ArticlePDF Available

Abstract

In the literature on democratization the mainstream of theoretical and empirical conso- lidology uses the dichotomy autocracy versus democracy. Democracy is generally con- ceived of as 'electoral democracy'. This simple dichotomy does not allow a distinction between consolidated liberal democracies and their diminished sub-types. However, over half of all the new electoral democracies represent specific variants of diminished sub-types of democracy, which can be called defective democracies. Starting from the root concept of embedded democracies, which consists of five interdependent partial regimes (electoral regime, political rights, civil rights, horizontal accountability, effective power to govern), the article distinguishes between four diminished sub- types of defective democracy: exclusive democracy, illiberal democracy, delegative democracy and tutelary democracy. It can be shown that defective democracies are by no means necessarily transitional regimes. They tend to form stable links to their economic and societal environment and are often seen by considerable parts of the elites and the population as an adequate institutional solution to the specific problems of governing 'effectively'. As long as this equilibrium between problems, context and power lasts, defective democracies will survive for protracted periods of time.
Merkel, W., Ukotvljene i manjkave demokracije, Polit. misao, Vol XLI, (2004.), br. 3, str. 80–104
80
Izvorni znanstveni članak
321.7.01
Primljeno: 3. listopada 2004.
Ukotvljene i manjkave demokracije
*
WOLFGANG MERKEL
**
Sažetak
Istraživanja trećeg vala demokratizacije pokazala su nužnost preciznijeg dife-
renciranja oblika demokracije, budući da se definicija demokracije isključivo na
temelju pluralističkih izbora pokazala nedostatnom. Autor također smatra da ni
instrumenti kvantitativnog vrednovanja demokracija, poput posljednjih godina
vrlo popularnog Freedom House indeksa, nisu dostatni, ponajprije zato što kvanti-
fikacija nije dostatno teorijski utemeljena i sadržava važan element arbitrarnosti.
Nasuprot tome, autor izlaže svoju koncepciju ukotvljene i manjkave demokracije.
Polazeći od terminološkoga prijedloga Philippea Schmittera i sistemsko-teorij-
skog opisa unutarsistemske komunikacije Niklasa Luhmanna, funkcionalna ukot-
vljena demokracija može se definirati kao odnos međuovisnosti i uzajamne pot-
pore pet parcijalnih režima demokracije: izbornog režima, političkih sloboda, gra-
đanskih prava, horizontalne odgovornosti i stvarne moći vladanja. Osim oslonca
na tih pet parcijalnih režima, čiji je postojani međuodnos preduvjet unutarnje
ukotvljenosti demokracije, postoje i izvanjski uvjeti koji potiču demokraciju. To
su visoka razina socio-ekonomskog razvoja, integracija u demokratski orijentirane
međunarodne ekonomske i političke saveze te vitalno civilno društvo. Autor oso-
bito naglašava važnost potonjega, koje nije dio demokratskog političkog sustava
nego način organizacije nedržavne sfere djelovanja pojedinaca i grupa, za zaštitu
individualnih prava, očuvanje vladavine zakona, političku socijalizaciju te institu-
cionalizaciju javnosti kao medija demokratske samorefleksije. Na kraju se prika-
zuju glavni tipovi manjkave demokracije – ekskluzivna, domenska, neliberalna i
delegativna demokracija – te se razmatraju glavni uzroci ovih deficita.
Ključne riječi: demokracija, ukotvljena demokracija, manjkava demokracija, parcijalni
režim, izborni režim, političke slobode, građanska prava, podjela vlasti, stvarna moć
vladanja, civilno društvo
*
Prijevod rukopisa Wolfganga Merkela na engleskom jeziku pod naslovom “Embedded and defective
democracies”, koji je autor ljubazno stavio na raspolaganje našem časopisu. Engleski će izvornik biti objav-
ljen u časopisu Democratization. Glavni termini u tekstu prevode se na sljedeći način: embedded democracy
kao “ukotvljena demokracija”, a defective democracy kao “manjkava demokracija”.
**
Wolfgang Merkel, redoviti profesor politologije, direktor istraživačkog odjela “Demokratie: Strukturen,
Leistungsprofil und Herausforderungen” na Wissenschaftszentrum Berlin.
Merkel, W., Ukotvljene i manjkave demokracije, Polit. misao, Vol XLI, (2004.), br. 3, str. 80–104
81
Uvod
U 20. stoljeću demokracija je u cijelome svijetu doživjela nagli procvat. Ne postoji
povijesni presedan za treći val demokratizacije koji je započeo sredinom sedamdesetih,
padom posljednjih desničarskih diktatura u zapadnoj Europi (Portugal, Grčka, Španjol-
ska), a koji je potom osamdesetih zahvatio Latinsku Ameriku, stigao do istočne Azije,
pomeo istočnoeuropske komunističke režime i onaj u Sovjetskom Savezu, pa zapljus-
nuo i šačicu afričkih zemalja. Treći val demokratizacije ostavio je 21. stoljeću – osobito
iz dugoročne perspektive – trajnije političko naslijeđe nego što su to učinili različiti ti-
povi i ideologije totalitarne vladavine. Stoga se 20. stoljeće, osobito njegovih posljed-
njih dvadeset pet godina, mora proglasiti “stoljećem demokracije”. Podatci Freedom
Housea ili najnovijeg Bertelsmannova transformacijskog indeksa (BTI)
1
u tom pogledu
ne ostavljaju prostora ni za kakvu dvojbu – na prvi pogled.
Projekt Freedom House gradio je vlastiti uspjeh nošen tim trećim valom demokrati-
zacije. Freedom House postao je omiljenim izvorom podataka o demokratizaciji za no-
vinare, publiciste, teoretičare i politologe diljem svijeta jer putem Interneta pruža lako
dostupne podatke o svim zemljama svijeta i prijelomnim događajima u razvoju njihove
demokracije u proteklih trideset godina. Minimalni uvjet koji neka zemlja mora ispuniti
da bi je Freedom House uvrstio u svoj popis demokratskih zemalja jest postojanje tzv.
izborne demokracije. To je temelj uspješnosti statističkih podataka Freedom Housea.
No taj je pojam nedostatan i s teorijskog i normativnog stajališta jer predstavlja još uže
određenje demokracije od koncepcije poliarhije Roberta Dahla i njezinih institucional-
nih minimuma (usp. Dahl 1971.). Izborna demokracija znači da se izbor vladajuće elite
temelji na formalnom i općem pravu glasa, te da su izbori opći, slobodni i regularni. No
zapravo je teško empirijski ustanoviti što znači pravični i regularni izbori,
2
pa iako su ti
čimbenici u mnogim izbornim demokracijama sporni, Freedom House ne uzima te pri-
govore u obzir kod sastavljanja svojega podugačkog popisa zemalja. Također ne uzima
u obzir novije teorije, poput Hadeniusove (usp. Hadenius, 1992.) o značenju “demo-
kratskih izbora”. Dakle, pojam izborne demokracije teorijski je nepotpun, a analitički ne
osobito koristan. Da bi ga se moglo koristiti u konceptualno smislenim komparativnim
istraživanjima demokracijâ, treba ga raščlaniti. Na temelju podataka Freedom Housea, u
prvom se analitičkom koraku može dodatno razlikovati liberalne, poluliberalne i neli-
beralne demokracije (Karatnicky, 1999.; Diamond, 2000.). Već to jednostavno razliko-
vanje baca sjenu na blistavu sliku primjera uspješne demokratizacije na izmaku 20. sto-
ljeća.
Tablica 1 pokazuje da povelik postotak država koje Freedom House ubraja u iz-
borne demokracije nisu liberalne ustavne demokracije. Godine 2001. samo se 58,3
posto svih izbornih demokracija moglo smatrati liberalnima. No i razlikovanje između
liberalnih, poluliberalnih i neliberalnih demokracija također se temelji na teorijski nedo-
rađenom i problematičnom mjerilu demokracije. Karatnicky i Diamond služe se brojča-
nim pragovima skale ljudskih prava, jedne od dviju mjernih skala kojima se služi Free-
1
Vidi Internet: http://www.bertelsmann-transformation-index.de/.
2
Međunarodne organizacije koje kontroliraju regularnost demokratskih izbora u novim demokracijama
najčće se služe debelim pravilnicima.
Merkel, W., Ukotvljene i manjkave demokracije, Polit. misao, Vol XLI, (2004.), br. 3, str. 80–104
82
dom House (Karatnicky, 1999.: 119; Diamond, 2000.: 95). Režim koji postigne bod ili
dva na toj skali (od maksimalno sedam bodova) ubraja se u liberalne demokracije. Re-
žim koji ubilježi 2,5-3 boda ubraja se u poluliberalne demokracije, dok se sve zemlje
koje postignu više od 3,5 boda smatra neliberalnim demokracijama.
3
Freedom House ne
obrazlaže teorijski te proizvoljne pragove, a ne određuje ni pojmove liberalne i nelibe-
ralne demokracije kao koncepcijski izvedene iz temeljnog pojma liberalne demokracije
(usp. Collier/Levitsky, 1997.), što iznenađuje s obzirom na intenzivnost teorijskih ras-
prava o demokraciji. Podatci Freedom Housea dovoljni su tek za izvješća o trendovima
i za osmišljavanje početnih hipoteza, ali ne i za dubinsku komparativnu analizu na ma-
lom uzorku.
Tablica 1: Udio poluliberalnih, neliberalnih i liberalnih demokracija u ukupnom broju
izbornih demokracija (2001.)
liberalna
demokracija
poluliberalna
demokracija
neliberalna
demokracija
% ukupno % ukupno % ukupno
Cijeli svijet 58,3 70 20,8 25 20,8 25
Europa (bez postkomunističkih
država)
95,9 23 4,1 1 - -
Postkomunistička Europa i
Zajednica Nezavisnih Država
50,0 9 16,7 3 33,3 6
Afrika 28,6 6 23,8 5 47,6 10
Azija 23,1 3 38,5 5 38,5 5
Južni Pacifik 66,7 8 25,0 3 8,3 1
Južna Amerika (uključujući
Srednju Ameriku i Karibe)
63,3 19 26,7 8 10,0 3
Sjeverna Amerika 100,0 2 - - - -
Izvori: Klasifikacija i izračun prema Diamond, 1999.: 279 i d.; Freedom House, 2001.; Piano/
Puddington, 2001.: osobito 90 i d.
Postoji zlatna sredina između čisto teorijske rasprave o demokraciji ili studija sluča-
ja o pojedinim zemljama s jedne strane, i statističkog pregleda svih država na svijetu za
potrebe komparativnog istraživanja s druge. No za to je potrebna sadržajnija koncepcija
demokracije, zahtjevnijih normativnih i analitičkih mjerila nego što je ona Freedom
Housea. S normativnog bi stajališta ta koncepcija trebala obuhvatiti i nužne uvjete slo-
bodnih izbora ali i parcijalne režime političkog sustava koji jamče da su ti izbori “zna-
čajni” za demokratsku vladavinu (Hadenius, 1992.). Osim toga, morala bi uzeti u obzir i
to postoje li vertikalna i horizontalna odgovornost u razdoblju između izbora i jesu li
3
Skala od 7 bodova ide u rasponu od potpuno konsolidiranih ustavnih ‘liberalnih’ demokracija kao što je
Danska (1) do potpuno zatvorenih totalitarnih diktatura kao što je Sjeverna Koreja (7). No nije baš uvjerljivo
da 4,5 (1,0-5,5) bodova na toj skali pokriva različite tipove demokracija (liberalne, poluliberalne i neliberalne)
dok razlika između autoritarnih i totalitarnih poredaka iznosi samo 1,5 bodova (5,5-7,0).
