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6.
Derecho administrativo
269
E ,
A
e author analyses how urban law
has expanded its reach by regulating
urban property and by influencing on
the legal regime of public property. e
manner in which the land planning
instruments are articulated with the
sector regime of public property in Chile
(coasts, water, highways, streets, etc.) is
studied to explain the way the different
pertinent authorities coordinate and
the flaws in our law. e author finally
concludes that the pertinent instrument
to implement a policy to guarantee a
rational use of the land must be found
within the planning instruments at a
regional level, as a coordinating mecha-
nism of the action of the national and
local authorities together with transversal
and sector competency.
K: Urbanism – Planning
– Public property – Administrative
coordination.
*
Profesor de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la Pontificia
Universidad Católica de Valparaíso. Dirección postal: Avenida Brasil 2950, Valpa-
raíso, Chile. Correo electrónico: eduardo.cordero@ucv.cl
R
El autor analiza la forma en que el
Derecho urbanístico ha extendido su
ámbito de acción, regulando la propie-
dad urbana e incidiendo en el régimen
jurídico de los bienes públicos. En tal
sentido, estudia la forma en que se arti-
culan los instrumentos de planificación
territorial con el régimen sectorial de los
bienes públicos en Chile (costas, aguas,
carreteras, calles, etc.), con el fin de dar
cuenta de las formas de coordinación en-
tre las diversas autoridades competentes
sobre la materia y las falencias que existen
en nuestro derecho. El autor concluye
que el instrumento idóneo para imple-
mentar una política que garantice un
aprovechamiento racional del uso suelo
se debe encontrar en los instrumentos de
planificación a nivel regional, como me-
canismo de coordinación de la acción de
las autoridades nacionales y locales con
competencia transversal y sectorial.
P : Urbanismo – Pla-
nificación – Bienes públicos – Coordi-
nación administrativa.
EL DERECHO URBANÍSTICO, LOS INSTRUMENTOS DE
PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Y EL RÉGIMEN JURÍDICO
DE LOS BIENES PÚBLICOS
Urban Law, Instruments of Land Planning and the Legal
Regime of Public Property]
E C Q*
Pontificia Universidad Católica de Valparaíso
Revista de Derecho
de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso
XXIX (Valparaíso, Chile, 2
do
Semestre de 2007)
[pp. 269 - 298]
E C Q
270 R
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do
se m e s t R e d e 2007)
I. INTRODUCCIÓN**
El urbanismo ha superado hace bastante tiempo el ámbito original en
donde se ha gestado, esto es, la ciudad, y ha llegado a abarcar la ordenación
de la totalidad del territorio. Tanto en los ordenamientos comparados
como en el chileno no hay ningún espacio del territorio que quede fuera
de las previsiones de la legislación urbanística y, por tanto, sujeto a la
intervención de la Administración pública. Esta fuerza expansiva de la
noción urbanística se aprecia claramente en el alcance que han ido ad-
quiriendo los planes de ordenación urbana sobre el territorio y la técnica
de la autorización edificatoria concretada en las licencias urbanísticas o
permisos, que hasta época reciente comprendían un número determinado
de actividades, para llegar a aplicarse a la globalidad de acciones humanas
que se realizan sobre el suelo, independiente a la calidad o naturaleza del
sujeto actuante, que puede ser tanto privado como público. Así, la cota
máxima ha sido el sometimiento de las obras realizadas por el Estado y los
diversos organismos públicos a las previsiones urbanistas
1
.
**
A: g = Código de Aguas; . = Código Civil; = Contraloría
General de la República; . = Constitución Política de la República; = Dic-
tamen de la Contraloría General de la República; = Dirección de Desarrollo
Urbano; . = Decreto con fuerza de ley; . = Decreto ley; . = Dirección de
Obras Municipales; . = Decreto supremo; . = Ley N° 19.300, de Bases Gene-
rales del Medio Ambiente; . = Ley General de Pesca y Acuicultura; . = . Nº
4/2007, Ley General de Servicios Eléctricos; . = . N° 458/1976, Ley General de
Urbanismo y Construcciones; . = . N° 1/2001, del Ministerio Secretaría
General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de
la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del
Estado; . = . N° 1/2005, del Ministerio del Interior, que fija el texto re-
fundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 19.175 Orgánica Constitucional de
Gobierno y Administración Regional; . = . N°1/2006, del Ministerio del Inte-
rior, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.695, Or-
gánica Constitucional de Municipalidades; . = . N° 850/1997, Ley Orgánica
del Ministerio de Obras Públicas; = Ministerio de Vivienda y Urbanismo; =
Ministerio de Obras Públicas; . = . Nº 47/2000, del Ministerio de Vivienda y
Urbanismo, que fija el texto de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones;
= Plan Regulador Comunal; = Plan Regional de Desarrollo Urbano; =
Plan Regulador Intercomunal; = Secretaría Regional Ministerial.
1
Sobre el alcance del urbanismo en la actualidad se pueden consultar algunas
obras generales como las de F, Tomás Ramón, Manual de Derecho Urba-
nístico (14º edición, Madrid, El Consultor, 1999); G E, Eduardo
- P A, Luciano, Lecciones de Derecho urbanístico (2° edición, Madrid,
Civitas, 1981); del mismo P A, Luciano, Derecho urbanístico. Institu-
ciones básicas (Buenos Aires, Ciudad Argentina, 1986). En nuestro país enuncia esta
situación R A, Lautaro, El urbanismo y los principios fundamentales del
271
E ,
La evolución de la ordenación urbanística ha estado influida a partir
del siglo por la realización de grandes obras de infraestructuras; el
acelerado proceso de urbanización; la congestión de los núcleos urbanos y,
sobre todo, por las tensiones derivadas de la presión concurrente sobre un
mismo territorio de distintos usos y competencias de los órganos públicos.
De hecho, las primeras normas urbanísticas sólo eran de aplicación a los
administrados o particulares, en ningún caso se contemplaba la posibilidad
de adoptar similares exigencias respecto del Estado o los entes públicos.
Además, una parte importante del suelo era considerado un verdadero
“espacio inmune” cuya gestión y planificación quedaban en manos de
órganos sectoriales de la Administración, a los cuales no llegaban las
competencias urbanísticas.
Esta es la situación que ha afectado a una parte importante de los bie-
nes que integran lo que se ha denominado el dominio público o bienes
públicos
2
, al punto que la ordenación urbanística quedaba subordinada
Derecho urbanístico (prólogo de Francisco González Navarro, Madrid, Ministerio
para las Administraciones Públicas, 1985) y en época reciente F V,
Patricio y F V, Juan Eduardo, Urbanismo y Construcción (Santiago,
LexisNexis, 2006).
2
Utilizaremos la expresión de bienes públicos en lugar de dominio público, que es
la denominación más o menos asentada en los sistemas jurídicos que reconocen una
filiación con el sistema de la Europa continental. Por lo demás, la institución del do-
minio público tal como se ha elaborado por la doctrina francesa y española, no es
totalmente asimilable con el régimen de los bienes públicos en Chile, que se constru-
ye a partir de las normas constitucionales (artículo 19 Nº 23 Const.) y civiles (artícu-
los 589 y ss. .). En el Derecho chileno sólo tienen la calidad de bienes públicos (o
bienes nacionales de uso público) aquellos cuyo uso pertenece a todos los habitantes
de la Nación. Sobre el particular, ante la abundante bibliografía existente, se puede
tener una visión panorámica consultando los trabajos de F L, Tomás,
La protección del dominio público en la formación del Derecho administrativo español:
potestad sancionadora y resarcimiento de daños, en Revista de Administración Pública
123 (septiembre-diciembre, 1990); del mismo autor, La ordenación constitucional del
dominio público, en M-R, Sebastián (coordinador), Estudios sobre la
Constitución Española. Homenaje al profesor Eduardo García de Enterría (Madrid, Ci-
vitas, 1991); con una muy buena síntesis en M-V P, José Ignacio,
Dominio público (Madrid, Trivium, 1992); y uno de los trabajos de mayor influencia
de P A, Luciano, Dominio público: un ensayo de reconstrucción de su teo-
ría general, en Revista de Administración Pública 100-102 (enero-diciembre, 1983).
También se puede ver una visión global del régimen español en S M,
Miguel (dir.), Los bienes públicos. Régimen jurídico (Madrid, Tecnos, 1997). Por su
parte, en Chile bien se puede consultar los trabajos de M O, Santiago,
El Dominio público. Estudio de su régimen especial de protección y utilización (Santiago,
ConoSur, 2001); y V B, Alejandro, La summa divisio de bienes y recur-
sos naturales en la Constitución de 1980, en N B, Enrique (coord.), 20
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a la planificación y actuación pública sectorial que recaía sobre dichos
bienes. Así, un conjunto de determinaciones de naturaleza e incidencia
claramente urbanística eran adoptadas, en definitiva, al margen del plan
y con una visión parcial de las necesidades y requerimientos territoriales.
La acción urbanística se encontraba seriamente limitada en su función
de encauzar y regular el crecimiento de las ciudades al servicio de una
determinada política del suelo y ordenación urbana que permitiera un
desarrollo territorial equilibrado.
Ahora bien, para iniciar nuestro estudio debemos señalar que la na-
turaleza y peculiaridades que asume este conjunto de bienes hace que sea
del todo conveniente adoptar un análisis sistemático que nos permita
arribar a conclusiones seguras, sobre todo tratándose de una ordenación
del espacio, que claramente tendrá que enfrentar este excepcional y frag-
mentado régimen.
