Content uploaded by Robert Beeres
Author content
All content in this area was uploaded by Robert Beeres on Sep 14, 2020
Content may be subject to copyright.
Hoofdstuk 11
Defensie en de uitgaven voor Afghanistan
R.J.M. Beeres
E.J. de Bakker
C.A.J.M. Schulten
11.1 Inleiding
De Nederlandse krijgsmacht heeft sinds de jaren negentig van de vorige eeuw een
nieuwe hoofdtaak: crisisbeheersing. Deze taak kwam in plaats van de opdracht ons in bond-
genootschappelijk verband tegen een eventuele aanval van het Sovjetblok te verdedigen. Poli-
tieke economen hebben weinig moeite voor deze ontwikkeling een verklaring te vinden: om
te overleven zoeken in hun bestaan bedreigde overheidsorganisaties nieuwe taken. Wat hier-
van zij, gememoreerd mag worden dat de defensie-uitgaven sinds het einde van de Koude
Oorlog zijn gehalveerd van 2,7 tot 1,5 procent van het bruto nationaal product (bnp).1De per-
soneelsomvang liep fors terug (van 120 duizend naar circa 60 duizend personen). Het ‘vre-
desdividend’ ter grootte van meer dan 1 punt bnp dat in de afgelopen twintig jaar beschik-
baar kwam, is ingezet voor verbetering van het begrotingssaldo, verlaging van de collectieve
lasten en als dekking voor andere overheidsuitgaven. In prijzen van 2009 gaat het om bijna
7 mld euro. De afschakeling van de oude hoofdtaak en de voorbereiding op nieuwe taken
hadden veel en ingrijpende gevolgen.
De krijgsmacht werd aanmerkelijk kleiner, gemeten zowel in aantallen militairen als
in materieel. Hoewel de afslanking zowel marine, luchtmacht als landmacht raakte, moest
vooral de landmacht een veer laten. Bovendien waren bij dit onderdeel van de krijgsmacht de
organisatorische gevolgen het grootst. De dienstplicht werd opgeschort, omdat de nieuwe
hoofdtaak kon worden uitgevoerd met een kleiner aantal manschappen, dat beter getraind
is. Veel zwaar materieel bedoeld voor de verdediging tegen een Sovjet-invasie (tanks, gevechts-
vliegtuigen en fregatten) werd overbodig en is afgestoten. Crisisbeheersingsoperaties worden
onder uiteenlopende omstandigheden en soms op grote afstand van Nederland uitgevoerd.
Daardoor ontstond meer behoefte aan strategisch luchttransport en gespecialiseerd mate-
rieel. Het materieel van de Nederlandse krijgsmacht is sinds het einde van de Koude Oorlog
in verscheidenheid toegenomen. Gevechtshelikopters, transportvliegtuigen, landingssche-
215Jaarboek Overheidsfinanciën 2009
1 De Bakker, Westerink en Beeres (2008), 16.
pen en personeelsvoertuigen, bestand tegen kleine mijnen, zijn successievelijk in dienst
genomen. De veranderingen kwamen tot stand, terwijl als uitvloeisel van opeenvolgende
regeerakkoorden in verhouding steeds minder middelen ter beschikking stonden. Sinds 1990
zijn de Nederlandse defensie-uitgaven in reële termen met meer dan 10 procent gedaald.2
Voor 2009 vermeldt de rijksbegroting ongeveer 8,5 mld euro aan defensie-uitgaven. Daarvan
is 326 mln euro bestemd voor crisisbeheersingsoperaties. Het overgrote deel van dat bedrag
(namelijk: 270 mln euro) is gemoeid met de Nederlandse bijdrage aan de International Security
Assistance Force (ISAF)-operatie in Afghanistan.3
De gevolgen van de operatie in Afghanistan voor de Nederlandse krijgsmacht zijn
groot. De missie duurt nu al zes jaar, waardoor in de loop van de tijd ongeveer 20 duizend
militairen in Afghanistan zijn geweest. Het is ook een operatie op grote afstand van Neder-
land. Dit brengt bijvoorbeeld extra transportkosten van personeel en materieel met zich mee.
Bovendien is het operatiegebied heel anders dan de Noordduitse laagvlakte, waar de land-
macht gewoon was om te opereren. De missie in Afghanistan vindt plaats in onherbergzaam
gebied. Dat zorgt voor extra slijtage van het materieel. De Nederlandse bijdrage aan ISAF kan
hierdoor worden beschouwd als de grootste operatie van de Nederlandse krijgsmacht sinds
het vallen van de Muur.
Daarom is het verwonderlijk dat zo weinig aandacht uitgaat naar de kosten van de
operatie. Toen tot de verlenging van de missie tot en met 2010 moest worden besloten, heeft
onderzoeksjournalist Jeroen Trommelen de kosten eens opgeteld. Hij kwam tot een kosten-
plaatje van minstens 1,75 mld euro, als die verlenging zou doorgaan.4Een aanzienlijk bedrag.
Hoewel zijn artikel destijds op de voorpagina van de Volkskrant werd afgedrukt, heeft het
geen reacties teweeggebracht. In het debat dat daarna in de Tweede Kamer over de verlenging
is gevoerd kwamen de kosten nauwelijks aan de orde. Alleen de dekking van de verwachte
extra uitgaven kon op enige belangstelling rekenen. Daardoor blijft onduidelijk of een alter-
natieve aanwending van de voor Afghanistan gevoteerde middelen meer nut zou hebben
opgeleverd. Deze geringe transparantie is volgens de Duitse econoom Oswald Hahn verklaar-
baar, want zulke vergelijkende kosten-batenanalyses worden beschouwd als uiting van een
verwerpelijke kruideniersmentaliteit. Immers, “… was bedeutet schon Geld wenn Menschen-
leben oder auch die Existenz des Landes auf dem Spiel stehen?”5
In die geringe belangstelling voor de kostenkant komt klaarblijkelijk verandering,
want de Tweede Kamer heeft eind 2008 aan de Algemene Rekenkamer gevraagd om de kosten
van de missie in Afghanistan te berekenen.6Daarom zet dit hoofdstuk de zaken eens op een
rij.
