ArticlePDF Available

Особенности современной системы органов исполнительной власти Российской Федерации

Authors:

Abstract

Исследованы базовые направления администрирования, а также основные направления деятельности и компетенция органов исполнительной власти Российской Федерации; принципы построения системы и демократические формы и процедуры, используемые в их деятельности. This paper analyzes base directions of administration and also the basic lines of activity and the competence of enforcement authorities of the Russian Federation; principles of construction of system and democratic forms and the procedures used in their activity.
262
©
Т.Э. Зульфугарзаде
УДК 342.51
Т.Э. Зульфугарзаде
ОСОБЕННОСТИ СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ
ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Исследованы базовые направления администрирования, а также основные направления
деятельности и компетенция органов исполнительной власти Российской Федерации;
принципы построения системы и демократические формы и процедуры, используемые в
их деятельности.
Ключевые слова: законность, правовые основы, орган исполнительной власти, система,
экономика, государство, управление, демократия, представительство, Российская Фе-
дерация.
истема органов исполнительной власти в Российской Федерации строится и
функционирует на основе конституционных принципов: федерализма, со-
четания централизации и децентрализации, законности.
В системе органов исполнительной власти принцип федерализма обусловлен го-
сударственным устройством Российской Федерации и закреплен помимо Федераль-
ной Конституции в Федеративном договоре (см.: постановление Съезда народных
депутатов Российской Федерации от 10 апреля 1992 г. 2689-I «О Федеративном
договоре» // ВСНД РФ. 1992. 17. Ст. 898). В структурном плане он проявляется в
том, что в общую систему этих органов входят федеральные органы исполнитель-
ной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации. В юридическом
аспекте данный принцип проявляется в том, что существует целый ряд администра-
тивно-правовых норм, регламентирующих компетенцию органов исполнительной
власти и взаимоотношения между ними, то есть закрепляющих разграничение
предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.
Кроме того, соотношение правовых актов органов государственной власти и ее
субъектов регламентировано Конституцией РФ.
Согласно основным положениям доктрины конституционной экономики, Рос-
сийская Федерация не являет собой классический вариант федеративного государ-
ства, поскольку в действительности Федерация должна состоять из трех соподчи-
ненных уровней управления: федеральный, субъектов Федерации и местный. В Рос-
сии же местные органы государственного управления не входят в единую систему
исполнительных органов власти (ст. 12 Конституции РФ), но передача любых феде-
ральных либо региональных полномочий на местный уровень при этом должны со-
провождаться и соответствующим экономическим обеспечением передаваемых
полномочий. В соответствии с этим и принцип федерализма в России отличается от
западного, но не по сути, а по широте охваченных управленческих отношений.
С
263
Другой не менее важный принцип построения системы исполнительной власти
РФпринцип сочетания централизации и децентрализациитесно связан с пре-
дыдущими. Он состоит из сочетания двух блоков: централизации и децентрализа-
ции.
Централизация в данном случае обусловлена единством системы органов ис-
полнительной власти, которое подразумевает наличие предметов и полномочий, на-
ходящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, и их совместно-
го ведения с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Причем централизованное осуществление исполнительной власти может сосредота-
чиваться как в руках федеральных органов, так и субъектов Федерации, но строго в
пределах, определенных законодательством.
Децентрализация для данного принципа не что иное, как закрепление законода-
тельством предметов ведения и полномочий затем или иным органом или типом ор-
ганов, которые он или они должны осуществлять самостоятельно без вмешательства
со стороны вышестоящих органов. Для нижестоящих органов исполнительной вла-
сти при децентрализации предметы ведения и полномочия четко отделены от пред-
метов ведения и полномочий вышестоящих органов исполнительной власти. Налицо
высокая степень независимости нижестоящих органов от властных полномочий
вышестоящих. Сочетание централизации и децентрализации в осуществлении ис-
полнительной власти позволяет реализовать ее единство в многообразии.
