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May 2010, Número 9-14
¿ESTÁ LATINOAMÉRICA ALEJÁNDOSE
DE LAS CUENTAS INDIVIDUALES DE
PENSIONES?
Por Fabio Bertranou, Esteban Calvo, y Evelina Bertranou*
* Fabio Bertranou es especialista principal en seguridad social para la Organización Internacional del Trabajo. Esteban
Calvo es investigador del Center for Retirement Research de Boston College (CRR). Evelina Bertranou es economista
principal en el Matrix Knowledge Group. Los autores agradecen a Ignacio Álvarez, Paula Errázuriz, Barbara E. Kritzer,
Vicente Montenegro, James Schulz, John B. Williamson y a sus colegas del CRR por sus comentarios y otras formas de ayu-
da en conexión con este nota de investigación. Sin embargo, los autores son responsables por cualquier error o inexactitud.
Introducción
En 1981, Chile inició una ronda de reformas a los
sistemas de pensiones que introdujo cuentas
individuales de pensión de tipo obligatorio, alejándose
así de los sistemas públicos. A principios de los
1990s, otros diez países Latinoamericanos siguieron el
ejemplo de Chile. En años recientes, incluso antes del
comienzo de la crisis financiera, una segunda ronda
de reformas de pensiones fue iniciada para fortalecer
el componente público del sistema y enfrentar los
problemas creados por las cuentas individuales. El
caso más extremo de contracción es Argentina, donde
las cotizaciones obligatorias a las cuentas individuales
fueron eliminadas a finales de 2008, volviendo así
a un plan tradicional de beneficios definidos bajo
un esquema de reparto. Este nota de investigación
analiza las dos rondas de reformas de pensiones
en Latinoamérica para determinar si la región esta
alejándose de las pensiones basadas en cuentas
individuales.1 Aunque Latinoamérica es bastante
heterogénea, sus mercados laborales y sus sistemas
de seguridad social comparten características como
una economía informal extensa y la desarticulación de
una variedad de instituciones que proveen protección
de los ingresos durante la vejez. A esto se le suma
la crisis financiera y la recesión económica que está
generando nuevos desafíos para los sistemas basados
en cuentas individuales.
Primera Ronda de Reformas:
Implementando las Cuentas
Individuales
A principios de los 1990s, el temor a los desbalances
fiscales y la mala administración de los sistemas de
pensiones basados en esquemas de reparto llevó a
diez países latinoamericanos a seguir a Chile en la
implementación de cuentas individuales (ver Figura 1
en la página siguiente).2 Aunque las reformas
mejoraron la sustentabilidad de los sistemas en el
tiempo, otros problemas se mantuvieron, entre ellos
la baja cobertura, la contracción de las redes de
seguridad social y la imperfección de los marcos regulatorios.
México
(1997)
República
Dominicana
(2003)
Perú
(1993)
Argentina
(1994)**
Chile
(2008)*
Colombia (1994)
Costa Rica (2001)
El Salvador (1998)
Uruguay
(1996)
Bolivia
(1997)
Suplemento
Alternativo
Reemplazo
Panamá (2008)
Muchos otros factores – incluyendo los tipos de
beneficios ofrecidos, los mecanismos de financiamiento,
la administración y los incentivos – explican las
variaciones en cobertura.4 Por ejemplo, la reforma
de 1994 en Argentina elevó la edad de jubilación y
los periodos necesarios de cotización, creando así
condiciones más estrictas para acceder a los beneficios
y reduciendo la cobertura para la población de 65
años o más, de 78 por ciento en 1992 a 65 por
ciento en los primeros años del siglo XXI. Por otra
parte, el desempleo, mercados laborales informales
y factores culturales son fuertes determinantes del
cumplimiento y tasas de cobertura. Además del
fracaso de las cuentas individuales en expandir la
cobertura, éstas también extrajeron parte de los
mecanismos de “solidaridad” (o redistribución) de
los esquemas de reparto.5 Aunque con importantes
limitaciones, los esquemas de reparto involucran
no sólo redistribución intergeneracional (las
cotizaciones de trabajadores activos son usadas
para pagar beneficios a los jubilados), sino también
redistribución entre grupos de distintos ingresos. Las
cuentas individuales, por el contrario, están basadas
en ahorros personales y dejan la responsabilidad de
redistribución de ingresos a las pensiones asistenciales
y mínimas entregadas por programas estatales. A
medida que la cobertura basada en cotizaciones ha
disminuido o se ha mantenido estancada, las redes
de asistencia social y los programas no contributivos
han crecido en el número de beneficiarios en Chile,
Colombia y varios otros países.”
La tercera área de desafíos en las reformas de las
cuentas individuales está relacionada con regulaciones
imperfectas como la protección en contra de la
interferencia política.6 Aunque una motivación detrás
de las reformas era crear sistemas de pensiones
que estuvieran aislados de la intervención política,
la evidencia sugiere que los sistemas reformados
todavía son vulnerables a la manipulación política.
Por ejemplo, regulaciones laxas llevaron a ambigüedades
en la transición en Bolivia, y en los primeros
años del siglo XXI le permitieron al gobierno de
Argentina diferir su deuda a través de la colocación
de bonos a compañías administradoras de fondos
de pensiones hasta que finalmente se produjo un
incumplimiento de pagos. Debido a bajas tasas de
cobertura y una disminución de la solidaridad, los
gobiernos siguen financiando una parte importante
del costo de las pensiones, y las instituciones
públicas continúan administrando los beneficios de
jubilación, incluyendo beneficios definidos, beneficios
mínimos garantizados y pensiones asistenciales. Las
instituciones públicas también operan como avales
del esquema privado de cuentas individuales. En
Center for Retirement Research de Boston College
2
Las cuentas individuales tenían el objetivo de
crear una conexión más fuerte entre beneficios y
cotizaciones para que los trabajadores vieran sus
cotizaciones como parte de su ahorro personal en
vez de un impuesto. Se esperaba que esto motivara
a los trabajadores a contribuir y aumentara la
cobertura y las tasas de cumplimiento de las
cotizaciones obligatorias. Sin embargo, la evidencia
en Latinoamérica sugiere que la introducción de
cuentas individuales no incrementó ni la cobertura
ni las tasas de cumplimiento.3 La figura 2 en la
página siguiente muestra que las tasas de cobertura,
medidas como la proporción de contribuyentes sobre
la población económicamente activa, en realidad
disminuyeron luego de las reformas. Este resultado
claramente ilustra que las características estructurales
de los mercados laborales son más relevantes que el
diseño del sistema de pensiones como motores de la
cobertura.
Figura 1. Introducción de Cuentas Individuales
de Pensión en América Latina y Relación de las
Cuentas Individuales con el Sistema Existente
* Sistema de reparto reemplazado en 1981.
** Re-nacionalizado en 2008
Fuentes: Elaboración de los autores basada en Meso-Lago
(2004a); Gill, Packard y Yermo (2005); y la Administración
del Sistema de Seguridad Social Estadounidense (2003-
2008) y (2008b).
Nota de Investigación 3
suma, aunque las cuentas individuales juegan un rol
importante en los sistemas reformados de pensiones
en América Latina, su puesta en práctica no resultó
en un completo repliegue de los gobiernos de los
sistemas de pensiones.7
Segunda Ronda de Reformas:
Contrayendo y Mejorando las
Cuentas Individuales
Durante los últimos años, Latinoamérica empezó una
segunda ronda de reformas de pensiones en respuesta
a las deficiencias de las cuentas individuales. El
nuevo contexto político está marcado por gobiernos
menos entusiastas con la privatización. Las reformas
están resultando en una significativa vuelta a los
componentes públicos de los tradicionales sistemas
de apoyo a ingresos en la vejez para lograr un mejor
balance entre riesgos sociales y ahorros individuales.
El caso que mejor ilustra esta tendencia es Chile,
donde una ley integral de pensiones fue aprobada en
2008.8 Probablemente la crisis financiera de 2008-
2009 reforzará los cambios de la segunda ronda de
reformas en América Latina. El caso más extremo a
la fecha es Argentina, que “re-nacionalizó” las cuentas
individuales en parte como respuesta a la crisis
financiera.
Figura 2. Tasas de Cobertura en América Latina Antes y Después de la Primera Ronda de Reformas a
los Antiguos Sistemas de Pensiones
Notas: La cobertura es medida como contribuyentes/población económicamente activa en dos puntos temporales: 1) el año
antes de la reforma; y 2) en 2002 para todos los países excepto República Dominicana (medida con datos de 2004).
Fuentes: Adaptado de Mesa-Lago (2005); Rofman y Luccetti (2006); y AIOS (2004).