Onderdeel 11.2 bespreekt welke informatie over de kosten van crisisbeheersing en de
operatie in Afghanistan de overheid verstrekt. Daarna presenteren we in onderdeel 11.3
methoden om de kosten van crisisbeheersing te berekenen. Deze methoden vormen de basis
hoofdstuk 11
216 Jaarboek Overheidsfinanciën 2009
2 De Bakker, Westerink en Beeres (2008), 17.
3 Tweede Kamer (2008–2009b), 26 en 35.
4 Trommelen (2007), 2.
5 Hahn (1997), 38.
6 Tweede Kamer (2008–2009c).
om de Nederlandse bijdrage aan de operatie in Afghanistan schattenderwijs te kwantifice-
ren. Tot slot volgen in onderdeel 11.4 een conclusie en een discussie over de zin van het
maken van dergelijke berekeningen.
11.2 De extra kosten van Afghanistan
De additionele uitgaven die het Ministerie van Defensie doet voor crisisbeheersings-
operaties worden per operatie gecalculeerd en vallen buiten het normale budget en uitgaven-
patroon van Defensie. Deze uitgaven worden direct veroorzaakt door de operaties en vertonen
(daardoor) een grillig verloop. In figuur 11.1 zijn ze voor de periode 1990–2007 weergegeven.
Figuur 11.1 Additionele uitgaven crisisbeheersingsoperaties 1990–2007 (mln euro)
Bron: Jaarverslagen Ministerie van Defensie, diverse jaren
De pieken in 1993, 1996 en 1999 zijn toe te schrijven aan de Nederlandse bijdrage aan missies
in Voormalig Joegoslavië. De piek in 2003 wordt veroorzaakt door uitgaven in verband met de
operatie Stabilisation Force in Irak. Voor de stijging vanaf 2005 is de ISAF-operatie in Zuid-
Afghanistan verantwoordelijk. De Nederlandse krijgsmacht neemt, onder de paraplu van de
NAVO, sinds december 2001 deel aan deze operatie. Op dit moment ligt het – ondanks sterke
aandrang van de kant van de Verenigde Staten op de NAVO-partners om een grotere bijdrage
te leveren – nog steeds in de bedoeling dat de Nederlandse bijdrage na augustus 2010 zo spoe-
dig mogelijk wordt beëindigd.
defensie en de uitgaven voor afghanistan
217Jaarboek Overheidsfinanciën 2009
7 Tweede Kamer (2006–2007a), 3.
0
50
100
150
200
250
300
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
nominaa
l
reeel
nominaal
reëel
Tabel 11.1 presenteert de additionele uitgaven voor ISAF, die zijn geboekt op het beleidsartikel
Crisisbeheersingsoperaties. Tot 2008 zijn het de gerealiseerde extra uitgaven. Vanaf 2008
betreft het de begrote extra uitgaven, volgens de begroting voor 2009. De belangrijkste pos-
ten zijn: toelagen en vergoedingen aan militairen, voeding, transport, materieel, munitie en
uitgaven voor F-16 vliegtuigen.7
Tabel 11.1 Additionele uitgaven voor operatie ISAF op beleidsartikel Crisisbeheersingoperaties
Bijdrage aan operatie ISAF Periode Uitgaven ( 1.000 euro) Gemiddeld personeelsaantal
Gerealiseerde bijdrage 2002 14.263 .240
2003 31.832 .657
2004 32.436 .375
2005 58.061 1.442
2006 183.426 1.740
2007 251.187 1.945
Totaal 2002–2007 571.205 6.099
Begrote bijdrage 2008 270.000 1.667 [Max.]
2009 270.000 1.667 [Max.]
2010 270.000 1.667 [Max.]
2011 25.000 0 [Min.]
Totaal-generaal 2002–2011 1.406.205 11.100
Bron: 2002: Tweede Kamer (2002–2003b), 126 en 133; 2003: Tweede Kamer (2003–2004), 105 en 112; 2004: Tweede
Kamer (2004–2005b), 54 en 61; 2005: Tweede Kamer (2005–2006d), 62 en 127; 2006: Tweede Kamer (2006–2007b),
27 en 117-118; 2007: Tweede Kamer (2007–2008a), 28 en 115-116; 2008, 2009, 2010 en 2011: Tweede Kamer
(2008–2009b), 26, 29 en 35
De laatste kolom van tabel 11.1 geeft de gemiddelde personeelsbezetting per jaar weer. Dat
betekent dat vanwege de uitzendtermijn van militairen – gemiddeld vier tot zes maanden –
op jaarbasis twee tot drie maal zoveel individuele militairen zijn ingezet. Naar verwachting
zullen in 2011, na repatriëring, tussen de 22.200 en 33.300 Nederlandse militairen aan de
ISAF-operatie hebben deelgenomen.
Tabel 11.1 geeft niet alle extra uitgaven weer, doordat daarin alleen die soorten van uitgaven
zijn opgenomen waarvan de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie hebben afge-
sproken dat ze ten laste mogen worden gebracht van het beleidsartikel Crisisbeheersings-
operaties. De achterliggende reden van die afspraak is dat crisisuitgaven niet tot de reguliere
begroting van Defensie worden gerekend, maar mogen fluctueren met de omvang van de
operatie; zie nogmaals figuur 11.1. Andere uitgaven – die buiten de bedoelde afspraken vallen –
zijn dus ‘verborgen’ in de reguliere begroting van Defensie. Met enig gepuzzel zijn die wel
naar boven te halen. De volgende posten verdienen hierbij aandacht.