И последний по порядку, но не по значимости, принцип законности. Он за-
ключается в том, что органы исполнительной власти в лице должностных лиц долж-
ны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, а также конституции
и законы субъектов Федерации. С точки зрения законности интересно соотношение
нормативных актов Федерации ее субъектов, обусловленное прежде всего предела-
ми компетенции. Здесь существует одно давно используемое правило: если в преде-
лах компетенции федеральных органов издается нормативный акт органов субъек-
тов Федерации, противоречащий подобному федеральному, то действует федераль-
ный нормативный акт и наоборот.
Дополнительно отметим, что единого перечня принципов административного
права, как это происходит в ситуации, например, с отраслями трудового и уголовно-
го права, а также со многими иными (семейным, налоговым и т.д.), в законодатель-
стве нет. Основной кодифицированный акт современного российского администра-
тивного права КоАП РФ делает акцент на принципах, определяющих содер-
жание важного, но не единственного блока административного права законода-
тельства об административных правонарушениях. Так, КоАП РФ особо выделяет
такие принципы, как равенство перед законом (ст. 1.4), презумпция невиновности
(ст. 1.5), обеспечение законности при применении мер административного принуж-
дения в связи с административным правонарушением (ст. 1.6).
В деятельности органов государственной и муниципальной власти и управления
используются различные демократические формы и процедуры. Важнейшей сторо-
ной государственного и муниципального управления является использование инсти-
тутов представительной и непосредственной демократий. Не все такие институты
264
применяются на разных уровнях государственного и муниципального управления,
их значение неодинаково (муниципальный сельский совет совсем не то, что парла-
мент, а решения общегосударственного референдума имеют иное значение, чем ре-
ферендума в субъекте РФ).
Представительная демократияэто форма осуществления власти, при кото-
рой народ осуществляет свою власть через избранных им представителей, предста-
вительные органы (парламенты государств, законодательные органы субъектов РФ
и политических автономий, советы или иные выборные коллегиальные нормотвор-
ческие органы административных автономий и муниципальных образований).
Именно они принимают наиболее важные решения (законы, постановления), созда-
ют обычно наиболее общие нормы поведения в масштабах страны (парламент) или
иной территории (законодательный орган субъекта РФ, городской совет и др.). Дру-
гие акты (кроме конституций) имеют подзаконный характер, а референдарные зако-
ны принимаются редко (кроме Швейцарии). В муниципальном образовании реше-
ния мэра также не могут противоречить постановлениям коллегиального представи-
тельного органа.
Непосредственная демократия это форма прямого (непосредственного)
осуществления власти народом (в основном гражданами-избирателями) или форма
его участия в осуществлении власти (некоторые формы участия допускают выраже-
ние мнения лиц, не являющихся избирателями). Институты непосредственной демо-
кратии являются важнейшим каналом обратной связи населения с управляющими
структурами. Институты непосредственного осуществления власти (а следователь-
но, управления) народом это выборы депутатов представительных органов и
должностных лиц общей компетенции мэров муниципальных образований (до
2005 г. губернаторов субъектов РФ; например, в государстве Израиль на основе
прямых выборов избирался премьер-министр), решающий референдум в его различ-
ных формах (общегосударственный, в субъекте РФ, местный), досрочный отзыв из-
бирателями депутатов и некоторых других выборных должностных лиц (в частно-
сти, глав администрации муниципальных образований), народные голосования по
определенным вопросам на местном уровне (например, по вопросам изменения гра-
ниц муниципального образования).
Принято различать две главные избирательные системы: мажоритарную (от
франц. majorite — большинство) и пропорциональную (от лат. pro portio по час-
тям). Иногда используется «смешанная» система: часть депутатов избирается по од-
ной модели, а часть по другой (такая система существует в Германии, существо-
вала в России до 2005 г.). При мажоритарной системе победитель (кандидат, список
кандидатов) получает все места в представительном органе (соответственно одно в
одномандатном округе, все в многомандатном). Различаются три вида мажори-
тарной системы: квалифицированного большинства (для избрания нужно получить
2/3, 3/5 и т.д. поданных и действительных голосов избирателей), абсолютного боль-
шинства (нужно получить 50% + 1 голос), относительного большинства (получить
больше голосов по сравнению с любым другим кандидатом или списком кандида-
тов). При пропорциональной системе депутатские места делятся в пропорции к соб-
265
ранным разными списками партий голосам. Для распределения мандатов сначала
вычисляется тем или иным способом избирательная квота (избирательный метр) —
число голосов, необходимых для избрания одного кандидата. Каждый список кан-
дидатов (обычно партийный список, в России только партийный) получает
столько депутатских мест, сколько он имеет квот.