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Antes Despues
Argentina
El Salvador
República
Dominicana
Costa Rica
Colombia
Chile
Bolivia
Uruguay
Perú
México
La Contracción de las Cuentas
Individuales y la Expansión de las
Pensiones Públicas
Las instituciones públicas han mantenido un rol
importante incluso después de la privatización. En
la segunda ronda de reformas, la intervención directa
de instituciones públicas en la oferta de pensiones ha
sido reforzada de tres formas: 1) permitiendo a
los trabajadores volver al esquema de reparto; 2)
incorporando mecanismos de solidaridad y
redistribución de ingresos; y 3) creando nuevos
fondos públicos de reserva para pensiones.
La opción entre cuentas individuales y de reparto. La
primera ronda de reformas generalmente estableció
que los trabajadores nuevos debían ingresar a las
cuentas individuales, sin ninguna opción de volver al
esquema de reparto.9 Quizás una de las transformaciones
más radicales de la segunda ronda de reformas ha
sido permitir a algunos trabajadores volver al esquema
de reparto. Por ejemplo, en 2007 Perú permitió a
los trabajadores inscritos en las cuentas individuales
reingresar al esquema de reparto si habían contribuido
a dicho esquema antes de 1996 y si cumplían con
las condiciones para jubilarse bajo el esquema de
reparto. Esta ley estaba dirigida a los trabajadores que
hubieran recibido una pensión menor en el esquema
de cuentas individuales. En 2008, Uruguay también
Después
Center for Retirement Research de Boston College
4
promulgó regulaciones que permitieron a algunos
afiliados salir de las cuentas individuales y volver al
esquema de beneficios definidos. Argentina llevó la
reforma un poco más lejos antes de la “re-nacionalización”
de 2008. Durante 2007, el gobierno cambió la
afiliación regular al esquema de reparto para los
trabajadores que estuvieran entrando al mercado
laboral formal y – por un período de seis meses –
permitió a los individuos que ya estaban en el esquema
de cuentas individuales volver al sistema de reparto.
De las personas que eran elegibles para el cambio,
un 80 por ciento se quedó en el esquema de cuentas
individuales, lo que demuestra que la inercia es un
resultado esperado cuando se introducen opciones en
los sistemas de pensiones. Además, los trabajadores
que estaban a 10 años de su jubilación y que tenían
balances bajos en sus cuentas individuales fueron
automáticamente transferidos al esquema de reparto.10
Encima de esto, el beneficio pagado por el esquema
de reparto por cada año
de contribución aumentó
de 0.85 por ciento a 1.5
por ciento del promedio
de los salarios previos
al retiro.11 Este cambio
aumentó considerablemente la tasa de retorno para
las cotizaciones hechas al esquema público de beneficio
definido. A continuación, en 2008, Argentina decidió
re-nacionalizar su esquema de cuentas individuales.12
El gobierno justificó esta agresiva medida como una
reacción a la crisis de los mercados financieros, aunque
reducir el déficit fiscal era sin duda una motivación
importante. La ley aprobada estableció que en enero
de 2009 los fondos de las cuentas individuales serían
absorbidos por el esquema público de reparto.
Solidaridad y redistribución del ingreso. La primera
ronda de reformas al sistema de pensiones eliminó
parcialmente importantes mecanismos de solidaridad
y redistribución. Como respuesta, varios países
introdujeron programas de transferencia de efectivo y
expandieron las pensiones no contributivas (independientes
de cotizaciones), financiadas a través de impuestos
generales, para complementar las pensiones contributivas
y proteger a los adultos mayores de la pobreza.13 Por
ejemplo, El Salvador creó un subsidio para los jubilados
que reciben beneficios de las cuentas individuales
que son menores a los que habrían recibido bajo el
esquema de reparto. A principios de 2008, Chile
aprobó una ley de reforma a las pensiones destinada a
entregar beneficios universales y más equitativos. El
nuevo sistema de “pensiones solidarias” gradualmente
está reemplazando a las pensiones asistenciales focalizadas
y a las pensiones mínimas garantizadas con dos tipos
de beneficios: una pensión no contributiva y una pensión
complementaria para quienes han contribuido montos
bajos al sistema privado. El beneficio mensual complementario
empieza al nivel de la pensión solidaria no contributiva
y termina alrededor de los 400 dólares. Además,
entrega un crédito de impuesto de 15 por ciento por
ahorros voluntarios, el que está enfocado a trabajadores
de bajos ingresos. Otro caso interesante es Colombia,
que en 2003 introdujo un fondo de pensiones solidarias
que paga beneficios sin cotizaciones y entrega un
subsidio parcial a las cotizaciones de trabajadores de
bajos ingresos. Aunque los mecanismos de solidaridad
y redistribución de ingresos han sido mejorados en
otros países de la región, la reducción de la pobreza y
la igualdad de género son consideradas piezas faltantes
o incompletas en las reformas a los sistemas de pensiones
en América Latina.14
Fondos de reserva para pensiones públicas. Los
países latinoamericanos también han aprobado
legislación que crea
fondos de reserva
para proporcionar más
estabilidad financiera y
reducir la carga sobre
los ingresos generales
que implican las obligaciones de las pensiones públicas.15
Chile ha implementado dos fondos de reserva separados
(el Fondo de Reserva de Pensión y el Fondo de
Estabilización Económica y Social) en respuesta al
gran superávit presupuestario atribuido a las inéditamente
altas ventas de cobre en años recientes. La administración
de ambos fondos no recae directamente en el gobierno,
sino en el Banco Central (65 por ciento de los fondos)
y terceros (35 por ciento de los fondos). En Argentina,
un banco público supervisado por múltiples instituciones
administra el Fondo de Sostenibilidad, y un comité
con miembros de diferentes agencias supervisa las
decisiones de inversión.
Mejora de las Cuentas
Individuales
Los gobiernos y administradoras privadas han reconocido
abiertamente las deficiencias de las cuentas individuales y
la necesidad de intervenir. Sin embargo, este reconocimiento
no necesariamente significa la eliminación de las
cuentas individuales, como sucedió en Argentina. La
segunda ronda de reformas de pensiones en América
Latina ha consistido también en revisar las cuentas
individuales y corregir sus deficiencias. Existen al
menos tres áreas de reforma dirigidas a mejorar las
Las reformas recientes están destinadas a corregir
los defectos de las cuentas individuales y fortalecer
las redes de seguridad social.
Nota de Investigación 5
Reglas de inversión para activos de pensiones. Los
portafolios de inversión han estado fuertemente
concentrados en bonos gubernamentales, pero
durante la segunda ronda de reformas nuevos tipos
de instrumentos y estrategias de inversión han sido
autorizados. Numerosos países han implementado
estos cambios, incluyendo Chile, Colombia, México
y Perú.19 Otra forma de lidiar con el riesgo ha sido la
implementación de multifondos, en los que los trabajadores
asegurados pueden elegir entre varios portafolios
según su riesgo. No está claro que los multifondos
realmente contribuyan a la cultura financiera y den
retornos adecuados para el trabajador asegurado
promedio. Más aún, la reciente turbulencia de los
mercados financieros resultó en serias disminuciones
en los activos de las cuentas individuales, sugiriendo
que éstas estaban demasiado expuestas a los riesgos
del mercado. Numerosas y razonables inquietudes
surgen acerca de si el dejar que los trabajadores elijan
portafolios riesgosos es una política de “seguridad
social” adecuada.
Conclusión
Este nota de investigación examina si las cuentas
individuales se están contrayendo en América Latina.
Aunque la idea es provocativa, concluimos que el con-
cepto de “contracción” por sí solo no es suficiente para
caracterizar las nuevas políticas y la economía política de
las reformas a las pensiones. Contrariamente a lo que
ocurrió en los años 1980s y 90s, las reformas a las
pensiones en América Latina en los años más recientes
han combinado la contracción con la mejora de las cuen-
tas individuales.
Durante el período de implementación, diez países
Latinoamericanos introdujeron cuentas individuales
obligatorias como reemplazo total o parcial de los
antiguos esquemas públicos de reparto. Un aspecto
notable de la primera ronda de reformas de pensiones
es que, aunque introdujo cambios sustanciales en
financiamiento y administración, en la mayoría de
los países las instituciones públicas asumieron un
rol crucial no sólo como agentes reguladores, sino
también como administradoras y financiadoras de
beneficios mínimos garantizados y pensiones
asistenciales.
cuentas individuales: (1) extender las cotizaciones
obligatorias a los trabajadores que no están actualmente
cubiertos; (2) bajar los costos para los que ya tienen
cuentas; y (3) cambiar las reglas de inversión de los
activos de pensiones.
Expansión de la cobertura. La primera ronda de
reformas a las pensiones generalmente estableció
cuentas individuales de tipo voluntario para los trabajadores
independientes. La segunda ronda extiende la participación
obligatoria a estos trabajadores.16 Por ejemplo,
siguiendo a Costa Rica y Colombia, Chile comenzará
a requerir que los trabajadores independientes
gradualmente se incorporen al esquema de cuentas
individuales obligatorias durante los próximos siete
años. México ha implementado medidas similares
para los trabajadores independientes y ha extendido
las cuentas individuales obligatorias a los empleados
públicos federales. Otros países como Perú también
están discutiendo cotizaciones obligatorias para todas
las categorías de trabajadores.
