ArticlePDF Available

Interes Publiczny a Interes Grupowy W Polskim Prawie: Analiza Legislacji W Latach 1989-2011 (The Public Interest and the Group Interests in Polish Law: Analysis of Legislation in Years 1989-2011)

Authors:

Abstract

W artykule prezentowane są wyniki badania nad realizacją interesów grupowych w procesie legislacyjnym w Polsce, które zostały przeprowadzone na próbie 1365 ustaw uchwalonych w latach 1990-2011. Na ich podstawie w badaniu analizowane są dwie powiązane kwestie: stanu polskiego prawodawstwa oraz legislacyjnego odzwierciedlenia wpływu grup interesu na stan spraw publicznych. Wobec tego wyniki badań nie daje bezpośredniego wglądu w proces lobbingu ustawowego, a jedynie odnosi się do faktu uprzywilejowania w prawie niektórych grup kosztem ogółu społeczeństwa. Z obliczeń na podstawie zebranych danych i z wykorzystaniem modelu logitowego wynika jednak, że istotny wpływ na tworzenie prawa ma obecna sytuacja gospodarcza kraju, stan finansów publicznych, odległość do najbliższych wyborów parlamentarnych, jak i też osoba, która w danym momencie zajmuje stanowisko ministra finansów.This paper presents the results of research on the implementation of group interests in the legislative process in Poland, which were carried out on a sample of 1,365 laws passed in the years 1990-2011. On the basis of the study we examine two related issues: the state of the Polish legislation and legislation reflection of the impact of interest groups on the state of public affairs. Therefore, the results do not give direct insight into the process of lobbying, and only refers to the fact that the law favored some groups at the expense of the general public. Calculations based on the data collected and logit model show, however, that the current economic situation of the country, the state of public finances, the distance to the next parliamentary elections, as well as a person who at the moment occupies the position of Minister of Finance have a significant impact on the creation of law.
Electronic copy available at: http://ssrn.com/abstract=2150121Electronic copy available at: http://ssrn.com/abstract=2150121
*Corresponding author: Oskar Kowalewski, Akademia Leona Koźmińskiego, e-
mail:okowale@kozminski.edu.pl
Interes publiczny a interes grupowy w polskim prawie.
Analiza legislacji w latach 1989-2011
The public interest and the group interests in Polish law.
Analysis of legislation in years 1989-2011
Stanisław Alwasiak
Monika Lewandowska-Kalina
Lech Kalina
Oskar Kowalewski*
Michał Możdżeń
Krzysztof Rybiński
Abstract
This paper presents the results of research on the implementation of group interests in the
legislative process in Poland, which were carried out on a sample of 1,365 laws passed in the
years 1990-2011. On the basis of the study we examine two related issues: the state of the
Polish legislation and legislation reflection of the impact of interest groups on the state of
public affairs. Therefore, the results do not give direct insight into the process of lobbying,
and only refers to the fact that the law favored some groups at the expense of the general
public. Calculations based on the data collected and logit model show, however, that the
current economic situation of the country, the state of public finances, the distance to the next
parliamentary elections, as well as a person who at the moment occupies the position of
Minister of Finance have a significant impact on the creation of law
Abstrakt
W artykule prezentowane wyniki badania nad realizacją interesów grupowych w procesie
legislacyjnym w Polsce, które zostały przeprowadzone na próbie 1365 ustaw uchwalonych w
latach 1990-2011. Na ich podstawie w badaniu analizowane są dwie powiązane kwestie: stanu
polskiego prawodawstwa oraz legislacyjnego odzwierciedlenia wpływu grup interesu na stan
spraw publicznych. Wobec tego wyniki badań nie daje bezpośredniego wglądu w proces
lobbingu ustawowego, a jedynie odnosi się do faktu uprzywilejowania w prawie niektórych
grup kosztem ogółu społeczeństwa. Z obliczeń na podstawie zebranych danych i z
wykorzystaniem modelu logitowego wynika jednak, że istotny wpływ na tworzenie prawa ma
obecna sytuacja gospodarcza kraju, stan finansów publicznych, odległość do najbliższych
Electronic copy available at: http://ssrn.com/abstract=2150121Electronic copy available at: http://ssrn.com/abstract=2150121
2
wyborów parlamentarnych, jak i też osoba, która w danym momencie zajmuje stanowisko
ministra finansów.
Słowa kluczowe: interes grupy, interes publiczny, finanse publiczne, legislacja, lobbing
3
1. Wstęp
W państwach demokratycznych szeroko przyjmowanym przez badaczy celem działania
polityków wydaje się być „zadowolenie wyborców”, przynajmniej w takim zakresie, w jakim
zwiększa to ich szanse na reelekcję. To z kolei wydaje się sensownym założeniem, biorąc pod
uwagę racjonalny egoizm polityków, którzy dodatkowo świadomie wybrali tą, a nie inną
ścieżkę kariery. Owo zadowalanie wyborców może odnosić się do redystrybucji, jak i innych
form działania państwa (regulacja, dostarczanie dóbr publicznych). W szczególności jednak
redystrybucja wydaje się mieć tendencje do przybierania nieintuicyjnego kierunku od
większości do mniejszości. Fakt ten kojarzony jest powszechnie z istnieniem i działaniem
tzw. grup interesów, które aktywnie dążą do realizacji preferowanych przez nie polityk.
Wydaje się, że jeszcze bardziej skomplikowana sytuacja ma miejsce w uwarunkowaniach
geopolitycznych i historycznych, w których znalazła się Polska.
W celu przeanalizowania powyższego problemu przeprowadzone zostały badania nad
realizacją interesów grupowych w procesie legislacyjnym w okresie wrzesień 2011 luty
2012 na próbie 1365 ustaw uchwalonych w latach 1990-2011. Badanie te koncentrowało się
na dwóch powiązanych kwestii: stanu polskiego prawodawstwa oraz legislacyjnego
odzwierciedlenia wpływu grup interesu na stan spraw publicznych. Wobec tego niniejszy
artykuł nie daje bezpośredniego wglądu w proces lobbingu ustawowego, a jedynie odnosi się
do faktu uprzywilejowania w prawie niektórych grup kosztem ogółu społeczeństwa. W
poszukiwaniu przyczyn takiego stanu rzeczy odwołuje się do teorii grup interesu oraz szerszej
kategorii koncepcji w ramach nurtu tzw. „przechwycenia państwa” (state-capture theories), a
także teorii Politycznego Cyklu Koniunkturalnego oraz Politycznego Cyklu Budżetowego
(Boehm, 2007; Drazen, 2001). Odnosi się również do specyfiki polskiej struktury
instytucjonalnej konstytuującej ramy wpływu grup interesu na proces prawodawczy, niekiedy
zwanej „chwiejnym korporatyzmem” (Sroka, 2006).
4
Do badania wykorzystane zostały zebrane przez nas dane dotyczące eksperckiej oceny 1366
ustaw, dotyczących finansów publicznych, (czyli dokonujących redystrybucji zasobów
publicznych) i wolności gospodarczej, (czyli mających wpływ na warunki prowadzenia
działalności biznesowej w Polsce), które zostały uchwalone przez Sejm RP w latach XII 1989
2011. Każda ustawa oceniana była pod kątem realizacji interesu publicznego lub
grupowego, wpływu na wolność gospodarczą i finanse publiczne. Ponadto powstała w ten
sposób baza danych uzupełniona została o szczegółowe informacje dotyczące przebiegu
procesu legislacyjnego, takie jak podmiot występujący z inicjatywą ustawodawczą, długość
procedowania ustawy w parlamencie, czas jaki upłynął zarówno od inicjatywy jak i od
uchwalenia ustawy do wyborów parlamentarnych oraz o informacje dotyczące rządzącej w
momencie uchwalenia ustawy koalicji, jak również osobach pełniących w rządzie
eksponowane funkcje. Dodatkowo wprowadzone zostały również dane dotyczące wzrostu
gospodarczego i deficytu budżetowego, mające odzwierciedlać informacje o kondycji polskiej
gospodarki w trakcie trwania procesu legislacyjnego.