• Geld voor vervanging van operationele verliezen. Een operatie als ISAF leidt ertoe dat middelen
verloren gaan. Dit geldt voor één Apache en twee Chinook helikopters aan het begin van de
missie. De Chinook helikopters zijn opnieuw aangeschaft (90 mln euro) en de voorgeno-
men verkoop van een overtollige Apache kon niet doorgaan (gederfde verkoopopbrengst
15 mln euro). In de jaren 2006 tot en met 2008 is hiervoor door het Ministerie van Finan-
hoofdstuk 11
218 Jaarboek Overheidsfinanciën 2009
ciën in totaal 105 mln euro aan de Defensiebegroting toegevoegd. Verder wordt vanaf 2009
structureel 25 mln euro aan de defensiebegroting toegevoegd. Hiermee financiert het kabi-
net de structurele oplossing voor operationele materiële verliezen.8
• Geld voor extra vervangingsinvesteringen. Het materieel slijt door de zware belasting sneller
dan verwacht. Dit wil zeggen dat materieel dan wel niet verloren gaat, maar eerder moet
worden vervangen. Hiervoor is over een periode van vier jaar 200 mln euro uitgetrokken.9
• Geld voor nieuwe middelen. De operatie maakt andere middelen nodig dan waarover de
krijgsmacht beschikt. Zo zijn voertuigen van het merk Bushmaster aangeschaft om het
personeel beter tegen explosieven te beschermen en zijn pantsercontainers (waarin mili-
tairen werken en wonen) gekocht die bescherming moeten bieden tegen raketten. In totaal
is met deze investeringsprojecten circa 170 mln euro gemoeid. Voor de aanschaf van de eer-
ste batch Bushmasters heeft het Ministerie van Financiën eenmalig 25 mln euro aan de
Defensiebegroting toegevoegd.10
• Geld voor meer oefenen. Door de omvang van de operatie moet er meer worden geoefend om
troepen inzetgereed te maken. Hierdoor blijft minder geld over voor de reguliere oefenin-
gen. Daarom is twee maal 30 mln euro aan de Defensiebegroting toegevoegd, die kunnen
worden toegerekend aan de missie.11
Door deze posten in hun geheel op te tellen bij het totaalbedrag uit tabel 11.1, valt te becijfe-
ren dat de totale additionele defensie-uitgaven voor de operatie in Afghanistan ongeveer
2 mld euro zullen bedragen. Benadrukt moet worden dat dit getal een verwachting is. Een
verandering van omstandigheden in het crisisgebied kan leiden tot een ander uitgaven -
niveau.
Behalve om informatie over de additionele uitgaven, vraagt de Tweede Kamer ook naar de
‘totale kosten’, dat wil zeggen: het totale middelenverbruik dat toegerekend kan worden aan
crisisbeheersingsoperaties. De minister van Defensie heeft aan deze wens gehoor gegeven.
Over de jaren 2000 tot en met 2003 is over de totale kosten van crisisbeheersingsoperaties
gerapporteerd.12 Deze totale kosten werden bepaald volgens het zogenaamde ‘Canadese
model’. Dit houdt in dat de additionele uitgaven, zoals genoemd in onderdeel 11.2, worden
vermeerderd met de salarissen van ingezet personeel en de afschrijvingen van ingezet mate-
rieel.13 De rapportage aan de Kamer over de jaren 2002 en 2003 bevatte informatie over de
totale kosten voor het begin van de operatie ISAF. De totale kosten voor de jaren 2002 en 2003
zijn in tabel 11.2 weergegeven.
defensie en de uitgaven voor afghanistan
219Jaarboek Overheidsfinanciën 2009
8 Tweede Kamer (2005–2006b).
9 Tweede Kamer (2008–2009a).
10 Tweede Kamer (2005–2006a; 2005–2006c).
11 Tweede Kamer (2007–2008b).
12 Tweede Kamer (2000–2001; 2001–2002a; 2002–2003a; 2004–2005a).
13 Tweede Kamer (2000–2001).
Tabel 11.2 ‘Totale kosten’ van ISAF-operatie, 2002–2003 (mln euro)
Jaar Additionele Personele Materiële Totale Totale kosten %
uitgaven kosten kosten kosten additionele uitgaven
2002 14,26 11,76 8,25 34,27 2,4
2003 31,83 7,92 6,50 46,29 1,5
Bron: Tweede Kamer (2002-2003a en 2004-2005a)
De berekening was wel aan discussie onderhevig, want wat dient precies onder de totale kos-
ten te worden verstaan? Moet een stukje van bijvoorbeeld het ministerssalaris ook niet wor-
den toegerekend? Per slot is de minister toch zelf ook bij de operatie betrokken. De toen -
malige bewindsman op Defensie, De Grave (VVD), vond het overdreven om dit te doen.14 Hij
vond eigenlijk die gehele berekening willekeurig. Omdat het opstellen van zulke overzichten
arbeidsintensief is, heeft minister Kamp (VVD) in 2004 besloten tot een andere aanpak.
Sindsdien wordt een ratio gehanteerd om de totale kosten te schatten. Door het bedrag van
de additionele uitgaven met 21/2te vermenigvuldigen, werd volgens deze bewindsman een
acceptabele indicatie van de totale kosten verkregen.15
Indien we deze methodiek over zouden nemen, zullen de integrale kosten van crisis-
beheersingsoperaties voor 2009 – naar verwachting – 815 mln euro (326 × 21/2) bedragen,
waarvan 675 (270 × 21/2) mln euro voor Afghanistan. De totale kosten van de deelname aan de
operatie door de jaren heen bedragen dan, in nominale termen, ongeveer 3,5 mld euro (1,4 × 21/2)
op basis van de cijfers in tabel 11.1.
11.3 De kosten van crisisbeheersing
In de laatste helft van de vorige eeuw is niet veel geschreven over de kosten van mili-
taire operaties. Dit valt te verklaren doordat dat tijdperk in het teken stond van de bond -
genootschappelijke verdediging tegen de militaire dreiging vanuit het Warschaupact. Publi-
caties over de defensie-uitgaven hadden bijna altijd betrekking op de verdeling van de lasten
over de NAVO-landen, het zogenaamde burden sharing. Vroege uitzonderingen op deze regel
waren Barnet, McCarthy en Russett.16 Deze auteurs hielden zich bezig met de kosten van de
Tweede Wereldoorlog en de kosten van de Vietnam-oorlog voor de Amerikaanse samen -
leving. Zij hanteren een kostenbegrip dat gebaseerd is op de alternatieve inzet van beschik-
baar gekomen middelen. Een economisch kostenbegrip dus. Russett laat zien dat vooral de
private consumptie en de onderwijssector in de Verenigde Staten flink hebben geleden onder
de Amerikaanse bijdrage aan de Tweede Wereldoorlog. Deze auteur geeft daarbij aan dat een
dergelijk kostenbegrip kan helpen bij het nemen van beleidsbeslissingen:
“In evaluating the desirability of an expanded defense effort, policy makers must bear
in mind the opportunity costs of defense, the kinds and amounts of expenditure that