Menores costos de las cuentas individuales. Las
altas comisiones de administración y primas para
sobrevivientes y seguros de invalidez han bajado las
tasas de retorno para las personas que tienen cuentas
individuales y han producido grandes ganancias para
muchas administradoras de fondos y compañías de
seguros. El problema se ha agravado debido a la falta
de conocimiento de los participantes acerca de la
importancia de las comisiones.17 Con el fin de bajar
los costos para las personas que tienen cuentas
individuales se han implementado una variedad de
medidas.18 Por ejemplo, en 2008 México creó un
indicador para ayudar a las personas que tienen cuentas
individuales a comparar la tasa de retorno neta de las
distintas compañías administradoras de fondos. A
quienes recién entran a la fuerza laboral y no elijen
una administradora se les asigna aquella que tiene la
tasa de retorno más alta. Los traspasos entre compañías
están permitidos una vez al año, pero el cambio a una
compañía con mayor retorno está ahora permitido sin
restricciones. Además, ahora las compañías pueden
cobrar una comisión a los balances de las cuentas,
pero no a las cotizaciones mensuales. Países como El
Salvador, Chile y Perú siguieron un camino similar.
Aunque se espera que estas políticas tengan efectos
positivos, es difícil predecir su magnitud. Algunos
de los instrumentos para inducir menores costos se
basan en rendimientos pasados; por lo tanto, su
efectividad actual es incierta.
La segunda ronda de reformas a las pensiones,
iniciada después de 2005, ha reforzado el involucramiento
de las instituciones públicas en el sistema de pensiones.
Además, numerosos países han introducido medidas
para mejorar las cuentas individuales. La idea fuerza
detrás de la segunda ronda de reformas ha sido
aumentar la cobertura, la equidad y la eficiencia del
sistema. Con la excepción de Argentina, que
re-nacionalizó su sistema de pensiones, la segunda
ronda de reformas parece ser menos radical comparada
con los cambios rupturistas introducidos durante la
primera ronda.
Las recetas dominantes de política pública en boga
durante la primera ronda de reformas en Latinoamérica
han sido claramente reevaluadas. A medida que los
países comenzaron la segunda ronda de reformas, el
Banco Mundial – y otras organizaciones internacionales
que promovieron las reformas de pensiones que
introdujeron cuentas individuales – han reconocido
que se debe poner más atención a los mecanismos
para reducir la pobreza durante la vejez, para expandir la
cobertura y la igualdad, y para proteger a los participantes
de los riesgos del mercado. El rol fundamental de
las pensiones universales y no-contributivas ha sido
ampliamente reconocido. Los desafíos que enfrentan
los países que han introducido cuentas individuales,
los cambios en las instituciones financieras internacionales
y la reciente crisis financiera pueden haber moderado
el entusiasmo de otros países de aplicar el mismo tipo
de reformas. Las autoridades responsables alrededor
del mundo podrían beneficiarse de un análisis más
cercano de estos cambios en las políticas de pensiones.
Center for Retirement Research de Boston College
6
APÉNDICE
Este apéndice describe detalles de la estructura y
reformas de las pensiones en América Latina.20
Argentina
Este es el único caso de una contracción completa
del sistema de cuentas individuales. Las cuentas
individuales fueron introducidas en 1994, reformadas
en 2007 para permitir la opción de volver al esquema
de beneficios definidos del esquema de reparto,
y finalmente eliminadas a favor de cotizaciones
obligatorias en 2008. El sistema actual es, por lo tanto,
completamente de reparto y beneficios definidos.
Implementación de las Cuentas
Individuales
La reforma implementada en 1994 creó un sistema
mixto que tenía componentes públicos y privados.
El sistema reformado cubría tanto a trabajadores
empleados como a los independientes con una
estructura tripartita: 1) una pensión universal pública
proporcional a los años de servicio e independiente
de los ingresos; 2) una pensión pública en relación
a los ingresos por contribuciones que precedían la
reforma; y 3) la opción entre un plan público de
cotizaciones definidas y una cuenta individual privada
basada en los ingresos posteriores a la reforma. Las
cuentas individuales eran la opción preestablecida,
sin la posibilidad de volver al sistema público.
Esqumas separados aún operan para los siguientes
grupos: fuerzas armadas, fuerzas de seguridad y la
policía; empleados públicos de algunas provincias y
municipalidades; y otros grupos, incluyendo profesores
y autoridades judiciales.
El componente público era administrado por el Estado
y financiado con ingresos generales y cotizaciones
de los empleados y empleadores. El componente
privado era manejado por administradoras privadas
de fondos y completamente financiado a través de las
cotizaciones de los empleados. Para los trabajadores en
el sistema público, las cotizaciones de los empleadores
continúan financiando los beneficios. Aparte de estas
cotizaciones, las pensiones eran financiadas por el
gobierno a través de ingresos generales e impuestos
destinados a la seguridad social. El gobierno también
contribuía a las pensiones por discapacidad y de
sobrevivencia de personas aseguradas que estaban en
transición21 si optaban por el esquema financiado.
Para recibir una pensión, las personas debían
haber contribuido al sistema por un período de al
Center for Retirement Research de Boston College
8
menos 30 años (previo a la reforma eran 20 años
para mujeres y 25 años para hombres) y satisfacer
la edad requerida (la que aumentó en 5 años, a 60
para mujeres y 65 para hombres). Los mayores de
70 con 10 años de cotizaciones reciben una pensión
avanzada.
La Superintendencia de Jubilación y las
Administradoras de Fondos de Pensiones estaban
encargadas de vigilar las administradoras de fondos
y el esquema de cuentas individuales en su totalidad.
La Administración Nacional de Seguridad Social
(ANSES) administra el esquema de reparto.
Contracción y Mejora de las Cuentas
Individuales
En 2007 el gobierno introdujo un número de reformas:
1) Bajo las nuevas regulaciones, los asegurados
pudieron moverse entre los esquemas de reparto
y cuentas individuales cada cinco años. Después
de la reforma, individuos que ya estaban en
el esquema financiado tenían un período de
seis meses para volver al esquema de reparto.
Para los nuevos contribuyentes, salvo que
eligieran una opción durante los primeros 90
días, por defecto se les asignaba al esquema
de reparto.
2) Los individuos que estuvieran cerca de la
edad de jubilación (es decir, 10 años antes)
y tuvieran balances bajos en sus cuentas
individuales (balances que en ese momento
no equivalían a la pensión mínima pagada
por el Estado bajo el esquema de reparto) eran
automáticamente transferidos al esquema de
reparto.
3) Con el objetivo de incrementar la cobertura,
las condiciones para poder acceder a una
pensión se hicieron más flexibles. Por un
tiempo definido, todos los individuos en edad
de jubilarse que no tuvieran los 30 años de
cotizaciones requeridos podían acceder a
pensiones reducidas.
4) Durante la recesión económica de Argentina
a fines de 2001, el gobierno aumentó los
ingresos de los trabajadores al bajar sus tasas
de cotización de 11 por ciento a 5 por ciento
para los esquemas de reparto y cuentas
Nota de Investigación 9
individuales. A principios de 2002, el
gobierno volvió a subir las cotizaciones
al 11 por ciento de los ingresos para los
trabajadores en el sistema público y aumentó
la tasa individual para las cuentas privadas a
7 por ciento. En 2008, las tasas de cotización
de los trabajadores fueron igualadas para
ambos esquemas en 11 por ciento de los
ingresos.
5) Con el objetivo de proveer garantías para
el esquema de reparto, se creó un fondo
‘sustentable’. El fondo comenzó con 6,45 mil
millones de dólares en activos de la ANSES y
es financiado por los excedentes anuales de
ANSES. El fondo puede ser usado sólo para
pagar pensiones públicas.
6) Antes de las reformas de 2007, las
administradoras de fondos de pensiones
tenían libertad para definir sus aranceles,
siempre como porcentaje de las cotizaciones
(aunque medidos como porcentaje de los
salarios). Estos aranceles eran usados para
cubrir los costos administrativos y los seguros
de discapacidad y sobrevivencia. Las tarifas
administrativas han cambiado; antes de la
reforma, eran en promedio del 2,5 por ciento
de los salarios (de los cuales el 1,1 por ciento
era costo administrativo y un 1,4 por ciento
era para seguros). En 2007 el gobierno
estableció un nivel máximo de arancel del 1
por ciento de los salarios.
