Educación en el Bicentenario: dos agendas y calidad de la política

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Educación en el Bicentenario: dos agendas y calidad de la política
Cristián Cox D.
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, Nº 1, 2007. pp. 175-204
* Sociólogo, Director de Postgrado (i), Facultad de Educación, Pontificia Universidad Católica de
Chile. ccoxn@uc.cl
EDUCACIÓN EN EL BICENTENARIO:
DOS AGENDAS Y CALIDAD DE LA POLÍTICA
Education in the Bicentenary: two agendas and politics’ quality
cr i s t i á n co x d.*
Resumen
El artículo aborda la pregunta sobre cuál es la agenda de políticas educativas del
presente, luego de década y media de expansión de la inversión pública y privada
en educación y un sostenido esfuerzo de reforma. Se argumenta que existe, por
primera vez desde 1980, una agenda de políticas centrada en la redefinición de la
institucionalidad del sistema escolar. A esta ‘agenda institucional’ se agrega una
de ‘creación de capacidades’, que tiene por foco a la formación inicial y continua
de profesores. El trabajo examina las condiciones para elaborar y decidir políticas
en educación en la presente fase y argumenta que sin consensos –por construir– en
la arena política, no se pueden abordar de manera efectiva los asuntos de las dos
agendas del Bicentenario.
Palabras clave: políticas educacionales, agenda, marco regulatorio, formación
inicial, calidad de la política
Abstract
The article addresses the question concerning which is the agenda for current
educational policies, after fifteen years of increased public and private investment
in education, as well as a sustained reform effort. It is argued that for the first time
since 1980, there is a policy agenda focused upon a redefinition of the school system
institutionality. To the ‘institutional agenda’ needs to be added a ‘competencies en-
hancing’ agenda, aimed at initial and in service teachers’ training. The work analyzes
conditions to elaborate and decide on education policies in this current phase. It is
further argued that consensus –to be constructed– in the political arena is essential
to effectively approach issues in both agendas of the Bicentenary.
Key words: education policies, agenda, regulatory frame, initial teacher training,
politics quality

CRISTIÁN COX D.
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Introducción
Está en curso una nueva fase de las relaciones entre política y sistema escolar, al plan-
tearse desde el Gobierno, luego de las protestas estudiantiles de 2006 y el proceso de
deliberación y propuestas del Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación,
por primera vez desde 1980, una agenda de políticas centrada en la redefinición de la
institucionalidad del sistema escolar. En un contexto de aceleramiento de las iniciati-
vas y crispación del campo de los actores y relaciones de generación de las políticas
educacionales, el artículo distingue éstas del plano del desarrollo de las instituciones, y
desde esta doble perspectiva argumenta que a la agenda de foco institucional, visible y
crucial, debe agregarse una menos visible, pero tan decisiva, de creación de capacidades.
Respecto a ambas agendas, el trabajo aborda el tema de las condiciones políticas de su
procesamiento, importantemente cambiadas respecto a la década y media precedente.
El artículo se organiza en cinco secciones. En la primera se exponen sucintamente
distinciones del campo del análisis de políticas públicas, instrumentales para el análisis
que sigue. En la segunda se examina el desarrollo de las instituciones educativas para
ubicar la actual fase de evolución del sistema en un marco interpretativo más amplio
que el de la discusión habitual de políticas, así como para poner en perspectiva las
agendas del presente. En las siguientes dos secciones se abordan las dos agendas alu-
didas, caracterizándose los problemas que las constituyen, obstáculos a superar para su
resolución e iniciativas de cambio en discusión. En la sección quinta se examinan las
condiciones para elaborar y decidir políticas en educación en la presente fase y se aboga
por mecanismos que contribuyan a ubicarlas y tratarlas unitaria y no partidariamente,
como ámbito estratégico de la nación.
1. Políticas e instituciones; politics y policies
La política educacional es el dispositivo mayor de ajuste entre necesidades de la sociedad
y características de su sistema educativo. La velocidad y profundidad de los cambios
en el plano social demandan de manera creciente respuestas cada vez más oportunas
del sistema educativo, que se traducen como requerimientos al sistema político y sus
capacidades de priorizar cursos de acción, asignar recursos y modificar las reglas del
juego en que actores e instituciones de la educación realizan su labor cotidiana. Las
relaciones entre sociedad, política y educación en Chile se han acelerado e intensificado
de manera evidente en la última década y media de activismo público y privado sin
precedentes en la historia educacional del país. Al mismo tiempo, parte considerable de
los asuntos que en 2007 dominan la agenda de políticas, con su foco en instituciones y
regulaciones, tiene sus raíces más de un cuarto de siglo atrás, cuando por fiat del poder
militar fue reformulada la institucionalidad del sistema.

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El análisis de políticas educacionales tiene naturalmente su foco en la superficie
de las “oscilaciones breves, rápidas y nerviosas”, que refiere Braudel al distinguir
historia de los eventos políticos de la historia social1. Pero debe intentar trascender lo
propio de la coyuntura y de la arena de políticas, e integrar el nivel de las “tendencias
institucionales” o el tiempo más lento de la transformación de los niveles educativos de
los grupos y el aprendizaje de actores e instituciones. El análisis debe tener presente la
asincronía entre los tiempos de la política y los de la educación. La arena de políticas
está abocada hoy al rediseño de la institucionalidad del sistema escolar, y se anuncia
una nueva oleada de reformas, mientras escuelas y profesorado no terminan aún de
absorber y apropiarse de la ola anterior –curricular y pedagógica–.
Acciones de política y tendencias institucionales se relacionan como la superficie
y la profundidad de una marea, postulan, tal vez siguiendo a Braudel, dos destacados
educadores e historiadores de un siglo de reformas en EE.UU. Y aclaran que es este
doble nivel del cambio en educación el que permite distinguir los ciclos (repeticiones
en las políticas, que vuelven una y otra vez sobre los mismos temas) de la línea de
progreso o evolución que, más lentamente y bajo el oleaje de la superficie, cambia
a las instituciones en una cierta trayectoria de desarrollo (Tiack, Cuban, 2002)2. En
nuestro caso, no hay nada más cíclico que el conflicto político entre “derecho a la
educación” y “libertad de enseñanza”; sin embargo, el mismo se juega cada vez –a
fines del siglo XIX, en los Veinte y en los Ochenta del siglo pasado, así como hoy
día– sobre un sistema educativo y unas relaciones entre éste y sociedad, cada vez,
profundamente distintos.
Es necesario distinguir entre política, como configuración macro de poder, intereses
e ideologías, y políticas, como cursos de acción referidos a problemas (Heidenheimer,
1 “…la primera trata de una historia casi inmóvil, la historia del hombre en sus relaciones con el
medio que le rodea; historia lenta en fluir y en transformarse, hecha no pocas veces de insistentes
reiteraciones y de ciclos incesantemente iniciados (...). Por encima de esta historia inmóvil se alza
una historia de ritmo lento: una historia social, la historia de los grupos y de las asociaciones.
Finalmente, la historia tradicional (...) cortada no a la medida del hombre sino a la medida del
individuo, la historia de los acontecimientos: la agitación de la superficie, las olas que levantan
las mareas en su potente movimiento. Una historia de oscilaciones breves, rápidas y nerviosas”
(Braudel, 2002, p. 18).
2 “Dos nociones aparentemente contradictorias sobre las escuelas han persistido lado a lado por
décadas. Una es la idea de evolución educativa consistente –visto usualmente como “progreso”
(...). La segunda es el postulado de que las reformas educacionales se han sucedido en ciclos, un
proceso repetitivo de déjà vu cada vez. ¿Pueden las dos nociones ser válidas, dependiendo de qué
se quiere decir en cada caso? Eso pensamos. Si los discursos de política (policy talk) han sido
cíclicos y las tendencias institucionales no, entonces las dos creencias son consistentes” (Tiack,
Cuban, 2002, p. 40).