will be foregone.”17
hoofdstuk 11
220 Jaarboek Overheidsfinanciën 2009
14 Tweede Kamer (2001–2002b), 7.
15 Tweede Kamer (2004–2005a), 1.
16 Barnet (1971), McCarthy (1971) en Russett (1971).
17 Russett (1971), 160.
Gissy breidt het kostenbegrip uit door ook de uitgaven voor de krijgsmacht zelf als kosten -
categorie mee te nemen. Hij doet dit als hij de kosten van Spaans-Amerikaanse Oorlog (1898)
schat. Gissy maakt daarbij onderscheid tussen kosten op de korte en op de lange termijn. Op
de korte termijn omvatten de kosten van oorlog in zijn visie niet alleen de “… explicit incre-
mental expenditures of the military …”, maar ook “… the opportunity costs of the war”. Vol-
gens Gissy omvat deze laatste kostencategorie “…lost output due to shifting people from
civilian employment to the military, reduced expenditures on capital investment and educa-
tion, and inflation”.18 Vervolgens kijkt hij in de periode rondom de Spaans-Amerikaanse oor-
log naar de ontwikkeling van de variabelen inflatie, werkloosheid, veranderingen in uitgaven
voor onderwijs en arbeidsproductiviteit. Op basis van deze analyse concludeert hij dat er
nauwelijks sprake is van opportunity costs op korte termijn. Op korte termijn worden de kos-
ten vooral bepaald door de omvang van de additionele uitgaven. Om een schatting te maken
van de kosten op lange termijn van de bedoelde oorlog onderscheidt Gissy twee kostencate-
gorieën: kosten voor veteranen en rentebetalingen op oorlogsleningen. Ten slotte onder-
scheidt hij ook nog, “… long run opportunity costs, such as lost production due to fatalities”.
Gissy laat zien dat de grootste kostenpost van een dergelijk relatief klein conflict bestaat uit
de uitkeringen aan veteranen en hun familieleden.19
In deze eeuw borduren Nordhaus en, zeer recent, Stiglitz en Bilmes voort op het werk
van Gissy.20 De genoemde auteurs hanteren allen een economisch kostenbegrip, dat niet het
middelenbeslag op zich, maar de alternatieve inzet van die middelen tot uitgangspunt
neemt. Zij trachten voor de Verenigde Staten van Amerika de kosten vast te stellen van de
oorlogen in Irak en Afghanistan. Stiglitz en Bilmes zetten hierbij het meest uitgebreide en
gedetailleerde systeem voor de kostencalculatie van militaire operaties op. Op basis van dit
systeem komen ze voor het conflict in Irak en Afghanistan tot een bedrag dat ligt tussen
“… $2.7 trillion in strictly budgetary costs to $5 trillion in total economic costs …
Under the circumstances, a $3 trillion figure for the total cost strikes us as judicious,
and in all likelihood errs on the low side”.21
$ 3 trillion = € 2,2 biljoen (€1= $1,35)
Voor de volledigheid vermelden we dat de indeling van ‘heel grote getallen’ in
Nederland niet helemaal gelijk loopt aan die van de Verenigde Staten. In Nederland
hanteren we miljoen (6 nullen), miljard (9 nullen), biljoen (12 nullen) en triljoen
(15 nullen). In de Verenigde Staten wordt de indeling: million (6 nullen), billion (9
nullen), trillion (12 nullen) gehanteerd. Het gaat in het citaat hierboven dus om een
getal met 12 nullen.
defensie en de uitgaven voor afghanistan
221Jaarboek Overheidsfinanciën 2009
18 Gissy (1997), 249-250.
19 Gissy, (1997); zie ook Clayton (1971).
20 Nordhaus (2002); Stiglitz en Bilmes (2008).
21 Stiglitz en Bilmes (2008), 31.
Hierna zetten we de stappen en de kostencategorieën die Stiglitz en Bilmes onderscheiden
om tot dit getal te komen op een rijtje.22
• De additionele gerealiseerde operationele uitgaven. Dit zijn alle militaire uitgaven die direct
aan het conflict zijn toe te rekenen Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan exploita-
tie-uitgaven veroorzaakt door de missie, zoals de uitgaven voor brandstof, voor extra wer-
vingsinspanning en bindingspremies, munitie, materialen, en ingehuurde dienstverle-
ning (catering, transport, onderhoud). Volgens de auteurs omvat deze kostencategorie
twee uitschieters. Ten eerste zijn de personeelskosten die aan de operatie zijn toe te reke-
nen sterk gestegen. “Recruitment, combat pay, hardship benefits and re-enlistment bonu-
ses have all been jacked up (re-enlistment bonuses can reach $150,000)”.23 Ten tweede
wordt veel werk niet langer door militairen gedaan, zoals persoonsbeveiliging, maar door
paramilitaire Amerikaanse organisaties. En met zulke werkzaamheden is veel geld
gemoeid.24
• Overige operationele kosten. Dit zijn de bijkomende extra kosten die ‘verborgen’ zijn in de
begroting, bijvoorbeeld kosten die worden gemaakt doordat materieel als gevolg van inzet
eerder moet worden vervangen. Optelling van de eerste en de tweede kostencategorie leidt
tot een schatting van de additionele gerealiseerde operationele kosten.
• De toekomstige operationele kosten. Om deze te kunnen kwantificeren moet een schatting
worden gemaakt van de kosten om de operatie tot een goed einde te brengen en af te ron-
den, inclusief de kosten van repatriëring. Tot deze kostencategorie rekenen Stiglitz en
Bilmes ook de kosten om het militaire apparaat weer inzetgereed te maken.