7) Antes de las reformas de 2007, las
administradoras de fondos de pensiones
tenían que comprar una póliza de seguro
para cubrir el costo de la renta vitalicia
(fondos netos acumulados en la cuenta
individual) en caso que el trabajador falleciera
o quedara discapacitado. La cobertura no
era universal, ya que sólo incluía a aquellos
que habían contribuido regularmente. En
2007 el gobierno eliminó el esquema de
seguros por discapacidad y los beneficios
por sobrevivencia en el sistema privado,
reemplazándolos por un mecanismo cooperativo
que incluía a todos los fondos de pensiones.
8) Las administradoras de fondos de pensiones
seleccionaban su estructura de portafolio de
un vasto conjunto de posibilidades. La ley de
1994 estableció límites máximos de
concentración por tipo de instrumento y
asegurador. Luego de las reformas de 2007
la lista de inversiones autorizadas incluyeron
un nuevo ‘tipo’ de instrumento: acciones,
instrumentos de deuda y de financiamiento
de mediano y largo plazo para proyectos de
infraestructura o proyectos productivos. Los
fondos de pensiones tenían que invertir al
menos 5 por ciento y hasta 20 por ciento de
sus activos en este nuevo tipo de instrumento
para así promover la actividad económica
local.
En 2008, Argentina llevó las reformas un paso
más adelante y el Congreso aprobó una nueva ley
de “re-nacionalización” del sistema de pensiones.
Esto significó el final de las cuentas individuales
para cotizaciones obligatorias y la conversión total al
sistema de reparto de beneficios definidos. La ANSES
tomó posesión de los activos administrados por los
fondos privados de pensiones y las pensiones pagadas
por ellos. Las compañías de seguros siguieron
pagando las rentas vitalicias pactadas antes de la
reforma de 2008.
Bolivia
Implementación de las Cuentas
Individuales
La reforma estructural que introdujo las cuentas
individuales en Bolivia fue implementada en 1997.
El esquema de reparto de beneficios definidos
fue completamente cerrado y las cotizaciones del
sistema antiguo fueron transferidas al nuevo sistema.
Mientras la participación de nuevos trabajadores
en las cuentas individuales es obligatoria, los
trabajadores independientes pueden entrar al sistema
de forma voluntaria. No hay un sistema separado
para los empleados públicos.
Los beneficios de las cuentas individuales están
completamente financiados con las cotizaciones
de los trabajadores. El gobierno contribuye como
empleador, paga un bono de reconocimiento por
cotizaciones al sistema antiguo y financia pensiones
correspondientes al sistema antiguo. Con excepción
del gobierno, otros empleadores no hacen cotizaciones.
La edad de jubilación fue aumentada y fijada
en 65 años para hombres y mujeres, o a cualquier
edad si el capital acumulado en la cuenta individual
es suficiente para financiar una pensión mensual
equivalente al 70 por ciento del sueldo promedio del
asegurado durante los últimos 5 años. Para el pago,
sólo están permitidas las rentas vitalicias.
El sistema está supervisado por la Superintendencia
de Pensiones, Bonos y Seguros, la que define las reglas
de inversión para las administradoras de fondos de
pensiones.
Contracción y Mejora de las Cuentas
Individuales
Una pequeña pensión universal contributiva fue
implementada en 2002. Este beneficio solidario
(Bonosol) es financiado por la privatización de
compañías estatales y es pagado por los ciudadanos
residentes nacidos antes de enero de 1974 que han
alcanzado la edad de jubilación. Cada cinco años,
los montos del beneficio son recalculados por la
Superintendencia de Pensiones, Bonos y Seguros.
El programa Bonosol fue modificado en 2008 y
reemplazado por Renta Dignidad. El programa
es todavía universal, sin embargo, los beneficios
son mayores para los que no tienen pensiones
contributivas. Además de financiar un fondo solidario
para complementar pensiones para los que ganan menos,
un proyecto de reforma de pensiones enviado al
Parlamento en Julio del 2008 propone modificaciones
adicionales: bajar la edad de jubilación a 60 años, crear
una agencia de gobierno para reemplazar las dos
compañías administradoras de fondos de pensiones
existentes, obligar a los empleadores a contribuir, y
permitir la jubilación a cualquier edad si la cuenta
individual entrega una pensión de 60 por ciento o
más del salario promedio de los trabajadores durante
los últimos 5 años.
Chile
Implementación de las Cuentas
Individuales
En 1981, Chile fue el primer país en introducir
un esquema de cuentas individuales y reducir
progresivamente el esquema de reparto. Mientras
la participación en las cuentas individuales es
obligatoria para los nuevos empleados asalariados,
la afiliación por parte de trabajadores independientes
es voluntaria. No hay un sistema separado para
empleados públicos. Sólo las fuerzas armadas y de
seguridad tienen un programa separado de beneficios
definidos.
Center for Retirement Research de Boston College
10
Las contribuciones fueron sustancialmente
reducidas al eliminar las cotizaciones de los
empleadores. Las cotizaciones de los empleados para
sus pensiones fueron fijadas en 10 por ciento de sus
salarios más cerca de 2,4 por ciento por aranceles
administrativos y primas de seguros. Los empleadores
sólo hacen cotizaciones para los empleados que
trabajan en condiciones arduas. El gobierno cubre
las pensiones mínimas garantizadas y pensiones de
asistencia social, y ofrece seguros cuando se necesitan
para financiar el programa.
La edad de jubilación fue fijada en 60 años para
las mujeres y en 65 para los hombres, permitiendo
el retiro temprano a aquellos trabajadores con balances
suficientes para financiar rentas vitalicias mayores
al 50 por ciento de sus salarios previos al retiro, o
mayores que el 50 por ciento de la pensión mínima.
Las opciones de pago son rentas vitalicias, retiro
programado y una combinación de ambas. El gobierno
garantiza una pensión mínima del 61 por ciento
del salario mínimo de 1982 a trabajadores que
contribuyeron al menos 20 años, pero que no tienen
suficientes fondos para alcanzar la pensión mínima,
y a los jubilados que han elegido retiro programado,
pero viven más tiempo del esperado y han agotado sus
fondos. El valor de la pensión mínima ha sido ajustado
de acuerdo al Índice de Precios del Consumidor.
El esquema de cuentas individuales ha
sido supervisado por la Superintendencia
de Administradoras de Fondos de Pensiones
(SAFP), institución que fue reformulada como la
Superintendencia de Pensiones (SUPEN) bajo la
reforma de 2008.
Contracción y Mejora de las Cuentas
Individuales
En 2002, se adoptó un formato de multifondos.
Hombres menores de 55 años y mujeres menores
de 50 pueden escoger entre cinco tipos de fondos
que ofrecen distintos grados de riesgos (A, B, C, D y
E), mientras hombres y mujeres de mayor edad sólo
pueden escoger entre cuatro fondos de relativamente
menor riesgo, y jubilados sólo pueden escoger entre
tres fondos de menor riesgo relativo. Los balances de
las cotizaciones obligatorias pueden ser distribuidos
entre dos fondos diferentes al interior de una
administradora de fondos de pensiones. Las reglas
de inversión han sido modificadas para permitir más
activos extranjeros en los portafolios de los fondos
de pensiones. Para los pagos, una combinación de
opciones (renta vitalicia y retiro programado) está
permitida.
En 2007, las reglas para la jubilación prematura
fueron cambiadas, haciéndose más estrictas para
desincentivar la salida temprana de la fuerza laboral
con pensiones relativamente bajas. Las nuevas reglas
establecen que los fondos acumulados deben ser
suficientes para financiar rentas vitalicias mayores
que el 58 por ciento de los salarios anteriores a la
jubilación o mayores que el 150 por ciento de la
pensión mínima.
En 2008, Chile introdujo cambios significativos
al sistema de pensiones. El programa de pensión
mínima garantizada fue combinado con el programa
de beneficios de asistencia social, creando una
institución pública que maneja dos tipos de beneficios:
un beneficio mínimo no contributivo pagado al 60
por ciento más pobre de los ancianos y un beneficio
complementario para los trabajadores con balances
bajos en sus cuentas individuales. Las cotizaciones
sobre el salario no fueron incrementadas; sin embargo,
el pago de las primas de los seguros por discapacidad
y sobrevivencia cambió desde los empleados hacia
los empleadores en julio de 2009. Esta cobertura
ahora también alcanza a los hombres viudos. Los
trabajadores independientes tendrán que incorporarse
gradualmente al esquema de cuentas individuales.
Esquemas ocupacionales voluntarios también han
sido introducidos como complemento a las cuentas
individuales obligatorias y los ahorros individuales
voluntarios. En suma, el sistema de pensiones ha
ganado en cobertura, en la generosidad de los
beneficios y en coordinación.
Colombia
Implementación de las Cuentas
Individuales
La reforma estructural empezó en 1994 luego de que
el Congreso aprobara una ley de gran amplitud
reformando los sistemas de pensiones y de salud.