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3
; así como recurrir a la distinción aledaña entre arenas públicas y actores
políticos por un lado, y arenas burocráticas y actores expertos, por otro (Grindle, Thomas,
1991), para dar cuenta de procesos que cruzan estos campos y dimensiones de manera
reveladora acerca de las dinámicas de construcción de las políticas educacionales. Estas
distinciones permiten relevar, por ejemplo, que el centro de la discusión es sobre las
políticas y mucho menos frecuentemente se evalúa la calidad de la política, en la que
las primeras, sin embargo, se cimientan y son decididas.
Adicionalmente, siguiendo la literatura sobre el ciclo que sigue el proceso de
las políticas en contextos democráticos, distinguiré agenda como los asuntos al que
el Gobierno y el sistema político le prestan atención seria en un momento dado, de
especificación de alternativas, o diseño de cursos posibles de acción. Los estudiantes
secundarios descubrieron en el invierno de 2006, probablemente con sorpresa, que sus
protestas cambiaron la agenda en política educacional –lo que no era foco de la atención
gubernamental pasó a serlo–; para aprender con frustración más tarde, a través de sus
dirigentes en el Consejo Asesor Presidencial, que en el proceso de especificación de
alternativas no sólo la voz sino lo fundamental del juego lo tenían los actores expertos
capaces de especificar alternativas. El tercer paso en el ciclo de las políticas es la decisión
política –el Gobierno que envía un proyecto de ley o elabora un programa de acción,
el Parlamento que lo vota–. Paso que, siguiendo el ejemplo, supone el traslado del
“juego”, desde la arena experta a la arena política, de los elaboradores de alternativas a
los decidores. El cuarto y último paso del ciclo es la implementación, que no será parte
del presente análisis (Simon, 1966; Kingdon, 2003).
2. Ni gratis ni triviales: cambios en la cobertura, experiencia educativa
de la mayoría y reflexividad de la sociedad sobre educación
El desarrollo de la educación en Chile en la última década y media fue decisivamente
impulsado por las políticas públicas respectivas. Con un gasto público que en 2006
más que cuadruplica el de 1990, a lo largo de la última década y media el sistema edu-
cacional obtiene importantes logros en cobertura y mejoramientos sustantivos de las
condiciones materiales y temporales de la enseñanza, al mismo tiempo que los objetivos
de las políticas de mejoramiento de la calidad de los aprendizajes y la equidad de su
distribución social se ven frustrados (OECD, 2004). El debate político se centra natu-
ralmente sobre lo no resuelto ni logrado, dejando en la penumbra transformaciones que
importa relevar si se trata de comprender la fase actual de las relaciones entre sociedad
y educación. El cambio de la demanda social respecto a la educación, marcado por las
3 La distinción anglosajona entre politics y policy no tiene correlato en español, que no puede re-
cuperar el sentido del segundo término si no es especificando políticas sectoriales. Heidenheimer,
A. (1986).

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protestas estudiantiles de 2006 y su eco público, es indisociable de la combinación de
logros y frustraciones referida.
Si la estabilidad de los resultados de aprendizaje medidos por el SIMCE –como
su mediocridad, mostrada por las pruebas internacionales TIMSS y PISA– simboliza
los problemas, ¿cuáles son las dimensiones mayores de logro? En primer término,
cambios de largas implicancias en la duración de la experiencia educativa de todos los
grupos; cambios, asimismo, en el qué de tal experiencia; cambios, por último, de la
mayor importancia política, en la visión y reflexividad de la sociedad sobre su sistema
educativo, generativos a su vez de nuevas demandas y presiones sobre el mismo. Se
ampliará mínimamente sobre cada uno de estos puntos.
Acceso y años de estudio
El Cuadro 1 compara las coberturas por quintiles de ingreso para los niveles preescolar,
educación media y educación superior, entre 1990 y 2003 4. El movimiento del conjunto
de la estructura de oportunidades de educarse es sustancial y los mayores cambios en los
tres niveles educativos distinguidos afectan al cuarenta por ciento inferior de la distribu-
ción del ingreso. Este segmento, en los trece años considerados, duplica su participación
en la educación preescolar y la triplica en la educación superior. Logro este último que
se funda directamente en cambios en la educación media y sus capacidades de retener
estudiando a prácticamente todo el grupo de edad, bajando en forma importante una
deserción que en 1990 era de uno de cada cuatro alumnos de los quintiles I y II.
Cuadro 1
COBERTURA EDUCACIONAL POR NIVELES Y QUINTILES DE INGRESO.
COMPARACIÓN 1990-2003
Niveles
educativos
Quintil I Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V
Cobertura
total
por nivel
(2003)
1990 2003 1990 2003 1990 2003 1990 2003 1990 2003
Preescolar 16.9 30.3 17.5 34.0 20.4 35.0 27.2 32.4 36.1 49.1 37.4
Media 73.3 87.5 76.3 91.7 80.5 94.0 87.2 96.9 94.3 98.7 93.8
Superior 4.4 14.5 7.8 21.2 12.4 32.8 21.3 46.4 40.2 73.7 37.7
Fuente: Mideplan, División Social, Encuesta CASEN, 1990-2003.
4 El nivel educación básica no exhibe variaciones en cobertura ni entre grupos ni entre años, siendo
ésta universal.

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Cuando se compara este tipo de resultados internacionalmente se obtiene que la
expectativa del total de años de educación de un niño que en 2006 ingresa al sistema
escolar en Chile es de 15 años, mientras que en una muestra de 19 países en desarro-
llo (de todos los continentes) que participan en el proyecto UNESCO de Indicadores
Mundiales de Educación (WEI) es de 13,7 años5.
Las medidas de política, así como la creciente valoración social de la educación,
que producen conjuntamente que más alumnos tengan trayectorias educativas más largas,
sólo pueden apreciarse en su impacto en el mediano plazo. Y este tiene dimensiones
cualitativas –cambios en la experiencia y competencias adquiridas por las mayorías–
que la noción de “más años de educación” o “cobertura” deja escapar. Ambas nociones
tienen un directo significado en términos de calidad, porque un egresado con quince
años de educación formal tiene mayores conocimientos y capacidades que uno con una
escolaridad incompleta, con implicancias personales, económicas y socioculturales
marcadas. Los avances en este plano son por tanto de un impacto tan importante como
invisible para la mirada sincrónica y minusvalorados en la discusión pública.
Nuevas competencias
La prioridad indiscutible de las competencias en lenguaje y matemática que evalúa
el SIMCE y las mediciones internacionales en que participa el país (TIMSS y PISA),
como el gran impacto público de las mismas, tienden a hacer invisible todo lo que estas
pruebas no evalúan –ocho de diez áreas del currículo en secundaria; o las habilidades
en tecnologías de información y comunicaciones, o las competencias ciudadanas–.
Adicionalmente, el foco en la estabilidad de los resultados y su distribución social
invisibilizan que las evaluaciones son sobre un nuevo qué6, distinto y más exigente que
en el pasado porque está más acorde con los requerimientos de nuevas competencias
que la sociedad, crecientemente usuaria del conocimiento y más globalizada, le hace
a la educación escolar.
El siguiente cuadro ofrece una vista selectiva al nuevo qué de la educación7, plas-
mado en el currículo oficialmente prescrito y que, con independencia de las reconocidas
e importantes insuficiencias de su realización, constituye gradual y crecientemente
5
Países participantes en el programa World Educational Indicators (WEI): Argentina, Brasil, Chile,
China, Egipto, India, Indonesia, Jamaica, Jordán, Malasia, Paraguay, Perú, Filipinas, Rusia, Sri
Lanka, Tailandia, Túnez, Uruguay y Zimbabwe. En los países de la OECD tal expectativa en 2006
es de 17,4 años (UNESCO, 2006).
6 Medido por el SIMCE y línea de base de las comparaciones interanuales de éste desde el año
1999.
7 Selección que no cubre todas las áreas del currículo ni dimensiones fundamentales del mismo:
como sus objetivos respecto de valores y disposiciones.

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un componente clave de la experiencia escolar mayoritaria, porque sobre esto giran los
programas de estudio, los textos escolares, el SIMCE, y los programas de formación
continua de profesores, desde hace prácticamente una década.
Cuadro 2
GIROS POR DISCIPLINAS DEL CURRÍCULO DE LA REFORMA DE LOS NOVENTA:
EJEMPLOS DE AMPLIACIÓN Y COMPLEJIZACIÓN DE HABILIDADES
Y DE CONTENIDOS
Competencias-
habilidades Contenidos DE A
(o, Y)
–Saber qué
–Saber cómo
–Saber por qué
–Evaluar
–Juzgar
Lenguaje Análisis de frases Análisis de discursos
Matemática Algoritmos únicos
de cálculo
Resolución de problemas y
razonamiento matemático
Historia y
Ciencias Sociales Eventos Contextos y tendencias
Arte Expresión
Expresión, conocimiento,
percepción e interpretación
crítica
Fuente: Elaboración propia en base a Marco Curricular de OF CMO, Educación Media. Mineduc,
1998, 2005.
El qué renovado de la experiencia escolar incluye un nuevo lenguaje –el digital–,
con implicancias importantes sobre dimensiones tanto de ciudadanía como competiti-
vidad. Con independencia del impacto de las TIC sobre la enseñanza y el aprendizaje
de las diferentes áreas del currículum, la experiencia escolar hoy día asegura a prácti-
camente todos el acceso a unas competencias indispensables en el funcionamiento de
la sociedad moderna. Esto tiene además claras implicancias de equidad: para los grupos
pertenecientes a los quintiles I y II su acceso a la computación es a través de la escuela
(CASEN, 2003). Sin las políticas de los Noventa al respecto (Programa Enlaces), esto
no hubiera tenido lugar.
Evaluación y reflexividad
La sociedad chilena tiene más información sobre los resultados de aprendizaje de su
sistema educativo y su distribución social, así como sobre la calidad de sus docentes,
que nunca antes en su historia y más que ninguna otra de Latinoamérica. Esto tiene
un impacto mayor sobre las elites y la clase política y gradualmente sus efectos están
llegando al conjunto de la sociedad. Las encuestas CIDE y CEP muestran que hay