En tal sentido, la distinta naturaleza de los bienes públicos hace que
la forma en que se vinculan o relacionan con los instrumentos de pla-
nificación urbanística sea diversa. A pesar de no ser resaltada en toda su
dimensión, una de las primeras funciones que cumple la ordenación urbana
es la segregación o división del suelo en dos estatutos básicos, como es el
régimen ordinario de la propiedad y el exorbitante de los bienes públicos.
El desarrollo del proceso urbanístico no sólo culmina con la producción
de suelo edificable o solares –sometida al régimen de la propiedad–, sino
también de bienes públicos como viales, espacios libres, zonas verdes y
dotaciones públicas de carácter local que estarán al servicio de los suelos
que se urbanizarán. Estos espacios estarán sujetos al régimen de los bienes
públicos, pero con la peculiaridad de que su previsión, afectación y ob-
tención estarán dentro de la lógica del sistema urbano que diseña el plan.
Para denominar a este conjunto de bienes (o suelo afectado) utilizaremos
la expresión de bien público local, en el sentido que surgen o son
asumidos por modelo territorial previsto por el plan.
Por otra parte, la legislación sectorial contempla un conjunto de bienes
que también son considerados de bienes públicos y que tienen una clara
incidencia territorial, como ocurre con las costas, carreteras y aguas, pero
que se encuentran fuera de las determinaciones de plan o son asumidos
por éste como un elemento externo que debe ser integrado dentro de la
años de la Constitución chilena 1981-2001 (Santiago, ConoSur, 2001); del mismo
autor, La Teoría del dominio público. El estado actual de la cuestión, en Revista de De-
recho Público 114 (Madrid, 1989), y Naturaleza jurídica de los “bienes nacionales de
uso público”, en Ius Publicum 3 (Santiago, 1999), entre otras. No obstante, debemos
dejar en claro que no compartimos la tesis de que el dominio público sea una catego-
ría dogmática plenamente asimilable a los bienes nacionales.
273
E ,
lógica y los objetivos de la ordenación espacial. Esta categoría de bienes es
la que genera las mayores dificultades al momento de elaborar un plan y,
especialmente, al ejecutarlo, ya que plantean una serie de conflictos com-
petenciales y de intereses públicos concurrentes. Aludiremos a estos bienes
también con la denominación de bien público sectorial, en la medida
que su régimen jurídico se encuentra en las llamadas leyes sectoriales.
II. LOS BIENES PÚBLICOS LOCALES Y SU ORDENACIÓN
En Chile se atribuye a las municipalidades la administración de los
bienes nacionales de uso público, incluido el subsuelo, existente en la
comuna, salvo que, en atención de su naturaleza o fines y en conformidad
a la ley, la administración de estos bienes corresponda a otros órganos de
la Administración del Estado [artículo 5º letra c) .]. Así, todos los
bienes nacionales de uso público, sean naturales o artificiales, existente
en el territorio municipal son administrados y conservados, en principio,
por las municipalidades, salvo que expresamente se asigne esta tarea a
otro órgano de la Administración del Estado. Sin embargo, en la práctica
el alcance de esta disposición es más limitado, pues sólo quedan bajo la
competencia de las municipalidades –salvo alguna excepción– los bienes
públicos locales. La titularidad del resto de los bienes públicos se atribuye
a otros órganos de la Administración
3
.
Ahora bien, en principio estos bienes no plantean mayores problemas
respecto de su ordenación dentro del marco de los planes urbanísticos, pues
existe una identidad plena entre el planificador y el titular demanial,
que en este caso es la Municipalidad.
Por su parte, la Legislación urbanística prevé la obtención de estos bienes
a través de dos vías: i) Expropiación, que comprende los inmuebles necesa-
rios para la formación de áreas de uso público y equipamiento (artículo 83
.). Para tal efecto, el artículo 59 . declara de utilidad pública todos
los terrenos consultados en el Plan Regulador Comunal destinados a calles,
plazas, parques u otros espacios de tránsito público, incluso sus ensanches; ii)
Cesión gratuita, según el artículo 79 . en toda urbanización de terrenos
se cederá gratuita y obligatoriamente para circulación, áreas verdes, desarrollo
de actividades deportivas y recreacionales, y para equipamiento, las superficies
3
Así, por ejemplo, la administración y conservación de los caminos públicos, es
asignada a la Dirección de Vialidad del Ministerio de Obras Públicas (artículo 18 -
.); las aguas a la Dirección de Aguas del mismo Ministerio (artículo 23 .y
artículos 298 y ss. g.); y las playas, terrenos de playa y roqueríos a la Subsecretaría
de Marina del Ministerio de Defensa Nacional (. Nº 340 sobre Concesiones Ma-
rítimas, de 1960).
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que señale la ., las que no podrán exceder del 44% de la superficie total
del terreno original.
4
De acuerdo al artículo 135 ., cuando la Dirección
de Obras Municipales acuerde la recepción de las obras de urbanización, se
considerarán, por este solo hecho, incorporadas al dominio nacional de uso
público todas las calles, avenidas, plazas y espacios públicos en general, que
existieren en la nueva zona urbanizada.
Respecto del uso y disfrute de estos bienes, el sistema de bienes públicos
que rige en Chile determina que sólo tienen esta calidad los bienes que estén
destinados al uso de todos los habitantes de la Nación. Por tal razón, la regla
general es que su uso sea general o común. Sin embargo, el artículo 32 .
prevé la posibilidad de conceder el uso privativo de los bienes nacionales
de uso público que administran las municipalidades a través de permisos o
concesiones. La diferencia entre ambos tipos de actos no radica en la natu-
raleza del uso que confieren –ambos otorgan un derecho exclusivo sobre el
uso de dichos espacios–, sino en la naturaleza de los derechos que otorgan.
Así, los permisos son esencialmente precarios y pueden ser modificados o
dejados sin efecto, sin derecho a indemnización, mientras que la concesión
confiere un derecho al uso preferente del bien, el cual puede ser revocado
cuando sobrevenga un menoscabo o detrimento grave al uso común o cuando
concurran otras razones de interés público. En este caso, el concesionario
tiene derecho a ser indemnizado de los perjuicios que le ocasione el término
anticipado, salvo que éste se haya producido por el incumplimiento de sus
obligaciones.
Los Planes Reguladores no sólo pueden prever la afectación del suelo,
sino también su desafectación. En tal sentido, el artículo 61 . dispone
que la desafectación de bienes nacionales de uso público se tramitará como
una modificación del Plan Regulador
5
.
4
Vid. artículo 2.2.5 .
5
Vid. Circular Ord. Nº 0363, de 13 de julio de 2001, 87. Esta circular
señala que la desafectación de bienes nacionales de uso público puede ser dispuesta
por dos vías diferentes, una como modificación del Plan Regulador, conforme a lo
dispuesto en el artículo 61 ., norma que se encuentra plenamente vigente en la
actualidad, y la otra, por decreto supremo del Ministerio de Bienes Nacionales dado
su carácter de administrador de los bienes del Estado y de la facultad de disposición
de los mismos que le franquea la ley. La desafectación por el Ministerio de Bienes
Nacionales se encuentra consagrada expresamente en el inciso segundo del artículo
64, del . Nº 1939, de 1977, sobre Adquisición, Administración y Disposición de
Bienes del Estado, que dispone que por razones fundadas pueden desafectarse de su
calidad de uso público determinados inmuebles, lo que, al tenor de los incisos pri-
mero y segundo del mismo precepto, debe llevarse a la práctica mediante la dictación
de un decreto supremo del Ministerio de Bienes Nacionales.
275
E ,
III. LOS BIENES PÚBLICOS SECTORIALES
Y LOS INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL
1. Los bienes públicos y su alcance.
Tal como ya lo hemos señalado, en el Derecho chileno sólo tienen la
calidad de bienes públicos (o bienes nacionales de uso público) aquellos
cuyo uso pertenece a todos los habitantes de la Nación. Estos bienes nacio-
nales comprenden tanto los bienes públicos locales como sectoriales. Sin
embargo, en esta parte nos limitaremos a analizar los bienes nacionales de
uso público sectoriales, es decir, aquellos que no forman parte de los bienes
públicos locales, y que ya hemos tenido ocasión de mencionar in supra.
Los bienes nacionales de uso público sectoriales pueden ser naturales,
en la medida que su publicación se realiza como categoría de bienes alu-
diendo a sus características físicas, como el mar adyacente (artículo 593
.), las playas (artículo 594 .), las aguas que corren por cauces naturales
(inciso 1º del artículo 595 . y artículo 6º g.), los álveos o lechos de
ríos o lagos (artículo 30 g.) y los grandes lagos (inciso 1º del artículo 596
.); o artificiales, que son producto de la obra o artificio del ser humano
y que deben ser planificados, construidos y afectados de forma individual
o concreta, como ocurre con los caminos públicos y los puentes (artículo
582 incisio 2º . y artículo 25 .).