Cuentas individuales fueron introducidas a los sistemas
de pensiones. Los trabajadores pueden decidir entre
permanecer en el esquema reformado de reparto
de beneficios definidos o moverse al sistema
administrado privadamente. La participación en las
cuentas individuales es voluntaria para trabajadores
nuevos, quienes pueden cambiarse entre los dos
sistemas. Sistemas separados para empleados públicos
y otros grupos de trabajadores todavía existen.
El total de las cotizaciones al esquema de
financiamiento completo es de 15,5 por ciento de
los salarios, lo que incluye 10 por ciento para las
cuentas individuales, 4 por ciento para aranceles
administrativos y primas de seguros y 1,5 por ciento
para el Fondo de Pensiones Mínimas Garantizadas.
Los trabajadores de altos ingresos tienen una
contribución adicional, la que financia el Fondo de
Pensiones Solidarias. Los recursos del Fondo de
Pensiones Solidarias son usados para pagar beneficios
de asistencia social y para financiar un subsidio que
iguala las cotizaciones de trabajadores de bajos
ingresos en el esquema de cotizaciones de beneficios
definidos. La contribución de 15,5 por ciento es
compartida por empleadores (11,63 por ciento) y
trabajadores (3,88 por ciento).
La edad de jubilación fue armonizada y elevada
a 57 años para mujeres y 62 para hombres. En el
esquema de cuentas individuales, no hay edad mínima
de jubilación, pero sí se requiere un balance mínimo
en la cuenta. Las opciones de pago son rentas vitalicias
o retiro programado.
El esquema de cuentas individuales es supervisado
por la Superintendencia de Bancos y el Ministerio del
Trabajo y Seguridad Social. COLPENSIONES (el que
antes era el Instituto de Seguridad Social) administra
el programa público a nivel nacional y supervisa los
fondos regionales y las oficinas locales.
Contracción y Mejora de las Cuentas
Individuales
Un Fondo Solidario de Pensiones y un Fondo de
Pensiones Mínimas Garantizadas fueron añadidas
al sistema. El Fondo Solidario de Pensiones paga
beneficios no contributivos e iguala las cotizaciones
de trabajadores formales de bajos ingresos. Además,
numerosas modificaciones legales han introducido
nuevos esquemas y formas de financiamiento para
mejorar la equidad y solidaridad del sistema. Por
ejemplo, Colombia abolió las pensiones privilegiadas
y comenzará a incrementar la edad de jubilación y a
requerir que los trabajadores independientes se unan
gradualmente al sistema de cuentas individuales.
También, en 2008, un proyecto fue enviado al
Congreso proponiendo que el esquema de cuentas
individuales introduzca el formato de “multifondos”
que le permita a los afiliados escoger entre tres tipos
diferentes de portafolios de inversión. El proyecto
también requiere que cada compañía administradora
entregue una tasa de retorno mínima por cada tipo
de fondo de pensión, además de una tasa mínima de
Nota de Investigación 11
retorno sobre la tasa anual promedio de retorno de
todas las administradoras de fondos del sistema.
Costa Rica
Implementación de las Cuentas
Individuales
En 2001, Costa Rica introdujo las cuentas individuales
como complemento al esquema de pensiones de
reparto. El resultado es un sistema de pensiones
mixto. Empleados del sector público, sector privado y
los trabajadores independientes están cubiertos bajo
el esquema de reparto, pero las cuentas individuales
son obligatorias sólo para los empleados del sector
privado y público. Todavía existen sistemas especiales
para profesores y empleados del Departamento de
Justicia.
Las cotizaciones a las cuentas individuales son del
1 por ciento de los ingresos de los trabajadores y del
1,75 por ciento de las planillas de los empleadores. El
esquema de reparto está financiado por cotizaciones
de trabajadores, empleadores y del gobierno. Los
trabajadores contribuyen con el 2,5 por ciento de su
sueldo bruto y los empleadores contribuyen con
4,75 por ciento de sus planillas. Los trabajadores
independientes contribuyen entre 4,75 y 7,25 por
ciento del total bruto de sus ingresos declarados.
Además, el gobierno contribuye con 0,25 por ciento
del ingreso bruto de todos los trabajadores.
Las edades de jubilación son 61 años y 11 meses
para hombres y 59 años y 11 meses para mujeres.
Adicionalmente, bajo el esquema de reparto, los
beneficiarios deben haber contribuido por 240 meses.
Las personas de 65 años que tengan al menos 15 años
de cotizaciones pueden tener un beneficio de pensión
reducida.
Las cuentas individuales son administradas por
Operarios de Pensiones, los que son regulados y
supervisados por la Superintendencia de Pensiones.
Además, el Consejo Nacional para la Supervisión del
Sistema Financiero provee de regulación de vigilancia.
El esquema de reparto está administrado por el Fondo
de Seguro Social, el que es dirigido por un presidente
ejecutivo y un directorio de nueve miembros.
Contracción y Mejora de las Cuentas
Individuales
Con el objetivo de garantizar solvencia a largo plazo
del sistema, el año 2006 se implementaron cambios
significativos al esquema de reparto. Los trabajadores
mayores de 65 años no fueron afectados, y las reglas
de transición rigen para los trabajadores de entre 45
y 55 años. Para trabajadores menores de 45 años, los
siguientes cambios fueron introducidos:
1) La tasa de contribución combinada de empleados,
empleadores y del gobierno será gradualmente
elevada durante un periodo de 30 años desde 7,5
por ciento de los ingresos a 10,5 por ciento.
2) La nueva base para calcular los beneficios está
dada por los ingresos promedio de los últimos 20
años, ajustados por inflación, reemplazando al
anterior método en el que se tomaban las cotiza-
ciones de los 48 meses más altos durante los
últimos cinco años de cobertura.
3) El número mínimo de cotizaciones mensuales
fue elevada de 240 a 300.
4) Un beneficio de discapacidad separado -50 por
ciento del beneficio de discapacidad total- fue
fijado para los trabajadores mayores de 48 años
que tuvieran al menos cinco años de cotizaciones.
La regla de 10 años de cotizaciones continúa para
todos los trabajadores.
República Dominicana
Implementación de las Cuentas
Individuales
La reforma implementada en 2003 reemplazó el
antiguo esquema de reparto por cuentas individuales
obligatorias para todos los trabajadores del sector
público y privado, los empleadores y los ciudadanos
dominicanos que viven en el exterior, pero no para los
trabajadores independientes. Durante la transición,
la cobertura era obligatoria para los empleados del
sector privado menores de 45 años en 2003, pero
voluntaria para los trabajadores mayores de 45 años y
los actuales empleados del sector público. El sistema
reformado también incluye una pensión de asistencia
social para los que están severamente discapacitados,
los indigentes, los cesantes y los trabajadores
independientes que ganan menos que el salario
mínimo.
Las cuentas individuales están financiadas
completamente por las cotizaciones obligatorias
de la persona asegurada y por el empleador. La
persona asegurada contribuye 4,4 por ciento de los
Center for Retirement Research de Boston College
12
ingresos cubiertos hasta 20 veces el salario mínimo,
con 2,87 por ciento de ingresos cubiertos yendo
directamente a la cuenta individual, 1 por ciento al
seguro de discapacidad y sobrevivencia, 0,5 por ciento
a aranceles administrativos de las administradoras de
fondos y 0,07 por ciento para cubrir costos operativos
de la institución supervisora. El gobierno garantiza
una pensión mínima y financia el costo total de la
pensión de asistencia social.
Los beneficios de las cuentas individuales pueden
ser reclamados a la edad de 60 con 30 años de
cotizaciones o más, o tan pronto como a los 55 años
si el balance de la cuenta individual es por lo menos
equivalente a la pensión mínima. También están
disponibles beneficios tempranos a la edad de 57
para trabajadores cesantes que tengan al menos 300
meses de cotizaciones, o beneficios reducidos si tienen
menos de 300 meses. La actividad remunerada puede
continuar después de reclamar los beneficios y éstos
no pueden ser pagados en el extranjero. La pensión
de asistencia social depende de los ingresos y se paga
a los indigentes a los 60 años.
La autoridad en el sistema de pensiones es
el Directorio Nacional de Seguridad Social y la
institución que entrega supervisión general es la
Superintendencia de Pensiones.
Contracción y Mejora de las Cuentas
Individuales
Hay un plan para implementar un sistema de cuentas
individuales obligatorias subvencionadas para los
trabajadores independientes.
El Salvador
Implementación de las Cuentas
Individuales
La reforma fue implementada en 1998, cuando
el país reemplazó el antiguo sistema de pensiones y lo
privatizó completamente. Todos los nuevos empleados
y los trabajadores jóvenes (los que tenían menos de
0de financiamiento completo. El sistema antiguo
permaneció funcionando para los trabajadores más
viejos (hombres asegurados mayores de 55 años y
mujeres mayores de 50) pero ha sido gradualmente
eliminado. La participación en el nuevo sistema era
voluntaria para los que tenían entre 36 y 55 (hombres)
o 50 (mujeres) al momento de la reforma. La
participación para los trabajadores independientes
y los dueños de pequeñas empresas es también
voluntaria.