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una evaluación más crítica en 2006 que en 2003 y 2000 de la calidad de la educación
(CIDE 2006; CEP 2006); hay además un sistemático incremento de la atribución del
fracaso escolar a factores asociados a la docencia –de 10,8% de los directores men-
cionando esto como factor en 1999 a 24,9% en 2003 y a 62,5% en 2006; las mismas
cifras para los docentes, 4,2% en 1999, 7,8% en 2003 y 31,8% en 20068 (CIDE, 2000,
2001, 2003, 2006).
Lo señalado cambia de manera importante las relaciones entre sistema escolar y
sociedad, estableciendo sobre el primero una exigencia sin precedentes, y que tiene como
fundamento paradójico el aumento en capital escolar de todos los grupos así como la
disponibilidad de información sobre los resultados del sistema. Las mayores bases de
reflexividad que esto asegura son un logro a la vez que base de presiones nuevas sobre
el sistema político para asegurar provisión de educación de un cierto nivel de calidad.
Cambios en la demanda social por educación
El que los jóvenes con más educación de la historia de Chile en 2006 hayan protestado,
con apoyo social amplio, contra la calidad y equidad de su experiencia escolar, debe
considerarse contra el telón de fondo de los cambios referidos en las experiencias edu-
cacionales y percepciones de los grupos; y el fenómeno en su conjunto interpretado en
clave Alexis de Tocqueville: es cuando las cosas están mejor que límites que antes no
tenían significado sociopolítico relevante ahora se hacen intolerables9. Es el desarrollo
económico y social acelerado junto a más educación el que lleva a importante pro-
porción de la población a experimentar, al mismo tiempo, trayectorias educativas sin
precedentes en la historia familiar o grupal, por un lado, y percepción de límites a las
oportunidades, provenientes de desigualdades sociales reproducidas en desigualdades
institucionales en educación, por otro. Estas condiciones son la base sociocultural de
generación de una acción colectiva como la conocida. Y ha sido ésta y su impacto social
la que hace que las constantes que ordenaron el quehacer estatal en educación desde
1990 se transformen en variables, al ponerse en la agenda de políticas la organización
institucional del sector.
8 La VI Encuesta Nacional “Actores del Sistema Educativo”, de CIDE-UAH, hizo su trabajo de
campo dos meses después de las protestas de los estudiantes secundarios de mayo-junio del 2006.
El “salto” en las cifras correspondientes a dicho año sin duda refleja este factor (CIDE 2006).
9
“El odio que los hombres sienten hacia el privilegio aumenta a medida que los privilegios se hacen
más raros y menos grandes, de tal manera que se diría que las pasiones democráticas se inflaman
más en el mismo tiempo en que encuentran menos alimentos”. Alexis de Tocqueville (2000,
p. 644)

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3. La agenda institucional
El movimiento de los estudiantes secundarios y su secuela inmediata, el Consejo Asesor
Presidencial para la Calidad de la Educación de 2006, ponen en el núcleo de la agenda
de política educacional, por primera vez desde 1980, las dimensiones institucionales y
regulativas del sistema educativo. Lo que había planteado el Informe de la OECD en
2004 como clave de resolver a nivel institucional –superación de un sistema de “víncu-
los débiles”, organizado en tres subsistemas (privado, subvencionado y municipal) de
claras connotaciones socioeconómicas o de clases– ahora es impuesto por la demanda
social al sistema político. El Gobierno, que desde 1990 nunca se vio impelido a actuar
en educación por requerimientos externos, ahora es conminado a hacerlo, contra el
tiempo y respecto de pilares de la institucionalidad del sector.
¿Cuáles son los problemas fundamentales a nivel institucional, o de la organi-
zación y regulaciones de la educación, al arribar al Bicentenario? Por la naturaleza
autoritaria e inconsulta del origen (en 1980-81) del arreglo institucional que tenemos,
no hay dimensión de la educación donde las pasiones jueguen con más fuerza y dejen
ver menos. Por lo que recurriré sólo a análisis externos de instituciones internacionales,
que invitadas a observar y evaluar el sistema educativo del país convergen sobre los
siguientes problemas o inconsistencias de nivel institucional10.
Focos problemáticos:
• Sistema institucional “de vínculos débiles”, en que políticas del Gobierno central
no llegan a aulas (OECD, 2004); ausencia de un sistema de aseguramiento de la
calidad por inexistencia de instituciones y conexiones requeridas para ello (Banco
Mundial, 2007).
• Financiamiento regresivo de matrícula de distinta proveniencia socioeconómica y
dependencia, al permitirse –vía el mecanismo de financiamiento compartido– el
aporte suplementario de las familias a la subvención (CEPP).
• Inoperancia de las presiones de la competencia por alumnos para la educación
municipal (base del modelo de regulación impuesto en 1981), en la medida que pér-
dida de alumnos no tiene consecuencias (OECD 2004; Banco Mundial 2007).
10
Los análisis corresponden a OCDE (2004), Banco Mundial (2007), CEPP-Konrad Adenauer
(2007). Las conclusiones de estos tres análisis internacionales son similares a las discutidas por
siete meses en el Consejo Asesor Presidencial (2006) como a las interpretaciones del campo
experto local, las que de acuerdo a valores y ubicación política enfatizan unos aspectos más que
otros, pero con demostrable convergencia. Ver, Beyer, Eyzaguirre B., Fontaine, 2000; Mizala y
Romaguera, 2005; García-Huidobro, 2005; Arellano, 2005; Eyzaguirre, N., Marcel, Rodríguez,
Tokman, 2005; Montt, Elacqua, et al. 2006; Mizala, 2007; Beyer, 2007.

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• Dicotomía legalmente establecida (1981) entre el Ministerio de Educación (a
cargo de lo curricular y pedagógico) y los municipios (responsables de la gestión
administrativa), que ha significado, por más de un cuarto de siglo, que los apoyos
de los programas que gestiona el Ministerio sean “voluntarios” para sostenedores
y profesores, por un lado, y que las presiones de la administración no sean sobre
la calidad de los aprendizajes y sus factores claves, por otro (OECD, 2004; CEPP,
2007).
• Administración municipal sujeta a esquema de financiamiento y regulaciones del
trabajo docente (Estatuto) que le impide actuar sobre variables críticas para el
mejoramiento de los resultados de sus establecimientos (OECD, 2004)11.
• La mayoría de los establecimientos privados subvencionados seleccionan a sus
alumnos, distorsionando la competencia con los colegios municipales y contribu-
yendo a la segmentación social del sistema (OECD, 2004).
• Ministerio de Educación con limitaciones para alcanzar al interior de las aulas y
apoyar en forma efectiva la mejora de la enseñanza (CEPP, 2007).
• Inexistencia de vínculos institucionales entre las políticas para el sistema escolar
y la institucionalidad universitaria formadora de profesores (OECD, 2004).
El cuestionamiento internacional al marco regulatorio y sus capacidades para
producir calidad y equidad en educación se centra en que es un sistema de “vínculos
débiles”, con ámbitos claves desconectados, y en que la competencia por alumnos y la
elección de los padres –teóricamente la base del esquema– no produce los efectos de
calidad buscados. Esto, que fue planteado por la OECD en 2004 y probablemente consi-
derado como políticamente sesgado por los defensores del modelo regulatorio impuesto
11
“Existe una comparación deportiva poco académica que permite explicar de manera muy gráfica la
situación que enfrentamos los sostenedores públicos ante el manejo del cuerpo docente en nuestras
escuelas y liceos. Es como si al presidente de un club de fútbol se le encomendara llevar a un
equipo de segunda división a primera, pero junto con el mandato se le establecieran las siguientes
restricciones:1) En principio UD. no puede despedir al actual entrenador. Si quisiera hacerlo debe
hacer un concurso público, pero si el actual entrenador llegara a perder UD. no puede ni despedirlo
ni bajarle el sueldo. Es decir, tendría a dos entrenadores (uno oficial y el otro en la banca); 2) UD.
no puede elegir qué jugadores juegan. La nómina ya está definida con anterioridad; 3) UD. no
puede despedir a ningún jugador, independiente de su desempeño y/o comportamiento; 4) puede
contratar a nuevos y mejores jugadores, pero con el mismo presupuesto (que ya es deficitario) y
por cierto sin despedir a nadie; 5) La evaluación, los planes de entrenamiento y los sueldos se los
fijará la ANFP en una negociación central con el sindicato de jugadores (…). Para cualquier chileno
que entiende de fútbol la situación anterior es simplemente ridícula, imposible y un sinsentido”.
C. Orrego, Alcalde de Peñalolén (2007, p.128-129).

