó en la
intervención del gobierno. Los colonos
abandonaron el área con la promesa de que
el gobierno les proporcionaría tierras.
La Ley del Régimen de Propiedad
Comunal también les dio a los líderes
de la comunidad Tasba Raya el valor
necesario para enfrentar a los colonos
y otros invasores. Mientras se realizaba
la investigación de campo para este
estudio, un pequeño grupo de campesinos
invadió un área forestal demandada por la
comunidad Tasba Raya, no para iniciar un
asentamiento agrícola sino más bien para
realizar actividades de aprovechamiento
forestal. Rumores sin conrmar sugieren
que los campesinos estaban vinculados a
un pariente de un miembro del gobierno
regional, lo que hubiera podido impedir
que los líderes comunitarios tomaran
acciones. Aun así, decidieron enfrentar
a los invasores, quienes abandonaron las
tierras con sus motosierras y la mayor parte
de sus herramientas, dejando tres barriles
de combustible y la madera que habían
aprovechado, material que fue conscado
por la comunidad (Wilson et al. 2008).
En tercer lugar, la Ley del Régimen de
Propiedad Comunal estableció mecanismos
para la resolución de conictos limítrofes
entre comunidades. Las dos comunidades
estudiadas tienen demandas superpuestas
con sus vecinos. La ley exhorta a los
líderes comunitarios y territoriales a que
usen ‘todos los esfuerzos de diálogo y
concertación necesarios’ para resolver
sus conictos (Artículo 52). Sin embargo,
cuando los esfuerzos de conciliación
fracasan, la decisión pasa por varias
etapas del Consejo Regional, estando el
veredicto nal a cargo de la plenaria del
Consejo. Layasiksa está en proceso de
negociación con sus vecinos. Un conicto
entre Tasba Raya, un territorio miskito, y la
comunidad Awas Tingni, una comunidad
Sumo-Mayangna, fue nalmente resuelto
por el Consejo Regional (Resolución #
26 del 24 de febrero 2007), entidad que
asignó aproximadamente el 50 por ciento
del territorio en disputa a cada una de
las partes. Si bien por ley esta decisión
da el tema por concluido, por lo menos
en lo referente a los procedimientos
administrativos (no los procedimientos
de una corte civil), al parecer ninguna de
las comunidades considera el veredicto
legítimo (Wilson et al. 2008).
En lo que respecta al manejo forestal, Tasba
Raya, que cuenta con un área extensa de
tierras tituladas individualmente así como
derechos recientemente obtenidos para el
área comunal, aún no se ha beneciado de
los derechos de manejo forestal de manera
signicativa. Layasiksa, por su parte, ha
fortalecido su demanda territorial con el
diseño de dos planes de manejo forestal
en su territorio. De hecho, ha luchado por
obtener la anulación de otros dos planes de
manejo de comunidades vecinas, otorgados
por el Instituto Nacional Forestal después
de que el Consejo Regional había declarado
el área bajo jurisdicción de Layasiksa
(ambos cerraron sus operaciones pero no
queda claro hasta qué punto este hecho
responde a las acciones de Layasiksa). Uno
de los planes de Layasiksa es una concesión
con una empresa maderera que cuenta
con un aserradero en el municipio vecino;
el otro es de la comunidad y está bajo la
administración de la empresa forestal
comunitaria Kiwatingni, fundada con
importante apoyo nanciero y técnico del
Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF)
(Mendoza et al. 2008). La ley también
otorga a las comunidades un porcentaje
de los tributos recaudados por el Fisco por
concepto de derechos de aprovechamiento
de recursos naturales en sus tierras, aunque
este no siempre es obtenido en la práctica.
Principales fuentes de conicto.
Además de las preocupaciones locales
relativas a los límites y la presencia de
terceros, la cuestión principal en los
territorios de Nicaragua es la denición
del territorio en sí. En ambos casos,
las comunidades habían formado
recientemente organizaciones territoriales
(una poco después de haber concluido
la investigación). La Ley del Régimen
de Propiedad Comunal establece
procedimientos para presentarse como
territorio y para formar autoridades
territoriales pero permite la titulación
Diseñando las reglas de juego: La implementación del derecho estatutario | 31
ya sea como comunidad o como grupo.
Las siete comunidades que conforman
Tasba Raya prerieron en un principio
ser demarcadas como comunidades
individuales y Layasiksa, que está
compuesta por dos comunidades, prerió
ser demarcada como ‘la comunidad de
Layasiksa. Aún así, ambas decidieron que la
formación de un territorio servía mejor sus
intereses estratégicos (Larson 2008).
Los líderes políticos de la Costa han
estado presionando a las autoridades
comunitarias para llegar a acuerdos
para la conformación de territorios
para su demarcación. Están interesados
en designar territorios que cubran una
parte signicativa del área, reservando
poca ‘tierra nacional’ e incluyendo a
todas las comunidades indígenas dentro
de un territorio, moviéndose rápido
mientras el entorno político es favorable y
remodelando los distritos electorales para
eliminar la estructura municipal impuesta
por el gobierno central y restituir el poder
político a los líderes indígenas (uno de los
Consejos Regionales elegidos tiene ahora
una mayoría no indígena). Durante una
reunión entre las autoridades regionales y
los líderes comunitarios en mayo 2007, la
cabeza del partido político miskito Yatama
anunció que los procedimientos para la
demarcación y titulación estaban siendo
simplicados para facilitar el proceso.