Artykuł został podzielony na pięć części: (1) wstęp opisujący specyfikę polskiego systemu
wpływu grup interesu na proces stanowienia prawa, (2) przegląd literatury teoretycznej oraz
empirycznej, (3) przedstawienie metodologii przeprowadzonego badania, (4) opis wyników
badań, (5) konkluzje i rekomendacje.
2. Przegląd literatury
Bogata teoretyczna i empiryczna literatura odnosząca się do fenomenu realizacji interesów
grupowych daje jednak podstawy do wyciągnięcia różnorodnych wniosków, które mogą
stanowić podstawę dla wyrażenia hipotez wiążących ów fenomen ze zmiennymi
gospodarczymi, budżetowymi, oraz związanymi z naturą procesu politycznego.
W szczególności dwie rodziny teorii mogą stanowić wygodny punkt wyjścia dla dalszego
wywodu: po pierwsze rodzina teorii „przechwytywania państwa” (state-capture) oraz rodzina
5
teorii Politycznego Cyklu Koniunkturalnego (Political Business Cycle, Political Budget
Cycle). Teorie „przechwytywania państwa” można dalej podzielić (niewyłącznie) na teorie
pogoni za rentą (rent-seeking) oraz teorie zachowań korupcyjnych (Boehm, 2007).
Pogoń za rentą jest konsekwencją istnienia państwa, które posiada władzę ustalania struktury
ciężarów i uprawnień nakładanych na podmioty społeczne. Pierwotnie tego typu działanie
opisał m.in. Mancur Olson (1965), a sformalizowane zostało przez Gordona Tullocka (1967),
choć naturalnie na ryzyko wykorzystywania państwa dla osiągnięcia prywatnych korzyści nie
przekładających się na dobrobyt społeczny wskazywali już klasycy (Mill, 1861). Do dziś
zjawisko funkcjonuje pod nazwą „pogoń za rentą” (rent-seeking) nadaną mu przez Anne
Krueger. Ekonomicznie ujmując renta jest to część wypłaty na rzecz czynnika produkcji,
która przekracza koszty konieczne do utrzymania jego zatrudnienia na niezmienionym
poziomie. W literaturze najczęściej pojawia się termin renta monopolistyczna, która polega na
czerpaniu przez monopol ponadnormatywnych zysków poprzez utrzymywanie ceny na
poziomie przekraczającym cenę „konkurencyjną”. Jednak w teorii rent-seeking renta
rozumiana jest szerzej, jako wiązka korzyści uzyskanych przez podmiot dzięki działaniu
procesu politycznego. Zjawisko pogoni za rentą prowadzi więc w dużej mierze do
negatywnych konsekwencji poprzez zaburzenie konkurencji, lub często nieuprawnioną
poprawę relatywnej sytuacji pewnych podmiotów. Dodatkowo koszty pogoni za rentą
wynikają nie tylko z efektów prowadzonej polityki, ale występują też po stronie podmiotów
podejmujących walkę o przeforsowanie korzystnej dla nich regulacji. Zasadniczo koszty te
ponoszone mogą być dwojako, albo w formie bezpośrednich transferów na rzecz decydentów
(wpłaty na fundusz partyjny, łapówki dla urzędników) (Peltzman, 1976), albo na rzecz
podjęcia lobbingu w celu uświadomienia władzy pożytecznych skutków konkretnej regulacji
(Hessami, 2010) . Prosty model opracowany przez Gordona Tullocka wskazuje, że całkowite
6
koszty poniesione na pogoń za rentą przez wszystkie konkurujące o nią podmioty zbliżają się
do wielkości oczekiwanych korzyści z jej uzyskania (Tullock, 1980).
Prominentnym badaczem zjawiska pogoni za rentą b George Stigler. Zwracał on uwagę, że
tradycyjne mechanizmy uzyskiwania przewagi rynkowej (integracja pionowa, strategie
różnicowania cen i produktów) są mniej efektywne niż próby realizacji tego celu przy
pomocy narzędzi prawnych, w szczególności regulacji. Wskazał też, że z punktu widzenia
firmy bardziej efektywną formą ochrony interesów jest regulacja niż redystrybucja (Stigler,
1971). Inni badacze wskazują też na fakt podejmowania działań przeciwdziałającym
regulacjom negatywnie oddziaływującym na firmy (Duso, 2005).
Bogatsze spojrzenie na kwestie pogoni za rentą oferują Sam Peltzman, Richard Posner czy
Gary Becker (Peltzman, 1976, Posner, 1971, Becker, 1983). Wskazują oni, że pogoń za rentą
w prawie każdym wypadku dotyczy wielu podmiotów potencjalnie narażonych na skutki
regulacji. to np. związki zawodowe, konsumenci, banki, organizacje administracyjne itd.
(Boehm, 2007). Konkurencja między tymi podmiotami powoduje, że trudno jest dowolnemu
z nich „dyktować” warunki prowadzonej polityki, a efekt pogoni za rentą jest
niejednoznaczny oraz zależy od relatywnej siły poszczególnych podmiotów i spodziewanej
wielkości wiązki korzyści. Dodatkowo skuteczność działań zależy od istnienia efektywnych
mechanizmów kontroli problemu gapowicza wewnątrz konkurującej grupy (Becker, 1983).
Dlatego wydaje się, że najskuteczniejszymi „lobbystami” grupy zdyscyplinowane, mające
ponadto wyraźny interes w ramach konkretnych działań legislacyjnych.
W powiązaniu z teorią pogoni za rentą, która zakłada wpływ podmiotów na państwo w celu
poprawy swojej względnej sytuacji, nauki społeczne dostrzegają także występowanie grup
interesu w ramach struktur państwowych, które także próbują uzyskać korzyści poprzez
zwiększony wpływ na bieg spraw publicznych. Teorie zwracające uwagę na tego typu
zachowania i bodźce obejmują np. model biurokraty maksymalizującego budżet (Niskanen,
7
1971) czy inspirowany nim model państwa-Lewiatana, zainteresowanego maksymalizacją
wpływów podatkowych (Brennan, Buchanan, 2000). Wskazują one, że przy przyjęciu zasady
racjonalnej maksymalizacji jednostki, występowanie różnych aktorów w ramach struktur
publicznych, prowadzi do tworzenia się grup interesu angażujących się w działania
przypominające pogoń za rentą. Dodatkowo aktorzy ci posiadają przewagę w postaci
znajdowania się stosunkowo blisko politycznego centrum, dzięki czemu łatwo im wywierać
na nie wpływ. W tym nurcie występują także, obok koncepcji Niskanena, teorie wskazujące
na szeroko rozpowszechniony problem mocodawca-pełnomocnik (principal-agent) między
politykami oraz biurokracją (Spiller, 1990, Laffont i Tirole, 1991, Martimort, 1999).
Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że wielkość sfery publicznej (kontrola wielu sektorów
gospodarki) połączona ze słabością procesów rządzenia prowadzi do nasilania się zjawisk
związanych z wpływem grup usytuowanych wewnątrz struktur państwowych. Badacze
zajmujący się tymi problemami wskazują na pogoń za rentą jako jedną z zasadniczych
przyczyn ubóstwa krajów rozwijających się (Raczyński, 2001).
Badacze ponadto wskazują, że dwa opisane procesy: intensywność pogoni za rentą oraz
wywołany egoistycznymi bodźcami aktorów politycznych przerost państwa mają tendencję
do wzmacniania się w konsekwencji występowania następującego mechanizmu sprzężenia
zwrotnego: przerost państwa powoduje zwiększoną konkurencję o dystrybuowane przez nie
zasoby, a wywołana tym degeneracja gospodarki oraz kultury politycznej wytwarza presję na
zaradzenie temu problemowi przez zwiększoną interwencję państwa (Krueger, 1974).
W przypadku zróżnicowania poszczególnych systemów politycznych w zakresie podatności
na zjawisko pogoni za rentą należy zwrócić uwagę, że już na początku okresu transformacji
systemowej, prominentni badacze fenomenu grup interesów wskazywali na specyfikę tzw.
krajów postkomunistycznych, które w konsekwencji procesu pokojowej zmiany systemowej
nie zostały oczyszczone z elementów kształtujących zjawisko „sklerozy instytucjonalnej”,
8
będących efektem wielu lat wzmacniania się grup partykularnych interesów w systemie
komunistycznym (Olson, 1995). W przeciwieństwie więc do rewolucyjnych zmian
systemowych, jak w Niemczech i Japonii po upadku faszyzmu, w krajach naszego regionu
należy doszukiwać się efektów działalności grup interesów od momentu ukonstytuowania się
nowego reżimu instytucjonalnego.
Na aktywną rolę podmiotów znajdujących się w ramach struktur państwowych wskazują
teorie, które można nazwać na potrzeby niniejszego tekstu teoriami „myta legislacyjnego”
(tollbooth theories), wskazujące na celowe tworzenie regulacji utrudniających działalność
gospodarczą, aby ustanowić warunki wymuszające łapówki lub kontrybucje polityczne ze
strony firm (De Soto, 1989, Shleifer i Vishny, 1994).
Teorie „myta legislacyjnego” mocno wiążą się z kwestią korupcji w procesie legislacyjnym,
nazywaną przez Frédérica Boehma „wielką korupcją” (grand corruption) i odnoszącą się do
relacji organizacje prywatne legislatywa oraz administracja legislatywa (Boehm, 2007).
Z punktu widzenia rozlicznych politycznych teorii sprawiedliwości, w ocenie społecznych
korzyści wydaje się, że branie pod uwagę jedynie zmiennych warunkowanych ekonomicznym
utylitaryzmem jest niewystarczające i ocena efektów działania grup interesu wymaga
mocniejszego umocowania aksjologicznego. W szczególności dobrze rozpoznana w filozofii
polityki i przyjmowana przez opisywane poniżej badanie teoria sprawiedliwości jako
bezstronności Johna Rawlsa (1971) wskazuje, że wynikające z procesu politycznego zmiany
w społecznej dystrybucji zasobów mogą być uznane za pożyteczne jeśli poprawiają sytuację
najgorzej uposażonych. Przyjmując perspektywę należy uznać, że dobrze zaprojektowana
polityka, czy to regulacyjna (np. znoszenie barier administracyjnych dla przedsiębiorców
obniżające koszty i zwiększające konkurencję), czy redystrybucyjna (np. transfery dla
najbiedniejszych członków społeczeństwa), nawet jeśli powstała pod naciskiem grup interesu,
spełnia warunek zwiększania dobrobytu społecznego.
9
Jednak w odniesieniu do rozkładu w społeczeństwie możliwości wpływu między dużych i
silnych”, a „małych i słabych” literatura maluje pesymistyczny obraz. Badania prowadzone w
nurcie teorii przechwytywania państwa w krajach naszego regionu (w szczególności na
podstawie bazy danych BEEPS powstałej w wyniku prowadzenia od 1999 r. przez Europejski
Bank Odbudowy i Rozwoju ankiet wśród przedstawicieli firm), wskazują w odniesieniu do
podmiotów gospodarczych na daleko posuniętą nierównowagę wpływu na proces polityczny
między firmami małymi a dużymi (często powstałymi w wyniku prywatyzacji), na rzecz tych
drugich (Hellman & Kaufmann, 2000). Co więcej, stopień tego „obciążenia” wpływu
politycznego przenosi się w sposób negatywny na postrzeganą wiarygodność sądów,
wysokość odprowadzanych podatków, czy skłonność firm do restrukturyzacji (Hellman &
Kaufmann, 2003).
Istotna jest również kwestia skutecznego działania zidentyfikowanych przez Mancura Olsona
tzw. „grup szerokich interesów” (encompassing interest groups). Są to grupy, które posiadają
szeroką pluralistyczną bazę poparcia lub zainteresowane realizacją kwestii powszechnie
uznawanych za zgodne z interesem publicznym (np. organizacje pracodawców walczących o
zniesienie barier administracyjnych dla szeroko rozumianego biznesu, grupy obywateli
zainteresowanych zwiększeniem rozliczalności administracji publicznej). Niestety ze względu
na niską użyteczność prywatną członków tych grup w powiązaniu z wysokim ryzykiem
występowania tzw. efektu gapowicza, grupy te najczęściej nie aktorami o sile
wystarczającej do realizacji proponowanych postulatów (Olson, 1982). Dlatego wydaje się, że
ze względu na problemy ze zbyt niską reprezentacją grup najgorzej uposażonych oraz z
koordynacją działania grup „szerokich interesów”, postulaty sprawiedliwości nie posiadają
wystarczającej bazy poparcia, ustępując miejsca postulatom realizacji interesów
partykularnych.
10
Drugie pytanie badawcze postawione we wstępie odnosi się do kwestii realizacji interesów
grupowych w aspekcie czasowym. W uproszczeniu brzmi ono: kiedy uchwalane prawo w
najwyższym stopniu realizuje interesy grupowe?
Odpowiedzi na to pytanie dostarczają badania z kategorii Politycznego Cyklu
Koniunkturalnego (PBC), a w szczególności Politycznego Cyklu Budżetowego. Wskazują
one przede wszystkim, że partie rządzące będąc zainteresowane ponownym wyborem, w
okresie przedwyborczym angażują się w działania fiskalne prowadzące do zmniejszenia
podatków lub zwiększenia wydatków na rzecz potencjalnych wyborców (Rogoff, 1990).
Szczególnie ciekawe z punktu widzenia niniejszego tekstu modele wskazujące na zmianę
kompozycji dochodów i wydatków budżetowych w celu zmobilizowania przez polityków
tradycyjnej bazy wyborczej (Drazen, Eslava, 2005). Pośrednio wskazują one na preferowanie
w okresie przedwyborczym partykularnych interesów grup postrzeganych jako ważne z
punktu widzenia osiągnięcia reelekcji. Co dodatkowo interesujące, badania empiryczne
prowadzone na bazie modeli związanych z kategorią Politycznego Cyklu Budżetowego
wskazują, że zakładane efekty występują w dużo wyższym stopniu w krajach na niższym
poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego (Drazen, 2001). Wyniki te zgodne z hipotezą
zmniejszania się z czasem efektu cyklu budżetowego w konsekwencji poprawy kompetencji
politycznych i wiedzy na temat procesu politycznego wśród wyborców (Shi i Svensson,
2002).