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en los Ochenta, es corroborado por el Banco Mundial. Éste, en un análisis reciente,
comparó al país respecto de ocho funciones claves para el aseguramiento de la calidad12,
con los sistemas escolares de Nueva Zelandia, Inglaterra, los estados norteamericanos
de Massachusetts y Texas, España, Finlandia, y Corea, distinguiendo cuatro modelos a
lo largo de un eje de autonomía /control (estatal) de los establecimientos. Chile en esta
comparación queda en el extremo “autonomía”, que el informe rotula como “marco
general”, y que corresponde al esquema regulatorio “que se basa en la premisa de que
las fuerzas de mercado actuarán como instrumento de aseguramiento de la calidad si al
sistema educativo se le permite funcionar como un mercado competitivo con una mínima
intervención del Estado” (Banco Mundial, 2007, p. 32). El de Chile corresponde al único
de los cuatro modelos examinados que no tiene un caso nacional en el mundo que pueda
mostrar éxito en el aseguramiento de resultados de calidad educativa. Con independencia
de culturas (occidentales o asiáticas, católicas o protestantes) e ideologías –estatistas o
pro-mercado, liberales o socialdemócratas–, todos los modelos examinados descansan
en una regulación estatal más fuerte y exhiben casos nacionales exitosos.
Iniciativas en la agenda institucional
Acorde con los diagnósticos expertos, y la deliberación y propuestas del Consejo Asesor
Presidencial, el Gobierno ha abordado la agenda institucional empujando en la dirección
de “más Estado”. Tres iniciativas de ley en curso –reforma a la Constitución, Ley General
de Educación y Superintendencia– proponen cambios sustantivos a la regulación del
sistema escolar, que, sin eliminar el papel de la competencia y la libertad de elección de
las familias y por tanto principios de “libertad de enseñanza” y el papel de mecanismos
de mercado, acrecientan sustancialmente el papel del Estado en: i) el aseguramiento de
un derecho mucho más exigente que el de acceso a la educación, como es el derecho a
una educación de calidad aceptable públicamente definida; ii) velar por unos requisitos
de operación mínimos de la provisión educativa más elevados que los vigentes (que
tocan a administradores, docentes, condiciones físicas e institucionales); iii) asegurar
unos procesos y resultados de calidad, a través del establecimiento de estándares que
son evaluados con consecuencias, fiscalización de uso de los recursos y obligaciones de
rendición de cuentas. Al conjunto se agregan las iniciativas de mejoramiento absoluto y
relativo de la subvención, de acuerdo al principio que la matrícula socioeconómicamente
vulnerable requiere una educación más costosa.
12 Estándares de desempeño; evaluación de desempeño; comunicación de resultados; evaluación de
impacto (de políticas y programas); requisitos de operación; distribución adecuada y equitativa
de los recursos; autonomía, apoyo e intervención; rendición de cuentas y consecuencias (Banco
Mundial, 2007).

CRISTIÁN COX D.
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Educación en el Bicentenario: dos agendas y calidad de la política
Cristián Cox D.
El conjunto de las iniciativas –ver Cuadro 3– se encuentra en sus etapas iniciales
de debate y negociación en el Parlamento y no corresponde en esta fase, más bien fluida
de las mismas, un análisis sustantivo
13
. En especial porque para el propio Gobierno aún
falta una importante pieza para que el conjunto sea completado –una propuesta de ley
para la educación municipal–, así como porque los proyectos Ley General de Educación
y Superintendencia, en su versión actual se traslapan y serán modificados14.
El conjunto de los proyectos está orientado hacia el establecimiento de una insti-
tucionalidad estatal más robusta, exigente y más equitativa en educación, que cambia
el esquema regulativo vigente acorde con las recomendaciones del Consejo Asesor
Presidencial, alejándolo del esquema “marco general” vigente por un cuarto de siglo y
fundándolo en una nueva distribución de funciones de una tríada de agencias públicas:
Consejo, Ministerio y Superintendencia. Donde un nuevo Consejo Nacional de Educación
aprueba los estándares a lograr en la provisión del servicio educativo, el Ministerio
define políticas y provee apoyos, y una Superintendencia o agencia aseguradora de la
calidad, fiscaliza y evalúa.
Los proyectos hasta ahora presentados al Parlamento tratan sólo con parte de la
arquitectura esbozada, y no se puede por tanto aplicarles todavía un importante criterio
evaluativo: el de su coherencia como un todo, o la interrogante sobre si el conjunto “hace
sistema” como institucionalidad que favorecerá la calidad y equidad de la provisión
educativa en términos claramente superiores al esquema regulativo vigente.
Desde una perspectiva nacional en educación, es necesario advertir dos carencias
en el inicio de este trascendental proceso: sin suficiente acuerdo político no se construirá
nada que permanezca ni se resolverán los nudos principales que definen la agenda insti-
tucional. Los que sueñan con “simplificar” el modelo
15
–en la dirección de la afirmación
sin mediación de sus visiones e intereses– están haciendo abstracción de un siglo y
medio de provisión mixta de educación y elaboración institucional de los principios de
“derecho a la educación” y “libertad de enseñanza”, como de la realidad sociocultural
y política de los equilibrios de fuerza en que tal elaboración ha descansado. Y esto se
aplica a ambos bandos. La segunda carencia es más discutible respecto de la gravedad
13 Para una visión del debate en curso y los diferentes análisis y posiciones, J.J. Brunner y C. Peña
(editores) (2007); F. Atria (2007).
14 En efecto, importantes funciones de evaluación que se plantean para la Superintendencia figu-
ran en el proyecto de Ley General de Educación como propias del Ministerio de Educación. Al
respecto el proyecto de ley de Superintendencia aclara que redundancias y traslapos “…serán
coordinados a través de indicaciones que en su oportunidad presentará el Ejecutivo en el trámite
correspondiente, de modo de evitar superposiciones de facultades o áreas difusas en la distribución
de competencias”. Proyecto de Ley Superintendencia de Educación, 23 de mayo 2007, Mensaje
de la ley (N° 216-355).
15 Es decir, “disolver” sus mezclas de lógicas de Estado y de mercado, sea en una u otra dirección.

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Cristián Cox D.
Cuadro 3
PROYECTOS DE LEY DEL GOBIERNO PARA CAMBIAR ESQUEMA
DE REGULACIÓN Y MEJORAR EQUIDAD DEL SISTEMA ESCOLAR
Proyecto Ley
Subvención
Preferencial
Octubre 2005
Proyecto
Reforma a la
Constitución
Mayo 2006
Proyecto Ley
General de
Educación
Abril 2007
Proyecto
de Ley
Superintendencia
Junio 2007
Proyecto
Alza
Subvención
21 de mayo 2007
Asunto/
problema
Deficiencias
de subvención
uniforme;
deficiencias
gestión
Limitaciones
del rol cons-
titucional del
Estado en
resguardo del
derecho a la
educación.
Debilidad
de marco
regulativo
establecido
por la LOCE
Debilidad de
instituciona-
lidad pública
de evaluación
y fiscaliza-
ción de la
educación
Insuficiencia
de la subven-
ción y déficit
educación
municipal
Cambio
propuesto
Subvención
adicional por
alumno de
población
vulnerable;
contratos para
mejor gestión.
–Sistema
voluntario
para estable-
cimientos.
–Tres catego-
rías de éstos
de acuerdo a
resultados
–autónomos,
emergentes
y en recupe-
ración– que
origina dife-
rentes grados
de autonomía
en uso de la
subvención
preferencial.
Consagración
constitucional
del deber del
Estado de
asegurar una
educación
obligatoria de
una calidad
mínima.
–Deroga
LOCE
–Estado debe
‘velar por la
calidad de la
educación’.
–Eleva
estándares del
reconocimien-
to oficial.
–Dispone que
sostenedor
se organice
como entidad
sin fines de
lucro.
–Prohíbe
selección de
alumnos en
parvularia y
EB.
–Establece
Consejo
Nacional de
Educación.
–Define
derechos y
deberes de
actores de la
educación.
Creación
nueva agencia
(Superintendencia)
con funciones
de:
–Evaluación
(alumnos,
sostenedores,
profesores
y estableci-
mientos).
–Fiscalización
(sostene-
do res,
estableci-
mientos).
–Sanción
–Información
–Examen de
rendiciones
de cuentas
educativas y
financieras de
sostenedores
y estableci-
mientos.
–Aumento
general de la
subvención en
un 15%.
– Indicación
a Proyecto
de Ley
Subvención
Preferencial
–con aumen-
to parejo a
subvención
de estableci-
mientos con
más 15%
matrícula
vulnerable.
–Aumento en
10% subven-
ción rural.
–Fondo
de apoyo
a gestión
municipal.