Merkel, W., Ukotvljene i manjkave demokracije, Polit. misao, Vol XLI, (2004.), br. 3, str. 80–104
83
zajamčene demokratske norme i institucije o kojima će biti riječi kasnije u ovom ogle-
du. Funkcionalna ustavna država utemeljena na vladavini prava eksplicitna je sastavnica
te koncepcije (Böckenförde, 1991.; Habermas, 1992.: 166 i d.; Lauth, 2001.).
Analitički bi koncepcija demokracije trebala odgovoriti na sljedeća pitanja:
Koji su određujući elementi (parcijalni režimi) neke demokracije?
Kako su ti elementi uzajamno ukotvljeni normativno i funkcionalno?
Koji uvjeti izvanjske ukotvljenosti štite cjelovitost neke demokracije?
Koje su najčće manjkavosti (mladih) demokracija?
Što uzrokuje te manjkavosti?
Što se može reći o razvoju nekoga demokratskog poretka ako su dijelovi njegove de-
finicijom određene biti narušeni?
Nakon što se odgovori na ta pitanja, moći će se razmišljati o tome koje su reforme
nužne i koje pogreške valja izbjegavati kako bi se osiguralo održivo postojanje norma-
tivno zdrave demokracije u uvjetima stalne mijene unutarnjih i vanjskih okružja.
Koncepcija ukotvljene demokracije
4
Moderne demokracije složene su institucionalne strukture. Moraju se nositi sa
strukturalnim uvjetima moderne vladavine, kako na domaćem planu u kontekstu slože-
nih društava, tako i na vanjskom u kontekstu zahtjevnog okružja. Moraju razviti odre-
đene strukture kako bi mogle obnašati različite funkcije.
Koncepcija ukotvljene demokracije nadovezuje se na postavku da su stabilne ustav-
ne demokracije ukotvljene na dva načina. Interno, specifična međuovisnost/neovisnost
različitih parcijalnih režima neke demokracije osigurava njezino normativno i funkcio-
nalno postojanje. Eksterno, ti su parcijalni režimi ukotvljeni u sfere okolnosti koje omo-
gućuju demokraciju i koje je štite od vanjskih i unutarnjih potresa i destabilizirajućih
tendencija.
4
Koncepcija ukotvljene demokracije osmišljena je u sklopu istraživačkog projekta “Manjkave demokra-
cije”, što ga je financirala Njemačka znanstvena zaklada (DFG). Voditelji su bili Hans-Jürgen Puhle i autor
ovog članka. S time u vezi, osobito bih želio zahvaliti Aurelu Croissantu (Heidelberg) i Peteru Thieryju (Hei-
delberg i München).
Merkel, W., Ukotvljene i manjkave demokracije, Polit. misao, Vol XLI, (2004.), br. 3, str. 80–104
84
Slika 1: Koncepcija ukotvljene demokracije
Parcijalni režimi demokracije
Ukotvljena liberalna demokracija sadržava pet parcijalnih režima: demokratski iz-
borni režim (A), politička prava participacije (B), građanska prava (C), horizontalnu
odgovornost (D) i jamstva da je stvarna moć vladanja u rukama demokratski izabranih
predstavnika (E). Tih pet parcijalnih režima pokazuju da je naša koncepcija demokracije
šira od definicija Downsa, Huntingtona, Przeworskog pa i koncepcije poliarhije Roberta
Dahla (usp. Downs, 1957.; Huntington, 1991.; Przeworski, 1991.; Dahl, 1971.). No ta je
koncepcija “realistična” jer se temelji isključivo na institucionalnoj arhitekturi neke de-
mokracije i ne služi se izlaznim rezultatima ili ishodima kao određujućim obilježjima
ustavne demokracije. Dakle, naša je koncepcija demokracije negdje između onih Jo-
sepha Schumpetera i Hermanna Hellera (Heller, 1971.). Socijalna država, pravedna ras-
podjela ekonomskih dobara pa i “socijalna pravda”
5
mogu biti poželjni ishodi politika
5
Za raspravu o problematici i konstrukciji modernog shvaćanja pravde vidi: Rawls, 1971.; Walzer, 1998.;
Kersting, 2000.; Sen, 2000.; Merkel/ Krück, 2004.
Društveni i gospodarski preduvjeti
Civilno društvo
Izborni režim
A
Političke slobode
B
Horizontalna odgovornost
D
Stvarna moć vladanja
E
Građanska prava
C
Državnost
Merkel, W., Ukotvljene i manjkave demokracije, Polit. misao, Vol XLI, (2004.), br. 3, str. 80–104
85
demokratskih procesa odlučivanja, ali nisu njezini određujući elementi. Zadovoljava-
juće određenje demokracije mora otići dalje od pukoga demokratskog elektoralizma,
budući da samo ostala četiri parcijalna režima jamče da će biti zadovoljeni ne samo pro-
ceduralni aspekti nego i ciljevi u pozadini demokratskih izbora. Da bi demokratski iz-
bori “imali smisla”, proces odabira vladajuće elite mora biti demokratski pravičan, ali
mora postojati i institucionalno jamstvo da demokratski izabrani predstavnici vladaju u
skladu s demokratskim i ustavnim načelima u razdoblju između izbora. U tome je jed-
nostavni pojam izborne demokracije preuzak i s normativnog i s logičkog aspekta.
6
Njime se demokraciju svodi na urednu provedbu demokratskih izbora, ali ne uključuje
dovoljna institucionalna jamstva da ti izbori “nešto znače” ili da će demokratski izab-
rane elite vladati u skladu s temeljnim ustavnim načelima demokracije.
A. Izborni režim
Funkcija izbornog režima u demokraciji jest da pristup položajima javne vlasti u dr-
žavi učini ovisnima o rezultatima otvorenih, kompetitivnih izbora. Među spomenutih
pet parcijalnih režima ukotvljene demokracije, izborni režim ima središnju ulogu budući
da je on najočitiji izraz narodne suverenosti, odnosno participacije građana, kao i toga
da se njihovim pojedinačnim preferencijama pridaje jednaka važnost. Osim toga, trans-
parentna i pluralistička utakmica za središnje položaje vlasti jest ono po čemu se demo-
kracija razlikuje od autokracije. Jednaka politička prava (parcijalni režim B) minimalni
su preduvjet demokratskoga izbornog režima (redovni, slobodni, opći, ravnopravni i po-
šteni izbori) (usp. Hadenius, 1992.). Stoga dva spomenuta međuovisna parcijalna re-
žima utjelovljuju bit vertikalne odgovornosti u demokraciji (Merkel, 1999.).
Robert Dahl kaže da demokratski izborni režim ima četiri potporna elementa: opće
aktivno pravo glasa, opće pasivno pravo glasa, slobodne i poštene izbore i izabrane
predstavnike (Dahl, 1989.: 221). Izbori su sankcionirajući mehanizam koji može – pov-
remeno – poslužiti kao proces vertikalne odgovornosti. Posljedice izbora su višestruke,
budući da dolazak na položaje vlasti u državi i ostanak na njima izravno ovise o prefe-
rencijama glasača. Glasači stoga mogu učinkovito sankcionirati izabrane predstavnike.
No taj je nadzor ograničen na izbor vladajuće elite i ne utječe na način na koji se vlada
između izbora. Kontinuirana kontrola birača uglavnom se svodi na to da obzirniji politi-
čari koji žele biti ponovno izabrani usklađuju način na koji vladaju sa željama birača.
No to samo po sebi nije pouzdano jamstvo demokratske ili ustavne vladavine kao što
pokazuju primjeri mladih demokracija iz trećeg vala demokratizacije (Merkel/Puhle i
dr., 2003.). Dakle, demokratski izborni režim je nužan ali ne i dovoljan uvjet demo-
kratske vladavine.
6
Mnogi kritičari koji tvrde da su naše koncepcije ukotvljene, odnosno manjkave demokracije normativno
preuzetne, ne uviđaju logički utemeljenu, funkcionalnu komplementarnost naših pet parcijalnih režima. Nije
riječ o “savršenoj demokraciji”, kako mnogi insinuiraju, pogrešno tumačeći semantički antonim “manjka-
vosti” (sa semantičkog stajališta, “savršeno” nije suprotnost pojmu “manjkav”), nego o “funkcionalnoj ustav-
noj demokraciji”.
Merkel, W., Ukotvljene i manjkave demokracije, Polit. misao, Vol XLI, (2004.), br. 3, str. 80–104
86
B. Politička prava
Politička prava participacije preduvjet su izbora. Ona su nešto više od prava glasa:
upotpunjuju vertikalnu dimenziju demokracije i čine javnu sferu neovisnom političkom
sferom djelovanja u kojoj se razvija organizacijska i komunikacijska moć i u kojoj ko-
lektivna formulacija zahtjeva i mišljenja određuje i podržava utakmicu za položaje
vlasti. Funkcija političkih prava jest da omoguće organizirane demokratske izbore i
promiču neorganizirane pluralističke interese složenih društava. Institucionalna jezgra
političkih prava jest pravo na političku komunikaciju i organiziranje – vitalne sastavnice
potpunoga demokratskog poretka (usp. Dahl 1971. i 1989.) – utjelovljenog u neograni-
čenom važenju prava na slobodu govora i mišljenja i prava na udruživanje, prosvjede i
predstavke. Osim javnih medija, i privatni mediji trebaju imati popriličan utjecaj. Šire-
nje i dobivanje informacija i vijesti ne bi smjelo biti regulirano politički motiviranim re-
strikcijama. Nijednoj stranci koja se pridržava postupaka demokratskog ustava ne može
se odreći pravo na političko organiziranje i slobodu govora. Građani moraju imati mo-
gućnost formiranja interesnih grupa slobodno i neovisno o državi kao i mogućnost dje-
lovanja unutar tih grupa (Hadenius, 1992.).
Ta prava čine samostalnu sferu demokracije i stoga ih se može smatrati “okosni-
com” osebujnoga parcijalnog režima (Beetham, 1994.; Bollen, 1993.). Iznimno je važno
da institucionalna prava na slobode imaju za cilj mogućnost formulacije, prezentacije i
ravnopravnog uvažavanja preferencija građana (Dahl, 1971.: 2). Interna logika politič-
kih prava komunikacije i organiziranja seže onkraj koncepcije političke moći u užem
smislu. U javnoj areni, društvena i komunikacijska moć moraju imati mogućnost da
unaprijed i bez formaliziranih procesa sudjeluju u oblikovanju političkih mišljenja i
zahtjeva (Habermas, 1962. i 1992.). Takav model javnosti omogućuje potpuni razvoj
političkog i građanskog društva, što pak povećava osjetljivost državnih institucija na
interese i preferencije tog društva. S tog stajališta parcijalni režimi A i B mogu ojačati
funkcionalnu logiku demokratskih izbora samo kad su međusobno povezani jer zajedno
osiguravaju responzivnu vlast time što dopunjuju povremeni nadzor putem izbora ne-
nametljivim, ali postojanim javnim nadzorom između izbora. No ta dva parcijalna re-
žima svejedno ne mogu sami osigurati ustavne demokratske standarde responzivne i
odgovorne vlasti.