Отзыв депутатов осуществляется путем голосования избирателей, применяется
только тот или иной вид мажоритарной системы. Депутатов парламента обычно (в
том числе в России) отозвать нельзя. Референдум голосование избирателей по
какому-либо проекту решенияпроводится по мажоритарной системе. Есть и дру-
гие формы народных голосований (особенно на местном уровне). Народная законо-
дательная (правотворческая) инициативасбор определенного числа подписей из-
бирателей под проектом закона, решения муниципального представительного орга-
на. В этом случае такой орган обязан рассмотреть закон. В России эта форма может
использоваться на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.
Институтами участия населения в управлении в общегосударственном масшта-
бе являются консультативные референдумы (их результаты не имеют обязывающего
характера; на общегосударственном уровне в России консультативный референдум
не предусмотрен. Он возможен в некоторых субъектах РФ. На уровне муниципаль-
ных образований его некоторым подобием является опрос граждан) официально
объявленные всенародные обсуждения важных вопросов государственной жизни,
вошедшие в практику телевизионные беседы Президента РФ с гражданами по обще-
государственной связи, выступления граждан со своими предложениями в средствах
массовой информации или иным образом (с 2005 г. принимаются дополнительные
меры, чтобы все политические партии, зарегистрированные в установленном поряд-
ке, имели равный доступ к государственным средствам массовой информации; т.ж.
см. новые инициативы по совершенствованию избирательного процесса в России,
провозглашенные Президентом РФ в феврале-марте 2012 года), созыв общегосудар-
ственных совещаний и т.д. На уровне субъектов РФ используются некоторые из
этих форм, а также народная законодательная инициатива, гражданская инициатива.
В муниципальных образованиях Федеральный закон от 6 октября 2003 г. 131-ФЗ
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде-
рации”, предусматривает в качестве форм участия в управлении правотворческую
инициативу (предложение проекта решения, поддержанного подписями определен-
ного числа граждан), этот проект представительный муниципальный орган обязан
рассмотреть (не обязательно принять); консультативный народный опрос избирате-
лей; публичные слушания (на них, например, обязательно должен выноситься про-
ект местного бюджета); создание территориального общественного самоуправления
и др.
Для непосредственного выражения своей воли граждане созывают собрания,
используют митинги, демонстрации, шествия, пикетирование. Эти публичные меро-
приятия, регулируемые в России федеральным законом, могут иметь политическое
значение и в этом случае могут быть организованы только гражданами. Собрание
это совместное присутствие граждан в специально отведенном месте для обсужде-
266
ния каких-либо общественно значимых вопросов. Митингмассовое присутствие
граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения
по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического ха-
рактера. Демонстрация организованное публичное выражение общественных на-
строений группой граждан в движении с использованием плакатов и иных средств
наглядной агитации. Шествиемассовое прохождение граждан по заранее опреде-
ленному маршруту с целями привлечения внимания к каким-либо проблемам. Пике-
тирование форма публичного выражения мнений, осуществляемая без передви-
жения и использования звукоусиления путем размещения у пикетируемого объекта
одного или более граждан, использующих плакаты или иные средства наглядной
агитации.
Частные вечеринки, встречи друзей и т.д., в том числе иностранных граждан,
лиц без гражданства правовыми актами не регулируются.
Организаторами публичного мероприятия в России могут быть один или не-
сколько граждан (для митингов и собранийс 16 лет, для демонстраций, шествий,
пикетированияс 18 лет), а также политические партии, общественные и религи-
озные объединения (их отделения), например, для шествий. Организаторами не мо-
гут быть недееспособные и ограниченно дееспособные; лица, содержащиеся в мес-
тах лишения свободы по приговору суда; партии, другие объединения, деятельность
которых приостановлена или которые ликвидированы в соответствии с законом. Ор-
ганизатор вправе, в частности, проводить сбор добровольных пожертвований и под-
писей под резолюциями и требованиями. Организатор публичного мероприятия
обязан подать в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного са-
моуправления уведомление в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведе-
ния мероприятия (при пикетировании одним лицом уведомления не требуется,
группой лицуведомление подается за три дня).