Sostuvo que las comunidades deberían
formar territorios más grandes para
avanzar ‘de forma rápida’, enfatizando que
‘no es por tener la tierra, sino para poner
a nuestro gobierno en medio’ del gobierno
central y la Costa y tener más fuerza para
enfrentar al gobierno central y la invasión
de colonos (CRAAN 2007). Mencionó
la importancia de resolver el tema de la
demarcación y titulación para ir avanzando
en otros puntos del acuerdo suscrito con el
Presidente Ortega.
Esta nueva estructura de gobernanza
supone una restitución signicativa de la
autoridad a las poblaciones indígenas y
étnicas de la Costa, aunque es importante
destacar que no todos los grupos étnicos se
sienten representados por Yatama. Según
la propuesta desde estos líderes políticos,
los territorios recientemente formados
por Tasba Raya y Layasiksa se verían
subsumidos en áreas más grandes. Si bien
podrían participar en la elección de esta
nueva autoridad territorial, ellas se han
esforzado mucho para mejorar el nivel de
control social a nivel local, y ‘su territorio
ya no estaría representado por ‘sus líderes
(Larson 2008).
El tema central aquí es que el rol de la
autoridad territorial, la que debería ser
elegida durante las asambleas de las
autoridades comunitarias tradicionales que
representan un grupo de comunidades que
forman una unidad territorial. Según lo
establecido por la ley, las responsabilidades
especícas de la autoridad territorial
son las de administrar ‘los derechos de
propiedad comunal y los de las áreas de
uso común’ junto con las autoridades
comunales (Artículo 30). Ellas también
son quienes otorgan las autorizaciones a
terceras partes para el aprovechamiento
de los recursos naturales que son ‘de uso
común de las comunidades miembros’
(Artículo 10). Según el Artículo 5,
son ‘órganos de administración de la
unidad territorial a la cual representan
legalmente. Por lo tanto, estas autoridades
desempeñan un rol importante en el
acceso a los recursos dentro del territorio
así como en la exclusión (o permiso) de
acceso de terceros. En la práctica, esta es
la autoridad designada para retirar los
fondos correspondientes a los tributos
de las cuentas nacionales en nombre del
territorio. Pero, esto no es todo. Los líderes
políticos de la Costa esperan poder usar
la estructura territorial para profundizar
la reestructuración de toda la autonomía
de la Costa (Canales, comunicación
personal). Uno de los objetivos es
rediseñar los distritos electorales, eliminar
la estructura municipal impuesta por
la Ley Electoral y reemplazarlos con los
territorios demarcados recientemente. Las
autoridades territoriales serían reconocidas
formalmente como el nivel más bajo del
Estado. Por lo tanto, su poder de toma de
decisiones puede ser considerablemente
mayor que aquel contemplado en la
legislación actual.
Sin embargo, la experiencia hasta ahora
ha demostrado que existen ciertos riesgos.
A escala comunitaria (y territorial), el
síndico o el wihta es el líder con autoridad,
32 | Más allá de los derechos de tenencia
otorgada por ley, para suscribir contratos
para la venta de los recursos comunitarios.
Esto ha causado serios problemas de
corrupción en toda la región y por lo
menos hasta hace poco, prácticamente la
incapacidad total de las comunidades de
controlar o sancionar esta conducta. Les
llevó varios años a las comunidades de este
estudio, con apoyo organizativo externo,
elegir síndicos más responsables, aumentar
su transparencia y mejorar los sistemas de
rendición de cuentas (Mendoza et al. 2008,
Wilson et al. 2008). La actitud del gobierno
frente a estas autoridades tampoco ha
servido de mucho. En ambos estudios de
caso, en más de una ocasión, el gobierno
no certicó al síndico elegido o demoró
meses en hacerlo. En uno de los casos, la
persona certicada resultó no ser la persona
elegida, quien luego robó los fondos de la
comunidad. Estos ejemplos demuestran
que la naturaleza del territorio y de la
autoridad territorial tiene consecuencias
políticas y económicas concretas para las
comunidades indígenas.
Seguridad de la tenencia. En Nicaragua,
el derecho y la capacidad de expulsar a
los colonos que están invadiendo tierras
se consideran elementos importantes de
la seguridad de la tenencia, al igual que la
garantía de los derechos de tenencia por un
largo período de tiempo. En los dos casos,
ambos lugares de estudio creen rmemente
en su derecho de excluir a terceros y han
aumentado dicha capacidad mediante la
organización comunitaria. Sin embargo,
ellos no han logrado recibir el apoyo del
Estado, y las invasiones de tierra continúan
en algunas áreas. La expectativa de que
los nuevos derechos sean otorgados a
perpetuidad es bastante alta en tierras que
han sido demarcadas y donde los conictos
han sido resueltos, aunque todavía existen
áreas en conicto en la región. Sin embargo,
las soluciones negociadas gozan de mayor
legitimidad que las decisiones tomadas por
el Consejo Regional.