C. Gra
đanska prava
Parcijalne režime A i B treba dopuniti građanskim pravima. Građanska su prava bi-
tna za vladavinu zakona u ukotvljenoj demokraciji čak i više od institucionalizacije in-
strumenata međusobnih ograničenja i protuteža (checks and balances). U istraživanjima
o demokraciji pojam “vladavina zakona” često se rabi neujednačeno i bez teorijske pod-
loge (Nino, 1996.; Reitz, 1997.). Jednostavno rečeno: vladavina zakona jest načelo da je
država dužna djelotvorno provoditi svoje zakone i djelovati u skladu s jasno definiranim
ovlastima. Dakle, vladavina zakona shvaća se kao obuzdavanje i ograničavanje državne
moći (Elster, 1988.: osobito 2-3). Povijesno se to načelo razvilo iz jačanja nadzora nad
monarsima. Ovdje to definiramo kao funkcionalno nužnu sastavnicu demokratskog re-
žima. Srž liberalne vladavine prava leži u temeljnim ustavnim pravima. Ta prava štite
pojedinca od državne izvršne vlasti i postupaka izabranih zakonodavaca koji narušavaju
Merkel, W., Ukotvljene i manjkave demokracije, Polit. misao, Vol XLI, (2004.), br. 3, str. 80–104
87
slobodu pojedinca. Za takvo su jamstvo potrebni dodatni aspekti vladavine zakona,
primjerice neovisni sudovi. Sudovi moraju služiti kao neovisna vlast i biti ovlašteni za
sudbenu reviziju aktivnosti zakonodavnih (nadzor normi) i izvršnih (nadzor birokracije)
tijela vlasti. Sudovi služe kao ustavni čuvari zakonodavne vlasti i nadzorna tijela koja
paze da izvršna vlast djeluje u skladu sa zakonom.
7
Istodobno, vladavina zakona korisna
je kao horizontalni “potporanj” već spomenutim institucionalnim minimumima demo-
kratskih izbora i demokratske participacije.
Građanska prava kao ‘negativna’ prava na slobode u odnosu na državu vezana su i
uz pitanja dosega vlasti i polaganja prava na vlast. U ustavnoj demokraciji odluke koje
se tiču građanskih prava moraju biti izvan dosega bilo kakve većine građana ili parla-
menta; u protivnom bi se većinske demokracije mogle prometnuti u “tiraniju većine”
(Tocqueville, 1985.). Trebaju postojati prepreke kako izvršna ili zakonodavna vlast ne
bi ugnjetavale pojedince, skupine ili političku oporbu demokratskim (većinskim) odlu-
kama. Stoga su građanska prava temeljni uvjet postojanja koncepcije građanstva
(Linz/Stepan, 1996.: 10). Pojedinačna prava zaštite osiguravaju pravnu zaštitu života,
slobode i vlasništva – u trostrukom značenju Lockeova pojma vlasništva – kao i zaštitu
od nezakonitog uhićenja, progonstva, mučenja ili neovlaštenog upletanja u osobni život,
i od strane države i od strane privatnih ili protuvladinih organizacija ili pojedinačnih
aktera. Jednaka dostupnost zakonske zaštite i jednakost pred zakonom temeljna su gra-
đanska prava.
8
Ta građanska prava obuzdavaju većinske demokratske cikluse vlasti i
time pospješuju – samo naizgled proturječno – demokratizaciju demokracije. To je još
jedan aspekt koji “elektoralisti” nisu dovoljno uzeli u obzir.
9
No čak ni međuovisni i
uzajamno podržavajući parcijalni režimi demokratskih izbora (A), pluralističke slobo-
dne participacije (B) i jamstva građanskih prava (C) nisu dovoljni kao jedine ili pot-
porne sastavnice ustavne demokracije. Potrebna im je dodatna potpora drugih parcijal-
nih režima.
D. Podjela vlasti i horizontalna odgovornost
Četvrti parcijalni režim ustavnih demokracija uključuje podjelu vlasti i posljedičnu
“horizontalnu odgovornost”. Pod horizontalnom odgovornošću podrazumijevamo,
prema O’Donnellu (1994.: osobito 61), da izabrane dužnosnike nadzire mreža relativno
autonomnih institucija i da ih se može prisiliti da se pridržavaju ustavno definiranih i
zakonom dopuštenih aktivnosti. Institucionalizacijom horizontalne odgovornosti između
državnih tijela popunjava se središnji rascjep nadzora u temeljnoj demokratskoj struk-
turi, onaj koji ne pokrivaju prva tri parcijalna režima.
10
Institucije vertikalne odgovor-
7
To tvrdi, pozivajući se na Kanta, Ingeborg Maus (1994.: 298 i d.).
8
To također znači da se kulturne, etičke, jezične ili vjerske manjine ne ometa u promicanju njihove kul-
ture, jezika ili vjere te da ih se ne diskriminira pred zakonom.
9
Takva kršenja građanskih prava osobito su česta pojava u novim demokracijama (usp. Merkel/Puhle,
2003.) Pa kako nazvati takve demokracije nego “manjkavima”?
10
Te dimenzije nema u novijim istraživanjima Roberta Dahla (1989.). Dok je u Dahlovu radu Polyarchy,
objavljenom 1971. godine, takav nadzor bio uključen u popis njegovih osam institucionalnih minimalnih
preduvjeta koncepcije poliarhije, u Democracy and Its’ Critics se više ne spominje.
Merkel, W., Ukotvljene i manjkave demokracije, Polit. misao, Vol XLI, (2004.), br. 3, str. 80–104
88
nosti nadziru vladu tek povremeno, naime putem izbora i referenduma, ili “mekano”
putem javnosti. Jamstvo građanskih prava prepreka je ograničavanju individualnih slo-
boda od strane države. No građanska prava ne nude dodatne sigurnosne mjere koje
sprečavaju samoodržavanje vlasti ili njezinu zlouporabu, pojave do kojih dolazi u poli-
arhiji. Horizontalna odgovornost vlasti vezana je uz ustrojstvo vlasti. Taj pojam obu-
hvaća zakonite vladine aktivnosti obuzdane podjelom vlasti između međuovisnih i au-
tonomnih zakonodavnih, izvršnih i sudbenih tijela. Jamstvo institucionalne horizontalne
autonomije u ustavnoj državi stoga ne podrazumijeva da su te tri grane strogo odvojene,
nego da se uzajamno kontroliraju, te da nijedna nije dominantna i da se ne upleće u us-
tavno određenu matičnu sferu ostalih dviju.
Uz pomoć horizontalne odgovornosti, responzivnost i odgovornost vlade ne osigu-
rava se tek povremeno izborima nego trajno ustavnim ovlastima koje se uzajamno ogra-
ničavaju i uravnotežuju. Djelovanje izvršne vlasti posebice se ograničava (Beetham/
Boyle, 1995.: 66 i d.), što iziskuje neovisno i djelotvorno sudstvo koje može provesti
sudbenu reviziju izvršnih i zakonodavnih akata (Maravall, 2003.). Sporno je pitanje je
li, ili koliko podjela vlasti između izvršne i zakonodavne zaista jest dio vladavine za-
kona i demokracije. Na to se pitanje, barem, u (doduše različitim) američkim i njemač-
kim tradicijama najčće odgovara potvrdno, iako se više ističe nužno funkcionalno sta-
panje ovlasti. To je primjetljivije u parlamentarnim sustavima, gdje je podjela ovlasti
između izvršne i zakonodavne vlasti uglavnom zamijenjena dualizmom vlade i oporbe
(Beyme, 1999.). U predsjedničkim sustavima, u kojima izvršna i zakonodavna vlast sebi
zasebno osiguravaju legitimitet izborima, takva je odvojenost očitija.
E. Stvarna moć vladanja
Peti i posljednji parcijalni režim ističe nužnost da izabrani dužnosnici doista i vla-
daju. Mjerilo stvarne moći vladanja odnosi se na obilježje koje bi se u starim demokra-
cijama moglo smatrati podrazumijevajućim, ali koje se ne može uzeti zdravo za gotovo
u novim demokracijama (Schmitter/Karl, 1991.: osobito 81; Collier/Levitsky, 1997.:
osobito 442 i d.). To mjerilo onemogućuje izvanustavnim akterima koji nisu podvrgnuti
demokratskoj odgovornosti – primjerice vojsci ili drugim utjecajnim akterima – da
imaju posljednju riječ u donošenju odluka u stanovitim domenama politika. To se pose-
bice odnosi na tzv. rezervirane domene politika, područja u kojima vlada i skupština
nemaju dovoljno utjecaja na odlučivanje, te na problem nedovoljnog nadzora nad voj-
skom i policijom (Morlino, 1998.: 71 i d.). Iznimno je važno za koncepciju ukotvljene
demokracije da je stvarna moć
vladanja u rukama demokratski izabranih predstavnika.
To postaje jasno u analizi mnogih mladih demokracija u Latinskoj Americi, te u istoč-
noj, južnoj i jugoistočnoj Aziji, gdje vojni aparat još uživa autonomne povlastice u vanj-
skoj i nacionalnoj sigurnosnoj politici koje su nespojive sa “smislenim” demokratskim
izborima.
No rezervirane domene politike trebalo bi strogo odvojiti od takvih političkih sadr-
žaja koje se ustavnim konsenzusom mora izuzeti iz područja važenja odluka koje se do-
nose (jednostavnom) demokratskom većinom, bilo u tu svrhu da se osigura trajno po-
stojanje same demokracije (primjerice, ustavni sud) ili da se nekim tijelima da veća au-
tonomija (primjerice središnjoj banci). Kako je već pokazano, tijela kao što je ustavni
Merkel, W., Ukotvljene i manjkave demokracije, Polit. misao, Vol XLI, (2004.), br. 3, str. 80–104
89
sud legitimne su sastavnice institucionalnog aranžmana neke demokratske države. No u
slučaju središnje banke vrijedi argument o načelno mogućem ponovnom ukidanju po-
sebnog statusa. Zasad se u etabliranim demokracijama (npr. u članicama EU-a) ne
primjećuje tendencija ponovnog ograničavanja autonomije središnjih banaka. No takvo
ukidanje ovlasti nije ni nezamislivo, a niti izvan dosega političkih procesa, i središnje ih
banke ne bi mogle spriječiti. No postoji jasna iznimka u odnosu na to: moć kojom ras-
polažu veto-akteri, a koja je često osiguravala njihov povlašteni položaj u tranziciji iz
autoritarnih u demokratske režime, i koji su sebi osigurali povlastice putem samoovlaš-
ćivanja. To nisu primjeri demokratskog delegiranja moći i ovlasti, kao što je to slučaj
kad je riječ o nekoj središnjoj banci ili agenciji za nadzor i praćenje rada kartela, nego
su to slučajevi prisvajanja vlasti na štetu demokratskih institucija.