В уведомлении указываются цель, форма мероприятия, место, маршрут движе-
ния, дата, время начала и окончания, предполагаемое число участников, формы
обеспечения публичного порядка, организация медицинской помощи, намерение
использовать средства звукоусиления, фамилии, имена, отчества организаторов,
уполномоченных ими лиц, место жительства, телефоны организаторов.
Проведение публичных мероприятий запрещается в следующих местах: 1) на
территориях, примыкающих к опасным производственным объектам, путепроводах,
железнодорожных магистралях, полосах отвода железных дорог, нефте-, газо-, про-
дуктопроводах, на территориях высоковольтных линий электропередачи; 2) на тер-
риториях, непосредственно прилегающих к резиденции Президента РФ, зданиям су-
дов, местам лишения свободы; 3) в пограничной зоне без разрешения пограничных
органов. На территориях памятников культуры может быть установлен особый по-
рядок проведения публичного мероприятия. Порядок проведения мероприятий на
территории Московского Кремля, Красной площади, Александровского сада опре-
деляется Президентом РФ. Публичное мероприятие может проводиться только в
промежуток времени 7.00-23.00.
267
При получении уведомления соответствующий орган документально подтвер-
ждает его получение и вправе изменить место, время, численность участников, фор-
му публичного мероприятия (если форма не соответствует закону), о чем он сооб-
щает организатору не менее чем за пять дней до мероприятия, вправе назначить сво-
его уполномоченного представителя для оказания содействия организатору, обеспе-
чивать общественный порядок. Если уведомление не соответствует закону, формы
публичного мероприятия нарушают административное или уголовное законодатель-
ство, соответствующий орган государственной власти или орган местного само-
управления незамедлительно доводят до сведения организатора мотивированное
предупреждение о том, что в случае проведения заявленного мероприятия он и ак-
тивные участники могут быть привлечены к ответственности.
Уполномоченный представитель органа исполнительной власти или местного
самоуправления, присутствующий на публичном мероприятии, также вправе при-
нять решение о приостановлении или прекращении публичного мероприятия, если
оно противоречит закону. Орган внутренних дел обязан назначить своего уполно-
моченного на публичное мероприятие. Он должен оказывать содействие организа-
тору, а также может прекратить допуск граждан на мероприятие в случае нарушения
предельной заполняемости помещения и требовать от организатора удалить с меро-
приятия лиц, не выполняющих законных требований организатора.
Публичное мероприятие может быть приостановлено, если происходит наруше-
ние правопорядка, не влекущее угрозы для жизни и здоровья до устранения нару-
шения. Если нарушение не устранено, публичное мероприятие прекращается. Оно
прекращается также в случаях угрозы жизни и здоровью, совершения противоправ-
ных действий организаторами мероприятия. В этом случае уполномоченный пред-
ставитель государственного или муниципального органа даёт указание организатору
о прекращении публичного мероприятия и устанавливает время (и дополнительное
время), а при невыполнении этого сотрудники милиции принимают необходимые
меры для прекращения мероприятия.
Организатор публичного мероприятия, должностные лица, уполномоченные,
другие граждане не вправе препятствовать участникам мероприятия высказывать
свои мнения и действовать иным образом, не нарушающим общественного порядка
и регламента мероприятия. Решения и действия органов объединений, должностных
лиц, нарушающих право граждан на проведение публичных мероприятий, могут
быть обжалованы в суд.
Публичное мероприятие не должно нарушать права и свободы других лиц. За-
прещается использовать публичное мероприятие для насильственного изменения
конституционного строя, разжигания расовой, классовой, национальной ненависти,
для пропаганды насилия и войны (ст. 20.2 КоАП РФ). В то же время статьи 5.32,
5.38 КоАП РФ запрещают любое воспрепятствование законным собраниям, митин-
гам, демонстрациям, пикетам, устанавливая за это административную ответствен-
ность.