En Layasiksa, la relación entre manejo
forestal (en este caso para la madera) y
la seguridad de la tenencia es evidente.
Muy probablemente, WWF no habría
invertido en la comunidad si la tenencia no
hubiera sido relativamente segura, aunque
todavía existían una serie de demandas
superpuestas cuando el proyecto empezó.
A su vez, los dos planes de manejo forestal,
así como la organización comunitaria
que es la administradora de las tierras en
general, han aumentado la seguridad de
la tenencia en la comunidad. Si bien su
dominio total sobre el área demandada, en
la actualidad 115.000 hectáreas, todavía no
está completo, goza de bastante legitimidad.
Los conictos con los líderes políticos
también generan inseguridad, no tanto en
lo relativo a la posesión de tierras sino más
bien en lo concerniente a las repercusiones
que tienen sobre el manejo de recursos
debido al rol de las autoridades en la
implementación y cumplimiento de los
derechos y regulaciones de tenencia.
4.2 El Petén, Guatemala
Las concesiones del Petén le extendieron
derechos formales a los grupos
comunitarios que anteriormente habían
tenido derechos informales y poco acceso a
la madera. Aunque los contratos conceden
derechos de exclusión, estos se ven
afectados por un marco legal incongruente
y la presión ejercida por múltiples actores
sociales externos interesados en los
valiosos recursos naturales y culturales de
la región. Los derechos de la concesión
tienen una vigencia de 25 años y si bien
son renovables, también pueden ser
suspendidos en cualquier momento por
incumplimiento. Los contratos imponen
serias responsabilidades sobre los
miembros. Sin embargo, el Estado no ha
logrado mantener una posición consistente
a favor de las concesiones comunitarias,
minando por lo tanto la capacidad de
estas organizaciones de cumplir con sus
obligaciones. No obstante, a pesar de las
amenazas a su futuro, las concesiones han
mejorado los medios de vida en forma
signicativa.
El proceso en la actualidad. Las
concesiones comunitarias en el Petén
fueron autorizadas entre 1994 y 2001. La
más antigua, por lo tanto, había estado
operando durante 13 años cuando el
estudio se estaba llevando a cabo, y
las dos concesiones estudiadas habían
sido autorizadas en 1997 (Cooperativa
de Desarrollo Integral Carmelita) y en
Diseñando las reglas de juego: La implementación del derecho estatutario | 33
2001 (Asociación Civil Árbol Verde)
respectivamente. La Agencia para
el Desarrollo Internacional de los
Estados Unidos (USAID), el Banco
Interamericano de Desarrollo (IDB) y el
banco alemán de desarrollo, Kreditanstalt
für Wiederauau (KFW), nanciaron
entre 1990 y 2002 más de 100 millones
de dólares en apoyo a los programas de
conservación del gobierno, capacitación,
equipo técnico y proyectos de ONG
en la RBM. Sin embargo, este modelo
de apoyo externo ha pasado de la pura
asistencia técnica a ser un esfuerzo
conjunto entre el organismo del Estado a
cargo de la reserva, el Consejo Nacional
de Áreas Protegidas (CONAP) y la
organización comunitaria de segundo
nivel, la Asociación de Comunidades
Forestales de Petén (ACOFOP)
(Gómez y Méndez 2005; Taylor et al.
2008). ACOFOP desempeña un rol
importante representando las necesidades
y demandas de las concesiones
comunitarias.
Si bien se las considera como
grupo, las concesiones son bastante
diversas: tienen diferentes niveles de
homogeneidad, identidad, cohesión
cultural y organización. Los recursos que
ellas manejan también se diferencian
en términos del potencial productivo,
como también se diferencian las
capacidades industriales de cada grupo.
Cada una de las organizaciones tiene
sus propios sistemas administrativos
y políticos y están vinculadas a los
mercados de diversas maneras.
También tienen pasados diferentes,
y su relación con la agricultura, los
PFNM y el aprovechamiento forestal es
distinta. Las concesiones comunitarias
crearon un marco institucional para la
gobernanza de lo que antes había sido,
de muchas maneras, una frontera de
libre acceso, aunque en algunas áreas
existían importantes instituciones
informales que regulaban el acceso de
PFNM como chicle (Manilkara spp.) y
xate (Chamaerdorea spp.) (Monterroso
2006; Hurtado 2007). Es sorprendente
que entre 1990 y 1999, la Zona de
Usos Múltiples, donde se encuentran
las concesiones, tuviera la tasa de
deforestación más baja de la RBM (0.16%)
en comparación con la Zona Núcleo
(0.32%) y la Zona de Amortiguamiento
(0.3%) (Tattenbach et al. 2000). En 2003,
un año particularmente malo debido a los
incendios forestales, prácticamente el 56%
del Parque Nacional Laguna del Tigre se
incendió, comparado con menos de 10%
de la tierra bajo control de concesiones
comunitarias (WCS et al. 2003).