En Chile no son bienes públicos los puertos ni los aeropuertos. Esto se
debe a que el criterio determinante para hacer esta calificación lo constituye
el uso común y general de los mismos, condición que no cumplen ambos
tipos de infraestructura, porque respecto de ellas cobra mayor importancia
el servicio público al cual dan soporte material. De esta forma, tanto los
puertos como los aeropuertos son bienes fiscales o patrimoniales del Estado,
lo cual no impide que existan puertos y aeropuertos privados. No obstante,
a pesar de ser bienes de titularidad patrimonial del Estado (cuestión to-
talmente incompatible con los bienes nacionales de uso público), esto no
obsta a que se les aplique algunas reglas de excepción, como ocurre con la
inembargabilidad de los mismos, considerando que se encuentran afectados
esencialmente a un servicio público y cuya perturbación puede ocasionar
serios perjuicios a los intereses públicos comprometidos en la prestación
de dicho servicio. Además, su planificación y posterior construcción están
sujetas a los mismos procedimientos y normas de los bienes nacionales de
uso públicos sectoriales, como las carreteras y los puentes, debido a la en-
vergadura de dichas infraestructura, así como por su impacto territorial.
Para comprender mejor la forma en que se insertan los bienes públicos
sectoriales en el marco de la ordenación urbana, es necesario dar cuenta
de la forma como se estructura la Administración pública en materia
urbanística y la manera como se articulan los diversos instrumentos de
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ordenamiento territorial.
2. La forma unitaria del Estado chileno y su influencia en la organización
de la Administración urbanística.
En la articulación de los instrumentos de planificación territorial entre
sí y respecto de los bienes públicos sectoriales influye claramente la forma
de unitaria del Estado (artículo 3º .).
En Chile el Gobierno y la administración del Estado corresponde
al Presidente de la República, quien es, además, el Jefe de Estado. Estas
funciones las realiza con la colaboración de los órganos de la Adminis-
tración del Estado, constituida por los Ministerios, las Intendencias, las
Gobernaciones y los órganos y servicios públicos creados para el cumpli-
miento de la función administrativa, incluidos la Contraloría General de la
República, el Banco Central, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden
y Seguridad Pública, las Municipalidades y las empresas públicas creadas
por ley (artículos 24 . y 1 .).
Dentro de este complejo orgánico, las competencias urbanísticas se
atribuyen en diversos niveles:
i) Dentro de la Administración central, se atribuyen competencias al
Ministerio de Vivienda y Urbanismo (órgano desconcentrado funcional-
mente) y a las Secretarías Regionales Ministeriales de Vivienda y Urbanismo
(órganos desconcentrados territorialmente a nivel regional).
ii) A nivel regional, a los Gobiernos Regionales (órganos descentralizado
territorialmente a nivel regional).
iii) A nivel comunal, a las Municipalidades (órganos descentralizados
territorialmente a nivel comunal).
De esta forma, la política urbanística en Chile es el resultado de una
acción administrativa que descansa tanto en la unidad organizativa como
procedimental. No cabe duda de que son las municipalidades las que
cumplen un papel fundamental respecto de la ordenación urbanística,
no sólo en la elaboración de los instrumentos de planificación territorial,
sino también en la fase de ejecución de planes reguladores y de su control
a través de la intervención preventiva de la edificación y uso del suelo (li-
cencias, órdenes de ejecución, ruina, protección de la legalidad urbanística,
parcelaciones e inspección urbanística) y en la aplicación de infracciones y
sanciones. Esto no impide que se instrumenten una serie de mecanismos
destinados a articular las diversas competencias (no sólo urbanísticas sino
también sectoriales), proceso facilitado por una Administración fuerte-
mente centralizada.
3. La articulación de los instrumentos de planificación urbanística en
277
E ,
Chile: la cláusula de prevalencia.
No existe en Chile un único instrumento de planificación urbanística,
sino que hay múltiples instrumentos que cumplen tal objetivo. La carac-
terística común de todos es su carácter “horizontal”, pues comprenden
objetivos globales que permitan el desarrollo integral y armónico del sistema
de asentamientos humanos. Además, cada uno tiene un ámbito diverso de
extensión territorial (nacional, regional, intercomunal y comunal).
La forma unitaria del Estado chileno también influye decididamente
en el sistema de planes urbanísticos. En primer lugar, a través de la in-
tervención en el procedimiento de elaboración no sólo de las entidades
territoriales (Gobierno Regional y municipalidades), sino también de la
Administración central ( y ). En segundo lugar, mediante
la introducción de una cláusula de prevalencia a favor de los instrumentos
que tienen un mayor nivel
6
, lo que desplaza el poder de decisión desde las
entidades locales al poder central.
La . contempla un sistema de planificación urbana a nivel nacio-
nal
7
. Sin embargo, nunca se ha aprobado un instrumento de esta naturaleza,
ni ha sido considerado dentro de los instrumentos de planificación terri-
torial contemplados en la . Por tales razones, en Chile se ha optado
por su sustitución a través de “Políticas Nacionales de Desarrollo Urbano”,
bajo la forma de una circular directiva que tiene por función fijar objetivos
que guíen la actuación de los órganos a los cuales se les atribuye potestades
sectoriales de incidencia territorial, así como a las entidades territoriales,
que deben coordinar su actuación con las políticas nacionales
8
.
6
Los diversos niveles de regulación en que se estructura el Derecho Urbanístico
chileno hacen que la integración de los Instrumentos de Planificación Territorial
se haga a partir del principio de prevalencia. Por tal razón, el artículo 2.1.1. .
dispone que las normas de la . y de la . priman sobre las disposiciones con-
templadas en los Instrumentos de Planificación Territorial que traten las mismas ma-
terias. Asimismo, estos instrumentos constituyen un sistema en el cual las disposicio-
nes del instrumento de mayor nivel, propias de su ámbito de acción, tienen primacía
y son obligatorias para los de menor nivel. Es decir, la jerarquía superior corresponde
al Plan Regional de Desarrollo Urbano, seguido del Plan regulador intercomunal ó
metropolitano, del Plan regulador comunal y de los Planes seccionales.
7
Artículo 29 .
8
Este instrumento es dictado conforme a lo dispuesto en el art. 8 del . Nº
1.305 que encomienda al Ministro de Vivienda y Urbanismo “la formulación de
la política nacional habitacional y urbanística del Gobierno”. Sin embargo, la última
política nacional de desarrollo urbano ha sido sancionada en el año 1985 (
. Nº
31, de 4 de marzo de 1985), encontrándose totalmente superada por la realidad
social, política, cultural y económica existente actualmente en el país, así como por
un conjunto de normas que tienden a abandonar este instrumento y a radicar tales
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En definitiva, en Chile son “Instrumentos de Planificación Territorial”
los siguientes
9
: i) El Plan Regional de Desarrollo Urbano; ii) El Plan Re-
gulador Intercomunal o Metropolitano; iii) El Plan Regulador Comunal;
iv) El Plan Seccional; y v) El Límite Urbano.
a) El Plan Regional de Desarrollo Urbano (). Este ins-
trumento orienta el desarrollo de los centros urbanos de las regiones. Está
conformado por una memoria explicativa
10
, los lineamientos de desarrollo
urbano regional y los planos que grafiquen el contenido del plan. Como
consecuencia de una política de modernización en materia de desarrollo
urbano y territorial iniciada en el año 2002, en la actualidad todas las re-
giones han elaborado su , de los cuales dos ya se encuentran vigentes
y once se encuentran en la última etapa de aprobación
11
.
El debe ser elaborado por la respectiva, y debe someterse
al sistema de evaluación de impacto ambiental, siendo aprobado previa
opinión del Gobierno Regional [artículo 21 f) .], mediante decreto
supremo del dictado por orden del Presidente de la República.
Uno de los efectos más importantes de los es que sus disposiciones
deben “incorporarse a los planes reguladores intercomunales, metropolitanos y
comunales” (artículo 33 .).
b) El Plan Regulador Intercomunal o Metropolitano. Estos
instrumentos regulan el desarrollo físico de las áreas urbanas y rurales de
diversas comunas que, por sus relaciones, se integran en una unidad urbana.
Cuando el número de habitantes comprendido dentro de dicha unidad sea
superior a los 500.000 le corresponderá la categoría de área metropolitana
decisiones en el nivel regional.
9
Artículos 1.1.2 y 2.1.1 .
10
De acuerdo a lo dispuesto por el artículo 2.1.5. ., la Memoria Explicativa
debe contener lo siguiente: i) Aspectos conceptuales y técnicos que justifican el Plan,
tales como objetivos, fundamentos y metodología empleada, así como los antece-
dentes necesarios para dar cumplimiento a la Ley de Bases Generales del Medio Am-
biente; ii) Estudios y antecedentes técnicos que sirvieron de base a la formulación del
diagnóstico; iii) Diagnóstico que, a partir de la identificación de tendencias, permite
analizar las fortalezas y debilidades para proponer alternativas de estructuración te-
rritorial, considerando grados de habitabilidad del territorio, jerarquía de los sistemas
de centros poblados, sus áreas de influencia recíproca y relaciones gravitacionales; iv)
Alternativas de estructuración analizadas; v) Agenda operativa en materias de plani-
ficación y requerimientos de inversión; vi) Los principales anteproyectos o proyectos
de inversión previstos por el sector público; y vii) Los principales proyectos de inver-
sión del área privada que hayan aprobado un estudio de impacto ambiental.
11
Programa de actualización de instrumentos de planificación territorial 2002-
2007 (Santiago, Ministerio de Vivienda y Urbanismo, División de Desarrollo Urba-
no, Departamento de Planificación Urbana, 2007).
279
E ,
para los efectos de su planificación (artículo 34 .). Por tal razón, estos
instrumentos se denominan “Plan Regulador Intercomunal” (en adelante
) o “Plan Regulador Metropolitano” () respectivamente.
