Content uploaded by Teymur Zulfugarzade
Author content
All content in this area was uploaded by Teymur Zulfugarzade on Apr 05, 2020
Content may be subject to copyright.
262
©
Т.Э. Зульфугарзаде
УДК 342.51
Т.Э. Зульфугарзаде
ОСОБЕННОСТИ СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ
ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Исследованы базовые направления администрирования, а также основные направления
деятельности и компетенция органов исполнительной власти Российской Федерации;
принципы построения системы и демократические формы и процедуры, используемые в
их деятельности.
Ключевые слова: законность, правовые основы, орган исполнительной власти, система,
экономика, государство, управление, демократия, представительство, Российская Фе-
дерация.
истема органов исполнительной власти в Российской Федерации строится и
функционирует на основе конституционных принципов: федерализма, со-
четания централизации и децентрализации, законности.
В системе органов исполнительной власти принцип федерализма обусловлен го-
сударственным устройством Российской Федерации и закреплен помимо Федераль-
ной Конституции в Федеративном договоре (см.: постановление Съезда народных
депутатов Российской Федерации от 10 апреля 1992 г. № 2689-I «О Федеративном
договоре» // ВСНД РФ. 1992. № 17. Ст. 898). В структурном плане он проявляется в
том, что в общую систему этих органов входят федеральные органы исполнитель-
ной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации. В юридическом
аспекте данный принцип проявляется в том, что существует целый ряд администра-
тивно-правовых норм, регламентирующих компетенцию органов исполнительной
власти и взаимоотношения между ними, то есть закрепляющих разграничение
предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.
Кроме того, соотношение правовых актов органов государственной власти и ее
субъектов регламентировано Конституцией РФ.
Согласно основным положениям доктрины конституционной экономики, Рос-
сийская Федерация не являет собой классический вариант федеративного государ-
ства, поскольку в действительности Федерация должна состоять из трех соподчи-
ненных уровней управления: федеральный, субъектов Федерации и местный. В Рос-
сии же местные органы государственного управления не входят в единую систему
исполнительных органов власти (ст. 12 Конституции РФ), но передача любых феде-
ральных либо региональных полномочий на местный уровень при этом должны со-
провождаться и соответствующим экономическим обеспечением передаваемых
полномочий. В соответствии с этим и принцип федерализма в России отличается от
западного, но не по сути, а по широте охваченных управленческих отношений.
С
263
Другой не менее важный принцип построения системы исполнительной власти
РФ — принцип сочетания централизации и децентрализации — тесно связан с пре-
дыдущими. Он состоит из сочетания двух блоков: централизации и децентрализа-
ции.
Централизация в данном случае обусловлена единством системы органов ис-
полнительной власти, которое подразумевает наличие предметов и полномочий, на-
ходящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, и их совместно-
го ведения с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Причем централизованное осуществление исполнительной власти может сосредота-
чиваться как в руках федеральных органов, так и субъектов Федерации, но строго в
пределах, определенных законодательством.
Децентрализация для данного принципа не что иное, как закрепление законода-
тельством предметов ведения и полномочий затем или иным органом или типом ор-
ганов, которые он или они должны осуществлять самостоятельно без вмешательства
со стороны вышестоящих органов. Для нижестоящих органов исполнительной вла-
сти при децентрализации предметы ведения и полномочия четко отделены от пред-
метов ведения и полномочий вышестоящих органов исполнительной власти. Налицо
высокая степень независимости нижестоящих органов от властных полномочий
вышестоящих. Сочетание централизации и децентрализации в осуществлении ис-
полнительной власти позволяет реализовать ее единство в многообразии.
И последний по порядку, но не по значимости, — принцип законности. Он за-
ключается в том, что органы исполнительной власти в лице должностных лиц долж-
ны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, а также конституции
и законы субъектов Федерации. С точки зрения законности интересно соотношение
нормативных актов Федерации ее субъектов, обусловленное прежде всего предела-
ми компетенции. Здесь существует одно давно используемое правило: если в преде-
лах компетенции федеральных органов издается нормативный акт органов субъек-
тов Федерации, противоречащий подобному федеральному, то действует федераль-
ный нормативный акт и наоборот.
Дополнительно отметим, что единого перечня принципов административного
права, как это происходит в ситуации, например, с отраслями трудового и уголовно-
го права, а также со многими иными (семейным, налоговым и т.д.), в законодатель-
стве нет. Основной кодифицированный акт современного российского администра-
тивного права — КоАП РФ — делает акцент на принципах, определяющих содер-
жание важного, но не единственного блока административного права — законода-
тельства об административных правонарушениях. Так, КоАП РФ особо выделяет
такие принципы, как равенство перед законом (ст. 1.4), презумпция невиновности
(ст. 1.5), обеспечение законности при применении мер административного принуж-
дения в связи с административным правонарушением (ст. 1.6).