Nuevos derechos de tenencia. El
modelo concesionario creó un grupo
de instituciones que posibilitó el
acceso formal a la tierra y los recursos
forestales para los grupos de personas
que vivían en la RBM. No se trata del
único modelo formal de acceso a los
recursos en el Petén, pero después de
1990 y el establecimiento de la reserva,
el acceso comunitario a la ZUM fue
limitado a las concesiones y a los
derechos de permanencia. Estos últimos
son autorizados a los residentes de la
ZUM que vivían allí antes de que fuera
declarada la reserva y que son miembros
de comunidades establecidas que han
negociado sus derechos de asentamiento
en forma colectiva con CONAP. Por lo
tanto, para las comunidades que residen
en su concesión, como Carmelita,
los miembros de la concesión tienen
derechos mediante el contrato pero los
no miembros aún tienen ‘derechos de
permanencia’. Estos últimos otorgan
derechos de uso sobre 40 manzanas (28,6
hectáreas) por familia por un período de
25 años renovables si la comunidad ha
cumplido con las regulaciones del parque.
Los derechos de concesión por 25 años
también son renovables bajo las mismas
condiciones.
Los contratos de Carmelita y Árbol
Verde les dan derechos exclusivos de
acceso, extracción, manejo y exclusión
de todos los recursos forestales. Antes de
los contratos, estos grupos sólo tenían
derechos informales a los PFNM, de
manera que la concesión formalizó
estos derechos y otorgó derechos para
un recurso valioso y nuevo: la madera.
En la práctica, el marco institucional
que creó las concesiones se centró en la
madera, ignorando hasta hace poco los no
maderables, lo que ha generado una serie
de problemas.
34 | Más allá de los derechos de tenencia
Carmelita se funda en 1925 como un
campamento chiclero. La concesión
introdujo cambios importantes en el
uso y manejo de recursos así como en la
organización de la producción. Durante
más de 80 años, las decisiones relativas a
los derechos de acceso habían sido tomadas
por contratistas de chicle y xate siguiendo
una compleja combinación de reglas y
normas. Los nuevos contratos de concesión
superpusieron un conjunto de derechos
de tenencia formales, centrados en la
madera, sobre un grupo de instituciones
informales centradas en productos no
maderables. El cambio en la autoridad que
denía las reglas de acceso modicó los
derechos de acceso así como las relaciones
de poder. Se necesitó que el liderazgo
actual, organizado como el Comité pro
mejoramiento, se organizara legalmente
como una cooperativa para solicitar un
contrato de concesión, lo que reorientó su
mandato y causó tensiones. Originalmente
la cooperativa contaba con sólo 34 socios
y hoy son más de 100 o el 80% de los
comunitarios adultos (Monterroso 2008).
Los miembros de la Asociación Civil
Árbol Verde viven en nueve comunidades
ubicadas fuera del área de la concesión. Su
concesión forestal se encuentra a 80 km
y no ha sido utilizada tradicionalmente
por su población, la que usa el área
sólo para llevar a cabo actividades de
aprovechamiento maderero. Sin embargo,
tanto Carmelita como Árbol Verde se
han visto afectadas por la Ley Nacional
del Chicle puesto que, como se mencionó
anteriormente, permite el acceso a
los bosques estatales con una licencia
emitida por el CONAP. Estas licencias
son otorgadas a chicleros tradicionales,
algunos de los cuales viven en las áreas de
la concesión o cerca de ellas. Sin embargo,
muchos de ellos emigran temporalmente
desde otras regiones como el sur del Petén
durante la temporada de extracción. Los
recolectores de chicle crean problemas
para las organizaciones concesionarias.
Los miembros de Árbol Verde tienen
poco control sobre ellos pero todavía son
responsables del manejo del bosque y
de garantizar la calidad del mismo para
mantener su concesión y la certicación. El
CONAP carece de capacidad institucional
para llevar a cabo un monitoreo de las
personas que han recibido licencias. Las
concesiones también crean problemas
para los recolectores tradicionales porque
ellos confrontan ahora la exclusión.
Carmelita, que enfrenta presión interna
tanto de los miembros de la concesión
como de la comunidad para otorgar acceso
a estas actividades, ha implementado un
sistema de permisos locales que le permite
monitorear el acceso, aunque dichos
permisos no tengan carácter legal. En lo
que respecta al xate, la regulación interna
ha mejorado en parte gracias al diseño
de un plan de manejo para esta actividad
(Monterroso 2008).
Por su parte, Árbol Verde se ha negado
durante los últimos tres años a que
chicleros o xateros (o prácticamente
cualquier persona) ingrese a su concesión,
aunque siguen habiendo incursiones por
vecinos. Para Árbol Verde, la concesión
les otorgó nuevos derechos de tenencia a
personas que no habían tenido antes acceso
al bosque y hasta el día de hoy ha sido
capaz, relativamente, de ejercer derechos de
exclusión manteniendo guardias en el área.
Si la membrecía en la organización
concede derechos de acceso, los términos
de la membrecía también son importantes
para entender el acceso. Carmelita es una
cooperativa que permite que todos los
comunitarios se hagan miembros, aunque
algunos han optado por no hacerlo. Sin
embargo Árbol Verde es una empresa que
ya cuenta con la membrecía más alta de
todos los organismos concesionarios. Dado
su tamaño, ahora acepta nuevos miembros
sólo si un miembro actual está dispuesto a
vender sus derechos.