Badacze zajmujący się kwestiami ekonomii politycznej procesu budżetowego, a w
szczególności uwarunkowaniami instytucjonalnymi kształtowania się wydatków publicznych
oferują kilka hipotez, które mogą b przydatne z punktu widzenia prób wyjaśnienia
dynamiki działania grup interesów w aspekcie redystrybucyjnym. Wskazywana jest w
szczególności rola ministra finansów, jako centralnego aktora procesu budżetowego. Silna
instytucjonalna pozycja tego podmiotu ma mieć pozytywne przełożenie na odpowiedzialne
11
zarządzanie finansami publicznymi (Alesina, Perotti, Tavares, 1998) założenie, które można
przełożyć na hipotezę mniejszej skłonności do budżetowego finansowania interesów
grupowych w sytuacji posiadania silnej pozycji politycznej przez ministra finansów.
Ostatnim elementem, który zdaje się tłumaczyć dynamikę wydatków budżetowych jest
indukowana przez sytuację gospodarczą wielkość salda budżetowego (w konkretnym
wypadku Polski jest to wielkość deficytu). Jak wskazują ekonomiści zajmujący się finansami
publicznymi, presja polityczna powoduje, że rządzący w okresach dobrej koniunktury
powodującej lepszą sytuację budżetową mają tendencję do zwiększania wydatków lub
obniżania podatków niwelując antycykliczną funkcję finansów publicznych (Alesina, 2000).
Krótko mówiąc, w sytuacji względnie dobrej sytuacji gospodarczej i niskiego deficytu
budżetowego, naciski na ekspansję fiskalną powinny być bardziej skuteczne.
3. Metodologia
3.1.Wybór ustaw.
Analizie poddane zostały wszystkie ustawy, które zostały uchwalone przez Sejm RP w latach
1990-2011 dotyczące finansów publicznych, (czyli dokonujące redystrybucji środków
publicznych) i wolności gospodarczej, (czyli mające wpływ na warunki prowadzenia
działalności gospodarczej w Polsce). Ogólna liczba ustaw, które zostały poddane analizie
wyniosła 1366. Analizie nie zostały więc poddane wszystkie ustawy uchwalone w badanym
okresie. Po pierwsze, pominięte zostały ustawy mające charakter ustrojowy, tzn. te, które
normują strukturę władzy politycznej w Polsce oraz zakreślają ramy instytucjonalne państwa,
zarówno na szczeblu rządowym jak i samorządowym.
Po drugie, pominięte zostały ustawy regulujące różne dziedziny życia społecznego, takie jak
np. przepisy karne, cywilne i przepisy administracyjne, które regulują obowiązki i
uprawniania obywateli wobec państwa, czyli w swoich założeniach nie wpływają na warunki
prowadzenia biznesu w Polsce.
12
Po trzecie, pominięte zostały ustawy, implementujące normy prawa UE, a także ustawy
ratyfikujące umowy międzynarodowe.
Po czwarte pominięte zostały, także akty, które miały charakter techniczno-prawny, jak
publikacje tekstów jednolitych ustaw, przepisy wprowadzające
Pominięte zostały również rozporządzenia i inne akty niższego rzędu, pomimo świadomości,
że bardzo często wprowadzają istotne novum normatywne, szczególnie w zakresie regulacji
gospodarczych. Takie ograniczenie nie powinno jednak zmienić, wniosków dotyczących
procesu stanowienia prawa i realizacji interesów grupowych.
W latach 1990-2011 uchwalono 3644 ustaw. Ocenie poddano 1366 ustaw, co stanowi 37%
ogółu. Każda z ustaw podlegała ocenie między innymi pod kątem realizacji interesu
publicznego lub grupowego, generowania wydatków lub oszczędności dla finansów
publicznych oraz wpływu na wolność gospodarczą przez 3 niezależnych ekspertów.
3.2. Definicja interesu publicznego
Definicja interesu publicznego przyjęta w badaniu oparta jest na teorii sprawiedliwości Johna
Rawlsa (1971): Interes publiczny realizują takie rozwiązania instytucjonalne, które w
największym stopniu poprawiają sytuację najgorzej uposażonych naturalnie..
Jako ustawy z zakresu finansów publicznych wybraliśmy te, które dokonują redystrybucji
środków publicznych. Przyjęliśmy, że rozwiązania zawarte w ustawach z zakresu „finanse
publicznych” realizują interes publiczny jeśli spełniają łącznie dwa warunki.
Warunek 1: Redystrybucja powinna być sprawiedliwa z punktu widzenia najsłabiej
uposażonych. Rozwiązania, które redystrybuują środki publiczne do osób średnio i bardzo
zamożnych są niesprawiedliwe z punktu widzenia najsłabiej uposażonych. Przykładem mogą
być przywileje emerytalne lub transfery socjalne, których odbiorcami są grupy nienależące do
najbiedniejszych grup społecznych. W tym warunku zakładaliśmy też, że redystrybucja
środków publicznych do osób średnio i bardzo zamożnych jest sprawiedliwa, tylko wtedy,
13
kiedy przyśpiesza rozwój gospodarczy kraju, co zwiększa podaż środków publicznych do
rozdysponowania pomiędzy osoby najsłabiej uposażonych w przyszłym okresie. Przykładem
takiej sytuacji mogą być dobrze zaprojektowane wydatki inwestycyjne np. na infrastrukturę,
edukację czy badania i rozwój. Takie wydatki publiczne będziemy nazywać „dobrymi
wydatkami”.
Warunek 2: Jeśli ustawa spełnia warunek 1, ( czyli jest sprawiedliwa), to pozostaje pytanie
czy redystrybucja, którą dana ustawa ustanawia, mogłaby zostać zaprojektowana efektywniej,
z większa korzyścią dla najsłabiej uposażonych i czy na określonym nieefektywnym
rozwiązaniu korzystają w pewien pośredni sposób jakieś grupy interesów. Jeśli dane wydatki
można uznać za dobrze zaplanowane, możemy stwierdzić, że ustawa spełnia ten warunek i
realizuje interes publiczny.
Na przykład program „Rodzina na swoim” wprowadzona ustawą z dnia 8 września 2006 r. o
finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu własnego mieszkania można uznać za spełniający
warunek 1, jednakże niespełniający warunku 2. Redystrybucja jest sprawiedliwa z punktu
widzenia filozofii politycznej Rawlsa, ale program ten został błędnie zaprojektowany,
ponieważ nie jest on nakierowany na zwiększenie podaży mieszkań, ale wyłącznie popytu na
nie. Innymi słowy, jego głównym skutkiem nie jest poszerzenie dostępu do mieszkań, ale
podbicie ich cen. Skutkuje to zyskami dla deweloperów i podwyższeniem cen mieszkań dla
reszty osób niezamożnych. Podobne programy w innych krajach obwiniane za
przyczynienie się do powstania bańki spekulacyjnej na rynku nieruchomości.
Wydatki publiczne, które spełniają obydwa warunki, czyli realizują interes publiczny
będziemy nazywać „dobrymi wydatkami”. W przeciwnym wypadku będziemy mieli do
czynienia ze „złymi” wydatkami, realizującymi różne interesy grupowe.