Tablica 2 ponovno prikazuje pet parcijalnih režima i njihove najvažnije elemente. U
znanstvenim se analizama te elemente može dodano razraditi u mjerila provjere radi
preciznije analize stanja nekoga demokratskog poretka ili usporedbe pojedinih demo-
kratskih država (Merkel/Puhle, 2003.).
Tablica 2: Dimenzije, parcijalni režimi i mjerila ukotvljene demokracije
I. Dimenzija vertikalne legitimnosti
A. Izborni režim
(1) Izabrani predstavnici
(2) Inkluzivnost
(3) Pravo na kandidaturu
(4) Propisno organizirani, slobodni i pošteni izbori
B. Politička prava
(5) Sloboda tiska
(6) Sloboda udruživanja
II. Dimenzija liberalnog konstitucionalizma i vladavine zakona
C. Građanska prava
(7) Sloboda pojedinaca od kršenja njihovih prava od strane države ili pri-
vatnih aktera
(8) Jednakost pred zakonom
D. Horizontalna odgovornost
(9) Horizontalna podjela vlasti
III. Dimenzija djelotvorne kontrole dnevnog reda
E. Stvarna moć vladanja
(10) Izabrani dužnosnici sa stvarnim pravom vladanja
Unutarnja ukotvljenost
Opisani parcijalni režimi mogu djelotvorno funkcionirati samo u nekom demokrat-
skom poretku ako su uzajamno ukotvljeni. Uzajamna ukotvljenost podrazumijeva da je-
dan parcijalni režim ili njih nekoliko olakšavaju funkcioniranje nekoga drugog parcijal-
nog režima npr. parcijalni režimi B (politička prava) i C (građanska prava) podupiru
parcijalni režim A (demokratski izbori). Također, neki parcijalni režimi onemogućuju
Merkel, W., Ukotvljene i manjkave demokracije, Polit. misao, Vol XLI, (2004.), br. 3, str. 80–104
90
političkim akterima da zadiru u funkcionalne sfere nekoga drugog režima, npr. parci-
jalni režimi C, D i E. Funkcionalna i normativna međuovisnost i neovisnost obilježje su
“komunikacijskog koda” (Luhmann, 1984.) između spomenutih pet parcijalnih režima.
Njihova je ravnoteža krhka i varira od jednoga demokratskog poretka do drugog.
Stoga demokraciju smatramo kompleksom međuovisnih i neovisnih parcijalnih re-
žima.
11
Različiti parcijalni režimi organizirani su tako da osiguravaju konzistentna pra-
vila za potencijalno sukobljene izvore moći u nekom demokratskom sustavu. Ta konzi-
stentnost mora jamčiti funkcionalnu međuovisnost kao i neovisnost parcijalnih režima
kako bi se osiguralo legitimnu i djelotvornu vladavinu podvrgnutu vertikalnoj i hori-
zontalnoj odgovornosti. Demokracija se može rastaviti na pet parcijalnih režima, no oni
su povezani. Ta ukotvljenost čuva funkcionalnu logiku svakoga parcijalnog režima, ali
se istodobno onemogućuje da jedan parcijalni režim zadire u druge parcijalne režime.
Time se sprečava da neki od tih režima postane dominantnim i smanjuje se napetost iz-
među načela političke jednakosti, slobode i kontrole. Ta uzajamna ukotvljenost različi-
tih institucija demokracije u mrežu institucionalnih parcijalnih režima jamstvo je vitalne
i žilave demokracije.
Takvo razlikovanje parcijalnih režima jasno pokazuje da je s normativnog stajališta
koncepcija ukotvljene demokracije šira od pojma izborne demokracije. Podjela na par-
cijalne režime ima velikih analitičkih prednosti. Ponajprije, omogućuje se precizno
utvrđivanje lokacije manjkavosti u nekoj demokraciji. Potom, skup manjkavosti unutar
neke demokracije može se izlučiti u komparativnim studijama. Konačno, omogućuje se
sustavna analiza toga kako se manjkavosti u jednom parcijalnom režimu nepovoljno
odražavaju na druge parcijalne režime i time polako podrivaju funkcioniranje demokra-
cije u nekoj zemlji te omogućuju postupnu uspostavu autokracije unatoč periodičnim
pluralističkim izborima.
Vanjska ukotvljenost
Svaka demokracija kao cjelina ukotvljena je u okružje koje obuhvaća, omogućuje i
stabilizira taj demokratski režim. Narušavanje tog okružja često uzrokuje ili izolirane
manjkavosti ili destabiliziranje same demokracije. Krugovi u koje je demokracija izvana
ukotvljena predstavljaju uvjete mogućnosti i nemogućnosti koji jačaju ili umanjuju
kvalitetu neke liberalne demokracije, ali nisu određujuće sastavnice samoga demokrat-
skog režima. Najvažniji od tih krugova vanjske ukotvljenosti su društveno-ekonomski
kontekst, građansko društvo i međunarodna integriranost (vidi Sliku 1).
11
Usp. Schmitter, 1997. Dugujemo ovaj pojam Philippeu Schmitteru (ibid., str. 243), koji je uveo
koncepciju parcijalnih režima kako bi diferencirao različite tipove demokracije. No mi smatramo da se ti
parcijalni režimi odnose na osnovne parametre vlasti koje se u svim demokracijama mora regulirati.
Funkcionalno, ova se koncepcija u većoj mjeri oslanja na sistemsko-teorijske ideje Niklasa Luhmanna, koji u
opisu ekološke komunikacije parcijalnih režima čvršće ili labavije povezuje međuovisnost i neovisnost.
Merkel, W., Ukotvljene i manjkave demokracije, Polit. misao, Vol XLI, (2004.), br. 3, str. 80–104
91
Društveno-ekonomski kontekst
Lipset je sažeto formulirao locus classicus korelacije između razine društveno-eko-
nomskog razvoja nekog društva i njegove sposobnosti održavanja demokratskog po-
retka: “Što je neka nacija bogatija, to su veći izgledi da će uspjeti održati demokra-
ciju”(Lipset, 1959.; Lipset, 1981.: 31). U proteklih 40 godina veza između gospodarske
razvijenosti i sposobnosti održavanja demokracije opetovano je potkrijepljena i poka-
zala se iznimno postojanom.
12
Iako se povremeno s pravom kritizira nepreciznost tih
pokazatelja (BNP per capita; izborna demokracija), važnost razvijenog i naprednoga
gospodarstva za konsolidaciju demokracije ostaje nedvojbenom – uz dvije ograde. Naj-
prije, razvijeno i napredno gospodarstvo nije condicio sine qua non demokratskog po-
retka niti je na temelju gospodarskog razvoja moguće predvidjeti pragove
(Przeworski/Limongi, 1997.) i razine ekonomske tranzicije (Huntington, 1991.) u vezi s
izgledima ili ireverzibilnošću demokratizacije. Osim toga, Lipsetova postavka “boga-
tija… ne može se automatski proširiti “naviše” kako ta pogodbena rečenica daje naslu-
titi. Godine 2003., imućna Amerika za mandata predsjednika Georgea W. Busha nije
bila ni demokratičnija niti je više poštovala vladavinu zakona nego 1976. za mandata
predsjednika Jimmyja Cartera, niti se može reći da je njezina današnja demokracija
(BNP per capita 2001.: 36.000 dolara) kvalitetnija od finske (BNP per capita 2001.:
26.000 dolara).
13
U skupini zemalja članica Organizacije za gospodarsku suradnju i raz-
voj (OECD) Lipsetov uzročno-posljedični odnos gubi smisao.
Ovdje valja spomenuti još jednu vezu: nejednakost. Ako neravnopravna raspodjela
ekonomskih resursa ne stvara samo veliku razliku između prihoda i bogatstva građana
nego i konzistentno potiskuje određeni dio populacije ispod granice siromaštva, nega-
tivno će se odraziti na demokraciju. To se ne odnosi samo na zemlje čiji gospodarski ra-
zvoj tek počinje ili na zemlje trećeg svijeta (Guillermo O’Donnell je dobro zapazio da
siromašne populacije tih zemalja spadaju u kategoriju građanstva niskog intenziteta
14
)
nego i na najbogatiju demokraciju na svijetu, odnosno Sjedinjene Države, gdje je deve-
desetih udio populacije siromašnih iznosio 18 posto (Merkel/Krück, 2004.). To znači da
je za gotovo petinu američkih građana mogućnost političke participacije uvelike uma-
njena samo zbog neobrazovanosti.
15
O’Donnellova dijagnoza građanstva niskog intenzi-
teta za spomenutu populaciju američkih građana ovdje vrijedi kao i objašnjenja socijal-
demokracije Hermanna Hellera (1971.) koja ističu potrebu za postojanjem razmjerno
homogene ekonomske baze građana jer im to omogućuje ravnopravno sudjelovanje u
12
Usp. među ostalim: Cutright, 1963.; Dahl, 1971.; Vanhanen, 1984.; Vanhanen, 1989.; Lipset, 1993.;
Welzel, 2002.; Przeworski/Limongi, 1997.
13
Nepoštovanje vladavine zakona i kršenje ljudskih prava od strane SAD-a nakon 11. rujna 2001.
upućuje na suprotno.
14
Usp. O’Donnell, 1998.
15
Američka istraživanja demokracije koja rabe načela Freedom Housea zanemaruju vezu između
siromaštva i građanstva niskog intenziteta. I dok se Njemačku osuđivalo zbog toga što je njezina obavještajna
služba nadzirala sumnjivu kvazi-religioznu sektu kao što su scijentolozi, to što gotovo 20 posto američkih
građana (mahom Afroamerikanaca) zbog siromaštva ne mogu ostvariti svoja građanska i politička prava
potpuno se zanemaruje.
Merkel, W., Ukotvljene i manjkave demokracije, Polit. misao, Vol XLI, (2004.), br. 3, str. 80–104
92
demokratskom procesu. Tek kad su građani sigurni i obrazovani zbog svojeg razmjerno
visokoga društveno-ekonomskog statusa, moći će formirati samostalna mišljenja kao
citoyens. Načelo političke jednakosti neumitno je vezano uz demokratsko načelo. To se
načelo krši kad se stvarna politička jednakost više ne može održavati zbog ekstremne
društveno-ekonomske nejednakosti. Mnogi pokazatelji političke participacije i jedna-
kosti upućuju na to da siromaštvo, kao ekstremni oblik nejednakosti, ometa siromašne u
korištenju njihovih građanskih i političkih prava. U tom pogledu i samo u tom pogledu,
politički argumenti o raspodjeli bogatstva važni su za političku kvalitetu neke demo-
kratske države.
Ukratko: Razvijeno gospodarstvo, sprečavanje siromaštva, pluralizacija društvenog
ustroja i pravična raspodjela materijalnih i kognitivnih resursa društva stvaraju štit za
demokraciju i mahom povećavaju kvalitetu demokracije na područjima vladavine za-
kona i participacije. I obratno, nerazvijeno gospodarstvo i nagle negativne gospodarske
promjene ugrožavaju stabilnost i kvalitetu nekoga liberalnog demokratskog sustava.