• Kosten voor veteranen. Hieronder vallen huidige en toekomstige kosten door vergoedingen
wegens overlijden en arbeidsongeschiktheid, en voor medische zorg van veteranen. De
auteurs merken terzijde op dat deze kosten veel hoger zijn dan bij vorige operaties, zoals
de Tweede Wereldoorlog en de Vietnam-oorlog. Dit wordt veroorzaakt door het voort-
schrijden van de medische wetenschap. Mensen die vroeger aan hun verwondingen zouden
zijn overleden, kunnen nu in leven worden gehouden. De verhouding tussen omgekomen
en gewonde soldaten was in de Tweede Wereldoorlog 1: 1,6. In Vietnam was die ratio 1: 2,6.
In Irak en Afghanistan bedraagt die ratio 1:7.25 Hierdoor is meer geld nodig om militaire
ziekenhuizen draaiende te houden. Invalidenuitkeringen vergen in verhouding veel hogere
bedragen. Bovendien wijzen de auteurs op de veelheid van psychische aandoeningen, die
langdurige behandeling nodig maken en die ook leiden tot uitval van menselijke vaardig-
heden.
•Sociale kosten. Hieronder verstaan de auteurs de waarde van wat omgekomen militairen in
de toekomst aan de maatschappij hadden kunnen bijdragen, en het verlies voor de samen-
leving door de verwondingen die oud-militairen hebben opgelopen. Stiglitz en Bilmes stel-
len, na enig onderzoek, de waarde van een mensenleven hierbij op 7,2 mln dollar.
hoofdstuk 11
222 Jaarboek Overheidsfinanciën 2009
22 Voor de precieze informatie verwijzen we naar Stiglitz en Bilmes (2008). Het is in dit hoofdstuk ondoenlijk
recht te doen aan alle ins en outs van het kostencalculatiesysteem van deze auteurs. De tekst bevat een zeer
schematische weergave.
23 Stiglitz en Bilmes (2008), 10.
24 Stiglitz en Bilmes (2008), 11-13.
25 Stiglitz en Bilmes (2008), 61.
• Rentekosten voor leningen om de missie te financieren. Het argument hiervoor is dat Stiglitz en
Bilmes aannemen dat de gehele Amerikaanse bijdrage aan de oorlog in Irak en Afghanistan
wordt gefinancierd door leningen.
• Macro-economische kosten. Hierbij veronderstellen zij dat de oorlog onder andere heeft
geleid tot hogere olieprijzen. In het meest optimistische scenario dat ze uitwerken, geldt
daarbij de veronderstelling dat de oorlog in Irak heeft geleid tot een stijging van de olie-
prijs met $5 per vat.
•Ten slotte drukken de auteurs alle bedragen op basis van een reëel interestpercentage van
1,5 procent uit in dollars van 2007.
Op deze manier maken Stiglitz en Bilmes een schatting van de totale economische kosten
van de oorlog in Irak en Afghanistan voor de Amerikaanse samenleving. Tabel 11.3 geeft hier-
van een overzicht. De bedragen in de tabel hebben betrekking op wat de auteurs het best case
scenario noemen. Dat scenario gaat ervan uit dat de troepen in 2012 worden teruggetrokken
en dat er weinig veteranen zijn die hulp nodig hebben.26
Tabel 11.3 Geschatte kosten voor de VS van de militaire operatie in de oorlog in Irak en Afghanistan
(mld dollar)
Kostencategorieën militaire operatie Best case
1. Additionele gerealiseerde operationele kosten tot en met 2007 778
Waarvan:
• Additionele gerealiseerde operationele uitgaven in enge zin (646)
• Overige operationele kosten (132)
2. Toekomstige operationele uitgaven 2008–2012 521
3. Kosten veteranen 422
4. Rentelasten 613
5. Sociale kosten 295
6. Macro-economische kosten 263
Totaal 2.892
Bron: Stiglitz en Bilmes (2008)
Uit deze opstelling blijkt dat Stiglitz en Bilmes sterk aan een economisch kostenbegrip han-
gen. Helemaal duidelijk wordt dit als ze aangeven waarom ze fervente tegenstanders van de
oorlog in Irak zijn.
“There is … little doubt that had we spent one to two trillion dollars differently, we
would actually be more secure … had we spent the money in investments in educa-
tion, technology, and research, growth would have been higher, and we would have
been in a far stronger position to meet future challenges.”27
defensie en de uitgaven voor afghanistan
223Jaarboek Overheidsfinanciën 2009
26 Stiglitz en Bilmes (2008), 31.
27 Stiglitz en Bilmes (2008), xv.
Hierna passen wij het kostencalculatiesysteem van Stiglitz en Bilmes toe om de omvang van
de Nederlandse militaire bijdrage aan de ISAF-operatie in Afghanistan te schatten; zie tabel
11.4.
De eerste kostencategorie betreft de gerealiseerde bijdrage aan die operatie voor zover
geboekt op het beleidsartikel Crisisbeheersingsoperaties (zie tabel 11.1). Hierbij gaat het om
een bedrag van 571 mln euro. Onder de tweede kostencategorie zijn de zaken opgenomen die
aan ISAF zijn toe te rekenen, maar die elders in de defensiebegroting worden verwerkt. Hier-
bij gaat het bijvoorbeeld om de aanschaffing van nieuw materieel. Deze kosten hebben we in
onderdeel 11.2 geïdentificeerd en tellen op tot maximaal 585 mln euro. De derde kostencate-
gorie bestaat uit de toekomstige additionele uitgaven voor operaties. Die werden in tabel 11.1
geraamd op 835 mln euro. Bij de vierde kostencategorie, de huidige en toekomstige kosten
voor vergoedingen wegens arbeidsongeschiktheid en medische zorg van veteranen, valt op te
merken dat voor de Nederlandse situatie cijfers beperkt beschikbaar zijn. Recent gaf staats-
secretaris De Vries aan dat de kosten van zorg voor militairen die in de afgelopen twee jaar in
Afghanistan zijn ingezet ongeveer 53 mln euro bedragen.28 Te verwachten is dat deze kosten
in de komende jaren zullen oplopen. De rentekosten stellen wij op nul, uitgaande van de ver-
onderstelling dat de Staat niet extra heeft geleend om de militaire bijdrage in Afghanistan te
financieren. Voor de kostencategorie sociale kosten beperken we er ons hier toe aan te geven
dat de Nederlandse militaire bijdrage tot nu toe heeft geleid tot zeventien doden, terwijl
ongeveer “… honderd Nederlandse militairen gewond zijn geraakt, van wie 25 ernstig.”29 In
tegenstelling tot Stiglitz en Bilmes zullen we de gevolgen daarvan niet uitdrukken in termen
van gemiste inkomens. Naar onze mening is het niet zinvol – en zelfs ongepast – om in deze
context mensenlevens op geld te waarderen.