Estos instrumentos de planificación territorial están condicionados,
principalmente, por el fenómeno de la conurbación. De esta manera,
el límite del suelo urbano de dos o más comunas es al mismo tiempo el
límite comunal de las mismas, sin perjuicio de que existan áreas rurales en
algunos de estos espacios. Esto ha servido, además, para poder planificar
las áreas rurales, como primer paso dentro de una política de ordenación
de todo el territorio.
Tanto el como deben ser elaborados por la de Vivien-
da y Urbanismo, con consulta a las municipalidades correspondientes e
Instituciones Fiscales que se estime necesario. No obstante, con previa
autorización de la correspondiente, un grupo de municipalidades
afectas a relaciones intercomunales podrán confeccionar directamente un
Plan Regulador Intercomunal, el que deberá ser aprobado por dicha Se-
cretaría. Este proyecto también debe ser sometido al sistema de evaluación
de impacto ambiental [artículo 10 h) .]. Cumplido estos trámites
se debe remitir el proyecto a la División de Desarrollo Urbano del
para su revisión e informe técnico. Luego es enviado al Gobierno Regional
con todos sus antecedentes para su aprobación [artículo 36 c), inciso 2º,
.]
12
. El proyecto aprobado debe ser promulgado por el Intendente
[artículo 24 o) .] mediante una resolución, la que está sujeta al
trámite de toma de razón
13
.
El sistema de prevalencia que se le confiere a los s y a los s
adquiere una especial connotación respecto de los s, que producen
los siguientes efectos
14
: i) Las disposiciones de estos instrumentos son
obligatorias en la elaboración de los s; ii) Las disposiciones de los s
que constituyan alteraciones a las disposiciones de los s se entenderán
automáticamente incorporadas a éstos como modificaciones; y iii) Por
último, estos instrumentos se aplican supletoriamente a las comunas que
carezcan de .
c) El Plan Regulador Comunal (). La Comuna es la unidad
administrativa mínima a través de la cual se divide el país y fija los límites
territoriales de las competencias municipales. En este ámbito es donde
12
La Contraloría ha sostenido que los Gobiernos Regionales sólo pueden aprobar
o rechazar el proyecto de
, no estando dentro de sus facultades la introducción de
modificaciones. Vid. por todos dictamen 15.466/95.
13
Artículo 3 Nº 24 resolución Nº 520/96, .
14
Artículo 37 y 38 .
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do
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se lleva cabo el nivel de planificación de mayor fuerza normativa. La
Planificación Urbana Comunal es aquélla que promueve el desarrollo
armónico del territorio comunal, en especial de sus centros poblados, en
concordancia con las metas regionales de desarrollo económico-social, y
se realiza a través del Plan Regulador Comunal ()
15
.
El es un instrumento normativo que tiene por objeto establecer las
adecuadas condiciones de higiene y seguridad en los edificios y espacios
urbanos, y de comodidad en la relación funcional entre las zonas habita-
cionales, de trabajo, equipamiento y esparcimiento (artículo 41 inciso 3º
.). Su objetivo primordial es “asignar usos” del suelo con el objeto de
promover un desarrollo armónico del territorio comunal. Por tal razón, sus
normas se refieren al uso del suelo o zonificación, localización del equipa-
miento comunitario, estacionamiento, jerarquización de la estructura vial,
fijación de límites urbanos, densidades y determinación de prioridades en
la urbanización de terrenos para la expansión de la ciudad, en función de
la factibilidad de ampliar o dotar de redes sanitarias y energéticas, y demás
aspectos urbanísticos (inciso final del artículo 41 .).
El es confeccionado por la Municipalidad respectiva. Una vez
que se ha elaborado el proyecto, el Alcalde, mediante decreto, debe fijar la
fecha y lugar en que se expondrá al público el proyecto de Plan Regulador
Comunal, con lo que se da inicio al trámite de aprobación. La . im-
pone al Alcalde el deber de informar del proyecto al Consejo Económico
y Social Comunal (). Este proyecto también está sometido al sistema
de evaluación de impacto ambiental.
Cumplidos cada uno de los trámites enunciados, el Concejo Municipal
debe entrar a conocer y pronunciarse del proyecto. Cuando el proyecto ha
sido aprobado por el Concejo debe ser remitido a la de Vivienda y
Urbanismo para que elabore un informe técnico sobre el mismo. Luego se
debe remitir el proyecto con todos sus antecedentes al Gobierno Regional,
a fin de que sea aprobado por el Consejo Regional [artículo 36 c) .].
El Plan debe ser promulgado por resolución del Intendente [artículo 24
o) .], la cual está sujeta al trámite de toma de razón por parte de
la (artículo 3 Nº 24, resolución Nº 520/96 ).
d) Los Planes seccionales. La necesidad de una regulación detallada
de los usos y trazado exacto de calles da lugar a la figura de los “planes sec-
cionales”. Los planes seccionales son instrumentos de regulación del uso
del suelo a través de los cuales se desarrolla un PRC o se lleva a cabo una
ordenación autónoma de una parte o sector del territorio municipal [incisos
1º y 2º del artículo 46 . e inciso final del artículo 21 b) .].
15
Artículo 41 .
281
E ,
La Circular 55 señala que los planes seccionales son “un instru-
mento complementario, que no puede ser utilizado para modificar el
Plan Regulador Comunal, y cuya principal función es establecer normas
de diseño urbano referidas al espacio público, y eventualmente a las
edificaciones, en los casos en que éstas no hubieran estado previstas en el
nivel superior. Por la naturaleza de las materias que regula, puede ser el
instrumento determinante del carácter de un barrio”.
Los planes seccionales no sólo desarrollan el o regulan de forma
autónoma un sector acotado del territorio, sino también son necesarios en
dos casos: i) para la declaración de una “zona de remodelación” (artículos
46 inciso 1º y 72 inciso 1º ., y artículo 2.1.40. .); ii) para
aprobar zonas de construcción obligatoria (artículo 46 inciso 1º . y
artículo 2.1.41. .). De esta manera los planes seccionales operan en
los siguientes supuestos:
i) Para el desarrollo y detalle de los s, donde adoptan la denomi-
nación de planos seccionales.
ii) Para la regulación detallada del uso del suelo ante la ausencia de
s.
iii) Para la declaración de zona de remodelación, y
iv) Para aprobar zonas de construcción obligatoria.
La aprobación de los planes seccionales se sujeta, en general, a un procedi-
miento similar al previsto para el (artículo 2.1.15 .). Sin embargo,
los planes seccionales de las zonas de remodelación y de construcción se
deben aprobar por decreto supremo (artículos 2.1.39. y 2.1.40. .).
e) El límite urbano. El último instrumento de planificación que
contempla la legislación urbanística chilena es el límite urbano. Según el
artículo 52 . es una “la línea imaginaria que delimita las áreas urbanas
y de extensión urbana que conforman los centros poblados, diferenciándolos
del resto del área comunal”.
La . considera al límite urbano como un instrumento de planifica-
ción territorial independiente y separado de los planes, y esto ocurre a pesar
de que el límite urbano es fijado normalmente a través de los s o los s,
como lo establece el artículo 54 .. Esto se debe a que el límite urbano
puede ser establecido en comunas que no disponen de tales instrumentos
(artículo 53 .), de manera que se podría afirmar que los s y los s
suponen la determinación del límite urbano, pero éste no supone necesaria-
mente a los primeros. Con la delimitación del área urbana se crea sólo una
zona de usos, lo que es de escaso aporte en la planificación del territorio, por
lo que su utilización es poco recomendable
16
.
16
Vid. Circular 55.
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do
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La proposición del nuevo límite urbano o la modificación del límite
urbano existente se someten al mismo procedimiento contemplado para
la tramitación y aprobación de un , previo informe de la de
Agricultura. Uno de los efectos más importante del límite urbano es la
delimitación del “área urbana” y el “área rural” (artículo 52 .). En
el área urbana se produce el mayor grado de intervención administrativa,
pues los planes zonifican este espacio determinando los diversos usos del
suelo permitidos, así como las actividades que se pueden realizar en ellos
(residencial, equipamiento, actividades productivas, infraestructura, espa-
cio público y área verde), estableciendo las correspondientes tipologías e
intensidades de la construcción, a la vez que se pueden determinar zonas no
edificables o de edificación restringida, por constituir un peligro potencial
para los asentamientos humanos (artículo 60 .).
IV. LA ARTICULACIÓN DE LA COMPETENCIA
URBANÍSTICA Y SECTORIAL
1. El deber general de “coordinación”
17
.
El término coordinación se encuentra asentado en el Derecho positivo
chileno, comenzando por la propia
18
y pasando por la legislación ad-
ministrativa chilena más relevante, v. gr., .
19
, .
20
y .
21
. Con dicha expresión se hace referencia a las relaciones interadminis-
trativas que se dan a nivel del Estado y de las entidades territoriales. Este
concepto se caracteriza, no obstante, por su ambivalencia, lo que acentúa
la forma equívoca en que se utiliza y la dificultad para aprenderlo como
concepto jurídico.