Građansko društvo
Postavka da razvijeno građansko društvo pospješuje demokraciju ima dugu tradiciju
koja se temelji na važnim postavkama nekadašnjih filozofa kao što su John Locke,
Charles de Montesquieu i Alexis de Tocqueville, kao i današnjih mislilaca kao što su
Ralf Dahrendorf, John Keane i Jürgen Habermas. Slijedi kratki opis četiriju najvažnijih
postavki.
Zaštita od proizvoljne državne vlasti: lockeovska funkcija
Liberalna tradicija koja izvire iz djela Johna Lockea uglavnom ističe važnost neovi-
sne socijetalne sfere u odnosu na državu. Locke je društvo zamislio (a Adam Smith kas-
nije tu ideju razradio) kao sferu izvan političkog prostora. Ljudi su nositelji prirodnih
prava i čine zajednicu u kojoj se društveni život može razvijati. U najboljem slučaju tu
predpolitičku ili apolitičku sferu država osigurava i podupire, ali je državna vlast nikad
ne bi smjela voditi (Taylor, 1993.: osobito 130). S tog stajališta, središnje su zadaće
građanskog društva zaštita pojedinačne autonomije, unapređenje pojedinačnih prirodnih
prava te zaštita pojedina
čnog vlasništva. Dakle, najvažnija funkcija građanskog društva
jest osiguranje negativnih prava na slobodu, što znači zaštitu pojedinačne slobode od
upletanja države. Građansko je društvo pojedinčev prostor zaštićen od države (vidi i
Held, 1996.).
Ravnoteža između državne vlasti i građanskoga društva: montesquieuovska funkcija
Montesquieu je ublažio oštru suprotnost između države i društva. U njegovu slože-
nom modelu podjele vlasti i uzajamno regulirajućih vlasti opisao je ravnotežu između
središnje političke vlasti i socijetalnih mreža “corps intermédiaire”. Funkcija “vlada-
vine zakona” i ograničavanja vlasti jest ograničiti i obuzdati snažnu (monarhijsku) sre-
dišnju vlast. No Montesquieu je tvrdio da zakon gubi moć vladanja kad više ne uživa
Merkel, W., Ukotvljene i manjkave demokracije, Polit. misao, Vol XLI, (2004.), br. 3, str. 80–104
93
potporu neovisnih i pravno zaštićenih tijela. Ti “corps intermédiaire” su “amfibijski”
organi koji postoje unutar i izvan političkog ustroja te povezuju socijetalne i državne
sfere (Montesquieu, 1838.: 280). Montesquieu se oslanjao na institucije i organizacije i
nije ponajprije vjerovao u “vrline” kao što je to bio slučaj s filozofima drevnog polisa ili
s postmodernim komunitarcima.
Škola demokracije: tocquevilleovska funkcija
Alexis de Tocqueville smatrao je koncepciju “slobodnih asocijacija” važnim jam-
stvom slobodne zajednice (Tocqueville, 1985.). Prema njegovu mišljenju, asocijacije u
sklopu građanskog društva funkcioniraju kao “škole demokracije” u kojima se građani
uče demokratskom mišljenju i građanskom ponašanju i navikavaju se na njih kao na dio
svoje svakodnevice. Da bi te asocijacije doista bile mjesta samovladavine, ne smiju biti
prevelike, ali trebaju biti brojne. Trebale bi postojati na svim razinama političkog susta-
va, budući da bi sloboda i demokracija bile ugrožene na nacionalnoj razini kad bi se
broj lokalnih asocijacija smanjio. Građanske asocijacije služe kao temelj i utjelovljenje
građanskih vrlina kao što su tolerancija, uzajamno prihvaćanje, poštenje, pouzdanost,
povjerenje i građanska hrabrost. Time akumuliraju društveni kapital (pojam koji je 150
godina poslije skovao Amerikanac Robert Putnam),
16
bez kojeg demokracije ne mogu ni
nastati niti se konsolidirati na dulje staze. S tocquevilleovskog stajališta građansko dru-
štvo stavlja normativni i participacijski potencijal na raspolaganje demokratskom po-
retku što služi kao imunizacija slobode protiv autoritarnih iskušenja države i ograničava
tiranske ambicije socijetalnih većina.
Javna sfera: habermasovska funkcija
rgen Habermas tvrdi da građansko društvo širi područje artikulacije i agregacije
interesa uspostavom “predinstitucionalne” javne sfere kritičkog diskursa. U njoj se dru-
štveno-ekonomski nepovlaštenim interesima koje je teško politički organizirati pruža
mogućnost da se očituju u otvorenoj javnoj areni. Putem oblika participacije o kojima
građani sami odlučuju, ti bi interesi trebali utjecati na dnevni red politika s onu stranu
političke vlasti i poslovnih interesa. Da bi se mišljenja interesnih grupa doista demo-
kratski formulirala, i stranke i parlamenti “su upućeni na dotok neformalnih javnih
mnijenja” koja se jedino mogu “oblikovati u strukturama političke javnosti koja nije
prožeta moću.” (Habermas, 1992.: 374). Spontano nastale organizacije i pokreti čine je-
zgru takvoga responzivnog građanskog društva. Oni “nalaze, apsorbiraju, sažimaju i
prebacuju” javne probleme “u političku arenu poput zvučnika” (Habermas, 1992.: 443).
Četiri spomenuta aspekta građanskog društva štite pojedinca od proizvoljnog dje-
lovanja državne vlasti (Locke), pospješuju vladavinu zakona i ravnotežu vlasti (Montes-
quieu), obrazuju građane i regrutiraju političke elite (Tocqueville), te institucionaliziraju
javnost kao medij demokratske samorefleksije (Habermas). Ako građansko društvo is-
punjava te funkcije, ono potiče i omogućuje ograničenja vlasti, odgovornost, socijetalnu
16
Usp. Putnam, 1993.: 163; Putnam, 2000. i 2003.
Merkel, W., Ukotvljene i manjkave demokracije, Polit. misao, Vol XLI, (2004.), br. 3, str. 80–104
94
uključenost, toleranciju, pravednost, povjerenje, suradnju a često i djelotvorno provođe-
nje usvojenih političkih programa. Stoga građansko društvo ne samo što pospješuje de-
mokratizaciju, pacifikaciju i samoorganizaciju društva, nego i kontrolira, demokratizira
i osigurava potporu državi, čime je čini još demokratskijom i djelotvornijom. U strogom
smislu građansko društvo ne pripada definirajućoj jezgri ustavne demokracije. Ono se
nalazi izvan nje i stoga se može smatrati da je ona izvana ukotvljena u nj. No funkcije
građanskog društva umnogome utječu na održivost demokratskih ustavnih institucija.
Međunarodna i regionalna integracija
Integracija u međunarodne, osobito regionalne gospodarske ili političke demokrat-
ske organizacije odražava se na stabilnost i kvalitetu demokracije. Ni vojna savezništva
ni vanjskopolitičke sigurnosne strukture ne mogu postići isti demokratski učinak, iako u
njima prevladavaju demokratske države (npr. NATO). Primjeri Portugala (do 1974.) ili
Turske pokazuju da i autoritarne države i manjkave demokracije koje krše građanska i
ljudska prava mogu opstati u takvim savezništvima, budući da je njihovo unutarnje us-
trojstvo podređeno osobitoj svrsi vanjskopolitičke sigurnosti.
Povijesno gledano, Europska Unija (EU) i organizacije koje su joj prethodile poka-
zale su se najuspješnijima u međunarodnom ukotvljavanju demokracija. Rano priključi-
vanje Njemačke i Italije ECSC-u (Europskoj zajednici za ugljen i čelik) 1951. godine te
učlanjivanje postautoritarnih režima Grčke, Španjolske i Portugala osamdesetih stabili-
ziralo je te mlade demokracije, upravo kao što je ubrzalo i punu demokratizaciju novih
istočnoeuropskih članica EU-a. Povezivanjem članstva u EU s visokim standardima us-
tavnih jamstava i demokratskih prava u zemljama-pristupnicama rezultiralo je vrlo sna-
žnim poticajem gospodarskim i demokratskim reformama u tim zemljama. Takva gos-
podarska i institucionalna ukotvljenost u interese i vrijednosti koji se temelje na zajed-
ništvu umnogome će stabilizirati deset novih članica EU-a iz srednje i istočne Europe
primljenih 2004. godine. Kombinacija zajednice usmjerene na tržišnu ekonomiju ute-
meljenu na zajedničkim interesima i demokratskim vrijednostima čini EU jedinstvenim
modelom u svijetu. Ni azijski ASEAN, ni južnoameri
čki MERCOSUR, ni NATO nisu
imali usporediv učinak jer nisu privrženi načelu demokratskih vrijednosti na isti način.
Primanje u Ujedinjene narode i njihove podorganizacije pokazalo se nevažnim za uspo-
stavu i stabilizaciju demokracije i vladavinu zakona.
Što je ta vanjska ukotvljenost demokracije dublja, konsolidiranija i čvršća, to će
nacionalni parcijalni režimi teže podleći vanjskim prijetnjama. Što je međuovisnost par-
cijalnih režima jače institucionalizirana, to je jača suradnja između glavnih nositelja tih
režima. Također, što je veća prihvaćenost i uvažavanje međuovisnosti, to je cijeli režim
demokratskiji. Vrijedi i obratno: što je slabija vanjska ukotvljenost, a uvažavanje i su-
radnja aktera parcijalnih režima slabiji, to je veća vjerojatnost da će režim biti manjkava
demokracija.
Merkel, W., Ukotvljene i manjkave demokracije, Polit. misao, Vol XLI, (2004.), br. 3, str. 80–104
95
Manjkave demokracije: tipovi, manjkavosti, uzroci
Ako se neki od parcijalnih režima ukotvljene demokracije naruši tako da promijeni
cijelu logiku ustavne demokracije, više se ne može govoriti o netaknutoj ukotvljenoj
demokraciji. Ovisno o tome koji je parcijalni režim neke ukotvljene demokracije okr-
njen, dobijemo određeni tip manjkave demokracije. S tog stajališta manjkave su demo-
kracije one u kojima parcijalni režimi više nisu uzajamno ukotvljeni, što povlači za so-
bom poremećaj logike ustavne demokracije.
Manjkave demokracije nisu nužno prijelazni režimi koji se razviju ili u demokratske
ili u autokratske režime kako bi se iznova uspostavila ravnoteža sustava. Ovisno o svo-
joj političkoj moći te o društvenoj, gospodarskoj i kulturnoj ukotvljenosti, mogu dugo
potrajati, primjerice kad se stanovite manjkavosti produbljuju i kroz političku vlast i
kroz društveno-ekonomske/društveno-kulturne kontekste, te kad se razvijaju u sklopu
uzajamno pospješujućeg suživota okružja i parcijalnih režima. Mnoge su takve (manj-
kave) demokracije nastale na istočnom rubu istočne Europe, u istočnoj Aziji i u Latin-
skoj Americi (Merkel/Puhle i dr., 2003.).
Tipovi manjkave demokracije
Razlikujemo četiri tipa manjkave demokracije: ekskluzivnu demokraciju, domensku
demokraciju, neliberalnu demokraciju i delegativnu demokraciju (Merkel/Puhle i dr.,
2003.).