CRISTIÁN COX D.
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Educación en el Bicentenario: dos agendas y calidad de la política
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de sus consecuencias, pero también importante. Dice relación con la estrategia elegida
de “intervenir por partes”; de elaborar sucesivamente lo que pareciera demandar una
visión de conjunto desde el inicio, que seguro variará y se ajustará en su procesamiento
político, pero donde la coherencia del todo es hecha pública y se convierte desde el
inicio en un criterio de evaluación de las partes. Nuestra institucionalidad educativa está
enferma de “vínculos débiles” e incoherencias, fruto histórico de proceder por partes,
buscando el logro de equilibrios parciales. El desafío de la agenda institucional que
coincide con el Bicentenario es de “otro nivel”, justamente porque demanda de Gobierno
y Oposición la capacidad de superar esta lógica de las parcialidades. ¿Es ello posible
en la forma consecutiva en que las diferentes piezas legislativas se están elaborando
y presentando a la discusión parlamentaria? Como país, no hemos estado aquí antes.
Nunca se han abordado temas institucionales como los de la agenda actual al mismo
tiempo, y la pregunta apunta tanto al desafío como a la duda de que actuando de este
modo podamos, como sistema político, producir lo que se requiere.
Hay precedentes internacionales recientes y robustos de construcción de esquemas
institucionales de aseguramiento de la calidad y de la equidad que ofrecen criterios
evaluativos que son necesarios que satisfaga la institucionalidad a la que se arribe. Los
sistemas escolares de países de la OECD que son exitosos en términos de la calidad
de los aprendizajes que aseguran y la equidad de su distribución, tienen esquemas
institucionales que cumplen con los siguientes criterios (Hopkins, 2007; Barber 2007,
Schleicher 2006):
• Consistencia en principio de contraposición de agencias, o nitidez de la divi-
sión de responsabilidades entre las agencias claves de definición de estándares,
fiscalización-evaluación y apoyos.
• Equilibrio entre exigencia y apoyo –alta exigencia sin apoyos lleva a la des-
moralización; mucho apoyo sin exigencias, a progresos lentos e irregulares y
autocomplacencia.
• Equilibrio entre marco gubernamental y autonomía de las unidades educativas.
• Financiar consistentemente y con criterios de equidad: es necesario no sólo “em-
parejar la cancha” (que en nuestro sistema está estructuralmente inclinada hacia
el lado equivocado) sino financiar el mayor costo de la educación de los más
pobres.
• Tratar el fracaso con rapidez.
• Equilibrar rendición interna y externa de cuentas.
• Intervenir en proporción inversa al desempeño.
• Entender el principio de reciprocidad : “una cultura donde la responsabilidad por
el desempeño de una escuela es compartida entre ésta, los padres, los alumnos,

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Cristián Cox D.
la comunidad, los supervisores-inspectores y el gobierno, y la cooperación entre
todos estos actores es valorada y ejercitada en forma efectiva, favorecerá el me-
joramiento de la calidad” (Hopkins, 2007, p. 16).
• Estrechos vínculos entre autoevaluación, inspección y mejoramiento.
Como se comparen las propuestas de los proyectos de ley en curso, más los pro-
metidos, con este conjunto de criterios, debiera ser parte esencial de lo que se delibere
públicamente sobre los cambios en cuestión.
La agenda institucional no es lo único a abordar. De hecho, incluso si ésta fuera
resuelta a cabalidad y se llegara pronto a una institucionalidad robusta y consistente en
términos de regulaciones orientadas a velar por la calidad y equidad de la educación,
faltaría algo esencial: el nuevo nivel de capacidades que supone el logro de los están-
dares a los que se aspira.
4. Agenda creación de capacidades
(conocimiento, enseñanza y aprendizaje)
El corazón de la agenda de políticas educativas que tienen la calidad (y no la cobertura)
como norte reside en la transformación de las prácticas docentes. Lo que revela el análisis
comparado internacional sobre los procesos de reforma educativa, es que tales prácti-
cas, con abrumadora consistencia, constituyen el núcleo más difícil de cambiar de los
sistemas educativos. En general, los esfuerzos de las políticas, cuando son consistentes
y sostenidos, alcanzan resultados más claros en los ámbitos organizativos, curriculares,
evaluativos y de la infraestructura material de los sistemas que en los de la docencia y
sus prácticas. Aunque las cuestiones sobre formación inicial y continua son las esencia-
les de cualquier reforma educativa centrada en la calidad de los aprendizajes, ellas en
Chile constituyen una agenda subordinada, importante para los educadores, pero no lo
suficiente para el sistema de elaboración y decisión de políticas: los programas estatales
de apoyo para la transformación de la formación inicial se interrumpieron en 2002, para
reanudarse en 2005 en forma limitada
16
, y los esfuerzos en formación continua alcanzan
a una proporción muy reducida del profesorado (Sotomayor, 2006; Cox 2007).
El campo de reflexión y diseño de políticas educacionales del país conoce y utiliza
desde hace tiempo la distinción de factores de exigencia y apoyo para cambiar la calidad
16 Ha habido un esfuerzo del programa ministerial “Mejoramiento de la Calidad y equidad de la
Educación Superior” (MECE-SUP, 2005-2007), consistente en el financiamiento de proyectos de
Facultades de Educación para fundar una reforma curricular de la formación de profesores del
segundo ciclo de básica.

CRISTIÁN COX D.
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Educación en el Bicentenario: dos agendas y calidad de la política
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y niveles de desempeño de la docencia y las organizaciones escolares17. Lo crucial al
respecto es el equilibrio y articulación entre ambas lógicas impulsoras del cambio. Un
nuevo currículum y las evaluaciones nacionales de resultados de aprendizaje plasman la
presión social sobre el sistema escolar por lograr unas metas formativas de nuevo nivel.
Para los docentes corresponden a exigencias claras y fuertes a cambiar sus desempeños.
Frente a tal presión, ¿cómo se comparan los apoyos? Desde mediados de los Noventa los
ha habido sistemáticos y de gran escala respecto a salarios docentes, y menos respecto a
sus condiciones de trabajo (donde la mayor carencia es de insuficiencia de tiempos no
lectivos). Asimismo, en términos de desarrollo profesional docente, los apoyos si bien
importantes en términos de envergadura (por ejemplo, en el momento de implemen-
tación inicial del nuevo currículo) y variedad en su foco y modos de implementación,
han sido, en general, insuficientes18.
Se trata sin embargo de producir un equilibrio entre exigencia y apoyo que hoy en
día no existe, por insuficiencia de los apoyos. En el presente de prioridad política a la
agenda institucional, es como si todo marchara en favor de la presión, lo cual, aunque
no se lo busque, resulta en un desequilibrio que afecta –por desatención– a las políticas
de creación de capacidades. Este desequilibrio, que deja sin atender una dimensión
evidentemente estratégica, además afecta seriamente la relación del profesorado con
las políticas, al sentir que se le somete a un trato injusto. Como interroga un connotado
investigador y teórico del cambio de los sistemas educativos, el académico de Harvard
Richard Elmore, “¿Es ético hacer que individuos –en este caso educadores– rindan
cuentas por hacer cosas que no saben cómo hacer y que no se puede esperar que hagan,
sin conocimientos y habilidades considerables?”19.
Es necesario entonces considerar que el país para el Bicentenario tiene una doble
agenda en educación: institucional y de creación de capacidades, y que ésta, aunque
no se restrinja al tema profesores, los tiene a ellos como su foco, tanto en su formación
inicial como en su desarrollo profesional posterior.
Formación inicial: dos propuestas de cambio
No se pueden abordar en forma coherente los desafíos actuales en educación, sin un
cambio importante en las instituciones formadoras de profesores. Pese a esfuerzos
17 Distinción particularmente central en las políticas de reforma reciente de países de la OECD y
en especial de Inglaterra, que logró cambiar sustancialmente el nivel promedio de sus logros en
matemáticas y lenguaje en básica en 6 años. Ver Michael Barber (2000); para una teorización de
este caso nacional, Michael Fullan (2003).
18 Ver MINEDUC (2006).
19 Elmore (2003), citado en M. Fullan, Change Forces with Vengeance, op. cit., pág. 56.