En una primera aproximación podemos encontrar un concepto ge-
17
Sobre la materia se pueden consultar los interesantes estudios de M
R, Angel, La cooperación, ¿un concepto jurídico? en Documentación Adminis-
trativa 240 (octubre-diciembre, 1994), y de S M, Miguel, La coordi-
nación administrativa como concepto jurídico, en Documentación Administrativa 230-
231 (abril-septiembre, 1992). En relación al tema de este estudio son de interés los
trabajos del mismo M R, Angel, Coordinación de la ordenación del
territorio con políticas sectoriales que inciden en el medio físico, en Documentación Ad-
ministrativa 230-231 (abril-septiembre, 1992), y La influencia de las infraestructuras
en el desarrollo regional: problemas de coordinación, en Las economías regionales en la
España de los 90 (Madrid, Colegio de Economistas, 1991).
18
Vid. artículo 123.
19
Vid. artículo 3 y 5 .
20
Vid. artículos 2 j); 17 b) y c); 18 b); 19 b); 24 m); 45 e); 62; 64 a), c) y f); 103,
y 104
.
21
Vid. artículos 7, 10 y 63 k) y l) .
283
E ,
nérico de coordinación, que en algunos preceptos legales se utiliza como
principio de la organización administrativa mediante el cual se persigue
la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o
sistema administrativo, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones
que, de subsistir, impedirían o dificultarían respectivamente la realidad del
sistema. En atención a esta finalidad intrínseca, la coordinación puede ser
entendida como la fijación de medios y de sistemas de relación que hacen
posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados
aspectos y la acción conjunta de las diversas Administraciones públicas en
el ejercicio de sus respectivas competencias, de tal modo que se logre la
integración de actos parciales en la globalidad del sistema.
En el marco de este amplio y abstracto principio de coordinación hay
que distinguir las dos variantes que podemos calificar de coordinación
forzosa o coordinación en sentido estricto y de coordinación voluntaria
o cooperación
En el primer caso, la coordinación forzosa o coordinación en sentido
estricto supone la adopción por parte de un órgano de la Administración
del Estado de una decisión de obligado cumplimiento para otro u otros
órganos, que condiciona el ejercicio de sus propias competencias. Com-
prende, por tanto, un poder directivo de la Administración coordinante
sobre las coordinadas, lo que significa que aquélla se encuentra respecto
de éstas en una cierta posición de supremacía. Por tal razón, en un sis-
tema de organización administrativa basado en la descentralización de
varios de sus órganos, este poder de coordinación no puede presumirse
con carácter general, sino que debe estar atribuido caso por caso por las
normas jurídicas. Por su parte, la coordinación voluntaria o cooperación
implica una conducta activa de los órganos de la Administración del Es-
tado con el objeto de facilitar las actuaciones de los demás órganos de la
Administración o para llevar a cabo acciones conjuntas y voluntariamente
aceptadas para la consecución de sus fines de interés común. Es en este
sentido que la cooperación constituye un deber general de los órganos de
la Administración en los términos impuestos por la .
La . consagra la coordinación en este doble sentido. Primero,
como principio básico de la organización administrativa (artículo 3, inciso
2º), y luego, como un deber general que se impone a todos los órganos
de la Administración del Estado, en este caso, bajo la forma de coopera-
ción. Así, estos órganos deben cumplir sus cometidos coordinadamente
de forma de propender a la unidad de acción, evitando la duplicidad o
interferencia de funciones, como lo ratifica los diversos preceptos de la
. y .
Resulta difícil hacer una tipificación de las diversas técnicas de coope-
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do
se m e s t R e d e 2007)
ración de las entidades de la Administración. Estas se concretan frecuen-
temente en informes, consultas, propuestas y, sobre todo, en acuerdos
directos entre las diversas entidades. En la medida en que estas formas de
coordinación se traducen en la imposición de una decisión en la actuación
de los órganos públicos, nos encontramos ante una coordinación forzosa,
como ocurre, por ejemplo, con los informes vinculantes o la resolución
de conflictos de competencias.
El problema que existe en la actualidad en la Administración pública
chilena es una tendencia a resolver las relaciones interadministrativas
sobre la base del principio de competencia, asentada en una cultura que
entiende que la satisfacción de los intereses colectivos y el cumplimiento de
las responsabilidades por parte de las instancias públicas puede producirse
siempre mediante el ejercicio diferenciado y unilateral de las correspon-
dientes competencias, quedando en un segundo plano el principio de
coordinación, especialmente en su vertiente cooperativa.
Además, el proceso de descentralización administrativa en Chile
ha sido bastante lento y todavía se conservan los viejos esquemas de la
Administración centralizada con una fuerte capacidad para intervenir en
las entidades descentralizadas administrativamente e incluso autónomas,
como ocurre con las municipalidades, a través del tradicional control de
tutela. Así, por ejemplo, la . canaliza los conflictos competencia-
les entre los órganos de los diversos órganos de la Administración, tanto
centralizada como descentralizada, hacia la Administración central del
Estado, al disponer en su artículo 39 que las contiendas de competencias
que surjan entre diversas autoridades administrativas serán resueltas por el
superior jerárquico del cual dependan o con el cual se relacionen. Ahora
bien, tratándose de autoridades dependientes o vinculadas con distintos
Ministerios (en definitiva, todos los órganos descentralizados funcional y
territorialmente, como los Gobiernos regionales y las municipalidades),
decidirán en conjunto los Ministros correspondientes, y si hubiere des-
acuerdo, resolverá el Presidente de la República. De esta forma, las relacio-
nes interadministrativas se canalizan por la vía del deslinde competencial,
que en caso de conflicto lleva a la propia Administración central a resolver
estas cuestiones como instancia de coordinación.
Esta forma de resolver las relaciones interadministrativas se manifiesta
en toda su expresión en la mentada cláusula de prevalencia que se aplica
a los diversos instrumentos de planificación territorial, que se enmarca,
en definitiva, en una suerte de principio general de preeminencia de las
competencias del Estado frente a las entidades territoriales.
De esta forma, subyace la idea de que el orden constitucional se puede
materializar y los diversos intereses públicos pueden ser satisfechos a partir
285
E ,
de la actuación de la pluralidad de órganos de la Administración del Estado
dentro de su propia esfera de competencias, como resultado de la simple
adición o suma de dichas actuaciones, en la medida que su coherencia se
encuentra garantizada por las reglas formales que lo rigen. Esto explica que
en su funcionamiento los órganos de la Administración pública actúen de
forma unilateral, preteriendo la combinación funcional de sus actuaciones
para satisfacer determinados intereses públicos. Se trata de un modelo que
no trasciende de la realidad de cada uno de estos órganos, evadiendo las
instancias que permitan una actuación complementaria partiendo de sus
propias diferencias.
La superación de una marcada centralización y una actuación admi-
nistrativa anclada en la actuación unilateral constituye una de las materias
más importantes que se deben enfrentar en la futura reforma de la orga-
nización administrativa chilena, con el objeto de articular y armonizar de
forma enriquecedora los componentes decisionales diversos derivados de
la pluralidad de competencias decisorias específicas. En definitiva, esto se
debe traducir en un mayor desarrollo de las técnicas de cooperación en el
marco de un gradual proceso de descentralización de la Administración
del Estado, en donde los instrumentos de planificación territorial juegan
un papel fundamental.
2. Los mecanismos de “coordinación” entre la ordenación urbanística y la
legislación sectorial.
Los mecanismos de coordinación previstos en la legislación chilena
para articular la ordenación urbana con la legislación sectorial en materia
de bienes públicos no escapan al cuadro general expuesto anteriormente.
Se trata de instrumentos basados fundamentalmente en la coordinación
forzosa, de escasa funcionalidad y de un pobre desarrollo normativo
22
.
Para analizar las formas de coordinación entre la ordenación urba-
nística y las competencias sobre los bienes públicos sectoriales debemos
distinguir, en primer lugar, entre los bienes nacionales de uso público
22
El tema ha sido tratado de la misma forma en el Derecho comparado. Así se
puede ver, por ejemplo, los trabajos de M R, Angel, Legislación de
aguas, ordenación del territorio y medio ambiente, en Ley de aguas: análisis de la juris-
prudencia constitucional (Madrid, , 1991); O T, María del Carmen,
Planificación hidrológica (Madrid, Marcial Pons, 1994); S M, Miguel,
Planificación hidrológica y ordenación del territorio, en Revista de Administración Pú-
blica 123 (septiembre-diciembre, 1990); P M, Antonio, La ley de Costas
y el planeamiento urbanístico, en Revista de Derecho Urbanístico 117 (marzo-abril,
1990); P A, Luciano, Dominio público portuario y ordenación territorial:
competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas, en Revista de Derecho Ur-
banístico 135 (1993).
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naturales y artificiales.
Esta distinción es fundamental, en la medida que los bienes públicos
naturales son una realidad que debe asumir la ordenación urbanística
como algo propio del territorio, sin perjuicio de las competencias que
se atribuyen a determinadas autoridades administrativas en su gestión y
protección. Por su parte, los bienes públicos sectoriales se corresponden
con las grandes infraestructuras que surgen de un meditado proceso de
planificación, cuya integración dentro de la ordenación urbana es necesaria
para garantizar el mejor aprovechamiento de los recursos de los órganos
públicos implicados, a través de la unificación de criterios en la ejecución
de las mismas.
a) Bienes nacionales de uso público natural. Son bienes nacio-
nales de uso público natural: el mar adyacente (artículo 593 .), las playas
(artículo 594 .), los álveos o lechos de ríos o lagos (artículo 30 g.), los
grandes lagos (inciso 1º del artículo 596), las aguas que corren por cauces
naturales (inciso 1º del artículo 595 .y artículo 6º g.).