Ekskluzivna demokracija: Narodna suverenost temeljni je pojam demokracije i stoga
se mora zajamčiti općim biračkim pravom i njegovom pravičnom provedbom. To nije
slučaj ako je jednom ili više segmenata odraslih građana uskraćeno univerzalno građan-
sko pravo glasa.
Domenska demokracija: Ako “veto-akteri” – poput vojske, gerilaca, milicija, podu-
zetnika, zemljoposjednika ili multinacionalnih korporacija – preotmu neke političke
domene iz ruku demokratski izabranih predstavnika, nastaje domenska demokracija. Do
stvaranja takvih političkih domena može doći ustavnim ili izvanustavnim putem. Iako je
potonje pogubnije po ustavnu demokraciju, i prvi slučaj također predstavlja tip manj-
kave demokracije. Domenska je demokracija regionalno specifičan tip koji se pojavljuje
u Latinskoj Americi i jugoistočnoj Aziji, gdje vojska često preuzima političku (veto)
ulogu. U istočnoj Europi i srednjoj Aziji domenske su demokracije rijetke.
Neliberalna demokracija: U intaktnim demokracijama legitimni su predstavnici ve-
zani ustavnim načelima. U neliberalnoj demokraciji, zbog njezine nepotpune i okrnjene
ustavne države, izvršni i zakonodavni nadzor nad državom ograničava sudbenu vlast.
Osim toga, ustavne norme slabo ograničavaju vladine aktivnosti, a građanska su prava
ili djelomice suspendirana ili nepostojeća. U neliberalnim je demokracijama načelo vla-
davine zakona okrnjeno, što se nepovoljno odražava na jezgru liberalnog samorazumi-
jevanja, naime, jednaku slobodu svih pojedinaca. To je najčći tip “manjkave demo-
kracije”, a može se naći širom svijeta.
Merkel, W., Ukotvljene i manjkave demokracije, Polit. misao, Vol XLI, (2004.), br. 3, str. 80–104
96
Delegativna demokracija: U delegativnoj demokraciji zakonodavna i sudbena vlast
imaju tek ograničeni nadzor nad izvršnom vlašću. Vladine aktivnosti malokad su uskla-
đene s ustavnim normama, a poremećeni su instrumenti ograničenja i protuteža potrebni
aktivnim demokracijama kako bi održale uravnoteženu političku zastupljenost. Vlade,
najčće pod vodstvom karizmatičnih predsjednika, zaobilaze skupštinu, utječu na sud-
stvo, krše načelo legalnosti, podrivaju instrumente ograničavanja i protuteže, i jedno-
strano remete ravnotežu moći tako da prevagne na stranu (predsjedničke) izvršne vla-
sti.
17
U Tablici 3 prikazana je regionalna raspodjela manjkavih demokracija i njezinih
podtipova.
Tablica 3: Autoritarni režimi trećeg vala, manjkave i liberalne demokracije u Aziji,
Latinskoj Americi i Istočnoj Europi (2002.)
Manjkave demokracije
Autoritarni
režim
Ekskluzivna
demokracija
Neliberalna
demokracija
Delegativna
demokracija
Pokroviteljska
demokracija
Liberalna
demokracija
Latinska Amerika
Brazil
Gvatemala
Brazil
Bolivija
Gvatemala
El Salvador
Honduras
Meksiko
Nikaragva
Panama
Paragvaj
Peru
Argentina
Čile
Ekvador
Urugvaj
Istočna Europa
Bjelorusija Latvija Albanija
Bugarska
Hrvatska
Makedonija
Moldova
Rumunjska
Rusija
Ukrajina
Estonija
Poljska
Litva
Slovačka
Slovenija
Češka
Mađarska
Azija
Kambodža
Pakistan
Tajland Tajland
Filipini
Bangladeš
Nepal
Južna Koreja Indonezija Tajvan
17
Ovakvo shvaćanje pojma “delegativne demokracije” blisko je određenju Guillerma O’Donnella u
njegovu istoimenom tekstu (O’Donnell, 1994.).
Merkel, W., Ukotvljene i manjkave demokracije, Polit. misao, Vol XLI, (2004.), br. 3, str. 80–104
97
Uočljivi su sljedeći trendovi u novim demokracijama deset (u istočnoj Europi) ili dva-
deset godina (u Latinskoj Americi i istočnoj Aziji) nakon njihova prelaska na (izborne)
demokracije:
Manjkave demokracije prevladavaju u svim trima tranzicijskim regijama. Od godine
2001. čine 72,5 posto od 40 novih demokracija. Liberalne demokracije (22,5 posto)
čine manjinu, a koncentrirane su u srednjoj i istočnoj Europi. Regresija u čistokrvnu
autokraciju dogodila se samo u tri zemlje: u Peruu (1997.-2000.), Pakistanu i Bjelo-
rusiji. No ne postoje naznake povratnoga autokratskog vala. Manjkave demokracije
nisu prolazna pojava; naprotiv, pokazale su se razmjerno trajnim sustavima političke
vlasti.
Neliberalna je demokracija najčći podtip manjkave demokracije. Od ukupno 29
manjkavih demokracija, 22 režima spadaju u taj podtip, dok postoje samo 4 odnosno
2 slučaja ekskluzivne demokracije. Čini se da je ekskluzivnoj demokraciji odzvonilo
jer je neskriveno isključivanje većih dijelova populacije iz političke participacije sve
rjeđa pojava. No ekskluzivnost nije iskorijenjena već samo prikrivena u obliku neli-
beralne diskriminacije (uglavnom etničkih) manjina. Došlo je i do naglog pada i
broja domenskih demokracija, iako je u tim slučajevima, primjerice u nekim istoč-
noazijskim zemljama, vojska “okupirala” područje nacionalne sigurnosti u razdob-
ljima dubokih kriza. Smanjio se i broj delegativnih demokracija. Dakle, delegativna
se demokracija može razviti iz neliberalne demokracije ako karizmatični vođe zlo-
rabe odredbe o kriznim i izvanrednim stanjima kako bi povećali svoju političku
moć.
U manjkavim demokracijama najčće su narušeni parcijalni režimi C (građanska
prava) i D (podjela vlasti/horizontalna odgovornost). Za razliku od evolucijskog
procesa demokratizacije zapadnog svijeta u 19. stoljeću, čini se da mlade demokra-
cije trećeg vala imaju više problema u uspostavi ustavnih jamstava i vladavine za-
kona nego u institucionalizaciji općih i slobodnih izbora. No izbori gube dio svojega
demokratskog zna
čenja kad liberalna prava slobode i instrumenti ograničavanja i
protuteže imaju ozbiljnih nedostataka. To neprimjereno ograničava javnu arenu slo-
bode mišljenja i političke participacije, pa formalno ispravni izbori izgube svoje de-
mokratsko značenje kad izabrani predstavnici ne vladaju u skladu sa zakonima na
temelju kojih su izabrani. Osim toga, prava na slobodu temeljna su vrijednost sama
po sebi. Njihovo ukinuće ili uskraćivanje ozbiljnije ugrožava životne izglede nego
što to čini uskraćivanje demokratskih izbornih i participacijskih prava. Demokracija
ponajprije i ponajviše znači samovladavinu naroda, što nije zajamčeno velikim di-
jelovima populacije u manjkavim demokracijama, a istodobno je i razlog zbog ko-
jega se političke režime ne može nazvati demokratskim (bez pridjeva) samo zato što
je organizacija izbora provedena u skladu s normama demokratskih izbora.
Uzroci manjkave demokracije
Naše je istraživanje pokazalo da se nijedan čimbenik ne može izlučiti kao primarni
uzrok pojave ozbiljnih manjkavosti u mladim demokracijama (Merkel/Puhle i dr.
2003.), nego su manjkavosti posljedica specifičnih kombinacija uzroka koji određenim
Merkel, W., Ukotvljene i manjkave demokracije, Polit. misao, Vol XLI, (2004.), br. 3, str. 80–104
98
akterima omogućuju da prisvoje vlast, ignoriraju ustavne norme ili izbjegnu ograničenja
vlasti. Ovdje nećemo opisati specifičnu vezu između strukturalnih mogućnosti i djelo-
vanja pojedinačnih ili grupnih aktera, a koja je karakteristična za svaku zemlju. Umjesto
toga, rezultate naših istraživanja saželi smo u po jednu hipotezu za svaku od najvažnijih
grupa uzroka. Uzeli smo u obzir tijek modernizacije, razinu modernizacije, gospodarske
trendove, društveni kapital i građansko društvo, izgradnju države i nacije, tip bivšega
autoritarnog režima, modalitet tranzicije, političke institucije i međunarodni kontekst.
Tijek modernizacije: Vjerojatnost nastanka manjkave demokracije povećava se ako
društveno-ekonomska modernizacija zemlje slijedi polumoderni put pa dolazi do izra-
zite neravnoteže moći, te ako vlasnički sloj demokraciju doživljava kao prijetnju svojim
ekonomskim i političkim interesima.
18
Razina modernizacije: Vjerojatnost pojave manjkave demokracije veća je što je niža
društveno-ekonomska razina razvoja društva i što je neravnopravnija distribucija soci-
jetalnih resursa. Asimetrična distribucija gospodarskih, kulturnih i intelektualnih resursa
povećava nejednakost političkih resursa djelovanja i moći među političkim akterima.
To dodatno komplicira nametanje ustavnih i demokratskih standarda koji su protivni ra-
cionalnom samointeresu moćnika, a ugrožava odanost marginaliziranih grupa režimu,
unatoč formalnoj uspostavi demokratskih institucija.
19
Gospodarski trendovi: Ekonomske krize predstavljaju situacijske poticaje
institucionalizaciji manjkavosti u nekonsolidiranim demokracijama. To je u predsjed-
ničkim i polupredsjedničkim sustavima često “povoljan trenutak” za specijalne zakone
o izvanrednom stanju ili za predsjedničke ukaze.
20
Vladanje ukazima često se proširuje
izvan svojih ustavnih granica i ostaje na snazi i nakon što prestane potreba za izvanred-
nim stanjem.
Društveni kapital: Nastanak manjkavih demokracija u bliskoj je vezi s tipom i opse-
gom povijesno akumuliranoga društvenog kapitala u nekom društvu. Pojava (etnički)
ekskluzivnih i neliberalnih demokracija vjerojatnija je ako se društveni kapital akumu-
lira duž etničkih i vjerskih linija. No “tocquevilleovska inačica” društvenog kapitala
ublažava ekskluzijske ili neliberalne tendencije.
Građansko društvo: Pomanjkanje međusobnog povjerenja otežava oblikovanje
institucionaliziranog sustava političkih stranaka, interesnih grupa i asocijacija u građan-
skom društvu. Bez tih institucija, nema ni važnih posredničkih potpornja za korištenje
političkih prava i zaštitu građanskih prava. U takvom kontekstu, karizmatska i populis-
18
Naše istraživanje potvrđuje postavku Barringtona Moorea (1969.); usp. Dietrich Rueschemeyer,
Evelyine Huber Stephens i John D. Stephen, Capitalist Development and Democracy (Chicago, Ill.: Chicago
University Press, 1992.).