Principales fuentes de conicto. Existen
diferentes fuentes de conicto que
constituyen amenazas a la sostenibilidad
de las concesiones. Esta sección aborda
sólo aquellas que no han sido mencionadas
anteriormente. En términos generales
podemos dividir las amenazas en externas
e internas. Existen amenazas externas a
la concesión que afectan ciertos lugares
más que otros, incluyendo la expansión
de la frontera agrícola, plantaciones de
biocombustibles y ganadería. La ganadería
ocupa un 12% del área en el municipio
de San Andrés y 31% en La Libertad
Diseñando las reglas de juego: La implementación del derecho estatutario | 35
mientras que la agricultura 2% y 13%
respectivamente (Monterroso 2008). Estos
son los dos municipios con la mayor área
dentro de la RBM, incluyendo el primero,
cinco de las concesiones comunitarias y
el segundo, los dos parques nacionales
más grandes. La frontera ha aumentado
la presión, particularmente en las cuatro
concesiones más pequeñas que colindan
con la frontera agrícola, a lo largo de un
camino. Allí se ha generado una crisis
del modelo de manejo forestal como
herramienta para controlar la expansión
de la frontera en dichas comunidades.
Estas comunidades, que como Carmelita
viven dentro del área de la concesión, se
fundaron después que Carmelita y no
tienen una tradición de manejo forestal,
para PFNM o madera. Para complicar
las cosas aún más, se les otorgó bosques
pequeños y de poco valor. Los crecientes
precios de tierra han creado un activo
mercado de tierras, lo que también está
relacionado con otras actividades ilegales
como el tráco de drogas.
Grupos poderosos con intereses
económicos en turismo han representado
otra amenaza externa con la propuesta de
expansión del Parque Nacional El Mirador-
Río Azul. En 2002, una ONG guatemalteca
dirigida por un arqueólogo norteamericano
obtuvo la aprobación del gobierno para
llevar a cabo esta propuesta (Acuerdo
Gubernativo 129-2002), que canceló la
legislación de la concesión. Este proyecto
le daba a la ONG derechos exclusivos de
manejo de los recursos arqueológicos en
la Cuenca Mirador y ampliaba los límites
del parque, abarcando cinco concesiones
comunitarias así como dos concesiones
industriales. La expansión iba a sentar la
base para un desarrollo de turismo a larga
escala centrado en los lugares arqueológicos
del centro ceremonial maya. La comunidad
más afectada con esta propuesta era la
comunidad Carmelita. ACOFOP invirtió
tiempo y recursos para desempeñar un
rol central en el largo proceso, tres años,
que derogó el acuerdo gubernativo. Los
defensores del proyecto Mirador continúan
atacando el modelo concesionario en
la prensa internacional (Howard 2004;
Davis 2005; Brazil 2007; Murray s.f.), y
sus acciones han creado divisiones dentro
de la comunidad. Especícamente, un
pequeño grupo de residentes ha decidido
permanecer fuera de la cooperativa y usar
sus vínculos con estos grupos de poder para
obtener acceso a los recursos.
Otros intereses económicos externos
incluyen concesiones de subsuelo, ya que
el Estado mantiene no sólo los derechos
de alienación a la tierra en la reserva sino
también derechos al subsuelo. Un año
después de que se rmara el contrato de
concesión, Carmelita se opuso a los planes
de crear una concesión para la exploración
petrolera en sus tierras, y el gobierno falló a
favor de la concesión comunitaria. Aunque
los contratos de concesión mencionan
especícamente que habrá compensación
por daño a los recursos naturales resultante
de las actividades de concesiones petroleras
o mineras, no está claro aún cómo, quién
o qué será compensado, particularmente
tomando en cuenta los medios de vida
y las necesidades de subsistencia de la
comunidad Carmelita. Recientemente ha
vuelto a surgir la presión por expandir las
actividades de exploración y explotación
(Monterroso 2008).
Las amenazas internas a las concesiones
se reeren a la debilidad institucional, la
falta de cohesión dentro de la comunidad,
desconanza y la dicultad para desarrollar
mecanismos para el manejo transparente
de recursos. Estos problemas varían
según la organización concesionaria, pero
algunos tienen raíces institucionales y
estructurales que podrían ser subsanados
con mejores políticas y apoyo de ONG. Las
concesiones también están amenazadas
por presiones externas, especialmente de
grupos de interés que fomentan divisiones
en las comunidades para benecio propio.
Las debilidades organizativas también
responden a la manera en que estos grupos
se formaron, como se ha visto en Carmelita,
y afectan las relaciones actuales entre los
concesionarios y la población no miembro
(Monterroso 2008).