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Cristián Cox D.
realizados por un subconjunto importante de ellas en el marco del programa ministerial
Fortalecimiento de la Formación Inicial Docente (FFID, concluido en 2001)20, en gene-
ral, éstas todavía exhiben rasgos de desconexión con los requerimientos de la profesión
en contextos de desempeño real, y presentan limitaciones para proveer la formación
continua que los nuevos estándares demandan. Este diagnóstico, en medida importante,
es de las propias universidades formadoras de profesores, que trabajaron en 2005 en el
marco de una Comisión Nacional sobre Formación Inicial Docente21.
La más interesante de las medidas nuevas en discusión respecto a formación inicial
de capacidades docentes, porque comparativamente simple de implementar y proba-
blemente poderosa en sus consecuencias, es la de institucionalización de un examen
nacional de habilitación docente. Esta innovación figura como propuesta del Consejo
Asesor Presidencial respecto a la cual no hubo acuerdo22. Los argumentos del Informe
del Consejo a favor del examen de habilitación plantean que:
“Los exámenes de habilitación contribuirían decisivamente a asegurar:
i. cambios efectivos en las instituciones de formación docente, para adecuarse a
los estándares que establecerían los exámenes, sin dejar de valorar el saber
pedagógico como núcleo esencial de la formación de profesores.
ii. cierre de programas especiales y regulares que no califiquen a sus alumnos
para los exámenes nacionales del caso.
iii. vinculación estrecha de la formación inicial con los requerimientos del sistema
escolar (currículum y docencia), porque éste sería un criterio de construcción de
los exámenes.
iv. clara y visible rendición de cuenta pública acerca de su función formadora por
las universidades” (Consejo Asesor Presidencial, 2006, p. 178).
No está de más recalcar que la existencia de un examen de habilitación para poder
enseñar en la educación reconocida públicamente es la regla, no la excepción, en los
sistemas educacionales de países desarrollados. Asimismo, que la institucionalidad creada
recientemente por la ley de acreditación de la educación superior (Sistema Nacional
de Aseguramiento de la Calidad), junto al más que robusto desarrollo del campo eva-
luativo en el país, hacen de la implementación de esta innovación algo institucional y
técnicamente del todo factible en corto plazo.
20 Programa de Fortalecimiento de la Formación Inicial Docente, mediante el cual 17 facultades de
educación recibieron apoyo financiero y técnico del Ministerio de Educación para modernizarse.
Ávalos, B. (2003).
21 Ver Ministerio de Educación (2005).
22 No fue apoyada por los decanos de Facultades de Educación miembros del mismo, como tampoco
por los representantes estudiantiles.

CRISTIÁN COX D.
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Cristián Cox D.
Corrección de una falla estructural
Donde el Consejo Asesor Presidencial sí tuvo acuerdo, fue sobre la necesidad de espe-
cializar la formación del profesorado de básica, distinguiendo primer y segundo ciclo
y fortaleciendo seriamente en éste la formación disciplinaria.
El país forma, desde hace aproximadamente tres décadas, a profesores generalistas
de educación básica en cuatro años para enseñar diez asignaturas y alumnos entre seis y
catorce años; y forma a profesores especialistas para su educación media en cuatro o cinco
años, para enseñar una asignatura a alumnos entre catorce y dieciocho años. En el caso
de la educación básica no hay especialización ni para primer ciclo, ni para el segundo.
Es necesario preguntarse cómo ha podido permanecer por tanto tiempo sin alteración
un contrasentido tan grande. En efecto, la inexistencia de formación de profesores de
básica con especialización disciplinaria fue una de las carencias que intentó resolver el
referido programa FFID, hace una década; fue relevada como uno de tres problemas
principales de la educación chilena en el Informe de la OECD de 2004; y fue recogida
en 2005 por una Comisión Nacional sobre Formación Inicial Docente (cuyas conclusio-
nes fueron refrendadas por 47 rectores de Universidades e Institutos Profesionales) que
planteó como “altamente recomendable” su enmienda (Mineduc, Comisión Nacional
sobre Formación Docente, 2005). El Consejo Asesor Presidencial, por su parte, no tuvo
dos opiniones sobre esto. Por último, en 2007 finaliza un conjunto de proyectos MECE-
Superior desarrollados en los últimos dos años por cerca de dos decenas de facultades de
educación, explícitamente diseñados para establecer la nueva estructura de la formación
de profesores de 5° a 8° grado, en la que la formación disciplinaria especializada debía ser
vertebrante –propósito presente en las bases del Concurso MECE-SUP –. Sin embargo,
lo que se conoce de los proyectos a punto de culminar, salvo excepciones, es base de
pesimismo: definiciones de las nuevas competencias a formar, discutidas por dos años,
en contados casos han pasado a plasmarse en currículos, que en general minimizan o
ignoran el problema de la carencia de especialización disciplinaria23.
Tras lo señalado no hay sólo contingencia y desarrollos “macro” no buscados, sino
también los intereses involucrados en una disputa de larga data entre saber disciplinario y
pedagogía como ejes del saber docente requerido en la educación básica (Cox y Gysling,
1990). Hay de hecho en el país universidades pedagógicas que cuestionan que un profe-
sor especialista sea más adecuado que un profesor generalista, pero esto es transparente
en su lógica corporativa y no tiene sustento más allá de los claustros del caso. En los
sistemas escolares con mejores resultados la no preparación disciplinaria de profesores
de básica no existe (toda Europa y los países de la OECD preparan pedagógicamente
23
Los proyectos fueron presentados en una Jornada MECE-SUP, Centro Extensión UC, 24 de mayo,
2007.

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a sus profesores sobre una base de conocimiento disciplinario de tres o cuatro años), y
en la literatura experta no hay dudas al respecto (Shulman, 1987; Darling-Hammond,
Bransford 2005; OECD, 2005). Pero las mejoras evidentes en este estratégico punto,
y públicamente aceptadas por todos, han chocado de hecho y en silencio con intereses
y temores duros de las Facultades de Educación de perder poder y posiciones frente a
los que podrían enseñar las disciplinas a los futuros profesores (pertenecientes a otros
departamentos o facultades).
Cambio de paradigma en formación inicial
Es necesario trascender la disputa que tiene su foco en las relaciones disciplina/
educación.
El riesgo al centrarse en ella es que no se comprenda que se debe actualizar
muy profundamente la formación inicial para hacerse cargo del cambio de paradigma
que está ocurriendo en educación en el mundo, al poner el acento en el desarrollo de
competencias y en resultados de aprendizaje, bajo la expectativa que todos logren de-
terminados estándares.
Así, la tensión disciplina/educación hay que resolverla no bajo el paradigma
enciclopédico y de educación selectiva, sino bajo el paradigma de competencias y de
educación inclusiva de todos24.
Lo indicado tiene como consecuencia que la intersección saber disciplinario/saber
pedagógico no corresponde sólo a la didáctica, sino que se expande y pasa a incluir el
saber disciplinario, y es necesario responder en qué saber disciplinario formarse, y en
qué saber pedagógico.
Sobre esto último es clave incorporar en la formación el entendimiento profundo
del aprendizaje en el sector: en qué consiste y cómo se produce y progresa el aprendizaje
de las competencias que se deben formar en determinada área curricular, considerando la
diversidad de modos de aprendizaje de los alumnos. Sobre la base de ese entendimiento
es que debe fundarse la preparación en cómo se enseña.
La relación “yo sé, yo enseño, el alumno aprende”, se complejiza doblemente:
en primer término porque desde la perspectiva del aprendizaje del alumno, el profesor
no sólo debe adquirir el conocimiento necesario para el desarrollo de la competencia
del caso, sino también entender la dimensión práctica de su aplicación (intrínseca al
concepto de competencia) (Rychen, Salganik, 2003). En segundo término, porque la
sociedad exige que lo señalado sea aplicado a un grupo diverso de manera tal que todos
24 Debo este argumento a Jacqueline Gysling.