Если в ходе публичного мероприятия нарушается прядок его проведения, на-
пример, установленный маршрут движения демонстрации, возникла опасность для
268
жизни и здоровья граждан, нарушается общественный порядок, публичное меро-
приятие может быть запрещено. Запрещаются также публичные мероприятия, если
не были поданы заявления об их проведении или они не были разрешены. Органы
внутренних дел вправе не допустить незаконное публичное мероприятие, в том чис-
ле с применением технических средств. Последние запрещено применять при пресе-
чении незаконных мероприятий ненасильственного характера, если они не наруша-
ют работу транспорта, связи, предприятий, учреждений, организаций. Лица, нару-
шающие установленный порядок организации и проведения публичных мероприя-
тий, несут ответственность в соответствии с административным законодательством.
Как отмечено выше, коллективное публичное мероприятие должно быть санк-
ционировано соответствующими органами. На деле, в России проводятся несанк-
ционированные собрания, митинги, демонстрации. Их не рассеивают, если они не
нарушают общественный порядок или не прибегают к насильственным действиям.
Участникам массовых мероприятий запрещается иметь при себе оружие или специ-
ально изготовленные или приспособленные предметы, которые могут быть исполь-
зованы против жизни и здоровья людей.
Данная работа выполнена с использованием справочной правовой системы
КонсультантПлюс
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Малюшин А.А. Конституционно-
судебное правотворчество в правовом государ-
стве. — М.: ИздательствоНорма”, 2006.
2. Мухаев Р.Т. Система государственно-
го и муниципального управления: Учебник для
вузов. – М., 2007.
3. Системы и правовой статус государ-
ственных и муниципальных органов: Учебник /
Сост. Т.Э. Зульфугарзаде. М.: Российский
Новый университет, 2008. — 361 с.
4. Административное право / сост. Т. Э.
Зульфугарзаде. – М. : ГОУ ВПО «РЭА им. Г. В.
Плеханова», 2010. – 203 с.
5. Конституционная экономика: Учеб-
ное пособие / сост. Т.Э. Зульфугарзаде. М.:
ФГБОУ ВПО «РЭУ им. Г. В. Плеханова», 2011.
— 940 с.
Зульфугарзаде Т.Э. профессор, кандидат юридических наук, заведующий кафедрой
государственно-правовых дисциплин факультета политологии и права,
ФГБОУ ВПО «Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова»,
Plekhanov Russian University of Economics, Russia, teymurz@yandex.ru
Коротко об авторе
Technical Report
Full-text available
Приводятся основные положения, отражающие научно-методические основы правового обеспечения специализированного обслуживания населения на региональном и муниципальном уровнях Российской Федерации.
Preprint
Full-text available
Краткий отчет о публикационной активности преподавателей
Book
Full-text available
Приведены учебные и методические материалы по дисциплине «Правовые основы благотворительной деятельности в сфере образования».
Book
Full-text available
Приведены учебные и методические материалы по дисциплине «Правовые основы благотворительной деятельности в сфере образования».
Book
Full-text available
Рассмотрены основные положения учебной дисциплины "Правоведение"; представлены учебно-методическое обеспечение дисциплины, контрольные задания и список рекомендуемой литературы.
Book
Full-text available
Приведены учебные и методические материалы по дисциплине «Конституционное право зарубежных стран».
Book
Full-text available
Приведены и раскрыты основные положения учебной дисциплины "Адвокатура".
Book
Full-text available
Приведены учебные материалы по дисциплине «Эффективная защита бизнеса при проведении проверок».
Book
Full-text available
Рассмотрены основные положения учебной дисциплины "Правоведение"; представлены учебно-методическое обеспечение дисциплины, контрольные задания и список рекомендуемой литературы.
Book
Full-text available
Приведены учебные и методические материалы для сдачи междисциплинарного экзамена для поступающих в магистратуру (государственно-правовые дисциплины) по юридической специальности.
ResearchGate has not been able to resolve any references for this publication.