La legislación chilena agrupa estos bienes en tres categorías: i) las costas
y el mar territorial, que comprenden el mar adyacente, el fondo del mar
y las playas de mar; ii) los ríos y lagos, que comprende el fondo del lago y
su playa; y iii) los cauces o álveos de los ríos y lagos, esto es, el suelo por
donde escurre el agua que cubre su paso
23
.
La administración de estos bienes se atribuye de la siguiente forma:
i) Corresponde a la Subsecretaría de Marina del Ministerio de Defensa
Nacional, de acuerdo al Nº 340 sobre Concesiones Marítimas, del año
1960 (en adelante ), y su Reglamento (. Nº 2 de 2005), el control,
la fiscalización y supervigilancia de toda la costa y del mar territorial de la
República. Esta función se ejerce especialmente a través de la Dirección
General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante.
24
La Subsecretaría
de Marina ejerce la facultad privativa de conceder el uso particular de las
playas, terrenos de playa fiscales, de las rocas, fondos de mar, porciones
de agua dentro y fuera de las bahías, como también de las playas, terrenos
de playas y cauces de los “ríos y lagos navegables por buques de más de cien
toneladas” (artículo 1º .).
ii) La Dirección General de Aguas, dependiente del Ministerio de
23
El artículo 30 inciso 1º g. establece que “álveo o cauce natural de una corrien-
te de uso público es el suelo que el agua ocupa y desocupa alternativamente en sus creces
y bajas periódicas”.
24
Artículo 2 . Nº 2, Reglamento sobre Concesiones Marítimas de 2005, y artí-
culo 3 m)
. Nº 292, Ley Orgánica de la Dirección del Territorio Marítimo y de
Marina Mercante, de 1953.
287
E ,
Obras Públicas, le corresponde la gestión y administración de los recursos
hídricos, así como el otorgamiento de derechos reales de aprovechamiento
de aguas que se encuentran en su cauce natural (ríos o lagos).
iii) A las Municipalidades les corresponde la administración de los
cauces o álveos de los lagos y ríos no navegables por buques de más de cien
toneladas existentes en el ámbito municipal [artículo 5 d) .], así como
la facultad para otorgar concesiones o permisos para su uso privativo.
iv) En el caso de la acuicultura y en la medida que implique el uso
y aprovechamiento de bienes nacionales de uso público natural o, en su
caso, de bienes fiscales, nuestro legislador ha hecho una distinción: a) en
las áreas de playas de mar, terrenos de playa fiscales, porciones de agua y
fondo, y rocas, dentro y fuera de las bahías, y en los ríos y lagos que sean
navegables por buques de más de cien toneladas corresponde su adminis-
tración a la Subsecretaría de Marina conforme se ha señalado en el primer
apartado; y b) en el caso de los ríos y lagos no navegables por buques de
más de cien toneladas, se desplaza a la Municipalidad y se le entrega la
competencia a la Subsecretaría de Pesca del Ministerio de Economía.
Sin embargo, en ambos casos se requiere una declaración administrativa
previa de áreas apropiadas para el ejercicio de la acuicultura
(artículo 67 .).
La cuestión es saber cómo inciden estas competencias sectoriales sobre
la ordenación urbanística y cuáles son los mecanismos que existen para
articularlas.
En primer lugar, las competencias municipales sobre los cauces o álveos
de ríos no ofrecen, en principio, dificultades, porque estos bienes se en-
cuentran en una situación idéntica respecto de los bienes públicos locales,
de manera que no plantean mayores problemas para su integración en la
ordenación urbanística. Así, la ordenación urbanística integrará el marco
de legalidad que debe respetar y aplicar las municipalidades tanto en la
administración de estos bienes, así como en la concesión de su uso priva-
tivo. En definitiva, se garantiza la unidad de acción administrativa por la
identidad que existe en el sujeto actuante, en este caso la municipalidad
25
.
Por su parte, también debemos tener presente que este organismo tiene
una competencia residual respecto de los bienes públicos existente en la
comuna, de tal forma que en el caso de ser atribuida su administración a
25
Esto cobra particular importancia respecto de la extracción de áridos en los
lechos y orillas de los ríos. En la práctica esta actividad se rige por dos tipos de normas
municipales: i) Los
que pueden definir los lugares preferentes, estableciendo las
zonas y normas para su explotación (vid. circular
55); ii). Por las Ordenanzas
Municipales sobre extración de áridos de bienes naciones de uso público, que regula
la concesión de su uso privativo.
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otro órgano, desplaza las competencias municipales.
En dicho caso se encuentran las aguas terrestres, cuya administración
está entregada a la Dirección General de Aguas. Tampoco éstas plantean
dificultades, pues este régimen jurídico no interfiere en la ordenación urba-
nística. Esto se debe a que el sistema de asignación de los recursos hídricos
existentes en Chile desde 1981, basado en la libre asignación y transferencia
de los mismos, no considera ningún sistema de planificación hidrológica.
Además, los proyectos, construcción y financiamiento de las modificaciones
que fuere necesario realizar en cauces naturales o artificiales, con motivo
de la construcción de obras públicas, urbanizaciones, edificaciones y otras
obras en general, no están sujetas a ningún régimen especial impuesto por
el Código de Aguas, salvo en lo que dice relación con algunas medidas
de policía
26
. De esta forma, se aplican las normas generales que rigen este
tipo de construcciones, dentro de las cuales se encuentra la legislación
urbanística
27
. La Dirección General de Aguas sólo se limita a gestionar y
administrar los recursos hídricos y a conceder su aprovechamiento, pero
no tiene competencia para conceder el uso privativo de los cauces o álveos
de ríos, que es en definitiva el suelo por el cual discurren y que tiene más
incidencia urbanística
28
.
En tercer y último lugar, llegamos a las competencias sobre las costas y
26
El Código de Aguas, después de la modificación introducida por la Ley Nº
20.017 establece en su artículo 129 bis 2. que “la Dirección General de Aguas podrá
ordenar la inmediata paralización de las obras o labores que se ejecuten en los cauces
naturales de aguas corrientes o detenidas que no cuenten con la autorización competente
y que pudieran ocasionar perjuicios a terceros, para lo cual podrá requerir el auxilio de
la fuerza pública en los términos establecidos en el artículo 138 de este Código, previa
autorización del juez de letras competente en el lugar en que se realicen dichas obras”. La
referencia que se hace con la expresión “autoridad competente” claramente alude, en-
tre otras, a aquellas que deben velar por el cumplimientos de las normas contenidas
en los planes reguladores.
27
Así se desprende del artículo 41 g. No obstante, en Chile se ha desarrollado
una Política Nacional de Aguas que pretende obtener una gestión integrada de los
recursos hídricos a nivel de cuencas, pero que todavía no se ha materializado.
28
En el caso de las concesiones eléctricas regidas por el . Nº 4/2007 ., se
debe mencionar que éstas otorgan el derecho para constituir servidumbres, pero no
confiere por sí misma el derecho de aprovechamiento de las aguas, las cuales se de-
ben tramitar conforme al g. A su vez, tampoco otorgan el derecho para ocupar los
bienes nacionales de uso público natural y excepcionalmente lo permite respecto de
los bienes nacionales de uso público artificial (art. 16 .). Por su parte, tampoco
se encuentran excluidas de la normativa urbanística, de manera que deben someterse
a ella tanto en suelo urbano como rural. Sin lugar a dudas su análisis y estudio es
de interés, ya que implica una intervención administrativa de diversa intensidad y
naturaleza, que escapa a los límites de este estudio.
289
E ,
el mar territorial, atribuida a la Subsecretaría de Marina, que tiene ciertos
matices, pero que en definitiva tampoco plantean problemas competen-
ciales.
La competencia de la Subsecretaría de Marina recae sobre las costas y
el mar territorial. Sin embargo, ambos conceptos deben ser precisados.
Bajo la expresión costas se comprenden: i) Las playas, es decir, la ex-
tensión de tierra que las olas bañan y desocupan alternativamente hasta
donde llegan en las más altas mareas (artículo 594 .), siendo bienes
nacionales de uso público; ii) Los terrenos de playas, esto es, una franja
de ochenta metros de ancho medidos desde la línea de más alta marea del
litoral, y que son bienes fiscales o patrimoniales del Estado; iii) Las playas
y terrenos de playas de los ríos y de los lagos navegables por buques de
más de cien toneladas.
Por su parte, el mar territorial es el mar adyacente hasta la distancia de
doce millas marinas medidas desde las respectivas líneas de base (artículo
593 .), comprendiendo las rocas, fondos de mar, porciones de agua
dentro y fuera de las bahías (artículo 1º .).
El régimen urbanístico del suelo comprende también a las costas o
litoral, de manera que éstas se encuentran sujetas a la clasificación del
suelo (urbano o rural) y, en su caso, a los instrumentos de planificación
territorial. Para explicar este asunto debemos distinguir la situación que
se presenta en las áreas urbanas y rurales.
El artículo 64 . dispone expresamente que en las áreas urbanas,
los bienes nacionales de uso público que correspondan a terrenos de playa o
riberas de mar, de ríos y de lagos navegables, se usarán en concordancia con
lo dispuesto en el Plan regulador y su Ordenanza local. De esta manera, estas
zonas están sujetas a las normas de zonificación, ocupación, intensidad de la
edificación y usos previstos en los instrumentos de planificación territorial.