В деятельности органов государственной и муниципальной власти и управления
используются различные демократические формы и процедуры. Важнейшей сторо-
ной государственного и муниципального управления является использование инсти-
тутов представительной и непосредственной демократий. Не все такие институты
264
применяются на разных уровнях государственного и муниципального управления,
их значение неодинаково (муниципальный сельский совет совсем не то, что парла-
мент, а решения общегосударственного референдума имеют иное значение, чем ре-
ферендума в субъекте РФ).
Представительная демократия — это форма осуществления власти, при кото-
рой народ осуществляет свою власть через избранных им представителей, предста-
вительные органы (парламенты государств, законодательные органы субъектов РФ
и политических автономий, советы или иные выборные коллегиальные нормотвор-
ческие органы административных автономий и муниципальных образований).
Именно они принимают наиболее важные решения (законы, постановления), созда-
ют обычно наиболее общие нормы поведения в масштабах страны (парламент) или
иной территории (законодательный орган субъекта РФ, городской совет и др.). Дру-
гие акты (кроме конституций) имеют подзаконный характер, а референдарные зако-
ны принимаются редко (кроме Швейцарии). В муниципальном образовании реше-
ния мэра также не могут противоречить постановлениям коллегиального представи-
тельного органа.
Непосредственная демократия — это форма прямого (непосредственного)
осуществления власти народом (в основном гражданами-избирателями) или форма
его участия в осуществлении власти (некоторые формы участия допускают выраже-
ние мнения лиц, не являющихся избирателями). Институты непосредственной демо-
кратии являются важнейшим каналом обратной связи населения с управляющими
структурами. Институты непосредственного осуществления власти (а следователь-
но, управления) народом — это выборы депутатов представительных органов и
должностных лиц общей компетенции — мэров муниципальных образований (до
2005 г. — губернаторов субъектов РФ; например, в государстве Израиль на основе
прямых выборов избирался премьер-министр), решающий референдум в его различ-
ных формах (общегосударственный, в субъекте РФ, местный), досрочный отзыв из-
бирателями депутатов и некоторых других выборных должностных лиц (в частно-
сти, глав администрации муниципальных образований), народные голосования по
определенным вопросам на местном уровне (например, по вопросам изменения гра-
ниц муниципального образования).
Принято различать две главные избирательные системы: мажоритарную (от
франц. majorite — большинство) и пропорциональную (от лат. pro portio — по час-
тям). Иногда используется «смешанная» система: часть депутатов избирается по од-
ной модели, а часть — по другой (такая система существует в Германии, существо-
вала в России до 2005 г.). При мажоритарной системе победитель (кандидат, список
кандидатов) получает все места в представительном органе (соответственно одно в
одномандатном округе, все — в многомандатном). Различаются три вида мажори-
тарной системы: квалифицированного большинства (для избрания нужно получить
2/3, 3/5 и т.д. поданных и действительных голосов избирателей), абсолютного боль-
шинства (нужно получить 50% + 1 голос), относительного большинства (получить
больше голосов по сравнению с любым другим кандидатом или списком кандида-
тов). При пропорциональной системе депутатские места делятся в пропорции к соб-
265
ранным разными списками партий голосам. Для распределения мандатов сначала
вычисляется тем или иным способом избирательная квота (избирательный метр) —
число голосов, необходимых для избрания одного кандидата. Каждый список кан-
дидатов (обычно — партийный список, в России — только партийный) получает
столько депутатских мест, сколько он имеет квот.
Отзыв депутатов осуществляется путем голосования избирателей, применяется
только тот или иной вид мажоритарной системы. Депутатов парламента обычно (в
том числе в России) отозвать нельзя. Референдум — голосование избирателей по
какому-либо проекту решения — проводится по мажоритарной системе. Есть и дру-
гие формы народных голосований (особенно на местном уровне). Народная законо-
дательная (правотворческая) инициатива — сбор определенного числа подписей из-
бирателей под проектом закона, решения муниципального представительного орга-
на. В этом случае такой орган обязан рассмотреть закон. В России эта форма может
использоваться на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.
Институтами участия населения в управлении в общегосударственном масшта-
бе являются консультативные референдумы (их результаты не имеют обязывающего
характера; на общегосударственном уровне в России консультативный референдум
не предусмотрен. Он возможен в некоторых субъектах РФ. На уровне муниципаль-
ных образований его некоторым подобием является опрос граждан) официально
объявленные всенародные обсуждения важных вопросов государственной жизни,
вошедшие в практику телевизионные беседы Президента РФ с гражданами по обще-
государственной связи, выступления граждан со своими предложениями в средствах
массовой информации или иным образом (с 2005 г. принимаются дополнительные
меры, чтобы все политические партии, зарегистрированные в установленном поряд-
ке, имели равный доступ к государственным средствам массовой информации; т.ж.