Estos problemas internos se han visto
afectados por el énfasis otorgado por los
donantes, ONG y CONAP a la madera a
expensas de otros recursos. Este aspecto fue
mencionado con respecto a los PFNM pero
también es valedero para la agricultura,
que ha sido ignorada ocialmente a pesar
36 | Más allá de los derechos de tenencia
de su importancia para los medios de vida
locales. Los miembros de Árbol Verde
tienen la ventaja de vivir fuera de la ZUM,
en la zona de amortiguamiento donde
se permite la propiedad privada sobre la
tierra y la agricultura. Carmelita no es
una comunidad agrícola, sólo un 15% se
dedica a esta actividad, pero la importancia
de la misma está aumentando. Se trata de
una cuestión importante para las cuatro
comunidades que se encuentran ubicadas
al borde de la frontera agrícola y, por
ello, son las que están en más peligro. Los
organismos donantes y el gobierno también
han ejercido presión para el desarrollo
de empresas rentables, sin una denición
clara de lo que se entiende por ‘empresa
comunitaria’ (véase Antinori y Bray 2005).
Por ejemplo, Árbol Verde suspendió otras
actividades productivas que había estado
explorando porque se las consideraba de
bajo rendimiento. Es necesario reexionar
más acerca del concepto de ‘comunidad’
dentro de las concesiones comunitarias así
como realizar un análisis más profundo de
la transparencia, capacidad de manejo y los
mecanismos de distribución de benecios y
rendición de cuentas, los que son diferentes
en cada una de las comunidades.
Seguridad de la tenencia. Por lo general,
las amenazas externas se relacionan
con la existencia de múltiples intereses
en la reserva y la capacidad del modelo
concesionario de resistir o proponer una
alternativa, lo que a su vez depende del
compromiso del gobierno y el grado de
seguridad de los derechos establecidos por
el marco institucional. Sin embargo,
el Estado debería desempeñar un rol central
garantizando los derechos de exclusión.
De hecho, no sólo fracasa en sus intentos
sino que, a veces, algunas de sus entidades
están también implicadas apoyando a
grupos de la competencia. La incapacidad
de abordar estos problemas amenaza la
seguridad de las concesiones y los derechos
de las personas.
Los concesionarios tienen a su cargo toda la
responsabilidad de garantizar la condición
de los bosques tal como lo establece el
marco de conservación que dene las
características de la reserva y sus zonas de
uso. Si fracasan, por ejemplo, al perder la
certicación o no obtener la aprobación
de su Plan Operativo Anual para realizar
el aprovechamiento forestal, el contrato
puede ser rescindido. Las comunidades
son responsables de la condición del
bosque pero no tienen control total sobre
el uso de recursos debido a los derechos
otorgados a terceros a través de las licencias
de aprovechamiento de chicle. También
enfrentan amenazas que están más
allá de su capacidad de gestión, como
el avance de la frontera agrícola y el
tráco de tierras y de drogas. Los contratos
no contemplan sanciones graduadas,
simplemente la cancelación de los mismos
por falta de cumplimiento. En conjunto,
estos problemas ponen en riesgo a las
concesiones.
El modelo concesionario, tal como está
ahora, depende sobremanera de la voluntad
política del gobierno. Sin cabildeo y
acción colectiva de organizaciones locales
como ACOFOP, es poco probable que
los organismos concesionarios hubieran
logrado incluso el nivel de seguridad del
que disfrutan ahora. Los comunitarios
describen las invasiones de tierras que
tienen lugar antes de cada elección
presidencial como apuestas de juego para
poder ganar cualquiera sea el resultado.
ACOFOP trabajó con un miembro del
anterior Congreso en una ley marco para
las concesiones comunitarias, pero este
borrador de ley nunca fue presentado. El
tiempo, la energía y los recursos necesarios
para abordar amenazas externas como
el Mirador representan una inversión
sustancial que se utiliza para defender las
concesiones en lugar de fortalecerlas.
4.3 El altiplano, Guatemala
El modelo de bosques comunales en el
altiplano guatemalteco está basado en
el reconocimiento formal de las tierras
y los bosques que históricamente han
sido manejados comunalmente por las
comunidades indígenas y campesinas.
Sin embargo, a pesar de los importantes
cambios introducidos en la legislación
nacional, el modelo no ha sido totalmente
implementado en la práctica. Aunque
se han producido valiosos avances en
los derechos de tenencia forestal, por lo
general, las demandas de terceros en estas
áreas socavan los derechos comunitarios
Diseñando las reglas de juego: La implementación del derecho estatutario | 37
ante la ausencia de un compromiso
político más serio que permita diseñar
los procedimientos y mecanismos para su
denición y legalización.
El proceso en la actualidad. Las
comunidades del altiplano, especialmente
pero no sólo las comunidades indígenas,
han administrado durante generaciones
los bosques locales para obtener diferentes
bienes y servicios, incluyendo leña,
madera, bra, insumos para la agricultura,
alimentos y agua. Hoy, más del 80% de
las familias rurales obtiene los productos
forestales que ellas usan en sus hogares de
árboles o bosques ubicados en sus parcelas
o de bosques comunales o municipales
(CARE/FLACSO 2001). La implementación
de un programa de registro de tierras, el
Registro de Información Catastral (RIC),
ha ofrecido la primera oportunidad real de
legalizar las tierras y los bosques comunales
a las comunidades, aunque algunos han
obtenido títulos mediante arreglos de
copropiedad, como la Hacienda Chancol en
este estudio de caso.