Bajo el esquema financiado, las tasas de
contribución fueron inicialmente fijadas en 4,5 por
ciento – aproximadamente dos tercios pagables por
empleadores y un tercio por los trabajadores. Además,
los trabajadores tenían que pagar una prima de seguro
para cubrir los riesgos de invalidez y sobrevivencia
como también aranceles administrativos cobrados por
las administradoras de fondos. Para los que quedaron
en el sistema antiguo, y como forma de entregar un
incentivo a los afiliados para cambiarse al nuevo sistema,
las tasas de contribución fueron fijadas en 8 por ciento.
Actualmente, en el sistema financiado, las tasas totales
de contribución son muy similares tanto para los
empleadores como los empleados -6,75 por ciento y
6,25 por ciento, respectivamente. En el esquema de
reparto, las tasas de contribución son de 7 por ciento
para los empleadores y empleados. Las cotizaciones
voluntarias para los trabajadores independientes son
de 13 por ciento de los ingresos cubiertos declarados,
además de hasta 3 por ciento de los ingresos cubiertos
declarados para seguros de invalidez y sobrevivencia y
aranceles administrativos.
El derecho a pensión requiere de 25 años de
cotizaciones. Las edades exigidas son de 60 para
hombres y 55 para mujeres. Sin embargo, bajo los dos
sistemas, los trabajadores con 30 años de cotizaciones
pueden jubilarse sin importar su edad. El gobierno
garantiza una pensión mínima para los asegurados
bajo el nuevo sistema. Además de los requisitos
previos, el acceso a la pensión mínima garantizada
– subsidiada por el gobierno – está restringida a los
individuos asegurados para los que su pensión (basada
en el valor del capital acumulado más intereses
capitalizados) sea menor que la pensión mínima fijada
por ley y no tengan otros ingresos.
Las cuentas individuales son operadas por
compañías administradoras de fondos de pensiones,
las que son supervisadas por la Superintendencia de
Pensiones. El esquema de reparto es administrado por
el Instituto de Seguro Social, el que es supervisado por
un consejo de 12 directores, incluyendo al Ministro
del Trabajo, representantes de otros ministerios,
el Director del Seguro Social y representantes
administrativos, del trabajo y otros grupos
profesionales.
Nota de Investigación 13
Contracción y Mejora de las Cuentas
Individuales
Desde finales de 2003, los pensionados que se
jubilan bajo el nuevo sistema y cuyas pensiones son
menores que lo que hubieran recibido si se hubieran
quedado en el antiguo esquema de reparto, reciben
un beneficio adicional subsidiado por el gobierno.
Además, un número de reformas ha sido introducido
en los últimos años para mejorar el sistema de cuentas
individuales:
5) Con el objetivo de incentivar la jubilación
tardía y aumentar los balances de las cuentas
individuales, el gobierno estableció que, sin
importar tener 30 años de cotizaciones, la edad
mínima de retiro es de 60 años para hombres y
55 para mujeres.
6) Comenzando a mediados de 2006, las
administradoras de fondos debían bajar sus
aranceles administrativos para permitir a
los trabajadores ahorrar más dinero para su
jubilación. La máxima tarifa combinada que podían
cobrar por costos administrativos y seguros de
invalidez y sobrevivencia fue disminuida de 3 a
2,7 por ciento de los ingresos, y los costos fueron
transferidos desde el trabajador al empleador.
7) Para reducir los costos vinculados a continuas
transferencias entre las dos administradoras
privadas de fondos del país, los trabajadores
tendrán que permanecer en uno de los fondos
por al menos un año, en vez de sólo seis meses.
México
Implementación de las Cuentas
Individuales
En 1997 México implementó cuentas individuales
con el objetivo de reemplazar el esquema de reparto
en el largo plazo. El sistema de reparto continuó
cubriendo a algunos empleados de cooperativas y
sindicatos que se habían incorporado antes de 1997.
Las cuentas individuales son obligatorias para todos
los empleados del sector privado y miembros de
cooperativas que se hayan incorporado a la fuerza
laboral después de 1997.
La participación de los trabajadores del sector
público que no están cubiertos por otros sistemas
es voluntaria. Todavía existen sistemas especiales
para trabajadores del petróleo, empleados públicos y
personal militar.
Las cuentas individuales son financiadas por los
empleadores, los empleados y el gobierno. Los
empleados contribuyen 1,125 por ciento de sus ingresos
cubiertos, más un promedio de 0,625 por ciento
para beneficios de discapacidad y sobrevivencia.
Los empleadores contribuyen 5,15 por ciento de sus
planillas cubiertas, más un promedio de 1,75 por ciento
para beneficios de discapacidad y sobrevivencia.
Los trabajadores independientes contribuyen 6,275
de sus ingresos declarados, 2,375 por ciento para
beneficios de discapacidad y sobrevivencia, y un
monto adicional para aranceles administrativos. El
gobierno contribuye 0,225 por ciento del salario de
los trabajadores bajo el esquema de reparto, además
de 0,125 por ciento de los ingresos cubiertos para
beneficios de discapacidad y sobrevivencia. El gobierno
también financia la pensión mínima garantizada y
entrega un subsidio por cada día que un trabajador
contribuye a su cuenta individual a lo largo de su vida
laboral. Este subsidio es depositado en las cuentas
individuales de los trabajadores cada dos meses.
Bajo el esquema financiado, la edad de jubilación
es de 65 años para hombres y mujeres, y los individuos
deben contribuir al menos por 1.250 semanas. Los
que tengan menos de 1.250 semanas de cotizaciones
pueden seguir contribuyendo o recibir un beneficio
sumado. La misma edad y años de contribución se
necesitan para acceder a la pensión mínima, la que es
garantizada a aquellos individuos cuya pensión (basada
en el valor del capital acumulado más intereses
capitalizados) sea menor a la pensión mínima. El
retiro anticipado es posible a cualquier edad para aquellos
individuos cuyo balance en la cuenta individual sea
suficiente para costear una renta vitalicia que sea al
menos 30 por ciento mayor que el valor de la pensión
mínima garantizada. Además, los individuos que
tengan entre 60 y 64 años, que no puedan encontrar
un trabajo adecuadamente remunerado, pero que
han hecho al menos 1.250 semanas de cotizaciones,
pueden acceder a la pensión de trabajadores cesantes.
Los individuos cubiertos por el esquema de reparto
deben contribuir al menos 500 semanas y pueden
jubilarse a los 65 años. Los individuos que tengan
entre 60 y 64 años, con al menos 500 semanas de
cotizaciones, y que no puedan encontrar un trabajo
adecuadamente remunerado pueden acceder a sus
fondos como pensión de trabajador cesante.
Center for Retirement Research de Boston College
14
Las cuentas individuales están manejadas por
compañías administradoras de fondos de pensión,
las que están supervisadas por la Comisión Nacional
de Sistemas de Ahorro. El esquema de reparto es
administrado por el Instituto de Seguridad Social a
través de directorios regionales y locales.
Contracción y Mejora de las Cuentas
Individuales
Desde 1997, un gran número de reformas para mejorar
y fortalecer el esquema de cuentas individuales han
sido implementadas en México:
1) En 2005, para expandir la cobertura del sistema
de pensiones se permitió que los trabajadores
independientes establecieran cuentas individuales.
Además, fueron autorizadas dos nuevas compañías
administradoras de fondos de pensión. Millones
de trabajadores de bajos ingresos que no estaban
cubiertos por la seguridad social pudieron
establecer cuentas individuales con alguna de
estas compañías.
2) Empezando en 2008, todos los nuevos trabajadores
públicos tuvieron que incorp orarse al esquema
financiado. Los que ya estaban trabajando
en el sector público y eran menores de 46
años tenían la opción de ingresar a una nueva
administradora de fondos de pensiones – llamada
PENSIONISSSTE – o mantenerse en el esquema
de reparto y recibir un bono de reconocimiento
por el valor de sus derechos acumulados bajo
el esquema de reparto. Por los primeros tres
años, PENSIONISSSTE administrará las cuentas
individuales de los empleados públicos. En
el cuarto año, los empleados públicos podrán
cambiarse a cualquiera de las compañías
administradoras de fondos de pensión y
PENSIONISSSTE continuará manejando las
cuentas individuales de los empleados públicos
que no elijan otro administrador de fondos de
pensión. Comenzando en el quinto año de
operación, los empleados públicos podrán, una
vez al año, cambiarse a otra administradora de
fondos de pensión o volver al PENSIONISSSTE.