Por tal razón, el ejercicio de los usos privativos otorgados por la Subsecreta-
ría de Marina deberá ser conforme con las normas contenidas en los planes
reguladores, y de hecho el inciso 2º del artículo 64 . dispone que las
concesiones requerirán el informe previo favorable de la Dirección de Obras
Municipales respectiva. Así, se establece un mecanismo de coordinación
obligatoria, en este caso a favor autoridad municipal, que debe atenerse en
todo caso a los diversos instrumentos de planificación territorial.
Respecto del área rural, la Subsecretaría de Marina ha sostenido en diver-
sos informes que la limitación a los actos de disposición que le corresponde
ejercer sobre los referidos bienes nacionales está circunscrita sólo a aquellos
que se encuentran en sectores urbanos no comprendiendo a los situados en
sectores rurales, por lo que solo puede concluirse, respecto de estos últimos,
que su disposición por parte del Ministerio de Defensa no puede ser objeto
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de limitación alguna. Sin embargo, esto no se corresponde con el régimen
de suelo rural previsto en el artículo 55 ., que lo limita al uso agrícola,
prohibiendo todo tipo de urbanización o formación de poblaciones. Más
aún, toda subdivisión y urbanización de terrenos en dicho ámbito requiere
de una autorización especial otorgada por la de Agricultura, previo
informe favorable de la de Vivienda y Urbanismo, sin perjuicio de
la aprobación que debe dar la Dirección de Obras Municipales respectiva.
De esta forma, se requiere la aprobación conjunta de tres órganos de la Ad-
ministración, lo cual es sin perjuicio del amplio margen de discrecionalidad
de la cual disponen ante la falta de plan regulador que regule los usos y la
edificación en el área rural
29
. Dada así las cosas, el régimen de las costas o
litoral en el área rural no sólo está sujeto a la legislación urbanística, sino que
es más estricto al momento de regular su uso y edificación.
En definitiva, tanto en el área urbana y rural la costa o litoral se encuentran
plenamente integrado a la ordenación urbanística a través de instrumentos
de coordinación obligatoria constituidos no sólo por los planes reguladores
(área urbana), sino también por el informe vinculante que debe emitir la
Dirección de Obras Municipales (área urbana) y la de Vivienda
y Urbanismo (área rural). Por tanto, los usos y la edificación del litoral se
debe sujetar a la legislación urbanística y a los instrumentos de planificación
territorial existentes, a pesar que comprenda bienes nacionales de uso público
y que su uso privativo derive de un acto concesional. En el mismo sentido,
pensamos que estas normas se deben aplicar a la actividad acuícola.
No obstante, a pesar de la gran importancia que tienen las áreas cos-
teras en Chile, la regulación de los usos y edificación es claramente insu-
ficiente y dista de favorecer un manejo integrado de tan valioso espacio.
La actuación concurrente de los diversos órganos de la Administración
del Estado sin un objetivo común ha generado una situación no del todo
alentador. En los últimos años se ha tratado de superar estos problemas
a través de una Política Nacional de Uso del Borde Costero del Litoral,
como instancia de coordinación generada a partir del Gobierno central,
que ha sido aprobada por . Nº 475, de 11 de enero de 1998, del Mi-
nisterio de Defensa Nacional, Subsecretaría de Marina, con el objeto de
efectuar una planificación integrada de los espacios marítimos y terrestres
contiguos al litoral, propender a un uso equilibrado y compatible de las
distintas actividades a desarrollar en esa área, y coordinar la actuación
de los organismos y entidades públicas con competencias concurrente
29
Lo dicho es sin perjuicio de que exista una o un , que pueden estable-
cer normas de uso y edificación del área rural, pero en la actualidad la existencia de
tales instrumentos es excepcional.
291
E ,
en dicho ámbito. Para tal efecto, se ha creado una Comisión Nacional
integrada por los ministerios, organismos e instituciones de la Administra-
ción del Estado que tienen atribuciones sobre las actividades que puedan
desarrollarse en las áreas costeras, cuyas funciones principales son las de
proponer al Presidente de la República acciones que impulsen la Política
Nacional, implementar dicha política y coordinar los diversos organismos
públicos con competencias territoriales y sectoriales en el área costera. A
su vez, mediante el Instructivo Presidencial Nº 1 de enero de 1997, se ha
dispuesto la creación de Comisiones Regionales de Uso del Borde Coste-
ro, cuya función es la de proponer usos preferentes, apoyar la labor de la
Comisión Nacional y realizar un Catastro Regional.
Este instrumento y su institucionalización constituyen un verdadero
avance en el diseño de una política de ordenación racional del uso suelo
desde una perspectiva que supere la visión local y sectorial. No obstante,
el cumplimiento de los objetivos planteados excede con creces las posi-
bilidades de los instrumentos utilizados hasta la fecha. El diseño de una
política de protección del borde costero exige, en primer lugar, una revi-
sión de la normativa sectorial que considere distintas zonas de protección
y que condicionen, a su vez, a las normas horizontales, como ocurre con
la ordenación urbanística. En segundo término, se deben contemplar a
nivel legal modificaciones a la legislación urbanística que impongan al
planificador la obligación de estructurar un sistema de accesos y espacios
públicos que sea armónico con la zona costera. Por último, el paso más
importante lo debe constituir la configuración de una competencia efec-
tiva de ordenación territorial a nivel regional, que actúe como instancia
de coordinación respecto de las competencias concurrentes a nivel local
y sectorial, así como mecanismos de cooperación con los órganos de la
Administración central, lo que está sujeto, no obstante, a un avance más
profundo en proceso de descentralización administrativa que se viene
impulsando en los últimos años.
b) Bienes nacionales de uso público artificial. Son bienes
nacionales de uso público artificial básicamente los caminos públicos y la
infraestructura asociada a ellos, como son los puentes y túneles (inciso 2º
del artículo 582 . y artículo 25º .). Como sabemos, si bien los
puertos y aeropuertos son parte de las grandes infraestructuras, en Chile
integran los bienes fiscales o patrimoniales del Estado, sin perjuicio de la
incidencia que tienen sobre el territorio y, especialmente, respecto de la
ordenación urbanística. Todas estas infraestructuras se comprenden bajo
el concepto amplio de obras públicas.
Corresponde al Ministerio de Obras Públicas (en adelante ) el
planeamiento, estudio, proyección, construcción, ampliación, repara-
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ción, conservación y explotación de las obras públicas fiscales (artículo
1º .). Para tal efecto, se ha creado la Dirección General de Obras
Públicas () dependiente de dicho Ministerio, y que está formado, a su
vez, por las Direcciones de Planeamiento, Arquitectura, Riego, Vialidad,
Obras Portuarias y Aeropuertos
30
.
Si bien la . somete a licencia o permiso urbanístico a las urbani-
zaciones y construcciones del Estado, exime de esta obligación a las obras
de infraestructuras que ejecute el Estado (artículo 116, inciso 4º). Esto
no significa que existan otros mecanismos que articulen las competencias
del Estado en relación con las grandes infraestructuras y la ordenación
urbanística
31
. En la materia que nos interesa, la Dirección de Planeamiento
cumple una función fundamental. Si bien las diversas Direcciones tienen
competencias en la planificación, construcción y conservación de las
diferentes obras públicas, la Dirección de Planeamiento aparece como la
máxima instancia coordinadora de dichas funciones al interior del .
La Dirección de Planeamiento es la instancia asesora estratégica del
en materias de planificación, definición de políticas, coordinación
general y priorización de planes de estudios, proyectos y ejecución de las
obras, de acuerdo a las necesidades del país, los programas gubernativos y
los objetivos de los distintos servicios y unidades que comprende el que-
hacer ministerial. Por tanto, la planificación y, sobre todo, la priorización
en la ejecución de obras públicas como carreteras, puertos y aeropuertos
están entregada a esta Dirección. En el cumplimiento de estas funciones
la . le impone expresamente a esta Dirección la observancia de los
instrumentos de planificación de territorial, así como la coordinación de
los planes del con estos instrumentos. Así, el artículo 15 a) .
dispone que la Dirección de Planeamiento debe conformar sus objetivos
con los Planes Nacionales de Desarrollo, los Planes Regionales y los Planes
Reguladores e Intercomunales, es decir, con todo el bloque que integra los
instrumentos de planificación territorial existentes en Chile. Por tal razón,
esta Dirección debe evacuar las consultas que le formule el con el
objeto de coordinar los planes y las necesidades del Ministerio de Obras
Públicas con la planificación del desarrollo urbano (artículo 15 b).
Sin perjuicio de esta instancia de coordinación, existen también otros
mecanismos a nivel regional y comunal. En primer lugar, se encuentran
los convenios que pueden celebrar los Directores o Jefes de los Servicios
30
Artículos 11 y 13 .
31
Esta excepción comprende, además, el no pago de los derechos municipales
( N
os.
11.986, de 27 de mayo de 1985). Además, esta norma se aplica no sólo
los órganos del Estado, sino también a los concesionarios ( Nº 17.860, de 10
de junio de 1997).
293
E ,
Operativos Sectoriales del Ministerio de Obras Públicas en la Región
respectiva con entidades u organismos regionales para la asesoría o eje-
cución de obras públicas en beneficio de la Región.
32
En segundo lugar,
los propios instrumentos de planificación territorial deben considerar la
localización de las infraestructuras y su relación armónica entre su fun-
cionamiento y la ciudad. Lo normal será que estas previsiones se realicen
a nivel intercomunal o regional, pero cuando no hayan sido establecidas
en dichos instrumentos, serán los Planes reguladores comunales los que
deberán prever la localización de las grandes infraestructuras
33
.