La implementación del RIC empezó
en otras regiones del país debido a lo
anticuado del sistema de registro manual,
que todavía se viene utilizando en el
altiplano occidental y que requiere de
inversiones adicionales para que pueda
ser modernizado (Miranda, comunicación
personal). Sin embargo, hasta el momento,
preocupa el hecho de que la evaluación
de las tierras comunales no haya sido
hecha con seriedad o realizada en forma
sistemática y que en la práctica todavía
se carezca de una base legal más solida
para demarcar y titular estas áreas, más
allá de las declaratorias administrativas y
las certicaciones que emite el RIC (Ley
del Registro de Información Catastral,
Artículo 65).
Entre tanto, las comunidades del
altiplano han empezado a obtener el
reconocimiento formal de sus bosques
comunales por otras vías. Esto responde
en parte a la proliferación de proyectos
y programas que empezaron a trabajar
con comunidades en la década de los
noventa en iniciativas de conservación y
desarrollo, abriendo espacios que permitían
reconocer la legitimidad de sus demandas
consuetudinarias. Por ejemplo, si no hay
otros documentos, el Instituto Nacional de
Bosques (INAB) requiere que el gobierno
municipal certique el derecho de una
comunidad a las tierras o los bosques
comunales para poder participar en
su Programa de Incentivos Forestales
(PINFOR) para la protección de bosques
y reforestación. Algunas comunidades,
como la comunidad de Mogotillos, han
luchado por obtener el reconocimiento
formal de sus bosques por cuenta propia.
Nuevos derechos de tenencia. Las
comunidades del altiplano son muy
heterogéneas así como lo son también
los arreglos de tenencia. La investigación
del estudio de caso se concentró en dos
comunidades, Chancol y Mogotillos,
y en menor grado, para establecer una
comparación, en las comunidades de
Estancia La Virgen y Chichím. Chancol
es una hacienda de 15.000 hectáreas
que fue titulada en 1950 a nombre de
504 socios quienes eran los propietarios
originales. Recientemente, la tierra ha
sido distribuida equitativamente entre
las familias de estos socios, dejando sólo
un área comunal pequeña, pero el título
sigue siendo colectivo y es controlado
por la junta directiva elegida cada dos
años. Las normas y reglas generales de
manejo de recursos y tierras todavía
son abordadas de forma colectiva por la
asamblea general, conformada por todos
los descendientes de los socios originales;
las decisiones tomadas en las reuniones
anuales son scalizadas por la junta. Sin
embargo, los propietarios individuales
gozan de toda la gama de derechos
de tenencia, incluyendo el derecho a
vender su tierra a personas ajenas a la
comunidad’, aunque se prohíbe la venta
si el dueño está recibiendo incentivos
para la reforestación de PINFOR (Elías y
Mendoza 2008).
Mogotillos y Estancia la Virgen están
ubicadas en tierras municipales, pero
dichas tierras están ocupadas por
propietarios individuales con derechos
de alienación a sus parcelas. Mogotillos
luchó y obtuvo el reconocimiento formal
del gobierno municipal de sus derechos
para un bosque de 50 hectáreas que
históricamente había sido comunitario.
38 | Más allá de los derechos de tenencia
Ahora cuenta con todos los derechos de
tenencia sobre ese bosque, menos los
de alienación. Por su parte, desde 1992,
Estancia la Virgen ha venido manejando
como bosque comunal un área de 56
hectáreas que había sido abandonada por
su propietario. Durante la realización del
presente estudio, los líderes de la comunidad
habían negociado con alguien que dijo
ser el propietario actual a n de obtener 8
hectáreas para la comunidad pero luego
decidieron reclamar los derechos sobre
toda el área (Mendoza 2007). Finalmente,
Chichím –la única comunidad indígena del
estudio– también está ubicada en tierras
municipales y tiene un bosque comunal
que pertenece formalmente al municipio.
Mediante acuerdos con el gobierno
municipal ha logrado obtener derechos de
acceso, extracción, manejo y exclusión, pero
explícitamente no tiene el derecho de usar
ninguno de los recursos forestales con nes
comerciales (Mendoza 2007).
A pesar de que las comunidades tienen
derechos sobre estas tierras comunales,
los cambios de tenencia más importantes
en la región no han redundado a favor
de las comunidades, sino que más bien
han minado su capacidad de manejar
los bosques comunitarios a largo plazo.
Incluso en las comunidades estudiadas,
sus derechos pueden verse afectados por
otros procesos que están teniendo lugar en
ese momento. La siguiente parte de esta
sección se basa en información obtenida de
los estudios comunitarios y de un estudio
más general del altiplano occidental de
Guatemala.
Principales fuentes de conicto. Los
bosques comunitarios en el altiplano
están sujetos a una variedad de presiones
ejercidas por actores internos y
externos. Los intereses de conservación
han estado tratando de limitar el uso
de recursos y crear áreas protegidas.
Los gobiernos municipales así como
inversionistas nacionales y extranjeros
también están interesados en desarrollar
proyectos mineros, hidroeléctricos y de
infraestructura en la región. El valor de
la tierra está aumentando en parte por
estas oportunidades de inversión, los
programas de incentivo forestal y el
impacto de las remesas.