Verder veronderstellen we dat de Nederlandse militaire bijdrage in Afghanistan geen
effect als een hogere olieprijs of een slechter lopende economie voor Nederland teweeg heeft
gebracht.
Ten slotte drukken wij – in tegenstelling tot Stiglitz en Bilmes – onze bedragen uit in
nominale grootheden, in plaats van ze contant te maken. Dit sluit aan op de begrotings- en
verantwoordingsystematiek die het Ministerie van Defensie hanteert.
Tabel 11.4 Integrale kosten van de Nederlandse bijdrage aan ISAF in Afghanistan
Kostencategorieën militaire operatie Kosten in mln euro Overige kosten
1. Additionele gerealiseerde operationele kosten tot en met 2007 1.156
Waarvan:
• Additionele gerealiseerde operationele uitgaven in enge zin (571)
• Overige operationele kosten (maximum) (585)
2. Toekomstige operationele uitgaven 2008-2011 835
3. Kosten veteranen (minimum) 53
4. Interest 0
5. Sociale kosten 17 doden; 100 gewonden
6. Macro-economische kosten 0
Totaal 2.044 17 doden; 100 gewonden
hoofdstuk 11
224 Jaarboek Overheidsfinanciën 2009
28 Ministerie van Defensie (2008), 7.
29 Van Wieringen (2008), 5.
Op basis van tabel 11.4 kunnen we stellen dat de relevante extra kosten van de Nederlandse
militaire bijdrage in Afghanistan ten minste 2 mld euro zullen bedragen, indien de missie
niet wordt verlengd.
11.4 Conclusie en discussie
De kosten van de operatie in Afghanistan kunnen op verschillende manieren worden
berekend. Defensie houdt vast aan de additionele uitgaven die ten laste van het beleidsartikel
Crisisbeheersingsoperaties komen. Dit levert immers extra budget op. Hierdoor zijn niet alle
kosten die samenhangen met de missie in Afghanistan eenvoudig in begrotingen en jaarver-
slagen terug te vinden. Uitgaven voor de aanschaf van militaire systemen die nodig zijn ter
vervanging van, of ter aanvulling op de in Afghanistan gebruikte middelen, worden in de
reguliere Defensiebegroting verwerkt. De extra uitgaven vanwege invaliditeit van en medi-
sche voorzieningen voor ingezet personeel zijn grotendeels onbekend.
Ook inzicht in de totale kosten (het totale middelenverbruik in geld uitgedrukt) is
voor de Tweede Kamer relevant. Het berekenen van de omvang van de integrale kosten van de
operatie is met de huidige inrichting van de defensie-administratie arbeidsintensief.
Economen houden zich, ten slotte, vooral bezig met de maatschappelijke gevolgen. Zij
vragen zich af of, indien niet aan de operatie in Zuid-Afghanistan was meegedaan, het hier-
mee gemoeide geld nuttiger had kunnen worden besteed. Inzicht in deze kosten is voor de
Nederlandse situatie slechts deels voorhanden.
Onze conclusie luidt dat de vraag wat de operatie in Afghanistan kost, moeilijk is te
beantwoorden. Niet alleen is bepaalde informatie niet beschikbaar, maar ook ontbreekt con-
sensus over de vraag welke kosten relevant zijn. Dat eerste punt valt hier niet op te lossen;
het laatste wel. Daartoe moet de vraag ‘wat kost de operatie in Afghanistan?’ worden verbon-
den met het doel waarmee die vraag wordt gesteld. Different costs for different purposes,luidt
het aloude adagium. Wordt de vraag gesteld in verband met het bepalen van de begrotings-
consequenties, dan voldoet inzicht in de extra uitgaven. Wanneer politici moeten beslissen
over de inzet van militairen (of indien die inzet moet worden geëvalueerd), dan is een econo-
mische benadering van het kostenbegrip relevant. De integrale (of totale) kosten zijn dan
eigenlijk niet van betekenis. Het grootste gedeelte van die kosten, de reguliere uitgaven voor
personeel en materieel, zouden immers zonder die operaties toch zijn gemaakt om de
‘beschikbaarheid’ op peil te houden. Dat wil echter niet zeggen dat het integrale kostencon-
cept geen doel dient.
Kennis over de omvang van de integrale (totale) kosten van de operatie in Afghanistan
heeft zeker betekenis, omdat zij vergelijking mogelijk maakt van de militaire inzet die ver-
schillende landen in Afghanistan doen. Zo kan immers het gebruik van verschillende soorten
middelen (voor crisisbeheersing ingezette mensen, vliegtuigen en schepen) bij elkaar worden
opgeteld. Door dit te doen voor diverse landen ontstaat een indruk van de mate van burden
sharing. Die kosten kunnen ook worden gecorrigeerd voor de grootte van de landen. Daartoe
zouden die kosten kunnen worden uitgedrukt als percentage van het bruto nationaal pro-
duct (bnp). Een indruk van de mate van burden sharing is belangrijk, omdat volgens het secre-
tariaat van de NAVO niet alle bondgenoten evenredig aan de missie in Afghanistan bijdra-
gen. Een goede maatstaf ontbreekt op dit moment.
defensie en de uitgaven voor afghanistan
225Jaarboek Overheidsfinanciën 2009
Met welk doel de vraag wat de Nederlandse militaire bijdrage aan de operatie kost ook wordt
gesteld, de kern wordt gevormd door de additionele uitgaven. Die uitgaven kunnen in begin-
sel redelijk nauwkeurig worden vastgesteld. Op basis van tabel 11.4 komen we op een bedrag
van ongeveer 2 mld euro. En dat lijkt veel.