Każda z ustaw zakresu finansów publicznych została oceniona z punktu widzenia dwóch
cząstkowych pytań badawczych, w skali 3, 2, 1, 0, -1, -2, -3. Ocena ujemna oznacza, że
14
ustawa realizuje interes publiczny, dodatnia oznacza realizację interesu grupowego. Im
większa wartość bezwzględna oceny, tym większe nasilenie skali zjawiska. A zatem zjawisko
istnienia interesu grupowego oceniane było w skali punktowej od 1 do 3 gdzie:
1 zjawisko ma słabe natężenie; 2 zjawisko ma średnie natężenie; 3 zjawisko ma duże
natężenie. Analogicznie wyglądała ocena zjawiska realizacji interesu publicznego, -1
zjawisko ma słabe natężenie; -2 zjawisko ma średnie natężenie; -3 zjawisko ma duże
natężenie. Ocena 0 oznacza wpływ neutralny ustawy na interes publiczny.
Dodatkowo, każda ustawa została oceniona pod kątem skali zwiększania lub zmniejszenia
wydatków publicznych lub oszczędności. Ocena wydatków lub oszczędności dla finansów
publicznych, przeprowadzona została również w skali 3 punktowej gdzie 1- oznaczało
kilkanaście milionów złotych wydatków rocznie; 2 - kilkaset milionów złotych wydatków
rocznie; 3-kilka miliardów złotych wydatków rocznie lub więcej.
-1- oznaczało kilkanaście milionów złotych oszczędności rocznie; - 2 - kilkaset milionów
złotych oszczędności rocznie; -3-kilka miliardów złotych oszczędności rocznie lub więcej.
Skala ta uwzględniała żnice w realnej wartości pieniądza pomiędzy rokiem 1990 a 2011.
Dzięki temu podejściu analiza umożliwiła też nie tylko ilościową, ale także jakościową próbę
opisu realizacji interesów grupowych w Polsce począwszy od 1990.
Interes grupowy w obszarze „wolność gospodarcza” zdefiniowany został w oparciu o dorobek
przedstawicieli "capture theory (G. Becker, M. Olson, G. Stigler S. Peltzmann, H.
Demsetz). Przedstawiciele tego nurtu twierdzą, że grupy interesu walczą między sobą o
maksymalizację dochodu członków swojej grupy kosztem innych grup społecznych, stąd
regulacje gospodarcze lub polityki państwa w obszarze „wolność gospodarcza” w dużej
mierze kształtowane w celu ustanowienia renty ekonomicznej (korzyści jednych kosztem
drugich). G. Stigler udowodnił, dlaczego grupy interesu preferują regulacje zamiast np.
subsydiów, jako narzędzie realizowania swoich celów. Subsydia dla danej dziedziny
15
gospodarki przyciągają innych przedsiębiorców, zwiększają tym samym presję
konkurencyjną. Regulację działają zupełnie odwrotnie. Zamykają dostęp do danej działalności
gospodarki, zmniejszają konkurencję i wytwarzają zjawisko renty ekonomicznej. Możliwym
efektem regulacji gospodarczych i określonej polityki państwa, jest renta ekonomiczna, jaką
dzięki temu osiągają uczestnicy rynku. Całkowita wielkość renty, mierzona przeciętnym
stosunkiem ceny do kosztów (average price-cost margin) który jest częstym wskaźnikiem
rozmiaru niedoskonałości rynku produktów - jest 10 do 20% większa w Polsce niż w innych
krajach . Współczynnik koszty - ceny jest niższy w przemyśle, ponieważ zagraniczna
konkurencja zmniejsza marże. Renty zdają się być ogromne ( w wymiarze absolutnym i w
stosunku do innych krajów) w prawie każdym sektorze, w budownictwie, handlu, rolnictwie i
usługach.
Pierwszy mechanizm realizacji interesu grupowego w obszarze wolności gospodarczej polega
na tym, że regulacje gospodarcze, dotacje lub inne formy polityki państwa mogą powodować
powstanie renty ekonomicznej, czyli zmniejszają poziom konkurencji w gospodarce.
Drugi mechanizm realizacji interesu grupowego polega na tym, że regulacje gospodarcze,
dotacje lub inne formy polityki państwa mogą nakładać dodatkowe koszty dla firm
niepotrzebnie zwiększające koszty (quasi-podatkowe), które podnoszą ceny produktów i
usług. Na istnieniu tych dodatkowych kosztów mogą korzystać pewne grupy interesu i koszty
te mogą również pośrednio obniżać poziom konkurencji w gospodarce.
Obydwa te mechanizmy szkodliwe dla najsłabiej uposażonych, ponieważ zmniejszają
podaż dóbr dostępnych dla najsłabiej uposażonych i zatem sprzeczne z interesem
publicznym zgodnie z teorią J. Rawlsa, na której opieramy badanie interesu publicznego.
Aby rozwiązania zawarte w ustawach z zakresu „wolność gospodarcza” realizowały interes
grupowy muszą spełniać przynajmniej jeden z warunków.
16
Warunek 1: Czy dana regulacja, wiązka regulacji, dotacja państwa lub inna forma polityki
powoduje powstanie renty ekonomicznej, czyli uprzywilejowania firm z danej branży wobec
innych firm z danej branży lub gospodarki?
Warunek 2: Jeśli ustawa nie spełnia warunku 1, ( czyli nie powoduje powstania renty
ekonomicznej bądź uprzywilejowania), to pozostaje pytanie czy regulacja, wiązka regulacji,
dotacja państwa lub inna forma polityki państwa, którą dana ustawa ustanawia, jest
nieefektywna, czyli powoduje dodatkowe koszty dla firm w gospodarce i mogłaby zostać
zaprojektowana efektywniej, z większa korzyścią dla najsłabiej uposażonych oraz co
najważniejsze czy na określonym nieefektywnym rozwiązaniu korzystają w pewien sposób
jakieś grupy interesów (np. biurokracja, grupy biznesowe). Te nieefektywne i powodujące
dodatkowe koszty rozwiązania realizują interes grupowy, tylko wtedy, kiedy można wykazać,
że na istnieniu tych nieefektywności korzystają pewne grupy interesu.
Przykład: Z racji fiskalnej roli państwa muszą istnieć przepisy podatkowe i sprawozdawczość
podatkowa. Jednakże na nieefektywnym prawie podatkowym, cechującym się nadmiernym
skomplikowaniem i niejasnością korzystają np. prawnicy, doradcy podatkowi i administracja
skarbowa, która zwiększa swą dyskrecjonalną władzę.
Regulacje warunków prowadzenia działalności gospodarczej, które nie spełniają żadnego z
powyższych warunków, czyli realizują interes publiczny będziemy nazywać „dobrymi
regulacjami gospodarczymi”. W przeciwnym wypadku będziemy mieli do czynienia ze
„złymi regulacjami”, realizującymi różne interesy grupowe.
Każda z ustaw zakresu „wolność gospodarcza” została oceniona z punktu widzenia
cząstkowych dwóch pytań badawczych, w skali 3, 2, 1, 0, -1,-2,-3. I tak, poszczególne
ewaluacje oznaczają:
Ocena zjawiska istnienia interesu grupowego w skali punktowej od -1 do -3 gdzie: -1
zjawisko ma słabe natężenie; -2 zjawisko ma średnie natężenie; -3 zjawisko ma duże
17
natężenie. Symetrycznie w przypadku realizacji przez daną ustawę interesu publicznego w
skali od 1 do 3. Ocena 0 będzie oznaczać wpływ neutralny.