см. новые инициативы по совершенствованию избирательного процесса в России,
провозглашенные Президентом РФ в феврале-марте 2012 года), созыв общегосудар-
ственных совещаний и т.д. На уровне субъектов РФ используются некоторые из
этих форм, а также народная законодательная инициатива, гражданская инициатива.
В муниципальных образованиях Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
“Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде-
рации”, предусматривает в качестве форм участия в управлении правотворческую
инициативу (предложение проекта решения, поддержанного подписями определен-
ного числа граждан), этот проект представительный муниципальный орган обязан
рассмотреть (не обязательно принять); консультативный народный опрос избирате-
лей; публичные слушания (на них, например, обязательно должен выноситься про-
ект местного бюджета); создание территориального общественного самоуправления
и др.
Для непосредственного выражения своей воли граждане созывают собрания,
используют митинги, демонстрации, шествия, пикетирование. Эти публичные меро-
приятия, регулируемые в России федеральным законом, могут иметь политическое
значение и в этом случае могут быть организованы только гражданами. Собрание —
это совместное присутствие граждан в специально отведенном месте для обсужде-
266
ния каких-либо общественно значимых вопросов. Митинг — массовое присутствие
граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения
по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического ха-
рактера. Демонстрация — организованное публичное выражение общественных на-
строений группой граждан в движении с использованием плакатов и иных средств
наглядной агитации. Шествие — массовое прохождение граждан по заранее опреде-
ленному маршруту с целями привлечения внимания к каким-либо проблемам. Пике-
тирование — форма публичного выражения мнений, осуществляемая без передви-
жения и использования звукоусиления путем размещения у пикетируемого объекта
одного или более граждан, использующих плакаты или иные средства наглядной
агитации.
Частные вечеринки, встречи друзей и т.д., в том числе иностранных граждан,
лиц без гражданства правовыми актами не регулируются.
Организаторами публичного мероприятия в России могут быть один или не-
сколько граждан (для митингов и собраний — с 16 лет, для демонстраций, шествий,
пикетирования — с 18 лет), а также политические партии, общественные и религи-
озные объединения (их отделения), например, для шествий. Организаторами не мо-
гут быть недееспособные и ограниченно дееспособные; лица, содержащиеся в мес-
тах лишения свободы по приговору суда; партии, другие объединения, деятельность
которых приостановлена или которые ликвидированы в соответствии с законом. Ор-
ганизатор вправе, в частности, проводить сбор добровольных пожертвований и под-
писей под резолюциями и требованиями. Организатор публичного мероприятия
обязан подать в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного са-
моуправления уведомление в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведе-
ния мероприятия (при пикетировании одним лицом уведомления не требуется,
группой лиц — уведомление подается за три дня).
В уведомлении указываются цель, форма мероприятия, место, маршрут движе-
ния, дата, время начала и окончания, предполагаемое число участников, формы
обеспечения публичного порядка, организация медицинской помощи, намерение
использовать средства звукоусиления, фамилии, имена, отчества организаторов,
уполномоченных ими лиц, место жительства, телефоны организаторов.
Проведение публичных мероприятий запрещается в следующих местах: 1) на
территориях, примыкающих к опасным производственным объектам, путепроводах,
железнодорожных магистралях, полосах отвода железных дорог, нефте-, газо-, про-
дуктопроводах, на территориях высоковольтных линий электропередачи; 2) на тер-
риториях, непосредственно прилегающих к резиденции Президента РФ, зданиям су-
дов, местам лишения свободы; 3) в пограничной зоне без разрешения пограничных
органов. На территориях памятников культуры может быть установлен особый по-
рядок проведения публичного мероприятия. Порядок проведения мероприятий на
территории Московского Кремля, Красной площади, Александровского сада опре-
деляется Президентом РФ. Публичное мероприятие может проводиться только в
промежуток времени 7.00-23.00.
267
При получении уведомления соответствующий орган документально подтвер-
ждает его получение и вправе изменить место, время, численность участников, фор-
му публичного мероприятия (если форма не соответствует закону), о чем он сооб-
щает организатору не менее чем за пять дней до мероприятия, вправе назначить сво-
его уполномоченного представителя для оказания содействия организатору, обеспе-
чивать общественный порядок. Если уведомление не соответствует закону, формы
публичного мероприятия нарушают административное или уголовное законодатель-
ство, соответствующий орган государственной власти или орган местного само-
управления незамедлительно доводят до сведения организатора мотивированное
предупреждение о том, что в случае проведения заявленного мероприятия он и ак-
тивные участники могут быть привлечены к ответственности.