Además de estos instrumentos de coordinación, no se debe olvidar
lo previsto con carácter general en la . y . No obstante, la
legislación chilena no prevé para estos casos ningún mecanismo de co-
ordinación estricta u obligatoria en el caso en que los instrumentos de
coordinación voluntaria llegan a fallar. No obstante, se debe recordar que
en los niveles de planificación regional e intercomunal le corresponde una
función relevante a los órganos de la Administración central del Estado,
y la cláusula de prevalencia que rige respecto de los diversos instrumentos
de planificación territorial permite imponer las obras de infraestructura a
las previsiones de los Planes reguladores comunales.
32
Artículo 61 Nº 11 .
33
La Planificación Urbana Regional debe orientar el desarrollo de los centros
urbanos de las regiones a través de un Plan Regional de Desarrollo Urbano, que debe
contener, entre otros documentos, unos lineamientos de desarrollo urbano regional,
referidos, entre otros a la dotación de vías de comunicación terrestre, especialmente los
caminos nacionales y las vías expresas, las vías ferroviarias, los puertos aéreos, marítimos,
terrestres y los pasos fronterizos (artículo 2.1.5 .). Por su parte, el Plan Regulador
Comunal debe contener una Memoria Explicativa con, al menos, el diagnóstico de
la totalidad del territorio comunal o del área afecta a planificación e identifique las
vías estructurantes, en especial las vías colectoras y de servicio, indicando su relación
con los caminos nacionales, las vías expresas y troncales, definidas en la planificación
urbana regional e intercomunal, respectivamente (artículo 2.1.10. .). Por otra
parte, dentro de los distintos tipos de uso previsto en la se contempla uno
relativo a Infraestructuras, que se refiere a represas, puertos, aeropuertos, terminales
de transporte terrestre, estaciones ferroviarias, centrales de generación o distribución
de energía, plantas de captación, tratamiento o distribución de agua potable o de
aguas servidas, vertederos y plantas de transferencia de basuras, centrales o estaciones
de telecomunicaciones o instalaciones similares, las que podrán ser reguladas por
los Instrumentos de Planificación Territorial mediante restricciones o indicaciones
para el emplazamiento de determinadas instalaciones en zonas o subzonas del Plan,
sin perjuicio de las demás normas legales y reglamentarias que procedan (Artículo
2.1.29. .). En las circulares del , 26 y 55, se instruye en la elabora-
ción de los s y s, estableciéndose una serie de pautas y criterios respecto de las
infraestructuras, con referencia expresa a las carreteras, puertos y aeropuerto.
E C Q
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do
se m e s t R e d e 2007)
En definitiva, se puede constatar como existen en la legislación chi-
lena diversos mecanismos que permiten la integración de las obras de
infraestructuras con la ordenación urbanística, a través de mecanismos
de coordinación, tanto voluntaria como obligatoria (prevalencia). Sin
embargo, también se debe reconocer que la regulación legal es ambigua en
esta materia, y no concreta a través de instrumentos bien definidos sobre
la forma en que se ha de cumplir el deber general de cooperación al cual se
encuentran sujetos todos los órganos de la Administración del Estado. Es
imperioso no sólo afrontar esta regulación respecto de las cuestiones que
se plantean en materia urbanística y sectorial, sino también respecto de la
acción administrativa general, pues la consagración a nivel de principios
de la coordinación, como lo hace la , es claramente insuficiente.
V. CONCLUSION
La búsqueda del instrumento idóneo para garantizar el uso racional
del suelo y la acción coordinada de las actuaciones públicas a nivel su-
pralocal.
En los últimos años las políticas de ordenamiento territorial en Chile
se han centrado en los clásicos instrumentos previstos en la legislación
urbanística, sobre todo con el objeto de impulsar la planificación a nivel
regional a través de los Planes Regionales de Desarrollo Urbano ().
En esta materia, la legislación urbanística chilena está claramente des-
fasada respecto del proceso de descentralización que ha experimentado la
Administración pública durante la última década, manteniendo un sistema
de planificación territorial de una enorme centralización. Además, los ins-
trumentos de planificación a nivel supralocal son claramente insuficientes.
Esto ocurre a pesar que se ha atribuido a los Gobiernos regionales desde
1993 diversas competencias en materias de ordenamiento territorial, pero
que han carecido de los instrumentos adecuados para su materialización.
En este sentido, la implementación de una política de ordenamiento
territorial sigue siendo impulsada desde el nivel central de la Administra-
ción. Así, en el año 1996 el Presidente de la República creó un Comité
Interministerial de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial que
tuvo por función el de servir de instancia preferente para el análisis e
información de temas que sobrepasan el ámbito de cada Ministerio en
particular y la generación de acuerdos entre aquellas Secretarías de Estado
que cumplen funciones en ámbitos similares o relacionados entre sí, así
como la de formular y proponer políticas de Gobierno en sus áreas res-
pectivas, aprobar la idea de pre-legislar respecto de aquellos anteproyectos
que corresponden al ámbito de sus competencias y coordinar la labor de
295
E ,
los distintos órganos de la administración del Estado para posibilitar el
cumplimiento de las acciones prioritarias del Ejecutivo
34
.
No obstante, los avances acaecidos en el último tiempo no han llegado
al grado de implementar una ordenación integral del territorio, subsistiendo
todavía problemas de coordinación administrativa y de conflictos en el
uso del suelo que no encuentran soluciones satisfactorias
En este sentido, resulta imperioso la revisión de la legislación vigente
con el objeto de introducir diversos mecanismos e instrumentos tendentes a
racionalizar la acción pública y privada sobre el territorio y, en este sentido,
cobra especial importancia la configuración en todos sus extremos de una
competencia de ordenamiento territorial que sea la materialización efectiva
del orden constitucional con incidencia física y, a la vez, la instancia de
coordinación fundamental a nivel regional de la actuación pública sobre
el territorio, asociado además a un proceso de descentralización territorial
efectiva. Así, la ordenación del territorio será una función pública que
debe dar una respuesta global a los problemas que plantea la utilización
del espacio físico a través de la materialización de un determinado modelo
territorial
35
.
Estos elementos nos permiten vincular la ordenación del territorio
con el sistema constitucional material, pues esta función no es sino una
concreción de los objetivos generales que le asigna el constituyente a los
Gobiernos regionales (desarrollo social, cultural y económico de la región),
siendo un instrumento esencial y presupuestos necesario para el logro de
tales objetivos. Además, esto se corresponde con el principio básico que
ha de regir las actuaciones de todos los órganos públicos en relación con
el gobierno y administración interior del Estado, como es la búsqueda de
34
Este Comité estaba coordinado por el Ministro de la Vivienda y Urbanismo y
estaba compuesto por el Ministro Secretario General de la Presidencia, el Ministro de
Planificación y Cooperación, el Ministro de Obras Públicas, el Ministro de Vivienda
y Urbanismo, el Ministro de Agricultura, el Ministro de Transportes y Telecomuni-
caciones, el Ministro de Bienes Nacionales. Tenía, además, como invitados perma-
nentes al Subsecretario de Desarrollo y Administrativo y al Director de Presupuesto.
Sin embargo, la paulatina deserción de algunos ministros y subsecretarios fue una de
las dificultades más críticas que enfrentó esta comisión. El objetivo fundamental, que
era la aprobación de una política de desarrollo urbano y ordenamiento territorial, no
registró avances concretos.
35
Sobre la materia se puede consultar los trabajos de P A, Antonio
Alfonso. La ordenación del territorio, una encrucijada de competencias planificadoras,
en Revista de Administración Pública 147 (septiembre-diciembre, 1998), y La orde-
nación del territorio en el Estado de las Autonomías (Madrid, Marcial Pons - Instituto
Universitario de Derecho Público García Oviedo, 1998).
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se m e s t R e d e 2007)
un desarrollo territorial armónico y equitativo.
Es fundamental en la ordenación del territorio la coordinación que se
da en diversos ámbitos:
i) En atención a su contenido (aspecto material), se deben conciliar
factores físicos o espaciales con factores económicos y sociales.
ii) En atención a las Administraciones públicas, se deben armonizar sus
actuaciones, tanto en el plano funcional (sectorial) como territorial, que
exige la debida congruencia entre las políticas y planes de los diferentes
niveles de decisión, como se prevé en los artículos 16, letras a) y e); 17,
letras b) y d); 18, letra a); 19, letra b); 21; 24, letras a) y e); 45, letras c)
y e); y 72 inciso 1º, parte final, . lo que no es sino aplicación del
principio de coordinación a que debe sujetarse la Administración del
Estado (artículo 3.2 .).
La ordenación del territorio se debe configurar como un título com-
petencial radicada a nivel regional, traduciéndose en un conjunto de
técnicas de coordinación con el objeto de articular las diversas políticas
y competencias sobre el territorio. Así, por su carácter horizontal y, por
tanto, función integradora, reclama para sí la armonización no sólo de
las políticas sectoriales dentro de un mismo nivel de gobierno, sino de la
política con repercusión física de los distintos niveles de gobierno.
En este sentido, los planes de ordenación urbana proyectados
a nivel municipal deben quedar sujetos al contenido de los planes de
ordenación del territorio y, por tanto, a todo el sistema de coordinación
destinado a garantizar la cohesión y unidad de la acción administrativa
sobre el territorio.
[Recibido el 31 de noviembre y aceptado el 19 de octubre de 2007].
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