19
Ova se hipoteza temelji na empirijskim dokazima i potvrđuje Lipsetovu hipotezu o “društvenim
preduvjetima demokracije” i Vanhanenovu hipotezu glede povezanosti između raspršenosti resursa moći i
izgleda za demokratizaciju.
20
To potvrđuje tezu da su parlamentarni sustavi ceteris paribus povoljniji za konsolidaciju mladih
demokracija od predsjedničkih ili polupredsjedničkih sustava. Usp. Linz, 1990.; Lijphart, 1992.; Merkel,
1999.a.
Merkel, W., Ukotvljene i manjkave demokracije, Polit. misao, Vol XLI, (2004.), br. 3, str. 80–104
99
tička opravdanja za manjkave obrasce demokratskog odlučivanja postaju obećavajućom
alternativom u osiguranju javne potpore.
Što je građansko društvo organiziranije duž etničkih rascijepa, to je izraženija poli-
tička polarizacija, pa raste vjerojatnost prihvaćanja ili nametanja ograničenja političkih
prava manjina u društvima s više etničkih ili vjerskih grupa. Etnički mobilizirana gra-
đanska društva često otkrivaju “tamnu stranu” “građanske” mobilizacije protiv drugih
zajednica.
Izgradnja države i nacije: Uvjeti za razvoj liberalne demokracije bez ozbiljnih
manjkavosti osobito su nepovoljni ako neriješene krize identiteta ili državnosti u poli-
tičkoj zajednici otežavaju tu preobrazbu. Pokušaji odcjepljenja ili diskriminacije ma-
njina okrnjit će prijeko potrebna građanska prava na slobodu i politička prava participa-
cije.
Tip bivšega autoritarnog režima: Što su totalitarni, posttotalitarni, sultanistički ili
neopatrimonijalni režimi bili dulje institucionalizirani u nekoj zemlji i imali priliku utje-
cati na političku kulturu društva, to će novonastala demokracija biti manjkavija. Takva
su društva sklona nagraditi izbjegavanje instrumenata ograničenja i protuteža i primjenu
“delegativne” prakse vladanja izbornim nagradama.
Modalitet tranzicije: Što su dogovori među elitama nakon promjene političkog su-
stava inkluzivniji, to će relevantni akteri spremnije prihvatiti i štititi nova demokratska
pravila igre. Osim toga, što elite dublje prihvaćaju nove demokratske institucije, to će
brže jačati narodna potpora a shodno tome i legitimiranje sustava. Stoga se dogovornim
tranzicijama puno djelotvornije izbjegavaju teže demokratske manjkavosti nego u slu-
čaju promjena sustava vođenih odozgo ili iznuđenih odozdo.
Političke institucije: Što autoritarno naslijeđe (primjerice klijentelizam, patrimonija-
lizam i korupcija) jač
e “neformalno” oblikuje obrasce interakcije između elita i stanov-
ništva, to je novim, “formalnim” institucijama teže postići da budu pozitivno vredno-
vane i standardizirane. Neformalne institucije prijete da razbiju funkcionalnu šifru for-
malnih, demokratski legitimiranih institucija, te da ih izopače i istisnu. U bitnim dome-
nama odlučivanja demokracija tad može funkcionirati samo u skladu s nelegitimiranim,
neformalnim institucijama i pravilima koja proturječe načelima demokratske pravne dr-
žave. Takve manjkavosti formalnih demokratskih institucija produbljuju se kroz uobi-
čajene obrasce ponašanja u društvu kao što su klijentelizam, patronaža i korupcija.
Međunarodni i regionalni kontekst: Ako su regionalni mehanizmi (kao što su EU i
Europsko vijeće) koji podržavaju institucije liberalne demokracije slabi ili nepostojeći,
vlade imaju širu lepezu opcija za kršenje pravila tih institucija, budući da su oportuni-
tetski troškovi takvih aktivnosti uvelike smanjeni.
Merkel, W., Ukotvljene i manjkave demokracije, Polit. misao, Vol XLI, (2004.), br. 3, str. 80–104
100
Zaključak
Spomenute teze i njihova uzročno-posljedična objašnjenja vrlo su poučni. S analitič-
kog stajališta, kad je riječ o demokracijama nije dovoljno osloniti se samo na pojam iz-
borne demokracije. No to nije i dovoljan razlog da se pojam “demokratski” proširi tako
da se prometne u sveobuhvatni “krovni” pojam, kao što su teoretičari demokracije na-
kratko pokušali poslije 1968. godine. U tom bi slučaju kritički, ekonomski, društveni,
građanski, sudionički ili feministički zahtjevi u vezi s demokracijom postali poželjnima,
ovisno o nečijem normativnom uvjerenju. Ali mi ih ne ubrajamo u određujuće elemente
demokracije. Sami demokratski izbori ne čine neki politički režim liberalnom demokra-
cijom jer često samo prikrivaju autoritarnu vladavinu. Nedostaje li popratna potpora če-
tiriju ostalih parcijalnih režima (prava na slobodu, prava na participaciju, ograničenja
moći i stvarne moći vladanja), to znači da u demokratskim izborima manjkaju važne
funkcije nužne za samovladavinu neke političke zajednice. “Elektoralisti” osobito pod-
cjenjuju važnost vladavine zakona i horizontalne odgovornosti za demokraciju.
Manjkave demokracije nisu ni u kojem slučaju nužno prijelazni režimi. One mogu
stvarati stabilne veze sa svojim okružjem i popriličan broj pripadnika elita i građana
smatra ih primjerenim rješenjima za gomilu problema u postautokratskim demokraci-
jama. To osobito vrijedi za društva niske obrazovne razine ili klijentelističkih i patrimo-
nijalnih struktura. Umjesto da se preuranjeno organiziraju slobodni izbori kako bi se na
održiv način pospješila demokratizacija ili konsolidacija postautokratskih režima, prio-
ritet bi trebalo dati širenju djelotvornoga školstva, pravne države i građanskoga društva.
S engleskog prevela:
Božica Jakovlev
Literatura
Beetham, David, 1994.: Key Principles and Indices for a Democratic Audit, u: Beetham, David
(ur.), Defining and Measuring Democracy, Sage, London: 25-43
Beetham, David/ Boyle, Kevin, 1995.: Introducing Democracy. 80 Questions and Answers, Polity
Press, Cambridge
Beyme, Klaus von, 1999.: Die parlamentarische Demokratie, Westdeutscher Verlag, Wiesbaden
Böckenförde, Ernst-Wolfgang, 1991.: Staat, Verfassung, Demokratie: Studien zur Verfassungs-
theorie und zum Verfassungsrecht, Suhrkamp, Frankfurt a.M.
Bollen, Kenneth A., 1993.: Political Democracy: Conceptual and Measurement Traps, u: Inkeles,
Alex (ur.), On Measuring Democracy, Transaction Publications, New Brunswick (NJ): 3-20
Collier, David/ Levitsky, Steven, 1997.: Democracy with Adjectives. Conceptual Innovation in
Comparative Research, World Politics, (49) 2: 430-451
Cutright, Philips, 1963.: National Political Development, Its Measures and Analysis, American
Sociological Review, (28): 253-264
Merkel, W., Ukotvljene i manjkave demokracije, Polit. misao, Vol XLI, (2004.), br. 3, str. 80–104
101
Dahl, Robert A., 1971.: Polyarchy. Participation and Opposition, Yale University Press, New
Haven (CT)/London
Dahl, Robert A, 1989.: Democracy and Its Critics, Yale University Press, New Haven
(CT)/London
Diamond, Larry, 1999.: Developing Democracy. Toward Consolidation, John Hopkins University
Press, Baltimore/London
Diamond, Larry, 2000.: Is Pakistan the (Reverse) Wave of the Future, Journal of Democracy, (11)
4: 81-107
Downs, Anthony, 1957.: An Economic Theory of Democracy, Harper Collins, New York
Elster, Jon, 1988.: Introduction, u: Elster, Jon/ Slagstad, Rune (ur.), Constitutionalism and De-
mocracy, Polity Press, Cambridge: 1-18
Freedom House, 2001.: http//www.freedomhouse.org/research/freeworld/2000 (3. svibnja 2001.)
Habermas, Jürgen, 1962.: Strukturwandel der Öffentlichkeit, Luchterhand, Neuwied
Habermas, Jürgen, 1992.: Faktizität und Geltung, Suhrkamp, Frankfurt a.M.
Hadenius, Axel, 1992.: Democracy and Development, Cambridge University Press, Cambridge
Held, David, 1996.: Models of Democracy, Polity Press, Cambridge
Heller, Herman, 1971.: Gesammelte Schriften, 2. svezak, Sijthoff, Leiden
Huntington, Samuel, 1991.: The Third Wave. Democratization in the Late Twentieth Century,
University of Oklahoma Press, Norman/London
Karatnicky, Adrian, 1999.: The Decline of Illiberal Democracy, Journal of Democracy, (10) 1:
112-23
Kersting, Wolfgang (ur.), 2000.: Politische Philosophie des Sozialstaats, Velbrück Wissenschaft,
Weilerwist
Lauth, Hans-Joachim, 2001.: Rechtsstaat, Rechtssysteme und Demokratie, u: Becker, Michael/
Lauth, Hans-Joachim/ Pickel, Gert (ur.), Rechtsstaat und Demokratie, Westdeutscher Verlag,
Wiesbaden: 21-44
Lijphart, Arend, 1992.: Democratization and Constitutional Choices in Czechoslovakia, Hungary
and Poland 1989-1991, Journal of Theoretical Politics, (4) 2: 207-223
Linz, Juan, 1990.: The Virtues of Parliamentarism, Journal of Democracy, (1) 1: 84-91
Linz, Juan J./ Stepan, Alfred, 1996.: Problems of Democratic Transition and Consolidation,
Southern Europe, South America, and Post-Communist Europe, Johns Hopkins University
Press, Baltimore (MD)/ London
Lipset, Seymour M., 1959.: Some Social Requisites of Democracy: Economic Development and
Political Legitimacy, American Political Science Review, (53) 1: 69-105
Lipset, Seymour M., 1981.: Political Man. The Social Basis of Politics, John Hopkins University
Press, Baltimore (MD)/ London
Lipset, Seymour M., 1993.: Reflections on Capitalism, Socialism and Democracy,
Journal of
Democracy, (4) 2: 43-55
Luhmann, Niklas, 1984.: Ökologische Kommunikation,Westdeutscher Verlag, Wiesbaden
Merkel, W., Ukotvljene i manjkave demokracije, Polit. misao, Vol XLI, (2004.), br. 3, str. 80–104
102
Maravall, José Maria, 2003.: El control de los politicos, Taurus, Madrid
Maus, Ingeborg, 1994.: Zur Aufklärung der Demokratietheorie. Rechts- und demokratietheore-
tische Überlegungen im Anschluss an Kant, Suhrkamp, Frankfurt a.M.
Merkel, Wolfgang, 1999.: Defekte Demokratien, u: Merkel, Wolfgang/ Busch, Andreas (ur.),
Demokratie in Ost und West, Suhrkamp, Frankfurt a.M.