Ocena zawężania lub rozszerzania „wolności gospodarczej” przez daną ustawę.
Jeżeli ustawa rozszerza zakres wolności gospodarczej, przyjmuję ona ocenę w skali -3 do -1,
wedle schematu:
-1. Ustawy ułatwiające konkurencję (np. zmniejszające koszty prowadzenia działalności
gospodarczej)
-2. Ustawy rozszerzające konkurencję ( np. zwiększające poziom konkurencji)
-3. Ustawy uwalniające konkurencję ( np. demonopolizacja rynków produktów lub usług)
Jeżeli ustawa zawęża zakres wolności gospodarczej, przyjmuje ona ocenę w skali od 1 do 3:
1. Ustawy utrudniające konkurencję (np. zwiększające koszty biurokratyczne firm),
2. Ustawy ograniczające konkurencję ( np. dotacje państwowe, monopol na części danego
rynku),
3. Ustawy eliminujące konkurencję ( np. monopol na całym danym rynku).
Ocena 0 oznacza wpływ neutralny.
4. Rezultaty badań
W toku naszej pracy skonstruowane zostały trzy logitowe modele ekonometryczne, które
pozwoliły na analizę zjawiska realizacji interesów grupowych przez polskie prawo. Badanie
przybliżyć miało przede wszystkim odpowiedź na pytanie jakie czynniki zwiększają a jakie
zmniejszają prawdopodobieństwo uchwalania ustaw realizujących interes publiczny i interes
grupowy, ustaw zawężających i rozszerzających wolność gospodarczą oraz ustaw tworzących
wydatki i oszczędności dla finansów publicznych.
Ponieważ badane przez nas zjawiska mają charakter jakościowy naturalnym wyborem metody
był model logitowy, w którym prawdopodobieństwo zaistnienia zjawiska, w naszym
18
przypadku prawdopodobieństwo tego, że ustawa realizować będzie interes partykularnej
grupy a nie interes publiczny, dane jest funkcją logistyczną:
 gdzie  
(1)
Do skonstruowania modeli wykorzystane zostały zebrane przez nas dane dotyczące
eksperckiej oceny 1366 ustaw, dotyczących finansów publicznych, (czyli dokonujących
redystrybucji zasobów publicznych) i wolności gospodarczej, (czyli mających wpływ na
warunki prowadzenia działalności biznesowej w Polsce), które zostały uchwalone przez Sejm
RP w latach XII 1989 2011. Każda ustawa oceniana była pod kątem realizacji interesu
publicznego lub grupowego, wpływu na wolność gospodarczą i finanse publiczne. Ponadto
powstała w ten sposób baza danych uzupełniona została o szczegółowe informacje dotyczące
przebiegu procesu legislacyjnego, takie jak podmiot występujący z inicjatywą ustawodawczą,
długość procedowania ustawy w parlamencie, czas jaki upłynął zarówno od inicjatywy jak i
od uchwalenia ustawy do wyborów parlamentarnych oraz o informacje dotyczące rządzącej w
momencie uchwalenia ustawy koalicji, jak również osobach pełniących w rządzie
eksponowane funkcje. Dodatkowo wprowadzone zostały również dane dotyczące wzrostu
gospodarczego i deficytu budżetowego, mające odzwierciedlać informacje o kondycji polskiej
gospodarki w trakcie trwania procesu legislacyjnego.
Dzięki tak rozbudowanej bazie danych mogliśmy spróbować odpowiedzieć na kilka pytań
dotyczących procesu stanowienia prawa w Polsce - Parlament czy rząd jest inicjatorem ustaw
szkodliwych dla rozwoju Polski? Czy w Polsce występuje zjawisko zabiegania o głosy
wyborcze poprzez rozdawnictwo przywilejów ograniczających swobody gospodarcze lub
niosących koszty po stronie finansów publicznych, przed wyborami? Czy sytuacja
gospodarcza wpływa na polityczne decyzje dotyczące prawodawstwa?
19
W związku z tymi pytaniami sformułowaliśmy cztery hipotezy badawcze, które poddane
zostały weryfikacji.
Po pierwsze założyliśmy, że będzie istniał związek pomiędzy sytuacją gospodarczą a
realizacją interesów grupowych, zwłaszcza w sferze finansów publicznych. Politykom
trudniej powinno przychodzić opieranie się wpływom różnych grup nacisku, kiedy stabilna
sytuacja budżetowa i wysoki wzrost pozwalają na rozdawnictwo pieniędzy i przywilejów.
Po drugie długość procedowania ustawy powinna być istotna, choć fakt ten tłumaczyć można
co najmniej na dwa sposoby. Można założyć, że długi czas procedowania ustaw sprzyja
grupom interesu np. mają więcej czasu na wywarcie wpływu, można jednak przyjąć, że
ustawy sprzeczne z interesem publicznym powinny być dłużej procedowane choćby z
powodów większych oporów w parlamencie.
Po trzecie założyliśmy, że im większa odległość dzieląca inicjatywę od wyborów tym
prawdopodobieństwo uchwalenia ustawy sprzecznej z interesem publicznym powinno spadać.
Wraz ze zbliżającymi się wyborami politycy powinni być coraz mniej odporni na pokusę
schlebienia dużym grupom wyborców.
Po czwarte wreszcie założyliśmy, że nie będzie mieć znaczenia czy to rząd czy
parlamentarzyści są inicjatorami ustawy.
W celu weryfikacji hipotez z naszej bazy danych wybranych zostało dwanaście zmiennych, w
tym trzy zależne:
(1) Ustawa realizuje interes publiczny/grupowy zmienna binarna przyjmująca wartość
1, kiedy ustawa realizuje interes grupowy, 0 kiedy realizuje interes publiczny.
(2) Wolność zmienna binarna przyjmująca wartość 1, kiedy ustawa zawęża zakres
wolności gospodarczej, 0 kiedy rozszerza zakres wolności gospodarczej.
20
(3) Finanse zmienna binarna przyjmująca wartość 1, kiedy ustawa powoduje wydatki
finansów publicznych, 0 kiedy tworzy koszty.
i dziewięć niezależnych:
(1) Lider - zmienna binarna przyjmująca wartość 1, kiedy osoba sprawująca ministra
finansów cieszyła się silną pozycją w rządzie, 0 w pozostałych przypadkach.
1
(2) Długość procedowania czas jaki upłynął od wpłynięcia projektu ustawy do laski
marszałkowskiej do momentu jej uchwalenia liczony w dniach.
(3) Deficyt budżetowy– deficyt sektora finansów publicznych jako % PKB w roku
uchwalenia ustawy.
(4) Wzrost gospodarczy stopa wzrostu PKB w roku poprzedzającym uchwalenie
ustawy.
(5) Czas od uchwalenia do wyborów czas jaki upłynął od uchwalenia ustawy do
wyborów parlamentarnych.
(6) Projekt rządowy - zmienna binarna przyjmująca wartość 1, kiedy projekt ustawy
złożony został przez rząd, 0 w pozostałych przypadkach.
1
pozycja została określona na podstawie długości sprawowania funkcji. Założyliśmy, że silną pozycją w rządzie
cieszył się minister, który nieprzerwanie utrzymał się na stanowisku przynajmniej przez połowę kadencji
parlamentarnej, a więc przez co najmniej 730 dni. Na podstawie tego kryterium jako ministrowie cieszący się
silną pozycją wybrani zostali: Leszek Balcerowicz, Grzegorz Kołodko i Jacek Rostowski.