Dada la importancia de la región para
la generación de recursos hídricos y
la protección de importantes especies
endémicas, ONG de conservación y el
CONAP han tomado particular interés
en los bosques del altiplano. Debido a
que se considera que la recolección de
leña y el pastoreo de ovejas son las causas
principales de la degradación forestal, los
conservacionistas han tratado de limitar
estas actividades, aunque la evidencia que
sustenta esta posición ha sido cuestionada
(Elías y Mendoza 2008). En 1997, el
gobierno desarrolló la Estrategia Nacional
para la Protección y Conservación del
Pinabete, limitando la venta y uso del
pinabete (Abies guatemalensis Rehder),
una especie de pino del altiplano muy
utilizada para árboles de navidad y otros
usos ornamentales así como carpintería.
Se han declarado varias áreas protegidas o
están en proceso de ser declaradas,
y existe interés en establecer una serie
de corredores que las conecte, incluyendo
un número de bosques municipales y
comunales. Por lo menos uno de
ellos está contemplado en los estudios
de caso (Chichím).
Si bien las comunidades del altiplano,
especialmente las comunidades indígenas,
están más abiertas a la idea de crear áreas
protegidas, particularmente debido a su
preocupación por los recursos hídricos,
no queda siempre claro lo que esto
signica en la práctica. De hecho, las
restricciones sobre el pinabete, el uso
de leña y el pastoreo de ovejas pueden
afectar más a las familias rurales más
pobres, forzándolas a asumir los costos
de protección sin ofrecerles alternativas o,
en su lugar, algún tipo de compensación
(Elías 1997). Los proyectos responden
a motivaciones ecológicas que no
necesariamente están preocupadas en
garantizar la oferta a largo plazo de leña y
madera. En Chichím, la declaración de un
área protegida ha impuesto restricciones
sobre el uso, causado divisiones dentro
de la comunidad y apropiaciones ilegales
de tierra y generado el temor de que la
comunidad pierda el control sobre sus
tierras. Mogotillos está considerando
declarar un área protegida en su bosque
comunal pero también le preocupa que
esto pueda afectar su nivel de control
Diseñando las reglas de juego: La implementación del derecho estatutario | 39
en el futuro. La declaratoria de un área
protegida en el norte del municipio de
Chajul desencadenó violentas protestas.
Existe el temor de que la creación de
nuevas reglas formales, como resultado de
la declaratoria de áreas protegidas, socave
las instituciones comunitarias que han
estado operando con reglas informales o
consuetudinarias y que son responsables
de la baja tasa de deforestación en
el altiplano occidental (la tasa de
deforestación anual neta es de 0.64%).
Esto es particularmente preocupante
en aquellos casos en que los defensores
de estas áreas realizan consultas con
el gobierno municipal respecto a la
creación de las mismas pero no así con
las comunidades porque ni siquiera
reconocen los derechos comunitarios
sobre esas áreas. Es signicativo que los
bosques remanentes del altiplano sean
en su mayor parte bosques comunales
y municipales. La identidad y cohesión
comunitaria son decisivas para la
conservación; por ello, si están siendo
minadas en lugar de reforzadas, la
protección de los recursos en el largo
plazo también puede verse afectada.
No sólo los organismos de conservación
(ONG y CONAP) sino también los
gobiernos municipales han aumentado
su participación en el manejo forestal
y en el control sobre el acceso. La
descentralización del Instituto Nacional
de Bosques ha llevado a la creación de
Ocinas Forestales Municipales (OFM)
en prácticamente un tercio de los
municipios guatemaltecos. En algunos
casos, estas ocinas han trabajado
estrechamente con los municipios y
han apoyado y fortalecido el manejo
forestal comunitario, por ejemplo a
través del proyecto BOSCOM del INAB
mencionado anteriormente. Sin embargo,
en otros, compiten con las comunidades
por el control y, en particular, el derecho
de recibir ingresos de los programas de
incentivos que han aumentado el valor
de los bosques y de las tierras para la
deforestación; los gobiernos municipales
también están empezando a promover la
creación de áreas protegidas. Al mismo
tiempo, están desarrollando programas
para la implementación del registro
catastral. El mayor poder de los gobiernos
municipales junto con el control que
ejercen en la actualidad sobre los bosques
municipales y comunales hace de todo esto
una competencia desleal.
A pesar de haber obtenido reconocimiento
en la Ley de Registro Catastral, el Convenio
169 de la Organización Internacional del
Trabajo (OIT) y en los Acuerdos de Paz,
en la práctica, las comunidades todavía
reclaman reconocimiento. Además, la
creciente ‘formalización’ –o el mayor
alcance del Estado– en toda la región están
obligando a las comunidades a legalizar
sus organizaciones para que puedan ser
escuchadas o para que tengan poder de
negociación formal en sus relaciones con
las autoridades municipales. Igualmente,
muchos de los proyectos que trabajan
con comunidades, incluyendo aquellos
creados por PINFOR, estipulan que la
comunidad forme una organización con
personería jurídica para poder participar.
Dichos cambios institucionales pueden
llegar a minar las autoridades y prácticas
tradicionales y modicar los términos
de acceso y control. Estas cuestiones son
relevantes no sólo en comunidades que se
consideran indígenas sino también para
comunidades no indígenas.
Seguridad de la tenencia. El fracaso del