CRISTIÁN COX D.
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aprendan, lo que demanda del profesor entender y poder actuar sobre distintos reque-
rimientos y estilos de aprendizaje, evaluar si fue efectivo con los mismos, y apoyar a
aquellos que se quedaron atrás.
A lo largo del siglo XX el paradigma de la enseñanza descansó sobre la noción de
base de una distribución normal de capacidades de aprendizaje, la que se manifestaba
“naturalmente” en una distribución normal de resultados de la enseñanza. El paradigma
siglo XXI, basado en el aprendizaje, define que todos pueden aprender y que es tarea de
la enseñanza transformar la distribución de resultados tipo “campana de Gauss” del siglo
pasado a otra, mucho más pronunciada, en que el estándar mínimo y los aprendizajes
mayoritarios han sido movidos en su conjunto hacia la derecha en el eje horizontal del
gráfico que sigue.
Gráfico 1
CAMBIO DE PARADIGMA DE ‘DISTRIBUCIÓN NORMAL’ (SIGLO XX)
A ‘APRENDIZAJE DE TODOS’ (SIGLO XXI)
Logro de alumnos
Número de alumnos
Fuente: David Hopkins (2006).
Así, los nuevos requerimientos demandan que los profesores sean formados no
sólo para poder desarrollar un tipo de aprendizaje cualitativamente distinto, sino además
lograrlo con grupos-curso heterogéneos.
Formación continua
Hay una diversidad de mecanismos institucionales, incentivos, iniciativas y programas
que hoy en día configuran un ámbito de condiciones y dinámicas de apoyo, como,
en menor grado, de exigencia para el desarrollo profesional docente: la asignación

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Cristián Cox D.
de perfeccionamiento, presente en el Estatuto Docente desde inicios de los Noventa,
el sistema de evaluación docente, la oferta institucional CPEIP de cursos y talleres de
perfeccionamiento, las estrategias de desarrollo profesional o formación continua entre
pares que desarrollan diversos programas ministeriales, los nuevos programas Fomento
de la Lectura, Escritura y Matemática (LEM) y Enseñanza de las Ciencias a través de
la Indagación (ECBI), del mismo Ministerio.
Sin embargo, como argumento respecto de la agenda institucional, en este ámbito
se tiene otro caso de un conjunto de políticas que no ‘hacen sistema’. Las cuatro piezas
mayores que deben ser conectadas son: la asignación de perfeccionamiento docente25,
la definición normativa de los tiempos de los profesores (entre lectivos, de formación
continua y de clases), el sistema de evaluación docente y la oferta de oportunidades de
desarrollo profesional, conjunto que incluye programas del CPEIP, de otras instancias
del Ministerio de Educación y de las universidades.
Los programas ministeriales de apoyo a escuelas vulnerables de la presente dé-
cada26, a diferencia del P. 900 que descansó para su implementación en el sistema de
supervisión ministerial y no entró al aula sino capacitó en talleres de profesores de cada
establecimiento, dependen de universidades y ONGs capaces de capacitar profesores
monitores o guías que apoyan directamente el trabajo de aula. Hay en esto una mejor
base para resolver el nudo crítico de las lógicas de capacitación de “afuera hacia aden-
tro”, o “de arriba hacia abajo”, propias de las estrategias centralizadas: su distancia con
las necesidades concretas del docente. El nuevo abordaje, al descansar en profesores
tutores que son pares del profesor de aula, cuyo trabajo de apoyo se da en base al foco
de ambos en el aula, tiene el potencial de cerrar tal distancia y sentar mejores bases
de efectividad. Este potencial está por realizarse sin embargo. Luego de tres años de
trabajo para establecerlos los programas aludidos alcanzaban en 2006 a una fracción
reducida de profesores –3,7 % del profesorado de la educación subvencionada del
nivel básico en el caso de la estrategia LEM– (Sotomayor, 2006). Deficiencia radical
de cobertura que refleja las dificultades que estas estrategias intensas en apoyo y con
foco en aula poseen a lo largo de la cadena del caso: desde capacidades universitarias
de elaboración de materiales y preparación de tutores, pasando por el reclutamiento de
éstos en números adecuados, hasta el trabajo mismo en aula, con sus rasgos de ruptura
con prácticas tradicionales (otro profesional en el aula) y exigencia de resultados pú-
blicamente verificables (a través del SIMCE) (Sotomayor, 2006).
25 Que hoy en día apunta en la dirección opuesta de lo requerido: sus reglas e incentivos llevan a
ofrecer cursos con el mayor número de horas posibles, sobre temas lo menos especializados po-
sibles (como “los objetivos transversales en la EGB”), para alcanzar al máximo de profesores.
26 “Estrategia de asesoría para la implementación curricular en lenguaje y matemática”, conocida
como Estrategia LEM y Plan de Asistencia Técnica a Escuelas Críticas o Prioritarias.

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De acuerdo a Michael Barber, hay cuatro características de los sistemas educati-
vos de excelencia del mundo respecto a su base profesional: i) seleccionan a la mejor
gente para la enseñanza; ii) los preparan bien desde el comienzo; iii) constantemente
fortalecen sus prácticas de aula; iv) seleccionan a líderes de primera para dirigir los
colegios, y los apoyan bien para desarrollarlos (Barber, 2007).
¿Qué puede impedir hacer de tales características otros tantos criterios para abordar
el núcleo de la agenda “creación de capacidades” y actuar nacionalmente a la altura
del problema?
5. Calidad de la política27
Las dos agendas que enfrenta el país en educación al aproximarse el Bicentenario
demandan una alta capacidad de respuesta del sistema político. Esta dimensión poco
examinada de la “política educacional” es sin embargo clave. Al final, la calidad de las
nuevas regulaciones y programas que se concuerden, como la coherencia del conjunto,
dependerá decisivamente de “la política”, es decir, de las relaciones entre Gobierno y
Oposición, de los partidos, y la calidad del proceso de generación de leyes.
Permanencia de regulaciones de importantes consecuencias negativas sobre la
calidad de la educación hablan de baja calidad de la política. El ejemplo palmario de
esto lo constituyen los intentos del Gobierno, por más de una década, de cambiar las
reglas que hicieron los cargos de directores de establecimiento de la educación muni-
cipal vitalicios, sin lograrlo. A pesar de dos leyes largamente negociadas y aprobadas
con tal propósito. Y si bien ningún partido ni centro académico ha hecho en momento
alguno una defensa pública del argumento de que directores designados en la década
de los Ochenta deban seguir siéndolo por vida, con efectos graves sobre los esfuerzos
de construcción de escuelas efectivas en la educación municipal, las regulaciones del
caso, aunque modificadas, no lo han sido nunca de manera efectiva (Ver nota 11).
Regulaciones del Estatuto Docente, en especial respecto a profesores incumplidores,
constituyen el caso simétricamente equivalente. En efecto, el artefacto parriano sobre
la izquierda y la derecha unidas se cumple en este caso con exactitud. Lo que se tiene,
entonces, es empate político y efectiva aunque no transparente defensa de intereses
corporativos, mientras los requisitos mínimos para tener escuelas efectivas en la edu-
cación municipal, que atiende a la mitad con menos recursos de la matrícula total, se
garantizan como imposibles de obtener.
27 Debo buena parte del análisis de esta sección a Anthony Tillett.

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Lo señalado es síntoma del mal principal que aqueja al tratamiento de la educa-
ción por el sistema político desde 1980 en adelante: que la ha dividido en dos sistemas
sujetos a regulaciones y lógicas diferentes, con serias consecuencias sobre la calidad y
la equidad del conjunto. Las incoherencias institucionales fundamentales no se resol-
verán, sin pensar y actuar sobre el sistema escolar como un conjunto, y no como dos
subsistemas: uno para cada cosmovisión política principal, con sus correlatos sociales,
de la sociedad chilena. Mientras las cegueras relativas de cada bando, es decir, el poder
estructurante de sus ideas, intereses y temores predomine sobre una visión más nacional
o de conjunto, que hace que la Concertación no toque a la administración municipal,
ni al estatuto docente, ni al Ministerio de Educación, y la Alianza no acepte regulación
efectiva alguna sobre la educación particular subvencionada, ni acepte criterios reales
de equidad y el valor de una formación común para una cultura ciudadana que valora la
nación y su cohesividad social y simbólica, no será posible obtener un sistema educativo
de alta calidad y equidad.
¿Hay alguna base para pensar que puedan quebrarse las lógicas aludidas?
La hay, fuera del sistema político, en la demanda o presión social por respuestas de nuevo
tipo en educación. También en desarrollos como la gradual pero consistente instalación
de las nuevas normas sobre “alta dirección pública”, que en el campo educacional puede
tener un efecto de “deshielo” importante en la visión de derecha sobre una instituciona-
lidad pública robusta en el sector. El que institucionalmente se desconecte la dirección
de agencias claves del partido gobernante, puede que haga cambiar la visión de los
riesgos de fortalecer las mismas, y se aprecie, en cambio, su potencial de exigencia y
apoyo sobre las unidades del sistema.
Pero la base principal de acción y promesa está en el sistema político mismo.
Aunque lo que surge como evaluación inicial no es optimista. Incertidumbre es lo que
caracteriza el cuadro actual, en parte por fallas de coordinación política en el Ejecutivo,
en parte porque el duro esfuerzo de la construcción de consensos no ha sido intentado
en serio, y en parte también porque la naturaleza de los problemas se ha complejizado,
lo que hace que éstos no sean susceptibles de soluciones fáciles.
Los dos asuntos claves desde una perspectiva de calidad de la política en educación
nos parece se ordenan en dos dimensiones: consenso y coordinación.
El consenso en política educacional fue un objetivo crucial y logrado de los gobiernos
del período 1990-2006. Su logro en cambio no fue el objetivo de la Comisión Asesora
Presidencial de 2006. El Gobierno está intentándolo ahora, al abrirse a examinar en con-
junto su propio proyecto de ley de reemplazo de la LOCE, con el equivalente presentado
por la Oposición en julio de 2007 en el Parlamento. Parece claro que la construcción de