PENSIONISSSTE es dirigido por una comisión
ejecutiva de 18 miembros representantes de
organizaciones de trabajadores y agencias
de gobierno, como también del Instituto de
Seguridad Social y Salud para los empleados
del sector público. El CONSAR, que es la
agencia que regula y supervisa el esquema de
cuentas individuales para empleados del sector
privado, también vigilará al PENSIONISSSTE.
Los aranceles administrativos que cobra el
PENSIONISSSTE a los afiliados no pueden
ser mayores que las tarifas promedio de todas
las compañías administradoras de fondos de
pensión.
3) Para estimular la competencia entre las
administradoras privadas de fondos, en 2005
se permitió que los trabajadores se cambiaran
a la compañía que ofreciera menores aranceles
administrativos en cualquier momento, en vez de
sólo una vez al año.
4) Desde el año 2008, las administradoras de fondos
de pensión ya no pueden cobrar a los afiliados
aranceles sobre sus cotizaciones mensuales;
sólo pueden cobrar una tarifa por el balance en
la cuenta individual. Además, para aumentar
la competencia, se estableció que el regulador
calcule una tasa neta de retorno para que los
afiliados puedan comparar las tasas netas de
retorno de diferentes administradoras de fondos
de pensión durante los últimos 36 meses. A
las personas que se integran por primera vez a la
fuerza laboral que no elijan una administradora de
fondos de pensión se les asigna automáticamente
aquella que tenga la tasa neta de retorno más alta
en ese momento.
5) Los fondos de pensiones estaban inicialmente
limitados a invertir en instrumentos del gobierno,
pero en 2004 se permitió que las compañías
administradoras de fondos de pensión invirtieran
15 por ciento de sus activos en varios índices
bursátiles aprobados y 20 por ciento en deuda
externa. Más aún, en 2007, el límite de inversión
en índices bursátiles fue aumentado de 15 a 30
por ciento.
6) Antes de 2004, cada compañía administradora
de fondos de pensión estaba limitada a ofrecer
sólo un fondo para las cotizaciones obligatorias y
otro para las cotizaciones adicionales voluntarias.
Desde finales de 2004, cada compañía puede
ofrecer dos tipos de fondos de pensiones. Los
trabajadores menores de 54 años pueden elegir
entre un fondo que invierte mayormente en
Nota de Investigación 15
títulos de renta fija y otro que invierte hasta
15 por ciento en activos de índices bursátiles
aprobados. Las reformas implementadas en
2007 establecieron que cada administradora de
fondos de pensión puede ofrecer cinco tipos de
fondos con distintos niveles de riesgo designados
para grupos etarios específicos. Los nuevos fondos
tienen desde un alto nivel de riesgo en el Fondo 1
(para trabajadores de entre 18 y 26 años) con
hasta un 30 por ciento invertido en acciones,
hasta el menor nivel de riesgo en el Fondo 5 (para
trabajadores de entre 56 y 65 años) con portafolios
que contienen sólo renta fija. Los trabajadores
jóvenes que no se sientan cómodos con el nivel
de riesgo del fondo designado para su edad pueden
cambiarse a un fondo designado para personas
mayores.
Panamá
Implementación de las Cuentas
Individuales
Panamá introdujo las cuentas individuales como
un complemento al esquema PYAG en enero de
2008. Bajo este sistema mixto de pensiones, las
cuentas individuales son obligatorias para los nuevos
integrantes de la fuerza laboral y los trabajadores
independientes menores de 65 años. Otros trabajadores
tienen la opción de cambiarse al sistema nuevo o
permanecer bajo el esquema público de reparto.
Contracción y Mejora de las Cuentas
Individuales
El sistema fue implementado recientemente y hasta la
fecha no ha habido cambios importantes.
Perú
Implementación de las Cuentas
Individuales
Perú introdujo las cuentas individuales en 1993 en
paralelo con el esquema de reparto. Los trabajadores
pueden elegir entre los diferentes sistemas. Las
personas que no toman una decisión por un sistema
u otro, son automáticamente asignadas al esquema
financiado. Las personas que optan por el esquema
de reparto pueden cambiarse al esquema financiado,
pero no pueden volver al de reparto. El esquema
de reparto cubre a los trabajadores asalariados
contratados en los sectores público y privado, a
trabajadores dueños de empresas y cooperativas,
profesores, conductores independientes, artistas,
trabajadores domésticos, marineros, periodistas,
curtidores y trabajadores independientes en el sector
agrícola. Hay sistemas especiales para pescadores,
militares y personal de la policía. La cobertura es
voluntaria para algunos trabajadores independientes,
para los que están económicamente activos pero ya
no tienen empleo cubierto (se requiere un mínimo de
18 meses de cobertura anterior) y para las dueñas de
casa. El esquema financiado entrega cobertura a los
empleados de los sectores privado y público.
Las cotizaciones al esquema de reparto son de
aproximadamente 13 por ciento de los ingresos brutos
para empleados y trabajadores independientes. Bajo
el esquema financiado, tanto los empleados como los
trabajadores independientes contribuyen 10 por ciento
de sus ingresos brutos, además de un promedio
de 0,91 por ciento de los ingresos cubiertos para
seguros de invalidez y sobrevivencia, y un promedio
de 1,81 por ciento de los ingresos brutos para
aranceles administrativos. Entre 1995 y 2006, la
tasa de contribución bajo el esquema financiado
fue “temporalmente” reducida a 8 por ciento para
así incentivar la participación. Tanto en el esquema
de reparto como en el esquema financiado, los
empleadores no contribuyen al sistema y el gobierno
financia la pensión mínima.
Las condiciones para jubilarse bajo el esquema de
reparto son 60 años de edad y al menos 20 años de
cotizaciones tanto para hombres como para mujeres.
El retiro anticipado es permitido bajo las siguientes
condiciones: 55 años de edad y al menos 30 años de
cotizaciones para hombres o 50 años de edad y al
menos 25 años de cotizaciones para mujeres; o 55 años
de edad y al menos 20 años de cotizaciones para
hombres y mujeres en el caso de despidos colectivos.
Bajo el esquema financiado, la edad de jubilación
es de 65 años pero los individuos pueden jubilarse
a cualquier edad si sus cuentas individuales han
acumulado activos que puedan reemplazar al menos
50 por ciento de los ingresos promedio indexados
en los últimos 120 meses. Para recibir la pensión
mínima garantizada, los individuos deben: haber
nacido antes de 1946, tener al menos 65 años, tener al
menos 20 años de cotizaciones pagadas por ingresos
iguales o mayores al sueldo mínimo y tener derecho
a una pensión pagable (basada en el valor del capital
acumulado más intereses capitalizados) que sea menor
que la pensión mínima.
Center for Retirement Research de Boston College
16
El esquema de reparto es administrado por la
Oficina de Normalización de la Seguridad Social. Las
cotizaciones son recolectadas por la Superintendencia
Nacional de Administración de Impuestos mientras
la Contraloría General de la República entrega
supervisión general. Las administradoras de fondos
de pensiones manejan las cuentas individuales
y la Superintendencia de Bancos, Seguros y
Administradoras de Fondos de Pensión entrega
licencias y supervisa a las compañías de fondos de
pensiones y de seguros.
Contracción y Mejora de las Cuentas
Individuales
Desde el 2007, con el propósito de entregar pensiones
más altas a los trabajadores que habrían recibido
una pensión más baja si se hubieran quedado en el
esquema financiado, algunos trabajadores afiliados
en las cuentas individuales manejadas por empresas
privadas pueden cambiarse permanentemente al
esquema de reparto. Los trabajadores que pueden
salirse del esquema financiado deben haber sido
contribuyentes al sistema público antes de 1996 y
deben cumplir las condiciones mínimas para jubilarse
bajo el sistema público en ese momento o cuando se
afiliaron al sistema de cuentas individuales.
Desde el 2003, varias otras reformas han sido
implementadas con el objetivo de mejorar el esquema
de cuentas individuales:
1) Desde finales de 2003, las administradoras de fondos
de pensión deben utilizar un proceso de licitación
competitivo para seleccionar una compañía de
seguros que entregue el seguro de sobrevivencia
e invalidez en vez del proceso no licitado que
usaban antes.
2) En 2006, la tasa de contribución se incrementó
automáticamente a 10 por ciento de los ingresos
porque el Congreso no votó para mantenerla al
nivel reducido de 8 por ciento.
3) Hasta finales de 2005, cada compañía
administradora de fondos de pensión podía
ofrecer sólo un fondo con inversiones limitadas.
Comenzando en 2006, los trabajadores con
cuentas individuales pueden elegir un fondo de
entre tres tipos distintos con varios niveles de
riesgo: el Tipo 1 es una preservación del fondo de
capitalización con hasta 10 por ciento en acciones
y hasta 100 por ciento en renta fija; el Tipo 2 es
un fondo mixto o balanceado con hasta 45 por
ciento en acciones (éste era el fondo original
cuando sólo uno estaba permitido); y el Tipo 3 es
un fondo de crecimiento, con hasta 80 por ciento
en acciones y hasta 70 por ciento en renta fija.