Ilość dni na stanowisku ministra finansów
Leszek Balcerowicz*
814
Grzegorz Kołodko
345
Karol Lutkowski
65
Andrzej Raczko
371
Andrzej Olechowski
100
Mirosław Gronicki
467
Jerzy Osiatyński
472
Teresa Lubińska
68
Marek Borowski
105
Zyta Gilowska
168
Grzegorz Kołodko*
1013
Paweł Wojciechowski
20
Marek Belka
255
Stanisław Kluza
70
Leszek Balcerowicz*
951
Zyta Gilowska
350
Jarosław Bauc
446
Zyta Gilowska
67
Halina Wasilewska-Trenkner
52
Jacek Rostowski*
1507
Marek Belka
230
21
(7) Projekt poselski - zmienna binarna przyjmująca wartość 1, kiedy projekt ustawy
złożony został przez parlamentarzystów, 0 w pozostałych przypadkach.
Tabela 1 Statystyki opisowe dla zmiennych
Zmienna
Obs
Std. Dev.
Min
Max
Interes
1366
.4667515
0
1
Wolność
953
.4932507
0
1
Finanse
812
.4687095
0
1
Projekt rządowy
1357
.4804938
0
1
Projekt poselski
1357
.4883858
0
1
Wzrost
1332
.0398551
-.11
.07
Deficyt
1366
.017774
-.078
.028
Długość procedowania
1344
188.2407
1
1199
Czas od uchwalenia do
wyborów
1365
420.8243
2
1480
Lider
1365
.4998609
0
1
Źródło: Opracowanie własne.
W tabeli 2 przedstawione zostały wyniki estymacji z zastosowaniem modeli logitowych.
Sepcyfikacja (1) modelu logitowego przedstawia czynniki wpływające na realizację interesu
grupowego. Specyfikacja (2) modelu logitowego dokumentuje czynniki wpływające na
zawężanie wolności gospodarczej. Ostatnia (3) specyfikacja wskazuje naczynniki wpływające
na wydatki publiczne.
Tabela 1 Wyniki Modelu Logitowego
W specyfikacji (1) zmienna zależna przedstawia czy ustawa realizuje interes
grupowy/publiczny, (2) czy ustawa wpływa na wolność gospodarczą i (3) czynniki
wpływające na wydatki publiczne.
(1)
(2)
(3)
Rządowy
0.412*
0.215
0.122
(0.055)
(0.389)
(0.694)
Sejmowy
0.441*
0.269
0.404
(0.034)
(0.265)
(0.184)
Wzrost
7.984***
7.950***
12.89***
(0.000)
(0.000)
(0.000)
Deficyt
9.436**
9.879**
-0.675
(0.034)
(0.046)
(0.902)
Długość procedowania
-0.0004
0.0005
0.0005
(0.211)
(0.164)
(0.341)
Czas od uchwalenia do wyborów
-0.0003*
-0.0004*
-0.0005**
(0.051)
(0.051)
(0.015)
Lider
-0.778***
-1.021***
-0.635***
22
(0.000)
(0.000)
(0.000)
Stała
-0.505
0.175
0.661
(0.117)
(0.635)
(0.121)
Obs.
1307
911
779
Pseudo R2
0,05
0,07
0.082
***, **, * Istotność zmiennej na poziomie odpowiednio: 1%, 5% i 10%. W nawiasach podano
wartość prawdopodobieństwa.
Źródło: Opracowanie własne.
Z przeprowadzonych badań możemy wyciągnąć następujące wnioski odnośnie czynników
wpływających na tworzone prawo w Polsce. Po pierwsze, istotnym parametrem dla realizacji
interesu grupowego okazała się sytuacja gospodarcza kraju. Z obliczeń wynika, ze im wyższy
wzrost gospodarczy w roku poprzedzającym uchwalenie ustawy tym większe
prawdopodobieństwo realizacji interesu grupowego rok później. W specyfikacji (1) parametr
dla zmiennej wzrost gospodarczy jest dodatni i statystycznie istotny na poziomie 1%. Ta sama
zależność była również widoczna dla grupy ustaw tworzących wydatki dla finansów
publicznych i dla ograniczających wolność gospodarczą. Również specyfikacjach (2) i (3)
parametr dla zmiennej wzrost gospodarczy jest dodatni i statystycznie istotny na poziomie
1%.
Po drugie, stan finansów publicznych ma również istotny wpływ na realizację interesów
grupowych. Z przeprowadzonych obliczeń wynika, że im niższy deficyt budżetowy w danym
roku tym większe prawdopodobieństwo uchwalenia prawa niezgodnego z interesem
publicznym i rozdawania przywilejów ograniczających wolność gospodarczą. W specyfikacji
(1) i (2) parametr dla zmiennej deficyt był dodatni i statystycznie istotny na poziomie 5%. Co
ciekawe, dla ustaw tworzących wydatki publiczne zmienna ta okazała się nieistotna.
Można więc postawić ostrożny wniosek, że polski parlament nie wykorzystuje w
odpowiednim stopniu okresów dobrej koniunktury dla przeprowadzania reform finansów i
regulacji, poprawiających sytuację najgorzej uposażonych członków społeczeństwa. Wręcz
23
przeciwnie wysoki wzrost gospodarczy skłania do rozdawnictwa, które kończy się dopiero
wtedy, kiedy sytuacja gospodarcza zmusza polityków do wprowadzania niezbędnych zmian.
Po trzecie, istotny okazał się czas dzielący uchwalenie ustawy od wyborów parlamentarnych.
Im bliżej wyborów tym polski parlament jest bardziej skłonny uchwalać prawo realizujące
interesy grupowe, wydawać publiczne pieniądze i rozdawać przywileje zawężające wolność
gospodarczą.
Po czwarte, znaczenie okazała się mieć osoba lidera. Pojawienie się na stanowisku ministra
finansów osoby o silnej pozycji w rządzie zmniejsza prawdopodobieństwo uchwalania ustaw
realizujących interes grupowy, ale także ustaw wpływających negatywnie na wydatki
publiczne oraz wolność gospodarczą. Warto zwrócić uwagę, że parametr dla zmiennej
przedstawiającej lidera jest ma we wszystkich specyfikacjach znak ujemny i jest statystycznie
istotny na poziomie 1%.
Nie znaleźliśmy jednak zależności od długości procedowania ustawy. Nie znalazła więc
potwierdzenia hipoteza, że czas, który parlamentarzyści poświęcają na debatę nad ustawą ma
wpływ na jakość prawa. Nieistotne w przypadku ustaw mających wpływ na wolność
gospodarczą i finanse publiczne, okazało się również, zgodnie z naszymi założeniami, czy
inicjatorem ustawy jest rząd czy parlamentarzyści.
5. Podsumowanie
Powyższa analiza ponad 1300 ustaw uchwalonych w minionych 22 latach wpływających na
polską gospodarkę i finanse publiczne statystycznie udowodniła tezy, które do tej pory
funkcjonowały jako intuicyjne przekonania. Przykładem może b fakt istnienia
rozdawnictwa „kiełbasy wyborczej” przed wyborami, Formalnie udowodniliśmy t
powszechne przekonanie, że kolejne rządy nie wykorzystywały okresu dobrej koniunktury do
przeprowadzenia reform, wręcz przeciwnie, w takich okresach rosła liczba ustaw rozdających
grupowe przywileje. Z drugiej strony warto zauważyć, że istotny wpływ w jaki sposób
24
tworzone jest prawo istotny wpływ ma kto zajmuje w danym momencie stanowisko ministra
finansów w rządzie.