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acuerdos es ahora más difícil que en los Noventa, de modo importante debido a que el
repertorio de respuestas “políticamente fáciles” (porque ligadas a lógicas de expansión
de recursos –más acceso, mejor infraestructura y materiales, mejores salarios docentes,
más tecnología, etc.) está agotado. Y porque las “políticamente difíciles” (que tocan
intereses y valores, sus tiempos de maduración son largos, y sus procesos de implemen-
tación poco visibles para el público)28 son naturalmente rehuidas. La construcción de
consensos demanda parsimonia y disposición a conceder, singularmente ausentes en el
clima político imperante. Pero si, contra el clima imperante en el sistema político (pero
no en la sociedad, ávida de acuerdos), el Gobierno no puede liderar la construcción de
consensos el resultado es fragmentación, que en educación, el ámbito por excelencia
de construcción cultural de la cohesión social, se paga especialmente caro.
Los desafíos de coordinación son políticos –referidos al liderazgo gubernamen-
tal, que para ser exitoso en este campo requiere consensos– y relativos a la gestión del
sistema escolar. La “coordinación política” funciona cuando existe un robusto marco
institucional o un sólido entendimiento entre los actores fundamentales sobre las
necesidades de la educación. Ninguna de estas condiciones existe en el presente. La
promoción de tres proyectos de ley por el Gobierno en forma simultánea (subvención
diferencial, Ley General y Superintendencia), junto al anuncio de piezas faltantes im-
portantes (administración municipal), sin que se haga explícita su coherencia global,
o sean claras las conexiones entre las distintas dimensiones y subsistemas afectados,
habla con elocuencia de la carencia que hay que suplir.
Los asuntos que corresponden a la “coordinación para la gestión del sistema esco-
lar” son los que constituyen el corazón de la agenda institucional: deben resolverse las
inconsistencias y carencias institucionales mayores. Pero tal capacidad de resolución
se juega en la “coordinación política”, o los acuerdos de base necesarios para el diseño
e implementación de políticas y programas.
Si verdaderamente se ambiciona desatar los nudos claves, no hay alternativa al
esfuerzo por ubicar a las agendas de la educación en una categoría especial: la de las
políticas en que se juega el destino de la sociedad, el de políticas, por tanto, de “unidad
nacional”, en que la competencia partidaria se baja de tono y se invierten energías,
procedimientos y tiempos en la construcción de una visión nacional concordada sobre
lo que está en juego y los derroteros a seguir. Hay precedentes recientes para pensar que
esto es posible: en diciembre de 1994, todos los partidos políticos concordaron respecto
28 Un reciente análisis del BID sobre calidad de las políticas públicas –no sólo en educación– esta-
blece que en este campo la distinción crucial es entre “políticas de expansión del acceso” (fáciles)
y “políticas de calidad” (difíciles). Ver Navarro, J.C. (2006).

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a la tarea nacional en educación definida por la Comisión Nacional de Modernización
29
,
y tal acuerdo definió el marco de actuación del Estado en educación por una década, con
los resultados y frustraciones referidos en la sección segunda. Los acuerdos entonces
fueron sobre asuntos menos demandantes que ahora –no había una agenda institucional
en juego–, lo que no hace sino subrayar la naturaleza más compleja del desafío para el
actual Gobierno y Parlamento.
Ambos pueden recurrir a más y mejor información sobre el sistema educativo que
en el pasado, para construir políticas sobre evidencia; ambos pueden aprovechar de
las lecciones de la década más intensa en innovación y experimentación en educación
que haya tenido nunca el mundo desarrollado, y pasar cada cambio y ajuste que se
proponga por el tamiz de la comparación internacional, para examinar sus méritos en
sí y también para ubicar las soluciones en su real contexto y proyección, que es el del
país insertado en la economía global. Por último, ambos deben aprovechar al máximo
las circunstancias del Bicentenario, para ubicar los asuntos de la educación en su más
profunda y relevante proyección, que es la de la construcción de la comunidad que
queremos ser, o, nada menos, nuestra identidad como nación30.
El reconocimiento de la naturaleza de los problemas es la base de cualquier polí-
tica de calidad y desde esta perspectiva debemos aceptar que las políticas deben incluir
como dimensión intrínseca de las mismas la incertidumbre, por complejidad de lo que
está en juego.
Una aproximación a tal complejidad, que apunta a asuntos que no están en el centro
de las agendas analizadas precedentemente, pero que tocan a cuestiones esenciales de
la educación al acercarse el Bicentenario, debería a nuestro juicio relevar al menos lo
siguiente:
• En circunstancias de celebración de la diversidad y la autonomía individual, por un
lado, y énfasis en las dimensiones instrumentales de la educación (competitividad
económica), por otro, es necesario abordar las interrogantes sobre las dimensiones
valorativa, de cohesión social y ciudadana de la educación31;
29 Acuerdo sancionado por los partidos en el Parlamento, en torno a las propuestas del Informe de
la Comisión Nacional para la Modernización de la Educación, a su vez basados en el informe Los
Desafíos de la Educación Chilena frente al Siglo XXI, del Comité Técnico Asesor del diálogo
nacional sobre la modernización de la educación chilena designado por S.E. el Presidente de la
República (1995).
30 “Por mucho tiempo, la reflexión sobre nuestra identidad como nación de cara al siglo XXI no va
a encontrar mejor oportunidad para desplegarse que en un bicentenario que se acerca acelerada-
mente.” Eugenio Tironi. El Mercurio, 19 de julio de 2007.
31
Esto estuvo en el núcleo de lo tratado por una políticamente plural Comisión de Formación Ciudadana,
convocada en 2004 por el Ministerio de Educación (Ministerio de Educación, 2005).

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• Limitación de la visión pública de los resultados de la educación, al restringirse
ésta a la información provista por las pruebas estandarizadas. Como queda dicho,
Chile tiene más información sobre su quehacer educativo que nunca antes en su
historia y más que ningún país de Latinoamérica, pero esto no debe hacer perder
de vista la pregunta por lo importante de la educación que no medimos (como las
tres dimensiones mencionadas en el punto previo), y que tiende a no ser materia
de deliberación ni acción públicas.
• Alcance de los apoyos a respuestas regionales y locales a los problemas, en el
marco de políticas nacionales que las financien y respalden sin ambigüedades.
El argumento es que no hay respuestas fáciles, del tipo sí/no, a los asuntos relevados
de las dos agendas, así como a los recién señalados. Ni siquiera una institucionalidad de
aseguramiento de la calidad robusta y consistente puede disolver la incertidumbre que
nos afecta. Debiéramos hacer de ésta, parte de las políticas, junto a la experimentación,
la discusión y la adaptación flexible de instituciones y actores.
¿Hay lecciones de los procesos de generación e implementación de políticas edu-
cacionales en Chile en la última década y media que valga la pena conservar y tener
presente en la coyuntura actual de aparente asimetría entre requerimientos al sistema
político y sus capacidades de respuesta en educación?
El ciclo largo de políticas que se inauguró en 1990 y que se cierra en el presente de
incertidumbre acerca de la nueva fase en gestación, enseña cuatro criterios que consideramos
siguen válidos para la etapa que se abre: i) responder con similar consistencia e intensidad
a los requerimientos de la cohesión social y de la competitividad; ii) dedicar energía y
atención comparables a las necesidades nacionales y a las demandas globales; iii) respetar
al campo adversario; y iv) luchar por lograr equilibrio de conocimientos en la visión y
equilibrio de poder (entre los actores) respecto de la implementación (Cox, 2006).
El conjunto referido de criterios debe interpretarse a la luz de la supremacía del
valor de la inclusión en la educación para un orden democrático. Este no puede ser
traducido en instituciones y prácticas educativas duraderas y efectivas si no es en base
a consensos políticos, para cuya construcción el tercer criterio avanzado –respeto por
el campo adversario– es el de más difícil realización. Se trata, sin embargo, desde
Aristóteles a Hannah Arendt, de uno de los fundamentos del ideal democrático32. El
mismo que fue avasallado al instaurarse la institucionalidad educativa que tenemos y
que se requiere sea hegemónico al momento de reformarla.
32 “El respeto, no diferente de la aristotélica philia politiké, es una especie de “amistad” sin intimidad
ni proximidad; es una consideración hacia la persona desde la distancia que pone entre nosotros
el espacio del mundo, y esta consideración es independiente de las cualidades que admiremos o
de los logros que estimemos grandemente” (Hannah Arendt, 2003, p. 262).

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