Los trabajadores que no realizan una elección son
asignados el fondo Tipo 2. Los afiliados que tienen
más de 60 años son automáticamente asignados
al fondo Tipo 1 para reducir el riesgo de su
portafolio.
4) En 2005, las condiciones para transferirse de
una administradora de fondos de pensión a
otra fueron flexibilizadas. Anteriormente, un
trabajador que quisiera cambiarse de fondo tenía
que hacer al menos 6 meses de cotizaciones a
un fondo, y esperar 10 meses para que el proceso
se completara. Bajo la nueva ley, el trabajador
sólo necesita estar afiliado a unan administradora
de fondo de pensiones, el arancel se elimina y el
proceso debiera tomar entre 2 y 3 meses. Además,
el afiliado debe escoger un tipo de fondo para
sus cotizaciones obligatorias y puede establecer
una segunda cuenta con otra compañía para
cotizaciones voluntarias adicionales.
5) A finales de 2006, el Banco Central de Reservas
del Perú aumentó el límite de fondos de pensión
que las empresas administradoras pueden invertir
en el exterior. El límite fue aumentado de10,2
por ciento a 12 por ciento de los activos bajo
administración, y aumentos progresivos futuros
pueden ser gradualmente autorizados, hasta
alcanzar el límite máximo legal de 20 por ciento.
Uruguay
Implementación de las Cuentas
Individuales
Uruguay introdujo las cuentas individuales en 1996.
El esquema de reparto se mantiene abierto y juega
un rol significativo porque sólo los trabajadores de
altos ingresos tenían la obligación de contribuir a
las cuentas individuales. Los trabajadores bajo el
umbral pueden escoger dividir sus cotizaciones entre
el esquema de reparto y las cuentas individuales.
El sistema mixto es obligatorio tanto para los
empleados como para los trabajadores independientes
nacidos después del 1 de Abril de 1956. Sin embargo,
Nota de Investigación 17
las cotizaciones a las cuentas individuales son
voluntarias para los trabajadores cuyos ingresos
mensuales están debajo del mínimo dispuesto por ley.
Los empleados públicos están incluidos en el sistema
general.
Las contribuciones se mantuvieron en el nivel
anterior a la reforma (27,5 por ciento para pensiones).
Para los trabajadores que elijen las cuentas individuales,
la contribución del empleado fue establecida en 15 por
ciento de los salarios. Aranceles administrativos y
primas de seguros son deducidos del 15 por ciento; en
2006, estos cambios llegaron al 2,7 por ciento de los
salarios. Los empleadores también contribuyen 12,5
por ciento de los sueldos para pensiones, pero estos
recursos son dirigidos al sistema público. El gobierno
paga el costo total de las pensiones no contributivas
y financia los déficits con dinero de impuestos. Sólo
las rentas vitalicias están permitidas como forma de
pago.
Para los afiliados privados y públicos, la edad de
jubilación fue elevada a 60 años para hombres y
mujeres, y el periodo mínimo de cotizaciones para
obtener el beneficio era de 35 años. A la edad de 65,
los beneficios de las cuentas individuales se pueden
recibir sin necesidad de un mínimo de años de
contribución.
El Instituto de Seguro Social administra el programa
de seguro social y colabora en la supervisión de las
cuentas individuales. Una unidad especializada en el
Banco Central vigila a las administradoras de fondos
de pensión y a las compañías de seguros.
Contracción y Mejora de las Cuentas
Individuales
Pocos cambios han sido introducidos en el sistema de
pensiones desde la reforma. En 2008, un decreto les
dio a los trabajadores el derecho a salirse del sistema de
cuentas individuales y adquirir el derecho a beneficios
pagados por el esquema de reparto. Este decreto rige
sólo para los trabajadores que tenían 40 años o más al
momento de la reforma.
También en 2008, las compañías administradoras
de fondos de pensión pudieron invertir 15 por ciento
de sus activos en instrumentos extranjeros. Antes de
esta reforma, casi el 60 por ciento era invertido en
deuda gubernamental.
Notas
1 Brasil no está incluido en esta discusión porque
reformó su sistema de pensiones sin moverse hacia las
cuentas individuales. Brasil, sin embargo, tiene una
larga historia de planes ocupacionales administrados
por empresas privadas y, más recientemente, la
legislación ha permitido a gobiernos sub-nacionales crear
planes de pensiones ocupacionales complementarios.
2 El caso de Panamá es sólo discutido en el apéndice,
ya que las cuentas individuales sólo fueron establecidas
recientemente y no se han introducido mayores
revisiones al sistema.
3 Economic Commission for Latin America and
the Caribbean (ECLAC) (2006); Rofman y Lucchetti
(2006); y Mesa-Lago (2008).
4 Bertranou (2004); Calvo y Williamson (2008); y
Federación Internacional de Administradoras de
Fondos de Pensiones (2006).
5 Mesa-Lago (2004b, 2008).
6 Bertranou, Rofman y Grushka (2003); Calvo y
Williamson (2008); y Gill, Packard y Yermo (2005).
Aunque los esquemas de reparto pueden estar sujetos
a regulaciones débiles, las cuentas individuales fueron
sobrevendidas en cuanto a su capacidad para prevenir
manipulación política.
7 Barr (2002); Kay ySinha (2008); Schulz (2009);
y Williamson (2001). Como se muestra en Béland
y Gran (2008), la línea entre lo privado y lo público
puede ser “borrosa” cuando son los Estados los que
regulan, promueven, financian y obligan la provisión
privada de pensiones.
8 Barr y Diamond (2008); Kritzer (2008); y Vial y
Melguizo (2008).
9 U.S. Social Security Administration (2007-09,
2007-04, 2005-02, 2004-04).
10 Los individuos asegurados con balances bajos en sus
cuentas individuales fueron definidos como aquellos
que, a la edad normal de jubilación, no podían comprar
una renta vitalicia equivalente a la pensión mínima
pagada por el esquema de beneficio definido.
Center for Retirement Research de Boston College
18
11 Este cambio significa que para un trabajador que se
jubila con 30 años de cotizaciones, la tasa de reemplazo
aumenta de 25,5 por ciento (30*0,85) a 45 por
ciento (30*1,5). Nótese que este beneficio es pagado
adicionalmente a la pensión básica.
12 Cottani (2008); The Economist (2008); Poder
Ejecutivo Nacional (2008); y The Wall Street Journal
(2008).
13 Consejo Asesor Presidencial Para la Reforma
Previsional (2006); y U.S. Social Security Administration
(2008-02, 2007-01, 2006-07, 2003-12).
14 Barrientos (2006).
15 U.S. Social Security Administration (2007-09,
2006-09).
16 Consejo Asesor Presidencial para la Reforma
Previsional (2006); y U.S. Social Security Administration
(2008-02, 2007-01, 2006-08, 2006-07, 2005-05).
17 James, Packard, y Holzmann (2008).
18 U.S. Social Security Administration (2008-04,
2008-02, 2007-11, 2007-06, 2007-04, 2006-11,
2006-09, 2006-08, 2006-03, 2005-12, 2005-09,
2005-05, 2003-12).
19 U.S. Social Security Administration (2008-04,
2007-08, 2006-12, 2006-08, 2006-01, 2005-03,
2004-06, 2003-12, 2003-10).
20 Salvo que se especifique, la información
presentada en este apéndice fue obtenida del U.S.
Social Security Administration (2003-2008) y (2008b);
y de la Asociación Internacional de Organismos de
Supervisión de Fondos de Pensiones (2007).
21 Los trabajadores en transición son aquellos que
contribuyeron al sistema pre-reforma y se mantienen
en el mercado laboral bajo el nuevo sistema.
Nota de Investigación 19
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Center for Retirement Research de Boston College
20
El Center for Retirement Research de Boston College agradece a sus socios de investigación por el apoyo
dado a este proyecto: AARP, InvescoSM, LPL Financial, MetLife, Nationwide Mutual Insurance Company,
Prudential Financial, State Street, TIAA-CREF Institute y T. Rowe Price.
Acerca del Centro
El Center for Retirement Research de Boston College,
parte de un consorcio que incluye centros paralelos
en la Universidad de Michigan y en el Consejo
Nacional de Investigación Económica, fue creado en
1998 gracias al financiamiento de la Administración
del Sistema de Seguridad Social Estadounidense.
Las metas del Centro son promover la investigación
sobre temas de jubilación, transmitir los nuevos
descubrimientos a la comunidad política y al público
en general, ayudar a capacitar a nuevos estudiantes
y entregar amplio acceso a valiosas fuentes de
información. A través de estas iniciativas, el Centro
espera forjar un fuerte nexo entre las comunidades
académicas y políticas alrededor de este tema tan
importante para el futuro de la nación.
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