Bibliografia
Alesina, A., Perotti, R., Tavares, J., The Political Economy of Fiscal Adjustments, Brookings
Paper, Vol. 28(1), 1998, s. 197-248.
Alesina, A., The Political Economy of the Budget Surplus in the United States, w: Journal of
Economi Perspectives, nr 14, 2000, s. 3-19,
Becker, G., A Theory of Competition among Pressure Groups for Political Influence.
Quarterly Journal of Economics, Vol. 98(3), 1983, s. 371400
Boehm, F., Regulatory Capture Revisited Lessons from Economics of Corruption, ICGG
Working Paper 22, 2007.
Brennan, G., Buchanan, J.M., The Power to Tax: Analytical Foundations of a Fiscal
Constitution, Indianapolis, 2000.
De Soto, H., The Other Path, Basic Books, New York, 1989.
Drazen, A. and Eslava, M, Electoral manipulation via voter-friendly spending: theory and
evidence, NBER Working Paper 11085, 2005.
Drazen, A. The Political Business Cycle After 25 Years, NBER Macroeconomics Annual
2000, Volume 15, 2001.
Duso, T., Lobbying and Regulation in a Political Economy: Evidence from the U.S. Cellular
Industry, Public Choice, Vol. 122, 2005, s. 251-276
Hellman, J. S., Kaufmann, D., Seize the State , Seize the Day. State Capture , Corruption,
and Influence in Transition, World Bank Policy Research Working Paper No. 2444, 2000.
Hellman, J. S., Kaufmann, D., The Inequality of Influence. SSRN Electronic Journal. 2003.
Hessami, Z., Essays on the Political Economy of Public Expenditures, Konstanz, 2010.
25
Krueger, A., The political economy of the rent-seeking society, The American Economic
Review, nr 64 (3), 1974, s. 291-303
Laffont, J.-J.; Tirole, J., The Politics of Government Decision-Making: A Theory of
Regulatory Capture. Quarterly Journal of Economics, Vol. 106(4),1991, s. 1088-1127
Martimort, D., The Life Cycle of Regulatory Agencies: Dynamic Capture and Transaction
Costs. Review of Economic Studies, Vol. 66(4), 1999, s. 929-947.
Mill, J.S., Considerations on representative government, Nowy Jork, 1861.
Niskanen, W.A., Bureaucracy and representative government, Chicago, 1971.
Olson, M. The logic of collective action, Harvard University Press, 1965.
Olson, M., The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagflation, and Social
Rigidities, Yale University Press, 1982.
Olson, M., Why the transition from communism is so difficult, Eastern Economic Journal, Vol.
21(4), s. 437-461
Peltzman, S., Towards a more general theory of regulation, Journal of law and economics, nr
19, 1976, s. 211-240
Posner, R.A., Taxation by Regulation. Bell Journal of Economics and Management Science,
Vol. 2(22), 1971, s. 22-50
Raczyński, M., Pogoń za rentą a polityka regulacji, Studia z zakresu zarządzania
publicznego. Materiały z seminarium naukowego, Kraków 2001, s. 239-255
Rawls, John. Teoria Sprawiedliwości, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1994
Rogoff, K., Equilibrium political budget cycles. American Economic Review, Vol. 80, 1990,
s. 2136.
Shi, M., Svensson, J., Conditional political budget cycles. CEPR Discussion Paper No. 3352,
2002.
26
Shleifer, A., Vishny, R., Politicians and Firms. Quarterly Journal of Economics, Vol. 109 (4),
1994, s. 995-1025.
Spiller, P., Politician, Interest Groups, and Regulators: A Multiple-Principals Agency Theory
of Regulation, or ‘Let Them Be Bribed’, Journal of Law and Economics, Vol, 33,1990, s. 65-
101
Sroka, J., Dialog społeczny i stosunki przemysłowe w krajach Europy Środkowej i
Wschodniej, (w:) A. Antoszewski (red.), Systemy polityczne Europy Środkowej i Wschodniej.
Perspektywa porównawcza, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2006
Stigler, G.J., The Theory of Economic Regulation, Bell Journal of Economics, nr 2, 1971, s. 3-
21
Tullock, G. The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies, and Theft, Western Economic Journal
nr 5 (3), 1967, s. 224232
ResearchGate has not been able to resolve any citations for this publication.
Article
Full-text available
Regulation is widely considered as the key issue in reforms of public service sectors. But it has been pointed early to the problem that regulatory capture could undermine the stated aims of the reforms. This paper reviews the concept and the literature of regulatory capture under the special focus of public service sectors. Although mentioning corruption as an important mean way of capture, these theories fall short in analysing corruption in detail. The paper thus widens the concept of regulatory capture by introducing recent insights from the economics of corruption. Above all, the black box of corrupt transactions is opened, enabling thereby to understand the channels through which capture occurs. Also, the analysis is extended to different types of corrupt relationships between the actors involved in regulatory processes. By doing so, the paper detects the weak points of regulation and presents some avenues for anti-capture policy measures.
Article
• Those who have done me the honor of reading my previous writings will probably receive no strong impression of novelty from the present volume; for the principles are those to which I have been working up during the greater part of my life, and most of the practical suggestions have been anticipated by others or by myself. There is novelty, however, in the fact of bringing them together, and exhibiting them in their connection, and also, I believe, in much that is brought forward in their support. Several of the opinions, at all events, if not new, are for the present as little likely to meet with general acceptance as if they were. It seems to me, however, from various indications, and from none more than the recent debates on Reform of Parliament, that both Conservatives and Liberals (if I may continue to call them what they still call themselves) have lost confidence in the political creeds which they nominally profess, while neither side appears to have made any progress in providing itself with a better. Yet such a better doctrine must be possible; not a mere compromise, by splitting the difference between the two, but something wider than either, which, in virtue of its superior comprehensiveness, might be adopted by either Liberal or Conservative without renouncing any thing which he really feels to be valuable in his own creed. When so many feel obscurely the want of such a doctrine, and so few even flatter themselves that they have attained it, any one may, without presumption, offer what his own thoughts, and the best that he knows of those of others, are able to contribute toward its formation. (PsycINFO Database Record (c) 2012 APA, all rights reserved) • Those who have done me the honor of reading my previous writings will probably receive no strong impression of novelty from the present volume; for the principles are those to which I have been working up during the greater part of my life, and most of the practical suggestions have been anticipated by others or by myself. There is novelty, however, in the fact of bringing them together, and exhibiting them in their connection, and also, I believe, in much that is brought forward in their support. Several of the opinions, at all events, if not new, are for the present as little likely to meet with general acceptance as if they were. It seems to me, however, from various indications, and from none more than the recent debates on Reform of Parliament, that both Conservatives and Liberals (if I may continue to call them what they still call themselves) have lost confidence in the political creeds which they nominally profess, while neither side appears to have made any progress in providing itself with a better. Yet such a better doctrine must be possible; not a mere compromise, by splitting the difference between the two, but something wider than either, which, in virtue of its superior comprehensiveness, might be adopted by either Liberal or Conservative without renouncing any thing which he really feels to be valuable in his own creed. When so many feel obscurely the want of such a doctrine, and so few even flatter themselves that they have attained it, any one may, without presumption, offer what his own thoughts, and the best that he knows of those of others, are able to contribute toward its formation. (PsycINFO Database Record (c) 2012 APA, all rights reserved)