Уполномоченный представитель органа исполнительной власти или местного
самоуправления, присутствующий на публичном мероприятии, также вправе при-
нять решение о приостановлении или прекращении публичного мероприятия, если
оно противоречит закону. Орган внутренних дел обязан назначить своего уполно-
моченного на публичное мероприятие. Он должен оказывать содействие организа-
тору, а также может прекратить допуск граждан на мероприятие в случае нарушения
предельной заполняемости помещения и требовать от организатора удалить с меро-
приятия лиц, не выполняющих законных требований организатора.
Публичное мероприятие может быть приостановлено, если происходит наруше-
ние правопорядка, не влекущее угрозы для жизни и здоровья до устранения нару-
шения. Если нарушение не устранено, публичное мероприятие прекращается. Оно
прекращается также в случаях угрозы жизни и здоровью, совершения противоправ-
ных действий организаторами мероприятия. В этом случае уполномоченный пред-
ставитель государственного или муниципального органа даёт указание организатору
о прекращении публичного мероприятия и устанавливает время (и дополнительное
время), а при невыполнении этого сотрудники милиции принимают необходимые
меры для прекращения мероприятия.
Организатор публичного мероприятия, должностные лица, уполномоченные,
другие граждане не вправе препятствовать участникам мероприятия высказывать
свои мнения и действовать иным образом, не нарушающим общественного порядка
и регламента мероприятия. Решения и действия органов объединений, должностных
лиц, нарушающих право граждан на проведение публичных мероприятий, могут
быть обжалованы в суд.
Публичное мероприятие не должно нарушать права и свободы других лиц. За-
прещается использовать публичное мероприятие для насильственного изменения
конституционного строя, разжигания расовой, классовой, национальной ненависти,
для пропаганды насилия и войны (ст. 20.2 КоАП РФ). В то же время статьи 5.32,
5.38 КоАП РФ запрещают любое воспрепятствование законным собраниям, митин-
гам, демонстрациям, пикетам, устанавливая за это административную ответствен-
ность.
Если в ходе публичного мероприятия нарушается прядок его проведения, на-
пример, установленный маршрут движения демонстрации, возникла опасность для
268
жизни и здоровья граждан, нарушается общественный порядок, публичное меро-
приятие может быть запрещено. Запрещаются также публичные мероприятия, если
не были поданы заявления об их проведении или они не были разрешены. Органы
внутренних дел вправе не допустить незаконное публичное мероприятие, в том чис-
ле с применением технических средств. Последние запрещено применять при пресе-
чении незаконных мероприятий ненасильственного характера, если они не наруша-
ют работу транспорта, связи, предприятий, учреждений, организаций. Лица, нару-
шающие установленный порядок организации и проведения публичных мероприя-
тий, несут ответственность в соответствии с административным законодательством.
Как отмечено выше, коллективное публичное мероприятие должно быть санк-
ционировано соответствующими органами. На деле, в России проводятся несанк-
ционированные собрания, митинги, демонстрации. Их не рассеивают, если они не
нарушают общественный порядок или не прибегают к насильственным действиям.
Участникам массовых мероприятий запрещается иметь при себе оружие или специ-
ально изготовленные или приспособленные предметы, которые могут быть исполь-
зованы против жизни и здоровья людей.
Данная работа выполнена с использованием справочной правовой системы
КонсультантПлюс
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Малюшин А.А. Конституционно-
судебное правотворчество в правовом государ-
стве. — М.: Издательство “Норма”, 2006.
2. Мухаев Р.Т. Система государственно-
го и муниципального управления: Учебник для
вузов. – М., 2007.
3. Системы и правовой статус государ-
ственных и муниципальных органов: Учебник /
Сост. Т.Э. Зульфугарзаде. — М.: Российский
Новый университет, 2008. — 361 с.
4. Административное право / сост. Т. Э.
Зульфугарзаде. – М. : ГОУ ВПО «РЭА им. Г. В.
Плеханова», 2010. – 203 с.
5. Конституционная экономика: Учеб-
ное пособие / сост. Т.Э. Зульфугарзаде. — М.:
ФГБОУ ВПО «РЭУ им. Г. В. Плеханова», 2011.
— 940 с.
Зульфугарзаде Т.Э. — профессор, кандидат юридических наук, заведующий кафедрой
государственно-правовых дисциплин факультета политологии и права,
ФГБОУ ВПО «Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова»,
Plekhanov Russian University of Economics, Russia, teymurz@yandex.ru
Коротко об авторе