Maar wat is veel of, zelfs, te veel? Stiglitz en Bilmes impliceren dat 3 biljoen dollar
voor de oorlog in Irak en Afghanistan een ongelooflijk groot getal is. Ze spreken over mind-
boggling numbers. Aan de andere kant geven ze echter aan dat er weinig kans is “… that a tril-
lion dollars or two or three will bankrupt the country.”30 Ze plaatsen dit bedrag echter niet in
een context. Een mogelijke context is de volgende. Het bnp van de Verenigde Staten bedraagt
ongeveer 14 biljoen dollar per jaar. De periode waarover de 3 biljoen dollar wordt bepaald,
loopt in het meest gunstige geval van 2003 tot en met 2012. De interestvoet om bedragen con-
tant te maken bedraagt 1,5 procent. Het referentiejaar is 2007. Over die periode bedragen de
jaarlijkse kosten dan ongeveer 2 procent van het bnp van de Verenigde Staten. Als we een der-
gelijke berekening toepassen op de Nederlandse bijdrage aan Afghanistan, komen we veel
lager uit. De vergelijking met Nederland gaat evenwel mank. Behalve dat de Amerikaanse cij-
fers betrekking hebben op de operaties in zowel Irak als Afghanistan, zijn de economische
kosten anders samengesteld. De omvang van de economie van de Verenigde Staten betekent
dat Amerikaanse operaties, volgens Stiglitz en Bilmes, bijvoorbeeld invloed kunnen hebben
op de olieprijs. Dat valt voor ons land niet te verwachten.
Een beoordeling van de kosten van een operatie heeft eigenlijk pas zin als het succes van die
operatie kan worden afgezet tegen alternatieve bestemmingen van de middelen die er mee
zijn gemoeid. Wellicht vallen de baten van andere bestemmingen, zoals onderwijs of infra -
structuur, nog wel te schatten; het succes van een militaire missie is lastig vast te stellen. Het
doel van de missie in Afghanistan is om de Afghaanse overheid in staat te stellen zelf het
land te besturen, met gewaarborgde veiligheid. Deze verwoording laat ruimte voor verschil-
lende interpretaties en conclusies. Hierna volgen een aantal invalshoeken en beoordelingen.
Volgens de Amerikaanse ex-president George W. Bush is de missie in Afghanistan een
succes. In zijn afscheidstoespraak zei hij het volgende:
“Afghanistan has gone from a nation where the Taliban harbored al Qaeda and stoned
women in the streets to a young democracy that is fighting terror and encouraging
girls to go to school. Iraq has gone from a brutal dictatorship and a sworn enemy of
America to an Arab democracy at the heart of the Middle East and a friend of the
United States. There is legitimate debate about many of these decisions. But there can
be little debate about the results. America has gone more than seven years without
another terrorist attack on our soil”.31
De bevelhebber van de Amerikaanse en NAVO-troepen, generaal McKiernan, wijst er echter
op dat in grote stukken van het zuidelijk deel van Afghanistan op dit moment niet wordt
gewonnen. Dat is reden voor de Verenigde Staten om 17 duizend extra militairen naar Afgha-
nistan te sturen.32
hoofdstuk 11
226 Jaarboek Overheidsfinanciën 2009
30 Stiglitz en Bilmes (2008), xv.
31 The New York Times (2009).
32 The Economist (2009), 29.
De Nederlandse plaatsvervangend Commandant der Strijdkrachten, generaal Meulman, die
Deputy Commander Air op het ISAF Hoofdkwartier in Kabul was, ziet succes in Afghanistan
niet slechts in militaire termen, maar in samenwerking van verschillende actoren onder een
comprehensive approach. Deze samenwerking moet volgens Meulman
“… gestalte krijgen door samenwerking tussen de NAVO, UNAMA (United Nations
Assistant Mission in Afghanistan), de Afghaanse regering en de internationale
gemeenschap”.33
De Wereldbank geeft in een overzicht aan dat in Afghanistan sinds 2002 meer dan 6 mln kin-
deren naar school zijn teruggekeerd en dat de economie is gegroeid. Deze instelling raamt de
economische groei in 2007–2008 op 13,5 procent. De Wereldbank verwijst naar een onderzoek
van de John Hopkins Universiteit, waaruit naar voren komt dat de kwaliteit van de gezond-
heidszorg van 2004 tot 2007 met 32 procent is verbeterd. Het aantal behandelde patiënten is
meer dan verdrievoudigd. Verder geeft de Wereldbank aan dat volgens een recent onderzoek
jaarlijks 80 duizend kinderen minder sterven dan tijdens het Talibanbewind.
Anderzijds valt volgens de Wereldbank nog veel te verbeteren in Afghanistan. Slechts
13 procent van de Afghanen heeft de beschikking over veilig drinkwater, 12 procent beschikt
over sanitaire voorzieningen en slecht 6 procent over elektriciteit. Slechts 40 procent van de
scholen hebben gebouwen en de meeste hoofdwegen in het land moeten worden gerepa-
reerd. De gemiddelde levensverwachting bedraagt 43 jaar (dat cijfer bedraagt gemiddeld 59
jaar voor andere arme landen).34
Door het huidige gewapende conflict verloopt de (weder)opbouw van het land voor-
alsnog stroef. Het lijkt van groot belang de lokale bevolking mee te krijgen in de confrontatie
met de Taliban en regionale war lords. Nederland kiest nadrukkelijk voor deze strategie. Het
succes ervan wordt evenwel bedreigd door het grote aantal slachtoffers als direct gevolg van
aanslagen en oorlogshandelingen. De Verenigde Naties telden in 2008 meer dan 2.100 burger-
doden, waarvan 55 procent werd toegeschreven aan acties van de Taliban, maar ook 39 pro-
cent aan acties van NATO en het reguliere Afghaanse leger in opbouw.35
Succes en falen van de operatie in Afghanistan laten zich bij de huidige stand van
zaken moeilijk bepalen. In laatste en hoogste instantie gaat het niet allereerst om een geld-
kwestie. Want wat is geld, wanneer met inzet van vele mensenlevens wordt gevochten in een
bakermat van het wereldwijde terrorisme, dat de democratie en burgerlijke vrijheden
bedreigt?