Merkel, Wolfgang, 1999.a: Systemtransformation, Leske+Budrich, Opladen
Merkel, Wolfgang/ Puhle, Hans-Joachim i dr., 2003.: Defekte Demokratien, 2. sv., Leske +
Budrich, Opladen
Merkel, Wolfgang/ Krück, Mirko, 2004.: Social Justice and Democracy: Investigating the Link,
International Politics and Society, 1: 134-158
Montesquieu, Charles de, 1838.: Oeuvres Complètes, Didot, Paris
Moore, Barrington, 1969.: Soziale Ursprünge von Demokratie und Diktatur, Suhrkamp, Frankfurt
a.M.
Morlino, Leonardo, 1998.: Democracy Between Consolidation and Crisis. Parties, Groups, and
Citizens in Southern Europe, Oxford University Press, Oxford
Nino, Carlos Santiago, 1996.: The Constitution of Deliberative Democracy, Yale University
Press, New Haven (CT)/ London
O’Donnell, Guillermo, 1994.: Delegative Democracy, Journal of Democracy, (5) 1: 55-69
O’Donnell, Guillermo, 1998.: Horizontal Accountability in New Democracies, Journal of De-
mocracy, (9) 3: 112-126
Piano, Aili/ Puddington, Arch, 2001.: The Freedom House Survey Gains Offset Losses, Journal
of Democracy, (12) 1: 87-93
Przeworski, Adam, 1991.: Democracy and the Market. Political and Economic Reforms in East-
ern Europe and Latin America, Cambridge University Press, Cambridge
Przeworski, Adam/ Limongi, Fernando, 1997.: What Makes Democracies Endure, World Politics,
(49) 1: 155-183
Putnam, Robert D., 1993.: Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy, Princeton
University Press, Princeton (NJ)
Putnam, Robert D., 2000.: Bowling Alone, Simon & Schuster, New York
Putnam, Robert D., 2003.: Better Together. Restoring the American Community, Simon &
Schuster, New York
Rawls, John, 1971.: A Theory of Justice, Belknap Press, Cambridge (Mass.)
Reitz, John, 1997.: Constitutionalism and the Rule of Law, u: Grey, Robert D. (ur.), Democratic
Theory and Post-Communist Change, Prentice Hall, London/ New York: 111-143
Rueschemeyer, Dietrich/ Huber Stephens, Evelyine/ Stephen, John D., 1992.: Capitalist Develop-
ment and Democracy, Chicago University Press, Chicago (Ill.)
Schmitter, Phillippe C./ Karl, Terry, 1991.: What democracy is … and what it is not?, Journal of
Democracy
, (2) 3: 75-88
Merkel, W., Ukotvljene i manjkave demokracije, Polit. misao, Vol XLI, (2004.), br. 3, str. 80–104
103
Schmitter, Philippe C., 1997.: Civil Society East and West, u: Diamond, Larry/ Plattner, Marc F./
Chu, Yun-han/ Tien, Hung-mao (ur.), Consolidating the Third Wave Democracies, Johns
Hopkins University Press, Baltimore (MD)/ London: 239-263
Sen, Amartya, 2000.: Ökonomie für den Menschen, Beck, München
Taylor, Charles‚ 1993.: Der Begriff der bürgerlichen Gesellschaft im politischen Denken des
Westens, u: Brumlik, Micha/ Brunkhorst, Hauke (ur.), Gemeinschaft und Gerechtigkeit,
Suhrkamp, Frankfurt a.M.: 117-144
Tocqueville, Alexis de, 1985.: Über die Demokratie in Amerika, Reclam, Stuttgart
Vanhanen, Tatu, 1984.: The Emergence of Democracy. A Comparative Study of 119 States, 1850-
1979, Helsinki: Finnish Society of Sciences and Letters
Vanhanen, Tatu, 1989.: The Level of Democratization Related to Socioeconomic Variables in 147
States, 1980-1985, Scandinavian Political Studies, (12) 2: 95-127
Walzer, Michael, 1998.: Sphären der Gerechtigkeit, Suhrkamp, Frankfurt/M.
Welzel, Christian, 2002.: Fluchtpunkt Humanentwicklung. Über die Grundlagen der Demokratie
und die Ursachen ihrer Ausbreitung, Westdeutscher Verlag, Wiesbaden
Merkel, W., Ukotvljene i manjkave demokracije, Polit. misao, Vol XLI, (2004.), br. 3, str. 80–104
104
Wolfgang Merkel
EMBEDDED AND DEFECTIVE DEMOCRACIES
Summary
The studies of the third wave of democratization have shown the necessity for
a more precise differentiation of forms of democracy, since the definition of de-
mocracy exclusively on the basis of pluralist elections has proved lacking. The
author also thinks that the instruments of quantitative evaluation of democracies
(e.g. the very popular Freedom House index) are not sufficient, primarily because
the quantification is not theoretically sound enough and includes a huge dose of
arbitrariness. Contrary to this, the author spells out his concept of embedded and
defective democracy. Starting from the terminological suggestion by Philippe
Schmitter and the systemic-theoretical description of Niklas Luhmann’s intra-
systemic communication, the functionally embedded democracy can be defined as
a relationship of interdependence and mutual support of five partial regimes of
democracy: electoral regime, political freedoms, civil rights, horizontal account-
ability and the real governing power. Apart from these five partial regimes, whose
stable interrelationship is a prerequisite for the internal embeddedness of democ-
racy, there are some external democracy-fostering conditions: the high level of
socio-economic development, the integration into the democratically-oriented in-
ternational economic and political alliances and the vital civil society. The author
puts particular emphasis on the importance of the latter since it is not a part of the
democratic political system but a way of organizing a non-state sphere of individ-
ual and group activity for the protection of individual rights, safeguarding the rule
of law, the political socialization and the institutionalization of the public as the
medium of democratic self-reflexion. And finally, the main types of defective de-
mocracy are outlined – the exclusive, the domain, the nonliberal and the delega-
tive – as well as the key reasons underlying these deficits.
Key words: democracy, embedded democracy, defective democracy, partial regime,
electoral regime, political freedoms, civil rights, division of power, real governing
power, civil society
Mailing address: Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB),
Reichpietschufer 50, D 10785 Berlin. E-mail: wolfgang.merkel@wz-berlin.de
... We employ Merkel's (2004) 'embedded democracy concept' to analyse the impact of the explanatory variable on the democratisation process. This concept suggests that stable constitutional democracies are embedded in two ways: first, internally, with five partial regimes that secure their normative and functional existence. ...
... In the following sections, we present a series of causal mechanisms developed within the conceptual framework of Merkel's (2004) model that connect the unresolved stateness problem with democratic backsliding. We identify seven distinct mechanisms drawing on Merkel's model of democratic embeddedness, five internal and two external. ...
... They acted as decision-making bodies even though their formation was not envisaged by the Constitution (Milači c, 2017a). All those who criticised depicted power grabs were demonised and delegitimized as traitors or pro-Serbian (Milači c, 2017a).The unresolved stateness problem also affected other levels ofMerkel's (2004) model. It led to a strong ethnification of the party system and a dominance of an ethnic cleavage, followed by a high degree of factionalism, polarization and extremism (Milači c, 2017b). ...
Article
With respect to the relationship between the state and democracy, the scholarly research thus far has mainly oscillated between two perspectives: ‘no state, no democracy’ versus ‘no democracy, no state’. Using the example of former Yugoslav republics and based on Mill's method of difference that is complemented with process tracing, we offer an alternative approach. We posit that a democracy can emerge within the context of unresolved matters of state and nation but it is unlikely that it will flourish. Furthermore, we argue that stateness problem creates conditions that facilitate democratic backsliding even if a country achieves a considerable level of democratic development: a fertile ground for ethno‐political entrepreneurship and national identity‐based political divisions that promote polarization. Accordingly, besides facilitating democratization, a resolved stateness problem should be regarded as a condition that fosters democratic resilience as well. The article contributes to a better understanding of the relationship between the state and democracy and reveals the mechanisms that are behind a successful subversion of democracy in the name of the nation.
... 62 Steven Levitsky and Lucan Way emphasise that more recent forms of competitive authoritarianism that has arrived also in countries with a more consolidated democratic environment rely, due to the close ties to and thus, scrutiny of democratic quality by the "West" on more subtle forms and strategies to "tilt the playing field" towards the 51 Bieber (2020), 114. 52 Merkel, Wolfgang (2004): "Embedded and Defective Democracies." Democratisation 11(5), 33-58. ...
Thesis
Full-text available
This thesis answers the question to what extent the government of Zdravko Krivokapić in Montenegro was capable of dissolving the state capture that was erected under the almost 30-years lasting rule of Milo Đukanović and his Democratic Party of Socialists (DPS), as it announced as its goal. For this purpose, the ruling system of the DPS is first conceptualised, which is characterised by a wide array of informal practices of socio-political domination, the centrality of the person Milo Đukanović, as well as by democratic rhetoric and pro-Western geostrategic orientation. The thesis shows that the Krivokapić government was first incapacitated and eventually deposed due to its own instability, which was owed to varying priorities within the government and the lack of support from the parliamentary majority. Moreover, the work of the Krivokapić government was undermined by the exploitation of the DPS's continued dominance within the state institutions. However, the preference for compromise- and consensus-based approaches by international actors, and in particular by the EU, that demanded an inclusion of the previously semi-authoritarian ruling DPS in the political process, also made it difficult to fight decisively against corruption and organised crime in light of the legacy of "state capture" established under the DPS. It is therefore argued that Montenegro's Euro-Atlantic partners, especially the EU, continue to prioritise stability in governance over the democratic quality of the governance in the candidate countries, in the spirit of "stabilitocracy" paradigm. These are discouraging signals for those governments seeking to challenge hybrid regimes in the Western Balkans after an electoral victory, since, as this paper points out, strong international support is of fundamental relevance for the destruction of state capture and semi-authoritarian ruling regimes.
Article
Does political security influence the life satisfaction of indigenous peoples of Bangladesh? This study has addressed this research question using a survey dataset ( N = 384) that contains a set of variables about the political security and life satisfaction of indigenous peoples of the Chittagong Hill Tracts (CHT), Bangladesh. This study offers fresh insights into how political insecurity, which has resulted from government repression and systematic violation of human rights, decreases the life satisfaction of indigenous peoples of the CHT. More precisely, indigenous peoples who feel they do not have their right to liberty, freedom of movement, freedom of speech, and the right to participation are more likely to be dissatisfied with their lives than those who report they enjoy these political rights. Overall, the findings of this research suggest that a negative relationship exists between the denial of fundamental freedoms and civil liberties and life satisfaction.
Article
Full-text available
The aim of this article is to analyse the dysfunctionalities of Polish democracy that has seen the stability of the power-opposition system disturbed; and society left suffering under the totality of political polarisation. Considering the fact that within a polarised society only one solution can be the leading one, the society and the state, both internally and externally, have become extremely divided, which has not only impacted Polish society’s image of itself, but also Poland’s standing and relations on the international stage. The observed phenomena can be traced to multiple events that started years before Poland became beset by a crisis of democracy. This article will analyse political and legal changes in Poland within the democratic frames, which no longer fulfil the previously assigned tasks. It will also make a connection between affective political polarisation and dysfunctions of democracy that might lead to a worsening of the stability of the democratic system. Finally, it will show the consequences of the country’s dysfunctionality on both national and international stages.