Literatuur
• Angeren, A. van (2008), Freek Meulman: Plaatsvervangend Commandant der Strijdkrach-
ten, Jason Magazine, 33(4), 3-5
• Bakker, E.J. de, E.J. Westerink, en R.J.M. Beeres (2008), Belastinggeld voor vrede en veiligheid.
Een analyse van de Nederlandse defensie-uitgaven van 1990–2007, Tilburg: Faculteit Militaire
Wetenschappen, Nederlandse Defensie Academie
defensie en de uitgaven voor afghanistan
227Jaarboek Overheidsfinanciën 2009
33 Van Angeren (2008), 5.
34 http://go.worldbank.org/S4219L33PO.
35 The Economist (2009), 29.
• Barnet, R.J. (1971), The Worried Taxpayer’s Guide to the Defense Budget, in S. Melman
(Ed.), The War Economy of the United States, New York: St Martin’s Press, 44-50
• Clayton, J.L. (1971), Vietnam, the 200-Year Mortgage, in S. Melman (Ed.), The War Economy
of the United States, New York: St Martin’s Press, 169-172
• Gissy, W.G. (1997), That “Splendid Little War”: The Costs of the Spanish-American War, in
J. Brauer and W.G. Gissy (Eds), Economics of Conflict and Peace, Avebury Aldershot: Ashgate,
248-268
• Hahn, O. (1997), Militärbetriebslehre: Betriebswirtschaftlehre der Streitkräfte, Berlin: Berlin Ver-
lag
• McCarthy, T. (1971), What the Vietnam War Has Cost, in S. Melman (Ed.), The War Economy
of the United States, New York: St Martin’s Press, 160-169
• Ministerie van Defensie (2008), De kosten van (na)zorg gerelateerd aan uitzendingen, Den
Haag: Ministerie van Defensie, 22 december
• Nordhaus, W. (2002), War with Iraq: Costs, Consequences and Alternatives, New York: Ameri-
can Academy of Arts and Sciences
• Russett, B.M. (1971), The Price of War, in S. Melman (Ed.), The War Economy of the United States,
New York: St Martin’s Press, 152-160
• Stiglitz, J.E., and L.J. Bilmes (2008), The Three Trillion Dollar War. The True Cost of the Iraq
Conflict, London: Allen Lane
•The Economist (2009), Afghanistan and Pakistan. Boots on the ground, February 21st, 29
•The New York Times (2009), President Bush’s Last Televised Address, January 15
• Trommelen, J. (2007), Uruzgan kost nu al 1,2 miljard euro, De Volkskrant, 25 oktober, 1-2
• Tweede Kamer (2000–2001), Kosten vredesoperaties. Brief van de minister van Defensie, 27 786,
nr. 1
• Tweede Kamer (2001–2002a), Kosten vredesoperaties. Brief van de minister van Defensie, 27 786,
nr. 2
• Tweede Kamer (2001–2002b), Financiële verantwoordingen over het jaar 2001. Verslag van een
algemeen overleg, 28 380, nr. 86
• Tweede Kamer (2002–2003a), Kosten vredesoperaties. Brief van de minister van Defensie, 27 786,
nr. 3
• Tweede Kamer (2002–2003b), Jaarverslagen over het jaar 2002. Jaarverslag van het Ministerie
van Defensie (X), 28 880, nr. 22
• Tweede Kamer (2003–2004), Jaarverslagen over het jaar 2003. Jaarverslag van het Ministerie van
Defensie (X), 29 540, nr. 22
• Tweede Kamer (2004–2005a), Kosten vredesoperaties. Brief van de minister van Defensie, 27 786,
nr. 4
• Tweede Kamer (2004–2005b), Jaarverslagen en slotwet Ministerie van Defensie 2004. Jaarverslag
van het Ministerie van Defensie (X), 30 100 X, nr. 1
• Tweede Kamer (2005–2006a), Bestrijding internationaal terrorisme. Brief van de ministers van
Buitenlandse Zaken, van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking,27 925, nr. 213
• Tweede Kamer (2005–2006b), Bestrijding international terrorisme. Brief van de minister van
Defensie, 27 925, nr. 219
hoofdstuk 11
228 Jaarboek Overheidsfinanciën 2009
• Tweede Kamer (2005–2006c), Bestrijding international terrorisme. Brief van de ministers van
Buitenlandse Zaken, van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking, 27 925, nr. 226
• Tweede Kamer (2005–2006d), Jaarverslag en slotwet Ministerie van Defensie 2005. Jaarverslag
van het Ministerie van Defensie (X), 30 550 X, nr. 1
• Tweede Kamer (2006–2007a), Bestrijding internationaal terrorisme. Brief van de ministers van
Buitenlandse Zaken, van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking, 27 925, nr. 269
• Tweede Kamer (2006–2007b), Jaarverslag en slotwet Ministerie van Defensie 2006. Jaarverslag
van het Ministerie van Defensie (X), 31 031 X, nr. 1
• Tweede Kamer (2007–2008a), Jaarverslag en slotwet Ministerie van Defensie 2007. Jaarverslag
van het Ministerie van Defensie (X), 31 444 X, nr. 1
• Tweede Kamer (2007–2008b), Voorjaarsnota 2008. Brief van de minister van Financiën, 31 474,
nr. 1
• Tweede Kamer (2008–2009a), Bestrijding internationaal terrorisme. Brief van de ministers van
Buitenlandse Zaken, van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking, 27 925, nr. 325
• Tweede Kamer (2008–2009b), Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Defen-
sie (X) voor het jaar 2009. Memorie van toelichting, 31 700 X, nr. 2
• Tweede Kamer (2008–2009c), Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Defen-
sie (X) voor het jaar 2009. Motie van de leden Poppe en Van Velzen, 31 700 X, nr. 36
• Wieringen, J. van (2008), Gewond in Afghanistan, Metro, 17 december, 5
defensie en de uitgaven voor afghanistan
229Jaarboek Overheidsfinanciën 2009